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Yamile Salinas Abdala

La Locomotora del Agro

Consensos y diferencias

Yamile Salinas Abdala1

L a tenencia de la tierra y los re-


cursos naturales así como su
vinculación con el conflicto y
el desplazamiento del 98% de
las más de 5 millones de víctimas del
desplazamiento se han posesionado
en la agenda política en el país. Es así
como la administración 2010 – 2014 se
ha comprometido a restituir las tierras y
territorios de las víctimas del destierro
y a fortalecer el agro, una de las cinco
locomotoras que soportan la meta de
promover el crecimiento y la puesta en
marcha de condiciones que igualen las
oportunidades de todos los habitan-

1 Asesora Indepaz. El presente texto se basa en el do-


cumento la propiedad de las tierras en Colombia ela-
borado para Fescol por la autora con el apoyo de Juan
Manuel Zarama Santacruz, en enero de 2011.

Punto de Encuentro
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La Locomotora del Agro

tes del país, dos de los pilares que sus- 1. Posiciones comunes
tentan el Plan Nacional de Desarrollo
(PND) 2010-2014 “Prosperidad para To- Como se señaló existe coincidencia en
dos” (Ley 1450 de 2011). el diagnóstico sobre la crisis del sector
Los dos compromisos gubernamen- rural y sus efectos, particularmente en
tales son fundamentales para la conso- temas como los siguientes:
lidación de la paz y de la seguridad en a. Pobreza rural estructural y persistente en
el país- tercer pilar del PND-. En este el tiempo. A 2009, el 64,3% -7,6 millo-
aspecto parecen coincidir funcionarios, nes de personas de la población rural
académicos, expertos y organizaciones vivía en condiciones de pobreza ex-
sociales y de derechos humanos. Tam- trema y el 29,1% -3,4 millones-en con-
bién existen coincidencias en el diag- diciones de pobreza extrema o indi-
nóstico sobre la brecha urbano rural. Sin gencia (SAC, 2009). Esa marginalidad
embargo existen grandes diferencias en y pauperización rural afecta particu-
los enfoques y en las propuestas para larmente a los hogares con jefatura fe-
superarla, así como en las acciones diri- menina, a los niños, niñas y adolecen-
gidas a devolver las tierras y territorios tes, así como a los integrantes de los
a las víctimas. En el presente texto, se pueblos indígenas y las comunidades
comentaran algunas de los puntos co- afrodescendientes (DNP, 2011).
munes, así como las principales diferen- b. Limitaciones de bienes y servicios públi-
cias entre sectores interesados en lo que cos. El atraso del campo se refleja en el
pasa en el campo. Para ello se revisaron déficit habitacional y en la baja cober-
documentos del gobierno, organismos tura de los servicios públicos domici-
de control, gremios económicos del sec- liarios - el 16,4% habita en viviendas
tor rural, organizaciones campesinas, inadecuadas -piso de tierra y material
de víctimas, ambientales y étnicas (Ilsa precario-, el 11% no tiene vivienda y
y Viva la Ciudadanía, entre otros) y de el 56,6% de los hogares rurales vive
instancias como la Comisión de Segui- con limitaciones de servicios públi-
miento de la Política Pública de Pobla- cos domiciliarios (López, 2007). Más
ción Desplazada y los avances conoci- de la mitad de los pobladores rurales
dos del Informe de Desarrollo Humano (59,8%) no cuentan con agua potable
sobre la cuestión agraria del Programa y sólo el 18% accede a servicios de al-
de Naciones Unidas (PNUD). cantarillado (Perfetti, 2009)

“ la administración Santos
se ha comprometido
a restituir las tierras
y territorios de las
víctimas del destierro


y a fortalecer el agro

Punto de Encuentro
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c. Inadecuada infraestructura y conecti- 2. Diferencias en enfoques y


vidad. Las limitaciones en la infraes- soluciones
tructura de transporte y portuaria y,
específicamente el incipiente desarro- No obstante al consenso sobre temas
llo de redes intermodales así como la comunes al diagnostico, hay notorias di-
dependencia del transporte por carre- ferencias en torno a la visión de desarrollo
tera, sumados a los efectos de los de- del campo colombiano. Estas diferencias
sastres naturales y de la corrupción, se reflejan, especialmente en el enfoque y
atentan tanto contra las metas de en las soluciones que se proponen para
competitividad como con las metas superar la brecha urbano – rural, mejorar
de brindar oportunidades a las comu- las condiciones de vida de los pobladores
nidades rurales. Por vía de ejemplo, rurales y reparar a las víctimas del aban-
las dobles calzadas de la Red Vial Ar- dono y despojo forzado de sus tierras, te-
terial, a cargo de la Nación, entre 2002 rritorios y recursos naturales.
y 2009 pasaron de 52 km. a 726 km, ci-
fra lejana a los 2 mil km proyectados a. Enfoques de la política rural
(DNP, 2011).
d. Causas de la brecha. Hay puntos de El enfoque de la política guberna-
acuerdo en el análisis sobre los efec- mental en la Ley del Plan y en el Proyec-
tos de la ausencia de Estado en los to de Ley por la cual se expide la ley general
sectores rurales; la apertura econó- agraria y de desarrollo rural se centra en
mica de los años 90, y la violencia la competitividad como el “determinan-
ejercida por agentes legales e ilegales te fundamental del modelo de crecimiento y
(Machado, 2010). desarrollo del sector” (DNP, 2011). De esta

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adoptar manera se continúa en la línea de b. Propuestas y alternativas


los planes de desarrollo 2002 – 2006 para cerrar la brecha
reformas y 2006- 2010, en los que focalizó el
que modi- aprovechamiento de los activos y Como efecto de las distintas
fiquen la recursos naturales exclusivamen- versiones en torno al mundo ru-
te con criterios de productividad, ral, existen diferencias en torno a
estructura competitividad y rentabilidad. las soluciones que se proponen en
agraria y Sin embargo, este enfoque, que es aspectos como el ordenamiento
plenamente compartido por los territorial y el acceso a tierras, los
reversen gremios económicos del sector ru- que inciden en la efectividad de la
los pro- ral, se diferencia de los anteriores política de restitución de tierras y
planes de desarrollo en la incorpo- territorios despojados o abandona-
cesos de ración del compromiso guberna- dos forzadamente.
acapara- mental de restituir a las víctimas
miento sus tierras y territorios. Ordenamiento del territorio y
Por su parte, académicos, estu- acceso a tierras y recursos
de tierras, diosos de la cuestión agraria, orga-
territorios nizaciones sociales, ambientalistas, En primer lugar, existe un am-
étnicas y de derechos humanos, plio consenso en situar entre las
y recursos entre otros sectores, coinciden en problemáticas del campo el inade-
– “contra- afirmar que el enfoque centrado cuado uso del suelo, el agua y las
exclusivamente en el crecimiento tierras (sub y sobre utilización).
rreforma económico en torno a proyectos de Pese a la inexistencia de un censo
agraria”- gran escala que demandan gran- agropecuario actualizado se reitera
des inversiones, es excluyente y que solamente se utilizan 4,9 millo-
acentuados discriminatorio contra los sectores nes de las 21,5 millones de hectá-
por las vio- más vulnerables del campo, im- reas con vocación agrícola (el 60%
lencias y el pide el desarrollo de la economía corresponde a cultivos permanen-
campesina y destruye los recursos tes; el 33% a transitorios y el 7% a
conflicto


naturales agravando los efectos forestales (MADR, 2010), mientras
armado del cambio climático. que en ganadería se emplean casi
Se reitera la necesidad de in- el doble del área apta para esta ac-
cluir en la agenda pública el man- tividad (38,6 millones de las 19,3
dato constitucional de garantizar millones). En lo que respecta a la
el acceso a la tierra y demás fac- superficie de uso no agropecua-
tores de producción a los sectores rio (62 millones de ha), cerca del
menos favorecidos de la ruralidad, 90% corresponden a figuras de
lo que implica adoptar reformas protección y conservación consti-
que modifiquen la estructura agra- tucional (art. 63, C.P.) y legal, así:
ria y reversen los procesos de aca- 51 millones de hectáreas son zonas
paramiento de tierras, territorios y de reserva forestal de la Ley 2 de
recursos – “contrarreforma agraria”- 1959; 17,2 de ha pertenecen al sis-
acentuados por las violencias y el tema nacional de áreas protegidas
conflicto armado. -SNAP y 35,7 de ha son territorios
colectivos de indígenas y afrodes-
cendientes (MADR, 2010-a).

Punto de Encuentro
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Frente a esta situación, también existe locomotora del agro, es decir, garantizar
coincidencia en la necesidad de imple- las superficies que requiere la competiti-
mentar el artículo inédito de la Consti- vidad de la producción agropecuaria. El
tución de realizar el ordenamiento del objetivo es dinamizar el mercado de tie-
territorio. Sin embargo, no hay concesos rras para atender las demandas alimen-
sobre sus alcances, los que pareciera de- tarias y energéticas globales y los acuer-
ben ir más allá de los acuerdos institu- dos de libre comercio (Tobón, 2010).
cionales y los Convenios Plan previstos Para ello el gobierno anuncia la realin-
en la llamada Ley de Ordenamiento Te- deración de las zonas de preservación y
rritorial (Ley 1454 de 2011)2. conservación ambiental, la sustracción de
Ahora bien, sobre la necesidad de or- las áreas de reserva forestal y la reconver-
denar territorialmente el país, así como sión de las tierras empleadas en la gana-
sus suelos, también existen grandes di- dería extensiva (MADR, 2010-a). En esta
ferencias. línea Fedegan ha ofrecido reconvertir 10
millones de hectáreas a 2019 (Fedegan,
Gobierno y sectores 2009) y la SAC, recomienda “Acotar [las]
empresariales rurales titulaciones colectivas (resguardos indíge-
nas y comunidades afrodescendientes)”
El ordenamiento y la planificación del y de “alinear las políticas ambientales (…)
territorio se entienden como la condición con la producción agropecuaria y la seguri-
esencial para cumplir los objetivos de la dad alimentaria” (SAC, 2010).

2 Norma adoptada sin garantizar el derecho a la participación de los grupos étnicos.

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Adicionalmente y con miras a des- Estos últimos son complementarios y afi-


trabar el mercado de tierras a favor de nes con las modalidades del derecho de
“conglomerados productivos que integren superficie3 y de vuelo forestal previstos
vertical y horizontalmente la producción, en el proyecto de ley por la cual se expide
transformación y comercialización” (PND), la ley general agraria y de desarrollo rural,
se han adoptado reformas sustanciales, que lidera el Ministerio de Agricultura.
entre ellas la que eliminan la prohibición En cualquiera de estas modalidades, la
de adquirir más de una unidad agrícola vinculación de los pequeños producto-
familiar (más de 10 si se cuenta con el res así como de las víctimas a las que se
concepto favorable de la Comisión de les restituyan los predios, se prevé bajo
Proyectos Especiales), la flexibilización esquemas asociativos -alianzas produc-
en la destinación de baldíos para zonas tivas estratégicas y negocios inclusivos,
de desarrollo empresarial, la reglamen- entre otros- (PND).
tación de los contratos de arriendo a lar- De manera complementaria y con el
go plazo y de leasing (Ley 1450 de 2011), fin de allanar una de las mayores limi-
y los contratos de uso (Ley 1448 de 2011). tantes a la inversión en el agro4, esto es

3 En el citado proyecto de ley se define el derecho real de superficie de predios rurales como: “un derecho autónomo
que otorga el uso, goce y disposición jurídica de la superficie de un predio, y hace propio lo plantado, construido o
ubicado en superficie ajena”. Se trata de un derecho que puede ejercerse hasta por un plazo de treinta años, y que es
trasmisible por acto entre vivos y por sucesión por causa de muerte. Tanto en el derecho de superficie como en el
vuelo forestal el titular del predio sólo ejerce la nuda propiedad, es decir el uso, disfrute y aprovechamiento del predio
está en manos de un tercero
4 Ver: Revista Altillanura. Enrique Mazuera. Exitoso esfuerzo. Edición No. 12 de julio de 2008, Flavio Molina. Pionero
con modelo propio. Ed. 13 de noviembre de 2008 y Los precios condicionan el futuro. Edición 14 de marzo de 2009.

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la inseguridad en la tenencia de se abone a revertir la inequitativa


la tierra (40% no tienen títulos de concentración de la tierra y se ga-
propiedad), se adelantan progra- rantice el acceso a las tierras a las
mas masivos de formalización y de comunidades rurales en general
adjudicación de baldíos, especial- y a las víctimas en particular. Un
mente en la altillanura orinoquen- ordenamiento social del territorio
se, en donde se copiara el modelo permitiría invertir el acaparamien-
de El Cerrado brasilero. to de la tierra, agudizado entre los
Con miras al denominado “or- años 2000 – 2009 - de 0.86 a 0.88 en
denamiento productivo” del suelo y el 56,5% de los municipios del país
demás recursos, en el citado pro- (Ibáñez & Muñoz, 2010).
yecto de ley se prevé la creación de En esta línea, instancias estatales
las zonas de reconversión, en las como la Procuraduría, señalan que
que los inversionistas con capital el desafío de la política rural parte
suficiente para adelantar empren- de discutir el modelo de desarrollo
dimientos agrícolas, ganaderos, impuesto desde el nivel central, el
pesqueras, agroindustriales o fo- cual “es (…) excluyente” y “no tiene
restales (declarados de importan- en cuenta a todos los actores (…) espe-
cia estratégica para el desarrollo cialmente al campesino” (PGN, 2010).
del país) a gran escala, serán be- A su vez, expertos en la cuestión
neficiarios de líneas especiales de agraria propugnan por iniciativas
crédito, programas de adaptación que estimulen la economía agra-
y transferencia de tecnología; com- ria a pequeña escala y que garan-
pensaciones e incentivos y bienes ticen el derecho a la alimentación
públicos - infraestructura produc- adecuada”, la que como afirma
tiva-, a los que se suman los instru- Machado, 2010, está estrechamente
mentos financieros -mercado de “vinculada al acceso a la tierra”.


capitales y capital de riesgo- (DNP, Al respecto, expertos internaciona-
2011), las ventajas fiscales, el DRE les como Albert Barry reiteran que la
(antes Agro Ingreso Seguro), los pequeña agricultura familiar a di- iniciativas
Incentivos de Capitalización Rural ferencia de la gran agricultura, es una
y los Certificados Forestales, así gran fuente de empleo e ingresos si que esti-
como las zonas francas y los con- recibe el apoyo del Estado y es des- mulen la
tratos de estabilidad jurídica. tinataria de políticas y recursos que
le permitan contribuir al desarrollo
economía
Organizaciones sociales, social y económico, principalmente a agraria a
campesinas, ambientalistas, través de la generación de alimentos pequeña
y la protección del ambiente y los re-
étnicas, e instancias cursos naturales – eficiencia social y escala y
públicas ambiental- (Barry 2010). que garan-
En estos sectores el ordena- Por otro lado, actores políticos
miento del territorio y los suelos han advertido en el Congreso so- ticen el
es una oportunidad de garantizar bre los riesgos en la soberanía y el derecho
la sostenibilidad social, ambiental control territorial como efecto de
y cultural de los territorios y los la compra de tierras por parte de
a la ali-
recursos naturales, de manera que inversionistas foráneos mineros y mentación
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La Locomotora del Agro

una refor- agroindustriales y sobre la nece- `progreso´” sobre los derechos de


sidad de adoptar políticas que la grupos de especial protección como
ma trans- restrinjan similares a las que apli- los grupos étnicos, y revisar los fac-
formadora can países vecinos como Brasil y tores relacionados con los intereses
que mo- Argentina, paradójicamente de sobre las tierras y recursos natura-
donde provienen varios de los in- les, que exacerban las violencias y
difique la teresados en adquirir grandes ex- el desplazamiento (Ver: Sentencias
estructura tensiones en Colombia5. También T 025 de 2004, Autos 004, 005 y 008


han llamado la atención sobre los de 2009 y Sentencia T 129 de 2011,
agraria impactos ambientales negativos entre otros pronunciamientos).
de la masiva expansión de los cul-
tivos de maíz y soya en El Cerrado Restitución de tierras y
brasilero descritos por entidades territorios a las víctimas del
como el Banco Mundial (2010).
En fin, cada vez son más frecuen-
despojo – medio preferente
tes las voces que invitan a revisar el
de reparación integral
modelo de desarrollo económico y Como se señaló la gran diferen-
a buscar nuevas alternativas inclu- cia entre el PND del presidente
yentes. Al respecto Machado (2010- Santos con los de sus antecesores
a), coordinador del Informe de De- consiste en el compromiso de sal-
sarrollo Humano sobre Desarrollo dar la deuda con las víctimas del
Rural y Tierras del 2011 del PUND, destierro. En esa línea presentó y
propone una “reforma transforma- gestionó en el Congreso la aproba-
dora”, que modifique la estructu- ción de la Ley de Víctimas. En di-
ra agraria a través de mecanismos cha Ley y en el PND Desarrollo se
que desactiven el afán de acumular afirma que la restitución es el me-
tierras y que democraticen el acce- dio preferente de reparación para
so a los bienes públicos. Esta pos- las víctimas del abandono o despo-
tura es compartida por la Comisión jo de tierras.
de Seguimiento que ha convocado Ahora bien, en la medida en que
a formular y ejecutar una política la política de restitución de tierras
rural transformadora que supere hace parte de las líneas estratégicas
las fallas de “reconocimiento” – des- de la locomotora del agro, es indis-
valorización del campesinado – y pensable preguntarse ¿qué tan via-
de “redistribución” de activos (Co- ble es la restitución bajo un modelo
misión de Seguimiento, 2009). que no reconoce al campesinado y
Estas posiciones coinciden con que se centra en iniciativas a gran
pronunciamientos de la Corte escala? ¿Qué tan posible es garan-
Constitucional en los que ha de- tizar la restitución y su sostenibi-
mandado “no anteponer en abstracto lidad frente a los requerimientos
el `interés general y la visión mayori- de tierras de las locomotoras, en
taria que se tenga del ´desarrollo´ o el especial de la del agro y la mine-

5 Ver: www.wilsonarias.com

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ría? ¿es factible reparar a las víctimas que reconozcan a las comunidades rura-
del desplazamiento y prevenir nuevas les y su contribución al desarrollo eco-
violaciones sin modificar la estructura nómico, social y cultural del país. Dichas
agraria y con medidas que propician medidas exigen armonizar la política de
mayor concentración en la tenencia de desarrollo rural con el deber indeclina-
la tierra y premien el despojo? Frente a ble de garantizar una “reparación integral
estos interrogantes, organismos como la distributiva con equidad” como medida
Comisión de Seguimiento, señalan que para asegurar la no repetición del éxo-
el modelo de desarrollo vigente reduce do forzado y el despojo (Comisión de
“el derecho a la propiedad y posesiones a de- Seguimiento, 2011). Experiencias inter-
terminadas élites y grupos de poder”, lo que nacionales como las de Guatemala de-
propicia nuevas “violaciones de los dere- muestran que la restitución de tierras
chos humanos de las poblaciones rurales” sin articularla a objetivos a más largo
(Comisión de Seguimiento, 2009). plazo encaminados a garantizar el acce-
En esta materia, especial preocupa- so equitativo a la tierra y otros activos,
ción generan los contratos de uso -que no contribuyen al logro de la paz (Wi-
como ya se señaló al igual que el dere- llians, 2008).
cho de superficie y la reforma de la UAF En síntesis la certeza sobre la estre-
tiene por finalidad asegurar grandes su- cha relación de la tierra, los territorios y
perficies de tierras para la locomotora los recursos naturales con las violencias
del agro-. Dichos contratos privilegian en Colombia, las coincidencias sobre el
los agroproyectos sobre los derechos de diagnostico de la brecha urbano rural,
las víctimas. De esta forma, el titular del así como el compromiso del presidente
proyecto productivo a gran escala o el Santos de reparar a las víctimas y devol-
tercero designado por la Unidad de Res- verles sus predios, generan la oportuni-
titución de Tierras, según se demuestre dad de debatir el enfoque “productivista
o no la buena fe exenta de culpa, disfru- y economicista” del modelo de desarrollo
tarán del uso y explotación del terreno, rural (Comisión, 2011-a). Sólo a través
sin perjuicio de que las tierras en los que del diálogo constructivo, democráti-
se adelantan hayan sido adquiridas vio- co e incluyente se podrá avanzar en la
lenta e ilegalmente. construcción de un país moderno y en
Estas y otras razones dan lugar a que paz, en el que el campesinado, los gru-
instancias como la Comisión y el PNUD pos étnicos y otros pobladores rurales,
manifiesten que la efectiva devolución víctimas o no, sean reconocidos como
de las tierras y territorios a las víctimas sujetos de derechos y sean destinatarios
requiere del diseño y puesta en marcha de políticas que les permitan ejercer su
de políticas innovadoras y diferenciales ciudadanía plena.

“ que el campesinado, los grupos étnicos y otros


pobladores rurales, víctimas o no, sean reconocidos como


sujetos de derechos y sean destinatarios de políticas

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La Locomotora del Agro

Documentos consultados
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MIENTO FORZADO (Comisión).
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2011. Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o despoja-
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Colombia: What Happened Between 2000 and 2010? En: Forum for International
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http://www.viva.org.co/publicaciones/memorias/files/memorias%20csyp.
pdf.

Punto de Encuentro
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Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras:
Enfoques y criterios de
interpretación

Nelson Camilo Sánchez1

L a aprobación de la Ley 1448 de


2011, mejor conocida como la
Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras, ha despertado muchas
expectativas en la sociedad y en las víc-
timas de la violencia en Colombia. Esta
expectativa pública se justifica al menos
por dos razones. La primera, por la larga
espera a la que han sido sometidas las
millones de víctimas que ha producido
el largo conflicto, y la urgencia en que
el Estado adopte medidas que enfren-
ten la crisis humanitaria en la que viven.
La segunda, por la aclamación pública
que hasta ahora han disfrutado la Ley,

1 Investigador del Centro de Estudios de Derecho, Jus-


ticia y Sociedad – Dejusticia.

Punto de Encuentro
13
Nelson Camilo Sánchez

la cual debido a algunos de sus conte- vigentes, así con la nueva institucional
nidos, se ha llegado a catalogar incluso se pretenda centralizarlos y racionali-
como una ley histórica para el país. zarlos.
Si bien la Ley, en términos generales, En segundo lugar, la ley se inserta
plantea un amplio sistema de mecanis- dentro de lo que en Colombia se ha de-
mos, rutas y beneficios para las víctimas, nominado como el esquema de “Justicia
casi todos ellos deberán ser reglamenta- Transicional”. De este esquema de jus-
dos por el Gobierno Nacional e interpre- ticia transicional hacen parte otras nor-
tados por funcionarios del Gobierno, de mas como la Ley 975 (conocida como la
los mecanismos de control, así como por Ley de Justicia y Paz), y la Ley 1424 de
jueces y fiscales. Esto quiere decir que 2010 (conocida como Ley de Acuerdos
hasta ahora estamos a mitad de camino de Contribución a la Verdad Histórica).
para saber en definitiva cuáles serán los Estas normas fueron establecidas para
contenidos precisos a los que las vícti- dotar al país de mecanismos que per-
mas podrán acceder y cuáles serán las mitan hacer un tránsito de una situa-
formas y oportunidades para hacerlo. ción de conflicto y de violación masiva
Una interpretación restrictiva de la de derechos humanos a un escenario de
Ley podría llevarla al fracaso: a conver- paz y reconciliación. La importancia de
tirse en una ley más. Una de esas legis- incluir una ley de reconocimiento sim-
laciones que tanto conocemos que plan- bólico y material de las víctimas en este
tean estructuras encomiables pero que escenario es fundamental pues el Estado
nunca pasan del papel a la realidad. Para está reconociendo – finalmente - que sin
que esto no ocurra, la Ley prevé una serie garantizar de manera previa y adecua-
de principios de interpretación y de en- da los derechos de las víctimas de gra-
foques que deberán ser los lineamientos ves violaciones a los derechos humanos
que deberán ser empleados por quienes no podrá existir un horizonte de paz y
reglamenten, implementen y apliquen la reconciliación en el país. Reconoce que
ley. En este artículo presentaremos algu- una política legítima de búsqueda de la
nos de los más importantes. paz debe partir y tener como elemento
central a las víctimas como sujetos polí-
1. El Enfoque Transicional ticos y como sujetos de derechos.
Además, el enfoque transicional trae
La ley de víctimas es una pieza de como consecuencia que las autoridades
un engranaje más grande y así debe ser deban reconocer que para enfrentar este
entendida. En primer lugar, es una ley pasado atroz y sistemático, es necesario
que complementa otras normas que se pensar de manera distinta los procedi-
han adoptado en el pasado para la aten- mientos y rutas de acceso y atención. Esto
ción y reparación de algunas víctimas se traduce en cuestiones tan importantes
del conflicto (como las víctimas del des- como la flexibilización de procedimien-
plazamiento, de la desaparición forzada, tos, la reducción de tiempos de atención,
del secuestro, de las minas antipersona- la fijación de políticas que beneficien al
les, entre otras). Esto quiere decir que los mayor número posible de víctimas (con-
derechos a los que pueden acceder las trario a la idea de verificación individua-
víctimas no están restringidos por esta lizada caso por caso), entre otras.
ley. Los derechos y beneficios a los que Algunas de los mecanismos que la
podían acceder las víctimas seguirán Ley trae buscan cumplir con este enfo-

Punto de Encuentro
14
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

que, como es el caso de la “Reparació- este objetivo, la Ley establece dentro de


nIndividual por Vía Administrativa”. Al sus principios generales, cuatro criterios
implementar este mecanismo, el estado rectores que deberán guiar todas las ac-
está reconociendo que las rutas habitua- tuaciones que realicen las autoridades
les para perseguir una indemnización en cumplimiento de la ley.
(los procesos judiciales) son muy largas Dignidad: Todo acto que se realice para
y engorrosas y, por ello, presenta una al- el cumplimiento de la Ley deberá ba-
ternativa a las víctimas que permita un sarse en el respeto a la integridad y a
acceso más fácil y generalizado. Otras la honra de las víctimas, quienes de-
medidas que expresamente buscan berán ser tratadas con consideración
cumplir con este objetivo son la flexibili- y respeto y deberán ser consultadas
zación de requisitos y pruebas exigidos para que se garantice su participación
a las víctimas, la inversión de la carga de en las decisiones que las afecten. Para
la prueba en los juicios de restitución de que esto ocurra deberán contar con
tierras, la creación de presunciones en información, asesoría y el acompaña-
favor de las víctimas, etc. miento necesario. De igual manera,
la Ley establece que en los casos de
2. El enfoque Pro víctima reparación administrativa, el intér-
prete de las normas está en el deber
El objetivo fundamental de la ley no de escoger y aplicar la regulación o
es otro que la dignificación y el recono- interpretación que más favorezca a
cimiento de las víctimas como sujetos de la dignidad y libertad de la persona
derechos, como actores políticos y como humana, así como a la vigencia de los
constructoras de paz. Para materializar derechos humanos de las víctimas.

Punto de Encuentro
15
Nelson Camilo Sánchez

Buena fe: En todo momento se de- las acciones que se desarrollen


berá presumir la buena fe de en cumplimiento de la ley de-
las personas que dedican hacer berán basarse en los derechos
parte de los procedimientos de de las víctimas, con particular
la Ley. En virtud de ello, las víc- atención alos derechos a la ver-
timas podrán acreditar los da- dad, la justicia y la reparación;
ños a través de cualquier medio a la participación; a la atención
de prueba, incluyendo las prue- humanitaria; a la protección y la
bas sumarias (es decir, que no seguridad; a la reunificación fa-
hayan sido controvertidas) y las miliar; a la atención diferencial;
pruebas indiciarias (de contexto al acceso a información y a la
y de referencia). justicia; entre otros.
Enfoque psicosocial:El reconoci-
miento de la necesidad en la 3. El enfoque Transformador
intervención psicosocial es un
eje transversal de la atención y La política de reparaciones
orientación. A partir de éste, el debe no solo conformarse conre-
Estado reconoce los impactos tornar a las víctimas a la situación
por el sufrimiento emocional y en la que se encontraban antes de
moral, así como los daños en la la ocurrencia de las violaciones;


dignidad y pérdidas en la esta- debe ir más allá y tomar la repa-
bilidad vital y existencial de las ración como una oportunidad no
personas, familias y comunida- sólo para enfrentar los daños oca- el Estado
des, causados por la violación de sionados con los crímenes padeci- debe reali-
los derechos humanos e infrac- dos por las víctimas, sino también
ciones al Derecho Internacional para superar las condiciones de zar esfuer-
Humanitario de las personas exclusión de las víctimas, bajo el zos enca-
(individual y colectivamente) entendido que trasformando di-
en el marco de su cultura, con- chas condiciones se evita la repe- minados a
texto y proyecto de vida a fin de tición de los hechos y se sientan la elimina-
establecer las acciones pertinen- las bases para un ejercicio serio de
tes en la atención y orientación reconciliación en el país. ción de los
que contribuyan a la reparación Para que esto ocurra, el Estado esquemas
del tejido social y a la interac- debe realizar esfuerzos encamina-
ción de las comunidades con las dos a la eliminación de los esque-
de discri-
instituciones. mas de discriminación y margina- minación
Enfoque de derechos:El objetivo fun- ción que pudieron ser la causa de y margi-
damental de la ley es dignifi- los hechos de violencia. Un ejem-
car a las víctimas mediante la plo de la aplicación concreta de este nación que
restitución de sus derechos y enfoque puede verse en las medi- pudieron
la promoción del tránsito de la das de restitución de tierras,por
víctima hacia su condición de ejemplo, en aquellos casos en los ser la cau-
ciudadanía plena, restituyendo que la “restitución” pura y simple, sa de los
los derechos vulnerados y lue- no le ofrece a la víctima restituida
go facilitando su ejercicio pleno -y a su núcleo familiar-, garantías
hechos de
y permanente.En este sentido, de no repetición, de reconstrucción violencia
Punto de Encuentro
16


Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

garantías de un proyecto de vida digno y es- Esto quiere decir que el Estado
table. La Restitución con criterio debe ofrecer garantías especiales y
especiales Transformador debe entonces con- medidas de protección a los gru-
y medidas tener medidas de política dirigidas pos expuestos a mayor riesgo de
de pro- a la formalización de los inmuebles las violaciones como mujeres, jó-
restituido (seguridad jurídica), el venes, niños y niñas, adultos ma-
tección a saneamiento de pasivos relacio- yores, personas en situación de
los grupos nados con el inmueble; e insumos discapacidad, campesinos, líderes
que le permitan a la víctima y su fa- sociales, miembros de organiza-
expuestos milia, la explotación del inmueble ciones sindicales, defensores de
a mayor con carácter productivo y su esta- Derechos Humanos y víctimas de
bilización socio-económica. desplazamiento forzado.
riesgo de Además, el Estado está obliga-
las viola-


4. El enfoque diferencial do a adoptar criterios diferenciales
ciones que respondan a las particularida-
La Ley reconoce que hay pobla- des y grado de vulnerabilidad de
ciones con características particu- cada uno de estos grupos poblacio-
lares en razón de su edad, género, nales; así como a realizar esfuerzos
orientación sexual y situación de encaminados a que las medidas de
discapacidad y que, por esta razón, atención, asistencia y reparación
las medidas de ayuda humanitaria, contribuyan a la eliminación de
atención, asistencia y reparación los esquemas de discriminación y
integral deben ser implementadas marginación que pudieron ser la
con un enfoque diferencial. causa de los hechos victimizantes.

Punto de Encuentro
17
Edilia Mendoza Roa

Proyecto Alternativo
de reforma agraria y
desarrollo rural
Vendrán por oro,
vendrán por agua,
vendrán por tierra,
vendrán por ti y
será demasiado tarde,
no tendrás donde vivir
y por quien vivir.

Edilia Mendoza Roa1

E l movimiento campesino ha
trascurrido por la historia co-
lombiana, con avances y retro-
cesos propios de los movimien-

1 La autora es integrante de la ANUC-UR, la Mesa Na-


cional de Unidad Agraria y la Mesa de Incidencia de la
Política de Mujeres Rurales.

Punto de Encuentro
18


Proyecto Alternativo de reforma agraria y desarrollo rural

el Proyecto tos sociales. Su gran aporte es el de Nacional de Organizaciones Agra-


rias e Indígenas - CONAIC en el
Alterna- generar alimentos, empleo agrí-
cola y protección de la biodiversi- año 1993, el cual constituyó una
tivo fue dad, pero también el de articular propuesta alterna al proyecto nú-
asumido relaciones territoriales, familiares, mero 114 del Gobierno de la épo-
culturales y organizacionales. ca, adoptado mediante la Ley 160
como una Durante cada periodo guberna- de 1994, en el que como efecto de
bandera de mental, el campesinado ha coloca- la lucha y las marchas campesinas
do en la palestra pública, la nece- se incluyó la figura de las zonas de
trabajo que sidad de su reconocimiento como reserva campesina.
se pondrán actor político y sujeto de derechos El Proyecto Alternativo también
acoge las iniciativas del Mandato
en consulta amparados en la Constitución Po-
lítica. Mas sin embargo, sus dere- Nacional Agrario aprobado en el
con todas chos fundamentales siguen siendo Congreso Nacional Agrario cele-
las orga- ignorados. brado en abril del año 2003, cuyos
ejes temáticos apuntan a la solución
nizaciones Un poco de historia de situaciones y problemas estruc-
y sectores turales de la población y su medio
Desde hace dos años y medio, rural, como son los altos niveles de
que par- el movimiento agrario y social co- pobreza, el desarraigo económico
ticiparán lombiano conformado por organi- del campo, la crisis agropecuaria,
la violencia contra las comunida-
en el Con- zaciones de campesinos, indígenas,
afrocolombianos, mujeres, despla- des y el destierro de los pobladores
greso de zados y trabajadores agrarios, con del campo. El Mandato Campesi-
no como propuesta integral de las
Tierras, el apoyo de organizaciones sin-
dicales, comunales y populares, comunidades rurales, fue ratifica-
Territorios, conscientes de la grave situación do por múltiples organizaciones y
Aguas y rural que se vive en Colombia han continúa siendo un referente polí-


elaborado un proyecto popular de tico y una bandera de lucha por la
Soberanías ley alternativo de reforma agraria democracia popular.
y desarrollo rural integral y de- Asimismo, el Proyecto Alterna-
mocrático – Proyecto Alternativo. tivo retoma las conclusiones de la
Esta iniciativa surge del análisis Cumbre social y política realizada
participativo, el debate juicioso y en agosto de 2009, en la que parti-
ordenado y el aporte creativo de la ciparon más de 45 organizaciones
experiencia y practica social, desde agrarias, ambientalistas de diver-
todas las regiones y territorios del sos sectores y regiones, así como
país, y expresa la vocación, la vo- los acuerdos de diversas asam-
luntad política y la decisión inequí- bleas, reuniones y talleres de orga-
voca de las comunidades rurales nizaciones campesinas, mujeres,
de contribuir a la construcción de desplazados, trabajadores agríco-
mejores condiciones para el campo las, entre otras.
y los hogares rurales. Nuestra propuesta, construida
Este esfuerzo colectivo retoma por diversas organizaciones cam-
iniciativas como la del proyecto pesinas, regiones y espacios de
de ley presentado por el Consejo debate, cuenta con el apoyo de la

Punto de Encuentro
19
Edilia Mendoza Roa

academia, congresistas y organizaciones económicos, ha acentuado las violencias


no gubernamentales de derechos huma- y el conflicto social y armado interno que
nos. En agosto pasado, en el Encuentro ha durado más de 5 décadas.
Nacional de Campesinos, afrocolombia- Sin embargo, los distintos gobiernos,
nos e indígenas por la paz y la tierra, el asesorados de expertos internacionales y
Proyecto Alternativo fue asumido como nacionales, insisten en leyes contrarias a
una bandera de trabajo que se podrá en los derechos de los ciudadanos y ciuda-
consulta con todas las organizaciones y danas, en las que no contempla un cam-
sectores que participarán en el Congreso bio del modelo de desarrollo económico,
de Tierras, Territorios, Aguas y Sobera- pese al crecimiento de la pobreza, la in-
nías a realizarse en Cali del 30 de sep- equidad y la exclusión en la ruralidad.
tiembre al 4 de octubre de 2011. Lo anterior se evidencia en el proyecto
de ley por la cual se expide la ley general
Proyecto Alternativo versus agraria y de desarrollo rural que está for-
Proyecto Gubernamental mulando el gobierno de Santos, en el que
se privilegia el crecimiento económico en
Los orígenes de la lucha agraria, son el marco de las locomotoras minera, del
grandes. No ha existido una reforma agro y la infraestructura, sobre los dere-
agraria en un país con un Gini de con- chos de los habitantes del campo,
centración de la propiedad rural entre los Es por ello que el Movimiento Cam-
más altos del mundo (0,87). La inequidad pesino y Agrario ha construido desde su
en la distribución de la tierra y en el ma- sabiduría una propuesta dirigida a dis-
nejo de los medios de producción para tribuir la tierra, para luego convertirla
los 12 millones de pobladores rurales, así en territorio y territorialidad, que per-
como el aumento de los subsidios distri- mita retomar el ejercicio propio y autó-
buidos en los grandes conglomerados nomo del campo y que posibilite efecti-

Punto de Encuentro
20


Proyecto Alternativo de reforma agraria y desarrollo rural

Pagar la vamente el regreso de millones de lado, el reconocimiento y visibili-


víctimas del desplazamiento, a tra- zación de los actores legítimos del
deuda con vés de una política de reparación ­campo y del otro el estímulo a con-
los pobla- integral y de restitución efectiva glomerados integrados vertical y
dores del de las tierras y territorios despoja- horizontalmente, que se disputan
dos violentamente. El Proyecto Al- el acaparamiento de tierras, los
campo, ternativo parte del reconocimiento subsidios, estímulos y demás be-
exige pedir a la economía campesina y de la neficios, en menoscabo de los ha-
incorporación de los verdaderos bitantes rurales. De un lado, una
perdón, dueños del campo como sujetos institucionalidad pensada en la
aplicar plenos y autónomos de derechos realización de derechos y del otro
en la construcción de un país justo una institucionalidad para facilitar
códigos de y equitativo. y financiar un modelo excluyente
ética que La ley de los contrarios es laten- que no genera empleo ni bienestar.
combatan te en este ejercicio político. Por un
lado la unidad agrícola familiar, Nuestros retos,
la impu­ por el otro, la unidad agrícola em- nuestros quehaceres
nidad, presarial y el levantamiento de las
restricciones de la unidad agrícola El Proyecto Alternativo contiene
como familiar para permitir el atesora- una propuesta encaminada a res-
­garantía miento de grandes extensiones de tablecer la soberanía, autonomía y
tierra en manos de grupos econó- seguridad alimentaria, a promover
de no


micos nacionales y foráneos. Por la actividad multidiversa de la agri-
­repetición un lado, el uso del suelo social y cultura, a permitir el desarrollo sus-
por el otro la superficie hereda- tentable de los recursos naturales
ble, así sea improductiva. De un de la agricultura, la biodiversidad

Punto de Encuentro
21
Edilia Mendoza Roa

y del medio rural, y a garantizar la sos- Oferta social para la ciudad


tenibilidad de la economía familiar rural. y el campo
Solo así es posible garantizar la soberanía
de la Nación colombiana y los derechos Que vengan todos y todas, que no se
fundamentales de todos sus asociados. quede nadie,
Reflejar en nuestro quehacer cotidia- Mandato Nacional Agrario-abril
no y nuestras apuestas políticas, requie- 2003
re incorporar a este mandato social a
la Sociedad ­Colombiana, la que por ig- En el campo y por el campo, los habi-
norancia, omisión o indiferencia, le ha tantes rurales en desarrollo del Manda-
dado la espalda a la crisis humanitaria to Nacional Agrario aportan a la reali-
que se vive en el campo colombiano. Pa- zación del derecho a la alimentación de
gar la deuda social con el Movimiento los ­colombianos. Un ejemplo de ello, es
Campesino y Agrario Colombiano exige la operación de 10 mercados campesi-
renunciar a vender nuestro país, recons- nos en la ciudad de Bo­gotá cada 15 días
truir el tejido social roto por las violen- y de los tres mercados en la plaza de Bo-
cias y la inequidad, y asignar recursos lívar. En esta tarea, es notoria la partici-
que fortalezcan al sector rural y reconoz- pación de las mujeres rurales, cada vez
can su contribución al quehacer político, más apropiadas de sus derechos.
económico, ambiental, social y cultural. Así las cosas, el Proyecto Alternativo,
Pagar la deuda con los pobladores del también busca ­promover las alianzas
campo, exige pedir perdón, aplicar có- entre campo y ciudad, como una forma
digos de ética que combatan la impuni- de ­contribuir a una Colombia digna,
dad, como garantía de no repetición de ­soberna y posible para todos y todas. Es
las sistemáticas y masivas violaciones decir una Colombia en Paz.
de derechos humanos.

Punto de Encuentro
22
Proyecto Alternativo de reforma agraria y desarrollo rural

Cuadro Comparativo Proyectos Gobierno y Alternativo

Aspecto PL Gobierno PL Alternativo

Dispo- Énfasis en el aprovechamiento del poten- Énfasis en el derecho a la tenencia y dominio


siciones cial estratégico de los recursos naturales, de la tierra por parte de las comunidades
generales: conexión con otros sectores que estimulen rurales, respeto pequeña propiedad rural,
principios y el crecimiento económico (sector minero – redistribución de la tierra, protección cultu-
objetivos energético), uso eficiente del suelo, empleo ra y conocimiento ancestral, fortalecimiento
productivo, defensa derechos legítimos de economía campesina y respeto vida cultural
propiedad, créditos para proyectos de inver- rural, defensa de los recursos naturales y
sión, asesoría técnica. medio ambiente.

Política Definición de Áreas de Desarrollo Rural Planteamiento del Desarrollo Rural Integral
Nacional de donde se entregaran subsidios y créditos como un aspecto que abarca el mejoramien-
Desarrollo de acuerdo con planes de inversiones a los to progresivo del nivel y calidad de vida de
Rural pequeños y medianos productores. La po- las comunidades rurales.
blación objetivo no es la población campesi- Planteamiento de una Reforma Agraria Inte-
na sin tierra o en situación de pobreza sino gral acorde con los principios de soberanía,
lo que denomina “Clase media” medianos y autonomía, seguridad alimentaria y desarro-
grandes productores. llo sostenible.
Determinación de zonas de reconversión pro- Contempla creación de un Plan Decenal de
ductiva y zonas de desarrollo empresarial. Desarrollo de la Agricultura y de un Conpes
Rural.
Fortalecimiento Zonas de Reserva Campesina.
Las zonas de reconversión productiva debe-
rán cumplir con requisitos que aseguren la
producción sostenible.

Instituciona- Creación de: Propuesta de organización del Sistema Na-


lidad CONAT: Consejo Nacional de Tierras encar- cional de Desarrollo Rural Integral y Reforma
gado de estudiar y aprobar la política nacio- Agraria como mecanismo de planificación de
nal de tierras rurales. la política. Compuesto por diez subsistemas
que amplían la representación de las orga-
UNATA: Unidad Nacional de Tierras y Aguas
nizaciones campesinas nacionales, organi-
Rurales para adelantar estudios y análisis
zaciones indígenas, comunidades rurales
para definición política tierras.
afrocolombianas, mujeres del sector rural,
Traslado de competencias del INCODER a la sector cooperativo y de economía solidaria,
UNATA. organizaciones ambientalistas y ecologistas.
Creación del Ministerio Público Agrario.

INCODER Las funciones centrales del INCODER son el Fortalecimiento del INCODER como ente en-
otorgamiento de subsidios, asesoría y asis- cargado de ejecutar la política agropecuaria
tencia técnica. Sólo se contempla en el Con- y de desarrollo rural.
sejo Directivo un delegado de las organiza- Atribuye funciones orientadas al empode-
ciones campesinas, es la única entidad que ramiento de las comunidades rurales, par-
contempla esto. Excluye a los pueblos indíge- celación y dotación tierras, ampliación y
nas y a las comunidades afrodescendientes. fortalecimiento crédito, zonas de reserva
campesina y administración de baldíos.

Punto de Encuentro
23
Edilia Mendoza Roa

Aspecto PL Gobierno PL Alternativo

Ordenamien- Ajuste de la ordenación de los usos del sue- Otorga al Instituto Colombiano Agropecuario
to Usos del lo a las necesidades de diferentes sectores la competencia del acceso a recursos gené-
Suelo productivos como la agricultura y la minería ticos para la alimentación y la agricultura.
con el discurso de aprovechamiento más efi- Dichos recursos serán propiedad inalineable
ciente de recursos. del Estado, y se garantizará la protección de
Contempla una política dirigida a los bosques los conocimientos tradicionales.
naturales y reservas forestales localizando tie-
rras de aptitud y vocación forestal para explo-
tación maderera y otorgamiento derechos de
propiedad de más de 30 años a inversionistas
de plantaciones forestales comerciales.
Acceso a recursos genéticos: tecnologías
para el aprovechamiento comercial de la bio-
diversidad.
Derecho real de superficie. Derechos de pro-
piedad privada que Incluyen no sólo derecho
a la tierra sino al subsuelo (recursos como
el agua, minerales, hidrocarburos). Se com-
plementa con los contratos de uso previstos
en la Ley de Víctimas.

Poblaciones Propuesta de ampliación y saneamiento de Protección, mantenimiento y acceso a facto-


Indígenas los resguardos indígenas y territorios colec- res productivos de los resguardos y tierras
y Minorías tivos de comunidades negras. Determinación colectivas de comunidades afrocolombianas.
Étnicas de áreas ecológica y ambientalmente estra- Declaración de áreas especialmente protegi-
tégicas de importancia que serán excluidas. das por el Derecho Internacional Humanita-
Negación negociación invasión de predios rio para garantizar los planes de retorno y
rurales o baldíos. medidas para que los terrenos no sean uti-
lizados para otros fines fuera de los estima-
dos en la Carta Política.

Formaliza- Otorgar seguridad jurídica derechos de la Otorga al INCODER la facultad para clarificar
ción propie- tierra mediante procedimientos de titulación la titulación de tierras, recupera idea de los
dad Rural “más rápidos y eficientes”, posibilita la lega- antiguos ejidos y propone un Comité Muni-
lización del despojo. cipal de Desarrollo Campesino, Indígena y
Exigencia de pruebas y requisitos para otor- Afrocolombiano para la titularización de la
gar el título de propiedad que no contemplan propiedad.
las dificultades de la población desplazada
por la violencia.
Incorpora los Mecanismos Alternativos de So-
lución de Conflictos (MASC) y personal no pro-
fesional universitario (estudiantes de derecho)
ni de liderazgo comunitario visible para dirimir
los conflictos sobre la tierra y la propiedad.

Adquisición Más que una expropiación a terrenos impro- Contempla formas de pago de la expropiación
y Expro- ductivos o abandonados. Sin embargo, no administrativa, formas de parcelación con
piación de se contemplan mecanismos para limitar la base en las UAF, fortalecimiento de la econo-
tierras especulación de los precios de la tierra que mía campesina, las zonas de reserva campe-
adquirirá el Estado tampoco mejoramientos sina y la pequeña y mediana propiedad, man-
de colonos a sus parcelas ni mecanismos de tenimiento y protección de los resguardos
redistribución de la propiedad. indígenas y territorios de propiedad colectiva
de las comunidades afrocolombianas.

Punto de Encuentro
24
Proyecto Alternativo de reforma agraria y desarrollo rural

Aspecto PL Gobierno PL Alternativo

Política Contempla la titulación a baldíos a personas Se niega la posibilidad de que El Estado


Baldíos hasta con un patrimonio de 500 SMLMV conceda nuevos títulos de propiedad privada
con más de 2 cientos millones de pesos. Las sobre los baldíos ubicados en resguardos
tierras baldías podrán titularse en UAF o en indígenas, territorios comunidades afroco-
UAFC (Unidades Agrícolas de Conservación) lombiana o zonas de reserva campesina así
sin limitación. como la titularidad de predios que no estén
En los Baldíos podrán construirse proyectos siendo ni ocupados ni explotados económi-
de “alto interés para el desarrollo económi- camente.
co y social del país” y demás actividades de Se localizan zonas inadjudicables y zonas
utilidad pública relacionadas con la explora- donde puede ubicarse el desarrollo empre-
ción y explotación de yacimientos mineros o sarial que suscribirán contratos que no ex-
petroleros, entre otros proyectos agroindus- cedan los 10 años.
triales de gran escala. Limita la extensión a (1) UAF para la adqui-
Se complementa con artículos 60 a 63 de la sición de terrenos.
Ley 1450 de 2011. Faculta a adquirir has- Contempla mecanismos recuperación de
ta 10 Unidades Agrícolas Familiares o más, Baldíos indebidamente ocupados y propone
previo concepto de la Comisión de Proyec- mecanismos democráticos para clarificar ti-
tos Especiales y reduce el acceso a tierras al tulación de tierras o sanear los conflictos.
otorgamiento de subsidios.

Otras dispo- Medidas para el incremento de la producción


siciones agropecuaria y pecuaria, acceso a factores
productivos, inversión en infraestructura.
Énfasis en la investigación y transferencia de
tecnología instituciones públicas y privadas.
Disposiciones especiales sobre educación,
capacitación e información.
Disposiciones especiales sobre salud, pen-
siones de jubilación para los trabajadores
del campo y redireccionamiento de recursos
parafiscales.
Medidas sobre inversión y financiamiento de
seguros y compensaciones.
Nuevas formas de contratación para el desa-
rrollo del medio rural.
Acciones institucionales específicas a favor
de los desplazados y desarraigados.

Elaborado por: Paola Salazar, Unidad Técnica Legislativa, Senadora Gloria Inés Ramírez.

“ el Proyecto Alternativo busca promover


las alianzas entre campo y ciudad, como
una forma de contribuir a una Colombia


digna, soberna y en Colombia en Paz

Punto de Encuentro
25
Carlos Alberto Suescún

Cuando el remedio es
peor que la enfermedad
Microfundización y
desarrollo rural

Carlos Alberto Suescún1

E n Colombia se puede caracteri-


zar históricamente una inercia
a la concentración de la propie-
dad de la tierra. Esta tendencia
histórica, según investigadores como
Absalón Machado y Salomón Kalma-
novitz, se explica por diversos factores
que van desde una “inequidad inicial”
propia de la Colonia; la estructura de
propiedad y producción agrícola conso-
lidada en todo el período republicano y
la violencia, entre otros. No obstante, en
las últimas décadas esta dinámica se ha

1 Candidato a Magister en Economía, Universidad Na-


cional de Colombia. Investigador y asesor en temas
económicos.

Punto de Encuentro
26
Cuando el remedio es peor que la enfermedad

profundizado por diversos fenómenos, 1994 en el Plan Nacional de Desarrollo


entre los que sobresale el narcotráfico, (ley 1450 de 2011), respecto al tamaño y
el privilegio desde la política pública a flexibilización del uso y explotación de
cultivos permanentes de gran alcance, el la Unidad Agrícola Familiar (UAF).
fenómeno violento del paramilitarismo El gran problema de la estructura de
y el desplazamiento forzado. la propiedad agraria en Colombia es el
minifundio. El sentido de la UAF, es y
Estructura de la propiedad fue, desde los años 60 del siglo pasado
evitar la minifundización de la tierra.
En los diagnósticos del gobierno ac- La flexibilización de la UAF que ha
tual, curiosamente varios de estos fac- quedado consignada en el Plan de De-
tores no son materia fundamental de sarrollo de ninguna manera contradice
explicación, y por el contrario se preten- el propósito de aminorar los riesgos de
de sustentar la realidad de la estructura la minifundización2.
actual de la propiedad rural como una Dos afirmaciones en este párrafo gene-
causalidad entre minifundización y con- ran controversia, la primera corresponde a
centración, considerándose como causa la ya señalada del problema de la minifun-
a la minifundización y como consecuencia dización; y la segunda, que caracteriza a la
a la concentración. Es tal afirmación la UAF como una herramienta para evitar la-
que sustentó la reforma a la ley 160 de timinifundización. Sobre esta segunda afir-

2 Contenido de la presentación realizada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el Congreso de la Repú-
blica el 31 de agosto de 2011.

Punto de Encuentro
27
Carlos Alberto Suescún

52% del Área 48% del Área

20% de los predios 80% de los predios

Elaboraciòn del autor, con base en datos de González, C., Op.cit.


mación, sólo baste decir que la UAF ne el gobierno actual, así como para
tuvo como criterio principal desde su analizar los posibles efectos que esta
creación, evitar la concentración de la generará a nivel económico y social, existe una
propiedad en una economía agraria de el objetivo de este artículo es exami-
tipo parcelaria, estructurada en la fa- narlas con cierto nivel de detalle. alta mi-
milia, la supervivencia y la sostenibi- Con respecto a la primera afirma- nifundi-
lidad de la actividad productiva en el ción, el Ministerio de Agricultura y
sector rural. Así se comprende en las Desarrollo Rural, basa su análisis en zación en
leyes 135 de 1961 y 160 de 1994. Por una seria investigación sobre la tenen- cuanto a
el contrario, la ley 1450 de 2011 que cia de la tierra en Colombia: El estu-
flexibilizó la UAF, se fundó en la em- dio de Acción Social en el año 2010
número de
presa agropecuaria, la escala de pro- titulado “Unidades Agrícolas Fami- predios, y a
ducción y en inversiones de gran al- liares, tenencia y abandono forzado su vez una
cance.Ahora bien, dado que estas dos de tierras en Colombia”, en el que
afirmaciones son fundamentales para participaron los investigadores Cami- alta con-
comprender los alcances de la política lo González Posso y Salomón Kalma- centración
pública para el sector rural que propo- novitz3. Esta investigación demuestra
del área
disponible
en gran
3 Véase: González, C., et al. (2010), “Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de
tierras en Colombia”, Bogotá: Acción Social – Indepaz. Pág. 25. propiedad
Punto de Encuentro
28
Cuando el remedio es peor que la enfermedad

que existe una alta minifundización en cuan- Microfundios, ¿problema


to a número de predios, y a su vez una alta o consecuencia de la
concentración del área disponible en gran concentración?
propiedad, teniendo como escala de análisis
la Unidad Agrícola Familiar. No obstante, el La alta participación de microfundios en
estudio no establece esa relación de causali- el número total de predios, es lo que le per-
dad entre los dos fenómenos (minifundiza- mite inferir al Ministerio de Agricultura en
ción y concentración), tal y como aparece en cabeza de Juan Camilo Restrepo, que el pro-
el diagnóstico del Ministerio de Agricultura. blema de la estructura de propiedad rural en
El estudio demuestra con base en infor- Colombia, es el minifundio. Ahora bien, esta
mación oficial, que en el período de 1999 a aseveración desconoce una posible relación
2009, en promedio la mediana y gran pro- inversa en el análisis, y es que la minifundi-
piedad concentraron el 70% de las hectáreas zación de la propiedad se puede explicar por
disponibles, mientras que el restante 30% lo una alta concentración de la propiedad de la
concentraron microfundios y pequeña pro- tierra. Para argumentar esto, partimos de una
piedad. De igual manera, la investigación cuestión puramente teórica, la cual quizás
concluye que en el período 2004-2009, en estimule un estudio de tipo cuantitativo si-
promedio cerca del 80% de los predios es- milar al referido atrás.
taban definidos en el rango de UAF perte- La tierra es de esos bienes que tienen un
neciente a microfundio, y el restante 20% límite preciso, es un bien escaso por natura-
en las demás tipologías (pequeña propiedad, leza. De igual manera, es un bien que con el
mediana propiedad y gran propiedad). El desarrollo del capitalismo profundiza un ca-
siguiente grafico representa esta estructura rácter privado de su propiedad. Por tal moti-
de la propiedad de la tierra para el año 2009 vo, si para cierta área de suelo disponible, que
(último año que contempla la investigación no puede ser aumentado de un instante para
referida), donde los cuadros representan los otro mediante el uso de factores de produc-
prediospor rango de UAF4 y los sombreados ción (aunque Holanda le quitó tierra al mar),
el tipo de propiedad: y si existen ciertos individuos que necesitan

4 La clasificación por rangos de tenencia se hacen con base en Unidades Agrícolas Familiares de la siguiente forma:
Microfundio, en propiedades de menos de 1 UAF; Minifundio en el rango de media a dos UAF; Mediana propiedad en
el rango de 2 a 10 UAF; y Gran propiedad para predios de más de 10 UAF. Mayores detalles, véase:González, Op. cit.

Punto de Encuentro
29
Carlos Alberto Suescún

del uso del espacio para distintas activida- Flexibilización de la UAF y


des (productivas o no), es una consecuencia mayor concentración de la tierra
evidente que ante la apropiación de una gran
proporción del área disponible por cierto indi- Ahora bien, flexibilizar el tamaño de la
viduo (o grupos reducidos), los demás entren UAF (segunda afirmación) para que se con-
en la puja por el sobrante. Así, si el bien tie- soliden áreas de cultivo mayores, ¿solucio-
rra, es un bien de naturaleza privada (rival y nará el problema de la estructura agraria?,
excluyente) y el mecanismo de regulación de ¿aminorará la minifundización de la propie-
su propiedad es mediante el sistema de pre- dad de la tierra? En las condiciones actuales,
cios (mercado), entonces ante un alto número y con la política pública para el sector rural
de demandantes por un bien a priori escaso y que propone el gobierno actual, es difícil que
cuya oferta es restringida, es normal que se dé éste cambio de legislación solucione o sirva
un aumento del precio de la tierra. de paliativo a éste problema. Por el contrario,
De esta manera, si un individuo concentra todo parece apuntar a que puede agravarlo.
una gran proporción del área disponible, y el Dado que la intensión no es redistribuir
bien es necesario para cultivo o para vivien- ese 52% del área en gran propiedad, es decir,
da, entre otros usos, la tierra sobrante que no se pretende realizar una reforma agraria o
entra en la lógica del mercado se subdivide cualquier medida similar que redistribuya la
y su precio aumenta. Es quizás por tal moti- propiedad, una consolidación de predios que
vo que a la vez que la gran propiedad con- sean de tamaño igual o mayor a una UAF
centra las hectáreas, los predios sean cada se conseguiría mediante dos mecanismos: ti-
vez más pequeños (microfundios). Con este tulando tierras baldías (tierras de propiedad
razonamiento, el microfundio no es el pro- de la Nación) y/o asociando microfundios.
blema, al contrario es la consecuencia. Y es Estas dos medidas efectivamente están sien-
la consecuencia de una oferta de tierra res- do utilizadas por el gobierno actual, sin em-
tringida y concentrada por uno o varios indi- bargo, estas tienen como propósito atender a
viduos, que además de generar distorsiones las exigencias de un modelo de desarrollo de
en el mercado del bien tierra (si tal mercado agricultura de gran plantación y no propia-
existiese, ante la elevada informalidad de la mente a una modificación de la estructura de
propiedad que padece Colombia), también propiedad de la tierra.
genera inequidad distributiva vía impues- Un caso especial es la zona de la Altilla-
tos y una desigualdad social por todo lo que nura colombiana, ubicada en la región Ori-
esto implica a nivel económico y social (la noquia y que tiene un capítulo especial en el
producción agropecuaria, el bienestar de los Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. En
distintos actores que viven en el sector rural, esta zona se pretende consolidar un modelo
el cuidado de los recursos naturales, etc.). de desarrollo rural basado en la agricultura

“ ... si un individuo concentra área


disponible, la tierra sobrante se


subdivide y su precio aumenta ...

Punto de Encuentro
30
Cuando el remedio es peor que la enfermedad

de gran plantación, con grandes inversiones ducción de gran escala, y quizás los propie-
de capital y altamente mecanizada, modelo tarios de estos predios simplemente arrien-
que se ha denominado “Agricultura del Siglo den o vendan sus propiedades, ya que es lo
XXI”. En el período 2004-2010 en los depar- único que necesitarían de ellos los grandes
tamentos de Meta, Arauca y Vichada, se han inversionistas, pues ni siquiera harían parte
titulado más de 1 millón de hectáreas, y pro- de la fuerza de trabajo rural, puesto que la
bablemente la dinámica se siga consolidando producción que se pretende es intensiva en
ante el gran alcance de obras de infraestructu- capital (mecanizada). Algo similar puede
ra y las pretensiones de inversionistas nacio- llegar a suceder con los predios que harán
nales y extranjeros por invertir en la región5. parte de procesos de restitución de tierras,
Ahora bien, los baldíos al igual que el res- donde aparte de la falta de garantías reales al
to de bienes propiedad del Estado, son cada retorno, el Gobierno Nacional ha estimado
vez más escasos, y la asociación entre pe- que cerca del 80% de los desplazados no re-
queños y medianos productores se pretende gresarían a sus tierras por diversos motivos.
realizar con base en relaciones contractuales Ante un escenario de alta concentración
con grandes inversionistas. Los baldíos en- de la propiedad, una problemática social ru-
trarían en la lógica productiva de gran alcan- ral de grandes repercusiones y una repara-
ce, consolidándose actos o contratos de 10 ción y restitución a las víctimas de la violen-
o más UAF en proyectos agroindustriales cia sin plenas garantías (Ley 1448 de 2011),
o forestales, entrando predios de pequeña en el que se propone la flexibilización de la
y mediana propiedad como socios de gran- UAF para que las tierras baldías entren al
des inversiones (Artículos 60 y 61 de la ley mercado de tierras sin tantas trabas y la aso-
1450 de 2011). De esta manera, las pequeñas ciatividad consiste en que los pequeños pro-
propiedades (minifundios) entran en la pro- pietarios pasarán a ser socios a través de la

5 SALINAS, Y. (2011). “Dinámica del mercado de la tierra en Colombia”: Oficina Regional de la FAO para América Latina
y el Caribe. En publicación.

Punto de Encuentro
31
Carlos Alberto Suescún


cesión de su propiedad (arrendamien- De esta manera, la concentración ma-
to, venta, etc.) a los grandes inversio- yor de la propiedad de la tierra ­seguirá
nistas, el remedio puede resultar peor consolidándose, y ­efectivamen­te, pue- los baldíos,
que la enfermedad. de que se aminore la minifundización,
El problema se agrava ante una di- pero no porque el microfundista vaya
son cada
námica especulativa de los precios de a tener una o dos UAF en cambio de vez más
la tierra y el carácter estratégico de media, sino porque ya no será un pobla­ escasos, y
este factor primario a nivel global. Así, dor del campo. De consolidarse estas
si seguimos los principios de David apreciaciones, el desplazamiento ya no la asocia-
Ricardo sobre la renta6, el dueño de la se dará principalmente por los mecanis­ ción entre
tierra halla rentabilidad por explotar- mos “tradicionales” (violentos y no
la (beneficios) o simplemente por el violentos), sino por un modelo de desa­ pequeños y
hecho de ser propietario (renta), y en- rrollo y de estructura de la propiedad ru- medianos
tonces nada garantiza que los terrenos ral expulsador de personas, generando
baldíos y las pequeñas propiedades no mayores presiones demográficas en los producto-
sean adquiridos por los grandes pro- centros urbanos y ciudades y una pro- res se pre-
pietarios como ha venido sucediendo7. piedad rural en manos de unos cuantos.
tende rea-
lizar con
6 RICARDO, D. (1817). “Principios de economía política y tributación”, Fondo de Cultura Económica,
base en
1993. relaciones
7 “Al controlar por la calidad de la tierra, se encuentra que los Ginis descienden levemente, pero la
tendencia persiste. Ello implica que la concentración de la propiedad se ha presentado en regiones
contrac-
con tierras de una menor calidad. La brecha entre el Gini de tierras y el Gini de propietarios se amplía
de manera significativa a partir de 2005 y en 2009 alcanzaba un valor de 0.03. La diferencia entre el
tuales con
Gini de tierras y de propietarios denota que la concentración de la tierra surge por el crecimiento de
predios y por la compra de nuevos predios por pocos propietarios. La ampliación de dicha brecha a
grandes
partir de 2005 revela una expansión significativa de este fenómeno.” Mayores detalles, véase: IBÁ- inversio-
ÑEZ, Ana M & MUÑOZ, Juan C. (2010) “La persistencia de la concentración de la tierra en Colombia:
¿Qué pasó entre 2000 y 2009?”. nistas
Punto de Encuentro
32
Medidas de protección de tierras y territorios

Medidas de protección
de tierras y territorios
Evolución y logros

Myriam Hernández Sabogal1

1. Breve referencia al contexto

L as distintas formas de violencia


ejercidas sobre la población civil
en el ámbito rural, han converti-
do a los habitantes del campo en
las principales víctimas de la guerra que
por décadas ha afectado al país. Como
ha señalado la Comisión de Seguimiento
a la Política Pública sobre Desplazamien-
to Forzado el 60% de la población inclui-
da en el Registro Único de Población
Desplazada proviene del sector rural,
un 24% de centros poblados y un 15,1%
de cabeceras municipales2. La población

1 Consultora y ex Directora Proyecto Protección de


Tierras y Patrimonio de Acción Social.
2 El Tiempo, Septiembre 11 de 2011, pág. 4.

Punto de Encuentro
33
Myriam Hernández Sabogal

desalojada compuesta por campe- patrimoniales. El artículo 14 diri-


sinos, indígenas y negros, además gido a prevenir el desplazamien-
de enfrentar un deterioro crecien- to forzado, establece la obligación
te de sus condiciones de vida, ha de adoptar medidas para “evitar
sufrido el despojo y abandono for- la arbitrariedad, discriminación y
zado de sus tierras y territorios, si- para mitigar los riesgos contra la
tuación que la coloca en condicio- vida, la integridad de las personas,
nes de vulnerabilidad extrema, tal y los bienes patrimoniales de la
como lo ha señalado la Honorable población desplazada.”(Resaltado
Corte Constitucional en la Senten- fuera de texto). De otra parte la
cia T 025 de 2004. Paralelamente en Ley dispuso en el artículo 19 ya re-
varias de las regiones expulsoras ferido, que
se han producido procesos de re- “El Incora llevará un regis-
poblamiento, mayor concentración tro de los predios rurales aban-
de la propiedad y predominio de donados por los desplazados por
cultivos a gran escala que en gene- la violencia e informará a las
ral proveen poco empleo. autoridades competentes para
que procedan a impedir cual-
2. Las medidas de protección quier acción de enajenación o
y sus bases normativas transferencia de título de pro-
piedad de estos bienes, cuando
El reconocimiento de la pro- tal acción se adelante contra


blemática del desplazamiento, la voluntad de los titulares
su agravamiento y extensión, lo de los derechos respectivos.3
dispuesto en la Constitución en No obstante la existencia de esta
cuanto a la protección del patri- norma, su reglamentación y lo que se deben
monio y los pronunciamientos de es más importante su puesta en identificar
la Corte Constitucional, derivaron práctica se ha extendido en el tiem-
en la promulgación por parte del po, impidiendo que la protección los propie-
Estado de una legislación nacional actuará de manera preventiva - tal tarios, po-
dando alcances concretos al deber como lo establece la Ley de Aten-
de protección de la propiedad y de ción al Desplazamiento Forzado - y seedores,
otros tipos de relaciones con la tie- de tal manera que permitiera evitar tenedores
rra, de conformidad con diversas el despojo de los bienes inmuebles.
normas internacionales. Evidencia de ello es que solo en
y ocupan-
Esta legislación contenida en la el año 2001 el Decreto 2007 regla- tes, esta-
Ley 387 de 1997 o Ley de Atención mentó parcialmente la Ley 387 de bleciendo
al Desplazamiento Forzado, dis- 1997, en lo referente a la protección
puso en los artículos 10, 14, 15, 19 y de los bienes. En primer término, en lo
27, el desarrollo de distintas accio- amplió las responsabilidades de posible el
nes para proteger a la población de los Comités de Atención Integral a
actos arbitrarios contra los bienes la Población Desplazada, al seña- tiempo de
permanen-
cia en la
3 Ibid, pág. 23. parcela
Punto de Encuentro
34


Medidas de protección de tierras y territorios

Para llevar larles la obligación de emitir una chos sobre los predios protegidos,
declaratoria sobre una zona de su cuando se adelanten contra la vo-
a cabo la jurisdicción cuando se presentaran luntad de los titulares de los mis-
protec- hechos que hubiesen causado des- mos, para ello y con el fin de no
ción se plazamiento forzado o que pudie- sacar los bienes del comercio, los
ran llegar a generarlo. En segun- Comités son responsables de auto-
diseñaron do lugar, estableció la obligación rizar cualquier acto de enajenación
tres rutas: de elaborar un informe que diera de predios en zonas protegidas.
cuenta de los derechos sobre los
individual, predios y territorios rurales exis- 3. Las Rutas de Protección
colectiva y


tentes en las zonas objeto de decla- y el Registro Único de
ratoria. En dicho informe se deben
étnica identificar los propietarios, posee-
Predios y Territorios
dores, tenedores y ocupantes, es-
Abandonados –RUPTA–
tableciendo en lo posible el tiempo Con base en esta reglamenta-
de permanencia en la parcela. Para ción y retomando lo dispuesto en
las declaratorias de desplazamien- el Art 19 de la Ley 387/97, se rea-
to, el informe debe remontarse a la lizó el diseño del Registro Único
fecha en que sucedieron los hechos de Predios, hoy Registro Único de
que causaron la expulsión, esto con Predios y Territorios Abandona-
el fin de establecer los titulares que dos –RUPTA- y de las denomina-
fueron afectados y evitar consignar das rutas de protección.
personas que han ocupado los pre- Para llevar a cabo la protec-
dios, aprovechando la situación de ción se diseñaron tres rutas: indi-
abandono de los mismos. vidual, colectiva y étnica. La ruta
Tanto para este informe como de protección individual opera
para posteriores acciones el De- a solicitud de la persona despla-
creto precisó responsabilidades zada, regularmente en los casos
a instituciones como el IGAC, los de desplazamiento gota a gota y
catastros descentralizados, INCO- puede ser elevada ante el Minis-
DER, Registradores de Instrumen- terio Público o el Incoder. La ruta
tos Públicos, Superintendencia de de protección colectiva, aplica
Notariado y Registro, alcaldes, de manera preventiva para zonas
gobernadores y Procuradores Ju- en riesgo inminente de desplaza-
diciales, Ambientales y Agrarios. miento y para zonas ya afectadas
Al INCODER se le definió que de- por desplazamiento. En ambos
bería abstenerse de titular terrenos casos su aplicación es competen-
baldíos en zonas con declaratorias cia de los Comités Territoriales de
a excepción de los ocupantes que Atención al Desplazamiento. La
ejerzan o hayan ejercido dicha cali- Ruta étnica se fundamenta en el
dad en tales áreas, a quienes se les reconocimiento del territorio a los
deberían iniciar procesos de titula- sujetos colectivos y en tal sentido
ción preferente. este se protege de forma integral
Un elemento central de esta e indivisible a la par que se hace
reglamentación es la prohibición un reconocimiento del papel de
de enajenar o transferir los dere- las autoridades propias y tradicio-

Punto de Encuentro
35
Myriam Hernández Sabogal

nales en la aplicación de la misma. En el plazada y dio fuerza normativa a la ruta


Auto 005 de 2009, expedido por la Corte individual de protección ya diseñada.
Constitucional se ordena a las institucio- La información sobre derechos y ti-
nes del Estado, la puesta en marcha de tulares protegidos se incorpora y siste-
la Ruta Étnica de Protección, en los ca- matiza en el Registro Único de Predios y
sos de existencia de obras, actividades o Territorios Abandonados –RUPTA-, he-
megaproyectos económicos, portuarios rramienta que ha sido fundamental, en-
o de infraestructura que generen afecta- tre otros asuntos, para dar cuenta de: i)
ciones sobre los territorios étnicos. Con los avances en la aplicación de las medi-
este pronunciamiento se subsanó la falta das de protección, ii) los titulares de de-
de fundamento jurídico que se generó rechos informales que no se encuentran
tras la declaratoria de inconstitucionali- identificados en otras fuentes institucio-
dad del Estatuto de Desarrollo Rural. nales, iii) las zonas más afectadas por
La ruta colectiva, primera diseñada, abandono y presunto despojo. Adicio-
dio inició a la aplicación de las medidas nalmente, la información consignada en
de protección en el año 2004, inicialmen- el RUPTA, para efectos de la restitución
te a través de experiencias piloto y pos- de tierras, puede servir como prueba de
teriormente de manera más amplia en abandono y en no pocos casos aportar
zonas focalizadas. Luego se diseñaron información relevante para identificar
las rutas individual y étnica. modalidades de despojo.
Paralelamente y de manera comple- Como ha señalado el Centro de Es-
mentaria, en el 2005 se expidió el Decreto tudios de Derecho, Justicia y Sociedad,
250 que reafirmó la obligación de brindar Dejusticia, en el estudio Las medidas de
protección patrimonial por parte de los protección de tierras en Colombia. Un es-
Comités de Atención a la Población Des- tudio socio-jurídico “La importancia de

Punto de Encuentro
36
Medidas de protección de tierras y territorios

que las medidas de protección queden tección está la falta de información actua-
registradas en el RUPTA radica en que lizada en materia de formación catastral
este es el único sistema de información y la aún incompleta sistematización de
centralizado sobre territorios abandona- las Oficinas de Registro de Instrumen-
dos del cual dispone el Estado colombia- tos Públicos, responsables de dar fe de la
no, por lo cual está llamado a convertirse propiedad en Colombia, como las limi-
en un insumo esencial en procesos futu- taciones en cuanto a la identificación de
ros de restitución de tierras. El RUPTA adjudicatarios de tierras por las diversas
puede tomarse como un punto de parti- vías e institucionalidad que ha utilizado
da para identificar a las personas que son el gobierno para facilitar el acceso a la tie-
sujetos de restitución de tierras o, para el rra de la población rural. Adicionalmen-
caso de las personas a las que se les pro- te, la inexistencia de un identificador pre-
tegieron las tierras en vigencia de una dial único y de registros institucionales
declaratoria de riesgo de desplazamien- sobre derechos precarios, hace aún más
to, como sujetos especiales de protección difícil la labor de protección.
en lo relativo al goce de sus derechos pa- Otros obstáculos relacionados, tienen
trimoniales.” que ver con las formas precarias de te-
A 31 de Agosto de 2011, según da- nencia de la tierra en el país, el desco-
tos del Proyecto Protección de Tierras y nocimiento por parte de las víctimas del
Patrimonio, se han protegido 5’679.185 alcance de los derechos sobre la tierra
hectáreas, correspondientes a 136.045 y los mecanismos para protegerlos; la
predios y 166.532 derechos. invisibilidad de los derechos de las mu-
jeres y la baja apropiación del tema por
4. Objetivos, limitaciones y parte de las organizaciones de población
alcances de las Medidas de desplazada.
Tal como quedo planteado anterior-
Protección mente, si bien uno de los propósitos
Como se planteó, entre los objetivos fundamentales de las medidas de pro-
de las medidas de protección están: i) la tección es salvaguardar la voluntad de
identificación y reconocimiento de los las víctimas para que estas no sean coac-
derechos sobre la tierra y los territorios cionadas o forzadas a transferir sus de-
que ha ejercido la población en riesgo rechos, o que lo hagan por miedo, ante
o la que ha sido víctima del desplaza- una situación generalizada de violencia,
miento, ii) el amparo de la voluntad de se busca igualmente que el inmueble no
los titulares de derechos para impedir la salga del comercio y que existiendo la
transferencia o enajenación de los mis- voluntad por parte del titular este pueda
mos de manera forzada, iii) el registro proceder libremente a enajenar su bien.
de los derechos con fines probatorios, Para ello se estableció que en aplicación
iv) facilitar el acceso a los procesos de de la ruta colectiva de protección de ma-
formalización, y, v) publicitar los dere- nera previa a cualquier transacción de
chos informales que por su naturaleza los predios incluidos en ella, se cumplan
no se inscriben en los folios de matricula una serie de requisitos en los cuales está
inmobiliaria, con el fin de evitar que los comprometida la actuación de los Co-
mismos sean vulnerados. mités de Atención Integral a la Pobla-
Entre los obstáculos más sobresalien- ción Desplazada, los Notarios y los Re-
tes enfrentados para llevar a cabo la pro- gistradores de Instrumentos Públicos.

Punto de Encuentro
37
Myriam Hernández Sabogal

En consecuencia es obligación de no reúnen los requisitos formales


los Comités estudiar cada una de de los actos administrativos.
las solicitudes de autorización de Admisión de transacciones, so-
enajenación que le sean presenta- bre predios protegidos, por parte
das. A los notarios les corresponde de los notarios que no exigen la au-
exigir de forma previa al levanta- torización del comité para elevar
miento de una escritura, la autori- escrituras de compra venta; lenti-
zación emitida por el Comité; por tud de los Registradores en anotar
su parte, los Registradores deben las medidas de protección en el fo-
abstenerse de anotar en los folios lio de matrícula inmobiliaria, con
de matrícula inmobiliaria transac- lo cual se ha posibilitado adelan-
ciones sin el lleno de los requisitos tar transacciones sobre los predios
exigidos para tal efecto. protegidos; inscripción de actos de
Lamentablemente estas previ- enajenación en los folios sin la au-
siones han sido incumplidas por torización del comité; segregacio-
parte de las autoridades concerni- nes o englobes de predios que dan
das e igualmente han sido objeto de origen a un nuevo folio que se abre
diversas modalidades de falsedad sin la inscripción de la declarato-


por quienes están interesados en ria de desplazamiento forzado, tal
apropiarse de las tierras y territo- como lo ha denunciado la Superin-
rios, en diferentes regiones del país. tendencia de Notariado y Registro.
Entre las modalidades más so- Resoluciones de adjudicación ex-
los desa-
bresalientes y de conocimiento ge- pedidas por el Incora o el Incoder rrollos, rea-
neralizado, están autorizaciones de que han sido falsificadas. lizaciones y
los Comités con fechas posteriores En cuanto al alcance de las me-
a la escritura de venta; autorizacio- didas de protección una afirma- la informa-
nes de venta sin indicar la persona ción recientemente expresada por ción reca-
que pretende adquirir el inmueble el Sr. Ministro de Agricultura, al
con lo cual se han propiciado pro- preguntarle si “¿Hubo fallas en po- bada en el
cesos de concentración y violacio- líticas de gobierno que pudieron proceso de
nes a la prohibición de adquirir propiciar el despojo?”, sintetiza
más de una Unidad Agrícola Fa- lo sucedido con este esfuerzo, su protección
miliar, por este medio se ha posi- respuesta fue: “Hubo una políti- constituyen
bilitado también la adquisición de ca buena que fue frágilmente de-
tierras abandonadas y en algunos fendida, y es la de protección de
un aporte
casos presuntamente despojadas a predios”4. En otros términos puede fundamen-
nombre de sociedades que como en afirmarse que desde un Proyecto tal para la
el caso de Montes de Marías son de “Protección de Tierras y Patrimo-
reciente conformación; actos admi- nio”, inicialmente planteado como implemen-
nistrativos con el mismo número y piloto, por sus ejecutorias, se logró tación de
fecha que autorizan ventas a perso- incidir significativamente, en la
nas diferentes o autorizaciones que institucionalidad y en la política la política
pública de
restitución
4 El Tiempo, Septiembre 11 de 2011, pág. 4. de tierras”
Punto de Encuentro
38
Medidas de protección de tierras y territorios

pública. Como Proyecto su cobertura no en el sector rural, pero más allá identifi-
se extendió a todo el país y su implemen- car y apoyar procesos de regularización
tación, especialmente debida al apoyo y de la propiedad. En el ámbito institucio-
aporte de la cooperación internacional, nal la aplicación de las medidas de pro-
solo se logró años después de producirse tección propició la articulación de las
el abandono y despojo de tierras. principales entidades responsables de
No obstante lo anterior, es de desta- la administración de tierras en el país,
car que la aplicación de las medidas de conformando la Red Interinstitucional
protección permitió visibilizar con infor- de Protección.
mación territorial, en zonas gravemente A través del RUPTA y a partir de la
afectadas por el desplazamiento forzado prioridad establecida por el Gobierno
los fenómenos de abandono y despojo Nacional en materia de restitución de
de tierras, las modalidades de apropia- tierras se estimó -al finalizar el año 2010-
ción realizadas tanto por actores ilegales el universo de víctimas para restitución
como legales, la vulneración de los de- de tierras en 6.556.978 has.5De estas ci-
rechos de la niñez y de los adolescentes fras llama la atención la coincidencia en
doblemente huérfanos, la afectación e in- términos de número de hectáreas con la
visibilización de los derechos de las mu- Comisión de Seguimiento a la Política
jeres y la afectación de los territorios de Pública sobre Desplazamiento Forzado.
las comunidades indígenas y negras. Finalmente, es preciso resaltar que los
La aplicación de estrategias que me- desarrollos, realizaciones y la informa-
diante Jornadas de Protección, utili- ción recabada en el proceso de protec-
zación de información comunitaria y ción constituyen un aporte fundamental
cartografía social, convocaban la partici- para la implementación de la política
pación de las comunidades ha permitido pública de restitución de tierras, que se
constatar la alta informalidad existente aplicará a partir de la Ley 1448 del 2011.

5 Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio. Informe Semestral Junio-Diciembre 2010, pág 88.

Punto de Encuentro
39
Alejandro Reyes Posada

El problema de la tierra
en la guerra y la paz

Alejandro Reyes Posada1

L a violencia colombiana es ante


todo un conflicto por los dere-
chos de propiedad sobre la tierra,
de modo que la paz exigirá un
acuerdo ampliado entre el Estado y los
campesinos que viven en esas regiones.

Por qué en Colombia persiste


la violencia
El Estado colombiano tiene caracterís-
ticas especiales que favorecen la violen-
cia, y la primera de ellas es que su poder
efectivo no alcanza a cubrir todo el terri-
torio. La infraestructura estatal o, para

1 Abogado de la Universidad Javeriana y Sociólogo de la


Universidad de California, profesor universitario y au-
tor de numerosos estudios sobre tenencia de la tierra
y conflicto armado en Colombia. Texto publicado en
Razón Pública, agosto 17 de 2009. http://www.razon-
publica.com/razon_publica/index.php?option=com_co
ntent&task=blogcategory&id=130&Itemid=88

Punto de Encuentro
40
El problema de la tierra en la guerra y la paz

usar una definición de Michael Mann2, la ◘ Los paramilitares nacieron como una
“capacidad institucional de un Estado cen- alianza de sectores sociales dueños de
tral, despótico o no, para penetrar sus terri- la tierra, incluidos algunos capos del
torios e implementar logísticamente decisio- narcotráfico, y crecieron por la ambi-
nes”, escasamente alcanza a las ciudades valencia y la incapacidad del Estado
y a los pueblos más grandes, y deja por para enfrentarlos.
fuera a la mayoría de la población rural y ◘ La criminalidad organizada prospe-
aún a los marginales urbanos. Este vacío ró en muchos negocios rentísticos,
de poder invita a las organizaciones de desde el secuestro, el robo de autos
violencia a ejercer dominaciones locales o de gasolina, hasta la explotación de
y a transferir rentas por la fuerza para fi- esmeraldas o del mercado de las dro-
nanciar esa dominación. gas, porque cualquier organización
El precio que Colombia paga por la puede acumular la cantidad de fuer-
carencia de una organización estatal de- za necesaria para funcionar sin sufrir
mocrática y moderna es la violencia: un gran riesgo de ser confrontada efi-
◘ Las guerrillas surgieron como res- cazmente por el Estado.
puesta a la agresión del ejército con- La superación de la guerra solo pare-
tra comunidades campesinas, y pros- ce probable cuando el país se decida a
peraron porque el Estado no empleó encaminarse hacia un Estado moderno,
la estrategia política ni la fuerza mili- depositario del monopolio legítimo de la
tar necesaria para vencerlas. fuerza y responsable de la protección de

2 1993, The Sources of State Power, Vol. II, The Rise of Classes and Nation States, 1760 1914, Cambridge, UK, Cam-
bridge University Press., citado por Jeff Goodwin, No other way out, States and revolutionary movements 1945 1991,
Cambridge University Press, 2001.

Punto de Encuentro
41
en la guerra y la paz

los derechos de toda la población, los recursos para satisfacer las ne-
incluidos los excombatientes de la cesidades básicas de los sectores
guerra. De lo contrario los líderes excluidos de la población.
armados no querrán entregar sus La confrontación armada en
armas a disposición del adversario Colombia ha sido fundamental-
militar, si juzgan que permanece mente una guerra por el territorio,
como miembro o aliado de la di- porque la tierra ha sido histórica-
rección política de lo que difícil- mente la fuente de rentas privile-
mente puede llamarse un Estado giadas para los ricos y el recurso
serio. El dilema de la seguridad de supervivencia de los pobres.
que planteó, entre otros, Barbara Por eso es necesario examinar en
Walter, para referirse a las situa- primer lugar las raíces y dimen-
ciones en las cuales las partes pre- siones agrarias de la violencia.
ferían seguir la guerra en vez de Las mejores tierras del país han
terminarla, por los temores asocia- sido colonizadas por campesinos
dos con la deposición de las armas y apropiadas luego sistemática-
en un pacto de paz, opera con toda mente por los hacendados. Así se
su vigencia en Colombia, especial- expandió la ganadería extensiva
mente después del exterminio de en la Costa Atlántica, el Magdale-
la Unión Patriótica, el partido crea- na Medio y los Llanos Orientales,
do por las Farc en 19863. después de haber ocupado duran-
te varios siglos las altiplanicies y
Colonización, latifundios los valles interandinos.
El secreto de esta forma primiti-


y ausencia de Estado
va de acumulación de capital para
La relación del poder estatal las elites regionales colombianas
con la geografía política y social es la resistencia, negligencia, in- Las me-
de Colombia explica muchas de capacidad u oposición del Estado
las condiciones estructurales que para reconocer, formalizar, titular jores tie-
han influido sobre la persistencia y proteger los derechos de las co- rras del
de la lucha armada y sobre las difi- munidades campesinas sobre la
cultades para resolver el conflicto. tierra. El campesino ha sido redu- país han
El Estado no ha sido capaz de re- cido a colonizar nuevos territorios sido co-
conocer y garantizar derechos de sin apoyo estatal, bajo el supuesto
propiedad transparentes sobre la de que el país tenía una frontera
lonizadas
tierra, ni ha podido controlar las abierta ilimitada para conquistar, por cam-
rutas para movilizar los productos sin necesidad de repartir la tierra pesinos y
de exportación. Tampoco ha podi- sometida al régimen de monopo-
do imponer un sistema equitativo lio rentístico. Su trabajo sobre la apropadas
de impuestos sobre la propiedad tierra, en ausencia de título, no se luego sis-
o la riqueza, y por tanto no tiene capitaliza en el valor de la propie-
temática-
mente por
los hacen-
3 Barbara Walter, “designing Transitions from Civil War”, en Barbara Walter y Jack Snyder, Editores,
Civil Wars, Insecurity and Intervention, New York, Columbia University Press, 1999. dados
Punto de Encuentro
42


El problema de la tierra

Si se des- dad y reduce al colono al papel de campesina en el territorio mejor


un vendedor de “mejoras” o pose- dotado de infraestructura y servi-
carta defi- siones que son acumuladas a con- cios estatales.
nitivamen- tinuación en ganadería extensiva. Es muy probable que el conflic-
te la vía de Monopolio de las mejores tierras to armado con las guerrillas haya
y ausencia del Estado son las dos pasado su momento de negocia-
negociar características de esta fórmula po- ción. Colombia optó por recuperar
reformas lítica de la gran propiedad. Con el la soberanía estatal sobre el terri-
espíritu feudal de los señores de la torio y consolidar la seguridad
estructu- tierra, heredado del ansia de honor en todos los frentes del conflicto:
rales con que se despertó entre los españoles desmovilización de los grupos pa-
que venían a América, la propie- ramilitares, combate frontal con
las guerri- dad privada de la tierra dejó de ser las guerrillas, lucha contra las ban-
llas como el motor de la prosperidad para ser das emergentes del narcotráfico y
precio de el capital muerto de cuyas rentas contra la delincuencia común. La
pudo sobrevivir una clase domi- desmovilización paramilitar dejó
la paz, se nante regional llena de pretensión una secuela de grupos criminales
abre la e incompetencia empresarial. Y la organizados y un aumento de la
casi ausencia de impuestos sobre delincuencia común en las ciuda-
perspectiva la tierra reduce a cero el costo de des de destino; y lo más probable
de resolver oportunidad de acumular capital es que la desmovilización even-
en tierras sin producir, al mismo tual de grupos de guerrilleros siga
los conflic- tiempo que mantiene raquíticos a el mismo curso. De esta forma, el
tos socia- los municipios, ausente al Estado y problema colombiano parece estar
empobrecida a la población rural. derivando hacia un problema de
les como eficacia de la policía y los servicios
resultado Necesitamos un modelo estatales de justicia, prevención y
de la ini- distinto de desarrollo agrario conciliación de conflictos.
Si se descarta definitivamente la
ciativa del El país debe adoptar políticas vía de negociar reformas estructu-
sistema


para clarificar y formalizar los de- rales con las guerrillas como pre-
rechos de propiedad, recuperar las cio de la paz, se abre la perspectiva
politico tierras obtenidas por violencia y en- de resolver los conflictos sociales
riquecimiento ilícito, restituir la tie- como resultado de la iniciativa del
rra a las víctimas de usurpación y sistema político para consolidar las
desplazamiento, y facilitar el acce- ganancias en seguridad y recuperar
so a la tierra para poblaciones que la lealtad de la población con el Es-
deban reubicarse por razones am- tado. Este viraje también requiere
bientales, productivas y ­sociales. cambiar la perspectiva de análisis
Es imperioso usar racionalmen- para volver a la idea de un Estado
te el territorio productivo median- en construcción, en ocasiones cer-
te el cultivo más intensivo de los cano a la definición de un Estado
mejores suelos, la reducción de frágil o casi fallido, que no ha logra-
la presión demográfica sobre las do imponer la ley en el territorio.
áreas que deberían conservarse, y En esta nueva perspectiva,
el ordenamiento de la población ningún programa estatal tendría

Punto de Encuentro
43
Alejandro Reyes Posada

mayor impacto en la distribución de posesiones o mejoras a bajo precio para


las oportunidades de vida y la consoli- englobar grandes extensiones para mo-
dación de la seguridad que el recono- nocultivos empresariales, y reproducen
cimiento de los derechos de propiedad el ciclo migratorio de los colonos, mien-
del campesinado sobre los territorios tras generan poco trabajo asalariado. El
recuperados de los actores armados. resultado es menor cohesión social y ma-
Exigiría reordenar la distribución de la yor conflictividad, como muestra clara-
población rural en mejores tierras, con mente el modelo de desarrollo de Urabá.
oferta de bienes públicos, titular la pe- Un programa de consolidación debe
queña propiedad, estabilizar la frontera transformar la mayor seguridad demo-
de colonización y cerrar su expansión, crática en confianza inversionista de las
reubicar dentro de la frontera a los cul- comunidades regionales, para que asu-
tivadores ilícitos, proteger y sanear las man el control de su desarrollo, y en
reservas territoriales indígenas y negras, mayor cohesión social, que depende de
conservar las tierras cuya vocación es la la amplia distribución de oportunidades
generación del agua y recuperar y resti- de progreso.
tuir la tierra usurpada a los desplazados. La negociación de paz se transforma
Un nuevo modelo de desarrollo agra- entonces en una negociación ampliada
rio que incluya la economía campesina del Estado con la población campesina
permite asociar capital y trabajo en la en las regiones afectadas por la guerra,
misma población regional, que está inte- que se concreta en un pacto social para
resada, más que cualquier inversionista, reconocer los derechos que tienen como
en conservar los recursos naturales y en ciudadanos, empezando por la propie-
mejorar la infraestructura y los servicios dad sobre la tierra. El resultado es la re-
estatales de la región. cuperación de la lealtad de la población
La alternativa es la que tiende a im- con el Estado y el debilitamiento defini-
ponerse de hecho si el gobierno no for- tivo del escaso apoyo popular a las gue-
maliza y restituye los derechos territoria- rrillas y otras organizaciones armadas y
les de la población campesina: la mayor la legalización del comportamiento eco-
seguridad estimula la confianza de in- nómico, para debilitar también la econo-
versionistas, quienes ofrecen comprar mía ilegal del narcotráfico.

Punto de Encuentro
44
La mayoria indígena es microfundista

La mayoria indígena
es microfundista

Camilo González Posso1

Tenencia de la tierra en
resguardos indígenas por
departamentos

L a clasificación de los resguardos


según Unidades Agrícolas Fami-
liares permite mostrar que en la
mayoría de los departamentos
predomina el microfundio y la pequeña
escala en la tenencia de la tierra indíge-
na (Tabla 1). Los únicos resguardos que
clasificarían como gran propiedad son
36 ubicados en zona de conservación y
preservación ambiental, los que tienen
una extensión de más de 4 millones de
hectáreas (Tabla 2).

1 Presidente de Indepaz. Segunta parte del ensayo


La mentira del latifundismo indígena. La primera
parte fue publicada en la revista Semillas Nos 44 y
45, junio 2011.

Punto de Encuentro
45
Camilo González Posso

Tabla 2. Hipótesis de tenencia utilizando Unidad Agrícola Familiar


de economía privada individual
No.
Escala de tenencia No. Departamentos Algunas características
resguardos

Microfundio - menos de 9: Sucre, Huila, Caldas, Tolima, 378 Parques naturales (Caldas,
media Unidad Agricola La Guajira, Arauca, Vichada, Vichada, Meta- EMA),
Familiar por familia. Meta. desiertos de La Guajira y
Orinoquía.

Pequeña escala Entre 0,5 7: Nariño, Cauca, Cesar, 185 Montaña de alta pendiente,
y 2 UAF Risaralda, Casanare, Putumayo, Amazonía y Orinoquía
Caquetá

Mediana escala 8: Chocó, Magdalena, Antioquia, 142 Sierra Nevada, Orinoquía,


Más de 2 y hasta 10 UAF Vaupés, Guaviare, Guaina, Norte Catatumbo y Choco
de Santander, Valle Biogeográfico

Gran escala Más de 4: Amazonas, Vichada, Guania, 36 Amazonía, orinoquía,


10 UAF Chocó Chocó

Fuente: INDEPAZ con base en estudio del PPTD, 2010.

En todas las cifras anteriores se ha En efecto, como lo señala Cecoin:


asumido que la totalidad del los territo- “De las 31,2 millones de hectáreas
rios de los resguardos son de uso agro- tituladas a los resguardos indígenas,
pecuario o que están en condiciones de dice la ONIC, 24,7 millones (79%)
ser explotados para producir bienes. quedan en la Amazonía y la Orino-
Este es un supuesto exagerado (hipóte- quía, territorios que no tienen voca-
sis nula) que no tiene en cuenta la cultu- ción para la producción agropecuaria
ra y tradiciones productivas, ni descuen- y en el que habitan 71 mil indígenas,
ta en los territorios colectivos las áreas 5% del total de Colombia. 1,41 millo-
protegidas o no aptas para la actividad nes de indígenas colombianos apenas
productiva y tampoco descuenta los lu- poseen 3.12 millones de hectáreas de
gares sagrados o en donde está prohibi- tierra utilizables, ó sea menos de tres
da la actividad económica. Si se introdu- hectáreas por persona; los indígenas
ce, como corresponde, esta restricción, son el 14.2% de la población rural del
el cuadro de tenencia efectiva de tierra país, pero sólo poseen el 6.8 % de las
por parte de las comunidades indígenas tierras con vocación agropecuaria”2.
varia considerablemente y no se podría Si se consideran como mediana es-
hablar de ninguna forma equivalente a cala en Unidades Agrícolas Familiares
la mediana o gran propiedad. a los indígenas de la Sierra Nevada, se
deduciría que su ingreso para consumo

2 En CECOIN, Resguardos contra la muerte, 2006.

Punto de Encuentro
46
La mayoria indígena es microfundista

mensual es superior a los $6 millones El resumen del panorama por depar-


de pesos por familia, después de gas- tamentos leído en escalas de Unidades
tos en insumos o créditos para invertir. Agrícolas Familiares sería el siguiente:
A su vez, si se clasifican como grandes • Amazonía: Predomina la pequeña
propietarios -con más de 10 Unidades propiedad con menos de una Uni-
Agrícolas Familiares- a los indígenas dad Agrícola Familiar (entre 0,9 y 1,8
del Amazonas o Vichada, se estaría UAF).
afirmando que sus ingresos promedio • Orinoquía: Predomina el microfundio
mensuales por familia son superiores a con menos de 0,5 UAF (entre 0,3 y
12 millones de pesos. El solo enunciado 0,6UAF).
de esta equivalencia monetaria ilustra • Choco Biopacífico: Predomina micro-
lo absurdo de la tesis sobre el carácter fundio y pequeña propiedad con me-
latifundista o incluso de medianos pro- nos de una UAF.
pietarios en las escalas UAF utilizadas • Sierra Nevada: Predomina la pequeña
para propiedad privada3. Precisamente, propiedad con menos de una UAF
en los departamentos de la Amazonía y promedio.
Orinoquía, la realidad evidencia la exis- • La Guajira: Predomina el microfundio
tencia de numerosas etnias integradas con menos de 0,5 UAF promedio.
por pocas familias cuyos ingresos pro- • Cauca y Nariño - zona andina: Pre-
medio mensuales son inferiores a un sa- domina el microfundio y la peque-
lario mínimo mensual. ña propiedad con menos de 1 UAF
­promedio.

3 La mediana propiedad (entre 2 y 10 UAF) se define como aquella que genera excedentes de capital entre 4 y 20
salarios mínimos legales vigentes, o 6 millones de pesos promedio mensual por familia. La gran propiedad (más de
10UAF) genera más de 20 salarios mínimos legales vigentes, lo que en 2011 significa más de 10 millones de pesos
de utilidades mensuales por predio familiar o particular.

Punto de Encuentro
47
Camilo González Posso

Mapa 1. Resguardos indígenas

Fuente: OCHA, 2009

Propiedad colectiva de pueblos áreas protegidas ambientalmente (reser-


indígenas vas forestales de la Ley 2 de 1959 y Par-
ques Nacionales Naturales - PNN).
En Colombia se han reconocido dere- Es decir, 7,3millones de hectáreas son
chos de propiedad colectiva de pueblos exclusivamente terri­torios indígenas
indígenas sobre 31,8 millones de hectá- (Tabla 4 y mapa 1). Con base en esta ta-
reas, incluyendo los resguardos colonia- bla, en seguida se revisa la situación de
les. Cerca de 24,5 millones de has de esta los territorios indígenas en la Amazonia
superficie se sobreponen (traslapan) con y Orinoquia, en la Guajira y en el Cauca.

Punto de Encuentro
48


La mayoria indígena es microfundista

Durante
siglos estos
pueblos
han estado
sometidos
a la dispu-
ta por sus


territorios

Latifundio indígena en do sometidos a la disputa por sus


Amazonia y Orinoquía: territorios y han luchado por so-
¿Ignorancia o algo más? brevivir con su cultura y su forma
de integración con los ecosistemas
Una rápida mirada al mapa de y su biodiversidad.
resguardos del país permite afir- En las últimas décadas del si-
mar que cerca del 80% del terri- glo XX se volvió a reconocer sus
torio colectivo indígena está en derechos con la constitución de
los departamentos de Amazonas, resguardos que se superponen
Vaupés, Guanía y Vichada (Mapa con áreas de protección y conser-
1). En cada uno de los tres pri- vación de la Amazonía (reservas
meros de esta lista el área de res- forestales de la Ley 2 de 1959 y
guardos es más del 90% del total Parques Nacionales Naturales -
de área del departamento y en PNN), creadas en desarrollo de
Vichada el 25%. En ellos habitan los compromisos internaciona-
90.141 personas en 85 resguardos les en materia de biodiversidad
que pertenecen a 49 pueblos indí- y protección de ecosistemas de
genas, varios de ellos en peligro de especial relevancia nacional e in-
desaparición4. Es decir el 8,7% del ternacional - Tabla 3-. En el segun-
total de la población indígena. Du- do quinquenio de los años 80s se
rante siglos estos pueblos han esta- aprobaron los grandes resguar-

4 SINCHI, Guaviare, Población y Territorio, TM Ediciones, 1999.

Punto de Encuentro
49
Camilo González Posso

“ Los megaproyectos de agrocombustibles le disputan


el territorio no solo a la ganaderia extensiva, sino a la


producción de granos y alimentos para el mercado interno

dos del Putumayo, Amazonas, Guanía territorio5, por caucheros, buscadores de


y Vaupes en una combinación de reco- oro y otros interesados en las riquezas
nocimiento a derechos de los pueblos y naturales de sus territorios.
­política de protección ambiental. Y este Lo ocurrido en el Meta y Guaviare es
salto adelante, muy coherente con los un ejemplo de las tensiones entre el cre-
Convenios de Rio y Kioto y con los de cimiento basado en la gran propiedad y
Naciones Unidas sobre derechos indí- la explotación minero energética, y los
genas, fue incorporado en los mandatos derechos de los indígenas o de pequeños
constitucionales de 1991. productores y finqueros. Los megapro-
Sin embargo, las políticas de recono- yectos de agrocombustibles le disputan
cimiento de derechos de los pueblos in- el territorio no solo a la ganaderia exten-
dígenas han chocado desde el siglo XV siva, sino a la producción de granos y ali-
con las fuerzas de la colonización, las mentos para el mercado interno. La ne-
que se han asimilado al denominado cesidad de economías de escala entra en
progreso. Casi todo el departamento de contradicción con la propiedad colectiva
Caquetá, como los departamentos del indígena, con las zonas protegidas y con
Meta, Casanare y Guaviare fueron pio- la titulación de baldios a colonos, peque-
neros en la colonización con ganadería ños y medianos finqueros. El modelo de
extensiva, la explotación de pieles y en monocultivos a gran escala, altamente
los últimos 20 años con cultivos de coca. subsidiados o protegidos con exensiones
En la colonización, en medio de la gue- y gabelas tributarias al estilo de la caña
rra o de los conflictos armados, la peor en el Valle del Cauca, reclama una re-
parte la han llevado los pueblos indíge- distribución perversa de la propiedad o
nas de la Amazonía y la Orinoquía que control de la tierra y los territorios.
han sido continuamente desplazados, En estas primeras décadas del siglo
sedentarizados a la fuerza, convertidos XXI, la “civilización” quiere culminar la
en jornaleros de ocasión, desplazados y tarea en el Guaviare y Vichada y Meta6.
confinados en lo profundo de su propio De igual forma se prevé colonizar las re-

5 Ver: Locomotoras minera, del agro e infraestructura en el Proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014:
Prosperidad para Todos.
6 Dentro de los recursos se encuentran el coltán, denominado el “oro azul” o “el mineral de la muerte” (Ver: http://www.
semana.com/nacion/guerra-coltan/131652-3.aspx y http://www.simiomobile.com/downloads/coltan mineral
muerte.pdf, y la cal, producto fundamental para habilitar las tierras de la Orinoquia (Ver: http://m.eltiempo.com/eco-
nomia/negocios/gobierno-presenta-hoy-plan-de-choque-para- recuperacion-de-la-orinoquia/8994020/1 y http://www.
semana.com/nacion/vecinos-amigos/66403-3.aspx).

Punto de Encuentro
50


La mayoria indígena es microfundista

Durante giones más preservadas de Vaupés tierra de propiedad colectiva que


y Guainía, a través de la minería y permiten mostrar el panorama
siglos estos los hidrocarburos, ampliamente en zonas distintas a la Amazonía
pueblos desarrollada en Meta, pese a que y la Orinoquía a las cuales le co-
han estado “la conquista de la penúltima y últi- rresponde el 20% del territorio de
ma frontera” contraria los derechos resguardos y en donde habitan 53
sometidos consagrados en las leyes origina- etnias en 549 resguardos, el 81,3%
a la dispu- rias de los nativos y en la normati- de la población indígena de Co-
va étnica y ambiental. lombia. Las etnias más numerosas
ta por sus


son los Wayuu, Nasas, Emberas y
territorios Propiedad colectiva los Misak - Guambianos.
en La Guajira Los Wayuu, con cerca de 45 mil
familias habitan en 22 resguar-
En la Tabla 3 se incluyen al- dos en la península de La Guajira,
gunas cifras sobre tenencia de la zona desértica en su mayor parte.

Tabla 3. Área de resguardos y territorios indígenas


No.
Territorios étnicos y áreas ambientales Hectáreas Familias Pueblos
Resguardos
Derechos de pueblos indígenas con 31.840.619 744
resguardos de origen colonial

Resguardos indígenas registrados 28.811.366 634 92

Areas protegidas de PNN superpuestas con 3.588.816


resguardos - sin incluir traslape con reservas
forestales Ley 2 de 1959

Areas en territorio indígena no superpuesta 7.302.109


con zonas protegidas

Reservas forestales y PNN superpuestas con 24.538.510


resguardos

Reservas forestales superpuestas con 20.949.694 304


resguardos Ley 2 de 1959

Resguardos en Amazonía oriental (Amazonas, 19.558.935 84.391 53 33


Vaupés, Guaina)

Resguardos en Vichada 3.448.115 5.750 32 6

Resguardos en La Guajira - incluido desierto 1.255.569 45.211 22 1

Territorio de propiedad colectiva en las otras 7.578.000 68.262 527 52


zonas (sin amazonía oriental, Vichada, La
Guajira)

Areas protegidas superpuestas con otras 4.630.149


zonas (sin Amazonía oriental, Vichada y La
Guajira)
Fuentes: INDEPAZ con base en cifras del IGAC, DANE y PPTD 2010.

Punto de Encuentro
51
Camilo González Posso

Los Wayúu han sido progresivamente dientes, paramos y, en tierras de mala


desplazados de las tierras más fértiles calidad. Es decir que a cada familia de
situadas en las vegas de riachuelos y del este pueblo de tradición agrícola le co-
rio Ranchería y su territorio ha sido atra-rresponde menos de un tercio de hectá-
vesado por la explotación y transporte rea para subsistir. A cada familia le co-
de carbón. En escala de Unidades Agri- rresponde lo equivalente a 0,47 UAF.
colas Familiares a cada familia nuclear Similar situación se presenta con el
wayúu le corresponde un microfundio pueblo Nasa que habita en su mayoría
de 0,4 UAF (27,7 hectáreas promedio fa- en el departamento del Cauca. En pro-
milia), es decir con capacidad de gene- medio tienen menos de 4 hectáreas utili-
rar en actividades agropecuarias valor zables por familia en una zona donde la
agregado inferior a un salario mínimo Unidad Agrícola familiar de los colonos
mensual7. Es sabido que los Wayuu se campesinos es del orden de 16 hectá-
organizan a partir de los clanes y las reas. Tampoco puede predicarse ateso-
familias son extensas, matrilineales y ramiento de tierra por parte de los Yana-
poligámicas. Entre sus actividades tra- conas y Kokonucos, por mencionar solo
dicionales se destaca el pastoreo, que si los más numerosos en la zona andina.
bien es apenas un componente del to- En la controversia entre el gobierno y
tal de los ingresos, su significación está la Minga Indígena, que tuvo un momen-
asociada a la cultura, a las dotes y al to culminante en el foro realizado en el
estatus dentro del clan o entre ellos. Es Resguardo de La María - Piendamó en
por ello que el carácter necesariamente octubre de 2008, se presentaron estudios
extensivo del pastoreo y de la vida fre- y cifras sobre la realidad de la tenencia
cuentemente itinerante de los Wayuu le de la tierra en el departamento del Cau-
da mayor significación al territorio. ca. No obstante la polarización de un de-
bate antecedido por la represión armada
Microfundio indígena contra la marcha indígena, a la hora de
en la zona andina: los datos el gobierno llevó a la conclu-
sión de que después de descontar las
Cauca un ejemplo estudiado áreas de paramo y de Parques Naciona-
En el departamento del Cauca es evi- les no explotables, el promedio por fami-
dente la inconsistencia del argumento lia indígena en el Cauca es de 4,5 hectá-
del latifundismo indígena. Por vía de reas. Con las cuenta del CRIC el dato es
ejemplo, la situación del pueblo Misak - de 3,7 hectáreas por familia. En cuanto a
Misak, que habita en Santiago de deficit la diferencia estuvo entre 196 mil
Guambia, municipio de Silvia, Cauca, hectáreas en las cuentas del gobierno y
es ilustrativa de la situación de micro- 240 mil hectáreas en las del CRIC . Con
fundio extremo en resguardos indíge- una u otra estadística la conclusión fue
nas. Este pueblo con una población de 25 mil personas ocupan en 5 resguardos
menos de 20 mil hectáreas, las que se localizan en zona de montaña con altas pen-

7 Con los datos del PPTD - Acción Social de la Presidencia de la República, el promedio sería de 0,7 UAF por familia
que equivale a un promedio de 54 hectáreas. La diferencia con las cifras de la tabla 3 están en el censo de población
y número de familias que esta subvalorado en los datos de Acción Social.

Punto de Encuentro
52
La mayoria indígena es microfundista

clara: en lugar de indigenas latifundistas da - esta fase de violencia y expulsión se


lo que existe es una situación precaria inició la de los “ocupantes de buena fe”,
como resultado de un proceso histórico con el concurso de autoridades públicas
de confinamiento hacia la coordillera. (notarios, registradores, servidores del
Incoder, entre otros intermediarios), la
Desplazamiento e intereses que es el preludio de la consolidación te-
económicos sobre los territorios rritorial y de la llegada del “progreso” y
el crecimiento económico.
étnicos- ambientales En síntesis, el asunto de fondo no es
La disputa por los territorios étnicos- la discusión sobre si los indígenas son
ambientales por parte de actores ­armados latifundistas como lo afirman algunos
y negociantes desarmados, es causa direc- ideólogos de la colonización armada ha-
ta de las masivas y sistemáticas violacio- cia el oriente, el pacífico o las sabanas del
nes de derechos humanos de los pueblos Caribe, entre otras regiones. Dicha afir-
indígenas, entre ellas el desplazamiento mación en realidad es la versión primi-
forzado. Este se evidencia principalmen- tiva de concepciones sobre el desarrollo
te en Vichada, Vaupés y Guaviare; segui- y la prioridad de la gran producción so-
do por Putumayo, varios municipios del bre los derechos etnicos y derechos am-
litoral pacífico, las sabanas del Sinú y la bientales. Estas visiones del crecimiento
Sierra Nevada de Santa Marta. (Mapa 2). económico son promovidas por agentes
Si bien no son las únicas regiones azota- económicos que necesitan subvertir los
das por la expulsión forzada, son las que derechos fundamentales de los pueblos
han sufrido el mayor impacto de grupos indígenas para entregar, “con todas las
armados que realizan la primera fase de la ley”, territorios a inversionistas de
de ocupación de territorios ancestrales, macroproyectos agroindustriales, fores-
constituidos o no. Culminada - o avanza- tales, mineros o energéticos, entre otros.

Punto de Encuentro
53
Camilo González Posso

Mapa 2. Expulsión de indígena

Fuente: OCHA, 2009

Gran parte de los conflictos se derivan cados por Colombia y la jurisprudencia


de la esquizofrenia de las normas y po- internacional y nacional ratifican el re-
líticas públicas. Ejemplo de ello, es que conocimiento de los pueblos indígenas
de una parte, la legislación minera decla- y demás grupos étnicos y demandan la
ra de utilidad pública e interés social la garantía y protección de sus derechos co-
exploración y explotación de recursos, lectivos. La tensión entre los derechos a
lo que implica que dichas actividades la propiedad colectiva de los grupos ét-
priman sobre los derechos individuales nicos y la propiedad individual ha sido
o colectivos. De la otra, la Constitución, analizada por la Corte Interamericana
los compromisos internacionales ratifi- de Derechos Humanos en varios de sus

Punto de Encuentro
54
La mayoria indígena es microfundista

pronunciamientos, en los que ha ratifi- Así mismo, la realización del derecho


cado que el derecho sobre la tierra y los a la propiedad colectiva de los pueblos
territorios que ocupan ancestralmente indígenas exige atender y priorizar sus
está estrechamente relacionado con la requerimientos en cuanto a la constitu-
realización de otros derechos (autono- ción, ampliación, saneamiento y clarifi-
mía, participación, usos y cultura, etc.), cación, amojonamiento y delimitación
todos ellos necesarios para garantizar su de resguardos.
pervivencia como grupos diferenciados8. Además este derecho demanda el re-
conocimiento pleno de los resguardos
Conclusiones coloniales y de las reservas indígenas,
las que deben ser constituidas como res-
En lo relativo a los derechos comuna- guardos. En los inventarios realizados
les sobre la tierra y territorios de los gru- por el CRIC y CONAI los reclamos in-
pos étnicos, la refutación de los sofismas dígenas en todos estos aspectos se acer-
sobre el latifundismo de los resguardos, can a 2 millones de hectáreas, lo que en
lleva a profundizar en el principio de que lugar de motivar silencio o desconoci-
el territorio vital de los pueblos indígenas miento de derechos debería ser objeto
no es solo un derecho inalienable sino que de políticas públicas.
es un derecho superior al interés de otras Y este reconocimineto del derecho al
personas, grupos sociales o a la puesta en territorio va de la mano de la garantía
marcha de proyectos de inversión. Este de otros derechos, incluida la reparación
principio demanda de la sociedad y del integral por los daños producidos por la
Estado el reconocimiento del derecho a la violencia sistemática y multiforme que
vida y a la existencia de dichos pueblos ha victimizado de manera especial a los
como un asunto de interés general. grupos étnicos.

8 Salinas Abdala Yamile, Situación de los pueblos indígenas en Colombia, KASPAPER No. 4. Septiembre 2009.

Punto de Encuentro
55
Camilo González Posso

Abandono forzado de tierras


en Colombia, más de 8,34
millones de hectáreas

Indepaz1

Registros oficiales y encuestas

L
a cifra de 8,34 millones de
hectáreas abandonadas por
desplazamiento forzado entre
1995 y diciembre de 2010, tiene
una fuente de información directa en las
declaraciones realizadas por víctimas ante
las entidades estatales correspondientes,
comenzando por las personerías y llegan-
do en varios trámites de validación hasta
el sistema de información de pública.

1 Actualización realizada por INDEPAZ basada en los


datos del libro Unidades agrícolas familiares, tenen-
cia y abandono de tierras en Colombia, Acción Social
– PPTD, diciembre de 2010. Apartes del Capítulo 7.
Editado por Camilo González Posso

Punto de Encuentro
56
Abandono forzado de tierras en Colombia, más de 8,34 millones de hectáreas

Tabla 1. Cálculo del Universo de Tierras Abandonadas


Cálculo de predios y áreas abandonadas según:
RUPD-SIPOD, RUPTA y Base de Datos de Extracción
Área (has.)
Predios Participación registrada como
Fuentes del Cálculo Abandonados en área % abandonada en
SIPOD-RUPD

RUPD-SIPOD con tierras abandonadas 136.908 38,67% 2.823.469

RUPD-SIPOD tierras/terreno de más de 1 10.732 3,03% 248.939


hectárea con vivienda

RUPD-SIPOD Otros con tierras abandonadas 236 0,07% 7.312

Extracción de tierras abandonadas de 11.832 3,34% 296.871


Formularios RUPD 1995-2004

Predios registrados únicamente en el RUPTA 20.646 5,83% 883.243

Estimación de los registro que no reportaron 90.326 25,52% 2.297.143


extensión de los predios

Subotal universo de predios abandonados 270.680 76,46% 6.556.978


según corte a 20 de diciembre 2010

Estimación de los registros con información 83.320 23,54% 1.797.022


1994 - 2003 por contabilizar (proyección
muestra)

TOTAL PREDIOS ABANDONADOS a 354.000 100% 8.354.000


diciembre 20 de 2010
Fuente: Datos del PPTD, Acción Social de la Presidencia de la República, RUPD-SIPOD, RUPTA y Base de Datos de
Extracción

Tal como se indica en el capítulo 8 del fras en el caso del RUPTA se cuenta con
libro mencionado en la referencia, en la la información de matriculas catastrales
descripción que hace el PPTP, las decla- y, en el momento en el que se lleguen
raciones correspondientes a 6,5 millones a presentar, se pueden analizar casos
de hectáreas han sido depuradas para de reclamos sobre un mismo predio por
filtrar repeticiones e inconsistencias, de dos o más presuntos titulares de dere-
modo que cada cifra está respaldada con chos. Así que la cifra de 270.680 predios
registro de nombre y cedula del jefe de abandonados está sólidamente respal-
hogar y de los miembros de su familia. dada y, adicionando el subregistro, da
Sólo 1,5 millones de hectáreas adiciona- cuenta del panorama del abandono de
les resultan de una proyección basada en predios forzado por métodos violentos
el procesamiento parcial (19,5%) de los hasta diciembre de 2010. Esa es la base
registros anteriores a 2004 y como res- para estimar los predios y las áreas co-
paldo están los formularios que corres- rrespondientes de los registros que se
ponden a esas hectáreas y que siguen en encuentran en archivos no procesados a
proceso de cuantificación. Como meca- diciembre de 2010 y que corresponden
nismo adicional de depuración de las ci- al 80,5% de los disponibles que corres-

Punto de Encuentro
57
Camilo González Posso

ponden al periodo 1995 – 2004. El gran Este masivo despojo o abandono for-
total de área abandonada forzadamen- zado de tierras ha afectado a cerca de
te, consignada en todos los registros en 434.099 grupos familiares”2. Se trata de
poder de Acción Social asciende a 8,34 una encuesta de grandes dimensiones,
millones de hectáreas. realizada en 68 municipios del país a
Existen interesantes similitudes en- 10.433 hogares e incluyó 45 preguntas
tre los datos del estudio publicado por que ofrecen valiosa información sobre
el PPTP y los resultados de la Tercera abandono de bienes, formas de tenen-
Encuesta Nacional de Verificación reali- cia, conocimiento de la actual situación
zada en 2010 bajo la responsabilidad de de los predios, causas del desplaza-
la Comisión de Seguimiento a la Políti- miento forzado, entre otros.
ca Pública sobre Desplazamiento For- La cercanía entre los resultados de la
zado. “El total de hectáreas despojadas encuesta y el estudio sobre tierras aban-
o forzadas a dejar en abandono – dice donadas, se subraya si además de la ob-
la Comisión – por causa del desplaza- servación sobre el faltante en territorios
miento en el periodo comprendido en- étnicos se tiene en cuenta que en la en-
tre los años 1980 y julio de 2010 ascen- cuesta no se incluyen tampoco predios
dió a cerca de 6,6 millones de hectáreas, con más de 98 hectáreas que son el 5%
sin contar los territorios colectivos (….) según el cálculo del PPTP.

2 Comisión de seguimiento, III Encuesta nacional de verificación de los derechos de la población desplazada 2010,
Bogotá, Octubre de 2010.

Punto de Encuentro
58
Abandono forzado de tierras en Colombia, más de 8,34 millones de hectáreas

¬ Características de los predios abandonados


El cálculo realizado por el PPTP sobre la superficie abandonada se complementa
con la caracterización según rangos catastrales de los predios.

Tabla. Distribución de tierras abandonadas según rangos


catastrales de tamaño de predios

Rango de área % predios

MENORES DE 1 HECTAREA 8,08%


DE 1 A 3 HAS 26,87%
DE 3 A 5 HAS 12,03%
DE 5 A 10 HAS 13,43%
DE 10 A 15 HAS 8,08%
DE 15 A 20 HAS 4,57%
DE 20 A 50 HAS 14,23%
DE 50 A 100 HAS 7,14%
DE 100 A 200 HAS 3,41%
DE 200 A 500 HAS 1,78%
DE 500 A 1.000 HAS 0,37%

Total 100,00%
Fuente: Elaborado con base en PPTP, datos del RUPD y RUPTA, Diciembre de 2010.

Punto de Encuentro
59


Camilo González Posso

La cifra de 8,34 millones de hectáreas abandonadas


por desplazamiento forzado entre 1995 y 2010

De este ejercicio se derivan varias de este documento-, se puede estimar


consideraciones: que el 60% de los predios abandona-
• El tamaño de los predios abando- dos pertenecen a esta categoría. Estos
nados presenta un promedio nacio- microfundios representan el 6,9% del
nal de 24,22 hectáreas considerando total de hectáreas abandonadas, con-
los 263.927 que arroja el subtotal del siderando el consolidado de predios y
PPTP. En lo que respecta a los predios área.
que figuran en el RUPTA, el área pro- • En el otro extremo de la escala, se tie-
medio es 39,56 hectáreas, muy supe- ne que el 2,15% de los predios aban-
rior al promedio del total nacional. donados corresponden a propietarios
• El número promedio de personas por con más de 200 hectáreas y que estos
familia en situación de desplazamien- equivalen al 30% del total de tierras
to registrada en el RUPD es 4,33. abandonadas.
• De la comparación de las escalas se • Los pequeños y medianos propieta-
deduce que los microfundistas –pro- rios-poseedores son los que registran
pietarios/tenedores de predios aban- el mayor porcentaje del área abando-
donados de menos de 10 hectáreas- nada: 62,1% de las hectáreas y 37,85%
son los que menos solicitan medidas de los predios. Estos porcentajes pue-
de protección. Los que más acuden en den ser superiores si se tiene en cuenta
proporción a su rango son los grandes que una porción de los predios de más
propietarios de más de 200 hectáreas. de 200 hectáreas ubicados en munici-
• Siguiendo la definición de microfun- pios de la Orinoquía y la Amazonía
dio según Unidades Agrícolas Fami- analizados según escala de Unidad
liares -predios con menos de 0,5 UAF Agrícola Familiar corresponden a la
a la que se hace referencia en la Parte I pequeña y mediana propiedad.

Punto de Encuentro
60
Colombia rural modernización con orden social injusto y fracaso del modelo de desarrollo

Colombia rural
modernización con orden
social injusto y fracaso
del modelo de desarrollo

Absalón Machado Cartagena1

C olombia entró a la moderniza-


ción sin haber resuelto el pro-
blema agrario porque siempre
pensó que el país era más ur-
bano que rural. Construyó un modelo
de desarrollo que conlleva al fracaso del
mundo rural, rindiéndole más culto al
mercado que al Estado, lo cual amplió
las brechas entre lo urbano y lo rural. Y
preservó su orden social injusto, que no
ha cambiado por falta de decisiones po-
líticas y de una visión de largo alcance

1 Director Académico del Informe, Informe de Desarro-


llo Humano 2011. PNUD. Texto tomado del Resumen
de Prensa para la presentación del Informe, septiem-
bre de 2011.

Punto de Encuentro
61
Absalón Machado Cartagena

sobre lo rural y su papel estratégi- pecuarias como un modo de vida,


co para el desarrollo. y las comunidades que conciben
La preservación del orden so- el territorio más allá de su utiliza-
cial rural, con todas sus inequi- ción económica. El Estado poco se
dades y ataduras al desarrollo, se ha hecho presente para ordenar el
fundamenta en: (a) una estructura uso del territorio, regular los asen-
de la tenencia de la tierra converti- tamientos humanos y adelantar
da en un inamovible para la políti- programas de desarrollo rural que
ca pública, (b) una jerarquización ayuden a estabilizar las socieda-
social que coarta la movilidad de des campesinas que, por la lógica
las personas en la estructura de la de su sobrevivencia, se adentran
sociedad, y (c) una hegemonía po- sin límites ni control, más allá de
lítica tradicional que restringe las la frontera agropecuaria.
elecciones libres, limpias y compe- Ni el mercado ni el Estado han
titivas y que no hace un reconoci- logrado un satisfactorio desempe-
miento político del campesinado. ño sectorial. A ello contribuyeron


El modelo de desarrollo rural las políticas públicas discriminato-
construido es altamente inequi- rias y sin compromisos por parte
tativo y excluyente, propicia in- de los inversionistas, las restriccio-
numerables conflictos rurales, no nes estructurales en infraestructu- El mo-
reconoce las diferencias entre los ra productiva y social, el suminis-
actores sociales, y conduce a un tro de bienes públicos, el descuido
delo de
uso inadecuado y a la destrucción imperdonable del papel de la cien- desarrollo
de los recursos naturales. Acentúa cia y la tecnología, y el desprecio rural cons-
la vulnerabilidad de los munici- por la capacidad productiva y so-
pios más rurales en relación con cial del campesinado. truido es
los más urbanos y no permite que Todos estos procesos conflu- altamente
se genere la convergencia entre lo yeron con la expansión y degra-
rural y lo urbano. Además, se ha dación del conflicto armado y el inequita-
fundamentado en una precaria y arraigo del narcotráfico con todas tivo y ex-
deteriorada institucionalidad pú- sus cadenas de criminalidad y co-
blica que le abre más espacios a la rrupción, cuyo diagnóstico y reco- cluyente,
actuación de las fuerzas del mer- mendaciones fueron hechos en el propicia
cado en una sociedad llena de des- Informe Nacional de Desarrollo
equilibrios e inequidades. Humano de 2003, El conflicto, ca-
innume-
La ocupación productiva del llejón con salida. rables
territorio y los procesos de pobla- El resultado es una crisis estruc- conflictos
miento indican serias ineficiencias tural recurrente que se atraviesa en
sociales, productivas e institucio- el desarrollo humano, especialmen- rurales, no
nales. La falta de un ordenamiento te de las mujeres rurales, el campe- reconoce
del territorio ha facilitado la per- sinado, los pueblos indígenas y las
sistencia de conflictos en el uso de comunidades afrocolombianas. las diferen-
los recursos y entre los diferentes Si alguna diferencia existe en- cias entre
actores, tanto de quienes invierten tre nuestro desarrollo y el de otros
para reproducir el capital, como de países de América Latina es la per-
los actores
los que tienen las actividades agro- sistencia de un orden social injus- sociales
Punto de Encuentro
62
Colombia rural modernización con orden social injusto y fracaso del modelo de desarrollo

to sobre todo en el sector rural, por falta persistencia de ciertas élites políticas en
de voluntad política, disfrazada o con- los gobiernos locales, el desconocimien-
fundida con las estrategias legítimas del to del campesinado como actor político,
Estado para contener las consecuencias su despojo y desplazamiento forzado, y
del desorden creado, pero desatendida políticas agrarias sin interés en modi-
cuando se trata de romper muchas cau- ficar la estructura de la tenencia de la
sas estructurales del problema. tierra, han conducido a la conservación
La intervención en política de los de un orden social rural resistente al
grupos armados por fuera de la ley, la cambio.

más Estado en el mercado y menos mercado en el Estado


La solución de la deuda social y polí- bre el futuro y la importancia de lo rural
tica con el mundo rural de Colombia, al y sus articulaciones y complementarie-
cual se le ha dado la espalda por déca- dades con lo urbano. La solución de los
das, necesita de más Estado en el merca- problemas que este Informe considera
do y menos mercado en el Estado. Esta críticos será muy costosa y demandará
máxima adquiere toda su proyección en mucho tiempo si se dejan en manos del
el sector rural, donde la precariedad ins- mercado problemas estructurales que
titucional es notoria. La intervención de- urgen decisiones oportunas, eficaces,
cisiva del Estado requiere una visión so- imparciales, equitativas y justas.

Punto de Encuentro
63
Absalón Machado Cartagena

Nota Indepaz

Reforma rural transformadora


Los diagnósticos del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 Progra-
ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD Colombia rural, razones
para la esperanza. 2011 son contundentes. El punto de partida es la evalua-
ción del fracaso del modelo de desarrollo rural puesto en marcha desde la
segunda mitad del siglo XX y en particular en las últimas décadas.

Este Informe propone una reforma rural transformadora, acompañada de


una red social y académica de reflexión, conocimiento y acción sobre desa-
rrollo rural, en el que el ordenamiento territorial es un instrumento de la trans-
formación buscada.

Esta reforma rural transformadora va más allá de una reforma agraria y


considera cambios en la estructura de la tenencia de la tierra. Esta propuesta
concibe el desarrollo rural en función del territorio, centra la atención en los
pobladores más excluidos y vulnerados y exige cambios en el modelo econó-
mico. Es categórica en rescatar el liderazgo sustantivo del Estado y en adver-
tir que no es posible si no se erradican de raíz factores estructurales como la
concentración de la propiedad rural, la pobreza y la miseria, y un orden social
y político injusto y excluyente.

Este diagnóstico podrá mejorarse con análisis más locales y regionales, y


el tiempo dirá hasta dónde avanza la voluntad política de cambiar la situación
existente, y sobre la capacidad y disposición de las élites rurales y las organi-
zaciones sociales en aras de contribuir a transformar una situación claramen-
te adversa e insostenible, así como responder a los desafíos impuestos por
este momento histórico.

“ La intervención en política de los grupos


armados por fuera de la ley, la persistencia
de ciertas élites políticas en los gobiernos
locales, el desconocimiento del campesinado
como actor político, su despojo y


desplazamiento forzado, y políticas agrarias

Punto de Encuentro
64
Política de drogas: Fracasó en América Latina

Política de drogas:
Fracasó en América Latina

Tatiana Montaña1

¿ Qué pasó con el debate en Co-


lombia de la política de drogas?
Mientras que este se constituye
en un tema de primer orden para
las agendas de las carteras de economía
y de defensa de varios Estados latinoa-
mericanos, en Colombia el sospechoso
silencio, permite imaginar que el proble-
ma dejó de ser problema y que ahora ese
es un asunto de los centroamericanos y
mexicanos.
Y es claro, los hechos de violencia cau-
sada por carteles mexicanos lograron la
atención de los medios internacionales
de comunicación. Un comunicado de
prensa de la III Conferencia Latinoame-
ricana y la I Conferencia Mexicana sobre
Políticas de Drogas que se llevó a cabo
los días 13 y 14 de septiembre de 2011 en
México DF, aduce que “según el Centro

1 Asesora Indepaz.

Punto de Encuentro
65
Tatiana Montaña

de Monitoreo de Desplazamientos Internos del mercado, sino los “efectos colatera-


mexicano, desde la militarización iniciada les” que esta ha causado países latinoa-
hace cinco años por el presidente Felipe Cal- mericanos como Perú, Bolivia, Colombia,
derón, hay más de 40.000 muertos y 230.000 Guatemala y México principalmente.
desplazados. Además, se incrementó el nú- Para Markus Schultze-Kraft, Director
mero de homicidios relacionados las drogas: para América Latina y el Caribe de Inter-
de 5207 en 2008 a 15.273 el año pasado”. national Crisis Group, “no se ha podido
(Comunicado de prensa, agosto 13 de lograr un consenso ampliamente com-
2011, Ciudad de México DF) partido sobre el contenido y sentido del
En diciembre de 2010, el ex presiden- concepto de la responsabilidad compartida
te brasilero Fernando Enrique Cardoso que se requiere para combatir el proble-
miembro de la Comisión Latinoamerica- ma”. Mientras para Antonio Mazzitelli,
na sobre Drogas y Democracia reafirmó representante en América Latina de la
que “La guerra contra las drogas fracasó Oficina de las Naciones Unidas contra
(…) es hora de quebrar el tabú y abrir un la droga y el Delito, argumenta que “No
debate sobre estrategias más humanas y efi- tenemos un sistema de prohibición, sino
cientes de reducción de los daños que las dro- de fiscalización. Hasta ahora ninguno de
gas causan a las personas y a la sociedad”. los Estados miembro, a excepción de Bo-
livia, ha pedido una reforma para este
Aumentó el consumo sistema. Es decir, los Estados están satis-
fechos con estas Convenciones”.
Si bien es cierto que la producción Como es evidente es un debate que
mundial de cocaína disminuyó (Ver grá- en América Latina está en pleno furor.
fica 1), las cifras de distribución y consu- Algunos de los participantes de 11 paí-
mo 40 años después del lanzamiento de ses del continente reflejaron en ciudad
la “Guerra contra las drogas” durante el de México sus preocupaciones, las cua-
gobierno del presidente norteamericano les muchas de estas son validadas por la
Nixon, aumentaron (ver gráfica 2, última experiencia de la aplicación de la políti-
década). Y no solo las cifras en términos ca mundial en Colombia:

Algunas reflexiones de los participantes a la III Conferencia Latinoamericana y la I Conferencia


Mexicana sobre Políticas de Drogas, 13 y 14 de septiembre de 2011 en México DF

Robson Rodríguez Da Silva, Comandante de la Unidad de la Policía Pacificadora de Río de Ja-


neiro, Brasil: “durante décadas hemos optado por un enfoque más represivo, basado en la lógica
de la guerra contra las drogas, que no ha arrojado resultados interesantes. Fue un período donde
hubo un crecimiento absurdo de muertes violentas, incluso de policías”.

Álvaro Henry Campos Solórzano, Viceministro de Justicia y Seguridad pública de El Salvador,


“las principales acciones de represión del delito deben desarrollarse contra los delitos violentos
relacionados con las drogas y para recuperar el territorio usurpado por carteles y micro trafican-
tes violentos”, que “la política de persecución penal verdaderamente debe excluir de sanción al
consumidor sin afectar la eficacia en la represión a los narcotraficantes”.

Graciela Touzé, presidenta de Intercambios Asociación Civil, de Argentina “se espera que el en-
cuentro permita una reflexión amplia y propositiva en temas de seguridad y derechos humanos,
consecuencias de la militarización, reformas legislativas de despenalización del consumo, drogas,
identidades y cosmogonías y tratamientos de salud alternativos”.

Punto de Encuentro
66
Política de drogas: Fracasó en América Latina

Jorge Tinajero, director del Colectivo por una política integral hacia las drogas (CUPIHD)
México:”¿Hasta dónde terminan las drogas y comienza el crimen y la violencia? Ésa es una pre-
gunta esencial para Latinoamérica.  Es hora de debatir seriamente alternativas para mejorar el
sistema de control de drogas desde una perspectiva que resguarde los derechos humanos”.

María Paula Romo de la Asamblea Nacional de Ecuador, “Las personas privadas de la libertad


por delitos de drogas constituyen el 40% de la ocupación carcelaria total.  Del total de mujeres
privadas de su libertad, 85% lo están por delitos relacionados con drogas. Son mujeres que no
dirigen los cárteles, ni son grandes traficantes. Son mujeres detenidas por transportar pequeñas
cantidades de droga“

Daniel Mejía Londoño, investigador colombiano: “El país gastó 700 millones de dólares al año.
Es decir,  es la intervención más grande de mercados ilegales de drogas que se ha hecho en el
mundo y equivale al 1.1% del Producto Bruto Interno (PBI) de Colombia”.

Coletta Youngers, asesora principal en temas de la Región Andina de la Oficina en Washington


para Asuntos Latinoamericanos-WOLA-. (El Espectador, 13 de septiembre) “Es un paso realmente
difícil de dar cuando se tienen países como Colombia y México, que se rigen por las directrices
de Washington en el combate contra el crimen. ¿Cómo un país podría desmarcarse de las políti-
cas estadounidenses cuando recibe millones de dólares para la cooperación en seguridad? Ellos
necesitan esta asistencia”.

Pedro José Arenas García, alcalde de San José Guaviare, Colombia “Les recomiendo pensar el
papel de la autoridad local como la instancia que puede aglutinar a las instituciones y hacerlas ca-
minar hacia un mismo lugar”, “pues la población se desplaza sobre todo por la falta de presencia
estatal”. “No nos importa quién sea el causante de la agresión, guerrillas, paras o grupos asocia-
dos con el tráfico de drogas. El tema es defender lo que afecta la vida y los derechos humanos”.

Pablo Cymmerman, integrante del Comité Organizador y de Intercambios: “América Latina tiene
una enorme experiencia acumulada en luchas por los derechos humanos frente al terrorismo
de Estado, organización de los pueblos originarios y por el derecho a la tierra (…)  utilizar los
instrumentos regionales como UNASUR, MERCOSUR y ALBA para poner en la agenda política de
América Latina los cambios necesarios en las políticas de drogas“.
Fuente: Comunicados de prensa, de la III Conferencia en: www.conferenciadrogas.com/2011/prensa/comunicados/comuni-
cado-16-press-release-16-comunicado-16

El Informe Mundial sobre las Drogas Si este es el panorama hemisférico, ¿por


2011 señala que se produjo menos opio qué en Colombia este asunto pasó dejó de
en el Afganistán, pero se registró un li- ser un ­asunto del centro del debate? Co-
gero aumento en Myanmar; que se re- lombia continúa siendo un productor im-
dujo el cultivo mundial de coca debido a portante de cocaína a pesar de las cifras
la disminución en Colombia; se contrae que presenta la ONUCD y más allá de
el mercado de cocaína en los Estados esto, continúa presentando en términos
Unidos (redujo a 149.000 hectáreas, un humanitarios, vergonzosas cifras como las
18% menos con respecto a 2007) y que el presentadas por CODHES y las infraccio-
cannabis es la droga preferida de consu- nes a los acuerdos con comunidades como
mo en el mundo. las de Bajo Cauca y algunos municipios en
Nariño, de no fumigación aérea.

Punto de Encuentro
67
Tatiana Montaña

En relación con la producción de cultivos de uso ilícito en las regiones


amazónica y orinoquense, señala el investigador Iban de Rementería:
“en el Oriente de Colombia se han instalado 31.657 hectáreas de
cultivos ilícitos de coca que generan 295 toneladas de cocaína
por un valor anual estimado de U$692.660.000 (...) Esa superficie
equivale a casi el 40% del área total de cultivos ilícitos de coca
en Colombia, no obstante las hectáreas de coca instaladas en el
Putumayo son el 12% del total nacional y a nivel departamental
constituyen en el segundo cultivo ilícito después del instalado en
Nariño, el tercer lugar lo ocupa el Guaviare con el 8% de partici-
pación nacional. Si bien los cultivos ilícitos de coca sólo participan
con el 6.6% de la superficie agrícola total en uso de la región orien-
tal del país, ellos generan el 42,8% del producto agrícola regional


y el 21,1% del producto agropecuario total de la región oriental”.
Fuente: Territorios en Confrontación. Impacto del conflicto armado sobre la población civil en la Orinoquía
y Amazonía Colombiana, CODHES 2011 Colombia
Finalmente es un debate que de daños, priorizar los derechos continúa
está en alerta máxima. En la III humanos por sobre las operacio- siendo un
Conferencia Latinoamericana so- nes militares, respetar los usos cul-
bre política de drogas que reunió turales de las sustancias y penas
productor
a representantes de 32 países del alternativas a la prisión para los importante
mundo que cargan con este flage- eslabones más débiles del tráfico” de cocaína
lo, hubo consenso en que se requie- (Comunicado de prensa Nº 18).
ren “políticas públicas integrales Y sin embargo, los países en a pesar de
para los territorios afectados por dónde el consumo extralimita la las cifras
la violencia, despenalización de la lucha mundial contra las drogas,
tenencia y estrategias de reducción permanecen ausentes. que pre-
senta la
Ver gráficas abajo
ONUCD
Grafica 1 y más allá
Cultivo de adormidera y coca a nivel mundial, 1990 a 2010 (en de esto,
hectareas)* continúa
presen-
tando en
términos
humanita-
rios, ver-
gonzosas
*No se dispuso de datos del cultivo de adormidera en México ni del cultivo de coca en Bolivia (Estado cifras
Plurinacional de), correspondientes a 2010, por la cual para 2010 se utilizaron los cálculos de 2009.
Fuente: UNODC
Punto de Encuentro
68
Política de drogas: Fracasó en América Latina

Grafica 2
Prevalencia anual y número de consumidores de drogas ilícitas a nivel
mundial, desde finales del decenio de 1990 hasta 2009/2010

Fuente: Cálculos de la UNODC basados en los datos obtenidos mediante el cuestionario para los informes anuales y otras
fuentes oficiales.

Grafica 3
Cultivos de Coca en Colombia 2001-2010
200.000

180.000

160.000
Erradicación
140.000 Aérea
# de Hectáreas

120.000
Erradicación
100.000 Manual

80.000
Hectáreas
60.000 Cultivadas

40.000

20.000

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Mauricio García, Foro Nacional de Tierras, seguridad y Desarrollo, CINEP Bogotá 7 de septiembre de 2011

Punto de Encuentro