Democracia y decisiones públicas.

Introducción al análisis de políticas públicas

Semana 5/8: Instrumentos

Universitat Autònoma de Barcelona

Coursera

Índice

1. Presentación: La caja de herramientas 2

2. De la administración pública tradicional a la tradicional 3

3. Solos no podemos: de las jerarquías a las redes 5

4. El roce hace cariño: de las jerarquías a las redes 7

5. Ganamos cuando perdemos tiempo: de la eficiencia a la inteligencia 9

6. Separados sumamos, juntos multiplicamos: de la seguridad a la innovación 11

7. Lideres sin mando: del liderazgo heroico al liderazgo relacional 14

8. Conclusión 17

9. Profesor invitado: Dennis Smith 20

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 1 PRESENTACIÓN: LA CAJA DE HERRAMIENTAS

1. Presentación: La caja de herramientas

Una vez el gobierno toma la decisión de actuar ante un determinado problema público debe
remover la caja de herramientas que tiene a su disposición, para escoger con qué instrumento
hacerlo concretamente. Puede regular, puede poner impuestos, puede dar suspensiones, puede
facilitar la financiación a las empresas, puede prover directamente un servicio como la sanidad
o la educación, puede contratar este servicio externamente con otra administración o con
una entidad de tercer sector, puede ser un partidariado con ellos, puede regular derechos
privados, puede informar a la población, emprender una reforma con acceso al público, intentar
crear empleos directamente en el sector público, muchas cosas. La caja de herramientas, la
administración pública es muy ámplia, en la sesión de hoy King Bruggé nos va a hablar no
tanto de las herramientas una a una sino las distintas cajas de herramientas que los poderes
públicos tienen a su disposición. Hubo un tiempo en que la caja de herramientas que estaba de
moda era la jurídico-administrativa.
En esa época lo importante por ejemplo, de este destornillador era ver el ticket de compra, para
comprobar que el dinero asignado a comprar el destornillador se había gastado efectivamente
en el destornillador y que además estudiar oportunamente honorario, que cumpliera con todas
las normas que un destornillador puede llegar a cumplir. Pero que funcionara para poner o sacar
tornillos era una cuestión del todo secundaria. Tengo un amigo que daba clases de formación
ocupacional para jóvenes sin empleo que estaban financiadas por el servicio del iii público, que
un día recibió la visita de un inspector. Y el pobre estaba sudando pensando a ver si estaba dando
la clase suficientemente bien, pero resulta que cuando termino la clase, lo sancionaron porque,
el aula en el que estaba dando la clase no cumplía con el mínimo de metros cuadrados. Y el
pobre contestó: Es que, tenemos aula más grande pero en esa aula no funcionaba la calefacción
y los chicos tenían frío y hemos venido a esta otra aula que sí estaba más caliente.
Pero sirvio de nada, el dinero público venía con ciertas condiciones y una de ellas era el
tamaño del aula y en ese momento no se estaba cumpliendo. Creo que es un buen ejemplo,
de los problemas de ésta primera caja. Conscientes de estas limitaciones salió al mercado una
nueva caja de herramientas. La de la nueva gestión pública. El enfoque era radicalmente distinto,
si se trata de colgar un cuadro, lo que tenemos que hacer es poner tornillos bien rectos y bien
rápido. Todo lo demás es secundario. Pero sucedía que también había un problema, algunas
veces después de colgar el cuadro con toda eficacia y rapidez, nos dábamos cuenta que el cuadro
quedaba fatal, que hubiera sido mucho mejor poner una planta o una estantería con libros en
aquél sitio, y que nosotros teníamos que haber pensado antes de cojer el taladro y empezar a
hacer agujeros en la pared. King Bruggé llama a nuestra puerta para ofrecernos lo último en
cajas de herramientas, de administración relacional o deliberativa.
Reflexiva y busca soluciones más integrales, basada en relaciones de confianza y convocación
de innovación. Veréis que nuestro particular comercial de cajas de herramientas no nos propone
que tiremos a la basura las viejas cajas y la sustituyamos por la nueva, sino que nos invita a
usar lo mejor de cada una de ellas. Legalidad, eficacia e inteligencia. ¿Quién da más?

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 2 DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TRADICIONAL A LA TRADICIONAL

2. De la administración pública tradicional a la tradicional

Bienvenidos a la sesión sobre caja de herramientas para las políticas públicas y vamos a
empezar con un vídeo introductorio en el que hablaremos de los cambios en los grandes
paradigmas para entender el funcionamiento de la administración pública. Todos sabemos que
partimos de unos mismos orígenes en el ámbito de la administración, unos orígenes que vienen
marcados por lo que conocemos como la administración pública tradicional, la administración
pública de corte burocrático, herencia de las épocas de Max Weber. También sabemos que en
los años ochenta se produjo una cierta revolución gerencial en el ámbito de la administración
pública, y que dió lugar a lo que algunos han denominado como el Paradigma de la Nueva
Gestión Pública. Y en tercer lugar, de forma más reciente, you entrando en el siglo 21, algunos
autores y algunos prácticos incluso de la propia gestión pública están empezando a hablar
de un modelo de administración pública relacional o deliberativa. Estos son los tres grandes
paradigmas que se encuentran en el debate actual sobre el funcionamiento de la administración
pública, y concretamente en la caja de herramientas que propondremos en los siguientes vídeos
está vinculada al tercer paradigma, al de la administración pública relacional.
Pero entendemos que antes, de forma breve, convendría hacer un breve repaso de estos
tres paradigmas. Decíamos que, en primer lugar partimos de unos orígenes, que es lo que
llamamos la Administración Pública Tradicional. La administración pública de corte de mediano,
de corte burocrático, y que tiene unos orígenes que datan de hace algo más de un siglo, y en los
cuales podemos fijar dos grandes objetivos iniciales. En primer lugar la administración pública
burocrática tradicional estaba pensada para maximizar la eficiencia en la prestación de un
conjunto de servicios públicos. Hasta aquel momento todas la administraciones preburocráticas
eran administraciones muy poco profesionales, con déficit de capacitación en los empleados
públicos, con formas organizativas muy amateur, muy provisionales. Y el resultado era que
aquello que hacían, los servicios que prestaban a los ciudadanos eran poco eficientes. Tanto que
la primera idea sensata de Max Weber es intentar maximizar la eficiencia en la prestación de
estos servicios.
El segundo gran objetivo de esta administración pública tradicional era garantizar la equidad
del trato a todos los ciudadanos Otra vez, la administración de carácter preburocrático, la
que se encuentra en sus análisis de Max Weber, era una administración que trataba de forma
discrecional a las personas a las que ofrecía sus actividades o sus servicios. Es decir, si tú
eras una persona con un determinado status económico social, podías ser tratado de forma
preferente o deferente por parte de la administración; mientras que si tu status social-económico
era más bajo pues podías ser tratado con menor deferencia por parte de la administración. Lo
que Max Weber propone es crear una administración que nos garantice, que nos asegure que
todos, todas las personas, todos los ciudadanos, vamos a ser tratados de la administración de la
misma manera. Bien, por lo tanto el segundo objetivo: garantías de igualdad en el trato a los a
los ciudadanos. Los objetivos, por tanto, parecen sensatos.
En lo que ahora deberíamos preocuparnos es en qué es lo que nos propone la administración
burocrática para alcanzarlos. Y para alcanzar el objetivo de maximizar la eficiencia lo que nos
propone, de forma muy sintética la administración tradicional, es lo que llamamos Racionalidad
Formal. ¿Qué significa? Pues que para garantizar que siempre haremos las cosas de la forma
más eficiente posible, en primer lugar lo que hacemos es pedirle a un experto, aquel que está

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 2 DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TRADICIONAL A LA TRADICIONAL

dotado de la razón, que nos diga cuál es la mejor forma de realiza aquella prestación. Y en
segundo lugar, una vez que el experto nos ha dicho cuál es la mejor forma de operar, esto
lo convertimos en procedimniento administrativo. Racionalidad y Formal. El adjetivo formal
significa que convertimos la racionalidad en un procedimiento administrativo Me he fijado, lo
más interesante, es que nos obliga a ser siempre eficientes, porque hay un procedimiento que
debemos siempre seguir. Si lo seguimos somos eficientes. El procedimiento administrativo sería
a la administración pública lo mismo que la
Cadena de Voltaje era a la Organización Científica del Trabajo. La Cadena de Voltaje era
aquello que aseguraba, aseguraba que el coche, los productos, siempre se hacían de la mejor
manera posible, el procedimiento administrativo, esa organización pública, es la garantía de que
siempre hacemos las cosas de la mejor forma posible. Y en relación a las garantías de igualdad,
¿cómo las conseguimos? Pues a través de un proceso de despersonalización, despersonalizando
el trato con los ciudadanos. Dicho de una forma más directa, despersonalizar significa que a la
administración no le interesa saber con quién está tratando, porque al no saber con quién está
tratando, impide cualquier factor discrecional. Expresado en una forma, si queréis incluso un
poco más intuitiva, la administración no quiere mirar a los ojos de los ciudadanos, no quiere
saber quiénes son, porque cuando sabe quiénes son, cuál es su status, cuánto dinero tienen, o a
qué partido votan, pueden acabar tratándolos de una forma o de otra.
Por lo tanto, se trataba de convertir al ciudadano en un número, un número de un expediente,
y por tanto, no conocemos y los tratamos a todos de una misma manera. Con estas dos
características la administración pública tradicional consigue garantizar la eficiencia y la
igualdad. Pero también deberíamos decir que eso tiene un cierto precio, que es el que a partir de
los años 70, 80 empezamos a percibir como un precio excesivo. Claro, maximizar la eficiencia a
través de la racionalidad formal tiene el aspecto positivo, tiene la cara de una forma de operar
adecuada. Pero ahí tiene también una parte negativa, y es la rigidez. ¿Cómo conseguimos
maximizar la eficiencia? A través del proceso de racionalización, pero también a través de un
proceso que convierte nuestra actuación en algo prefijado, en algo rígido. La cadena de montaje
de un coche es rígida, aunque sea eficiente. El procedimiento administrativo puede ser eficiente,
pero rígido. Durante un cierto tiempo sólo nos fijábamos en que la racionalidad formal generaba
eficiencia.
A partir de los años 80 nos preocupa mucho que esta racionalidad formal general rigidez.
Y esta es una de las primeras demandas de transformación de la administración pública tra-
dicional. Y en segundo lugar, el mismo argumento, El proceso de despersonalización genera
algo positivo, que son garantías de igualdad, pero también genera un proceso que podemos
llamar de deshumanización en rescato a los ciudadanos Es verdad que al no ponerle nombre
a las personas, los estamos tratando a todos igual. Pero también lo que estamos hacienda es
tratándolos como un número. Y esto es un proceso que a partir de los años 70, 80 buena parte
de la población you no acepta. Bueno, yo cuando trato con la administración pública no quiero
que me trate simplemente como un número, sino quiero que reconozca mis especificidades, mis
preocupaciones, que sepa quién soy, que me mire a los ojos, y de esta manera podrá atender de
forma personal a mis demandas. Lo importante es que la administración pública tradicional no
es que sea buena o mala, es que responde a un momento, tiene unos objetivos, y tiene su parte
negativa y su parte positiva.
La parte positiva es que es eficiente e igualitaria. La parte negativa es que que es rígida y es

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 3 SOLOS NO PODEMOS: DE LAS JERARQUÍAS A LAS REDES

deshumanizadora. Esas dos características empiezan, como decía hace un momento, a ponerse
encima de la mesa de una forma especial a partir de los años 80, y son las que dan lugar al
segundo paradigma, al que me refería al inicio. Lo que hemos llamado la Nueva Gestión Pública.

3. Solos no podemos: de las jerarquías a las redes

Esta nueva gestión pública de una forma un tanto esquemática, sí que pretenderá ser flexible,
en lugar de rígida, y personalizar la prestación de los servicios a las demandas ¿eh? Incluso
se utilizará este término, de los ciudadanos y o clientes. Y por lo tanto se presenta como
un paradigma de gestión alternativo al de la administración weberiana. Esta nueva gestión
pública es muy dependiente, o se inspira de una forma muy notable tanto en las técnicas de
gestión empresarial como en la imitación de las dinámicas del mercado. En este sentido también
quisiéramos destacar los dos grandes pilares sobre los que se sustenta esta nueva gestión pública.
En primer lugar desde el ámbito de, del mercado, ¿eh? desde los que consideran que el mercado
es un asignador eficiente de recursos, se afirma que el principal problema de la Administración
Pública es que no dispone de un adecuado sistema de incentivos.
Es decir, que cuando alguien hace las cosas muy bien esto no genera ninguna recompensa y
que por la misma razón, cuando alguien hace las cosas muy mal esto tampoco genera ningún
castigo. Se manera que al no existir un sistema adecuado de incentivos que fomenten el esfuerzo
y la capacidad de mejorar, pues la administración ha tendido a irse, a irse relajando. Este sistema
de incentivos es el que nos proporciona el mercado. En alguna literatura para referirse a este, a
esta idea, y observar los diferentes mecanismos que intentan hacerla operativa, se ha utilizado
un término políticamente poco correcto pero muy, muy visual, muy intuitivo, que es el primer
pilar de la nueva gestión pública que conocemos como el macho management.
Este término significa que debemos introducir en la Administración Pública presiones para
que los operarios de esta administración pública se vean forzados a demostrar lo que valen,
a sudar la camiseta, a esforzarse, a comportarse siguiendo este, este término políticamente
incorrecto, a comportarse como auténticos machotes que, que demuestran cada día lo que
valen en su quehacer. Lo mismo dirían, siguiendo en esta metáfora políticamente incorrecta,
lo mismo que harían los ejecutivos, los empresarios, los que deben esforzarse cada día en la
lucha del mercado para, para sobrevivir. Bajo esta etiqueta del macho management hay una
amplia variedad de herramientas que se han desplegado durante los años 80 y 90 sobre todo.
Externalización competitiva de servicios, la gerencialización de la Administración Pública, la
aparición de nuevos quasi contratos, la aparición de herramientas pues como la división de
roles entre el cliente y el comprador de servicios públicos, el poner precios a los servicios y
establecer así relaciones mercantiles, etcétera, etcétera.
En definitiva toda una serie de mecanismos que tienen siempre como base dos ideas clave,
fijar un objetivo, evaluar hasta qué punto lo hemos conseguido y premiar o castigar en función
de hasta qué punto se ha logrado satisfacer este objetivo. Esto, ahora no entraremos en este
tema pero sí que nos lleva a toda una discusión sobre hasta qué punto la administración es
capaz de fijar con precisión sus objetivos y hasta qué punto esos objetivos también somos
capaces de medirlos con exactitud porque sin estas dos características toda la lógica del macho
management tiene problemas operativos. En todo caso esta ha sido una línea, el pilar sobre,

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 3 SOLOS NO PODEMOS: DE LAS JERARQUÍAS A LAS REDES

el primer pilar sobre el que se ha sustentado la nueva gestión pública. La segunda es, es un,
es otro pilar que genera algunas contradicciones sobre el primero porque mientras que el
macho management pone el énfasis en la competencia, el segundo viral que hemos llamado
soft management, que la literatura ha llamado soft management, es un pilar en el cual se valora
sobre todo la colaboración.
Es un pilar de inspiración empresarial basados en lo que conocemos como la literatura de
la excelencia en el mundo empresarial y que ahora la idea básica es si en una organización,
sea pública, sea privada, compartimos valores, compartimos objetivos, domina el buen rollo
entre las diferentes partes de esta organización, nos ayudamos mutuamente, colaboramos los
unos con los otros, esto puede generar una mayor deficiencia en la prestación de los, de los
servicios. En realidad, quizá la forma más sintética de resumir los contenidos propositivos del
soft management es pasar de organizaciones que priman sobre todo la gestión de la jerarquía y
de los procedimientos, a organizaciones que priman sobre todo la gestión de factores intangibles,
factores soft como son los valores y las personas. Fíjense que al poner el acento en los valores
hemos desarrollado toda una serie de instrumentos vinculados a la dirección estratégica, a los
mecanismos de control de los recursos humanos a través de valores etcétera, etcétera. Y que
al poner el acento en el ámbito de las personas hemos desarrollado también toda una serie de
instrumentos vinculados a la calidad en la prestación de los servicios, a los círculos de calidad
que siguen a los productos, etcétera, etcétera.
Por lo tanto, tanto el macho management como el soft management se despliegan con
una serie de instrumentos concretos que han protagonizado la modernización de la gestión
pública en los años 80 o 90. ¿Con qué resultados? Tampoco ahora podemos extendernos en un
análisis detallado de los mismos pero sí que quizá podemos decir dos cosas, que son las que
me gustaría que al tercer escenario, que es el que luego en los siguientes vídeos debatiremos
con un poco más de profundidad. Los resultados de la nueva gestión pública pueden haber
sido ambivalentes y pueden haber sido positivos en un aspecto y negativos en otro. En el
aspecto positivo probablemente sería absurdo no reconocer que algunas de las medidas de
la nueva gestión pública no han mejorada la eficiencia en la prestación de los servicios. Hay
muchos servicios que con todas estas nuevas técnicas han mejorado en la agilidad. Hemos
desburocratizado algunas organizaciones, hemos ganado flexibilidad en otras, ¿no? Y por lo
tanto buena parte de los servicios públicos en los años 80 y 90 han aumentado en su eficiencia.
Ahora, fíjense que simultáneamente este aumento de la eficiencia en algunos servicios
públicos ha sido compatible con el mantenimiento, si no el crecimiento, del descrédito de
aquello que hace la política y la Administración Pública. Es compatible hacer una evaluación
del rendimiento de un servicio y observar su mejora con que la población siga descontenta
con la capacidad de la Administración Pública de resolver sus problemas. Para hacerlo de una
forma esquemática solemos decir que la nueva gestión pública ha mejorado la prestación de los
servicios en términos eficientistas pero no ha mejorado el contenido de las políticas públicas.
Aquello que hace la administración puede hacerlo mejor, pero a lo mejor no es lo adecuado.
De manera que algunos dirían que el reto, lo que nos obligaría a superar el paradigma de la
nueva gestión pública no es tanto el de mejorar la eficiencia de cómo hacemos las cosas sino de
mejorar la inteligencia de aquello que hacemos.
No se trata tanto de desarrollar adecuadamente una actividad sino de cómo tomamos las
decisiones sobre qué actividad tenemos que hacer igual y cuándo. Y esto es el aspecto que

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 4 EL ROCE HACE CARIÑO: DE LAS JERARQUÍAS A LAS REDES

abordaría el tercer paradigma, la Administración Pública relacional, la Administración Pública

deliberativa, en la cual la principal preocupación no sería tanto cómo mejoramos la eficiencia
en la prestación de los servicios sino cómo mejoramos el contenido de las políticas pública.
Cómo dotamos a la Administración Pública de la suficiente inteligencia no solo para hacer
las cosa bien sino para decir qué es lo que hace y qué no es lo que hace de forma adecuada.
Eso es lo que trataremos en los siguientes vídeos, a partir de una serie de contrastes entre
eficiencia e inteligencia, entre estructuras jerárquicas y estructuras reticulares, entre estilos
de liderazgo más heroicos o estilos de liderazgo más relacional, en definitiva, los siguientes
intentaremos presentar algunas ideas que doten de contenido a la caja de herramientas de esta
Administración Pública relacional.

4. El roce hace cariño: de las jerarquías a las redes

Como en cualquier disciplina o cualquier profesión para poder analizar el funcionamiento
de la administración y de sus actuaciones esto que hemos grabado en las políticas públicas
requerimos de una serie de herramientas, de una serie de ideas, de una serie de conceptos. Todo
esto es lo que hemos llamado el arsenal metodológico, la caja de herramientas y el análisis de
las políticas públicas. Antes de entrar en cualquier herramienta o cualquier concepto concreto
eh, lo que quisiéramos es plantear el desafío que en los últimos años ha tenido la administración
pública debido a que su vieja caja de herramientas ha quedado desfasada y necesitamos no
solo utilizar herramientas sino construir una caja nueva donde colocar nuevos instrumentos
para el análisis de las políticas públicas. Este desafío, este cambio en la caja de herramientas
eh, se debe a que los problemas que eran objeto de intervención pública han cambiado se han
visto superados por una enorme complejidad y por lo tanto las viejas herramientas se muestran
insuficientes.
Para ilustrarlo quisiera utilizar un ejemplo extraído de una experiencia, de un experimento
administrativo que una universidad francesa desarrolló hace you casi dos décadas. En este
experimento de lo que se trataba era de ver cómo reaccionaba la propia administración frente
a un usuario que le planteaba una situación concreta. En concreto se trataba de una persona,
una chica joven que tenía, que estaba embarazada que no tenía trabajo, que no tenía una
familia estructurada que tenía problemas de salud vinculados pues a unas dependencias. Es
decir se trataba de una persona que tenía una situación conflictiva y que esta situación además
tenía múltiples, múltiples facetas, laborales, de salud, de falta de estructura social, de déficit
formativos, etcétera, etcétera. Bien esta persona se dirigía a la administración y la primera
sorpresa que se llevaba es que la administración no disponía de una recepción que orientara sus
pasos dentro de esta organización. Y por lo tanto, ella se veía en la obligación, el de hacer un
recorrido eh, por las diferencias dependencias de esa administración.
Seguramente eh, entre paréntesis eh, es importante ver que hacía este paso por las diferentes
dependencias porque se trataba de un experimento administrativo. Si hubiera sido un usuario
real quizás simplemente hubiera entrado en el primer sitio que hubiera encontrado y you no
hubiera seguido con este itinerario. En todo caso en ese ejemplo, pues, esta chica en primer
lugar entra en una, en una dependencia que se llama Salud. Y allí pues, le hacen un diagnóstico,
observan que está embarazada, considera que entra dentro de los puestos que la ley de aborto

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 4 EL ROCE HACE CARIÑO: DE LAS JERARQUÍAS A LAS REDES

permite y por lo tanto diagnóstico médico, respuesta médica. Y por lo tanto, le dicen a esta chica
que para dentro de unas semanas, pues tiene hora para eh, que se le pueda practicar un, un
aborto. A continuación esta misma chica se traslada a la dependencia vecina que en la puerta
pone servicios sociales. Allí el diagnóstico no es médico, sino que es social. Eh, hacen un estudio
de su situación, de sus recursos, de sus posibilidades.
Y, le recomiendan pues una serie de programas eh, de, de atención social. Le recomiendan
incluso la posibilidad de entrar en un programa eh, de adopción si es que realmente pues,
no puede eh, mantener al hijo que va, que va a tener. Bien, sale de esta dependencia y eh, se
dirige hacia una nueva puerta ahora con un rótulo que pone urbanismo. Y allí se encuentra
con unos arquitectos que son los que le hacen un nuevo diagnóstico de su situación. Valorando
obviamente, que lo que le pasa a esta chica es que si no tiene una casa, no tiene una vivienda. Y
por lo tanto, le es muy difícil recomponer su, su vida sin esta, sin esta infraestructura básica.
A partir de aquí, la solución es evidente. Pues, hay unos programas de vivienda protegida, de
vivienda social en los cuales esta chica se podrá, se podrá acoger y por lo tanto solucionar su
situación. Sale de esta dependencia y un último lugar, no me alargo más eh, se dirige a una
última puerta donde eh, lo que pone es servicios de promoción económica.
Y allí un agente con formación económica le realiza un nuevo diagnóstico de cuáles son sus
posibilidades de encontrar trabajo, cuáles son sus carencias formativas. Le hacen un itinerario
de iniciación vinculado a un proceso formativo y esperan eh, que en los próximos meses después
de hacer este proceso formativo, consiga eh, un trabajo. Y, por lo tanto a partir eh, de este trabajo
pueda recomponer eh, su situación. Si tomamos estas cuatro intervenciones conjuntamente,
pues es cierto que podríamos pensar que la administración ha sido capaz de dar una respuesta
al problema de esa chica con algunos interrogantes. En primer lugar, hay algunos elementos
que son contradictorios. No puede uno en una dependencia que se le recomiende practicar un
aborto y en la otra que se le recomiende un servicio de adopción o unos servicios que permitan
pues mantener aquella familia o a aquella futura familia, ¿no? También como decía al principio,
hay un segundo inconveniente que tiene que ver con que eh, estos cuatro elementos solo se
suman cuando la persona es capaz de hacer el recorrido por las cuatro puertas.
Cuando lo normal en la práctica es que una persona en función de donde llegue, pues acabe
haciendo una sola cosa de esa. Y en tercer lugar, si solo la persona afectada por esta situación
recibe uno de los servicios, es fácil que este servicio no tenga éxito. Porque, por ejemplo, si uno
hace un programa de formación ocupacional e incluso consigue encontrar trabajo, pero esto
no viene reforzado eh, por un trabajo de salud o un trabajo de servicios sociales, es posible
que este trabajo sea muy difícil de mantener en el tiempo. Por lo tanto, que hace el problema
con el que nos encontramos es que cuando las personas tienen problemas muy diversos, muy
multi-dimensionales, con muchas caras, la caja de herramientas tradicional de la administración
pública ha sido o se ha basado en la idea de segmentarlos. Los problemas de las personas son
problemas que se definen desde el punto de vista de un profesional que es un profesional en
medicina, que es un profesional en economía, que es un profesional en urbanismo o que es un
profesional en servicios sociales.
Y por lo tanto, son los, los que tienen los, las soluciones los que definen los problemas de
las, de las personas. Esto puede funcionar cuando los problemas de las personas son más o
menos manejables, ¿no? Pero cuando nos encontramos con sociedades como las del siglo 21
en donde la complejidad es una característica inherente de nuestras sociedades, pues estas

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 5 GANAMOS CUANDO PERDEMOS TIEMPO: DE LA EFICIENCIA A LA INTELIGENCIA

soluciones segmentadas frente a problemas integrales acaban fracasando. Y este es el origen de

lo que al principio de la, del vídeo llamaba el reto del cambio de la caja de herramientas de la
administración pública. La administración pública no resolverá adecuadamente los problemas
de la gente si sigue segmentando y profesionalizando sus problemas. Lo que necesitamos es
integrarlos, abordarlos en toda su complejidad. Y, de esta forma, dejar de trabajar en estructuras
muy segmentalizadas y empezar a trabajar en estructuras de establecer diálogos y relaciones
entre ellas. Este es el paso que en la literatura hemos definido como el paso de las jerarquías a
las redes.
La vieja caja de herramientas de la administración pública se aplicaba sobre las organizaciones
jerárquicas donde cada parte de esta organización, cada habilidad sabía exactamente lo que tenía
que hacer. Era especialista en sus tareas y no tenía que relacionarse con las otras. En cambio lo
que hoy necesitamos es precisamente que cada unidad de la administración pública se relacione
con sus vecinas, establezca mecanismos de colaboración, entre en diálogo con ellas y que estas
relaciones sean capaz de proveernos de soluciones integrales. El reto de la administración
pública, el reto de la caja de herramientas de las políticas públicas es sabernos mover de una
situación en la que nos encontrábamos cómodos, porque sabíamos cómo operar la jerarquía,
a una nueva realidad a una nueva situación que es la de unas estructuras reticulares, unas
estructuras en red donde entre todos, debemos de ser capaces de ofrecer soluciones complejas a
lo que son problemas complejos. Sin intentar solucionar con antiguas simplicidades a nuevas
complejidades. Al final si conseguimos avanzar en ese terreno, las políticas públicas lograrán lo
que es su objetivo, que es mejorar la calidad de vida y solucionar los problemas que tiene la
población.

5. Ganamos cuando perdemos tiempo: de la eficiencia a la

inteligencia
En el primer vídeo hemos establecido lo que hemos llamado el reto principal de la caja
de herramientas del análisis de las políticas públicas. El paso de gestionar las jerarquías a
gestionar las redes y en este segundo vídeo lo que nos proponemos es poner el acento en lo que
seguramente es el elemento esencial de este cambio. El paso de gestionar unas jerarquías donde
el principio fundamental de funcionamiento es la autoridad a gestionar unas estructuras en red,
unas estructuras reticulares donde el elemento más sustantivo, para entender sus formas de
operar, es la confianza. Por lo tanto, hemos bajado a un segundo nivel, al nivel operativo y you
no hablamos solo del paso de las formas verticales o de las formas piramidales a estructuras
en red, sino que hablamos del paso de organizaciones donde el elemento estructurante de
su funcionamiento es la autoridad a organizaciones donde el elemento estructurante de su
funcionamiento debería ser la confianza
Es claro que en las formas jerárquicas, la autoridad, sin ninguna connotación de autoritarismo,
es aquello que da coherencia, da sentido, da impulso a la organización, ¿no? Hay quien diría que
la autoridad es tanto la cabeza como el corazón de una organización. La cabeza porque es la que
da instrucciones al conjunto de la organización de cómo debe funcionar y el corazón también
porque es, la autoridad es la que bombea la energía necesaria para que aquella organización se
ponga en funcionamiento. En una estructura jerárquica esta autoridad lo que hace básicamente

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 5 GANAMOS CUANDO PERDEMOS TIEMPO: DE LA EFICIENCIA A LA INTELIGENCIA

es distribuir funciones y asignar responsabilidades y, por lo tanto, cada cual, es su unidad

de trabajo, sabe qué es lo que tiene que hacer, sabe cuál es su función y sabe cuál es la
responsabilidad que tiene o lo que se espera que consiga con su trabajo. Esta forma de trabajar
es ordenada, es clara y es la que, como decíamos you en un primer vídeo, define las formas o
define la caja de herramientas tradicional del análisis de las políticas públicas. En cambio, uno
de los problemas de funcionar en red es que la autoridad you no sirve, ni como cabeza, ni como
cerebro, ni como corazón de la organización. En una estructura reticular no hay una asignación
clara de funciones por parte de un núcleo central ni tampoco hay una cúspide jerárquica, que
es la que asigna las responsabilidades a las diferentes partes. Lo que hay, unidades que de
forma más o menos autónoma, van realizando su trabajo y lo van haciendo en relación con las
otras, con las otras unidades Si no hace, la autoridad, la tarea de asignar responsabilidades y
definir funciones como las del caso anterior, ¿cómo opera la organización? Bien, en la literatura
encontramos un concepto que se ha convertido en uno de los conceptos claves en el ámbito
de la nueva gestión pública y de las políticas públicas actuales, que es el de la confianza. No
se trata de que las diferentes unidades de una organización trabajan juntas solo porque hay
unas instrucciones que así lo establecen, sino porque tienen la confianza suficiente, las ganas
de colaborar, de trabajar juntas y dar respuestas integrales a lo que veíamos you en el primer
vídeo, que eran los problemas crecientemente complejos de las personas y de las comunidades.
Bien, el problema, es que estamos habituados a trabajar bajo lógicas de autoridad y no
bajo lógicas de confianza. Como en los otros vídeos, empiezo ilustrándolo con un ejemplo
que creo que es mucho más fácil de seguir que elaborar una exhibición sobre un tema que
tiene en la literatura elementos muy conceptuales. Yo trabajo en una universidad y me voy a
poner como ejemplo. En esta universidad nos reunimos a veces los miembros de los diferentes
departamentos y en estas reuniones establecemos o, quizá debería decir, que pretendemos
establecer las estrategias, los planes, las medidas, para mejorar el funcionamiento de nuestra
universidad, pero, ¿qué pasa en estas reuniones? Pues que yo me siento al lado de una persona
que viene del departamento de matemáticas y para mí, la gente del departamento de matemáticas
son poco menos que extraterrestres, son gente que no conozco, son gente que, en realidad, me
interesa poco lo que hacen. Son gente, a menudo, con la que no me he encontrado nunca y
tengo muy pocas complicidades, son gente que su visión de la universidad y de lo que hacemos
en ella, probablemente, es muy diferente que la mía. Lo mismo le sucede al matemático, que
cuando se sienta al lado de un politólogo, pues debe pensar, no solo que somos un extraterrestre,
sino que somos un extraterrestre de una galaxia hiperlejana y que tenemos intereses, que
tenemos preferencias, que tenemos ideas que probablemente tienen muy poco que ver con
ellos. Esto cambiaría seguramente si me sentara al lado de una persona de derecho, porque los
de ciencia política y los de derecho tenemos you espacios en común. Tengo que decir, si me
permiten que lo diga de una forma coloquial, que para los de políticas el derecho no solo sigue
siendo no solo un extraterrestre, sino que en este caso es un extraterrestre malvado, porque
como hay espacios de fricción, esto significa que no solo lo vemos como alguien con quien no
compartimos las visiones sobre lo que tenemos que hacer en investigación en docencia, etcétera,
sino que además competimos con él y, por lo tanto, aquí tenemos puntos de conflicto que al
menos con el extraterrestre matemático, como no nos encontramos en ningún sitio, pues esto
no sucede.
¿Qué quiero decir? Pues que cuando nos sentamos a discutir, los miembros de los diferentes

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 6 SEPARADOS SUMAMOS, JUNTOS MULTIPLICAMOS: DE LA SEGURIDAD A LA
INNOVACIÓN

departamentos cuál es la estrategia para el desarrollo de mi universidad en conjunto, nos

sentamos una gente que no nos conocemos entre nosotros, no somos capaces de reconocer a los
otros como una parte sustancial de la universidad, no nos interesa lo que tienen que decirnos
y, en definitiva, utilizando la palabra que estructura este vídeo, no tenemos la confianza
suficiente los unos con los otros para poder elaborar una estrategia conjunta. De manera que al
final, estas reuniones, que es una reunión en la que deberíamos conjuntamente desarrollar el
funcionamiento de una estructura que es muy reticular. La de una universidad es una estructura
donde la cúspide jerárquica tiene muy poco poder, en realidad se convierten en un espacio
donde es muy difícil tomar decisiones, en un espacio donde es muy difícil desencallar proyectos
conjuntos, por tanto, en un espacio donde no funcionamos. Y no funcionamos básicamente
porque la caja de herramientas tradicional de la autoridad no nos permite hacer funcionar un
espacio en el que hay gente muy diferente, con intereses diversos y con pocas necesidades de
coordinarse los unos con los otros. ¿Qué necesitamos? Necesitamos confianza. Necesitamos
conocer al de matemáticas, que el de matemáticas nos conozca a nosotros, necesitamos conocer
al de derecho y reconocer que sus intereses y sus prioridades tienen sentido y desde este
conocimiento mutuo seremos capaces, quizá, de elaborar una estrategia conjunta. En la literatura
sobre confianza, esta doble idea de conocernos y reconocernos acaba siendo fundamental y,
por lo tanto, es la que nos permite reconocer estrategias de trabajo conjunto. Verdad que en
la literatura sobre confianza aparecen otros elementos, ¿no? Por ejemplo, ¿quiénes somos los
que tenemos que trabajar conjuntamente? Tiene que ser gente que se necesite mutuamente. No
puede ser que en una red de trabajo conjunto haya una unidad, haya alguien que considere que
no necesita de los demás para nada.
Tenemos que ver cómo elaboramos nuestros objetivos. ¿Compartimos efectivamente los
objetivos que tenemos, you no como departamento de matemáticas o departamento de, de
ciencia política, sino como universidad en su conjunto? Y luego, ¿disponemos de espacios
de encuentro? ¿Disponemos de mecanismos que nos permitan elaborar un cierto lenguaje
común a partir del cual, pues poder construir un proyecto de universidad y no solo un proyecto
sectorial para nuestro propio departamento? En definitiva, si queremos pasar de la jerarquía
a las redes, que es el escenario en el que las políticas públicas en el siglo 21 se desarrollan,
debemos aprender a movernos, a trabajar, no solo porque haya instrucciones que nos den
determinadas órdenes y modelos de rendición de cuentas que nos obliguen a asegurar que
hacemos las cosas de una determinada manera y que asumimos ciertas responsabilidades. Lo
que tenemos que aprender también, a relacionarnos, a estar con los otros y de esta forma,
elaborar, ir construyendo confianzas, que es lo único que nos va a permitir trabajar juntos aún
cuando tengamos intereses y prioridades diferentes.

6. Separados sumamos, juntos multiplicamos: de la seguridad

a la innovación
En el, en los dos primeros vídeos pusimos sobre la mesa, eh, dos desafíos, dos desafíos
conectados el uno con el otro. En primer lugar hablábamos de trasladarnos desde aquellas
organizaciones jerárquicas a aquellas otras en forma de red. Mientras que en el segundo vídeo
dábamos una vuelta a la tuerca y decíamos que esto además suponía pasar de organizaciones

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 6 SEPARADOS SUMAMOS, JUNTOS MULTIPLICAMOS: DE LA SEGURIDAD A LA
INNOVACIÓN

organizadas desde la autoridad a otras que funcionaban desde la confianza. En este tercer vídeo
vamos a introducir otra pareja de conceptos, otra, un tercer desafío conectado con los anteriores
y que tiene que ver con el paso de unas políticas públicas orientadas básicamente a lograr
la eficiencia en la prestación de determinados servicios a unas organizaciones públicas que
requieren sobre todo de inteligencia a la hora de diseñar sus políticas públicas.
Por lo tanto, de la jerarquía a las redes, de la autoridad a la confianza, y en tercer lugar, de
la eficiencia a la inteligencia. En este vídeo, si me lo permiten, voy a utilizar una anécdota de
carácter personal, y basada en mi trabajo como padre de tres hijos varones a los que durante
muchos años he ido a recoger a la escuela. Y quizá por deformación personal, profesional,
perdón, a la hora de recogerlos me ha dado por hacer algo un tanto extraño, que es comparar
los estilos de recogida de sus hijos, diferentes, asumiendo que esto es una simplificación, qué
hacen los padres y qué hacen las madres. Me ha parecido entrever en este trabajo de campo
muy, muy, muy informal, que hay una especie de estilo femenino de recoger a los, a los hijos,
hijas en la escuela, y un estilo más masculino. Y de aquí, como veréis a continuación, pues
deduciré algunas consecuencias para el funcionamiento y los retos de la administración pública
y de sus políticas públicas. En primer lugar, deberíamos decir que desde esta, eh, percepción
muy intuitiva del trabajo que hacemos recogiendo a los niños, que los padres nos presentamos
como unos enormes profesionales de la recogida de los niños en las escuelas. Nos concentramos
en nuestro trabajo. No nos distraemos con charlas en el patio con otros padres u otras madres,
¿no? Ponemos todos nuestros sentidos en lograr algo que es lo que parece, eh, que debería ser
el objetivo de nuestro trabajo, que es sacar el niño de la escuela. De manera que en el menor
tiempo posible, por lo tanto con mucha eficiencia, conseguimos sacar el niño de la escuela. Si
imagináramos que esto es una metáfora de un servicio público, los padres seríamos unos muy
buenos profesionales y el eventual responsable de recogida de niños en las escuelas a final de
mes debería, pues no sé, pagarnos un plus de productividad o simplemente felicitarnos por el
trabajo bien hecho que estamos realizando. En cambio, y, eh, permitidme que lo diga de esta, de
esta manera, la forma de operar de las madres en los patios de las escuelas es bastante diferente.
En general ellas, eh, hablan, se explican cosas unas a otras, esto les supone una cierta pérdida
de tiempo. Durante este tiempo los niños pues corren por el patio y a veces tardan un rato en
poder recogerlos, de manera que lo que un padre quizá pueda hacer en 10, 15 minutos, sacar el
niño de la escuela, las madres suelen dedicarle 30 minutos, 40 minutos, 45 minutos. Sin hacer
ninguna consideración sobre cómo dedica cada persona el tiempo privado a hacer lo que mejor
le parezca, si utilizamos la idea de una metáfora del servicio público, podríamos pensar que
frente a la eficiencia de los padres, las madres son muy poco eficientes. Incluso podríamos
pensar, estirando algo más la metáfora, que un eventual responsable de la recogida de los niños
en las escuelas debería llamarles la atención, y le dice, oiga, ¿sabe usted? Lo que usted realiza,
el trabajo que usted realiza en 40 minutos se puede hacer en 10 minutos, y esto supondrá
una economía, un, un ahorro de recursos, y por lo tanto aumentaremos en la eficiencia de la
administración pública. Eh, esta, el discurso que estoy utilizando es el discurso de la vieja caja
de herramientas de las políticas públicas. Un discurso en el cual lo más relevante, y por lo tanto
la forma de operar de la administración pública es hacer el trabajo de la forma más económica
y eficiente posible, sin más. Y desde ese punto de vista es indudable que los padres serían, eh,
permitidme que siga con la metáfora, serían los buenos profesionales que en el mínimo tiempo
posible sacan a sus hijos de la escua, de la escuela, mientras que las madres podrían mejorar en

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 6 SEPARADOS SUMAMOS, JUNTOS MULTIPLICAMOS: DE LA SEGURIDAD A LA
INNOVACIÓN

su rendimiento, pues porque no cumplen con los indicadores de resultados precisamente porque
no son capaces de sacarlos en, en, con la, con la misma rapidez que los padres. Ahora bien,
vamos a poner algunas observaciones. Los padres somos muy rápidos y muy eficientes sacando
a los niños de las escuelas pero al día siguiente eh, todos van con la equipación de deporte
menos el mío, porque yo he ido tan rápido que no he sido capaz de adquirir una información,
que es que mañana hay organizada una excursión y se les ha pedido que vayan con el equipo
de deporte.
O yo voy muy rápido, pero ciertamente desconozco quién son los amigos y amigas de mis
hijos, y por lo tanto desconozco el clima en el que estos se mueven. Yo soy muy eficiente,
muy rápido, eh, sacando a los niños de la escuela, pero al mismo tiempo no se quiénes son
los maestros, quiénes son las profesoras o los profesores, y obviamente no tengo ni idea de si
hay algún problema en el aula o en la clase que debería considerar. Por otro lado, por ejemplo,
cuando yo no puedo ir a buscar a mis hijos porque me ha salido algún imprevisto en el trabajo o
lo que sea, ¿qué puedo hacer? Pues lo que haría todo profesional, externalizar el servicio a otro
profesional. Entre otras razones, porque como yo voy tan rápido cuando saco al, cuando recojo
a los niños de la escuela, no tengo redes construidas con otros padres, no tengo los teléfonos
para llamarlos, no tengo la confianza suficiente con ellos para pedirles, oye, por favor, como
esta tarde no voy a poder ir, si me puedes recoger tú a mi hijo y guardármelo durante, durante
un rato. Por otro lado, yo no tengo ninguna información sobre actividades extraescolares, ni
sobre dónde, eh, se puede dejar a los niños durante las vacaciones para que mejoren su inglés
o lo que sea, ¿eh? Por lo tanto, fíjense que yo soy extraordinariamente eficiente sacando el
niño de la escuela, pero lo que yo hago es también de una extrema simpli, simplicidad. Es decir,
yo me convierto en el mejor sacador, extractor de niños de la escuela pero a través de qué, de
un proceso de simplificación de lo que hago. Yo solo saco al niño de la escuela. En cambio, en
general las madres, que es, si quieren, un estereotipo, en general las madres no solo sacan el
niño de la escuela, sino que convierten el momento de sacar, el ir a recoger a los niños a las
escuelas, en un momento en el que consiguen información, generan redes, hablan sobre los
problemas de la escuela, y por lo tanto, lo que ellas hacen quizá es menos rápido en un sentido
eficientista del término, pero es mucho más rico. Su servicio es mucho más complejo, y por lo
tanto es infinitamente mejor la forma de recoger a los niños de las madres que la de los padres.
¿Qué hacemos los padres? Utilizamos la caja de herramientas de las viejas políticas públicas.
Eh, eficiencia, rapidez, indicadores de resultados y poco más. ¿Qué hacen las madres? Hablan
entre ellas. ¿Y qué consiguen hablando? Pues que su servicio no solo es más o menos eficiente,
sino que sobre todo es inteligente. Es inteligente porque es capaz no solo de extraer a los niños
de la escuela sino de convertir aquel momento en una prestación de alta complejidad. Los niños
no solo requieren que se les saque de la escuela, sino que los padres requieren conocer qué pasa
en la escuela, qué pasa con sus amigos, establecer redes de relaciones, establecer confianzas,
etcétera, etcétera. Por lo tanto, el tercer reto al que me refería al inicio de este vídeo es pasar
de una administración que esté solo obsesionada por la eficiencia, esto no significa que las
administraciones tengan que dejar de ser eficientes. Significa que no deben estar únicamente
focalizadas en este objetivo. Y dejar de ser eficientes significa pretender también incorporar
este criterio que yo definía de forma sintética como inteligencia. No solo tenemos que sacar a
los niños rápido, no solo tenemos que ser productivistas en las prestaciones de determinados
servicios públicos, sino que debemos diseñar políticas públicas lo suficientemente inteligentes

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 7 LIDERES SIN MANDO: DEL LIDERAZGO HEROICO AL LIDERAZGO RELACIONAL

para abordar los problemas crecientemente complejos de nuestras, de nuestras sociedades.

Una última cosa. ¿Cuál es la clave de la eficiencia? La especialización. ¿Cómo yo me hago
más eficiente? ¿Cómo los padres se hacen tan eficientes en la prestación de los servicios?
Especializándose en una única tarea. Siendo los mejores en hacer aquella tarea específica.
En cambio, ¿cómo cultivamos la inteligencia? Que este es el reto de estas nuevas cajas de
herramientas que reclamamos para las políticas públicas. Pues la inteligencia you desde la época
de los greci, de los griegos clásicos, se consigue a través del intercambio, de la interacción, del
diálogo, de las relaciones, del poner en común, del intercambiar los unos con los otros, del
entrar en contacto.
En este sentido, si pretendemos que nuestras administraciones no solo nos presten servicios
de forma eficiente, sino que diseñen políticas públicas inteligentemente, el reto es, otra vez, la
conexión, el intercambio, el diálogo. Permitidme que acabe con unas frases que tienen más de 25
siglos, y que se atribuyen a la oración fúnebre con motivo de la, del fallecimiento de uno de los
legisladores más importantes de la Grecia clásica, Pericles. En la oración fúnebre hay una frase
que dice, para nosotros, se refiere a los legisladores atenienses, la discusión no es una piedra en
el camino hacia la acción sino el paso previo para tomar decisiones sabias. ¿Qué significa esta
frase? Que el debate, la interacción, el perder tiempo en el patio de la escuela intercambiando
informaciones con otras madres, el perder tiempo en una administración pública discutiendo,
elaborando con otros compañeros de otras dependencias, de otras unidades, etcétera, esto no es
una piedra en el camino hacia la eficiencia sino que es el paso previo, es lo que necesitamos para
poder tomar decisiones sabias. En el siglo 21, igual que en el siglo quinto antes de Cristo, lo que
nuestra sociedad le exige a la administración es que tome decisiones sabias, y para poder tomar
estas decisiones sabias, necesitamos hablar, necesitamos perder tiempo en el patio del colegio y
no encerrarnos en nuestros despachos buscando soluciones tecnocráticas especializadas. Este
es el tercer reto de esta nueva caja de herramientas de las políticas públicas.

7. Lideres sin mando: del liderazgo heroico al liderazgo

relacional
En esta sesión sobre las herramientas y la caja de herramientas de las políticas públicas,
estamos planteando los diferentes vídeos a través de parejas de conceptos que nos ilustren
sobre la evolución y los retos actuales de las políticas públicas. you hemos visto el paso de las
jerarquías a las redes. Hemos visto el el paso de la autoridad a la confianza. Y hemos visto cómo
el reto de la eficiencia se complementa como mínimo con el reto de la inteligencia.
En este cuarto vídeo haremos lo mismo. Utilizaremos también dos conceptos de referencia
para ilustrar en los desafíos que actualmente tienen las políticas públicas encima de la mesa.
Las dos parejas que utilizaremos en esta ocasión es el paso de las seguridades a la innovación,
o si quieren, de las garantías, de la estabilidad, a las posibilidades de introducir el cambio, las
novedades, el, las políticas y la administración pública. La administración pública ha estado
históricamente construida y pensada para ofrecernos garantías y seguridades y es cierto que
esto es importante. Y una parte de la administración debe mantener estos objetivos. Cuando
la administración pública pues regula relaciones de seguridad, nos obliga a pagar impuestos,
contrata a determinadas entidades, pues esto tiene que cumplir con un requisito de seguridad

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 7 LIDERES SIN MANDO: DEL LIDERAZGO HEROICO AL LIDERAZGO RELACIONAL

y de garantía. Pero es cierto que cuando entramos en el ámbito de las políticas públicas
sustantivas, lo que vemos es que la administración pública, al menos en el siglo 21, debería
tender a abandonar sus viejas seguridades y ser capaz de hacer cosas nuevas e innovadoras
porque realmente el escenario se le ha cambiado de una forma muy radical. Se han transformado
los problemas y la realidad sobre la que se dirige, y basar sus actuaciones en viejas certidumbres
por miedo a la innovación pues es una de las principales dificultades o carencias de esta caja
de herramientas de las políticas públicas. Es cierto decía, eh, que la seguridad es fundamental,
y por eso las herramientas tradicionales de la administración pública lo que hacen es blindar
a esta organización. Por ejemplo, los protocolos de actuación. Los protocolos de actuación,
los circuitos de trabajo, la, los procedimientos administrativos reglados a través de múltiples
normativas, lo que en realidad nos están haciendo es diluir cualquier responsabilidad individual,
que si yo cumplo con mis obligaciones, si yo voy a clase a las horas que está previsto e imparto
el temario que está escrito en un papel, si luego los alumnos aprenden más o menos o tienen
mayor éxito en la vida con los aprendizajes que han realizado, esto you no me afecta.
Esto significa que la administración pública lo único que pretende hacer es asegurarse de
que las cosas se hacen de una determinada manera. La administración pública desde este punto
de vista tiene un conjunto de herramientas que siempre miran para adentro, siempre miran
hacia la propia organización y asegurar que ésta no se equivoque. Pero miran poco fuera de la
organización para ver cuáles son los impactos de sus actuaciones, para ver cuáles son los efectos,
para ver cuáles son los resultados que efectivamente acaba consiguiendo. Bien, en el ámbito de
las políticas públicas, desde este punto de vista, desde hace un momento, consideramos que
es muy relevante la capacidad de innovación. A veces, al decir esto, nos viene a la mente una
frase que normalmente se atribuye al general Patton. El general Patton, según cuentan, decía:
Nunca le digas a alguien lo que tiene que hacer, dile lo que pretendes y te sorprenderá con tu
ingenio. La administración pública normalmente lo que hace es decirle a sus unidades, a sus
funcionarios, a sus empleados, qué es lo que tienen que hacer. ¿Cuál es el reto? Decirle no lo
que tiene que hacer, sino lo que pretendes conseguir con sus actuaciones y dejarles margenes
de libertad, dejarles capacidad de innovación para que te sorprendan y de esta forma puedan
abordar de forma creativa e inteligente los problemas de las comunidades o los problemas de los
ciudadanos. El problema es que efectivamente las administraciones públicas no están diseñadas
sobre la premisa de la innovación, sino de la seguridad ¿no? ¿Qué hacer para favorecer la
innovación en las políticas públicas? Bien, vamos a citar solo dos ideas ¿no? La primera tiene
que ver con la de intentar procurar espacios que favorezcan la innovación. La innovación solo
se favorece cuando dejo de estar repitiendo siempre la misma actuación y leyendo los mismos
libros y hablando con la misma gente. Por lo tanto, en las teorías de innovación se habla de
la necesidad de creer espacios de hibridación. Espacios en los cuales me pueda encontrar con
gente diferente.
La administración pública, por ejemplo, esto sería un elemento de la herramienta, eh, perdón,
de la caja de herramientas de forma más transversal. Necesitamos trabajar con participación
ciudadana. Necesitamos crear espacios en los que me encuentre con los que son diferentes de lo
que yo normalmente, de las personas con las que yo normalmente me encuentro. Segundo lugar,
necesitamos crear espacios donde sea posible equivocarse. Eso también es un tabú dentro de la
administración pública y las políticas públicas. Cierto que para la administración equivocarse es
muy duro, porque tiene los focos de los medios de comunicación, porque tiene la presión de la

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 7 LIDERES SIN MANDO: DEL LIDERAZGO HEROICO AL LIDERAZGO RELACIONAL

ciudadanía, porque tiene el reto de las próximas elecciones, y por lo tanto en la administración
no podemos equivocarnos, pero si no nos equivocamos no innovaremos nunca. Por lo tanto,
generar espacios quizá que no no no emprenden al conjunto de la organización, pero espacios
donde sea posible equivocarse es imprescindible para poder innovar, ¿eh? En tercer lugar:
Espacios donde podamos tener visiones panorámicas de algunos problemas. A menudo uno de
los problemas de esta administración pública tan construida sobre los detalles procedimentales
de su actuación, pasaría aquello de que los arboles no nos dejan ver el bosque ¿no? Pasaría
aquello de que estamos tan metido en los detalles que nos es difícil pensar que podíamos hacer
las cosas de otra manera. Por lo tanto, necesitamos crear espacios dónde poder coger algo de
distancia, dónde poder operar con trazo grueso y no solo con detalles, que a veces son un
impedimento para el funcionamiento. Por lo tanto, la primera idea es, podemos dentro de las
organizaciones públicas crear micro espacios donde nos encontremos con otros, donde podamos
pensar sin estar obsesionados por los detalles del día a día y donde además se nos permite
tener alguna equivocación y por lo tanto experimentar. Si somos capaces de crear este tipo de
espacios, seguramente seremos innovadores.
Me viene a la mente un, una autoridad de una zona de montaña formada por pequeños
pueblecitos que tenían problemas de despoblación, se estaban quedando sin habitantes, donde
en un espacio de diálogo, donde se les permitió pensar cosas extrañas acabaron imaginando, y
utilizo expresamente el término imaginación, acabaron imaginando que era posible que en uno
de aquellos pueblecitos donde you no había nadie, ni ninguna actividad, se podía convertir en
un espacio donde artistas de todo el mundo disfrutaran de la tranquilidad y el entorno para
desarrollar sus actividades creativas. Y a partir de esta idea desarrollaron una política pública de
promoción del territorio, promoción económica, etcétera, de captar artistas de todo el mundo, y
aprovechando el paraje absolutamente paradisíaco en el que se encontraban aquellas montañas,
iban allí a escribir sus libros, a pintar sus lienzos, a redactar sus informes, lo que sea. Ésto lo
consiguieron ir dinamizando y aquel pueblo que estaba condenado a desaparecer, pues empezó
a tener unas ciertas dinámicas de desarrollo. Es evidente que nos ha convertido en una ciudad
metropolitana porque además estos irían en contra de su propia lógica de desarrollo. Pero sí
que ha conseguido mantenerse, ha conseguido sobrevivir, y lo ha hecho gracias a pensar que
podía hacer las cosas de otra manera y a imaginar un destino diferente. Y la segunda idea que
pretendíamos subrayar es que la innovación no solo requiere de espacios que la favorezcan, sino
de motores que la impulsen. Y esto también puede convertirse en recomendaciones para esta
caja de herramientas. Hablamos en concreto de cuatro motores de la innovación en el ámbito
de la, de las políticas públicas ¿no? Y utilizando un lenguaje topológico, que no jerárquico,
de las políticas públicas ¿no? Podemos hablar de un motor exterior, un motor lateral, un
motor interno y un motor superior. El motor superior. Empiezo por aquí. Las administraciones
públicas innovan si escuchan, a veces, a universidades, a administraciones de rango superior
que precisamente les permiten una cosa que citábamos antes, que es tener tiempo y perspectiva
para ver las cosas un poco por arriba.
Es muy útil para una administración pública estar atento, por ejemplo, a programas inno-
vadores como los que ha desarrollado la Unión Europea. Es muy útil a las administraciones
públicas tener contacto con universidades, que sin estar metidas en el día a día de determinadas
operaciones administraciones, pueden ofrecerles visiones más en perspectiva. Por lo tanto,
el motor superior es el que permite coger distancia y imaginar, desde otros niveles, formas

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 8 CONCLUSIÓN

alternativas de actuación. El motor interno, también es muy importante, y muy olvidado por
la mayoría de las administraciones públicas. En cualquier administración pública, uno de los
principales activos son sus propios recursos humanos. Y en cambio, en las administraciones
públicas hemos tendido a despreciar a nuestros recursos humanos, hemos tendido a pensar que
eran burócratas, que eran funcionarios con poca capacidad y poca iniciativa. Bien, más que
ser funcionarios con poca capacidad y poca iniciativa, lo que pasa es que son personas a las
que no les preguntamos nunca nada. Personas a las que no les hemos dado oportunidades de
desarrollar sus capacidades. Personas a las que les hemos dado un mensaje muy claro durante
toda su historia laboral. Y es que no piensen, que hagan lo que les toca, que hagan lo que se
les indica, pero que no intenten salirse de este esquema. Si nosotros le damos la vuelta a esta
situación y a los recursos humanos de una organización, de cualquier administración pública,
les decimos, ¿Qué ideas tienes? ¿Qué nos propones? ¿Qué iniciativas tomarías? Hay un capital
de conocimiento acumulado dentro de las organizaciones. Porque son personas que conocen
su trabajo, que han estado e contacto con la realidad que, bueno, pues esto puede generar un
flujo de ideas y de innovación tremendo. Por lo tanto, segunda idea, confiar en nuestros propios
recursos humanos, si les damos la oportunidad, tienen una fuerza innovadora que estamos
desaprovechando miserablemente.
Tercer motor, me refería al motor lateral. Bueno, esto es lo que también en el lenguaje del
marketing público hemos llamado el benchmarking que es estar atento a los que hacen, a lo que
hacen administraciones u organizaciones similares a la nuestra. Si somos un gobierno local, un
ayuntamiento, pues entender que es bueno estar en redes municipalistas, que es bueno conocer
lo que hacen ayuntamientos parecidos a nosotros y por lo tanto que haya una cierta capacidad
de aprendizaje mutuo. Una cierta capacidad de contrastar experiencias de unos y de otros, y que
esto, obviamente, también es una fuente de innovación y de aprendizaje. Y finalmente, destacar
lo que en la literatura hemos llamado innovación social o capital social citando un poco del
ámbito académico en el que nos movamos, ¿no? Y es lo que hemos llamado el motor externo.
Es decir, nuestra sociedad, en nuestras comunidades, en los vecinos, en los operadores privados,
en las comunidades de vecinos donde queramos, existe también un caudal de conocimiento de
la realidad. Una capacidad de generar ideas nuevas y por lo tanto de fomentar la innovación
que también debemos ser capaces de canalizar. En definitiva, con esto acabamos, en nuestra
caja de herramientas seguramente debemos mantener aquellos mecanismos que nos permiten
asegurar a la ciudadanía que haremos las cosas adecuadamente. Porque esto lo sabemos hacer,
esto es lo que hemos venido haciendo durante un siglo en las administraciones públicas. Pero
debemos también, rellenar nuestra caja de herramientas de capacidades de innovación y de
capacidades de hacer cosas diferentes. Y en este sentido, crear espacios de innovación y utilizar
motores de innovación es la propuesta que dejamos hoy encima de la mesa.

8. Conclusión
En los vídeos anteriores de esta sesión hemos ido viendo cuáles sean los retos de cambio en
las políticas públicas y cómo estos afectaban su caja de herramientas, ¿no? aprender a trabajar
conceptos como la confianza, como la innovación, a disponer del diálogo como una forma de
tomar decisiones y no únicamente las las tecnocracias o los informes de especialistas. Y en este

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 8 CONCLUSIÓN

último vídeo queríamos hacer referencia a un último aspecto fundamental desde el punto de
vista de la transición, desde el punto de vista de hacer efectivo el cambio que tiene que ver con
el liderazgo. Es verdad que esta caja de herramientas de la que disponen las políticas públicas
en el nuevo contexto, tienen que ser profundamente renovada. Pero también es cierto que esto
seguramente requiere de un liderazgo que conduzca a este proceso de cambio, a este proceso de
transición. Bien, en este sentido me gustaría partir de distinguir tres tipos de liderazgo y apostar
claramente como el tercero como la forma de avanzar en este nuevo arsenal de instrumentos
para las políticas públicas. Existe, en primer lugar, el liderazgo más, más típico de las estructuras
burocráticas tradicionales, que es lo que algunos autores han llamado el liderazgo posicional.
Este liderazgo se ejerce no en base a conocimientos, no en base a habilidades determinadas, sino
se ejerce en base a la posición que uno ocupa en una organización. Y la posición que uno ocupa
se deriva, pues o bien de unas elecciones o bien de unas oposiciones o bien de un concurso
meritocrático. En este caso, por lo tanto, la la atribución de autoridad se basa básicamente en
los procesos formales Yo he sido formalmente escogido, yo he sido formalmente ubicado en
una determinada posición y por lo tanto yo mando, yo tengo capacidad de dar instrucciones,
yo tengo capacidad de dirigir porque ocupo esta posición. Es evidente que cualquier liderazgo
tiene que recurrir a la posición de vez en cuando. Es una posición de autoridad, ¿no?
Pero también es cierto que, en las actuales circunstancias, pretender liderar una organización
simplemente porque uno ocupa formalmente el espacio, no es suficiente, sino que la organiza-
ción tiene que reconocer en la persona este liderazgo. A partir de aquí aparece una segunda
generación o un segundo tipo de liderazgo que es lo que hemos llamado liderazgo heroico.
Este es un liderazgo que venía muy asociado a las modas de la nueva gestión pública que
empezaron a ser dominantes en los años 80. En este tipo de liderazgo yo lidero, yo gobierno la
organización, porque soy el que se más de todos, porque soy el mejor, porque, tengo estudios,
porque tengo experiencia, porque tengo un máster, porque he demostrado mis habilidades
de dirección en otra organización, etcétera, etcétera. En los años 80, 90 se puso de moda en
las administraciones públicas como medida de mejora de las políticas públicas los grandes
fichajes de grandes gerentes. Los grandes gerentes eran aquellos que venían con un bagaje de
experiencia directiva o de o de capacidad profesional y venían un poco con una idea salvadora.
Este liderazgo es heroico porque son pocos los salvadores de la organización. Son los que con
sus conocimientos nos van a abrir el camino hacia las mejoras en el funcionamiento de nuestras
de nuestras organizaciones. Una característica, también, de este modelo de dirección heroica
es que es solitario es decir, dejadme solo yo soy el que se lo que hay que hacer, y por tanto
si me dejáis autonomía, si me dejáis libertad, si me dejáis que tome decisiones y no me estáis
enredando todo el día, yo arreglaré la organización en la que estoy trabajando. Bien, yo creo
que estos liderazgos gerenciales muy inspirados en los altos directivos o altos ejecutivos de
organizaciones empresariales han tenido su función en la administración pública, pero tampoco
han sido capaces de solucionar los problemas de la mayoría de las organizaciones y esto ha
ido dejando paso a un cierto fracaso en este modelo estrictamente gerencial. Ha ido abriendo
paso a lo que algunos han llamado liderazgos distributivos, liderazgos relacionales, liderazgos
horizontales.
Y éste es el tercer tipo de liderazgo al que me quería referir y, al que entiendo, deberíamos
aspirar en las administraciones públicas que quieren dotarse de una nueva caja de herramientas
Este es un liderazgo que se caracteriza por hacer compatible algo que a primera vista es

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 8 CONCLUSIÓN

paradójico. Tienen que ser muy modestos y tienen que ser muy fuertes. ¿Por qué tienen que
ser muy modestos? Porque no es un liderazgo solitario que diga, yo se lo que hay que hacer
y por lo tanto resto de la organización seguidme a mí que soy el líder. Lo que es un liderazgo
que aprende, es un liderazgo que escucha, es un liderazgo que pone encima de la mesa los
múltiples conocimientos que están distribuidos entre la organización, entre la sociedad, entre
otras instituciones y los galvaniza, los articula y les da fuerza. Por lo tanto es un liderazgo
que asume que no lo sabe todo y que debe escuchar a los múltiples actores, a esta red que
conformaba el primer reto de nuestra caja de herramientas y a partir de aquí, habilitarlos,
articularlos, ponerlos en relación a unos con otros, facilitar diálogos y canalizar todo este
potencial de una forma creativa. Pero al mismo tiempo, decía, tiene que ser muy fuerte. Y
tiene que ser muy fuerte porque hacer esto supone a atentar contra el código contra el código
genético de nuestras administraciones públicas. Hacer esto significa romper con las estructuras
básicas de nuestra organización. Hacer esto supone, de alguna forma, tirar buena parte de las
herramientas de nuestra vieja caja de herramientas y poner herramientas nuevas, ¿no? Por lo
tanto, necesita ser muy modesto porque escucha a los demás y esto requiere de este componente
de generosidad pero al mismo tiempo tiene que ser muy fuerte porque no solo está haciendo
el cambio cosmético en el funcionamiento de las organizaciones, sino que está propiciando
una auténtica transformación. ¿Y quién tiene que ejercer este liderazgo relacional? Aquí sí que
quería hacer una ultima mención ¿no? Hemos tendido en los últimos años a pensar que había
directivos públicos, profesionales de la administración que deberían asumir estas funciones.
Y seguramente es muy importante que existan estos liderazgos profesionales y administra-
tivos que vayan conduciendo la administración hacia nuevos escenarios. Pero sí que también
hemos visto la experiencia de los últimos años que estos liderazgos profesionales de directivos
públicos se encuentran con límites. Hay muchos directivos públicos que han asumido o que han
pretendido asumir estos nuevos liderazgos relacionales pero que finalmente no han conseguido
transformar la organización como inicialmente pretendían. Y esto nos ha llevado a una conclu-
sión nueva. Y es que necesitamos liderazgos directivos gerenciales pero sobretodo, necesitamos
también liderazgos políticos. Estamos hablando de políticas públicas. Estamos hablando de
organizaciones públicas. Y estamos hablando además en ultimo término de que no queremos
mejorar estas administraciones públicas y sus formas de operar sino que queremos favorecer
una transformación radical y esto no requiere de ajustes que sí pueden hacer directivos. Sino
que requiere de transformaciones radicales que solo pueden hacer los políticos, que solo pueden
hacer aquellos que realmente tienen el poder de realizar estos cambios y estas transformaciones.
Por tanto, yo creo, en ultima instancia, que necesitamos de un específico tipo de liderazgo,
pero también necesitamos que este liderazgo sea asumido por nuestros responsables políticos.
En los años 90, como decía anteriormente, las modas y las lógicas gerenciales pretendieron
despolitizar las administraciones públicas y dejarlas en manos de profesionales. Esta era la
clave para su mejora. Yo creo que una de las cosas que hemos aprendido en estos años, es que
quizá es verdad que necesitamos profesionalizar unas partes de la administración pero que para
cambiar esta caja de herramientas básica con la que operamos necesitamos también de políticos
comprometidos con cambios en profundidad. Solo así, politizando la administración pública,
podremos construir nuevas políticas públicas.

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 9 PROFESOR INVITADO: DENNIS SMITH

9. Profesor invitado: Dennis Smith

Bien, en esta sesión dedicada a los instrumentos de las políticas públicas hemos ido viendo,
¿no?, cuestiones relacionadas con la, con el gobierno relacional, con la crisis de los mecanismos
tradicionales de actuar por parte de las administraciones públicas, todo esto enmarcado en un
momento de cambio muy importante, de cambio de época en el cual digamos las administra-
ciones y las políticas públicas tienen que volver a encontrar su acomodo en un entorno muy
cambiante, en un proceso de transición vinculado al cambio tecnológico, etcétera, elementos
que you conocemos. En este, en este sentido podríamos pensar que necesitamos cada vez
más administraciones y políticas que tengas fuertes dosis de inteligencia, ¿no? Hay una, hay
una anécdota de Zygmunt Bauman, ¿no?, el famoso sociólogo, que dice que antes teníamos,
estábamos acostumbrados a construir misiles balísticos, ¿no? Es decir, misiles que cuando
los programábamos you sabíamos el sitio al que queríamos llegar, ¿no? Porque el enemigo
potencial lo teníamos localizado, teníamos sus coordenadas, por lo tanto lo que construíamos
era un misil que estaba programada su llegada al sitio correspondiente. Y dice Bauman, en
estos momentos líquidos, ¿no? Cada vez necesitamos misiles de carácter inteligente, ¿no? Es
decir, que sean capaces de reprogramarse en vuelo, que estén, digamos, pensados para que si
el enemigo cambia de posición, es decir, el target al que queremos llegar se modifica, porque
todo está modificándose, puedan, digamos, reoperar, ¿no? Seguramente es un buen símil, ¿no?
Es decir, necesitamos cada vez más no políticas balísticas, ¿no? No políticas que sepan muy
bien dónde tienen que llegar, qué objetivos tienen que alcanzar, sino que nuestra capacidad
colectiva, ¿no?, a la hora de construcción de estas políticas, ¿no?, esta lógica relacional a la
que nos referíamos sean capaces de que esas políticas pueden irse adaptando a los cambios,
¿no? y encontrar, ¿no?, esas coaliciones de actores, de intereses, etcétera, que sean capaces de
coseguir resultados, de transformar socialmente, de ser digamos consistentes con los ideales
democráticos que esas políticas, digamos, transportan.
Es interesante en ese sentido ver cómo están apareciendo, ¿no?, nuevas, nuevos formatos,
digamos, o nuevos debates sobres qué instrumentos utilizar en políticas, ¿no? Por ejemplo hay
un debate sobre si deberíamos poner más el énfasis en las políticas, en las lógicas predistributivas,
que en las lógicas redistributivas, ¿no? Porque si partimos de la hipótesis que quizá los poderes
públicos en el futuro no podrán disponer de presupuestos incrementales como hasta ahora
en algunas administraciones, a lo mejor deberíamos imaginar que deberíamos evitar el luego
tener que hacer políticas que compensen los efectos, ¿no?, de las decisiones, ¿no? Por ejemplo,
imaginémonos poner más énfasis en la fase preescolar, ¿no?, de cero a seis años, y trabajar
intensamente en esta fase, que es importante desde el punto de vista educativo, nos puede evitar
luego tener problemas, ¿no? a largo plazo, ¿no? Es decir, trabajar en lo predistributivo nos puede
evitar tener que luego que trabajar en lo redistributivo, ¿no? Esto sería un ejemplo. otro ejemplo
podría ser por ejemplo el trabajar más con las contrataciones de las Administraciones Públicas,
¿no? Que si nosotros tenemos que contratar los servicios de limpieza de un ayuntamiento o
de un gobierno regional o estatal y tenemos dos ofertas, ¿no?, a la hora de hacer esta contrata
pública, la de un grupo, la de una entidad, de una ONG, de una asociación que, digamos, ha
organizado a mujeres con riesgo de exclusión y les da tareas de este tipo para que puedan
subsistir y insertarse socialmente. Y tenemos otra oferta que es la una empresa que se dedica
a prestar servicios y a lo mejor desde el punto de vista de sus ofertas concretas de, de a la

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 9 PROFESOR INVITADO: DENNIS SMITH

hora de presentarse a este concurso público, a lo mejor desde el punto de vista de eficiencia
estrictamente económica, la de la empresa es un poco mejor que la que plantea ese grupo de
mujeres en riesgo de exclusión. Diríamos bien, lo normal sería buscar una fórmula más eficiente,
¿no?, responder al criterio de eficiencia y en una igualdad de condiciones de limpieza de las dos
ofertas, escoger aquella que es más económica, ¿no?
Pero claro, tendríamos el problema que quizá con ello estaríamos, digamos, poniendo en riesgo
la continuidad de esa entidad que trabaja con esas mujeres, porque al perder esa contratación
pues a lo mejor no pueden mantener esa entidad, y nos encontraríamos que esas mujeres luego
las encontraríamos en otra cola, digamos, ¿no? Acudiendo a servicios sociales porque no tienen
posibilidades de subsistencia en el trabajo, ¿no? Claro, si hubiéramos contratado a esa entidad
estaríamos resolviendo el problema de la limpieza que tenemos y al mismo tiempo evitando
crear otro problema, que sería el de la exclusión social de esas personas, ¿no? Estaríamos por
decirlo así, matando dos pájaros de un tiro, ¿no? Bueno, no digo que eso sea siempre así, pero
esto nos plantea por ejemplo el debate sobre las cláusulas sociales en las contrataciones públicas,
de la misma manera que existen cláusulas ambientales, ¿no? Es decir, tú puedes escoger ciertas
contrataciones que incorporen mejoras medio ambientales o más respeto medio ambiental y esto
forma parte del debate sobre la eficiencia, ¿no?, que hace anos, en cambio, no nos hubiéramos
planteado, ¿no? Bueno, yo creo que esto nos indica que a la hora de plantearse los instrumentos
de las políticas hemos de ser capaces de problematizar instrumentos antiguos, ¿no? e incorporar
debates, ¿no?, que nos permitan entender que en un cambio de época nos conviene también
ser capaces de modificar instrumentos, de repensar instrumentos y de poner a prueba y de
experimentar instrumentos de las políticas. Os esperamos en la próxima sesión.

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