POLÍTICA TURÍSTICA Y PLANIFICACIÓN: ¿DE LAS ESTRATEGIAS

CENTRALIZADAS A LAS ESTRATEGIAS PARTICIPATIVAS?

Diego Kuper
Instituto de Geografía, Universidad de Buenos Aires
dikupe@hotmail.com
Puán 480 4º piso (1406) Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

Lucas Ramírez
Instituto de Geografía, Universidad de Buenos Aires
Lucas2906@yahoo.com.ar
Puán 480 4º piso (1406) Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

Claudia A. Troncoso
Instituto de Geografía, Universidad de Buenos Aires
claudia_troncoso@yahoo.com.ar
Puán 480 4º piso (1406) Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

Resumen
En las últimas décadas se ha generalizado una forma de concebir al planeamiento que ha
incluido entre sus premisas fundamentales la participación y el diálogo de los distintos
actores. Así, este trabajo busca analizar las características de la planificación turística
actual en la Argentina y sus reales alcances como propuesta superadora de las formas
tradicionales, atendiendo especialmente al rol de la participación. Para ello se analizan
diversas experiencias de planificación del turismo en la Argentina, buscando dar cuenta
de cómo ellas se manifiestan a diferentes niveles institucionales y en diferentes escalas
geográficas y lugares del país.
Los resultados obtenidos muestran que si bien las formas actuales de pensar e
implementar la planificación permitieron la expresión de distintos actores, ellas
comparten ciertos rasgos con la planificación tradicional: fundamentalmente, una
primacía del saber experto en todo el proceso de diseño e implementación y dificultades
para orientar efectivamente las transformaciones previstas.
Palabras clave: turismo, planificación, participación, Argentina

Tourism policy and planning: from centralized to participative strategies?

Abstract
New ideas about planning have been recently generalized. Most of them include
participation and dialogue among their basic premises.According to this, the article aims
to analyze tourism planning in Argentina and its concrete possibilities to become a new
model that can overcome the difficulties of traditional centralized planning. This
analysis focuses mainly on the role of participation in these new strategies. In order to
do that, some tourism planning experiences are being examined showing how they are
taking place both at different institutional levels and geographical scales and places in
the country.
Results show that these new models based on participation actually allowed different
actors to express their opinions. However, these strategies keep some of the main
features of traditional planning, especially the dominant role of experts over the design

1
and implementation of the tourism plans, and the difficulties of leading processes to
generate the intended transformation.
Key words: tourism, planning, participation, Argentina

1. Introducción

En las últimas décadas se ha generalizado una forma de concebir a la planificación que

ha incluido entre sus premisas fundamentales la participación y el diálogo de los
distintos actores involucrados para lograr el consenso necesario en la definición de
objetivos y cursos de acción comunes que garanticen la eficacia del proceso y la
implementación de los proyectos. Estas propuestas se han presentado como superadoras
de las formas hegemónicas de concebir la planificación desde la Segunda Guerra
Mundial hasta mediados de la década de 1970, las cuales han sido criticadas por sus
características centralistas, verticalistas y tecnocráticas.

Estas ideas no han sido ajenas al ámbito de la planificación turística y actualmente las
estrategias participativas conforman uno de los ejes centrales que sustenta las formas de
pensar la planificación sectorial. En efecto, la planificación del turismo ha dejado atrás
las formas tradicionales de proceder, para enmarcarse dentro de lo que se denomina
actualmente como “planificación estratégica” y que incluye como uno de sus postulados
la necesidad de otorgar un rol destacado a los actores vinculados a través de la
participación.

Frente a estos cambios en la forma de planificar el turismo surgen algunas preguntas:

¿qué continuidades y qué cambios se observan -en forma efectiva y más allá de los
enunciados- entre las formas de planificación actuales y las que han caracterizado a la
planificación tradicional?, ¿cuáles son los principios, metodologías y objetivos que
guían la planificación turística en la actualidad que la hacen diferente a las
implementadas en el pasado?, ¿qué rol le cabe a la participación en ellas?, ¿cómo se
implementan las formas participativas que propone la planificación turística en la
actualidad?, ¿qué alcances concretos tiene esta estrategia participativa?

A partir de estos interrogantes este trabajo busca analizar las características de la

planificación turística actual en la Argentina y sus reales alcances como propuesta
superadora de las formas tradicionales. En particular interesa analizar el rol que le cabe
a la participación en (a) su definición teórica y su función dentro del documento escrito
(el plan) y (b) sus alcances al concretarse como una etapa dentro del proceso de
formulación e implementación de un plan.

Para alcanzar el objetivo propuesto, en este trabajo se analizan diversas experiencias de

planificación del turismo en la Argentina, buscando dar cuenta de cómo ellas se
manifiestan a diferentes niveles institucionales y diferentes escalas geográficas.
Concretamente, se analiza la planificación del turismo en las localidades de
Gualeguaychú y Federación (provincia de Entre Ríos), en la Quebrada de Humahuaca
(Provincia de Jujuy) y a escala nacional, recogiendo resultados de investigaciones
realizadas en el marco del grupo de investigación sobre Turismo y Territorio con sede
en el Instituto de Geografía de la Universidad de Buenos Aires dirigido por Rodolfo
Bertoncello.

2
Para realizar el análisis se utilizaron fuentes de tipo secundarias y primarias. Entre las
primeras se encuentran diferentes documentos disponibles públicamente y elaborados
por distintos organismos del sector público vinculados con el turismo, los cuales dan
cuenta de las características generales de las formas de pensar e implementar la
planificación turística: el Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS), el
Programa de Fortalecimiento y Estímulo de Destinos Turísticos Emergentes
(PROFODE), el Plan de Desarrollo Turístico Sustentable para la provincia de Jujuy, el
Plan Estratégico de Desarrollo Turístico Ambiental para la localidad de Federación,
Entre Ríos (PEDTA) y el Plan Estratégico Gualeguaychú (PEG). Estos documentos
fueron analizados a nivel discursivo poniendo la atención en las formas, roles y
funciones que adquieren las estrategias participativas en el diseño y formulación de los
propios planes. También se utilizaron como fuente estudios empíricos que abordan
alguno de estos planes.

Las fuentes primarias incluyen un conjunto de entrevistas realizadas a: a) actores

vinculados con la implementación de esta política en las dependencias oficiales y b)
distintos actores vinculados con la prestación de servicios turísticos o empleados en el
sector. La realización de entrevistas también estuvo orientada a permitir el surgimiento
de las voces de otros actores no vinculados con la política y a recoger sus distintas
posiciones.

Este trabajo aborda la planificación turística a través del análisis concreto de las formas
de presentación e implementación vigentes que la caracterizan. En este sentido, el
trabajo brinda herramientas para comprender la función y los alcances concretos que
presenta la participación en el campo de la planificación turística. Esto constituye un
aporte de relevancia en la medida en que permite revisar las formas en que se está
implementando efectivamente este tipo de planificación en la Argentina, a la vez que
brinda elementos para pensar y analizar estas estrategias participativas y proponer otras
para su mejor implementación.

2. De la planificación centralizada a la planificación estratégica

En general se utilizan las nociones de planeación y planificación como sinónimos:

ambas refieren a un proceso, a una metodología, a un conjunto de prácticas de reflexión
y estudios prospectivos o de prefiguración del futuro para la definición de medios y
cursos de acción que se desarrollarán en pos de la cumplimentación de determinados
objetivos con el propósito de intervenir en cierta realidad (Carrión. 1994; Pierro et al.
2004; Rovere. 2002). El resultado de este proceso es el plan: “un producto intelectual
previo a una acción” (Novick. 2004, p.1) que tiene, en general, su materialización en un
documento escrito.1

El mayor esplendor y protagonismo del plan y la planificación se produjo a partir del

período de entreguerras del siglo XX y especialmente durante el período de crecimiento
económico sostenido de la segunda posguerra en el ámbito de los estudios sobre el
desarrollo económico (incluyendo planes sectoriales), la modernización, el
ordenamiento territorial y de las ciudades y las estrategias militares. “Su aplicación,
tanto para la reconstrucción de las ciudades y territorios devastados por la Segunda
Guerra Mundial, como en el desarrollo de los nuevos países socialistas de Europa
oriental, le dio gran legitimidad social y política” (Pierro et al. 2004, p.29). También fue

3
muy utilizado como herramienta de desarrollo económico y social de los países pobres y
como forma de enfrentar sus disparidades socio económicas regionales (especialmente
la concentración económica) en pos de una distribución territorial más equitativa
(Manzanal. 2008).

Asimismo, este protagonismo del planeamiento se inscribió en el período en que se

encontraba en auge el denominado “Estado benefactor” fuertemente centralizado (en
cuanto a la toma de decisiones y la gestión de las políticas públicas) y con amplia
intervención en todos los aspectos de la realidad social y económica. Paralelamente,
empezaron a tener difusión las primeras teorías economicistas del desarrollo que
indicaban los modelos y las formas “correctas” de llevar adelante los procesos de
crecimiento económico y la modernización de las sociedades (teorías identificadas
genéricamente con el término “desarrollismo”). Aquí, el planeamiento fue concebido
como un “instrumento para adecuar la expansión de un orden previsto” (Gorelik. 2002,
p.15).

Justamente, Terán Troyano (1996) define al plan de este período “plan como previsión
integral”, es decir, concebido como un instrumento técnico con capacidad de previsión
de los cambios que podía, de esta forma, contribuir a asegurar la toma de decisiones
políticas. A partir de la inclusión de profesionales-técnicos provenientes de la economía
y de las distintas ramas de las ciencias sociales, el plan aspiraba a ser un estudio
omnicomprensivo y global (Ibíd.). Basado en el “efecto de verdad” del conocimiento
científico aportado por estas ciencias (según los cánones de cientificidad imperantes del
neopositivismo), el planeamiento en este período se mostró como un proceso objetivo,
racional y apolítico, donde se rechazaba todo tipo de improvisación y sus resultados se
encontraban fuera de discusión.

Además, el plan tradicional (también llamado “plan libro”) era obra exclusiva de un
equipo independiente de profesionales técnicos expertos y una vez redactado, los
equipos técnicos burocráticos (y dirigentes políticos) y la sociedad civil tomaban el
lugar de meros receptores de sus propuestas. De esta forma, se establecía una marcada
diferenciación y verticalidad entre los distintos actores del proceso de planeamiento
(Carrión. 1994). Así, se legitimó una amplia inversión en la formación de planificadores
y en desarrollos teóricos y metodológicos específicos (Rovere. 2002) y en la
conformación dentro de la esfera estatal, de organismos técnicos autónomos con
importantes recursos económicos (comúnmente denominados “oficina del plan”) que
una vez realizadas las tareas previstas se disolvían. En este contexto, el rótulo
“tecnocrática” asignado genéricamente a este tipo de planificación (muchas veces
utilizado peyorativamente) es el que sintetiza las características expresadas en los
párrafos precedentes.

En términos generales, este tipo de planeamiento se caracterizó en lo metodológico por

ser un proceso de elaboración lineal, secuencial, finito y a largo plazo. En primer lugar
se definían las características del plan en base a unos “términos de referencia” donde se
especificaban los plazos, costos, etapas y contenidos. Posteriormente, incluía una
extensa etapa de antecedentes y diagnóstico donde, a modo de inventario, se
“recolectaba” información “exhaustiva” sobre una realidad; otra etapa de prognosis
donde se realizaba una proyección a futuro de esta realidad; finalmente una etapa de
formulación de propuestas para ser aplicadas de modo homogéneo sobre asuntos de

4
interés público que no contemplaban las especifidades de las distintas realidades
socioeconómicas.

Estas formas de pensar y actuar en la planificación comenzaron a cambiar hacia

principios de la década de 1970 cuando, probablemente en su momento de apogeo, se
hicieron fuertes las críticas y desencantos desde amplios sectores sociales y
profesionales, enfatizando la relativa eficacia (intentos costosos y poco exitosos) y los
problemas de operatividad que presentaban los planes en general. En este contexto
surgen nuevas propuestas en el ámbito del planeamiento, entre las cuales se encontraban
aquellas que recibieron el nombre genérico de planeamiento estratégico2. Cabe
mencionar que esta nueva forma de pensar la planificación surge a partir de sistematizar
diferentes críticas a la planificación tradicional y que, asimismo, el corpus de
metodologías, saberes y objetivos se establece rescatando, por un lado, algunas ideas
anteriores y, por el otro, delineando métodos y saberes que se “contraponen” a los
previos.

Así, las principales críticas aportadas por los partidarios del planeamiento estratégico se
sustentan en el “gigantismo” que caracterizó al planeamiento anterior. En oposición,
pero rescatando al plan como metodología y su visión global y a largo plazo, el
planeamiento estratégico, también conocido como “plan proceso”, propone un
planeamiento más flexible (adaptándose a nuevas situaciones), focalizado y expeditivo
guiado por planes de acción y proyectos concretos en función de distintos ejes o
“problemas identificados”. Lo “estratégico” de este planeamiento radica en la
asignación de recursos en el tiempo según una cierta visión del futuro (Reese. 1999) y
en la idea de “conquistar etapas” que permitiría la realización de nuevos diagnósticos y
la revisión continua del cumplimiento y precisión de los objetivos definidos
originalmente, en un ida y vuelta constante, acompañando, en cierta medida, su
implementación (Carrión. 1994). Es decir, el planeamiento es más que la realización de
un plan y no debería ser un momento singular; así, el mismo proceso de planeamiento
empieza a ser considerado, a veces, más importante que los propios resultados
obtenidos por su implementación (Borja y Castells. 1997).

Asimismo, las propuestas del planeamiento estratégico critican la primacía del Estado
en el planeamiento y su intervención en todas las esferas de la vida social. A esto se
suma la crítica a la primacía y relativa eficacia de los expertos profesionales para la
elaboración de las propuestas. Frente a esta situación, en el planeamiento estratégico se
contemplan “escenarios de negociación” entre los distintos actores de la sociedad
intervinientes -tanto públicos como privados- junto con el Estado como forma de
garantizar, a través de la formación de consensos, la eficacia del proceso y la
implementación de los proyectos. Por lo tanto ya no es el saber experto (o “científico”)
el que permite la instalación de un proyecto legitimado sino su carácter consensuado o
políticamente acordado. Estas propuestas, a su vez, están basadas en ciertas ideas
neoliberales sobre el rol del estado que incluyen, entre otras cuestiones, la transferencia
de los roles y responsabilidades gubernamentales nacionales hacia niveles intermedios y
locales y, por lo tanto, implican otorgar una mayor participación e intervención a estos
últimos (estos planteos se materializaron en una reestructuración del aparato estatal,
comúnmente denominada “proceso de descentralización”).

Vinculado a la idea de consenso como estrategia, cabe mencionar que el tono discursivo
de los documentos/planes se caracteriza por ser altamente persuasivo. Abundan

5
generalmente palabras e ideas “atractivas” y no conflictivas, de las cuales la mayoría de
los actores no podría estar en desacuerdo por lo menos desde una perspectiva
“políticamente correcta”, pero que son, a la vez, poco claras y definidas3.

Respecto a la estructura de los planes estratégicos, estos no tienen un formato único,

aunque en términos generales incluyen algunos ítems básicos. En primer lugar,
presentan el diagnostico -a veces denominado con términos más “atractivos” para
diferenciarse de los planes tradicionales- donde se determina la situación actual,
posibles escenarios y una situación deseada; al tiempo que se establecen los objetivos y
se definen las estrategias o cursos de acción comunes. Este diagnostico se elabora
fundamentalmente mediante la implementación de la metodología de la “matriz
FODA”4–concebida como una estrategia que permite sintetizar los consensos
alcanzados– y se organiza por temas que no se corresponden linealmente con los
campos disciplinares tradicionales. En segundo lugar, los planes contienen las “líneas
estratégicas” o “líneas de actuación”, que son un conjunto de acciones a desarrollar
organizadas según los objetivos y temas definidos en el diagnóstico y que, a su vez,
agrupan y organizan los programas y proyectos específicos a ser implementados. Dentro
de este formato, la metodología del “taller participativo” es la herramienta más utilizada
para garantizar la inclusión de los distintos actores. Al mismo tiempo se ha constituido
en la principal estrategia de legitimación política de este tipo de planes dado que
muchas veces se transformó en sinónimo de “resultados consensuados”5.

3. Antecedentes de la planificación turística en Argentina

En Argentina, las acciones políticas y la planificación turística tuvieron su origen, se

difundieron y se hicieron más complejas en la medida que el turismo como fenómeno
socioeconómico fue creciendo cualitativamente y cuantitativamente, al tiempo que
empezó a ser considerado como problemática socioeconómica y, por tanto, objeto de
intervención por parte de la esfera estatal6. Al mismo tiempo, la planificación turística en
Argentina se caracterizó por acompañar, en términos generales, las formas hegemónicas de
pensar y actuar en el campo del planeamiento con sus respectivos cambios en el tiempo.

Así, es que en las décadas de 1960 y 1970 el turismo adquiere relevancia como objeto
de planificación por parte del Estado, momento que coincide con la consolidación del
denominado turismo masivo7. En este contexto la creación de instituciones como la
Dirección Nacional de Turismo en 1958 y de las carreras oficiales universitarias y
terciarias de turismo -tanto públicas como privadas- en la década de 1960; la creación
en 1966 de un equipo interdisciplinario de asesoramiento y planeamiento en turismo en
la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UBA en convenio con la Dirección
Nacional de Turismo; la organización de las “Reuniones Nacionales de Turismo”
ocurridas entre 1976 y 1980; la sanción en el año 1969 de la Ley Nacional de Turismo
Nº 14.574; o la elaboración por parte del Consejo Federal de Inversiones (CFI) -en
conjunto con varios gobiernos provinciales- de estudios y planes de desarrollo turístico
son sólo algunos ejemplos claros que pueden citarse para mostrar la fuerza que tomó la
planificación turística en Argentina durante esas décadas (para ver una sistematización
de los estudios consultar Gemelli. 1986 y para más detalles sobre este período ver
Capanegra. 2001)8.

6
La planificación turística de esta época se caracterizó por poseer un fuerte carácter
tecnocrático y una concepción netamente desarrollista de la economía ya que la
actividad turística era vista como una estrategia para el desarrollo socio económico de
áreas atrasadas y consecuentemente apta para disminuir las desigualdades regionales 9.
La elaboración de estos planes estuvo fuertemente influenciada por las ideas y modelos
vigentes de la Alianza para el Progreso, las propuestas teórico-metodológicas
elaboradas por la CEPAL y el ILPES10 para explicar y promover formas de desarrollo y
para capacitar profesionales a lo que se le agregaban los requisitos que exigían
entidades como el Banco Mundial, el FMI y el BID, entre otros organismos, para la
financiación de estos planes. Estas acciones fueron formas concretas que impulsaron de
modo normativo una forma de llevar adelante el proceso de desarrollo en
Latinoamérica, y en la cual se enmarcó la planificación de la actividad en Argentina
(Capanegra. 2001). Precisamente, este conjunto de instituciones y los técnicos
profesionales que trabajaron en ellas delinearon el corpus de saberes expertos que
dominaron la planificación del turismo durante décadas.

Ya en la década de 1980, el documento oficial “Bases para un Plan Federal de Turismo”

publicado en 1984 por la Secretaría de Comercio del Ministerio de Economía de la
Nación puede ser visto como un documento que marca un antes y un después entre las
formas de pensar y realizar la planificación del turismo, a la vez que se constituye en el
primer plan de carácter federal del país11. El mismo combina, tanto en el documento
final como en el proceso de formulación, elementos que pueden asociarse
alternativamente con la planificación tradicional y con las nuevas formas de
planificación. Por un lado, el plan presentaba características típicas de la planificación
tradicional ya que sus objetivos se inscribían claramente dentro de una concepción
desarrollista-economicista y fueron definidos inicialmente por técnicos expertos y
posteriormente implementados de manera centralizada desde el Estado nacional. Por
otro lado, el plan presentaba aspectos que pueden enmarcarse dentro de las nuevas
formas de concebir la planificación, tales como la inclusión de objetivos socioculturales
y ambientales que excedían la visión economicista (aunque este tipo de objetivos
presentan un rol secundario a los objetivos económicos); la realización de tareas de
consulta a funcionarios vinculados con la actividad en instancias previas a la
formulación del plan (formalizada en “reuniones federales”); la consideración de las
opiniones del sector privado para la correcta implementación del plan; y la definición de
objetivos a corto, mediano y largo plazo pasibles de ser revisados y reformulados
(carácter flexible).

Finalmente, como antecedente más reciente se encuentra la sanción de la Ley Nacional

de Turismo Nº 25.997 y la formulación del Plan Federal Estratégico de Turismo
Sustentable (PFETS) por la Secretaría de Turismo de Nación (en acuerdo con otros
organismos oficiales y agentes económicos) en el año 2005. El mismo constituye un
plan de desarrollo económico, cuya estructura formal, contenidos expresados y
metodología utilizada se inscribe explícitamente en el marco de los principios que
sustentan la planificación estratégica. En el plan, es novedoso el rol que ocupa el
turismo al presentarse como la actividad económica mejor posicionada para generar un
proceso de desarrollo socioeconómico local y sustentable -y legitimado a partir de los
potenciales beneficios económicos y sociales que genera la actividad- reflejando, a su
vez, el alto grado de institucionalización de la actividad como política pública12. Al
mismo tiempo, este documento expresa una nueva función que cumple el Estado
nacional -redefiniendo por lo tanto el rol de los niveles político-administrativos locales-

7
en el marco de una nueva lógica política (procesos de descentralización del poder
público) y en un determinado contexto socioeconómico (crisis de actividades
económicas tradicionales).

4. El turismo y la planificación. Análisis de casos

En este apartado se analizan los planes señalados en la introducción del trabajo. La

exposición se organiza presentando, en primer lugar una caracterización (año de
realización, instituciones responsables, alcances sectoriales/territoriales y objetivos
principales) que permite contextuar cada uno y compararlos entre sí. En segundo lugar,
se analiza el rol que adquiere la participación en los planes, tanto en el plano discursivo
(los documentos finales) como en el proceso de formulación. Para este último ítem se
abordarán las formas que tomaron las instancias participativas y las demandas de los
actores que participaron en las mismas.

4.1. Los planes, sus características generales

Aquí, se analiza un conjunto de planes (ver cuadro 1) que han buscado ordenar la
actividad turística en destinos concretos. Todos ellos se pusieron en marcha en los
últimos diez años y la mayoría continúa vigente, en el sentido de que no fueron
reemplazados y en algunos casos son consultados, citados o se ha recurrido a dar
continuidad a algunas líneas de acción planteadas por (y en) ellos.

Este conjunto de planes se compone de propuestas de planificación con diferentes

características. El análisis de planes con características tan disímiles es de interés en la
medida en que permite observar y comparar cómo la planificación es pensada y llevada
adelante por diferentes actores, con diferentes destinos como objeto de intervención, y
en definitiva, contemplando diferentes situaciones a distintas escalas geográficas. En
efecto, tal como se evidencia en los objetivos de cada uno, la selección realizada
comprende planes de variable alcance territorial (nacional, provincial, municipal), de
diferente alcance sectorial (si bien la mayoría son planes sectoriales de turismo también
se incluyó un plan integral global), además de las diferencias que presentan respecto a
los actores involucrados en su elaboración.

Más allá de estas diferencias, podemos reconocer una misma lógica de operar en la
realización de los planes, la cual consiste en la intervención de manera central de algún
organismo estatal de gobierno (en ocasiones sectorial, especializado en turismo) y que
tiene injerencia a diferentes niveles (nacional, provincial, municipal). Además, en todos
los casos es el Estado quien convoca a otros actores del sector público y privado para
poner en marcha los planes. Para el caso del conjunto de planes analizados, entre los
actores del sector privado se encuentran entidades universitarias, consultoras, entidades
financiadoras y representantes del sector empresarial turístico.

4.2. El lugar de la participación en los planes

4.2.1. La participación en los documentos finales

8
En los documentos de los planes puede observarse cómo todo lo concerniente a la
participación ocupa un lugar destacado. En efecto, en ellos suele hacerse mención
explícita del rol central que se le otorga a la participación, conformando el eje desde el
cual se construye o se formula -legítimamente y desde el “consenso”- cada plan. Esta
situación permite diferenciarse, también de manera explícita, de otras formas pasadas de
pensar y formular los planes. En este sentido son elocuentes los siguientes extractos
pertenecientes al texto del PFETS, en primer lugar y al PEDTA, en segundo:
“Esta modalidad de trabajo [el taller] complementa con ventajas notables al típico diagnóstico de
laboratorio, pues se pudo hacer en un corto lapso de tiempo, con información actual y de calidad, con un
diálogo de saberes multisectorial, transdisciplinario e interjurisdiccional. En fin, en el marco pertinente a
este proceso de planificación abierta, inclusiva, que concibe a todo Plan como un proceso, antes que como
un producto tecnocrático e iluminista” (Argentina- Secretaría de Turismo de la Nación. 2007, p.26)13.

“El PEDTA comenzaba a ser la expresión de un deseo de trabajo en pos de un objetivo en común y no de
un documento que, a modo del Gran Libro de la Sabiduría, debía dar las recetas para el éxito merced al
poder de una varita mágica y de conjuros sobrenaturales” (Boloni y Capece. 2002, p.51) 14.

Retomando el documento del PFETS, aquí se resalta el lugar central que se le otorga a
los convocados a participar en la elaboración del mismo refiriéndose a ellos como “co-
autores” y “custodios” del plan:

“El Plan ha buscado ir construyendo estas convicciones de un modo participativo, desde abajo hacia
arriba, con casi 600 actores protagónicos del turismo actual en el país, con la consigna de superar la
condición de actores para transformarse en co-autores de los planteamientos aquí contenidos. El proceso
transitado, conduce a todos los participantes a transformarse en custodios de la aplicación del Plan y sus
sistemáticas actualizaciones.” (Argentina- Secretaría de Turismo de la Nación. 2007, p.17)15

Otro párrafo que da cuenta de las mismas características, lo encontramos en documentos

complementarios del PEDTA:
“Respecto a la participación en las instancias de planificación-gestión, podíamos [los directores o técnicos
del plan] estar conversando con el Director Provincial de Turismo, funcionarios de la Secretaría de
Turismo de la Nación, la esposa de un pescador, un vecino que quería organizar una actividad deportiva-
recreativa, asistiendo a reuniones con los Secretarios de Turismo de todo el Corredor del Río Uruguay,
diseñando programas de cursos cortos de capacitación organizando jornadas de capacitación y
divulgación, aportando experiencias de otras regiones, buscando fuentes de financiamiento, elaborando
anteproyectos y proyectos, haciendo presupuestos par un centro de avistaje de aves y caminando el
terreno para encontrar el mejor lugar para su instalación, etc., etc. O sea, variopinto, como es en esencia
todo desarrollo turístico ambiental. En este plano, valga la aclaración, los directores del PEDTA no
tomábamos decisiones. Sugeríamos, asesorábamos, acompañábamos, informábamos. Pero no decidíamos.
Esto era parte del proceso de aprendizaje para que no se transformen en asesores-dependientes” (Boloni y
Capece. 2002, p.53).

También en estos planes reaparece la idea del rol protagónico de los actores
convocados, no sólo para brindar sus opiniones y expresar sus demandas sino también
haciendo referencia a las formas de apropiación que comporta (para los actores
involucrados) el haber participado en la elaboración del plan:

“El Plan Estratégico es propiedad de toda la comunidad y no de ningún partido político ni de una gestión
municipal. Porque se realizó con la participación y el compromiso de todos los sectores y porque el futuro
de Gualeguaychú debe ser una construcción solidaria, que nos integre a todos en el marco de un proyecto
común” (Gualeguaychú, Municipalidad. 2002, p.6).

En este sentido, también ellos detentan derechos tanto como obligaciones y

responsabilidades respecto de la evolución en la implementación del plan:

9
“El obrar así permite que la gestión sea efectuada de forma respetuosa de las aspiraciones de la
comunidad, y que el continuo planteamiento-gestión-control-replanteamiento-gestión-etc. tendrá a los
habitantes como los principales hacedores de su presente y futuro. O sea, el Planeamiento Estratégico es
un instrumento para la gestión, y no para los especialistas que lo elaboran” (Boloni y Capece. 2002, p.
18. Resaltado original).

La idea del plan como proceso, la herramienta del taller, la utilización de la matriz
FODA, las dimensiones insoslayables de consenso, participación, diálogo, compromiso,
solidaridad y responsabilidad de los actores participantes aparecen en este conjunto de
planes, más allá de las diferencias que presentan. Esta relevancia de lo participativo,
puesta en evidencia a nivel discursivo, también se refleja en la práctica concreta de las
formas de intervenir en la realidad. De hecho la gran mayoría de los planes
efectivamente prevé, organiza y lleva adelante instancias en las que se convoca a
distintos actores a participar en la planificación. En relación con esto, es frecuente
encontrar en los documentos de estos planes listados con los nombres propios de los
asistentes a los talleres así como alguna otra información como dedicación, lugar de
origen y las fotografías de los encuentros, todos ellos devenidos en pruebas que
certifican que la participación ha tenido lugar16.

4.2.2. La participación en el proceso de formulación

Al observar las distintas etapas que proponen los planes en su proceso de formulación,
puede verse que todos ellos cuentan con momentos en los que participan los actores
convocantes o las instituciones responsables de la elaboración del plan y otras en que
estos actores interactúan con otros actores vinculados con el turismo. Éstas últimas
serían aquellas etapas que condensan las instancias participativas de los planes. Para los
casos analizados es posible ver que en la secuencia de etapas las instancias
participativas se ubican luego de ciertos momentos preliminares en los que participan
fundamentalmente los organismos de gobierno y el saber experto17. En estas instancias
preliminares se genera conocimiento de la situación a abordar (en general elaborando
algún tipo de pre-diagnóstico o evaluación de la situación inicial) y se definen ciertas
líneas de acción18.

Las instancias participativas tienen lugar luego de estos momentos de carácter técnico.
Ellas están destinadas a dar lugar a la expresión de los distintos actores involucrados de
manera directa o indirecta con el turismo en el lugar. Posteriormente, la elaboración de
los diferentes planes vuelve a presentar instancias en las que participan (y deciden) los
expertos o en general las instituciones convocantes para terminar de definir las líneas de
acción a seguir para la implementación del plan19. Ejemplo de ellas son las instancias de
procesamiento de la información que surgieron en los talleres del Plan de Desarrollo
Turístico Sustentable de la provincia de Jujuy, en las cuales se definieron los
contenidos, estrategias, objetivos y acciones a seguir o en el caso del Plan Estratégico
Gualeguaychú donde después de realizarse los talleres temáticos y barriales un equipo
técnico sistematizó lo mencionado en los mismos elaborando una matriz FODA general
y otra por cada eje temático o área de intervención y definiendo los objetivos,
estrategias y la visión a futuro de la ciudad. Un proceso similar a los mencionados
ocurrió en Federación donde el equipo multidisciplinario sistematizó las ideas
expresadas en talleres participativos y en base a esto, desarrolló la propuesta.

10
4.2.2. a) Las instancias participativas

Regresando al tema de las instancias participativas, ellas principalmente tienen la forma

de reuniones o talleres y en ocasiones entrevistas o encuestas. En algunos casos estas
reuniones fueron orientadas por los representantes de las instituciones convocantes a la
manera de sugerencia de temáticas a tratar. Este es el caso de las discusiones
organizadas por el Plan de Desarrollo Turístico Sustentable de Jujuy donde se presentó
un temario preciso para ser trabajado en cada una de las reuniones. En otras ocasiones,
el temario que componía las reuniones se iniciaba a partir de la petición a los asistentes
de que expresen sus demandas. Esta es la estrategia que se eligió, por ejemplo, en el
caso de las reuniones que llevó adelante el PROFODE. En el caso específico del eje
turismo del PEG hubo un tema general propuesto para cada taller por el equipo técnico
encargado pero su desarrollo se basó de las demandas y acuerdos alcanzados con los
participantes (ver Popovich y Toselli. 2005). Para el caso de Federación, se realizó un
primer taller donde se trataron temas definidos por el equipo técnico en función de una
serie de encuestas realizadas previamente, y un segundo taller donde se abordaron las
líneas a trabajar para el turismo en la localidad20.

4.2.2. b) Las demandas de los participantes

Interesa aquí analizar qué fue lo que aconteció puntualmente con los planes pensados y
llevados adelante. En el caso de la Quebrada de Humahuaca, por ejemplo, varias de
estas demandas presentadas por los asistentes fueron recogidas por los planes
(PROFODE y Plan de Desarrollo Turístico Sustentable de la provincia de Jujuy) en la
medida en que se contemplaron soluciones para ellas21. Otras demandas, incluso
aquellas que eran señaladas como urgentes o como componente crítico en las reuniones
del plan provincial no fueron contempladas en las instancias posteriores de los planes,
es decir, cuando se terminaron de definir las líneas de acción22.

Estas diferencias entre lo presentado en las instancias participativas y lo decidido

finalmente generaron ciertos cuestionamientos que fueron señalados por los
participantes en entrevistas realizadas pero también expresados públicamente. Estos
cuestionamientos provinieron de distintos actores: el poder político local, los
empresarios, las comunidades aborígenes, etc. Además, se objetó la imposición de
ciertas ideas acerca de cómo llevar adelante u orientar el desarrollo del turismo en la
Quebrada manifestadas por actores locales: funcionarios, guías turísticos, etc.23.

Asimismo, una especialista en turismo originaria del lugar señaló cómo se vive allí la
experiencia de haber transitado estas instancias participativas vinculadas a la gestión
turística del destino. Al ser interrogada a propósito de la metodología participativa
respondió:
“Sí, sí, sí, de alarde de que era participativa. Sí, no, no, quedó ahí…y bueno, por eso que te podrás
explicar cómo la gente está re cansada de lo participativo ¿no? Hay como una cuestión de que han venido
tanto de que „esto es participativo, esto es participativo‟, (…) estamos como estamos.
(…)
Sí, con sustentable, con turismo sustentable, con turismo participativo, la gente está hasta acá.
(…)
Cualquier cosa, si ellos mismos te lo dicen, después nosotros decimos una cosa y leemos y no es lo que
nosotros dijimos, digamos, nada que ver. Entonces, a qué vamos a ir, y ya se lo plantearon (Entrevista
personal, julio de 2008)

11
Los participantes en los talleres o reuniones realizadas en el marco de otros planes
también se han expresado de manera similar. Ejemplo de esto lo constituyen algunos
comentarios recogidos en relación al Plan Estratégico de Gualeguaychú, para el cual
algunos de los participantes señalaron:

A mí ¿sabés qué sensación me dejó el plan estratégico? Que nosotros seguíamos charlando de lo mismo.
Yo vengo de trabajar desde el año 93 en turismo. Y siempre se estaba trabajando más o menos sobre lo
mismo. (…) Entonces me parece que el problema del plan estratégico fue que no pudo concretar acciones.
Que se quedó justamente en teoría. Pero en teoría que los que estábamos en turismo ya la conocíamos”.
(ex presidente del Consejo Mixto Gualeguaychú Turismo y actual empresaria hotelera; entrevista
personal, 11/9/2009)

En este caso específico el plan parece haber pasado a cumplir la función de “banco de
datos” del cual los responsables del turismo eligen discrecionalmente que elementos
utilizar24.

Volviendo al tema del carácter participativo de las propuestas presentadas como tales,
éste no sólo es puesto en duda por los convocados. Los mismos documentos, en
ocasiones, dejan entrever intenciones poco “abiertas” a las propuestas que puedan surgir
en las instancias participativas. En el documento del PEDTA esto se expresa sin
demasiadas sutilezas:

“Pero, ¿Cómo lograr el consenso cuando los puntos de partida son extremadamente diferentes (…) Las
respuestas posibles son varias: A través de la capacitación, mediante el efecto demostrativo; Utilizando el
sistema de zanahoria y palo: mostrar el camino, generar posibilidades de seguirlo, y tener a mano
instrumentos de coerción para quien decide no seguirlo”. (Boloni y Capece. 2002, p.43).

Más allá de estas cuestiones señaladas no todas las propuestas fueron percibidas como
“impuestas” o “fuertemente dirigidas”. Por ejemplo, en el eje turismo del Plan
Estratégico Gualeguaychú se acordó trabajar desde un primer momento (el primer
taller) en la modalidad de “taller permanente” con los actores representantes de los
ámbitos gubernamentales, la sociedad civil y las empresas. También se acordaron los
temas propuestos a trabajar y la creación de comisiones de trabajo (ver Popovich y
Toselli. 2005). Asimismo, las instancias participativas brindaron la oportunidad a los
distintos actores de interiorizarse acerca de la gestión de los destinos turísticos y
también ofrecieron un espacio para que ellos pudieran expresarse respecto de las
cuestiones que consideraban prioritarias o centrales vinculadas al tema del turismo25.

5. Reflexiones finales

El análisis realizado en este trabajo invita a reflexionar acerca de algunas cuestiones en

torno a la planificación turística y las estrategias participativas que la definen en la
actualidad.

En primer lugar, la estrategia participativa ha posibilitado la expresión de los distintos

actores vinculados al turismo. A partir de varios de los casos analizados es posible
observar que la participación ha brindado instancias donde se ponen de manifiesto
diferentes necesidades e intereses de esos actores. Asimismo, a partir de ellas también
se manifiesta una toma de conciencia de quienes participan acerca de las problemáticas
a las que se enfrentan y también del conocimiento de la voz de otros actores. Esto
permite validar, en parte, la importancia de un plan “como proceso” y no solo del plan

12
en tanto producto o documento final para su posterior implementación. Esto diferencia a
las nuevas formas de planificación de aquellas más tradicionales en las cuales la
presencia del Estado y del estamento técnico profesional era prácticamente exclusiva.

En segundo lugar, en varios de los casos analizados se observa que lo participativo se

manifiesta sólo en un paso de todas las etapas de elaboración de un plan donde existen
un conjunto de toma de decisiones a nivel técnico y político que se expresan durante
todo el proceso de formulación y que, también, pueden orientar o modificar lo que
aparece manifestado en las instancias participativas. Sin embargo, a nivel discursivo el
peso de esta instancia participativa es mucho mayor que otras etapas de la elaboración
de los planes que implican decisiones tomadas por otros actores que no son los
convocados a participar, fundamentalmente el saber experto. Precisamente, La
planificación se construye desde este saber experto, quien continúa formulando y
redactando los planes. Asimismo, desde el saber experto se define aquello que se
considera “participación” tanto en términos discursivos e ideales, como en términos
operativos (al diseñar y controlar las herramientas participativas y la sistematización de
la información que se recoge en estas instancias). Esto sugiere la vigencia del saber
experto y su poder de decisión en la formulación de los documentos, aunque sus
“formas” han cambiado. En efecto, lo hace de una manera totalmente diferente a la de la
planificación tradicional, aunque podría sugerirse que igual de efectivos a la hora de
tomar decisiones y construir criterios de verdad.

Asimismo, para la mayoría de los casos analizados es posible observar que esta
estrategia participativa presente en la implementación de los planes turísticos en
ocasiones sirve para legitimar una política que ya estaba definida de antemano. Ella se
legitima ante la sociedad en términos generales, en la medida en que se cumplió con las
sugerencias que caracterizan a la planificación en la actualidad (la búsqueda de la
participación), y ante los distintos sectores vinculados con el turismo. En este sentido
podrían reconocerse algunas continuidades con la política turística tradicional
caracterizada por estar verticalmente orientada desde el Estado. Al mismo tiempo,
también permite reconocer una tensión entre la instancia institucional creada para la
participación (que debería guiar el diseño de las futuras acciones políticas del plan) y su
función como estrategia legitimadora de una política definida previamente.

Por último, y vinculado con lo señalado precedentemente, algunos de los procesos

analizados sugieren que el devenir del turismo en los lugares frecuentemente no
responde a las líneas de acción que plantea la planificación -producto de las instancias
participativas donde se consensúan objetivos, procedimientos, etc.-. Por el contrario,
aquél se vincula con la propia dinámica (fundamentalmente económica) del turismo en
cada lugar en su articulación con el conjunto de actores que convoca. En efecto, en
ocasiones la dinámica turística está más orientada o condicionada por la trama
socioeconómica definida en cada lugar y por las decisiones y acciones concretas que
llevan adelante determinados actores y menos por las líneas que fueron señaladas en las
instancias participativas. Asimismo, y en vinculación con esto último, en algunos casos
parecería que la planificación turística se monta a posteriori sobre procesos de
desarrollo turístico que ya se han iniciado.

En relación con todo lo expuesto, lo que se cuestiona es el alcance concreto de la

planificación turística actual, la cual -bajo el paraguas de la planificación estratégica- se
plantea discursivamente como superadora de las formas tradicionales de planificación,

13
pero que en concreto, continúa evidenciando problemas en términos de su
implementación -y éste es un objetivo fundamental de cualquier proceso de
planificación-. En este sentido, lo analizado aquí permite poner en cuestión tanto la
connotación negativa que el saber experto le otorga a la planificación tradicional (en
especial señalando su carácter totalizante y poco efectivo), como la positividad asignada
-a priori- a la planificación estratégica siendo que en la actualidad el saber experto
también juega un rol central en la planificación, aunque “matizado” con los principios
flexibles, democráticos, participativos, dinámicos y en constante reformulación. Al
menos en los casos analizados estos principios no se traducen en formas concretas de
implementación; por el contrario, se evidencia que la participación efectiva de otros
actores diferentes al estado y el saber experto en el rumbo de la planificación continúa
siendo restringida.

Pondría esta idea que me comentabas Claudia el otro dia en el Skype, pero no se en que
parte ponerla. Qué les parece?:

“igualmente en términos prácticos no se si se puede dar de otra manera, pero lo cierto es

que discursivamente la cosa está invertida”

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14
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2002. Es un documento de trabajo que tiene 35 p. y no se si está publicado ¿Qué
habría que poner?
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S/f a. 108 p.
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teóricos. S/f b. Es un documento de trabajo que tiene 7 p. y no se si está publicado
¿Qué habría que poner?
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atractividad turística y patrimonialización. Tesis de Doctorado, Facultad de
Filosofía y Letras (Universidad de Buenos Aires). Inédito, 2008. 445 p.

15
 Cuadro 1.
Planes analizados. Características generales
Año inicio/ Alcances sectoriales y
Plan Instituciones responsables Objetivos
finalización territoriales

Visión: “Convertir a la República Argentina en el país mejor

-Secretaría de Turismo de la Nación Alcance sectorial: plan posicionado turísticamente de Sudamérica por la calidad y diversidad
Plan Federal Estratégico Argentina (actor convocante)- sectorial de turismo de su oferta basada en desarrollos territoriales equilibrados y
de Turismo Sustentable -Consejo Federal de Turismo Alcance territorial: nacional, respetuosos del hábitat e identidad de sus habitantes”
(PFETS) 2003 -2005 -Consejo Federal de Inversiones. regional y provincial. Objetivo general: “Constituirse en el proceso orientador y articulador
-Cámara Argentina de Turismo. de actuaciones que, en forma sinérgica, reafirme voluntades, optimice
-Administración de Parques Nacionales. recursos y encamine estos esfuerzos hacia un modelo concertado de
desarrollo turístico sustentable para la República Argentina.
Programa de -Secretaría de Turismo de la Nación
Alcance sectorial: plan
Fortalecimiento y -Secretaría de Turismo y Cultura de la
sectorial de turismo
Estímulo de Destinos provincia de Jujuy Destinado a brindar una asistencia puntual vinculada al turismo en los
2004-2006 Alcance territorial: focalizado
Turísticos Emergentes -Consejo Federal de Inversiones distintos destinos, busca estimular la competitividad turística
en destinos específicos a nivel
(PROFODE) -Ministerio de Trabajo,
nacional
Empleo y Seguridad Social
-Secretaría de Turismo y Cultura de la
Plan de Desarrollo Alcance sectorial: plan
provincia de Jujuy Busca transformar a Jujuy en una provincia turística, donde el turismo
Turístico Sustentable de sectorial de turismo
2005-2006 -Howarth Consulting S.A. sea una actividad prioritaria
la provincia de Jujuy Alcance territorial: provincial
-CAF (Corporación Andina de Fomento)
Plan Estratégico de Alcance sectorial: plan
Municipalidad de Federación (provincia Diseñar un modelo de desarrollo que contribuya a convertir la localidad
Desarrollo de Turismo sectorial de turismo
de Entre Ríos) de Federación en un “polo turístico termal, lacustre e histórico; y en
Ambiental 1999 -2001 Alcance territorial:
centro de terapias alternativas”
(Federación) local/municipal
(PEDTA)
Alcance sectorial: integró
Objetivo general
Plan Estratégico -Municipalidad de Gualeguaychú varias dimensiones de la
Definir un proyecto de ciudad y las líneas de acción necesarias para su
Gualeguaychú (provincia de Entre Ríos) realidad social, cultural,
cumplimiento.
(PEG) 2002-2007 Instituto de Ecología y Medio Ambiente económica, política y
Objetivo específico del eje turismo
de la Universidad del Salvador ( IMAE- ambiental
“Reconocer las visiones posibles de la localidad Gualeguaychú como
USAL, asesoramiento en el eje Turismo) Alcance territorial:
destino turístico.” (Popovich y Toselli, 2005:4)
local/municipal
Fuente: Elaboración propia en base a los documentos analizados.

16
1
De todas formas, tanto el significado de plan como el de planificación o planeamiento no son actualmente
unívocos o consensuados. El motivo de estas divergencias se debe principalmente a la coexistencia de
diversas concepciones sobre lo que es planear, cómo se realiza y qué debe incluir un plan. Más allá de estas
distinciones, en este trabajo se utilizarán como sinónimos planificación y planeamiento.
2
Originalmente utilizadas en el ámbito militar y empresarial, estas metodologías fueron adoptadas hacia la
década de 1980 (y difundiéndose fuertemente en la década de 1990) en el ámbito del ordenamiento
territorial, la gestión urbana y el desarrollo económico, al tiempo que fueron utilizadas para el planeamiento
sectorial, incluido el turismo.
3
Por ejemplo es muy común la utilización de términos como “participativo”, “multi disciplinariedad”,
“inclusión”, “integración”, “identidad”, “sustentabilidad” etc. A su vez, es “muy común que los planes
estratégicos elaborados según estos criterios, arriben a la postulación de estrategias similares para ciudades y
regiones diferentes” (Pierro et al. 2004, p.41).
4
Metodología ampliamente utilizada en el ámbito empresarial y cuyas siglas indican los términos
“fortalezas”, “oportunidades”, “debilidades” y “amenazas” que corresponden a las cuatro categorías que
conforman una matriz de doble entrada compuesta por cuatro cuadrantes donde se ubican una serie de
indicadores cualitativos que caracterizan a un programa y proyecto.
5
Por este motivo, los planes estratégicos, en sus documentos finales, se caracterizan por incluir una extensa
cantidad de apartados y páginas para describir detalladamente el desarrollo de los talleres, incluyendo
registros fotográficos, y así reflejar la transparencia del proceso de formulación del plan y,
consecuentemente, reforzar su legitimidad.
6
Se entiende por problemática en el sentido de que determinados actores -económicos, sociales y políticos-
creen que puede y debe hacerse “algo” o intervenir (sea por acción u omisión) para dar respuesta a algún
problema socioeconómico. Así, no todos lo problemas son entendidos como problemáticas, y por tanto
tratados con objeto de transformar una situación.
7
El turismo masivo es una modalidad que predominó en gran parte del siglo XX y se caracterizaba
esencialmente por ser un turismo que ofrecía pocos productos estandarizados (paquete turístico) disponibles
para la mayor cantidad de consumidores-turistas posibles (Bertoncello. 2002).
8
Desde 1930 pueden encontrarse en Argentina antecedentes de acciones políticas relativas al sector turístico.
Incluso estas políticas formaron parte de los famosos Planes Quinquenales del primer peronismo.. Sin
embargo dichas acciones se producían de modo disperso y fragmentariamente, esto es, diferentes organismos
dentro de la esfera estatal intervenían sobre algunas cuestiones vinculadas con el turismo al tiempo que no
existían organismos oficiales específicos con injerencia para actuar y controlar el sector, ni marco normativo
que regulara la actividad.
9
El turismo fue considerado como una actividad de exportación, como un medio para captar divisas -a partir
de impulsar destinos turísticos y atraer una potencial demanda proveniente de países centrales- y contribuir
de esta forma a equilibrar la balanza de pagos. Al mismo tiempo, fue visto como una actividad a
desarrollarse en áreas no industrializadas y “atrasadas”, capaz de redistribuir riquezas entre regiones a partir
del principio de equidad territorial.
10
Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social.
11
Este plan cuenta con varios antecedentes entre ellos cinco documentos oficiales (elaborados entre 1967y
1984) que sin llegar a ser planes constituyen informes técnicos formulados en el campo de la planificación
turística a nivel nacional (Gemelli. 1986).
12
En esta posición preferencial de la actividad turística como factor de desarrollo socio económico juega un
rol fundamental su gran capacidad de transformar los más diversos rasgos de los lugares en atractivos
turísticos especialmente a partir del surgimiento y la expansión, desde la década de 1970 de nuevas de
modalidades y productos turísticos de gran heterogeneidad (cultural, rural, de naturaleza, ecológico,
aventura, etc.) conocidos como alternativos, posfordistas o flexibles (véase Almirón, et al. 2008).
13
Con respecto al Plan Estratégico Gualeguaychú se señala: “El Plan Estratégico no pretende ser un libro, ni
mucho menos un puñado de prolijas especulaciones teóricas sobre el desarrollo de la ciudad. Todo lo
contrario, intenta ser un facilitador para la integración del conjunto institucional que se va haciendo desde

17
cada articulación, desde cada decisión en el proceso participativo, desde cada logro o fracaso”
(Gualeguaychú, Municipalidad. 2002, p.5).
14
El texto en cuestión corresponde a una publicación que redactaron los directores del PEDTA y que
consiste, a modo complementario del plan, en describir -con un sesgo exageradamente positivo y así ya lo
refleja su título- cómo sucedió todo el proceso de formulación del plan.
15
Para el Plan de Desarrollo Turístico Sustentable de la provincia de Jujuy, por su parte, la participación
forma parte de una estrategia metodológica, según se afirma en su documento de presentación y, como en la
primera cita del PFETS, también se habla del plan como proceso: “Dos marcos conceptuales,
complementarios entre sí, subyacen en la formulación participativa que se utilizó:
-La formulación participativa del Plan concebida como un proceso de cambio planificado, que considera
como condición inicial la construcción del vínculo de trabajo de todos los actores (…)
-La perspectiva de la investigación participativa, que orienta la recolección de información, discusión,
sistematización y devolución de aquella en forma coordinada con todos los involucrados en el proceso de
formulación participativa del Plan Estratégico” (Secretaría de Turismo y Cultura de la provincia de Jujuy-
CAF- Howarth Consulting. 2006, p.11; destacado en el original).
16
Ver, por ejemplo, el listado que se exhibe en la página 6 del PFETS (Argentina- Secretaría de Turismo de
la Nación. 2007) y aquellos presentados en las páginas 1 a 7 del Plan de Desarrollo Turístico Sustentable de
la provincia de Jujuy).
17
En este trabajo el saber experto presenta diferentes pertenencias institucionales dependiendo de los casos
analizados. En el caso del PFETS, por ejemplo, forma parte de organismos de gobierno como la Secretaría de
Turismo de la Nación, el CFI, una fundación o centro de estudio (FLACAM-CEPA) y la Administración de
Parques Nacionales; en el caso del PROFODE pertenece a la Secretaría de Turismo de la Nación; en el caso
del Plan de Jujuy a la consultora contratada y a la Secretaría de Turismo y Cultura provincial; en el caso del
plan para Federación se compone por un equipo multidisciplinario constituido especialmente para realizar el
plan, convocados por la Municipalidad de Federación; y en el caso de Gualeguaychú de la municipalidad y
de una institución universitaria (IMAE, Universidad del Salvador).
18
Este es el caso, por ejemplo, de las reuniones técnicas llevadas adelante por el PROFODE en las cuales se
definieron los resultados esperados y acciones de fortalecimiento ofrecidas, la metodología y donde se
identificaron las falencias vinculadas al turismo (en lo que se denominó prediagnóstico).
19
Para el caso de Gualeguaychú la secuencia no se dio estrictamente de esta manera ya que el plan contó con
una etapa previa denominada “Prediagnóstico”. La misma fue desarrollada por un equipo técnico y
sistematizó información proveniente de talleres realizados con informantes claves (160 personas) y
funcionarios municipales. Además se le agregó información dispersa producida por instituciones estatales y
privadas y aquella incluida en trabajos empíricos. Sobre la base de esta sistematización se definieron ciertas
líneas de acción por ejemplo los ejes temáticos o áreas de intervención del plan entre los cuales uno
específico correspondió al turismo.
20
En la documentación disponible no se explicita si estas líneas fueron definidas por los técnicos o surgieron
en los talleres producto de la participación de los actores.
21
Este es el caso de las obras de señalización y promoción, la provisión de equipamiento para las oficinas de
turismo de la zona y la capacitación de su personal.
22
Entre ellas cabe mencionar la administración de emprendimientos turísticos en manos de comunidades
campesinas, las posibilidades de acceso al crédito para sectores más amplios de la sociedad quebradeña y las
condiciones de trabajo para los empleados del sector que no se mencionan en ninguno de los dos planes
como aspectos a los que se daría solución con la implementación de los mismos. En el caso del PROFODE
se afirma explícitamente que las cuestiones vinculadas con el acceso al crédito y las relativas al mercado
laboral no pueden ser resueltas en los tiempos de implementación del plan y que quedan pendientes para
retomar en otras instancias.
23
Entre estas objeciones se encuentran las que realizara el Director de Turismo de Tilcara: “Nosotros no
salimos muy conformes con este plan, que todavía no ha visto la luz. Hemos visto que estaba muy dirigido
ya (…) Me parece que fue todo muy técnico, estaba muy dirigido. Ellos querían que determinados temas se
plantearan y otras cosas no se tocan porque crean conflictos. (…) Lo prioritario aquí es que se faciliten los
créditos para que la comunidad local pueda realizar su propio emprendimiento, sus unidades productivas,
algún mecanismo se tiene que buscar, porque no puede ser que el que tienen el capital es el único que puede
tener respaldo y se le da más” (Director de Turismo de la Municipalidad de Tilcara respecto del Plan de
Desarrollo del Turismo Sustentable, antes del lanzamiento del plan; entrevista personal, marzo de 2006).

18
24
Así se expresa esta idea en un fragmento de una entrevista: “P: ¿En qué situación quedaron los
lineamientos del Plan Estratégico de Gualeguaychú? Los lineamientos de turismo
R: Algunos se aplicaron. (…)
P: (…) aunque creo que el Plan Estratégico está cerrado.
R: Está cerrado.
P: Igualmente el Consejo los seguía.
R: Sí. Sobre todo lo positivo. El tema de trabajar en productos, fortalecer productos. En ese tipo de trabajos
se tomó en cuenta algunos lineamientos que salieron del Plan Estratégico (funcionario municipal del Consejo
Mixto de Turismo; entrevista personal, 8/9/2009).
25
Así, por ejemplo, en el caso de la Quebrada, las instancias participativas sirvieron para informar a los
actores de los pormenores de la gestión turística y crearon un espacio, del cual luego se apropiaron varios de
ellos, desde el cual se inauguró una tradición de discutir aquellas decisiones tomadas en materia de turismo
por la gestión pública. En este caso todo el cuestionamiento a la gestión turística (y también patrimonial)
tomó estado público, se difundió por diferentes medios de comunicación y generó movilizaciones de algunos
actores locales. En el caso de Gualeguaychú, por su parte, se señala como logro “el haber involucrado gente.
Porque eso sí tenía muy buena prensa y llegaban y eran bastante insistidores en cuanto a invitaciones.
Entonces se involucró mucha gente (…). El plan estratégico fue muy abierto. Entonces era como más
multitudinario si se quiere. Involucró a más gente y por ahí le abrió la cabeza a muchísima más gente pero no
la que estábamos del otro lado. Yo venía estudiando esto hacía…” (ex presidente del Consejo Mixto
Gualeguaychú Turismo y actual empresaria hotelera; entrevista personal, 11/9/2009).

19