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artículo

Martim Smolka *
David Amborski **

Recuperación de plusvalías para el


desarrollo urbano: una comparación
inter-americana ***
Abstract

Local governments design a broad range of fiscal or regulatory policies that have
been inspired by the idea that land value increment may be mobilized to the benefit
of the community –that is of land value capture. This paper compares the experiences
of North America (US and Canada) and Latin America with value capture tools and
discusses the reasons why different policies have been favored and different results
and degrees of success obtained in their implementation. Focusing on broad
categories of value capture policies, the first part of the paper compares the overall
performance and/or experience of the two regions with the capturing of land value
increment through conventional taxes, fees and regulatory urban policy instruments.
The second part of the paper shows that the same “value capture principle” to address
similar problems (to deepen land value taxation; to finance urban infrastructure; to
control land use) result in different outcomes (sometimes even opposite) in different
contexts, most notably those presented in North America and Latin America,
respectively. The paper’s concluding section provides some evaluative comments
regarding the apparent lag between the intentions and outcomes of value capture
policies as experienced by the two regions.

Keywords: land value increment, public policies, North America, Latin America.

Resumen

Los gobiernos locales desarrollan una amplia gama de políticas fiscales o regulatorias
inspiradas en la idea de que el incremento en el valor de la tierra puede ser utilizado
en beneficio de la comunidad, esto es, en la recuperación de plusvalías inmobilia-
rias. Este trabajo compara las experiencias de recuperación de plusvalías en Amé-
rica del Norte (Estados Unidos y Canadá) y América Latina, discutiendo las razones
que han llevado a la utilización de distintas herramientas y los diferentes resultados
y grados de éxito obtenidos en su implementación. En primer término, el texto iden-
tifica categorías amplias de políticas de recuperación de plusvalías y compara los
resultados y/o la experiencia de las dos regiones en la recuperación de los incre-
mentos en el valor de la tierra por medio de impuestos convencionales, contribucio-
nes fiscales e instrumentos urbanísticos. La segunda parte del texto muestra que el
mismo principio de recuperación de plusvalías utilizado para abordar problemas
similares (profundizar la tributación sobre el valor de la tierra, financiar infraestructu-
ra urbana, controlar el uso del suelo) tiene resultados diferentes –e incluso contra-
dictorios- en diversos contextos, principalmente en los de América del Norte y Amé-
rica Latina. La sección final contiene algunos comentarios evaluatorios relativos a la
aparente brecha entre las intenciones y los resultados de las políticas de recupera-
ción de plusvalía observadas en ambas Américas.

Palabras clave: plusvalías, políticas de suelo, América del Norte, América Latina.

Revista eure (Vol. XXIX, Nº 88), pp. 55-77, Santiago de Chile, diciembre 2003
[55]
Martim Smolka y David Amborski

La política de tierra urbana en América del Norte es Pese a que ciertas acciones desarrolladas
como dicha política en América Latina, sólo que por los propietarios de la tierra pueden incre-
completamente diferente**** mentar su valor, esta situación tiende a ser ex-
cepcional. La regla general es que el aumento
de valor provenga de acciones de personas o
instituciones distintas al propietario; principal-
1. Introducción mente del sector público, como por ejemplo la
autorización para desarrollar ciertos usos del

E
n las últimas décadas, los gobiernos lo- suelo, cambios en las densidades autorizadas
cales han diseñado una amplia gama e inversiones en infraestructura; o de las fuer-
de políticas e instrumentos relaciona- zas del mercado, debido por ejemplo al aumento
dos con el uso del suelo y las actividades fis- general de la población urbana, etc. En cual-
cales. Algunas de estas políticas, de naturale- quiera de estos casos, es claro que el propieta-
za fiscal o regulatoria, están inspiradas en la rio no ha hecho nada para incrementar el valor
idea de recuperación de plusvalías inmobilia- del suelo y que puede ser socialmente desea-
rias. ble3 recuperar el total o parte del incremento
del valor por parte del sector público.
Se entiende por recuperación de plusvalías
el proceso mediante el cual el total o una par- El principio de la recuperación de plusvalías
te del aumento en el valor de la tierra1, atribui- tiene una historia larga y es una idea bien es-
ble al “esfuerzo comunitario”, es recuperado2 tablecida, tanto en su base teórica4 como en
por el sector público ya sea a través de su su aplicación en política pública. Este ha sido
conversión en ingreso fiscal mediante impues- el caso tanto en América Latina como en Amé-
tos, contribuciones, exacciones u otros meca- rica del Norte, donde –a través de los años, y
nismos fiscales, o más directamente a través no siempre por las mismas razones- diferen-
de mejoras locales para el beneficio de la co- tes instrumentos han sido favorecidos e
munidad. implementados con resultados y grados de
éxito diversos.
*
Investigador Senior y Director del Lincoln
Institute of Land Policy, Programa para América Lati- El objetivo de este texto es comparar las
na y el Caribe (Cambridge, Mass.) y Profesor Adjunto experiencias de América del Norte (Estados
(bajo licencia) del Instituto de Pesquisa e Unidos y Canadá) y América Latina5 en la
Planejamento Urbano e Regional da Universidade
Federal do Río de Janeiro (IPPUR/UFRJ). E-mail:
msmolka@lincoln.cdu 2
Captura, recaptura o recuperación; ver
**
Profesor de la School of Urban and Regional Furtado (1999).
Planning de Ryerson Polytechnic University, Toronto, 3
El argumento ético de eficiencia, equidad y
Canadá. E-mail: amborski@acs.ryerson.ca
sustentabilidad de esta idea, inspirado en los escri-
***
Texto originalmente escrito en inglés. Los tos de Henry George, es discutido en Brown y Smolka
autores agradecen a Rodrigo Salcedo por la traduc- (1997).
ción y de modo especial el apoyo e incentivo de Gon- 4
Una notable convergencia puede ser encon-
zalo Cáceres y los insumos y críticas recibidas de
trada (aunque difiriendo en sus razones últimas) en
Fernanda Furtado en diferentes etapas de la prepa-
los escritos de economistas de distintas tradiciones,
ración de este trabajo. Al mismo tiempo, asumen to-
desde Adam Smith hasta Walras, pasando por Ricar-
tal responsabilidad por los errores u omisiones pre-
do, Marx, y de manera más importante, Henry George.
sentes en el contenido final.
5
Los países incluidos en el proyecto de inves-
“Un caballo es como una bicicleta, sólo que
****
tigación “Recuperación de plusvalías en América La-
es completamente diferente” –Aparicio Marinho (o
tina”, desarrollado por el Lincoln Institute of Land
Barao de Itarareh).
Policy bajo la coordinación de Martim Smolka y
1
En América Latina estos incrementos en el Fernanda Furtado fueron Argentina, Brasil, Chile,
valor de la tierra son usualmente denominados Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, México, Nica-
plusvalías (mais-valias en Brasil). ragua, Paraguay, Perú y Venezuela.

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Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

implementación de instrumentos de recupera- Las conclusiones finales resumen la dis-


ción de plusvalía, a través de los cuales los cusión y el análisis llevado a cabo en las sec-
incrementos en el valor de la tierra son movili- ciones anteriores del trabajo y entregan algu-
zados, directa o indirectamente, como herra- nos comentarios evaluativos referentes a la
mientas de política pública destinadas a pro- aparente brecha existente entre las intencio-
mover el desarrollo urbano. nes y los resultados obtenidos por las políti-
cas de recuperación de plusvalías en ambas
Dado que cada unidad política territorial regiones.
tiende a desarrollar un conjunto específico de
políticas de recuperación de plusvalías, crean-
do experiencias únicas difíciles de comparar, 2. Tipos de instrumentos/
el énfasis de este trabajo está puesto en los herramientas utilizadas para
principios rectores y los motivos que guían la recuperar el incremento del
aplicación de estas herramientas, debido a lo valor de la tierra
contrastante de los contextos socio-políticos, (recuperación de plusvalías)
fiscales, legales, etc. El trabajo está dividido
en dos partes y una discusión final, la que nos Como se ha sugerido, las políticas de re-
muestra algunas lecciones que se pueden cuperación de plusvalías se dividen en tres
obtener de los casos analizados. categorías generales de instrumentos, dos de
naturaleza fiscal (impuestos y contribuciones)
En primer término, se presentará una com- y una regulatoria. Para la recuperación de
paración entre el desempeño general y/o la ex- plusvalías por parte del sector público, las he-
periencia de ambas regiones en la recupera- rramientas fiscales requieren alguna forma de
ción de los incrementos en el valor de la tierra impuesto o contribución a ser pagada por el
mediante instrumentos tradicionales de recupe- propietario de la tierra. Por su parte, los ins-
ración de plusvalías (impuestos, contribuciones trumentos regulatorios llevan a alguna forma
e instrumentos regulatorios de política urbana); de “beneficio público”, también pagado por el
la segunda parte del texto compara algunos propietario con cargo al incremento en el valor
resultados obtenidos por ambas regiones me- del suelo. Esto puede ser impuesto, por ejem-
diante el uso del mismo “principio de recupera- plo, a través de algún tipo de contribución “en
ción de plusvalía” para abordar problemas si- especie”.
milares. En otras palabras, se concentra en
cómo las condiciones previas o los distintos 2.1. Impuestos
contextos urbanos pueden impactar la efectivi-
dad de políticas similares de recuperación de Específicamente con relación a los impues-
plusvalías. Así, este trabajo no pone énfasis en tos sobre la propiedad en general y sobre el
el análisis detallado de los instrumentos mis- valor de la tierra en particular, puede notarse
mos, sino en la motivación y justificación técni- que cualquier impuesto de esta clase es, en
ca invocada para la aplicación de políticas de última instancia, una forma de recuperación
recuperación de plusvalía. de plusvalías, en tanto –y por definición- el
valor de la tierra está formado por los incre-
Tres motivaciones u objetivos para aplicar mentos acumulados en el valor de ella. Por
herramientas de recuperación de plusvalías otra parte, el grado de disminución en los in-
son analizados: (a) recuperación de plusvalías gresos esperados para un cierto uso del sue-
para aumentar la recaudación tributaria sobre lo, provocado por un impuesto al valor de la
el valor de la tierra; (b) recuperación de tierra, y el efecto de capitalización del valor
plusvalías para financiar infraestructura urba- actual de la tierra que ello produce, pueden
na; y (c) recuperación de plusvalías para con- ser considerados asimismo una forma de re-
trolar los usos del suelo. cuperación de plusvalías.

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Martim Smolka y David Amborski

A pesar de estas consideraciones, califi- comienzos del siglo XIX. Aunque parte de la
car los impuestos a la propiedad como instru- población en ambos países se queja de cier-
mentos de recuperación de plusvalías es dis- tos aspectos del impuesto a la propiedad, éste
cutible, dado que –siguiendo la definición an- es considerado eficiente en términos genera-
tes mencionada- los impuestos no se asocian les, tanto en su forma de administración y re-
usualmente a ninguna forma particular de in- colección como con relación a la provisión de
tervención pública6. Este problema de interpre- recursos para el funcionamiento de los gobier-
tación desaparece en la práctica, una vez que nos locales. Así, en América del Norte no es
se considera, especialmente en el caso de extraño encontrar tasas impositivas de hasta
América del Norte, que los individuos compa- un 3 ó 4%, basadas en valores de propiedad
ran los servicios que ofrece la jurisdicción te- bien próximos a los de mercado, con bajas ta-
rritorial con los impuestos a la propiedad que sas de evasión, y con porcentajes de recau-
deben pagar al momento de decidir dónde vi- dación que superan el 90% en todos los esta-
vir7. Aunque esta hipótesis de “votar con los dos de Estados Unidos, con la mayoría de los
pies” es más débil en América Latina, donde estados acercándose al 100% (Youngman &
la autonomía fiscal al nivel local es mucho Malme, 1994)9.
menor, tiene cierto peso en los debates relati-
vos a la emancipación de ciertos barrios, par- Pese a que alguna forma rudimentaria de
ticularmente los más ricos, en los que sus re- impuesto a la propiedad ha existido también
sidentes sienten que su contribución impositiva desde tiempos coloniales10, la situación antes
es mucho más alta que los servicios que ac- descrita contrasta con la realidad latinoameri-
tualmente reciben8. Puede ser de interés men- cana, donde las tasas impositivas raramente
cionar algunos intentos latinoamericanos superan el 1%, y los valores de propiedad difí-
(Medellín en Colombia y Buenos Aires en Ar- cilmente son tasados sobre el 70% de su valor
gentina) de utilización de incrementos tempo- de mercado11. Chile, donde el impuesto a la pro-
rales en el impuesto a la propiedad para finan- piedad es un ingreso local pero es recaudado
ciar inversiones de gran escala, como la cons- por una agencia nacional, es la notable excep-
trucción de ferrocarriles subterráneos. ción, debido a sus sofisticados sistemas de in-
formación y mejor performance en la recauda-
Los sistemas de impuesto a la propiedad ción. En marcado contraste con este país se
actualmente utilizados por los gobiernos loca- encuentran las experiencias de Ecuador o El
les de Estados Unidos están bien estableci- Salvador, donde en el primer caso virtualmente
dos y poseen una historia relativamente larga. no se recaudan ingresos, mientras en El Salva-
En Estados Unidos el impuesto a la propiedad dor el gobierno aún está en el proceso de
ha sido parte de la carga tributaria desde los implementar impuestos a la propiedad.
tiempos coloniales. En Canadá fue estableci-
do en la provincia de Ontario en 1784 y ha 2.2. Contribuciones
sido utilizado en el conjunto del país desde
Las contribuciones impuestas a los propie-
6
tarios de la tierra que se benefician de alguna
Por definición, los impuestos son considera-
dos generalmente imposiciones sin contraparte. forma de inversión pública son la forma más
7
Ver: la celebrada hipótesis de Tiebout-
Hamilton; la reinterpretación del impuesto a la pro- 9
En Canadá supera el 95%.
piedad como un “cargo al usuario”, realizada por
10
Netzer; y más recientemente, los trabajos de Fishel En Brasil, desde 1799 las propiedades de las
(1992). ciudades costeras estaban sujetas a la décima urba-
na (MRJ, 1997).
8
Esta idea es bien ejemplificada en el aborta-
11
do movimiento por la emancipación del barrio de al- El impuesto a la propiedad representa sólo el
tos ingresos de Barra da Tijuca, en Río de Janeiro, y 0,40% del PIB o –visto de otra forma- el 1,3% de to-
en la fragmentación de Santiago de Chile. dos los ingresos fiscales.

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Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

reconocida de recuperación de plusvalías. En ra14, pasando por otras experiencias débilmen-


América Latina, la aplicación de este tipo de te relacionadas con el principio analizado pero
instrumento puede rastrearse hasta tiempos que muy frecuentemente utilizan su nombre,
coloniales, por ejemplo las “Ordenaçoes Fili- como el programa de “Pavimentos
pinas” de 1652 en Portugal, y en México hasta Participativos” para áreas pobres en Chile, o
1607; mientras, en Estados Unidos y Canadá más generalmente las pavimentaciones de
su uso se remonta a un acta medieval inglesa caminos en Córdoba, Argentina, y en muchos
del siglo XV que permitía una forma de contri- países latinoamericanos.
bución de mejora12.
En América del Norte, este tipo de cargos
Casi todos los países latinoamericanos tie- y contribuciones han sido ampliamente apli-
nen preceptos legales nacionales que permi- cados en Estados Unidos y tienen una historia
ten alguna forma de contribución o cargo de de aplicación en Canadá que data de fines de
valorización (contribución de mejoras o eva- los años ‘50 (Altshuler & Gómez-Ibáñez, 1993;
luación especial), lo que faculta al sector pú- Amborski, 1988). La forma más común que
blico a recuperar los incrementos en el valor estas contribuciones adoptan es a través de
de la tierra directamente asociados a la inver- contribuciones de impacto/cargos por desarro-
sión pública. Estas contribuciones pueden o llo, los que son impuestos para pagar parte o
no estar limitadas al costo de la inversión, en el total del costo de infraestructura; si bien
el caso que este último no sea mayor que el estos pueden no ser pertinentes, aún así pue-
incremento del valor de la tierra asociado a la den ser indispensables para la creación de un
inversión13. De hecho, América Latina posee nuevo desarrollo inmobiliario15.
una larga historia de intentos por implementar
contribuciones especiales o basadas en be- Estas contribuciones difieren en muchos
neficios (Macon & Manon, 1997). La versión aspectos de las que se utilizan en América La-
más moderada o suave de este instrumento, tina, donde una mezcla de “contribuciones es-
en la cual sólo los incrementos del valor de la peciales” y “contribuciones de mejora” parece
tierra directamente asociados a la inversión prevalecer. De hecho, los cargos/contribucio-
pública y limitados al costo de la inversión mis- nes norteamericanos, que tienen su base legal
ma son recuperados, ha sido implementado a nivel estatal/provincial/local y no a nivel de
en la práctica en algunas situaciones. Estas legislación mediada por el gobierno central, tien-
situaciones varían desde el caso de Colom- den a ser aplicadas en áreas urbanas de ex-
bia, donde ha sido más frecuentemente utili- pansión16; mientras, en América Latina la aten-
zada, hasta experiencias locales o regionales ción con respecto a las contribuciones de valo-
promovidas por agencias multilaterales, a tra-
vés de su introducción como “condicionalidad”
en programas financieros para infraestructu- 14
Para una interesante evaluación de un pro-
grama para mejorar la recuperación del costo de la
inversión realizada a través de contribuciones al be-
12
neficio en el Estado de Paraná en Brasil, ver Goelzer
La existencia de esta temprana legislación fue & Saad (1999).
mencionada en el reporte del Comité de Expertos en
Compensación y Mejoramiento (“Informe Uthwart”) de 15
Contribuciones de impacto y cargos por de-
1942. sarrollo son dos términos utilizados para denominar
13
básicamente la misma herramienta de recuperación
Incluso en El Salvador, donde los impuestos de plusvalías. Son pagos requeridos al desarrollador
a la propiedad no han sido completamente introduci- inmobiliario/constructor para financiar todo o parte del
dos, la Constitución permite la recaudación de “con- costo de la infraestructura asociada a un nuevo de-
tribuciones especiales” afines (Lungo & Oporto, 1998).
sarrollo inmobiliario.
En Perú, la “Contribución de Mejoras” fue introducida
sólo en 1985, mientras que en Brasil, este instrumen- 16
Como por ejemplo California, Florida y
to aparece explícitamente mencionado en la Consti- Georgia en Estados Unidos, y Ontario y Columbia
tución desde 1934. Británica en Canadá.

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Martim Smolka y David Amborski

rización tienden a concentrarse en áreas ya provenientes de cambios en las regulaciones


ocupadas. En comparación, estas contribucio- urbanas, pueden ser recuperadas por el sector
nes tienden a ser aplicadas en forma mucho público a través de alguna forma de contribución
más regular en América del Norte que en Amé- “en especie” por parte del propietario beneficia-
rica Latina. De hecho, y nuevamente hablando do. Esta contribución puede ser solicitada a un
de la experiencia latinoamericana en su mejor desarrollador inmobiliario o al constructor de es-
expresión, en Colombia en 1968, en el auge de tructuras en el terreno, o puede llevar al sector
su utilización, el 45% de todos los gastos públi- público a compartir el total o parte de los incre-
cos locales en la ciudad de Medellín y cerca del mentos en el valor del suelo. En el primer caso,
16% en Bogotá eran financiados a través de existen ejemplos donde el instrumento regulatorio
contribuciones de valorización17. Desde enton- puede permitir, ya sea a discreción del gobierno
ces la recaudación ha oscilado, alcanzando su o del propietario, que la contribución sea hecha
nivel más bajo en 1992 con el 0,5%, y luego en dinero en lugar de hacerlo “en especie”. En
alcanzando el 6,6% en 1996, luego de un alza estos casos, el instrumento se parece a una con-
a 14,6% en 1993 (Vejarano, 2000). En contras- tribución, excepto por el hecho que el pago pue-
te, por más de 30 años las municipalidades de de no estar basado en una contribución estable-
la provincia de Ontario, en el área de Toronto, cida con vencimientos fijos, sino que reflejar un
han descansado amplia y regularmente en in- pago negociado caso a caso. El segundo caso
gresos por contribuciones por desarrollo inmo- ocurre como resultado de la propiedad pública o
biliario para sus gastos de capital. Así, una en- la adquisición de todo o parte del terreno por este
cuesta realizada en 30 jurisdicciones del Gran sector.
Toronto mostró que el 86% de las municipali-
dades aplicaban este instrumento en 1979, y Las exacciones19 proveen un ejemplo de
una encuesta de 1985 realizada a más de 100 cómo los propietarios del suelo pueden ser
municipios comprobó su uso en 79% de ellas18. obligados a hacer contribuciones en especie
Se ha documentado que, además de amplia- a cambio de conseguir permisos para desa-
mente utilizadas, las contribuciones por desa- rrollar o construir en un determinado suelo.
rrollo inmobiliario representan, en algunas áreas Estas pueden ser estipuladas a través de
de alto crecimiento, una fuente de acuerdos de subdivisión/desarrollo vía alguna
financiamiento extremadamente importante del norma o expectativa, o pueden ser negocia-
presupuesto municipal total. Durante un perio- das individualmente. Por ejemplo, en la pro-
do de 3 años a fines de los años ‘80, la provin- vincia de Ontario, el Plano de Desarrollo Pro-
cia de Ontario reportó que dos de las municipa- vincial (“Acta de Planificación”) señala que los
lidades de más alto crecimiento en el área fi- nuevos desarrollos inmobiliarios harán una
nanciaban el 70% y 90% de sus gastos de ca- contribución del 5% de sus terrenos para par-
pital con ingresos provenientes de contribucio- ques públicos, pudiendo el gobierno local ele-
nes por desarrollo inmobiliario. gir su equivalente en dinero20. Además, los

2.3. Instrumentos regulatorios 19


Dado que ciertas contribuciones pueden, ri-
gurosamente hablando, ser también consideradas
El uso de mecanismos regulatorios incluye como una forma de exacción, los autores reconocen
una extensa gama de herramientas mediante las que esto puede ser una fuente de confusión. La falta
de un término mejor nos llevó a usar el término exac-
cuales los incrementos en el valor de la tierra, ción para designar todas las formas de contribucio-
nes, en especie o en efectivo, asociadas a mecanis-
mos regulatorios
17
Para una evaluación de la experiencia colom- 20
La municipalidad tiene la prerrogativa de sus-
biana ver Furtado (2000a), Jaramillo (1997) y Vejarano tituir la tierra por un pago en dinero cuando se trata
(2000). de desarrollos inmobiliarios menores o parcelas frag-
18
Estas encuestas aparecen discutidas en mentadas que no pueden proveer terrenos útiles para
Amborski (1988). parques o espacios abiertos.

60 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

acuerdos de subdivisión requieren del En América Latina, por el contrario, el dis-


desarrollador inmobiliario la instalación de to- curso público/oficial (pero no la práctica ofi-
dos los servicios internos a la subdivisión con cial) tiende usualmente, en nombre de algún
base en los estándares municipales vigentes. principio redistributivo populista, a ser más
Aun más, algunos requerimientos adicionales “mojigato” con relación a facilitar los negocios
como la mejora de los caminos circundantes privados, y más importante, los niveles obser-
o los cruces, pueden ser negociados. vados de cumplimiento de las normas son bas-
tante menores 22 . Además, los grandes
Regulaciones similares se aplican en Amé- desarrolladores inmobiliarios parecen ser re-
rica Latina en forma de donaciones de tierra lativamente más fuertes con relación a los
para equipamiento urbano, parques, caminos gobiernos locales que sus contrapartes norte-
y otros. Un ejemplo de dichas exacciones es americanos, y por ende están mejor
la Ley brasileña 6.766 de 1979, la que requie- posicionados para negociar “excepciones” a
re al subdivisor la entrega del 35% de la tierra las estrictas regulaciones existentes.
para usos públicos21.
Las herramientas regulatorias de América
Las formas negociadas de recuperación de del Norte tienen un énfasis en pro de los ne-
plusvalía a través de regulaciones ocurren gocios, en cuanto ellas garantizan la provisión
cuando, por ejemplo, los desarrolladores in- de infraestructura a fin de asegurar que los
mobiliarios acceden a dar o devolver a la co- futuros emprendimientos serán apoyados por
munidad algunas de las ganancias extraordi- los gobiernos locales. En América del Norte,
narias obtenidas por los cambios (relajo o una vez establecidas las políticas generales
flexibilización) en las reglas sobre uso del sue- que permiten distintos mecanismos de recu-
lo, obteniendo permisos de desarrollo espe- peración de plusvalías, tienden a ser aplica-
ciales o derechos de desarrollo adicionales. das uniformemente a empresas de distintos
Este acuerdo se basa en que presumiblemente tipos y tamaños. En la industria existe la ex-
los cambios aumentan el valor de la propie- pectativa de que todas las empresas serán tra-
dad, ya sea aumentando el valor del producto tadas de la misma forma en lo que se refiere a
potencial de la tierra o acercando el momento exacciones u otras herramientas de recupera-
de su desarrollo, y por ende el momento de la ción de plusvalía. Habitualmente, esto es ase-
obtención de la ganancia. Cualquiera de es- gurado por la legislación provincial o estatal
tas alternativas aumenta el valor de la tierra que especifica el uso y la aplicación de herra-
con respecto al que ésta tenía con anteriori- mientas de recuperación de plusvalías y acuer-
dad al desarrollo. dos para el desarrollo inmobiliario23. Esto con-
trasta radicalmente con la anécdota que –se-
La principal diferencia en la aplicación de gún algunos– opera en algunas jurisdicciones
herramientas regulatorias de recuperación de latinoamericanas: “Para tus amigos, todo; para
plusvalías entre ambas regiones es que, en el tus enemigos... la Ley”.
caso de América del Norte, estos instrumen-
tos se encuentran generalmente asociados al 22
El incumplimiento de las normas y regulacio-
establecimiento de un ambiente que abierta- nes urbanísticas es, de hecho, una característica
mente promueve los negocios. Asimismo, en emblemática del mercado de tierra urbana en Améri-
ca Latina.
Norteamérica, una vez que las “reglas” han
23
sido establecidas tienden a ser aplicadas y Por ejemplo, el plano de desarrollo provincial
de Ontario (“Ontario Planning Act”) provee una guía
obedecidas. legislativa para la concreción de acuerdos para el
desarrollo inmobiliario. En la Columbia Británica exis-
te una guía para concretar bonificaciones por densi-
dad en la “Density Bonusing Provisions of the Munici-
21
Esta ley ha sido reemplazada por la ley 9.785 pal Act: A Guide and Model By-Law”, preparado por
del 29 de enero de 1999. el Ministerio de Asuntos Municipales y Vivienda.

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Martim Smolka y David Amborski

2.4. Evaluación medidas redistributivas, al menos a nivel del


discurso público. En otras palabras, los con-
De la discusión anterior se puede inferir trastes pueden ser caricaturizados como una
que, a pesar de la diferencia entre el Common situación en la que las jurisdicciones de Amé-
Law y la Ley de origen románica o la forma de rica del Norte parecen adoptar una estrategia
organización de la administración pública, las de recuperar pequeñas cantidades o porcen-
principales diferencias entre ambas regiones tajes del aumento del valor de parte de todos
no están en la existencia de trabas legales o los propietarios, mientras en América Latina
institucionales. De hecho, el universo de posi- el esfuerzo se orienta a recuperar grandes
bilidades de utilización de herramientas de re- cantidades de unos pocos propietarios.
cuperación de plusvalías existente en ambas
regiones tiende a ser muy parecido. Sin em- Llevando este análisis un paso más ade-
bargo, esto no significa que las herramientas lante, puede sugerirse –como una hipótesis
de recuperación de plusvalías hayan sido utili- que debe ser sometida a verificación empíri-
zadas con la misma intensidad, con el mismo ca- que como resultado del enfoque seguido,
nivel de generación de ingreso o con el mismo más plusvalías (o incrementos indebidos en
nivel de cumplimiento. el valor de la tierra) parecen ser recuperados
en América del Norte que en América Latina.
Más específicamente, y juzgando estricta-
mente a partir del amplio rango de instrumen- Este resultado es particularmente llamativo
tos de recuperación de plusvalías actualmen- cuando se considera que América del Norte tie-
te en uso, parece que –comparados con Amé- ne un enfoque más pro-negocios y con un am-
rica Latina- los impuestos a la propiedad en biente regulatorio más complaciente con la apro-
América del Norte tienden a ser más altos, las piación privada de plusvalías, mientras Améri-
contribuciones son utilizadas en forma más ca Latina oficialmente asimila en forma “des-
consistente pero aplicadas a un conjunto de vergonzada” el discurso anti-plusvalía (o la ne-
circunstancias más restringidas (áreas de nue- cesidad de socialización o redistribución de las
vos desarrollos), el ambiente regulatorio ofre- plusvalías), tanto en su legislación como en la
ce mayores posibilidades para su modificación retórica de los planificadores urbanos oficiales.
y existe un mayor nivel de aplicación y cumpli-
miento. Pero sobre todo, parece que en Amé-
Independientemente de la dirección toma-
rica del Norte las políticas de recuperación de
da por la hipótesis anteriormente descrita, debe
plusvalías están orientadas a obtener peque-
quedar claro que no debe inferirse ningún jui-
ñas contribuciones que son tratadas como una
cio de valor a partir de ella, por cuanto las di-
“parte del costo de hacer negocios”, mientras
ferencias entre los contextos en los que se
en América Latina, quienes toman las decisio-
desarrollan las políticas urbanas afectan con-
nes tienden a preocuparse más por casos lo-
siderablemente los grados de libertad efecti-
calizados de ganancias extraordinarias en el
vamente disponibles para la aplicación de di-
valor de la tierra24. Además, en esta última re-
chas políticas. La siguiente sección de este
gión, la preocupación por estas ganancias
trabajo debiera clarificar este punto.
desmedidas ha llevado a la consideración de

3. Recuperación de plusvalías y
24
Así, por ejemplo, la justificación para la intro-
ducción del instrumento “participación en plusvalías”
objetivos de planificación:
en Colombia hace referencia explícita a casos como algunos resultados no
los de Dezepaz, Manizales y otros, donde simples anticipados
actos administrativos incrementaron el valor de la tie-
rra en un 10.000% (o 100 veces más), antes siquiera
de que algún uso de la tierra hubiese tenido lugar En esta sección el trabajo se focaliza en
(Rojas & Smolka, 1998). cómo, a pesar de las aparentemente simila-

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Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

res motivaciones para aplicar ciertas formas piedad, contribuyen al bajo nivel de recauda-
de recuperación de plusvalías en contextos ción de estas cargas impositivas, al tiempo que
diferentes (urbano, socio-económico, políti- comprometen la efectividad de las herramien-
co, legal, etc.), buscando una misma solución, tas de recuperación de plusvalías implemen-
ello puede tener implicancias o resultados di- tadas. De hecho, es necesario plantear un ar-
ferentes e incluso a veces opuestos. Cual- gumento para que las iniciativas de recupera-
quier semejanza en el uso y los resultados ción de plusvalías no representen sólo una
obtenidos por las herramientas empleadas “diversión” o “distracción” frente a las tan ne-
puede llevar así a conclusiones erróneas. Al cesarias mejorías a los sistemas de recau-
respecto, existen tres aspectos o motivacio- dación de impuestos de propiedad.
nes diferentes pero interrelacionados, que se
discutirán a continuación. Tales son: recupe- Como ha sido mencionado, Estados Uni-
ración de plusvalías y tributación al valor de dos y Canadá tienen en general un sistema
la tierra; recuperación de plusvalías y provi- eficiente y estable de recaudación de impues-
sión de infraestructura urbana; y recuperación tos a la propiedad, lo que provee una base
de plusvalías como mecanismo de control del para los gastos de los gobiernos locales. Prin-
uso del suelo. cipalmente debido a que existe una sensación
de que la recaudación por concepto de impues-
3.1. Recuperación de plusvalías y tos a la propiedad es ya demasiado alta –es
tributación al valor de la tierra decir, que ha alcanzado su máximo soporta-
ble25-, es que varias herramientas de recupe-
En la medida en que la mayoría de las he- ración de plusvalías han sido utilizadas para
rramientas fiscales de recuperación de aumentar los ingresos locales generales en
plusvalías implican –por definición- la apropia- estos países. Esta sensación de tributación por
ción del incremento del valor, se concluye in- sobre los máximos soportables se ha mani-
mediatamente que dichos instrumentos con- festado en “revueltas tributarias” en California
tribuyen a aumentar la carga impositiva en el a través de la Propuesta N° 13, y en
valor de la tierra. Por razones que tienen que Massachusetts a través de la Propuesta 2½,
ver con una sensación existente en algunas mediante cuya aprobación los votantes han li-
jurisdicciones de Norteamérica y América La- mitado efectivamente los aumentos en la car-
tina en relación con que la carga impositiva ga tributaria. La extensión lógica de estos
sobre la propiedad es muy alta, se han fijado movimientos es la idea de que el nuevo creci-
límites en la recaudación de impuestos a la miento debe pagarse a sí mismo (sus propios
propiedad, lo cual ha llevado a las autorida- costos), y no nacer de los impuestos a la pro-
des locales a buscar fuentes alternativas de piedad de los actuales contribuyentes. Inclu-
ingreso. Así, los gobiernos locales han aplica- so, aunque no se “pase” legislación para limi-
do herramientas fiscales de recuperación de tar los impuestos a la propiedad, al hacer sus
plusvalías. decisiones presupuestarias los consejos loca-
les tienden a minimizar los aumentos en los
El argumento que queremos exponer en impuestos a la propiedad, a fin de mejorar sus
esta subsección es que, a pesar del atractivo posibilidades de ser reelectos en la próxima
aparentemente similar que presentan las he- elección.
rramientas de recuperación de plusvalías, el
resultado final respecto del nivel de recupera-
ción fiscal o de tributación sobre el valor de la
tierra no es igual para todos los instrumentos.
En efecto, los mismos factores técnicos y so- 25
Este “máximo soportable” es –por supuesto-
cio-económicos que motivan el establecimiento definido políticamente, es decir, depende de las per-
cepciones que las personas tienen de los impuestos,
de límites políticos a los impuestos a la pro- del gobierno, etc.

eure 63
Martim Smolka y David Amborski

En América Latina, asimismo, los factores miento de estos límites máximos. En 1993, la
que han llevado a hacer más populares los administración de la Ciudad de Santo André
instrumentos de recuperación de plusvalías (Brasil) aprobó una ley que disminuía en un
son, en gran medida, las dificultades políticas 40% el impuesto a la propiedad, ley que ten-
y técnicas que han encontrado las iniciativas dría una vigencia de un año. Sin embargo, esta
para mejorar la recaudación por concepto de reducción ha sido mantenida a través de los
impuestos a la propiedad. Aparte de la impo- años como resultado de diversas cláusulas
sición de penas a quienes evaden o no pagan legales que establecían que el valor de los
su carga tributaria, los gobiernos locales tie- impuestos en un año no podía exceder los del
nen como alternativas para mejorar la recau- año anterior, estableciendo así un límite o tope.
dación la actualización de los catastros, la ac- Esto fue justificado argumentando que si los
tualización de los mapas de valor (incluyendo impuestos fueran incrementados, serían los
la redefinición de zonas fiscales) y el cambio sectores más pobres los más perjudicados
en las tasas tributarias. (Klink, Afonso & Bagnariolli, 1998).

En este sentido, para el caso latinoameri- Como resultado de estas dificultades téc-
cano, la introducción de instrumentos de re- nicas y políticas, las herramientas de recupe-
cuperación de plusvalías no está motivada por ración de plusvalías muchas veces emergen
un cobro excesivo de impuestos a la propie- como sustituto o reemplazo de una recauda-
dad que alcancen el “máximo soportable”, sino ción de impuesto a la propiedad extremada-
debido a una recaudación muy escasa26. Los mente baja. El atractivo de esta “opción” au-
administradores locales latinoamericanos son menta cuando, debido a la oposición política
a veces atrapados en un círculo vicioso, en el del concejo municipal, la administración local
cual el cobro de los impuestos a la propiedad se encuentra en una situación financiera com-
es descuidado debido a su pequeña contribu- pleja, en la cual no es capaz de aumentar sus
ción al ingreso local y –dado ese descuido– ingresos fiscales ni menos promover planes
su recaudación es aún menor. Así, existe un de inversión, particularmente en programas
desincentivo para que las administraciones sociales28. La posibilidad de destinar ingresos
locales inviertan más seriamente en sistemas provenientes de fuentes no presupuestarias
más eficientes de impuestos a la propiedad –como es el caso de algunas herramientas de
(Holstein, 1993). Esto no previene que se pon- recuperación de plusvalías– representa a ve-
gan límites máximos a los impuestos a la pro- ces en la práctica, la única opción.
piedad para mantenerlos a un nivel bajo, eso
sí, por razones diferentes a las que prevale- Sin embargo, el problema es que una efec-
cen en América del Norte. tiva implementación de herramientas de recu-
peración de plusvalías requiere como mínimo:
El siguiente caso ilustra la economía políti- (a) una adecuada actualización de catastros.
ca de la negociación y aprobación al interior Por simple que ello pueda aparecer, en la prác-
de los concejos municipales27 del estableci- tica esta tarea posee formidables problemas,
como los relacionados con la tenencia y el
monitoreo de los cambios en el uso de la tie-
26
Como también se ha sugerido, la recauda- rra, en un contexto donde la informalidad ca-
ción de impuestos a la propiedad en América Latina
es baja comprada no sólo con la de América del Nor- racteriza en buena medida al nuevo crecimien-
te, sino además con los estándares internacionales.
27
En las ciudades brasileñas, cualquier altera-
28
ción en el valor del metro cuadrado de propiedad debe Este mismo argumento puede aplicarse a
ser aprobado por el concejo municipal. Esto a menu- otras fuentes de ingreso (transferencias, etc.) y a go-
do reduce la capacidad de la administración de la ciu- biernos locales regidos por partidos de oposición, a
dad para imponer impuestos a la propiedad que refle- quienes gobiernan los más altos niveles del Estado
jen el valor de mercado de ésta. (estado, gobierno central, etc.).

64 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

to de las ciudades; (b) la capacidad técnica plusvalías terminan contribuyendo al descui-


para tasar adecuadamente el incremento en do fiscal de los impuestos a la propiedad, y
el valor de la tierra que quiere ser parcial o por ende, siendo contraproducentes a la hora
totalmente recuperado. No es simple aislar los de aumentar la eficiencia fiscal. La respuesta
efectos generales de los precios (inflación) y/ política apropiada podría ser la mejora en el
u otras tendencias seculares que afectan al sistema de impuestos a la propiedad. Esto
mercado de propiedades de las alteraciones podría ser una importante pre-condición para
al valor observadas en parcelas específicas. la aplicación de herramientas de recuperación
También existen las habituales dificultades pro- de plusvalías, dado que una aplicación más
venientes de la utilización del método compa- sistemática y comprensiva de estas herramien-
rativo de tasación, cuando no sólo los desa- tas requiere de la misma base técnica nece-
rrollos inmobiliarios no son replicables, sino saria para una mejora en la eficiencia de los
además los valores reales de mercado no son sistemas de impuestos a la propiedad29. Esta
reportados o no están disponibles; y (c) la ca- falta de capacidad técnica puede explicar por
pacidad –y voluntad- política y administrativa qué las herramientas más exitosas de recu-
para aplicar las herramientas de recuperación peración de plusvalías en América Latina es-
de plusvalías. Esto incluye aspectos que van tán relacionadas con casos ad-hoc, que no
desde la capacidad de notificar a los propie- requieren una base técnica sofisticada, y no
tarios/contribuyentes hasta la capacidad de con instrumentos regulares. Ahora bien, la
hacer cumplir las sanciones impuestas por no desventaja de la utilización ad-hoc de instru-
pago o evasión, pasando por otros aspectos mentos de recuperación de plusvalías es, por
como los relacionados con el sistema de pa- supuesto, el problema de trasparencia (corrup-
gos en sí mismo. ción) que ello puede involucrar. Esto es espe-
cialmente cierto debido a que las aplicaciones
No debiera sorprendernos que estos requi- ad-hoc son generalmente negociadas, no si-
sitos sean necesarios también para una efec- guiendo un cuerpo de reglas ya establecidas
tiva recaudación de impuestos a la propiedad. en políticas existentes.
Así, a pesar de que aparentemente las herra-
mientas de recuperación de plusvalías pueden En resumen, mientras en América del Nor-
ser utilizadas en conjunto e independientemen- te la recuperación de plusvalías es entendida
te de los impuestos a la propiedad para au- como un complemento a los impuestos a la
mentar, por ejemplo, los ingresos provenien- propiedad, en América Latina aparece más
tes de una misma base de valor de la tierra, como un reemplazo a la recaudación de di-
en la práctica en muchas oportunidades sir- chas cargas tributarias. En ambos casos exis-
ven como un “camuflaje” para ocultar una re- te, aparentemente, un mismo objetivo: profun-
caudación ineficiente de éstos. En el mejor de dizar el impuesto al valor de la tierra. Sin em-
los casos, estas herramientas pueden ser con- bargo, los resultados que se obtienen son los
sideradas como un mecanismo práctico para opuestos, ya que los instrumentos de recupe-
generar fondos no presupuestarios para ser ración de plusvalías pueden reforzar o gene-
utilizados en programas sociales de emergen-
cia. En ambos casos, las herramientas de re-
cuperación de plusvalías terminan siendo (o 29
Ver Smolka (1991) para argumentos simila-
representando) una alternativa conveniente res utilizados en el apasionante debate político sobre
frente a las necesarias reformas o mejoras en la implementación de Solo Criado. Se ha demostrado
el sistema de impuestos a la propiedad. que para la ciudad de Río de Janeiro, en un año de
expansión inmobiliaria acelerada, Solo Criado puede
–como máximo- generar fondos equivalentes al 8%
Como resultado, en vez de reforzar o pro- de los actuales ingresos por concepto de impuesto a
fundizar la carga impositiva al valor de la tie- la propiedad, mientras una pequeña mejora en los
sistemas de recaudación permitiría incrementar esta
rra, las iniciativas de recuperación de cifra hasta el 20% con facilidad.

eure 65
Martim Smolka y David Amborski

rar ingresos públicos discrecionales pero no banización. La izquierda también argumenta


necesariamente más ingresos fiscales basa- a favor de la recuperación de plusvalías, pero
dos en la tierra. La pregunta que se plantea basada en el principio de equidad en los be-
entonces es si el modelo de América del Nor- neficios. La distribución de los beneficios ge-
te, que implica un buen sistema de impuesto nerados por el dinero recaudado es más im-
a la propiedad como pre-condición para la apli- portante para la izquierda cuando los fondos
cación de herramientas de recuperación de se utilizan para fines redistributivos, como pue-
plusvalías, debe ser imitado en América Lati- de ser el caso de las bonificaciones por
na. O si, por el contrario, la aplicación de ins- zonificación, la zonificación inclusiva
trumentos de recuperación de plusvalías pue- ( inclusionary zoning ) y las operaciones
de tener un rol pedagógico positivo, que per- interligadas en Brasil o linkage operations en
mita crear una cultura o una base social de Estados Unidos32.
apoyo para el mejoramiento de los sistemas
de impuesto al valor de la propiedad, pavimen- La cuestión entonces es dilucidar hasta qué
tando así el camino para futuras transforma- punto la implementación de instrumentos de
ciones en los sistemas de impuestos a la pro- recuperación de plusvalías promueve un in-
piedad en general. cremento en la provisión de infraestructura
urbana, o al menos en los fondos necesarios
3.2. Recuperación de plusvalías y para este propósito.
provisión de infraestructura urbana
Una lectura general inmediata es que,
Los nuevos desarrollos, residenciales o de ceteris paribus, para el argumento esbozado
otra índole, necesitan ser apoyados por una anteriormente sobre recuperación de
provisión adecuada de infraestructura urbana. plusvalías e impuesto a la propiedad, y mien-
Dado que las necesarias inversiones en infra- tras éste represente una fuente adicional de
estructura tienden –al menos en parte30- a ge- ingreso público, las herramientas de recupe-
nerar incrementos en el valor de la tierra, los ración de plusvalías siempre debieran aumen-
planificadores de América del Norte y Latina tar la capacidad de las agencias públicas de
consideran no sólo justo sino además econó- financiar nueva infraestructura urbana. Esta
mica y financieramente apropiado el diseñar sección argumenta que este no es necesaria-
herramientas en las que el mencionado incre- mente el caso. Nuevamente, el contraste en-
mento de valor pueda ser utilizado para facili- tre los contextos de América del Norte y Amé-
tar la provisión de la infraestructura necesa- rica Latina sirve no sólo para explicar por qué
ria. Argumentos a favor de esta idea pueden ciertas herramientas son favorecidas en una
ser encontrados a ambos lados del espectro u otra área, sino además para resolver esta
político. La derecha tiende a utilizar el argu- aparente paradoja.
mento del costo marginal basado en la idea
de eficiencia económica, por ejemplo, como
En América del Norte, la idea subyacente
mecanismo de prevención del uso de dinero
es que los residentes actuales de una jurisdic-
fiscal para financiar “elefantes blancos”31 o
ción no deberían ser responsables ni pagar los
como forma de disminuir la brecha entre los
costos de los servicios necesarios para apoyar
costos marginales públicos y privados de ur-
los nuevos desarrollos inmobiliarios que aco-
moden nuevos residentes. Esto es una posibili-
dad cierta de política pública dado que los ocu-
30
Para una discusión sobre la relación entre el
costo de inversión en infraestructura urbana y los in- 32
crementos en el valor de la tierra, ver Smolka (2000). Furtado (1999, 2000a y 2000b) presenta una
interesante discusión respecto a la distancia entre las
31
Sobre proyectos por los cuales la gente no políticas públicas y el debate político sobre los objeti-
está dispuesta a pagar, ver Smolka & Sabatini (2000). vos redistributivos.

66 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

pantes de las áreas periféricas recientemente En América Latina, muchas veces las nue-
desarrolladas tienden a ser familias de altos in- vas inversiones en infraestructura urbana de-
gresos, provenientes ya sea de otras jurisdic- ben ser provistas a residentes actuales de
ciones o de los centros urbanos, lo que libera áreas mal –o simplemente no– urbanizadas,
parte del stock existente de viviendas de me- como en los programas de regularización, y a
nor valor para familias de bajos ingresos. La nuevas familias que buscan un pedazo de tie-
idea de que los nuevos desarrollos inmobilia- rra para construir su casa en la periferia urba-
rios deben pagar por la infraestructura necesa- na. El problema aquí es que traspasarle el
ria (el “principio del beneficio”), ha sido amplia- costo a los nuevos residentes puede resultar
mente aceptada por las jurisdicciones de alto inapropiado, ya sea porque son incapaces de
crecimiento urbano en Estados Unidos y Cana- pagar, o bien dado que la infraestructura, al
dá. Como se ha discutido anteriormente, esto menos parcialmente, ha sido pagada por ade-
se aplica a través de exacciones especificadas lantado, como es el caso de los pagos premium
en los acuerdos de desarrollo vía contribucio- que deben realizar los dueños de la tierra y/o
nes de impacto y cargos de desarrollo. subdivisores sobre la tierra sin mejorías, bajo
la presunción que una vez ocupada ésta, la
En América Latina, por el contrario, la idea provisión de servicios públicos estará asegu-
subyacente es la disminución de la especula- rada34.
ción inmobiliaria. Dada la insuficiencia crónica
en la oferta de tierra urbanizada, la creciente Como resultado, los planificadores urbanos
urbanización de la pobreza y la brecha resul- latinoamericanos están motivados para utili-
tante entre la base impositiva y las necesida- zar instrumentos de recuperación de plusvalías
des sociales, el efecto de la provisión de infra- al menos en su discurso oficial, ya sea direc-
estructura sobre el valor de la tierra tiende a tamente, compartiendo las ganancias extraor-
ser formidable, con sustantivas ganancias para dinarias de los propietarios provenientes de la
el propietario, lo que hace de la especulación distribución de la infraestructura pública, o in-
un tema central en la agenda de políticas pú- directamente, promoviendo la redistribución vía
blicas. Asimismo, ello explica por qué la distri- algún mecanismo estilo “Robin Hood”, siendo
bución espacial de la inversión pública es tan este último el esquema más favorecido35.
vulnerable al clientelismo. Usualmente, este esquema involucra la sepa-
ración de una parte del incremento en el valor
Así, el principal contraste entre los contex- de la tierra recuperado por el sector público,
tos urbanos de América del Norte y América proveniente de mejoras en la infraestructura
Latina es que, en el primer caso, la provisión de áreas mejor provistas (y por ende ocupa-
de nueva infraestructura urbana beneficia en das por residentes de mayores ingresos) para
general a residentes con un ingreso relativo su uso en áreas pobremente urbanizadas (y
superior, mientras en América Latina tiende a en consecuencia de bajos ingresos).
beneficiar a sectores marginales. Esto lleva a
que los desarrolladores inmobiliarios de Amé- pueden ser desplazados hacia delante –a quien com-
rica del Norte puedan traspasar parte o el total pra la vivienda– o hacia atrás, a los propietarios de la
del costo del cargo o exacción a terceros, y tierra anteriores al desarrollo inmobiliario, así como
por tanto la difusión del impacto y las tasas de también parcialmente ser pagados por el
desarrollador.
desarrollo33.
34
Este argumento aparece expuesto in exten-
so en Iracheta y Smolka (2000).
35
33
Quién asume el costo de las exacciones, con- No sólo debido a la mayor facilidad para apli-
tribuciones de impacto y cargas por desarrollo depen- car instrumentos de recuperación de plusvalías en
de de numerosos factores, incluyendo las condicio- residentes de áreas de mayores ingresos (mayor vo-
nes prevalecientes en los mercados de la tierra y la luntad de pagar, aparente legitimación social de co-
vivienda. Los costos pagados por el desarrollador brarles a ellos, etc.).

eure 67
Martim Smolka y David Amborski

Una vez que se toma en cuenta el patrón gramas de regularización, mayor será el valor
de segregación en el uso de la tierra que ca- que los sub-divisores cobrarán a las familias
racteriza a la mayoría de las ciudades de Amé- pobres. Si alternativamente, el referido meca-
rica Latina, esto es, una minoría de ricos36 con- nismo es utilizado para proveer servicios a
finados a un área relativamente pequeña y bien áreas específicas no ocupadas en sectores
urbanizada de la ciudad, rodeada37 por un mar pobres, débilmente urbanizadas, entonces las
de asentamientos irregulares o informales, es ganancias extraordinarias pueden beneficiar a
fácil inferir que, al menos con respecto a la los dueños de la tierra a través de la
intensidad y calidad de la infraestructura urba- gentrificación; es decir, destinando la tierra a
na, el proceso recién descrito reinstala e in- ocupantes de mayores ingresos.
cluso magnifica las diferencias intra-urbanas
y las diferencias en el precio de la tierra aso- En el primer caso, el efecto de los altos
ciadas a ella. costos de la tierra se distribuye a todas las
nuevas sub-divisiones de bajos ingresos,
En efecto, cualquiera sea la inversión pú- mientras el segundo simplemente implica la
blica financiada en la periferia urbana a través exclusión de las familias de bajos ingresos
de plusvalías recuperadas provenientes de del mercado de la tierra urbanizada. Clara-
áreas beneficiadas de altos ingresos, más alto mente, en ambos casos la plusvalía captura-
será el precio de la tierra que recibirá servi- da en el área de altos ingresos, aunque de-
cios, y consecuentemente mayor será la ex- signada para mejorar la provisión de infraes-
clusión de las familias de bajos ingresos del tructura urbana, no mejora necesariamente
mercado formal. Como resultado, más que el acceso a ella por parte de los pobres. Y al
ocupar terrenos bien urbanizados, la mayoría no hacerlo contribuye al incremento de acti-
de la población es empujada (sin otra alterna- vidades ilegales, informales o clandestinas
tiva) a ocupar áreas no urbanizadas o con ser- para acceder y ocupar el suelo urbano. Aho-
vicios urbanos pobres. Este proceso puede ra bien, si tomamos en consideración que el
usualmente implicar alguna forma de costo de los programas ”curativos” (ex post
internalización de costos, ya sea de su preca- ocupación) es mucho mayor que los preven-
ria, progresiva o autourbanización, o en la tivos (ex ante ocupación), se puede dudar
eventual regularización urbanística de estos razonablemente de que el efecto global de
asentamientos bajo algún programa “curativo” aquellas políticas “Robin Hood” de recupera-
especial de alto costo. ción de plusvalía sea el aumento de la infra-
estructura urbana entregada.
Cuanto mayor sea la expectativa de los
sectores de bajos ingresos de que algún pro- De este análisis se sigue que las políticas
grama curativo (a fondo perdido) será aplica- abiertamente redistributivas y compensatorias,
do en el futuro, mayor será el cargo que el favorecidas por los planificadores urbanos la-
sub-divisor impondrá en el precio de los lotes tinoamericanos en la implementación de ins-
no urbanizados o irregulares que son vendi- trumentos de recuperación de plusvalías para
dos. Esto significa que mientras mayor sea el subsidiar la provisión de servicios para los
monto de plusvalías recuperadas en áreas de pobres, no son muy efectivas aparentemente.
altos ingresos utilizadas para financiar los pro- De hecho, pueden ser incluso menos efecti-
vas que la simple y vigorosa aplicación de un
impuesto al valor de la tierra a todas las pro-
36
Un reflejo más de la desigual distribución del piedades, independiente del nivel de ingreso
ingreso que caracteriza a América Latina de sus ocupantes. Este argumento es desa-
37
En contraste con la pauta norteamericana, en rrollado en Smolka (2000).
las ciudades latinoamericanas los ricos tienden a vi-
vir en las áreas centrales, mientras los pobres lo ha-
cen en la periferia.

68 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

3.3. Recuperación de plusvalías como uso del suelo y recuperación de plusvalías. La


mecanismo de control del uso del razón para esto en el contexto latinoamerica-
suelo no tiene que ver con factores como la mayor
escala de los proyectos (barrios cerrados,
Dado que la variación oportuna en las re- Mixed Used Development, etc.) y la cada vez
gulaciones sobre uso del suelo y los permisos más importante inclusión de capital extranjero
de urbanización pueden llevar a aumentos en el mercado inmobiliario. Además, asocia-
sustantivos en el valor de la tierra, y por ende da a esta tendencia, nos encontramos con la
impactar en las utilidades de los desarrolla- crisis de la planificación comprensiva (con ca-
dores inmobiliarios, otra motivación para utili- pacidad para anticipar pautas multianuales de
zar herramientas de recuperación de plusvalías usos de suelo) y el cambio hacia una planifi-
es su amplia utilización como mecanismo de cación estratégica o pragmática que privilegia
control del uso del suelo. Esto puede ser lo- los objetivos de desarrollo económico y que
grado en forma indirecta, cuando por ejemplo opera con un enfoque más empresarial,
son utilizadas diferentes tasas de impuestos a enfatizando las asociaciones público-privadas.
la propiedad como incentivo para alcanzar una
mezcla específica de usos del suelo, o direc- En este contexto, los generadores de polí-
tamente a través de la imposición de diversos ticas públicas en América del Norte y América
tipos de exacciones o cargas. Así, se pueden Latina pueden manifestar preocupaciones res-
imponer cargas altas en áreas o tipos de de- pecto a los efectos combinados que los es-
sarrollo urbano considerados como menos quemas de recuperación de plusvalías ad-hoc
deseables, o alternativamente, se puede en- pueden tener sobre la pauta de uso del suelo
tregar alivio tributario a las áreas o propieta- resultante. En términos más concretos, esto
rios considerados deseables de acuerdo a al- se refiere a la capacidad real del sector públi-
gún plan maestro u objetivo de política públi- co de controlar el uso del suelo en forma ra-
ca. Por ejemplo, se pueden imponer cargas cional y ordenada. En tanto estas negociacio-
en áreas más caras o más difíciles de urbani- nes sean conducidas siguiendo criterios que
zar (entregar infraestructura necesaria). Por no violen las guías matrices que inspiran los
otra parte, contribuciones de impacto u otras planes maestros, ellas pueden contribuir a un
cargas podrían eliminarse para usos del suelo resultado final positivo. Por el contrario, si otros
que generan empleo o para la construcción criterios u objetivos –como la generación de
de vivienda social, a fin de disminuir costos y ingreso fiscal38 o de crecimiento económico-
asegurar su provisión. interfieren en las negociaciones, el control del
uso del suelo está claramente en peligro. En
Al discutir este tema, es importante desta- la práctica, sin embargo, es difícil llevar ade-
car que las herramientas regulatorias pueden lante este tipo de negociaciones sin que ellas
aplicarse vía una fórmula regulatoria específi- sean influenciadas por factores como los an-
ca con una agenda pre-fijada, o bien ser ne- tes mencionados. Al mismo tiempo que estas
gociadas en forma ad-hoc. Bajo el enfoque de negociaciones obtienen legitimidad de criterios
la negociación, ésta puede realizarse en for- estrictamente urbanísticos (físicos, estéticos,
ma abierta u ocurrir al amparo de un marco etc.), éstos difícilmente pueden ser preserva-
regulatorio específico para cada política. dos o estar inmunes a las consideraciones fis-
cales o económicas. El balance entre ambos
A pesar que la elección entre un esquema criterios es un asunto a ser resuelto por la eco-
de agenda fija o uno negociado puede variar nomía política de las políticas de suelo.
de jurisdicción en jurisdicción, el esquema ne-
gociado se ha convertido tanto en América del
Norte como en América Latina en la forma más 38
Para no mencionar las coimas a los oficiales
popular de asociación entre regulaciones del encargados de la planificación.

eure 69
Martim Smolka y David Amborski

Nuevamente, se puede argumentar que a Bajo estas circunstancias, la imposición de


pesar de existir motivaciones similares, se pro- regulaciones de uso de suelo más estrictas
ducen diferencias interregionales en los con- sólo para posteriormente negociar su relaja-
textos relevantes de recuperación de miento41, representa una estrategia pragmáti-
plusvalías respecto a los ambientes ca42 para generar ingresos. Lo mismo es váli-
regulatorios, lo que lleva a resultados diver- do para la versión alternativa pero equivalente
gentes, algunos de los cuales pueden ser bas- (neo-liberal) de un mercado desregulado en el
tante perversos. cual los desarrolladores inmobiliarios “compen-
san” a la sociedad por los costos sociales que
América Latina tiene, al igual que Améri- los cambios en el uso del suelo producen43.
ca del Norte, una larga tradición de control Ambos casos se aplican a pesar de la recupe-
del uso de los suelos a través de planes maes- ración por parte del sector público de parte de
tros. La diferencia, sin embargo, es que la los incrementos en el valor de la tierra resul-
herencia autoritaria ibérica en la administra- tante. El punto es que pese a su atractivo para
ción pública de América Latina contribuyó a propósitos de recuperación de plusvalías, cier-
generar un sesgo esteticista y elitista en el tamente los mecanismos anteriormente des-
marco regulatorio39. Debido a que las regula- critos no aparecen como muy eficientes a la
ciones actuales sobre el uso de suelo no son hora de controlar el uso del suelo. De hecho,
cumplidas40 por la mayoría de la población, esto no sólo debilita el poder de las autorida-
las actividades ilegales, irregulares, clandes- des locales para controlar el uso del suelo, sino
tinas o informales prevalecen en el proceso además tiende a reforzar o reinstalar la exclu-
mediante el cual se accede al nuevo suelo sión de grandes segmentos de la población
urbano y este es adquirido. La tierra es ocu- urbana del mercado formal-legal. En la medi-
pada por la creciente población dondequiera da en que los grandes desarrollos inmobilia-
que ésta la necesite, o donde la oportunidad rios que operan en los mercados de altos in-
para su ocupación aparezca. Este proceso gresos están mejor posicionados para benefi-
no sólo afecta el cómo la ciudad crece en las ciarse de dichas negociaciones que los repre-
áreas ocupadas por familias de bajos ingre- sentantes de los grupos de bajos ingresos,
sos (en las periferias), sino además afecta entre los que se cuentan ONGs, asociaciones
negativamente la credibilidad de los planifi- comunitarias o de barrio, etc., esta estrategia
cadores locales en la aplicación de las regu- termina por reproducir la realidad de las regu-
laciones de uso de suelo existentes en las laciones sobre el uso de la tierra que última-
áreas de altos ingresos. Las actividades ile- mente sirven para proteger de los pobres a
gales, informales, irregulares o clandestinas las áreas de altos ingresos.
para acceder y ocupar el suelo urbano son
entonces un fenómeno no sólo restringido a
las áreas de bajos ingresos.
41
Un ejemplo claro de esto, es la tolerancia “no
oficial” de algunas administraciones locales (incluso
de izquierda) a las zonificaciones estrictas y otras pro-
39 tecciones regulatorias a la segregación residencial,
Existe en América Latina una literatura exten-
en tanto los beneficiados (ricos) estén dispuestos a
sa que discute cómo y por qué las normas y regula-
pagar o compensar a la sociedad por el privilegio. Se
ciones urbanísticas han sido históricamente utiliza-
trata del enfoque “si quieren estar protegidos por la
das para preservar/proteger los privilegios de los ri-
regulación, que paguen”.
cos (ver Rolnick, 1997).
42
40 Una estrategia implícitamente seguida por
Ejemplos de regulaciones y normas urbanas
muchas autoridades locales.
realistas son los lotes mínimos, la norma que señala
que las casas auto-producidas deben estar termina- 43
Esta línea argumentativa ha inspirado muchas
das para recibir el permiso de ocupación, la de las innovaciones legislativas en las políticas urba-
inadmisibilidad de instalar un negocio en la residen- nas chilenas (ver Sabatini & Cáceres, 1998; Smolka
cia y otras similares. & Sabatini, 2000).

70 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

Incidentalmente, el hacer explícito y trans- La condición suficiente para la efectividad


parente lo que en el pasado ha sido objeto de de la recuperación de plusvalías, como herra-
negociaciones “bajo la mesa” –el uso de mienta regulatoria implementada a través de
exacciones regulatorias agendadas, como es un proceso de negociación, es el asegurar que
el caso de la “participación en plusvalías” de los resultados refuercen –o al menos no va-
Colombia–, puede ayudar a reducir el margen yan en contra de- los objetivos de control del
potencial para la corrupción implícita en los uso del suelo. Esto requiere que los objetivos
enfoques negociados. Sin embargo, esto no de uso del suelo estén bien articulados en do-
rompe el círculo vicioso de la informalidad re- cumentos de planificación, que el instrumento
cientemente descrito ni mejora la probabilidad regulatorio esté bien diseñado, que esté ba-
de usar exacciones regulatorias para contro- sado y sea consistente con la legislación, que
lar el uso de la tierra a través de recuperación cuente con los apoyos políticos necesarios y
de plusvalías. que se den espacios apropiados para la nece-
saria negociación con los desarrolladores in-
No es difícil ver que una condición nece- mobiliarios. En América Latina estas condicio-
saria (aunque no suficiente) para utilizar me- nes pueden ser satisfechas, en el mejor de
canismos regulatorios como forma de contro- los casos, en el nivel formal. En la práctica,
lar los usos del suelo a través de esquemas sin embargo, estos objetivos tienden a ser te-
de recuperación de plusvalías, es establecer ñidos por la naturaleza misma del proceso
normativas sobre uso del suelo que puedan negociador, a través del cual el interés de los
ser cumplidas por la mayoría de la población. desarrolladores inmobiliarios es expresado
En tanto una porción significativa de quienes desde el principio en la concepción de los pla-
han sido excluidos por el mercado pueda sos- nes, el diseño de los instrumentos e incluso la
tener, legítimamente, que no tiene otra forma aprobación de la legislación.
de acceder y ocupar una vivienda, las posibili-
dades de controlar el uso del suelo, cualquie- En resumen, hay muchos ejemplos en los
ra sean los medios, se ven drásticamente re- cuales los controles del uso del suelo pueden
ducidas. A pesar de que el valor de la tierra comprometerse a cambio de ingresos nego-
protegida de ocupantes informales aumenta ciados provenientes de recuperación de
(y con ello el valor de la regulación), la credibi- plusvalías, resultantes de la relajación de re-
lidad de los planificadores locales respecto a gulaciones estrictas. En los casos ya especifi-
su capacidad de hacer cumplir las normas y cados, el deseo de la municipalidad de aplicar
regulaciones siempre será cuestionada. instrumentos de recuperación de plusvalías
para generar ingresos puede ser superior o
Además, las presiones políticas para dar interferir con los planes generales de control
respuesta a las necesidades de los de uso del suelo especificados en los docu-
asentamientos irregulares mantienen una mentos de planificación. Pese a que estos in-
constante demanda por fondos públicos. Esto gresos pueden ser destinados específicamente
aumenta la necesidad de recaudar fondos en para algún beneficio social, surgen preguntas
las “funciones objetivas” que guían este tipo respecto a lo que se gana y lo que se puede
de negociaciones, llevando a un círculo vicio- perder, al comparar los objetivos de planifica-
so en el cual las regulaciones estrictas sobre ción y de generación de ingresos. Para el caso
uso del suelo son utilizadas para generar in- de América Latina, la efectividad de controlar
gresos usualmente fuera de presupuesto, los el uso del suelo a través de herramientas
que a su vez son utilizados para atender a los regulatorias de recuperación de plusvalías ha
problemas (ocupaciones ilegales y otros simi- demostrado ser fuertemente dependiente de
lares) causados por la exclusión de aquellos la capacidad de cumplimiento de las regula-
que no pueden cumplir con las regulaciones ciones que tenga la mayoría de la población.
impuestas.

eure 71
Martim Smolka y David Amborski

3.4. Advertencia: especificidades en el ciera adicional sobre el desarrollador inmobi-


uso de herramientas en distintas liario o la industria de una magnitud tal, que la
jurisdicciones localización en una jurisdicción específica se
frena. El resultado es la pérdida de impuestos
Los casos recientemente analizados, por a la propiedad de largo plazo para la munici-
limitados que puedan parecer, ilustran el he- palidad. Este puede ser el caso cuando algu-
cho de que, a pesar de existir motivaciones nas jurisdicciones imponen una contribución
similares o convergentes para usar herramien- de impacto o un cargo al desarrollo para pro-
tas de recuperación de plusvalías para llevar yectos comerciales o industriales mientras
adelante objetivos fundamentales de política otras municipalidades no imponen cargos por
urbana (profundizar el impuesto a la propie- la realización de proyectos similares. La racio-
dad, financiar infraestructura urbana o contro- nalidad para remover o reducir estas cargas
lar el uso del suelo) compartidos por planifica- es que estos usos del suelo proveen benefi-
dores de América del Norte y América Latina, cios de empleo e impactos fiscales positivos
las diferencias en los contextos locales llevan (impuesto a la propiedad). El resultado es una
a resultados diferentes y muchas veces opues- pérdida de impuestos a la propiedad e ingre-
tos. En el caso latinoamericano, el contexto sos fiscales para las municipalidades que im-
ya descrito sugiere que se deben mejorar las ponen contribuciones de impacto no residen-
condiciones para una implementación más efi- ciales. Estos enfoques basados en la entrega
ciente de los instrumentos de recuperación de de incentivos fiscales para atraer algunos ti-
plusvalías, o al menos para prevenir los efec- pos particulares de uso del suelo pueden, a la
tos perversos enunciados. Estas condiciones larga, ser contraproducentes para todas las
tienen que ver con mejorar los sistemas de municipalidades que están compitiendo o ju-
recaudación de impuestos a la propiedad, la gando este juego. Si todas las municipalida-
universalización de los servicios básicos an- des tratan de responder a los beneficios ofre-
tes de su mejoramiento y diversificación en cidos por otras jurisdicciones, puede surgir una
áreas específicas y privilegiadas y finalmente, tendencia a hacer concesiones en materia fis-
la democratización de las regulaciones de uso cal de tal magnitud que en último término, pue-
del suelo necesarias para insertar a toda la den afectar negativamente a todas las munici-
población urbana dentro de la “ciudad legal”. palidades.

Más allá de estos resultados, es importan- Segundo, las herramientas de recuperación


te destacar que la intención de este trabajo no de plusvalías pueden tener un impacto per-
es glorificar la experiencia de América del Norte verso en el financiamiento de infraestructura.
frente a la experiencia latinoamericana. Esto puede ser demostrado por situaciones
Norteamérica no presenta sólo casos exitosos que tienen impactos distributivos inapropiados
que puedan ser presentados como estándares que llevan al goldplating 44 , servicios
y recomendaciones para el uso de herramien- inapropiados o la provisión de infraestructura
tas de recuperación de plusvalías en América
Latina. De hecho, las aplicaciones de herra-
mientas de recuperación de plusvalías en 44
Goldplating se refiere a situaciones en las
América del Norte están plagadas de los mis- cuales las municipalidades requieren a los
mos problemas existentes en América Latina, desarrolladores inmobiliarios proveer servicios de más
los cuales incluyen al menos tres tipos de difi- alta calidad que los que podría entregar la municipa-
lidad si estuviera pagando por ellos directamente de
cultades. Primero, las herramientas de recu- su presupuesto. Donde sea posible, las municipali-
peración de plusvalías pueden reducir las po- dades pueden tratar de hacer a los desarrolladores
sibilidades de recaudación de impuestos a la proveer contribuciones de servicios de mayor calidad
propiedad. Esto puede ocurrir cuando los ins- “en especie”. Esto puede llevar a costos municipales
más bajos en términos de mantenimiento y reempla-
trumentos diseñados crean una carga finan- zo de infraestructura.

72 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

que no cumple con el principio de beneficio Tercero, la recuperación de plusvalías pue-


esperado al diseñar el instrumento de política de tener impactos perversos en la habilidad
pública. Así, existen casos en los cuales la de controlar los usos del suelo y las pautas de
municipalidad recauda dinero, y como ésta se desarrollo. Así, por ejemplo, la aplicación de
siente relativamente más rica, construye ser- una “tasa de vínculo” en Boston se vio facilita-
vicios abiertamente de mejor calidad o servi- da por el hecho que las densidades zonales
cios que no están directamente relacionados no se incrementaron en las áreas o lugares
con la infraestructura necesaria para susten- donde nuevos desarrollos comerciales
tar el crecimiento urbano de áreas específi- pudieren surgir debido a la simple fuerza del
cas. Esto podría incluir la construcción de pis- mercado, y donde este surgimiento tenía sen-
cinas, canchas de hockey, o, en el caso de tido desde la perspectiva de la planificación
Markham (Ontario), un teatro. urbana. En su lugar, las tasas de vínculo, don-
de los fondos serán usados para vivienda asis-
Asimismo, el uso de contribuciones de im- tida social, fueron recaudadas cuando los
pacto puede llevar a familias de altos ingresos desarrolladores inmobiliarios se presentaban
a trasladarse a jurisdicciones suburbanas in- para que las densidades, desactualizadas y
dependientes, donde infraestructura urbana artificialmente bajas, fueran incrementadas.
nueva y de alta calidad es provista por éstas y
otras contribuciones provenientes de los nue- Un caso similar existe en la ciudad de
vos desarrollos inmobiliarios. Estos nuevos Toronto, donde las bonificaciones por densi-
desarrollos son ocupados por los ricos, dejan- dad pueden ser negociadas cuando los
do así las áreas centrales sin base tributaria desarrolladores inmobiliarios postulan a mo-
para mantener los servicios actualmente exis- dificaciones a los controles de uso de suelo
tentes45. Esto puede llevar a que la infraes- para áreas específicas. Se puede argumentar
tructura urbana se deteriore prematuramente, que existe un incentivo para no alterar los con-
se vuelva ociosa o –lo que es peor- no troles de uso del suelo en muchas áreas cén-
operativa, disminuyendo consecuentemente el tricas, aun cuando ello pudiera representar una
valor y el uso dinámico de los suelos urbanos buena planificación, hasta que un desarrollador
en las áreas centrales. De manera similar, el inmobiliario solicita el cambio de uso de suelo.
uso de contribuciones de impacto o al desa- La razón para no hacer los cambios inicialmen-
rrollo, en forma uniforme, puede llevar a pau- te es que bajo la política de bonificación por
tas de desarrollo ineficientes donde las áreas densidad, los beneficios para el sector público
de alto costo son subsidiadas por áreas de me- pueden negociarse en efectivo o “en especie”
nor valor. Esto puede remediarse utilizando a cambio de conceder al desarrollador inmo-
contribuciones no uniformes o específicas a biliario una mayor densidad de construcción.
un área determinada46. En un conocido desarrollo comercial bajo el
régimen de bonificación por densidad, Scotia
45
Plaza, los críticos han argumentado que la
Orfield (1997) presenta algunas ilustraciones
elocuentes de este efecto. densidad resultante no está basada en bue-
46
nos principios de planificación, sino simplemen-
Por muchos años, los gobiernos regionales
en el área de Toronto han impuesto cargos al desa-
te en el “potencial de desarrollo para la venta”.
rrollo uniforme en todas las áreas. Como el cálculo Estos ejemplos de Boston y Toronto demues-
de la contribución se basa en un principio de costo tran cómo la “buena planificación”, que se ex-
promedio, el desarrollo que se ubica contiguo a un presa típicamente en un documento como el
desarrollo urbano existente, donde los servicios ya
se encuentran en funcionamiento, tiende a subsidiar plan maestro, puede no ser alcanzada. Antes
los servicios para áreas en que éstos son más costo- bien, el uso de la tierra resultante estará de-
sos. En los últimos cinco años, las municipalidades terminado por la respuesta de los dueños del
han variado su estrategia hacia el cálculo del compo- suelo a ciertos incentivos o negociaciones. Con
nente de ingeniería de los cargos de desarrollo, ba-
sados en áreas específicas. cualquiera de estos enfoques, los resultados

eure 73
Martim Smolka y David Amborski

son menos ciertos que los que podrían resul- es tanto que los planificadores no tengan ac-
tar del uso de regulaciones tradicionales rela- ceso legal a estas herramientas, sino que
cionadas con el uso del suelo, conformes a un usualmente éstas no son comprendidas por
cierto marco de política pública y sus objeti- completo. Más aún, cuando son comprendi-
vos. das, pueden no ser completamente utilizadas
o implementadas debido a una falta de volun-
Las situaciones descritas sirven como tad política.
ejemplos de cómo las herramientas de recu-
peración de plusvalías, en la forma en que han En América Latina, los planificadores ur-
sido aplicadas en América del Norte, pueden banos –a nivel del discurso público oficial- fa-
llevar a resultados contrapuestos con los pro- vorecen en mayor medida la necesidad de
pósitos o motivaciones para los cuales las socializar o redistribuir las plusvalías. Este es
herramientas de recuperación de plusvalías un contraste con América del Norte, donde una
han sido diseñadas. Esto simplemente ilustra parte mayor de los incrementos indebidos en
el hecho que dados ciertos contextos y condi- el valor de la tierra es recuperada a pesar del
ciones, las herramientas de recuperación de ambiente pro-negocios reinante, más compla-
plusvalías pueden no cumplir los objetivos para ciente con la apropiación privada de las
las que fueron formuladas o ser tan exitosas plusvalías. En esta línea, se puede además
como algunos de sus promotores podrían su- plantear la hipótesis que extrayendo un poco
gerir. Aun más, ellas pueden no siempre ser de muchos es posible llegar a un flujo de in-
transferibles en su aplicación a otras jurisdic- gresos mayor y más constante que el obteni-
ciones. Antes bien, al diseñar herramientas de do en América Latina, donde el principio pare-
recuperación de plusvalías destinadas a cum- ce ser extraer mucho de pocos.
plir ciertos objetivos o motivaciones, los plani-
ficadores urbanos deben ser cuidadosos en Al menos a un nivel agregado, la aplicación
prestar atención a los contextos y condiciones de herramientas de recuperación de plusvalías
en los cuales estas herramientas se desarro- no lleva por necesidad a resultados positivos ni
llarán. siempre progresivos, en el sentido que Henry
George otorga al término. Por otra parte, y de-
pendiendo de las circunstancias que rodean la
4. Comentarios finales aplicación de herramientas de recuperación de
plusvalías, en lugar de profundizar el impuesto
En los comentarios finales de este trabajo al valor de la tierra ellas pueden operar como
se resumirán las secciones clave y luego se una cortina de humo frente a esfuerzos más
describirán tres escenarios potenciales, que fundamentales y necesarios para mejorar el sis-
reflejan la falta de comprensión de las herra- tema de recaudación de impuestos a la propie-
mientas de recuperación de plusvalías por dad, a un punto tal que, técnicamente hablan-
parte de los planificadores urbanos. do, las pre-condiciones para una recaudación
consistente –que lleve a una apropiada cultura
4.1. Resumen de las secciones del texto fiscal, una mejoría en la capacidad de tasación
y una administración pública eficiente- son exac-
A pesar que las bases y la estructura apa- tamente los mismos ingredientes que están en
rente de algunos de los instrumentos utiliza- la base de una aplicación exitosa de herramien-
dos en ambas regiones son los mismos, exis- tas de recuperación de plusvalías. Estas herra-
ten diferencias significativas en cuanto a las mientas, entonces, debiesen ser entendidas
herramientas de recuperación de plusvalía fa- como un complemento más que un reemplazo
vorecidas en América del Norte y América La- del sistema existente, en el cual los impuestos
tina. Contrariamente a lo que siempre se sos- a la propiedad son la principal fuente de recur-
tiene, el problema en términos generales no sos al nivel local.

74 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

Como corolario, se puede argumentar que articulados y actualizados con relación a las
puede ser más interesante aumentar o pre- condiciones imperantes en el mercado o en el
sionar los límites al impuesto a la propiedad plan maestro de uso de la tierra.
que basarse en herramientas de recuperación
de plusvalías para generar o aumentar el in- 4.2. Escenarios que reflejan una falta de
greso local. comprensión de las herramientas
de recuperación de plusvalías
En la medida en que las herramientas de
recuperación de plusvalías son utilizadas en Habiendo resumido los principales hallaz-
esquemas compensatorios, donde los incre- gos de cada una de las secciones del texto,
mentos en el valor de la tierra generados a es importante reconocer que los planificado-
partir de beneficios entregados a áreas de al- res y los responsables de las políticas públi-
tos ingresos son usados para el mejoramiento cas urbanas necesitan una mejor comprensión
de áreas mal o no urbanizadas, ocupadas por del potencial y los impactos generados por las
personas de bajos ingresos, el resultado pue- herramientas de recuperación de plusvalías.
de ser una reducción del monto total de la in- Esto es necesario si se quiere hacer el mejor
fraestructura urbana provista. Esto es produc- uso posible de estos instrumentos y minimizar
to de los efectos de retroalimentación que di- sus impactos no deseados. Afirmamos lo an-
chas políticas tienen en la reiteración de dife- terior luego de observar tres tipos de casos
rencias intra-urbanas responsables en primer presentes en distintas jurisdicciones: (a) recu-
término de las desigualdades. Más peración de valor cuando no hay la intención
específicamente, el uso de tales ingresos para de hacerlo o no se está consciente del hecho;
regularizar ocupaciones de áreas mal o no ur- (b) pérdida de oportunidades para recuperar
banizadas, o áreas urbanizadas aún no ocu- plusvalías; y (c) recuperación de plusvalías lle-
padas, representa en efecto una oportunidad vada adelante, pero con efectos perversos o
para los propietarios de la tierra de imponer resultados redistributivos negativos.
un premium (carga adicional) en el precio de
la tierra ofrecida en el mercado informal. 4.2.1. Recuperación de valor cuando no
hay intención de hacerlo o no se
Por último, la capacidad de controlar el uso está consciente del hecho
del suelo, particularmente en el contexto de
un aumento del poder de los planificadores Existen casos en los cuales las políticas e
locales para llevar adelante negociaciones di- instrumentos aplicados por los planificadores
rectas con los desarrolladores urbanos, pue- y los responsables de las políticas urbanas
de no ser tan positiva desde la perspectiva del generan una recuperación de plusvalía, pero
uso del suelo, en la forma en que ha sido de- ello ocurre sin que los encargados de las polí-
terminado en un plan maestro. La negociación ticas estén siquiera conscientes del hecho o
emprendida por los planificadores considera grado en que ello ocurre. Esto puede suceder
el hecho que los desarrolladores inmobiliarios debido a que las herramientas aplicadas es-
están dispuestos a obtener concesiones, cam- tán enfocadas para cumplir otros objetivos, o
bios o excepciones a los planes vigentes, a bien porque el elemento de recuperación de
cambio de la entrega de algún beneficio al plusvalías no es comprendido a cabalidad. Por
sector público. Este beneficio público es au- ejemplo, en América del Norte las contribucio-
mentado esencialmente vía recuperación de nes de impacto pueden ser diseñadas para tra-
plusvalías. Sin embargo, en los casos en los tar de dirigir la expansión urbana o para apla-
que el énfasis en recuperar plusvalías es pre- car a los contribuyentes actuales respecto de
dominante, esto puede conseguirse a expen- un posible pago para financiar el crecimiento.
sas de los objetivos relacionados con un uso En América Latina, han existido casos en los
óptimo del suelo, tal como estos objetivos son cuales plusvalías sustanciales han sido recu-

eure 75
Martim Smolka y David Amborski

peradas en procesos de expropiación o en la comprensión de la incidencia del impuesto, la


aplicación del dominio eminente. contribución o la regulación o quizás de la for-
ma en cómo el instrumento se aplica. El prin-
4.2.2. Pérdida de oportunidades para cipio de recuperación de plusvalías está lejos
recuperar plusvalías de ser comprendido, tal como se comprueba
al comparar las intenciones con los resulta-
Existen también casos en los cuales los pro- dos obtenidos.
pietarios obtienen ganancias extraordinarias con
los valores de la propiedad, pero los planifica- Finalmente, puede ser de interés mencio-
dores urbanos ni siquiera intentan recuperar nar que los comentarios precedentes se apli-
parte o el total de la ganancia extraordinaria. can tanto a América Latina como a América
Esto es así no sólo para los casos más eviden- del Norte. En este sentido, los contrastes en-
tes, donde nueva infraestructura –como una lí- tre los distintos contextos de política pública
nea de tránsito- aumenta los valores de la tie- en los cuales se aplican instrumentos de re-
rra, sino también en los casos en que el rediseño cuperación de plusvalías sirven no sólo para
o el cambio en la zonificación genera estos au- explicar las diferencias aparentes en sus ex-
mentos de valor. Ganancias públicas significa- periencias con este tipo de políticas (por qué
tivas podrían generarse para la municipalidad ciertas herramientas son favorecidas en un
si alguna forma de recuperación de plusvalías área y no en otra), sino además para elucidar
se empleara. Esto sólo refleja que el principio ciertos aspectos muchas veces pasados por
de la recuperación de plusvalías dista mucho alto respecto a la naturaleza y límites del uso
de ser hegemónico; no ha sido internalizado o potencial de herramientas de recuperación de
asimilado en la agenda pública urbana. En todo plusvalías como herramienta de planificación
caso, es importante agregar que la razón de urbana.
que muchas de estas oportunidades de ganan-
cias se pierdan no siempre se debe a restric-
ciones legales o institucionales. 5. Referencias bibliográficas

4.2.3. Recuperación de plusvalías llevada Altshuler, A. & J. A. Gómez-Ibáñez (1993).


adelante, pero con efectos Regulation for revenue: the political
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puede llevar a impactos no previstos, e incluso a public value from public investments”
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anteriormente, al menos a nivel agregado la apli- Furtado, F. (1999) “Recuperação de mais-
cación de herramientas de recuperación de valias fundiárias urbanas na América Lati-
plusvalías no lleva necesariamente a efectos na: debilidade na implementação,
positivos en cuanto al monto total de tierra gra- ambigüidades na interpretação”. Tesis de
vada con cargas tributarias o recuperada, el doctorado. São Paulo: FAUUSP.
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Estos impactos pueden provenir de la na-
Reports on current and historical efforts to
turaleza misma del instrumento, de la escasa

76 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana

apply the principle of collecting the Anuario do IPTU e taxas fundiarias da


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