Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Martim Smolka *
David Amborski **
Local governments design a broad range of fiscal or regulatory policies that have
been inspired by the idea that land value increment may be mobilized to the benefit
of the community –that is of land value capture. This paper compares the experiences
of North America (US and Canada) and Latin America with value capture tools and
discusses the reasons why different policies have been favored and different results
and degrees of success obtained in their implementation. Focusing on broad
categories of value capture policies, the first part of the paper compares the overall
performance and/or experience of the two regions with the capturing of land value
increment through conventional taxes, fees and regulatory urban policy instruments.
The second part of the paper shows that the same “value capture principle” to address
similar problems (to deepen land value taxation; to finance urban infrastructure; to
control land use) result in different outcomes (sometimes even opposite) in different
contexts, most notably those presented in North America and Latin America,
respectively. The paper’s concluding section provides some evaluative comments
regarding the apparent lag between the intentions and outcomes of value capture
policies as experienced by the two regions.
Keywords: land value increment, public policies, North America, Latin America.
Resumen
Los gobiernos locales desarrollan una amplia gama de políticas fiscales o regulatorias
inspiradas en la idea de que el incremento en el valor de la tierra puede ser utilizado
en beneficio de la comunidad, esto es, en la recuperación de plusvalías inmobilia-
rias. Este trabajo compara las experiencias de recuperación de plusvalías en Amé-
rica del Norte (Estados Unidos y Canadá) y América Latina, discutiendo las razones
que han llevado a la utilización de distintas herramientas y los diferentes resultados
y grados de éxito obtenidos en su implementación. En primer término, el texto iden-
tifica categorías amplias de políticas de recuperación de plusvalías y compara los
resultados y/o la experiencia de las dos regiones en la recuperación de los incre-
mentos en el valor de la tierra por medio de impuestos convencionales, contribucio-
nes fiscales e instrumentos urbanísticos. La segunda parte del texto muestra que el
mismo principio de recuperación de plusvalías utilizado para abordar problemas
similares (profundizar la tributación sobre el valor de la tierra, financiar infraestructu-
ra urbana, controlar el uso del suelo) tiene resultados diferentes –e incluso contra-
dictorios- en diversos contextos, principalmente en los de América del Norte y Amé-
rica Latina. La sección final contiene algunos comentarios evaluatorios relativos a la
aparente brecha entre las intenciones y los resultados de las políticas de recupera-
ción de plusvalía observadas en ambas Américas.
Palabras clave: plusvalías, políticas de suelo, América del Norte, América Latina.
Revista eure (Vol. XXIX, Nº 88), pp. 55-77, Santiago de Chile, diciembre 2003
[55]
Martim Smolka y David Amborski
La política de tierra urbana en América del Norte es Pese a que ciertas acciones desarrolladas
como dicha política en América Latina, sólo que por los propietarios de la tierra pueden incre-
completamente diferente**** mentar su valor, esta situación tiende a ser ex-
cepcional. La regla general es que el aumento
de valor provenga de acciones de personas o
instituciones distintas al propietario; principal-
1. Introducción mente del sector público, como por ejemplo la
autorización para desarrollar ciertos usos del
E
n las últimas décadas, los gobiernos lo- suelo, cambios en las densidades autorizadas
cales han diseñado una amplia gama e inversiones en infraestructura; o de las fuer-
de políticas e instrumentos relaciona- zas del mercado, debido por ejemplo al aumento
dos con el uso del suelo y las actividades fis- general de la población urbana, etc. En cual-
cales. Algunas de estas políticas, de naturale- quiera de estos casos, es claro que el propieta-
za fiscal o regulatoria, están inspiradas en la rio no ha hecho nada para incrementar el valor
idea de recuperación de plusvalías inmobilia- del suelo y que puede ser socialmente desea-
rias. ble3 recuperar el total o parte del incremento
del valor por parte del sector público.
Se entiende por recuperación de plusvalías
el proceso mediante el cual el total o una par- El principio de la recuperación de plusvalías
te del aumento en el valor de la tierra1, atribui- tiene una historia larga y es una idea bien es-
ble al “esfuerzo comunitario”, es recuperado2 tablecida, tanto en su base teórica4 como en
por el sector público ya sea a través de su su aplicación en política pública. Este ha sido
conversión en ingreso fiscal mediante impues- el caso tanto en América Latina como en Amé-
tos, contribuciones, exacciones u otros meca- rica del Norte, donde –a través de los años, y
nismos fiscales, o más directamente a través no siempre por las mismas razones- diferen-
de mejoras locales para el beneficio de la co- tes instrumentos han sido favorecidos e
munidad. implementados con resultados y grados de
éxito diversos.
*
Investigador Senior y Director del Lincoln
Institute of Land Policy, Programa para América Lati- El objetivo de este texto es comparar las
na y el Caribe (Cambridge, Mass.) y Profesor Adjunto experiencias de América del Norte (Estados
(bajo licencia) del Instituto de Pesquisa e Unidos y Canadá) y América Latina5 en la
Planejamento Urbano e Regional da Universidade
Federal do Río de Janeiro (IPPUR/UFRJ). E-mail:
msmolka@lincoln.cdu 2
Captura, recaptura o recuperación; ver
**
Profesor de la School of Urban and Regional Furtado (1999).
Planning de Ryerson Polytechnic University, Toronto, 3
El argumento ético de eficiencia, equidad y
Canadá. E-mail: amborski@acs.ryerson.ca
sustentabilidad de esta idea, inspirado en los escri-
***
Texto originalmente escrito en inglés. Los tos de Henry George, es discutido en Brown y Smolka
autores agradecen a Rodrigo Salcedo por la traduc- (1997).
ción y de modo especial el apoyo e incentivo de Gon- 4
Una notable convergencia puede ser encon-
zalo Cáceres y los insumos y críticas recibidas de
trada (aunque difiriendo en sus razones últimas) en
Fernanda Furtado en diferentes etapas de la prepa-
los escritos de economistas de distintas tradiciones,
ración de este trabajo. Al mismo tiempo, asumen to-
desde Adam Smith hasta Walras, pasando por Ricar-
tal responsabilidad por los errores u omisiones pre-
do, Marx, y de manera más importante, Henry George.
sentes en el contenido final.
5
Los países incluidos en el proyecto de inves-
“Un caballo es como una bicicleta, sólo que
****
tigación “Recuperación de plusvalías en América La-
es completamente diferente” –Aparicio Marinho (o
tina”, desarrollado por el Lincoln Institute of Land
Barao de Itarareh).
Policy bajo la coordinación de Martim Smolka y
1
En América Latina estos incrementos en el Fernanda Furtado fueron Argentina, Brasil, Chile,
valor de la tierra son usualmente denominados Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, México, Nica-
plusvalías (mais-valias en Brasil). ragua, Paraguay, Perú y Venezuela.
56 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 57
Martim Smolka y David Amborski
A pesar de estas consideraciones, califi- comienzos del siglo XIX. Aunque parte de la
car los impuestos a la propiedad como instru- población en ambos países se queja de cier-
mentos de recuperación de plusvalías es dis- tos aspectos del impuesto a la propiedad, éste
cutible, dado que –siguiendo la definición an- es considerado eficiente en términos genera-
tes mencionada- los impuestos no se asocian les, tanto en su forma de administración y re-
usualmente a ninguna forma particular de in- colección como con relación a la provisión de
tervención pública6. Este problema de interpre- recursos para el funcionamiento de los gobier-
tación desaparece en la práctica, una vez que nos locales. Así, en América del Norte no es
se considera, especialmente en el caso de extraño encontrar tasas impositivas de hasta
América del Norte, que los individuos compa- un 3 ó 4%, basadas en valores de propiedad
ran los servicios que ofrece la jurisdicción te- bien próximos a los de mercado, con bajas ta-
rritorial con los impuestos a la propiedad que sas de evasión, y con porcentajes de recau-
deben pagar al momento de decidir dónde vi- dación que superan el 90% en todos los esta-
vir7. Aunque esta hipótesis de “votar con los dos de Estados Unidos, con la mayoría de los
pies” es más débil en América Latina, donde estados acercándose al 100% (Youngman &
la autonomía fiscal al nivel local es mucho Malme, 1994)9.
menor, tiene cierto peso en los debates relati-
vos a la emancipación de ciertos barrios, par- Pese a que alguna forma rudimentaria de
ticularmente los más ricos, en los que sus re- impuesto a la propiedad ha existido también
sidentes sienten que su contribución impositiva desde tiempos coloniales10, la situación antes
es mucho más alta que los servicios que ac- descrita contrasta con la realidad latinoameri-
tualmente reciben8. Puede ser de interés men- cana, donde las tasas impositivas raramente
cionar algunos intentos latinoamericanos superan el 1%, y los valores de propiedad difí-
(Medellín en Colombia y Buenos Aires en Ar- cilmente son tasados sobre el 70% de su valor
gentina) de utilización de incrementos tempo- de mercado11. Chile, donde el impuesto a la pro-
rales en el impuesto a la propiedad para finan- piedad es un ingreso local pero es recaudado
ciar inversiones de gran escala, como la cons- por una agencia nacional, es la notable excep-
trucción de ferrocarriles subterráneos. ción, debido a sus sofisticados sistemas de in-
formación y mejor performance en la recauda-
Los sistemas de impuesto a la propiedad ción. En marcado contraste con este país se
actualmente utilizados por los gobiernos loca- encuentran las experiencias de Ecuador o El
les de Estados Unidos están bien estableci- Salvador, donde en el primer caso virtualmente
dos y poseen una historia relativamente larga. no se recaudan ingresos, mientras en El Salva-
En Estados Unidos el impuesto a la propiedad dor el gobierno aún está en el proceso de
ha sido parte de la carga tributaria desde los implementar impuestos a la propiedad.
tiempos coloniales. En Canadá fue estableci-
do en la provincia de Ontario en 1784 y ha 2.2. Contribuciones
sido utilizado en el conjunto del país desde
Las contribuciones impuestas a los propie-
6
tarios de la tierra que se benefician de alguna
Por definición, los impuestos son considera-
dos generalmente imposiciones sin contraparte. forma de inversión pública son la forma más
7
Ver: la celebrada hipótesis de Tiebout-
Hamilton; la reinterpretación del impuesto a la pro- 9
En Canadá supera el 95%.
piedad como un “cargo al usuario”, realizada por
10
Netzer; y más recientemente, los trabajos de Fishel En Brasil, desde 1799 las propiedades de las
(1992). ciudades costeras estaban sujetas a la décima urba-
na (MRJ, 1997).
8
Esta idea es bien ejemplificada en el aborta-
11
do movimiento por la emancipación del barrio de al- El impuesto a la propiedad representa sólo el
tos ingresos de Barra da Tijuca, en Río de Janeiro, y 0,40% del PIB o –visto de otra forma- el 1,3% de to-
en la fragmentación de Santiago de Chile. dos los ingresos fiscales.
58 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 59
Martim Smolka y David Amborski
60 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 61
Martim Smolka y David Amborski
3. Recuperación de plusvalías y
24
Así, por ejemplo, la justificación para la intro-
ducción del instrumento “participación en plusvalías”
objetivos de planificación:
en Colombia hace referencia explícita a casos como algunos resultados no
los de Dezepaz, Manizales y otros, donde simples anticipados
actos administrativos incrementaron el valor de la tie-
rra en un 10.000% (o 100 veces más), antes siquiera
de que algún uso de la tierra hubiese tenido lugar En esta sección el trabajo se focaliza en
(Rojas & Smolka, 1998). cómo, a pesar de las aparentemente simila-
62 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
res motivaciones para aplicar ciertas formas piedad, contribuyen al bajo nivel de recauda-
de recuperación de plusvalías en contextos ción de estas cargas impositivas, al tiempo que
diferentes (urbano, socio-económico, políti- comprometen la efectividad de las herramien-
co, legal, etc.), buscando una misma solución, tas de recuperación de plusvalías implemen-
ello puede tener implicancias o resultados di- tadas. De hecho, es necesario plantear un ar-
ferentes e incluso a veces opuestos. Cual- gumento para que las iniciativas de recupera-
quier semejanza en el uso y los resultados ción de plusvalías no representen sólo una
obtenidos por las herramientas empleadas “diversión” o “distracción” frente a las tan ne-
puede llevar así a conclusiones erróneas. Al cesarias mejorías a los sistemas de recau-
respecto, existen tres aspectos o motivacio- dación de impuestos de propiedad.
nes diferentes pero interrelacionados, que se
discutirán a continuación. Tales son: recupe- Como ha sido mencionado, Estados Uni-
ración de plusvalías y tributación al valor de dos y Canadá tienen en general un sistema
la tierra; recuperación de plusvalías y provi- eficiente y estable de recaudación de impues-
sión de infraestructura urbana; y recuperación tos a la propiedad, lo que provee una base
de plusvalías como mecanismo de control del para los gastos de los gobiernos locales. Prin-
uso del suelo. cipalmente debido a que existe una sensación
de que la recaudación por concepto de impues-
3.1. Recuperación de plusvalías y tos a la propiedad es ya demasiado alta –es
tributación al valor de la tierra decir, que ha alcanzado su máximo soporta-
ble25-, es que varias herramientas de recupe-
En la medida en que la mayoría de las he- ración de plusvalías han sido utilizadas para
rramientas fiscales de recuperación de aumentar los ingresos locales generales en
plusvalías implican –por definición- la apropia- estos países. Esta sensación de tributación por
ción del incremento del valor, se concluye in- sobre los máximos soportables se ha mani-
mediatamente que dichos instrumentos con- festado en “revueltas tributarias” en California
tribuyen a aumentar la carga impositiva en el a través de la Propuesta N° 13, y en
valor de la tierra. Por razones que tienen que Massachusetts a través de la Propuesta 2½,
ver con una sensación existente en algunas mediante cuya aprobación los votantes han li-
jurisdicciones de Norteamérica y América La- mitado efectivamente los aumentos en la car-
tina en relación con que la carga impositiva ga tributaria. La extensión lógica de estos
sobre la propiedad es muy alta, se han fijado movimientos es la idea de que el nuevo creci-
límites en la recaudación de impuestos a la miento debe pagarse a sí mismo (sus propios
propiedad, lo cual ha llevado a las autorida- costos), y no nacer de los impuestos a la pro-
des locales a buscar fuentes alternativas de piedad de los actuales contribuyentes. Inclu-
ingreso. Así, los gobiernos locales han aplica- so, aunque no se “pase” legislación para limi-
do herramientas fiscales de recuperación de tar los impuestos a la propiedad, al hacer sus
plusvalías. decisiones presupuestarias los consejos loca-
les tienden a minimizar los aumentos en los
El argumento que queremos exponer en impuestos a la propiedad, a fin de mejorar sus
esta subsección es que, a pesar del atractivo posibilidades de ser reelectos en la próxima
aparentemente similar que presentan las he- elección.
rramientas de recuperación de plusvalías, el
resultado final respecto del nivel de recupera-
ción fiscal o de tributación sobre el valor de la
tierra no es igual para todos los instrumentos.
En efecto, los mismos factores técnicos y so- 25
Este “máximo soportable” es –por supuesto-
cio-económicos que motivan el establecimiento definido políticamente, es decir, depende de las per-
cepciones que las personas tienen de los impuestos,
de límites políticos a los impuestos a la pro- del gobierno, etc.
eure 63
Martim Smolka y David Amborski
En América Latina, asimismo, los factores miento de estos límites máximos. En 1993, la
que han llevado a hacer más populares los administración de la Ciudad de Santo André
instrumentos de recuperación de plusvalías (Brasil) aprobó una ley que disminuía en un
son, en gran medida, las dificultades políticas 40% el impuesto a la propiedad, ley que ten-
y técnicas que han encontrado las iniciativas dría una vigencia de un año. Sin embargo, esta
para mejorar la recaudación por concepto de reducción ha sido mantenida a través de los
impuestos a la propiedad. Aparte de la impo- años como resultado de diversas cláusulas
sición de penas a quienes evaden o no pagan legales que establecían que el valor de los
su carga tributaria, los gobiernos locales tie- impuestos en un año no podía exceder los del
nen como alternativas para mejorar la recau- año anterior, estableciendo así un límite o tope.
dación la actualización de los catastros, la ac- Esto fue justificado argumentando que si los
tualización de los mapas de valor (incluyendo impuestos fueran incrementados, serían los
la redefinición de zonas fiscales) y el cambio sectores más pobres los más perjudicados
en las tasas tributarias. (Klink, Afonso & Bagnariolli, 1998).
En este sentido, para el caso latinoameri- Como resultado de estas dificultades téc-
cano, la introducción de instrumentos de re- nicas y políticas, las herramientas de recupe-
cuperación de plusvalías no está motivada por ración de plusvalías muchas veces emergen
un cobro excesivo de impuestos a la propie- como sustituto o reemplazo de una recauda-
dad que alcancen el “máximo soportable”, sino ción de impuesto a la propiedad extremada-
debido a una recaudación muy escasa26. Los mente baja. El atractivo de esta “opción” au-
administradores locales latinoamericanos son menta cuando, debido a la oposición política
a veces atrapados en un círculo vicioso, en el del concejo municipal, la administración local
cual el cobro de los impuestos a la propiedad se encuentra en una situación financiera com-
es descuidado debido a su pequeña contribu- pleja, en la cual no es capaz de aumentar sus
ción al ingreso local y –dado ese descuido– ingresos fiscales ni menos promover planes
su recaudación es aún menor. Así, existe un de inversión, particularmente en programas
desincentivo para que las administraciones sociales28. La posibilidad de destinar ingresos
locales inviertan más seriamente en sistemas provenientes de fuentes no presupuestarias
más eficientes de impuestos a la propiedad –como es el caso de algunas herramientas de
(Holstein, 1993). Esto no previene que se pon- recuperación de plusvalías– representa a ve-
gan límites máximos a los impuestos a la pro- ces en la práctica, la única opción.
piedad para mantenerlos a un nivel bajo, eso
sí, por razones diferentes a las que prevale- Sin embargo, el problema es que una efec-
cen en América del Norte. tiva implementación de herramientas de recu-
peración de plusvalías requiere como mínimo:
El siguiente caso ilustra la economía políti- (a) una adecuada actualización de catastros.
ca de la negociación y aprobación al interior Por simple que ello pueda aparecer, en la prác-
de los concejos municipales27 del estableci- tica esta tarea posee formidables problemas,
como los relacionados con la tenencia y el
monitoreo de los cambios en el uso de la tie-
26
Como también se ha sugerido, la recauda- rra, en un contexto donde la informalidad ca-
ción de impuestos a la propiedad en América Latina
es baja comprada no sólo con la de América del Nor- racteriza en buena medida al nuevo crecimien-
te, sino además con los estándares internacionales.
27
En las ciudades brasileñas, cualquier altera-
28
ción en el valor del metro cuadrado de propiedad debe Este mismo argumento puede aplicarse a
ser aprobado por el concejo municipal. Esto a menu- otras fuentes de ingreso (transferencias, etc.) y a go-
do reduce la capacidad de la administración de la ciu- biernos locales regidos por partidos de oposición, a
dad para imponer impuestos a la propiedad que refle- quienes gobiernan los más altos niveles del Estado
jen el valor de mercado de ésta. (estado, gobierno central, etc.).
64 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 65
Martim Smolka y David Amborski
66 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
pantes de las áreas periféricas recientemente En América Latina, muchas veces las nue-
desarrolladas tienden a ser familias de altos in- vas inversiones en infraestructura urbana de-
gresos, provenientes ya sea de otras jurisdic- ben ser provistas a residentes actuales de
ciones o de los centros urbanos, lo que libera áreas mal –o simplemente no– urbanizadas,
parte del stock existente de viviendas de me- como en los programas de regularización, y a
nor valor para familias de bajos ingresos. La nuevas familias que buscan un pedazo de tie-
idea de que los nuevos desarrollos inmobilia- rra para construir su casa en la periferia urba-
rios deben pagar por la infraestructura necesa- na. El problema aquí es que traspasarle el
ria (el “principio del beneficio”), ha sido amplia- costo a los nuevos residentes puede resultar
mente aceptada por las jurisdicciones de alto inapropiado, ya sea porque son incapaces de
crecimiento urbano en Estados Unidos y Cana- pagar, o bien dado que la infraestructura, al
dá. Como se ha discutido anteriormente, esto menos parcialmente, ha sido pagada por ade-
se aplica a través de exacciones especificadas lantado, como es el caso de los pagos premium
en los acuerdos de desarrollo vía contribucio- que deben realizar los dueños de la tierra y/o
nes de impacto y cargos de desarrollo. subdivisores sobre la tierra sin mejorías, bajo
la presunción que una vez ocupada ésta, la
En América Latina, por el contrario, la idea provisión de servicios públicos estará asegu-
subyacente es la disminución de la especula- rada34.
ción inmobiliaria. Dada la insuficiencia crónica
en la oferta de tierra urbanizada, la creciente Como resultado, los planificadores urbanos
urbanización de la pobreza y la brecha resul- latinoamericanos están motivados para utili-
tante entre la base impositiva y las necesida- zar instrumentos de recuperación de plusvalías
des sociales, el efecto de la provisión de infra- al menos en su discurso oficial, ya sea direc-
estructura sobre el valor de la tierra tiende a tamente, compartiendo las ganancias extraor-
ser formidable, con sustantivas ganancias para dinarias de los propietarios provenientes de la
el propietario, lo que hace de la especulación distribución de la infraestructura pública, o in-
un tema central en la agenda de políticas pú- directamente, promoviendo la redistribución vía
blicas. Asimismo, ello explica por qué la distri- algún mecanismo estilo “Robin Hood”, siendo
bución espacial de la inversión pública es tan este último el esquema más favorecido35.
vulnerable al clientelismo. Usualmente, este esquema involucra la sepa-
ración de una parte del incremento en el valor
Así, el principal contraste entre los contex- de la tierra recuperado por el sector público,
tos urbanos de América del Norte y América proveniente de mejoras en la infraestructura
Latina es que, en el primer caso, la provisión de áreas mejor provistas (y por ende ocupa-
de nueva infraestructura urbana beneficia en das por residentes de mayores ingresos) para
general a residentes con un ingreso relativo su uso en áreas pobremente urbanizadas (y
superior, mientras en América Latina tiende a en consecuencia de bajos ingresos).
beneficiar a sectores marginales. Esto lleva a
que los desarrolladores inmobiliarios de Amé- pueden ser desplazados hacia delante –a quien com-
rica del Norte puedan traspasar parte o el total pra la vivienda– o hacia atrás, a los propietarios de la
del costo del cargo o exacción a terceros, y tierra anteriores al desarrollo inmobiliario, así como
por tanto la difusión del impacto y las tasas de también parcialmente ser pagados por el
desarrollador.
desarrollo33.
34
Este argumento aparece expuesto in exten-
so en Iracheta y Smolka (2000).
35
33
Quién asume el costo de las exacciones, con- No sólo debido a la mayor facilidad para apli-
tribuciones de impacto y cargas por desarrollo depen- car instrumentos de recuperación de plusvalías en
de de numerosos factores, incluyendo las condicio- residentes de áreas de mayores ingresos (mayor vo-
nes prevalecientes en los mercados de la tierra y la luntad de pagar, aparente legitimación social de co-
vivienda. Los costos pagados por el desarrollador brarles a ellos, etc.).
eure 67
Martim Smolka y David Amborski
Una vez que se toma en cuenta el patrón gramas de regularización, mayor será el valor
de segregación en el uso de la tierra que ca- que los sub-divisores cobrarán a las familias
racteriza a la mayoría de las ciudades de Amé- pobres. Si alternativamente, el referido meca-
rica Latina, esto es, una minoría de ricos36 con- nismo es utilizado para proveer servicios a
finados a un área relativamente pequeña y bien áreas específicas no ocupadas en sectores
urbanizada de la ciudad, rodeada37 por un mar pobres, débilmente urbanizadas, entonces las
de asentamientos irregulares o informales, es ganancias extraordinarias pueden beneficiar a
fácil inferir que, al menos con respecto a la los dueños de la tierra a través de la
intensidad y calidad de la infraestructura urba- gentrificación; es decir, destinando la tierra a
na, el proceso recién descrito reinstala e in- ocupantes de mayores ingresos.
cluso magnifica las diferencias intra-urbanas
y las diferencias en el precio de la tierra aso- En el primer caso, el efecto de los altos
ciadas a ella. costos de la tierra se distribuye a todas las
nuevas sub-divisiones de bajos ingresos,
En efecto, cualquiera sea la inversión pú- mientras el segundo simplemente implica la
blica financiada en la periferia urbana a través exclusión de las familias de bajos ingresos
de plusvalías recuperadas provenientes de del mercado de la tierra urbanizada. Clara-
áreas beneficiadas de altos ingresos, más alto mente, en ambos casos la plusvalía captura-
será el precio de la tierra que recibirá servi- da en el área de altos ingresos, aunque de-
cios, y consecuentemente mayor será la ex- signada para mejorar la provisión de infraes-
clusión de las familias de bajos ingresos del tructura urbana, no mejora necesariamente
mercado formal. Como resultado, más que el acceso a ella por parte de los pobres. Y al
ocupar terrenos bien urbanizados, la mayoría no hacerlo contribuye al incremento de acti-
de la población es empujada (sin otra alterna- vidades ilegales, informales o clandestinas
tiva) a ocupar áreas no urbanizadas o con ser- para acceder y ocupar el suelo urbano. Aho-
vicios urbanos pobres. Este proceso puede ra bien, si tomamos en consideración que el
usualmente implicar alguna forma de costo de los programas ”curativos” (ex post
internalización de costos, ya sea de su preca- ocupación) es mucho mayor que los preven-
ria, progresiva o autourbanización, o en la tivos (ex ante ocupación), se puede dudar
eventual regularización urbanística de estos razonablemente de que el efecto global de
asentamientos bajo algún programa “curativo” aquellas políticas “Robin Hood” de recupera-
especial de alto costo. ción de plusvalía sea el aumento de la infra-
estructura urbana entregada.
Cuanto mayor sea la expectativa de los
sectores de bajos ingresos de que algún pro- De este análisis se sigue que las políticas
grama curativo (a fondo perdido) será aplica- abiertamente redistributivas y compensatorias,
do en el futuro, mayor será el cargo que el favorecidas por los planificadores urbanos la-
sub-divisor impondrá en el precio de los lotes tinoamericanos en la implementación de ins-
no urbanizados o irregulares que son vendi- trumentos de recuperación de plusvalías para
dos. Esto significa que mientras mayor sea el subsidiar la provisión de servicios para los
monto de plusvalías recuperadas en áreas de pobres, no son muy efectivas aparentemente.
altos ingresos utilizadas para financiar los pro- De hecho, pueden ser incluso menos efecti-
vas que la simple y vigorosa aplicación de un
impuesto al valor de la tierra a todas las pro-
36
Un reflejo más de la desigual distribución del piedades, independiente del nivel de ingreso
ingreso que caracteriza a América Latina de sus ocupantes. Este argumento es desa-
37
En contraste con la pauta norteamericana, en rrollado en Smolka (2000).
las ciudades latinoamericanas los ricos tienden a vi-
vir en las áreas centrales, mientras los pobres lo ha-
cen en la periferia.
68 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 69
Martim Smolka y David Amborski
70 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 71
Martim Smolka y David Amborski
72 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 73
Martim Smolka y David Amborski
son menos ciertos que los que podrían resul- es tanto que los planificadores no tengan ac-
tar del uso de regulaciones tradicionales rela- ceso legal a estas herramientas, sino que
cionadas con el uso del suelo, conformes a un usualmente éstas no son comprendidas por
cierto marco de política pública y sus objeti- completo. Más aún, cuando son comprendi-
vos. das, pueden no ser completamente utilizadas
o implementadas debido a una falta de volun-
Las situaciones descritas sirven como tad política.
ejemplos de cómo las herramientas de recu-
peración de plusvalías, en la forma en que han En América Latina, los planificadores ur-
sido aplicadas en América del Norte, pueden banos –a nivel del discurso público oficial- fa-
llevar a resultados contrapuestos con los pro- vorecen en mayor medida la necesidad de
pósitos o motivaciones para los cuales las socializar o redistribuir las plusvalías. Este es
herramientas de recuperación de plusvalías un contraste con América del Norte, donde una
han sido diseñadas. Esto simplemente ilustra parte mayor de los incrementos indebidos en
el hecho que dados ciertos contextos y condi- el valor de la tierra es recuperada a pesar del
ciones, las herramientas de recuperación de ambiente pro-negocios reinante, más compla-
plusvalías pueden no cumplir los objetivos para ciente con la apropiación privada de las
las que fueron formuladas o ser tan exitosas plusvalías. En esta línea, se puede además
como algunos de sus promotores podrían su- plantear la hipótesis que extrayendo un poco
gerir. Aun más, ellas pueden no siempre ser de muchos es posible llegar a un flujo de in-
transferibles en su aplicación a otras jurisdic- gresos mayor y más constante que el obteni-
ciones. Antes bien, al diseñar herramientas de do en América Latina, donde el principio pare-
recuperación de plusvalías destinadas a cum- ce ser extraer mucho de pocos.
plir ciertos objetivos o motivaciones, los plani-
ficadores urbanos deben ser cuidadosos en Al menos a un nivel agregado, la aplicación
prestar atención a los contextos y condiciones de herramientas de recuperación de plusvalías
en los cuales estas herramientas se desarro- no lleva por necesidad a resultados positivos ni
llarán. siempre progresivos, en el sentido que Henry
George otorga al término. Por otra parte, y de-
pendiendo de las circunstancias que rodean la
4. Comentarios finales aplicación de herramientas de recuperación de
plusvalías, en lugar de profundizar el impuesto
En los comentarios finales de este trabajo al valor de la tierra ellas pueden operar como
se resumirán las secciones clave y luego se una cortina de humo frente a esfuerzos más
describirán tres escenarios potenciales, que fundamentales y necesarios para mejorar el sis-
reflejan la falta de comprensión de las herra- tema de recaudación de impuestos a la propie-
mientas de recuperación de plusvalías por dad, a un punto tal que, técnicamente hablan-
parte de los planificadores urbanos. do, las pre-condiciones para una recaudación
consistente –que lleve a una apropiada cultura
4.1. Resumen de las secciones del texto fiscal, una mejoría en la capacidad de tasación
y una administración pública eficiente- son exac-
A pesar que las bases y la estructura apa- tamente los mismos ingredientes que están en
rente de algunos de los instrumentos utiliza- la base de una aplicación exitosa de herramien-
dos en ambas regiones son los mismos, exis- tas de recuperación de plusvalías. Estas herra-
ten diferencias significativas en cuanto a las mientas, entonces, debiesen ser entendidas
herramientas de recuperación de plusvalía fa- como un complemento más que un reemplazo
vorecidas en América del Norte y América La- del sistema existente, en el cual los impuestos
tina. Contrariamente a lo que siempre se sos- a la propiedad son la principal fuente de recur-
tiene, el problema en términos generales no sos al nivel local.
74 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
Como corolario, se puede argumentar que articulados y actualizados con relación a las
puede ser más interesante aumentar o pre- condiciones imperantes en el mercado o en el
sionar los límites al impuesto a la propiedad plan maestro de uso de la tierra.
que basarse en herramientas de recuperación
de plusvalías para generar o aumentar el in- 4.2. Escenarios que reflejan una falta de
greso local. comprensión de las herramientas
de recuperación de plusvalías
En la medida en que las herramientas de
recuperación de plusvalías son utilizadas en Habiendo resumido los principales hallaz-
esquemas compensatorios, donde los incre- gos de cada una de las secciones del texto,
mentos en el valor de la tierra generados a es importante reconocer que los planificado-
partir de beneficios entregados a áreas de al- res y los responsables de las políticas públi-
tos ingresos son usados para el mejoramiento cas urbanas necesitan una mejor comprensión
de áreas mal o no urbanizadas, ocupadas por del potencial y los impactos generados por las
personas de bajos ingresos, el resultado pue- herramientas de recuperación de plusvalías.
de ser una reducción del monto total de la in- Esto es necesario si se quiere hacer el mejor
fraestructura urbana provista. Esto es produc- uso posible de estos instrumentos y minimizar
to de los efectos de retroalimentación que di- sus impactos no deseados. Afirmamos lo an-
chas políticas tienen en la reiteración de dife- terior luego de observar tres tipos de casos
rencias intra-urbanas responsables en primer presentes en distintas jurisdicciones: (a) recu-
término de las desigualdades. Más peración de valor cuando no hay la intención
específicamente, el uso de tales ingresos para de hacerlo o no se está consciente del hecho;
regularizar ocupaciones de áreas mal o no ur- (b) pérdida de oportunidades para recuperar
banizadas, o áreas urbanizadas aún no ocu- plusvalías; y (c) recuperación de plusvalías lle-
padas, representa en efecto una oportunidad vada adelante, pero con efectos perversos o
para los propietarios de la tierra de imponer resultados redistributivos negativos.
un premium (carga adicional) en el precio de
la tierra ofrecida en el mercado informal. 4.2.1. Recuperación de valor cuando no
hay intención de hacerlo o no se
Por último, la capacidad de controlar el uso está consciente del hecho
del suelo, particularmente en el contexto de
un aumento del poder de los planificadores Existen casos en los cuales las políticas e
locales para llevar adelante negociaciones di- instrumentos aplicados por los planificadores
rectas con los desarrolladores urbanos, pue- y los responsables de las políticas urbanas
de no ser tan positiva desde la perspectiva del generan una recuperación de plusvalía, pero
uso del suelo, en la forma en que ha sido de- ello ocurre sin que los encargados de las polí-
terminado en un plan maestro. La negociación ticas estén siquiera conscientes del hecho o
emprendida por los planificadores considera grado en que ello ocurre. Esto puede suceder
el hecho que los desarrolladores inmobiliarios debido a que las herramientas aplicadas es-
están dispuestos a obtener concesiones, cam- tán enfocadas para cumplir otros objetivos, o
bios o excepciones a los planes vigentes, a bien porque el elemento de recuperación de
cambio de la entrega de algún beneficio al plusvalías no es comprendido a cabalidad. Por
sector público. Este beneficio público es au- ejemplo, en América del Norte las contribucio-
mentado esencialmente vía recuperación de nes de impacto pueden ser diseñadas para tra-
plusvalías. Sin embargo, en los casos en los tar de dirigir la expansión urbana o para apla-
que el énfasis en recuperar plusvalías es pre- car a los contribuyentes actuales respecto de
dominante, esto puede conseguirse a expen- un posible pago para financiar el crecimiento.
sas de los objetivos relacionados con un uso En América Latina, han existido casos en los
óptimo del suelo, tal como estos objetivos son cuales plusvalías sustanciales han sido recu-
eure 75
Martim Smolka y David Amborski
76 eure
Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana
eure 77