BENITO VILLANUEVA HARO (PERÚ)

Estudios de Doctorado en Derecho (USMP) y Graduado de Maestría en Negocios (USMP). Post

Grado en Administración Gerencial, Dirección Funcional e Integración Gerencial (ESAN).
Diploma de Experto en Derecho Penal de la Función Pública por el Instituto Peruano de
Criminología y Ciencias Penales. Diploma de Especialista en Contrataciones con el Estado –
OSCE, Diploma en Derechos Humanos por American University Law Washington College Of
Law y la USMP. Diploma en Procesal Penal por la Universidad Cátolica de Chile y la USMP.
Arbitro. Experiencia Profesional como Asesor Legal Auditoria Interna del Banco de la Nación,
Marina de Guerra del Perú, Dirección General de Capitanías y Guardacostas, Ministerio de
Defensa, , FENAPEBAN. Consultor de la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE).
Gerente General de la MICROFINANCIERA SERVICOOP BN. Expositor en Temas Financieros,
Corporativos y Ventas al Estado en la Cámara de Comercio de Chiclayo, Cámara de Comercio
Huancayo Cámara de Comercio Tacna, Cámara de Comercio Ayacucho, Municipalidad de
Lima, Municipalidad de San Miguel, Municipalidad de Ate, Municipalidad de Los Olivos,
Municipalidad de San Martín, Municipalidad de San Luis, Municipalidad de Miraflores,
Municipalidad de Comas, Poder Judicial, Colegio Abogados del Callao, Profesor en la
Academia de Práctica Forense en el Colegio de Abogados de Lima. Docente e Investigador
Universitario. Actualmente Asesor Laboral en COFOPRI – Ministerio de Vivienda, Construcción
y Saneamiento.

www.villanuevaharo.com
TRATAMIENTO JURÍDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN
EL PERÚ

CONFUSIONES, PROBLEMAS Y NUEVAS PERSPECTIVAS

-BENITO VILLANUEVA HARO-

2 | P á g i n a  
 INDICE

RESUMEN EJECUTIVO

1. NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO……………………….

4

2. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO…………...

5

3. POSICIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FRENTE

AL SILENCIO ADMINISTRATIVO ……… …………………………………

7

4. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO……………………………………..
8

5. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO Y LA IMPROCEDENCIA

DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD Y FALTA DE AGOTAMIENTO

DE LA VÍA ADMINISTRATIVA EN EL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO……………………………………………………...
12

6. LA IMPROCEDENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

POSITIVO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR……………………………………………………… 13
 

3 | P á g i n a  
 TRATAMIENTO JURÍDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

CONFUSIONES, PROBLEMAS Y NUEVAS PERSPECTIVAS

RESUMEN EJECUTIVO:

La problemática jurídica en torno a la aplicación del silencio

administrativo en el tiempo, ha generado distintas posiciones
en la doctrina y su aplicación práctica en sede administrativa y
jurisdiccional conllevando a desarrollar una interpretación de
conformidad con los principios de pro actione, pro homine y pro
libertatis en un sentido tuitivo sustentado en los bloques de
constitucional y legalidad, en el presente trabajo de
investigación daremos

1. NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Se considera al silencio administrativo como una ficción que la ley establece

en beneficio del interesado y el valor estimado o desestimado del silencio
administrativo, esta determinado por la ley. En el cual el primer caso; estamos
ante el silencio positivo , y en el segundo, ante el silencio negativo.

“…el administrado (…) transcurrido el plazo para que la administración

resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de acogerse al
silencio administrativo y así acudir a la vía jurisdiccional, o de esperar el
pronunciamiento expreso de la administración. La no resolución del recurso
impugnatorio dentro del plazo de 30 días no puede considerarse como causal de
exclusión de la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de
la administración”1.
                                                            
1
SSTC Nros. 0815-2004-AA/TC y 4077-2004-AA/TC, del 25 de junio del 2004 y 21 de junio del 2005,
casos Paulino Nuñez Cabreras y María Del Pilar Gularte Unyén, fundamentos jurídicos nros. 2 y 1
respectivamente. Ambas sentencias se remiten a la STC Nº 1003-1998-AA/TC, en la que el TC, al
 

4 | P á g i n a  
 Además sostiene el tribunal constitucional, que el silencio
administrativo constituye un privilegio del administrado frente a la
administración para protegerlo ante la eventual mora de ésta en resolver su
petición, pues quien incumple .El deber de resolver no debe beneficiarse de su
propio incumplimiento.

El silencio administrativo tiene una triple perspectiva:

a) Económica - Jurídica.- Busca proteger los intereses, obligaciones y derechos

de los administrados frentes a la inactividad de la Administración Pública.
(Positivo2)
b) Gestión Pública.- Herramienta de gestión que permite a la Administración
poner en conocimiento a los administrados sobre una situación concreta de
manera rápida y eficiente, sin que ello afecte los derechos constitucionales y
fundamentales de los administrados. (Negativo)3
c) Procesal.- Permite abrir indefinidamente la vía judicial en tanto la
Administración no resuelva de manera motivada y bajo el respeto irrestricto del
debido procedimiento el caso concreto.

2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO:

CHILE:

El silencio administrativo se encuentra regulado en la ley nº 198804, la cual establece

las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de
la administración del estado, capítulo v “disposiciones finales”, en los artículos 64º al
66º se exige la certificación del acto presunto para que se produzcan los efectos del
silencio, atribuyéndose a los actos presuntos “los mismos efectos que a aquellos que
culminaren con una resolución expresa de la administración, desde la fecha de la

                                                                                                                                                                              
interpretar el artículo 99º de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos vigente en
esa fecha, dejó establecido que: “la norma precisa que el administrado “podrá” considerar denegado el
petitorio y no que “deberá” hacerlo. La norma en cuestión consagra una facultad del administrado a la
que, si así lo desea, podrá acogerse. No se trata de una obligación; por lo tanto, la no resolución del
recurso impugnatorio dentro del plazo de treinta días no puede considerarse como causal de exclusión de
la potestad del administrado de esperar el pronunciamiento expreso de la administración”.
2
a falta de pronunciamiento de la entidad ante la petición se produce de forma automática el silencio
positivo así mismo debe encontrarse vencido el plazo de 30 días establecido en la ley.
una vez producido el silencio administrativo positivo la administración pierde la obligación de resolver,
puesto que el silencio positivo pone fin al procedimiento.
3
es aplicado en aquellos casos donde se afecte el interés publico, el interés público, el medio ambiente,
los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores,
la defensa comercial; la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación, en aquellos
procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer del estado
4
la mencionada ley se promulgó el 22 de mayo del 2003 y se publicó el 29 del mismo mes y año.

5 | P á g i n a  
certificación respectiva” (artículo 66)dicha petición de certificación es una potestad del
interesado (artículos 64º y 65º, párrafos tercero y segundo, respectivamente), por lo
que si lo estima conveniente podrá esperar y no provocar lo que se traduciría en una
terminación del procedimiento sin conocer los motivos de la decisión . Se diferencia el
silencio positivo (artículo 64º5) del negativo (artículo 65º6), estableciéndose respecto de
éste que desde la fecha en que se ha expedido el certificado “empiezan a correr los
plazos para interponer los recursos que procedan”, lo que significa que la expedición
de la certificación de actos presuntos estimatorios no determina la iniciación del plazo
para interponer recursos por terceros cuyos intereses resulten lesionados,
encontrándose habilitados para interponer los recursos admisibles cuando tomen
conocimiento de la producción del acto.

ARGENTINA:

La Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos7, regula en el artículo 10º el

silencio en la Administración, estableciendo como regla general que dicho silencio se debe
interpretar como negativo y que sólo mediando disposición expresa se le pueda otorgar sentido
positivo. En tal sentido, para que el silencio tenga alcance positivo debe estar determinado por
la ley. En caso contrario se entenderá que ha mediado denegación tácita por parte de la
Administración ya que respecto de la operatividad de dicho silencio es principio general la
denegación de lo pretendido por el peticionante y excepcional y subordinado a la existencia de
una norma jurídica que concretamente lo contempla, la Admisión de lo solicitado por el
administrado. Ahora bien, tratándose del silencio en vía de petición se requiere, además de la
demora del transcurso del plazo para resolver, la denuncia de la mora administrativa y el
transcurso de un segundo período de inactividad administrativa (30 días, artículo 10º), plazo

                                                            
5
Artículo 64º.- Silencio positivo. Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya
originado un procedimiento, sin que la Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá
denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole
una decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con expresión
de su fecha, y elevar copia de ella a su superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas. Si la autoridad
que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados desde la recepción de la
denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada.
En lo casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido
resulta dentro del plazo legal. Dicho certificado será expedido sin más trámite”.
6
Artículo 65º. Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del
plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará en los casos en que la
administración actúe de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos
administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el
numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política. En los casos del inciso precedente, el interesado
podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo
legal. El certificado se otorgará, sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha en que ha sido
expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan”.
7
Promulgada el 03 de abril de 1972 y publicada en el Boletín Oficial el 27 del mismo mes y año. Se
precisa que esta norma ha sido modificada por: Decreto 1.759/72, promulgado el 03.04.72 (B.O.
24.09.91); Decreto 1.883/91, promulgado el 17.09.91 (B.O. 24.09.91); Ley 25.344, promulgada el 19.10.00
(B.O. 21.11.00) y el Decreto 1023/01, promulgado el 13.08.01 (B.O.16.08.01).
 

6 | P á g i n a  
último que varía en el caso del silencio en vía de reclamo (45 días, artículo 31º). Una situación
distinta ocurre cuando se articula un recurso administrativo o un recurso jerárquico pues, una
vez transcurrido el plazo para resolver, el silencio opera en forma automática, reputándose
denegado tácitamente, sin necesidad de “requerir pronto despacho” (Decreto 1759/72 –T.O por
Decreto 1883/91–Reglamento de Procedimientos Administrativos, artículos 878º y 919º).

3. POSICIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FRENTE AL SILENCIO

ADMINISTRATIVO

El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente Nº 1003-98-AA/TC,

LIMA, CASO JORGE MIGUEL ALARCÓN MENENDEZ señalo que “El silencio
administrativo constituye un privilegio del administrado ante la Administración, para
protegerlo ante la eventual mora de ésta en la resolución de su petición. Se trata de
“una simple ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la
vía de recurso”, en sustitución del acto expreso; pero “en beneficio del particular
únicamente”, así “el acceso a la vía jurisdiccional una vez cumplidos los plazos
(queda) abierto indefinidamente en tanto la Administración no (dicte) la
resolución expresa” (subrayado nuestro, Eduardo García de Enterría y Tomás
Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, 7 ed. Edit. Civitas S.A., Madrid,
1996, p.573). Sobre el particular, deben resaltarse dos aspectos: Se trata de una
presunción en beneficio del particular únicamente, y su efecto es abrir la vía
jurisdiccional, indefinidamente, en tanto la Administración no haya resuelto
expresamente el recurso.”

El propio Tribunal aclara su propia interpretación, generando dos aclaraciones

“La interpretación aún vigente del Tribunal Constitucional no concuerda con estos dos
aspectos.

En el primer caso, porque no se aplica en beneficio del particular, sino de la

Administración, resultando que ésta, “la incumplidora de dicho deber de resolver, se
beneficia de su propio incumplimiento” (Ernesto García-Trevijano Garnica, El silencio

                                                            
8
Artículo 87.- Si el recurso de reconsideración no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado
podrá reputarlo denegado tácitamente sin necesidad de requerir pronto despacho.
9
Artículo 91º.- El plazo para resolver el recurso jerárquico será de TREINTA (30) días, a contar desde la
recepción de las actuaciones por la autoridad competente, o en su caso de la presentación del alegato—o
vencimiento del plazo para hacerlo—si se hubiere recibido prueba. No será necesario pedir pronto
despacho para que se produzca la denegatoria por silencio
 

7 | P á g i n a  
administrativo en la nueva ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y
del procedimiento administrativa común, 1 ed. Edit. Civitas S.A., Madrid, 1994, p.31).

En el segundo caso, porque en lugar de abrir indefinidamente la vía judicial en tanto

la Administración no resuelva expresamente, le impone un plazo, el que, además,
ninguna norma del citado cuerpo normativo establece”(Subrayado, Negrita y la
separación con fines didácticos es nuestro)

Compartimos tal apreciación debiendo añadir que, el silencio administrativo debe estar
sujeto a mecanismos de control interno sustentado en el principio administrativo de
PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES10 y VERDAD MATERIAL11

4. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO CONTENCIOSO

12
ADMINISTRATIVO

El objetivo del proceso contencioso administrativo es impugnar las

actuaciones de la administración publica, los actos administrativos, el silencio
administrativo y las actuaciones materiales administrativas, siendo que la finalidad
de dicho proceso es que el juez declare la nulidad del acto administrativo, que
reconozca el derecho del administrado, la conclusión de la actuación material de la
administración publica y la indemnización por daños y perjuicios ocasionado por el
acto administrativo.

Se debe tener presente que la finalidad del proceso contencioso administrativo

persigue:

a) Una exhaustiva revisión de los actos, actuaciones, omisiones,

responsabilidades y comportamientos de la Administración Pública.
                                                            
10
Titulo Preliminar, IV, 1.16. Principios de Privilegios de Controles Posteriores.- La tramitación de los
procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la
autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la información presentada, el
cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información
presentada no se veraz.
11
Titulo Preliminar, IV, 1.11 Principio de Verdad Material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual
deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la Ley, aun cuando no hayan
sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos
trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la
verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del
deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a
ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público
12
La Acción contencioso administrativa prevista en el art. 148 de la Constitución tiene por finalidad el
control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
 

8 | P á g i n a  
 b) Corregir aspectos esenciales en la tramitación de los procedimientos
administrativos.
c) Un control jurídico de actos, actuaciones, omisiones, responsabilidades y
comportamientos de la Administración Pública por parte del Poder Judicial.
d) La correcta aplicación de la tutela de los derechos e intereses de los
administrados.
Sobre el caso que nos corresponde analizar, debemos hacer referencia en primer
lugar a la actuación impugnable de conformidad con en el artículo 4 inciso 2 del
Capitulo II del Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo modificado por el Decreto Legislativo 106713 que expresa
“El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración
pública”

CASO PRÁCTICO:

Dentro de un procedimiento administrativo sancionador se resuelve declarar infundado

un recurso de reconsideración el cual fue NOTIFICADO EL 10 DE JULIO 2008), el
recurrente “X” interpone recurso de apelación y que por error del demandando “Y”
(entidad administrativa) recepcionó el recurso apelación el 1 DE JULIO DE 2008)14,
debemos precisar que no habido pronunciamiento expreso, produciéndose el silencio
administrativo negativo conduciendo al recurrente “X” a interponer su demanda
contencioso administrativa el 6 DE FEBRERO DE 2010 basándose en el artículo 4 inc.
2, Decreto Supremo Nº 013-2008.15

El demandado “Y” señalo que el recurrente “X” no ha interpuesto recurso impugnatorio

dentro del término de ley contra la resolución que le causa agravio pues pese a que
fue recepcionada por error el 01 DE JULIO DE 2008, en el recurso de apelación no
precisa ni acredita fecha cierta solo se limita a manifestar el error generado por la
Administración, asimismo el sello de recepción no acredita que la apelación fue
interpuesta dentro del término de Ley.

ANÁLISIS Y CRÍTICA

                                                            
13
Creemos que bajo una mejor técnica legislativa debe añadirse al subtítulo ACTUACIONES
IMPUGNABLES la de OMISIONES IMPUGNABLES.
14
Lo cual resulta cierto, en razón de que no se podría haber impugnado una resolución en una fecha
anterior a las que les fue notificada.
15
Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo
modificado por el Decreto Legislativo 1067
 

9 | P á g i n a  
Debemos partir el presente análisis sobre la base de la legalidad y la buena fe y hacer
el siguiente esquema lógico jurídico:

a) Si se le notifico el 10 de julio 2008 tuvo para interponer su recurso de apelación

16
15 días perentorios de conformidad con el 207.2 de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aquí existe tres interpretaciones.

- Si serían días hábiles, el último día hábil para interponer su recurso de apelación
sería JUEVES 31 DE JULIO DE 2008.
- Si serían días naturales, el último día hábil sería VIERNES 25 DE JULIO DE 2008.
- De haber existido equivocación comprobada que el sellador debió decir 1 DE
AGOSTO y no 1 DE JULIO, se comprobará que el acto administrativo quedo
firme.

b) Que, en el supuesto de que se haya interpuesto el recurso dentro del término de

Ley, su demanda contencioso administrativa tendría las siguientes
interpretaciones de conformidad con el artículo 19 inciso 3 Decreto Supremo Nº
013-2008 JUS17

- “Cuando se trate de silencio administrativo negativo18, se observará lo establecido en

el numeral 188.519 del artículo 188 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General.”(LPAG)

Sobre lo expresado sostenemos lo siguiente:

El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su

impugnación por cual la demanda contencioso administrativa se podrá interponer más
allá de los 3 meses señalados en los numerales 1,3,4,5 y 6 del Artículo 4 del Decreto
Supremo Nº 013-2008 salvo lo dispuesto en el artículo 2001 del Código Civil Peruano
de 1984.

                                                            
16
Artículo 207.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y
deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.
17
Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo
modificado por el Decreto Legislativo 1067
18
1ª disposición transitoria Ley 29060 , ley del silencio administrativo publicado el 07 de julio 2007
19
Artículo 188.5.- El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su
impugnación.
 

10 | P á g i n a  
- “Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la administración una vez que fue
notificada con la demanda.”

Sobre lo expresado sostenemos lo siguiente:

- Que, habiendo la Administración Pública resuelto simultáneamente el asunto

controvertido o litigioso habiendo sido notificado con la demanda contenciosa
administrativa, tal pronunciamiento será vigente, válido pero ineficaz.

- “Si el acto expreso se produce antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional

podrá a solicitud del actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho acto
expreso o concluir el proceso.”

Sobre lo expresado sostenemos lo siguiente:

- Si la Administración Pública resolviera antes de efectuarse la notificación que

contiene la demanda contenciosa administrativa y anexos, el órgano jurisdiccional
podrá:

a) A solicitud del actor, incorporar como pretensión la impugnación de dicho

acto expreso o;
b) Concluir el proceso.

Sobre lo comentado, creemos que debe añadirse aplicando supletoriamente el Código

Procesal Civil20:

a) El desistimiento de una o varias pretensiones del actor en caso satisfaga la

pretensión recurrida o;
b) El desistimiento del proceso.
- “Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distintas
del silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la
demanda.”

                                                            
20
Título XI Formas Especiales de Conclusión del Proceso, Capítulo IV, artículo 340, 341,342,343 y 344.
 

11 | P á g i n a  
Sobre lo expresado existe un conflicto interpretativo que desarrollaremos de la
siguiente manera:

a) Tenemos tres conceptos: Inercia, omisión y silencio administrativo negativo los

cuales conllevan a una inactividad lesiva por parte de la Administración Pública,
debemos hacer la diferencia de la siguiente forma:

- El Silencio Administrativo Negativo es un instrumento de gestión que permite inferir

la denegatoria de un pedido.

- La inercia y la omisión no son instrumentos de gestión sino son descuidos,

imprudencias y negligencias en el actuar propio de la Administración debido a su
sobrecarga procesal u otra causa imprevista, irresistible o de fuerza mayor o hecho
fortuito que conlleva a tal inactividad.

b) Cuando se señala “otra omisión de las entidades distintas del silencio

administrativo” podemos hacer referencia a los supuestos señalados en el artículo 4
inc. 5 del Decreto Supremo 013-2008 JUS que expresa “Las actuaciones u
omisiones de la administración respecto de la validez, eficacia, ejecución o
interpretación de los contratos de la administración, con excepción de los
casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o
arbitraje la controversia.”, podemos agregar que se trata de una norma de números
apertus que puede incluir otros supuestos no contemplados en la norma.

c) No existe un plazo para interponer la demanda contencioso administrativo en

los supuestos de inercia y omisión por lo cual creemos no se debió hacer tal
distinción con el silencio administrativo negativo en razón de que para ambos no
existe un plazo para interponer la demanda.

5. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO Y LA IMPROCEDENCIA

DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD Y FALTA DE AGOTAMIENTO
DE LA VÍA ADMINISTRATIVA EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

12 | P á g i n a  
 Que, no existiendo plazo para interponer la demanda contencioso administrativa el
Estado a través de sus Procuradurías Públicas no podrían excepcionar caducidad y
falta de agotamiento de la vía administrativa en razón de que es la propia
administración quien se esta beneficiando por su propio incumplimiento, el cual debe
conllevar a una interpretación de conformidad con el principio de pro actione, es decir,
en sentido favorable para el administrado para que pueda conducir su pretensión
dentro de una adecuada tutela jurisdiccional efectiva que posibilite impugnar el acto
administrativo presuntamente lesivo.

La opinión del Tribunal Constitucional señala en la sentencia recaída en el expediente

Nº 1003-98-AA/TC, LIMA, CASO JORGE MIGUEL ALARCÓN MENENDEZ:

“ (…) Estima que, por el contrario, el administrado, transcurrido el plazo para que la
Administración resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de
acogerse al silencio administrativo – y así acudir a la vía jurisdiccional- o de esperar
pronunciamiento expreso de la Administración21.

6. LA IMPROCEDENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

En el presente acápite sustentaré que dentro del procedimiento administrativo

sancionador solo debe regularse el silencio administrativo negativo y no el positivo por
las siguientes consideraciones.

El silencio administrativo tiene dos dimensiones:

                                                            
21
a) En principio, una interpretación literal del dispositivo legal regulatorio de la materia descarta la referida
tesis interpretativa. En efecto, de conformidad con el artículo 99ª de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos: “El término para la interposición de este recurso es de quince (15) días y
deberá resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días, transcurridos los cuales, sin que medie
resolución, el interesado podrá considerar denegado dicho recurso a efectos de interponer el Recurso de
Revisión o la demanda judicial, en su caso o esperar el pronunciamiento expreso de la Administración
Pública” (Subrayado nuestro). La norma precisa que el administrado “podrá” considerar denegado el
petitorio y no que “deberá” hacerlo. La norma en cuestión consagra una facultad del administrado a la
que, si así lo desea podrá acogerse. No se trata de una obligación; por tanto, la no resolución del recurso
impugnatorio dentro del plazo de treinta días no puede considerarse como causal de exclusión de la
potestad del administrado de esperar pronunciamiento expresa de la administración. La misma
consideración ha de extenderse al recurso de reconsideración contemplado por el artículo 98ª del citado
dispositivo legal cuyo texto es análogo al citado artículo 99ª
 

13 | P á g i n a  
 22
A) Positivo - Económica - Jurídica.- Busca proteger los intereses, obligaciones y
derechos de los administrados frentes a la inactividad de la Administración Pública.

B) Negativo23 - Gestión Pública.- Herramienta de gestión que permite a la

Administración poner en conocimiento a los administrados sobre una situación
concreta de manera rápida y eficiente, sin que ello afecte los derechos
constitucionales y fundamentales de los administrados.
Sobre las premisas descritas sustentaré mi posición de la siguiente forma.

1. Es importante indicar la normativa que regula el Silencio Administrativo:

a) Ley 29060, Ley del Silencio Administrativo, publicada el 7 de julio de 2007.

b) Decreto Legislativo 1029, mediante la cual se modifica la Ley de Procedimiento
Administrativo General y la Ley del Silencio Administrativo, publicada 24 de junio
de 2008.

2. Existen las siguientes clases de procedimientos:

a) Los procedimientos administrativos propiamente dichos24, que de conformidad con

el artículo 29 de LGPA se entiende como al “(…) conjunto de actos y diligencias
tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que

                                                            
Se produce de forma automática, por voluntad expresa de la Ley.
Los procedimientos administrativos sujetos a Silencio administrativo positivo quedan automáticamente
aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido la entidad no
hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.

Genera un acto administrativo, pero de carácter presunto o tácito, en sentido favorable al administrado. El
silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento,
sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio (Art. 202° LPAG).
23
APLICABLES SEGÚN LA LEY 29060 SERAN APLICABLES EN :
 Los casos que afecten significativamente el interés público, incidiendo en salud, medio
ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero y de seguros, mercado
de valores, defensa comercial, defensa nacional y patrimonio histórico cultural de la nación.
 Procedimientos trilaterales.
 Procedimientos que generen obligación de dar o hacer del Estado.
 Autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas.
 Procedimientos que transfieran facultades de la administración pública.
 Procedimientos de inscripción registral.
24
Los PAPD son los establecidos en LGPA, Artículo 30.- Calificación de procedimientos administrativos.
Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las
entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones
del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa por la entidad,
y este último a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio
negativo. Cada entidad señala estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos
- TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento.
 

14 | P á g i n a  
produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.”

b) Los procedimientos administrativos trilateral, que de conformidad con el artículo

219.1 de LGPA se entiende como “el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y para
los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la presente Ley.”

c) Los procedimientos administrativos especiales, que de conformidad con la Ley

29060, la Disposición Transitoria, Complementaria y Final, TERCERA, señala que son
“Los procedimientos de petición graciable y de consulta (…)”.

d) Los procedimientos administrativos disciplinarios tiene por finalidad investigar,

verificar, determinar y establecer sanciones por el incumplimiento de las obligaciones y
prohibiciones de los servidores, funcionarios, trabajadores y particulares25 dentro de
sus instituciones sean: públicas, privadas o mixtas.26 Tal procedimiento existe y se
aplica en los siguientes regímenes: Régimen Laboral Público,27 el Régimen Laboral
Privado28, el Régimen Laboral Administrativo – Decreto Legislativo 1057 y el Régimen
Laboral Especial Militar29 - Policial30
                                                            
25
Socios, accionistas, cooperativistas, participacionistas, mutualistas dentro de una persona jurídica.
26
Es menester señalar que toda persona jurídica de derecho público, privado y mixto tienen el poder para
aplicar sanciones disciplinarias a través de comisiones, comités, direcciones o cualquiera sea su
denominación afín, debidamente establecidas en la Ley, Estatuto o contrato con el fin de mantener el
correcto desenvolvimiento de la funcionalidad y operatividad de la entidad sustentando en un sistema de
valores del derecho.
27
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público – Decreto
Legislativo 276, Capitulo V, COMISIONES PERMANENTES DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS
DISCIPLINARIOS: Artículo 32°.- “En las entidades de la Administración Pública se establecerán
comisiones permanentes de procesos administrativos disciplinarios para la conducción de los respectivos
procesos.” y; Decreto Supremo N° 005-90 PCM – Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y Remuneraciones del Sector Público. Capitulo XIII, PROCESO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO: ENCAUSAMIENTO ANTE GRAVEDAD DE FALTA Artículo 163º.- “El servidor público
que incurra en falta de carácter disciplinario, cuya gravedad pudiera ser causal de cese temporal o
destitución, será sometido a proceso administrativo disciplinario que no excederá de treinta (30) días
hábiles improrrogables. El incumplimiento del plazo señalado configura falta de carácter disciplinario
contenida en los incisos a) y d) del Artículo 28º de la Ley.”
28
Reglamento Interno de Trabajo. Es un documento normativo administrativo interno que debe estar
sujeto a la legislación laboral privada vigente y que requiere ser aprobado por el Ministerio de Trabajo y
Fomento del Empleo, tal reglamento debe contener el procedimiento administrativo disciplinario con sus
respectivas garantías procedimentales para la imposición de faltas y sanciones.
29
Decreto Supremo N° 003-82 CCFA de fecha 28 de abril de 1982 que norma la Situación Militar del
Personal de Técnicos, Sub Oficiales y Oficiales de Mar de las Fuerzas Armadas del Perú “Artículo 51° Y
64° establece el pase a la situación de retiro por medida disciplinaria por faltas graves contra el buen
servicio y/o cuando la mala conducta del personal afecta gravemente el honor y el decoro militar,
independientemente de la sanción penal que le correspondiere si el hecho o los hechos que se le imputan
están previstos como delito por la ley, previa recomendación de la Junta de investigación.” Artículo 57
señala que “el pase a la situación de retiro por la causal “medida disciplinaria” se producirá por falta grave
 

15 | P á g i n a  
e) El procedimiento administrativo sancionador, que de conformidad con el artículo
229.1 denota una finalidad distinta a la de un procedimiento propiamente dicho y uno
trilateral, señala que el procedimiento administrativo sancionador “(…) disciplinan la
facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones
administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.”

3. Que el silencio administrativo tiene una doble protección:

a) PROTECCIÓN JURÍDICA - S.A. Positivo no procedería porque haciendo una

interpretación extensiva del artículo10.331 LPAG, no se puede instrumentalizar tal
institución jurídica para adquirir facultades o derechos dentro de un procedimiento
administrativo sancionador cuando son contrarios al ordenamiento jurídico.

b) PROTECCIÓN DEL INTERESES COLECTIVO - S.A. Negativo de conformidad con

la Ley 29060, Ley del Silencio Administrativo, Disposición Transitoria Complementaria
y Finales. PRIMERA.- Silencio Administrativo Negativo. “Excepcionalmente, el silencio
administrativo negativo será aplicable en aquellos casos en los que se afecte
significativamente el interés público, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los
recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el
mercado de valores, la defensa comercial; la defensa nacional y el patrimonio histórico
cultural de la nación, en aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen
obligación de dar o hacer del Estado; y autorizaciones para operar casinos de juego y
máquinas tragamonedas. Asimismo, será de aplicación para aquellos procedimientos
por los cuales se transfiera facultades de la administración pública, y en aquellos
procedimientos de inscripción registral. En materia tributaria y aduanera, el silencio
administrativo se regirá por sus leyes y normas especiales. Tratándose de
procedimientos administrativos que tengan incidencia en la determinación de la
obligación tributaria o aduanera, se aplicará el segundo párrafo del artículo 163 del
Código Tributario.
                                                                                                                                                                              
contra el buen servicio y/o cuando la mala conducta del personal afecte gravemente en honor y el decoro
militar, independiente de la sanción penal que le correspondiere si el hecho o hechos que se le imputan
están previstos como delito por la ley.”
30
Ley 28338 - Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú -
31
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio
administrativo positivo, por los que se adquiere facultades o derechos, cuando son contrarios al
ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentos o trámites esenciales para
su adquisición”
 

16 | P á g i n a  
4. El procedimiento administrativo sancionador es autónomo, en razón a su
concepción de establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a
los administrados. Debemos tener presente que de conformidad con el artículo 188.6
LGPA32 “En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados
a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos a silencio administrativo
negativo (…); razón por la cual será improcedente la aplicación del silencio
administrativo positivo

BIBLIOGRAFIA:

 LEY 29060, LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, PUBLICADA EL 7

DE JULIO DE 2007
 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL – LEY
27444
 LEY DE BASES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y DE
REMUNERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO – DECRETO
LEGISLATIVO 276
 TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27584, LEY QUE REGULA EL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MODIFICADO POR EL
DECRETO LEGISLATIVO 1067

                                                            
32
Artículo modificado por el Decreto Legislativo que modifica la Ley del Procedimiento Administrativo
General – Ley 27444 y la Ley de Silencio Administrativo – Ley 29060.
 

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