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La logística de cargas en América Latina y el Caribe: Una agenda para mejorar su


desempeño

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Jose Barbero
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La logística de cargas en
América Latina y el Caribe: una agenda
para mejorar su desempeño*

José A. Barbero
Experto en el área de la gestión, planificación, regulación y políticas de transporte, con más de treinta años
de experiencia en los sectores público y privado, en numerosos países latinoamericanos. Su formación inicial
es la Geografía y el análisis urbano y regional, con estudios de post-grado en economía y planeamiento del
transporte en la Universidad de Toronto y en el MIT. Ha sido funcionario en la Provincia de Buenos Aires,
la Ciudad de Buenos Aires y el Ministerio de Economía de la República Argentina.
Tras varios años de trabajo como especialista en transporte del Banco Mundial,
en la actualidad se desempeña como consultor independiente.

Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (BID-INTAL). Todos los derechos reservados.
Objetivos y contenido del informe Fundamentos conceptuales
de la logística de cargas

E
ste documento tiene como objeto identificar
los principales obstáculos para el desempeño

L
logístico en América Latina y el Caribe (“la a logística de cargas -uno de los componentes
Región”), y presentar una agenda para superarlos. claves en la gestión de las cadenas de
Para ello, introduce los fundamentos conceptuales abastecimiento- se concentra en el flujo de
de la logística de cargas, expresados de una manera transporte y almacenamiento de bienes a lo largo de
didáctica, para quienes se interesan en la formulación las cadenas de valor. La forma en que los actores del
de políticas públicas en las múltiples áreas de acción sistema económico organizan la logística es el resultado
que ésta abarca. Luego examina la posición relativa de sus estrategias en materia de abastecimiento,
del desempeño logístico de América Latina, revisando producción y distribución, lo que generalmente resulta
los principales indicadores disponibles, y analiza las de un equilibrio entre distintos factores: transportar
posibles causas de la brecha que separa a la Región los insumos o productos terminados en grandes lotes,
de los países que han logrado desarrollar las mejores por ejemplo, puede reducir los costos de flete, pero
prácticas, siguiendo dos caminos alternativos: incrementa los de inventario, y viceversa. La irrupción
la revisión de los componentes más críticos que de la logística moderna ha significado un importante
contribuyen al débil desempeño regional, y el examen cambio en la tradicional función de demanda de
de documentos que evalúan la situación de la logística transporte de cargas, ya que quienes deciden movilizar
en diez países de la Región. Sobre la base de los sus productos no procuran reducir el costo (generalizado)
resultados de ambos enfoques, se formula una agenda del transporte, sino optimizar una función mucho más
de políticas públicas para mejorar el desempeño en compleja: minimizar el costo logístico, que incluye el
la Región, identificando conjuntos de países con transporte inbound y outbound, el almacena­miento,
requerimientos diferentes. los costos de inventario en estas etapas, el deterioro

* Texto extraído de: Barbero, José A. La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño.
Nota Técnica N° IDB-TN-103. Washington: BID. 2010.

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de la mercadería, y otros costos en los que se incurre flujo de materiales a través de los actores económicos
durante el desplazamiento de los bienes. (productores, consumidores) organizados en cadenas
de valor, y la de la logística, que se concentra en la
El enfoque adoptado para desarrollar los gestión de su transporte y almacenamiento.
fundamentos conceptuales de la logística tiene su
punto de partida en las causas que dan origen al En los últimos 25 años se han producido profundos
movimiento de bienes en la economía, y en los cambios en la forma en que las firmas organizan el
modelos con que se representan estos flujos agregados. flujo de materiales. Se han orientado al just-in-time
También se analiza el flujo de materiales a lo largo de para reducir los costos de inventario; los ciclos de los
la cadena de valor, que enlaza diversas unidades de productos que venden son cada vez más cortos; tienden
producción, comercialización y consumo, y finalmente a producir por pedido más que por stock; tercerizan las
identifica el rol de la logística, como un conjunto de funciones logísticas en operadores que -al brindar su
procesos y funciones que forman parte de la gestión servicio a varios clientes- pueden lograr importantes
de las cadenas de abastecimiento. De esta forma se sinergias, reduciendo costos y mejorando servicios. La
procura integrar tres áreas de conocimiento: la de la reducción de costos de inventario en los últimos años
economía espacial, que considera en forma agregada ha sido muy grande, y la precisión y confiabilidad de
(en unidades espaciales y sectores económicos) los los servicios de transporte se ha tornado, en muchos
movimientos de bienes en la economía de un país, la casos, más relevante que el precio del flete. El proceso
de las cadenas de abastecimiento, que considera el de modernización en la planificación y gestión logística
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Los componentes del sistema logístico

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La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño

incluye tanto a las firmas generadores de carga -en tanto en las cuentas nacionales, que generalmente procura
organizadoras de la cadena de abastecimiento- como a estimar los costos logísticos como un porcentaje del
los operadores en los que tercerizan los servicios. PIB; (ii) un enfoque micro, que busca estimar diversos
indicadores del desempeño de las unidades productivas
Se pueden reconocer diferentes perspectivas (solas o en cadenas) basado en encuestas a firmas; y (iii)
para examinar los problemas de la logística: la de un enfoque de percepción, que se expresa en índices que
los generadores de carga (empresas productoras o surgen de encuestas a actores calificados. Estos índices
comercializadoras de bienes), la de los operadores son relativamente nuevos en el ámbito de la logística,
logísticos (transportistas, agentes y otros actores que y se suman a una vasta corriente de indicadores de
brindan servicios a los anteriores), y la de la política percepción relevados por país. La complejidad de las
pública, donde gobiernos nacionales o subnacionales funciones y procesos logísticos hace que no sea fácil
procuran mejorar el desempeño logístico en su diseñar indicadores, realizar mediciones o estimar valores.
territorio como una forma de mejorar la competitividad
de sus empresas. Esta diversidad de perspectivas
explica la cantidad y variedad de temas que, en la vida El desempeño logístico comparado de
cotidiana, forman parte de esta disciplina. Este trabajo
se centra en la tercera perspectiva, y para ello adopta
América Latina y el Caribe
un esquema conceptual respecto a los diversos factores

L
que condicionan el desempeño logístico de un país, as mediciones realizadas a nivel global muestran
que se ilustran en el gráfico a continuación. que los costos logísticos, medidos como porcentaje

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de PIB, son entre un 50% y 100% mayores en
Los grandes bloques de actividades que condicionan América Latina y el Caribe que en los países de la
la logística son: (i) la infraestructura y los servicios de Organización para la Cooperación y el Desarrollo
transporte, incluidos los flujos de carga internos, los Económico (OCDE), y la estimación de los costos de
externos, las transferencias y las interfaces comerciales inventario -uno de sus componentes clave- muestra una
y operativas; (ii) la logís­tica empresaria, que abarca la proporción similar. Las mediciones de costos logísticos
organización que hacen las empresas de sus cadenas de empresas, aun cuando no puedan expandirse para
de abastecimiento y las capacidades de los operadores estimar la incidencia de los costos logísticos por país,
e intermediarios logísticos en los que se apoyan; y arrojan resultados de una magnitud equivalente.
(iii) la facilitación comercial, entendida en un sentido
restringido, que incluye los aspectos tradicionales de La posición de los países latinoamericanos en el
documentación e inspecciones, y los aspectos referidos ranking del Logistics Perception Index (LPI), el indicador
a la seguridad en el movimiento físico de las cargas.1 Esta de percepción más específico respecto a las actividades
complejidad, junto con la naturaleza sistémica de los logísticas, es relativamente baja: salvo dos casos, los
problemas de la logística, hace que su atención constituya países de la Región están por debajo de la posición
una “agenda transversal”, en la que se combinan muy 50, sobre un universo de 150 países. El Enabling Trade
diversas áreas de gestión pública y privada. Index, indicador desarrollado recientemente por el
World Economic Forum, orientado a medir factores
propios de la logística del comercio exterior, muestra a
Cómo se mide el desempeño logístico América Latina por debajo de Estados Unidos y Canadá,
de los países de Europa Occidental, de los de Europa
Central y Oriental, de Medio Oriente y del Norte de

E
l desempeño de la logística de un territorio (por África. Otros indicadores analizados, como los que
ejemplo, de un país) no es fácil de medir ni de elabora Doing Business, llevan a conclusiones similares.
interpretar. Pueden reconocerse tres enfoques
básicos para medirlo: (i) un enfoque macro, basado
Los componentes más importantes

L
1
La agenda de la facilitación comercial se ha ido os indicadores internacionales de desempeño
expandiendo en los últimos años, adoptando una perspectiva integral
de la cadena de abastecimiento, solapándose en parte con la agenda logístico disponibles -a pesar de las observaciones
de la logística de cargas. que puedan realizarse respecto a su rigurosidad-

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brindan un mensaje claro y consistente: existe un casos exitosos persisten problemas de organización de
espacio para su mejora en la Región. Una revisión de la comunidad portuaria, de la articulación entre actores
los diversos indicadores en mayor profundidad permite y de la relación con la ciudad. En algunos casos, los
identificar los seis componentes más importantes, los puertos continúan operando bajo modelos de gestión
que mayor incidencia tienen en el débil desempeño inadecuados, y van quedando relegados. El impacto de
regional. Un análisis de estos componentes -basado las mejoras en los puertos sobre la logística del comercio
en estudios preexistentes- permite reconocer sus exterior es formidable: probablemente sea el área en la
principales características: que mayores avances pueden realizarse para mejorar la
competitividad de los países.
La cobertura y el estado de las carreteras
Los ferrocarriles de carga
La red de carreteras en la Región tiene un atraso
estructural que se expresa en su relativamente reducido Han logrado ampliar y modernizar su actividad en los
nivel de cobertura y en el estado de los activos. últimos años, concentrándose en el transporte de graneles,
Además debe afrontar los efectos de un intenso con fuerte orientación a las exportaciones. El potencial
crecimiento del tráfico, debido a la mayor actividad, el de transporte es muy grande, y su capacidad de reducir
incremento del comercio y la creciente motorización. externalidades negativas los convertirá, cada vez más,
Ambos desafíos (expandir, rehabilitar, modernizar y en una opción atractiva para un modelo de transporte
mantener, por un lado; y ampliar la capacidad, por sostenible. La participación privada ha permitido mejoras
el otro) obligan a un esfuerzo financiero y de gestión importantes en la gestión y algunas inversiones, pero
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considerable, al punto que constituye el sector de será necesaria la presencia activa del sector público para
infraestructura que más recursos demanda. El impacto poder dar un salto en cuanto a cantidad y diversidad de
de las mejoras en la red de carreteras incide definitiva­ carga, y calidad de servicio. El impacto de una mayor
mente en los costos de la logística de cargas, pero participación ferroviaria sobre la logística de graneles será
simultáneamente satisface muchas otras necesidades muy relevante, y puede también contribuir en corredores
de movilidad de la población. troncales de transporte de contenedores vinculados con
puertos. Los beneficios, no obstante, van más allá de la
El desempeño del transporte carretero de cargas mejora en la logística, reduciendo externalidades que
son cada vez más importantes en la agenda de políticas
El principal problema que presenta el transporte públicas (emisiones contaminantes y de gases de efecto
carretero de cargas es la baja eficiencia en vastos invernadero, accidentes, congestión).
sectores de la industria, cuyo efecto se multiplica
por participar en prácticamente todos los eslabones La facilitación comercial y el control de fronteras
de la cadena logística. No obstante ser el modo de
transporte interno de mayor relevancia en la Región, El conjunto de procesos que forman parte
existen escasas fuentes de información y análisis de la facilitación comercial (entendida en un
del sector. El impacto de las mejoras del transporte sentido restringido, que incluye las formalidades,
carretero de cargas en la logística no se limita a reducir procedimientos y trámites propios del comercio y el
precios o tiempos de viaje, sino que induce el desarrollo transporte internacional) presenta un nivel de desarrollo
de mejores estrategias de gestión de materiales por en la Región considerablemente por debajo del de
parte de los generadores de carga, para favorecer la países desarrollados y de otros en vías de desarrollo. Los
innovación y permitir una mayor eficiencia a las firmas indicadores muestran una gran dispersión, que pone en
que producen y comercializan bienes. evidencia la heterogeneidad en el desempeño, que en
muchos casos es más débil que el de la infraestructura.
Los puertos La incidencia en el comercio es enorme: los costos y los
tiempos involucrados pueden anular cualquier beneficio
Son los nodos más críticos de la Región, ya que que se logre con grandes inversiones en infraestructura.
por ellos pasa más del 80% de su comercio exterior. Estudios recientes muestran que la eficiencia aduanera y
Muchos puertos han logrado un desempeño aceptable el comercio electrónico son los factores que más inciden
en sus funciones de carga y descarga de buques; en la competitividad, luego de la eficiencia portuaria.
la articulación público-privada ha demostrado ser Las acciones que permiten mejorar el desempeño
particularmente eficaz en este sector. Pero aun en los están claramente identificadas, y varios organismos

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La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño

internacionales (particularmente de las Naciones la relevancia de los costos de inventario. Algunas


Unidas) han elaborado programas al respecto. experiencias internacionales sugieren que pueden
impulsarse varias políticas de apoyo al desarrollo del
El desempeño de las pequeñas y medianas empresas sector privado que pueden ayudar a los clúster de
(PyMES) en la gestión logística PyME a aumentar su competitividad.

Aun cuando la incidencia de las PyMES en el comercio Los dos cuadros a continuación resumen las
exterior es reducida, su relevancia radica en la capacidad conclusiones del análisis. En términos generales,
de generar empleo. Por eso su competitividad es del puede apreciarse que la situación actual es endeble
mayor interés de países y entidades subnacionales. Las en algunos componentes (carreteras, transporte
PyMES exportadoras se orientan preferente­mente al carretero de cargas) e intermedia en otros (puertos,
comercio intrarregional, lo que contribuye al proceso de ferrocarriles). Las necesidades emergentes son muy
integración. Pero el desempeño logístico de las PyMES diversas, porque abarcan “asignaturas pendientes” de
es claramente inferior al de las empresas grandes; se larga data, que se solapan con las nuevas necesidades
estima que, en la Región, su costo logístico es entre dos de mayor capacidad y calidad de servicio derivadas de
y tres veces mayor que el de las empresas grandes. Los nuevas y mayores demandas. Estas necesidades son
análisis y las propuestas en este tema son muy escasos, diferentes según el nivel de ingreso de los países y
en oposición a la magnitud del impacto que podrían según las dimensiones de sus territorios; ello sugiere
tener las mejoras. Si bien la escala es claramente una que, seguramente, habrá que elaborar agendas
desventaja (sus embarques no completan un camión o diferentes, por grupos de países. Algunos países

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un contenedor, son más esporádicos), existe también que hicieron reformas en los servicios regulados
un fuerte componente cultural, particularmente en la probablemente requieran ajustes en la regulación
dificultad de los pequeños empresarios para contemplar (reformas de segunda generación), mientras que los

Resumen del análisis por componente crítico de la logística regional

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 Cuadro

Resumen del análisis por componente crítico de la logística regional


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que no las han hecho deberían, en muchos casos, Los análisis de estudios de logística por país
llevarlas a cabo para subsanar su retraso. Existe un

L
importante espacio para que las asociaciones público- a revisión de la situación de la logística en varios
privadas -que requieren considerables capacidades países de la Región se llevó a cabo tomando como
públicas para estructurar los proyectos y regular los base estudios realizados por diferentes orga­nismos
servicios- contribuyan a su mejora. o instituciones. Estos tienen en común que se enfocan
en los problemas de la logística de cargas en general
Se cuenta con un razonable nivel de conocimiento (no se reducen a algún componente en especial)
básico en varios componentes de la logística de cargas, y que son relativamente recientes. Este enfoque
pero en dos de ellos es marcadamente bajo: en el permite reconocer con más detalle la variación de las
transporte carretero de cargas y en el desempeño necesidades según las características de los países.
logístico de las empresas pequeñas y medianas. El Los factores que aparecen inicialmente como los más
impacto de las posibles mejoras es relevante en todos relevantes para el reconocimiento de patrones comunes
los componentes (por eso fueron elegidos), pero en son: el nivel de desarrollo de cada país, la dimensión de
algunos, los beneficios de esas mejoras se concentran su territorio, la calidad de sus instituciones, la calidad
exclusivamente en la logística del comercio exterior, o de la infraestructura, el grado de apertura comercial y
incluso en cierto tipo de productos; por ejemplo, los la condición de mediterraneidad.
ferrocarriles de cargas en el transporte de minerales y
granos. En otros casos, como el de las carreteras, en Un análisis preliminar de la correlación entre el
cambio, las mejoras pueden tener múltiples impactos, desempeño logístico de los países de la Región
que van más allá de la logística de cargas. -medido a través del LPI- y variables que representan

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La logística de cargas en América Latina y el Caribe: una agenda para mejorar su desempeño

esos factores arroja como resultados que el desarrollo Los países de mayores dimensiones presentan
económico (PIB por habitante) es claramente el factor un interés creciente por el desempeño logístico
que presenta la mayor correspondencia (coeficiente a nivel subnacional (México, Brasil, Argentina).
de correlación de 0,80); le sigue en importancia
la calidad insti­tucional, que arroja un coeficiente Las islas del Caribe constituyen un caso especial;
de correlación con el LPI del orden de 0,50. La por sus pequeñas dimensiones, la logística
calidad de la infraestructura muestra una correlación interna es poco relevante, y la gestión portuaria
ligeramente inferior, de 0,47. La correlación del LPI y aeroportuaria, junto con la accesibilidad
con la dimensión del territorio es baja (r = 0,33). náutica y aerocomercial, parecen ser los
La apertura comercial (la suma de exportaciones e principales aspectos a considerar. Los estudios
importaciones como proporción del PIB) no presenta de desempeño logístico tienden a excluir a los
correlación con el desempeño logístico. La condición países muy pequeños, por lo que los análisis
de mediterraneidad se reduce a sólo dos países de existentes son insuficientes como para reconocer
América del Sur, Paraguay y Bolivia, cuyo desempeño sus necesidades.
logístico débil está claramente asociado al bajo
desarrollo económico. Los países que cuentan con partes significativas
de su territorio aisladas de los principales
Un análisis más detallado de los problemas más centros de producción y consumo muestran una
importantes detectados en los casos revisados, necesidad de impulsar proyectos para asegurar
agrupando los países según su nivel de desarrollo la conectividad interna (Brasil, Bolivia, Colombia,

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económico, permite apreciar que los países de Chile, Perú, Paraguay). Los proyectos de
ingreso medio-bajo presentan sus principales integración con países vecinos suelen asegurar
debilidades en la provisión de infraestructura básica, la conectividad interna. Los proyectos de
en la necesidad de reformas de primera generación integración con países vecinos suelen vincularse
en la provisión de servicios (puertos, ferrocarriles), a esta necesidad de mejorar la cohesión del
y en la facilitación comercial y control de fronteras. propio territorio.
Los países de desarrollo medio-alto, en cambio,
presentan una agenda de necesidades más compleja, El problema de los robos en las carreteras parece
que abarca no sólo la infraestructura, sino también constituir el problema más serio de seguridad,
los servicios y apunta a reformas de segunda y tiene un impacto claramente mayor que el
generación (particularmente en ferrocarriles, puertos derivado de las necesidades de control de las
y transporte carretero de cargas), a la búsqueda de cargas de exportación, impul­sadas tras los
una organización institucional que facilite la gestión sucesos de septiembre de 2001.
de políticas públicas y el monitoreo, al énfasis en las
mejoras logísticas en PyME, el desarrollo de parques La agenda de políticas públicas
logísticos, y al mejoramiento de la facilitación
comercial de procedimientos de control unificados

E
y sin papeles, apoyados en sistemas de información l análisis conjunto de los componentes y de los
compartidos por los agentes públicos y privados. países revisados permite identificar un conjunto
de cinco áreas prioritarias en las que se debería
Además de esta caracterización general, se han concentrar la acción pública, para mejorar el desempeño
detectado algunas tendencias particulares: logístico y contribuir a la mayor competitividad de las
economías de la Región:
Algunos países procuran desarrollar actividades
logísticas aprovechando oportunidades más La primera de ellas es la provisión de
allá de su propio comercio, con la intención de infraestructura básica, de uso genérico y no
constituirse en plataformas logísticas regionales; dedicada exclusivamente a la logística de cargas,
esta tendencia se observa particularmente en particular, la red de carreteras. No son sólo
en países pequeños (Panamá, Uruguay) o sus características distintivas, sino también la
que tienen vecinos con un flujo comercial magnitud financiera del problema (incluyendo el
voluminoso (México). mantenimiento de las redes), lo que amerita su

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consideración como un área de acción separada La cuarta área de acción propuesta es el apoyo
de las demás. al mejor desempeño del sector privado. Se trata
de la asistencia tanto a las empresas de menores
La segunda área de acción abarca un conjunto dimensiones en la organización de sus cadenas
de servicios de infraestructura dirigidos a la de abastecimiento, como a quienes brindan
logística de cargas, en los que predomina el rol servicios logísticos, como los transportistas,
privado en la operación y en los que son de suma operadores logísticos o intermediarios, y las
importancia las asociaciones público-privadas y asociaciones que los nuclean. El desarrollo de
las regulaciones. Incluye fundamen­talmente los plataformas logísticas (o redes de plataformas),
puertos y los ferrocarriles. la integración de operaciones y la capacitación
aparecen como los principales instrumentos.
La tercera es la vinculada a los servicios que
opera el Estado por sí mismo, o tercerizando La quinta se refiere a la organización del sector
exclusivamente actividades marginales. Incluye público para impulsar políticas de calidad en el
la gestión aduanera y paraaduanera (controles desempeño logístico, y abarca entidades de
migratorios, fitosanitarios, etc.), que hacen a la coordinación intersectorial, interjurisdiccional y
facilitación comercial. Los principales problemas público-privadas, el desarrollo de sistemas de
operativos se encuentran en los pasos de frontera monitoreo para el seguimiento del desempeño
y en los puertos. logístico, y la capacitación general de los recursos
humanos.
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Áreas de acción prioritarias en la Región

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