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REPUBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA


SALA TERCERA DE DECISION LABORAL

Barranquilla, Dieciocho (18) de Mayo del Dos Mil Veinte (2020)

M.P.: Dr. ARIEL MORA ORTIZ


RADICACION: 08-001-31-05-010-2020-00078-01/ (2)
ACTA No.: 160

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el accionante contra la


sentencia proferida el 02 de Abril de 2019 por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito
de Barranquilla, dentro del trámite de la acción constitucional interpuesta por el señor
JAIDER YAIR OSORIO BELTRÁN, quien actúa a través de apoderado judicial, contra
la NACION – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL.

FUNDAMENTOS FÁCTICOS DE LA QUERELLA CONSTITUCIONAL

La parte accionante, en su escrito tutelar, solicita protección constitucional de sus


derechos fundamentales al debido proceso, a la estabilidad laboral reforzada, vida
digna, mínimo vital y móvil, seguridad social, igualdad, salud en condiciones dignas, los
cuales considera amenazados por la NACIÓN -MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA
NACIONAL-, por virtud de la expedición de los actos administrativos contenidos en la
Resolución Nº 0489 de noviembre 07 de 2019, por la cual se revoca la Junta Médico
Laboral No. 10313 del 19 de octubre de 2017, y la Resolución Nº023 del 27 de enero
de 2020, mediante la cual se confirmó la anterior. En razón de lo anterior, solicita como
medida de protección constitucional, declarar nulos los actos enunciados y como
consecuencia de ello, se mantengan los efectos jurídicos del acto de Junta Medico
revocado y se ordene a la entidad accionada proferir resolución de reconocimiento de
pensión de invalidez y pago del correspondiente retroactivo, intereses de mora y/o
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indexación de la primera mesada, así como la indemnización de los correspondientes


índices lesionales descritos en la mencionada junta médica, tomando como referencia
las patologías que allí se describen. Igualmente, se ordene a la accionada el pago de
las prestaciones sociales y demás beneficios extralegales dejadas de recibir a favor del
accionante, desde mayo de 2018, y la atención inmediata en la dirección de sanidad del
patrullero JAIDER JAIR OSORIO BELTRAN.

Los hechos que sirven de apoyo a su querella constitucional son, en síntesis los
siguientes:

El patrullero JAIDER YAIR OSORIO BELTRAN adscrito a la Policía Nacional, ingresó a


esa institución el día 15 de enero de 2009, graduándose el día 15 de octubre de 2009.

A partir del 15 de octubre de 2009, inició la prestación de sus servicios como patrullero
en la metropolitana de Cartagena hasta enero de 2.010, posteriormente trasladado a la
Dirección de Tránsito y Transporte en la ciudad de Bogotá.

A principios del mes de marzo de 2010 fue trasladado a la Dirección de Tránsito y


Transporte del Departamento de Huila (SETRA-DEHUIL), donde fue vinculado
inicialmente al grupo UNIR en el municipio de Tesalia, permaneciendo
aproximadamente 20 días, luego de lo cual fue trasladado al Grupo Unir del Municipio
de Pitalito, donde permaneció cinco (5) años.

A mediados de agosto de 2014, fue trasladado al grupo UNIR en el municipio de Rivera,


Huila, y dos meses después nuevamente pasó al Grupo Unir del Municipio de Tesalia,
Huila.

El día 10 de julio de 2015 le fue ordenado un operativo de control de hidrocarburos en


el kilómetro 55+200 de la vía Garzón- Neiva, en jurisdicción del municipio del Hobo. El
operativo de control hidrocarburos se inició a las 8:00 am del día 10 de julio de 2015
con sus respectivos conos y vallas.

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Aproximadamente, a las 12:00 del mediodía, cuando realizaba el operativo a la altura


del kilómetro 55 +300 mts., en el sitio estación de servicio los Molinos, del municipio del
Hobo, en la vía que de Garzón conduce a Neiva, fue detonado un artefacto explosivo,
resultando lesionado con las esquirlas del artefacto en sus extremidades superiores e
inferiores, cabeza y cuello, por lo cual fue trasladado de inmediato en un vehículo tipo
camioneta hacia la ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO HERNANDO MONCALEANO
PERDOMO del municipio del Hobo.

En la ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO HERNANDO MONCALEANO PERDOMO se


le diagnosticaron heridas múltiples, por ondas expansivas en piel y tejido celular
subcutáneo en cabeza, cuello y extremidades. En el examen físico realizado se
encontró en la cabeza: presencia de esquirla a nivel de cuero cabelludo región occipital
izquierdo; en el cuello: esquirla en zona 3; en las extremidades: múltiples heridas por
esquirlas a nivel de antebrazo izquierdo y muslos, con parestesias en antebrazo
derecho, pulsos distales presentes, lleno capilar a menos de dos segundos; en la piel:
múltiples heridas por esquirlas a nivel de cuero cabelludo a nivel occipital izquierdo,
antebrazo izquierdo, muslo derecho y región posterior del muslo izquierdo y en zona 3
de cuello.

Desde la fecha del accidente ha asistido a control por los especialistas en Cirugía
plástica, Ortopedia, psiquiatría, Otorrinolaringología, audiología. Además, la lesión
sufrida le causó grave afectación moral y problemas psiquiátricos, siendo diagnosticado
con trastorno de estrés postraumático. Que también fue diagnosticado por la
especialidad de Audiología con Hipoacusia Neurosensorial Bilateral.

Debido a los hechos del 10 de julio de 2015 fue expedido por parte de la Policía Nacional
el informe administrativo por lesiones No. 007/2016, donde se manifiesta que las
lesiones sufridas se enmarcan dentro de lo preceptuado en el art. 24 del Decreto 1796
del 14 de septiembre de 2000, literal C “EN EL SERVICIO COMO CONSECUENCIA
DEL COMBATE O EN ACCIDENTE RELACIONADO CON EL MISMO, O POR ACCIÓN
DIRECTA DEL ENEMIGO, EN TAREAS DE MANTENIMIENTO O
RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO O C EN CONFLICTO
INTERNACIONAL”. Informe este que le fue notificado el 19 de enero de 2016.
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Una vez dado de alta del Hospital Universitario de la ciudad de Neiva- Huila, solicitó su
traslado a la Dirección de Sanidad en el área Metropolitana de Barranquilla, por la
cercanía al lugar donde viven y residen sus padres y hermanos, como criterio de unidad
familiar, siendo en efecto trasladado.

El día 19 de octubre de 2017 se celebró junta médico laboral en la Dirección de Sanidad


Atlántico, concluyendo:

A. ANTECEDENTES - LESIONES - AFECCIONES - SECUELAS:


1. Hipotrofia de Muslo e Isquiotibiales.
2. Trastorno de estrés post trauma que cursa con depresión.
3. Síndrome Epiléptico
4. Hipoestesia y Parestesia en Muslo Derecho.
5. Hipoacusia Neurosensorial Bilateral.
6 . Acufenos.
7. Cicatrices descritas en Cabeza, Miembro Superior y Miembro Inferior Derecho.
8 . Cefalea Post Traumática Síndrome Cérvico Craneal .

B. CLASIFICACION DE LAS LESIONES O AFECCIONES Y CALIFICACION DE


LA CAPACIDAD PARA EL SERVICIO: En este punto el dictamen rinde
concepto en el sentido que el señor JAIDER YAIR OSORIO BELTRAN
identificado con la Cédula de Ciudadanía No 72.293.314 expedida en
Barranquilla – Atlántico, presenta una INCAPACIDAD PERMANENTE E
INVALIDEZ lo cual lo hace NO APTO ni recomendable para REUBICACION
LABORAL.

C. EVALUACION DE LA DISMINUCION DE LA CAPACIDAD LABORAL: Termina


la Junta Médico Laboral determinando que el señor JAIDER YAIR OSORIO
BELTRAN identificado con la Cédula de Ciudadanía No 72.293.314 expedida en
Barranquilla –Atlántico, presenta una DISMINUCION DE LA CAPACIDAD
LABORAL ACTUAL Y TOTAL del OCHENTA Y NUEVE PUNTO TREINTA Y

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SEIS POR CIENTO (89.36%) , la cual es IMPUTABLE AL SERVICIO y que


corresponde al Literal C del artículo 24 ° del Decreto Ley 1796 de 2000

El Acta de la Junta Médico Laboral practicada le fue notificada personalmente el día 26


de Octubre de 2017, haciéndosele saber del derecho que tenía para solicitar por escrito
ante la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, la convocatoria del
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, dentro de un plazo de CUATRO
(4) MESES a partir de la fecha de la notificación, de acuerdo a los Decretos 94 de 1989
y 1796 de 2000, de lo cual no hizo uso por estar conforme con el dictamen.

Como consecuencia del resultado de la JUNTA MEDICO LABORAL MILITAR O DE


POLICÍA, el señor Director General de la Policía Nacional expide la RESOLUCIÓN No
023357 DE MAYO 9 DE 2018, por medio de la cual resuelve RETIRAR DEL SERVICIO
ACTIVO de la Policía Nacional por INCAPACIDAD ABSOLUTA Y PERMANENTE o
GRAN INVALIDEZ al PATRULLERO JAIDER YAIR OSORIO BELTRAN de conformidad
con lo establecido en los artículos 54° Inciso Primero, 55° Numeral 4° y 60° del Decreto
– Ley 1791 de 2000 y artículo 2° del Decreto 1157 de 2014, por el cual se fija el régimen
de asignación de retiro a un personal de la Policía Nacional y de pensión de invalidez
para el personal uniformado de la fuerza pública y se dispone que continúe dado de alta
en la respectiva tesorería por el termino de tres (3) meses, contados a partir de la
notificación de ese acto administrativo, para la formación del expediente de
Prestaciones Sociales, de conformidad con lo establecido en el artículo 52° del Decreto
1091 de 1995. Esta resolución le fue notificada el día 23 de Mayo de 2018

Debido a la demora en el reconocimiento de pensión, formuló Derecho de Petición al


área de la DIRECCIÓN RECURSOS HUMANOS – ÁREA PRESTACIONES
SOCIALES, resuelta mediante el OFICIO No S-2019020260/ARPRE-GRUPE-1.10 DE
MAYO 6 DE 2019, a través del cual se le informó que no había sido posible el
reconocimiento de la pensión de invalidez e indemnización, toda vez que la mencionada
Junta Médico Laboral estaba siendo AUDITADA por la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional.

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La Dirección Nacional de Sanidad de la Policía Nacional emitió la RESOLUCION No


0489 DE NOVIEMBRE 7 DE 2019, por la cual revocó la Junta Médico Laboral No 10313
de Octubre 19 de 2017, con una falsa motivación, decisión contra la que interpuso el
recurso de reposición y, en subsidio apelación, el día 29 de noviembre de 2019,
manifestando su desacuerdo con el fundamento argüido para llevar a cabo la auditoría
de la Junta médica Laboral N° 10313 de octubre 19 de 2017, por una supuesta orden
de Policía Judicial, sin otorgarle la oportunidad de intervenir en el proceso de noticia
criminal.

Con la revocatoria del acta de junta médica aludida, la Policía Nacional pretende
reintegrarlo a la Dirección de Transito de Huila, a pesar de encontrarse su núcleo
familiar en el departamento del Atlántico y sin tener en cuenta su incapacidad absoluta,
desconociendo las recomendaciones de la junta médica laboral que lo declaró NO
APTO. Además se encuentra en tratamiento médico vigente en la actualidad.

ADMISIÓN Y RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA

La acción de tutela fue admitida mediante auto del 27 de marzo de 2020, siendo
contestada por la DIRECCION DE SANIDAD DE LA POLICIA NACIONAL,
manifestando que:

“…2. La Dirección de Investigación Criminal por medio de la comunicación oficial


No. 2019-001353- DIJIN, solicitó la revisión de algunos expedientes médico
laborales, dentro de los cuales se encontraba el del accionante.

3. Consecuente a ello, la Jefatura del Área de Medicina Laboral, asignó el caso en


particular a la autoridad médico laboral: Doctor SM_29 SAMUEL AUGUSTO
ANGEL BLANCO- médico especializado en Gerencia en Salud Ocupacional y
Auditoría Médica, para que efectuara la REVISIÓN del acta de JML 10313 del 19/10-
207, conforme a las facultades otorgadas por el Decreto 1796 del 2000 y demás
normas concordantes, logrando determinar en dicha revisión lo siguiente:

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“CONCLUSIONES:

Con los antecedentes médico laborales allegados y los médicos registrados en la


historia clínica del SISAP, SIJUME y bases de datos del Sistema General de
Seguridad, se establece respecto de la JML No. 10313 del 19-10-2017 realizada en
Soledad Atlántico por Informe Administrativo por Lesiones No. 007 del 15/01/16
DITRA Literal C Lesiones explosivos Ataque. Politrauma. Accidente de Trabajo, lo
siguiente:

a) Se evaluaron patologías con asignación de índice lesional que no


corresponden a la situación en salud y magnitud de las secuelas, conforme
las valoraciones médicas especializadas, los resultados de ayudas
diagnósticas, como es el caso del síndrome convulsivo y la hipoacusia
bilateral

b) Para el trastorno de estrés postraumático, es pertinente la observación de


la evolución y resultado del manejo por terapia ocupacional y psicoterapia,
lo cual no se encuentra debidamente documentado en los antecedentes
médicos del SISAP y red externa allegados, por lo que el seguimiento
clínico es el punto que determina la gravedad de la secuela, a determinar
en nueva valoración médico laboral y con los antecedentes de intervención
por otras disciplinas, si hubo lugar a ello.

c) Se evaluaron los acufenos sin tener resultado objetivo de pruebas que


determinaran la presencia o no de la entidad

d) Se asignaron índices lesionales a diferentes secuelas de una misma lesión


nerviosa a nivel del muslo derecho, omitiéndose la integralidad en la
evaluación y calificación de las secuelas debidas a lesión de una misma
estructura anatómica y funcional

e) En relación a los hallazgos médicos a nivel de cicatrices en diferentes


partes del cuerpo y la cefalea y síndrome cérvico craneal que fueron
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evolucionando hacia la mejoría con recuperación completa, la calificación


y asignación de índice lesional está acorde a lo preceptuado en el artículo
16 del decreto 1796 de 2000 (…)”

4º. Definidos los antecedentes médicos del señor JAIDER YAIR OSORIO
BELTRAN y con base a las conclusiones ya expuestas y a las facultades que le
otorga la ley mediante el Decreto 1796 del 2000 y demás normas concordantes, la
Dirección de Sanidad, resolvió, mediante Resolución No. 416 del 04 de octubre
del 2018, REVOCAR la Junta Médico Laboral No. 7122 del 15 de agosto del 2017
practicada al señor Patrullero JHON FREDY GOMEZ ROMERO…

6º. En vista de lo ordenado, el accionante interpuso el correspondiente recurso


de reposición para el día 29/11/2019, el cual fue resuelto mediante resolución No.
023 del 27/01/2020, confirmando en todo su artículado la resolución No. 489 del
7/11/2019, de esta forma se garantizó el debido proceso y la defensa del
accionante”- SIC

Por su parte, la Nación-Ministerio de Defensa – Policía Nacional manifestó que: “(…)


Es necesario aclarar que a través de la comunicación oficial S-2020-011044
SEGEN del 26 de febrero de 2020, se puso en conocimiento del accionante la
comunicación Oficial S-2020-008254-DISAN del 15 de febrero de 2020 suscrita por
la Jefe de Medicina laboral que le determinó la disminución de la capacidad
laboral y el retiro de la institución. Por tal motivo no es procedente para el Área
de Prestaciones Sociales continuar con el proceso de reconocimiento pensional,
al no reunirse los requisitos sine qua nom, para el reconocimiento de la pensión
de invalidez. Para acreditar lo antes en mención se anexan las comunicaciones
oficiales antes citadas.

Finalmente, es necesario hacer claridad que en cuanto al acto administrativo con


el cual la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional revocó la Junta Médico
Laboral con la cual se valoró la disminución de la capacidad laboral del señor
JAIDER YAIR OSORIO BELTRAN será dicha dirección la competente para
pronunciarse al respecto, puesto que no hace parte del resorte de las funciones
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del Área de Prestaciones Sociales, además se debe garantizar a la misma el


derecho de contradicción…” SIC-

DECISIÓN DEL JUEZ CONSTITUCIONAL DE PRIMER GRADO

El juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla, a quien correspondió la tutela


por reparto, emitió sentencia el 02 de abril de 2020, resolviendo: “DENEGAR la acción
de tutela impetrada por el señor JAIDER YAIR OSORIO BELTRÁN a través de
apoderado contra LA NACIÓN –MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL –POLICIA
JUDICIAL…”

La anterior decisión estuvo cimentada en el carácter subsidiario de la acción, pues a


su juicio ésta “…no se constituye en un mecanismo de defensa judicial alternativo
o supletorio de los medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo
de un derecho. Teniendo en cuenta su naturaleza constitucional, la acción de
tutela no puede ser entendida como una pretensión idónea para tramitar y decidir
conflictos de rango legal, pues con esta intención, el legislador dispuso los
recursos judiciales apropiados, así como las autoridades y jueces competentes.
Se reitera que es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos
fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación
para el efecto. En ese orden de ideas, No quiere decir esto que el accionante no
tenga derecho al reconocimiento de lo pretendido en sede administrativa, sino
que debe acudir a los medios ordinarios de defensa en tanto no demostró que en
su caso particular tales mecanismos no resultarían eficaces ante la inminente
ocurrencia de un perjuicio irremediable, motivo por el cual, en el presente asunto,
la acción de tutela debe ser declarada improcedente para el amparo del derecho
al debido proceso.

Ahora con respecto al Derecho de petición alegado por el accionante, tenemos


que dentro de las pruebas aportadas dentro plenario no se vislumbra alguna
petición a la accionada por parte del actor, situación que debió acreditarse dentro
del mismo con el fin de estudiar si efectivamente se le encuentra violado el
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Derecho alegado, así las cosas, el Despacho negara el derecho fundamental de


petición invocado por el accionante”- SIC

IMPUGNACIÓN

La decisión proferida por el Juzgado Décimo Laboral de Barranquilla fue impugnada


oportunamente en los términos correspondientes por parte de la parte accionante, el
señor JAIDER YAIR OSORIO BELTRÁN, manifestando que no se tuvieron en cuenta
las circunstancias que vive el país en la actualidad producto de la pandemia por razón
del Covid-19, que llevó al cierre de los Despachos Judiciales, lo cual imposibilita la
presentación de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, que sería el
mecanismo procedente. Además expone que la acción de tutela se presentó como
mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, pues el mecanismo
de defensa ordinario no es idóneo en este momento, en razón de la crisis sanitaria
actual.

Igualmente se desconoció su calidad de sujeto de especial protección constitucional, en


atención a su pérdida de capacidad laboral, por lo cual no se encuentra en condiciones
físicas ni mentales para prestar sus servicios a la Policía Nacional, tal como se
desprende la historia clínica. Agregó que no ha recibido salario, pensión ni renta alguna
desde el momento de su retiro, por lo cual ha visto afectado su mínimo vital. Manifiesta
que la revocatoria de que trata el artículo 19 de la ley 797 de 2003 aplica solo para
pensiones reconocidas de manera irregular, esto es actos administrativos definitivos y
en presente asunto al accionante nunca le fue reconocida la pensión de invalidez, sino
lo que se revocó fue la Junta médica, acto administrativo de carácter particular.

Por medio de auto de fecha 16 de abril de 2020 se concedió la impugnación.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

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Fue repartida por Oficina Judicial el día 17 de abril de 2020, recibida por éste Despacho
el día 17 de abril de 2020.

CONSIDERACIONES

Problema jurídico

De cara a los fundamentos fácticos de la presente acción, le corresponde a la Sala


determinar, como problema jurídico, si la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICIA
NACIONAL vulneró los derechos fundamentales del accionante, al expedir la
RESOLUCION No 0489 DE NOVIEMBRE 7 DE 2019, confirmada mediante la
RESOLUCIÓN N°023 DEL 27 DE ENERO DE 2020, por las cuales se revocó la Junta
Médico Laboral No 10313 de Octubre 19 de 2017, que determinó una pérdida de
capacidad laboral equivalente al 89.36%, declarándolo NO APTO para el servicio.

En la medida en que la acción está dirigida contra decisiones administrativas, la Sala


deberá estudiar como cuestión preliminar los presupuestos generales y específicos de
procedencia de la acción contra tales actos.

Procedencia de la tutela en tratándose de actos administrativos

Por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para resolver acerca de
derechos litigiosos que no tengan ningún componente de carácter ius-fundamental.
Adicionalmente, cuando se trata de controversias legales surgidas por ocasión de la
expedición de actos administrativos, no es ésta el medio habilitado para cuestionar su
legalidad, pues para ese efecto se encuentran consagrados en las leyes los
mecanismos o recursos judiciales idóneos y efectivos para la salvaguarda de los
derechos que se estimen conculcados, esto es, las acciones contenciosas, objetiva y
subjetiva. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también tiene establecido que
ante la amenaza de un perjuicio irremediable, o cuando las acciones ordinarias se
tornen ineficaces o no resulten idóneas para la protección de los derechos invocados,

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la tutela resulta procedente; como mecanismo transitorio en el primer caso, o definitivo,


en el segundo.

En síntesis, la procedencia de la tutela contra actos proferidos dentro de una actuación


administrativa solo procede:

i) Frente a la falta de medios o recursos judiciales de defensa;

ii) Ante la falta de idoneidad y eficacia de los medios o recursos judiciales existentes;

iii) Ante la inminencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso el amparo tiene carácter
transitorio.

Así lo ha considerado la Corte Constitucional en lo que ya es su línea jurisprudencia


consolidada. Por ejemplo, en la sentencia T-243 de 2014, sobre este aspecto particular,
expuso:

“(…) 3.6.7. Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que en


el ámbito del derecho administrativo, la acción de tutela es improcedente como
mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, ya
que, para controvertir la legalidad de ellos están previstas acciones idóneas en la
jurisdicción contenciosa administrativa, en las cuales se puede solicitar desde la
demanda como medida cautelar la suspensión del acto.

No obstante, la Corte ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio


irremediable, la tutela se torna procedente y habilita al juez constitucional para
suspender la aplicación del acto administrativo u ordenar que el mismo no se ejecute,
mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción contenciosa
administrativa.

3.6.8. Así entonces, las consideraciones expuestas con antelación permiten colegir
que la acción de tutela por regla general resulta improcedente para dirimir conflictos
que involucren derechos de rango legal, máxime cuando se trata de controversias
legales que surgen con ocasión a la expedición de actos administrativos, puesto que
para la solución de este tipo de asuntos, el legislador consagró en la jurisdicción

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contenciosa administrativa, las acciones pertinentes para garantizar el ejercicio y la


protección de tales derechos. Empero, cuando el accionante demuestre la ocurrencia
de un perjuicio irremediable que amenace o afecte algún derecho fundamental, la
acción de tutela se torna procedente como mecanismo transitorio, hasta tanto la
persona acuda dentro de un término perentorio al proceso ordinario
correspondiente…”.

Y en la sentencia T-161 de 2017, precisó:

“…la Corte ha precisado que la tutela procede cuando un medio de defensa judicial
no es idóneo o eficaz para proteger los derechos fundamentales del accionante. Y
además ha explicado que la idoneidad hace referencia a la aptitud material del
mecanismo judicial para producir el efecto protector de los derechos fundamentales,
lo que ocurre cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del

derecho.1 Respecto a la eficacia, se ha indicado que se relaciona con el hecho de


que el mecanismo esté diseñado de forma tal que brinde de manera oportuna e

integral una protección al derecho amenazado o vulnerado.2

De manera que, para determinar la concurrencia de estas dos características del


mecanismo judicial ordinario, deben analizarse entre otros aspectos: los hechos de
cada caso; si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente ofrece la

misma protección que se lograría a través de la acción de tutela3; el tiempo de


decisión de la controversia ante la jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la

1 Ver entre otras las sentencias T-999 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz, T-847 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-972 de 2005 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-580 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-068 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-211 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-589 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-590 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Por su parte, Botero considera que un medio de defensa judicial idóneo es aquel que garantiza la definición del derecho controvertido y que en la práctica
tiene la virtualidad de asegurar la protección del derecho violado o amenazado, o, en otros términos, es el camino adecuado para el logro de lo que se
pretende, Cfr. Botero, Catalina, La acción de tutela en el Ordenamiento Constitucional Colombiano, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Consejo
Superior de la Judicatura, Bogotá, 2006, P. 108.
2 Ver, entre otras, las sentencias T-106 de 1993 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-280 de 1993 M.P. Hernando Herrera Vergara y T-847 de 2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, T-425 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-1121 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-021 de 2005 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, T-514 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-211 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo, T-858 de 2010 M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, T-160 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-589 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-590 de 2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. Nuevamente trayendo a colación el concepto de Botero, la autora sostiene que la eficacia está relacionada con que el medio
judicial ordinario proteja de manera integral, vigorosa y oportuna el derecho fundamental que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de
una acción u omisión de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley. Respecto a la diferencia entre idoneidad y eficacia,
Botero sostiene que esta última “está relacionada con la protección oportuna del derecho, mientras la idoneidad se refiere a la protección adecuada del
mismo.” Op. Cit. Botero, Catalina.
3 Ver sentencias T-414 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-384 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-822 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-068
de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gi.

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posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el trámite4; la existencia de


medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los argumentos

relacionados con la protección de los derechos fundamentales5; las circunstancias


que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido o no espere promover

los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance6; la condición de sujeto de especial


protección constitucional del peticionario que exige una particular consideración de

su situación7.

Pero, si bien la acción de tutela es, a priori, procedente en los casos excepcionales
señalados, es requisito sine qua non, que el juez constitucional advierta en el caso
concreto que con el acto o la actuación administrativa, se vulneren efectivamente los
derechos fundamentales respecto de los cuales se solicita protección, pues, desde
luego, ninguna deberá conceder si con ellos no se lesiona un interés jurídico merecedor
de tutela judicial excepcional. En este orden de ideas, le corresponde establecer si con
los actos cuestionados incurrió la autoridad accionada en una vía de hecho
administrativa, que tiene como referente principal el debido proceso administrativo, que
no es otra cosa que la inobservancia de las reglas dirigidas a garantizarlo, en lo que
atañe a las oportunidades establecidas para la vinculación, comparecencia y defensa
de los sujetos involucrados en la actuación, es decir, la violación de las formalidades
que atañen al proceso de producción de la decisión, de cara a los principios de
publicidad, contradicción y defensa; así como también en cuanto a su contenido
material, bien por el desconocimiento del espectro normativo que debe aplicarse, o de
la debida interpretación que deba dársele al marco legal, o cuando la decisión
administrativa se profiera por funcionario incompetente, o sin la valoración y
observancia de los medios probatorios pertinentes, o con desconocimiento del trámite
legal establecido para la correspondiente actuación.

4 Ver sentencias T-778 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-979 de 2006 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-864 de 2007 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
y T-123 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
5 Ver sentencias T-966 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-843 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-436 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, T-809 de 2009 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-816 de 2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-417 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
6 Ver, entre otras, las sentencias T-512 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-039 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
7 Ver, entre otras, las sentencias T-656 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P.
Jaime Araujo Rentería, T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-329 de 1996 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo; T-573 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía, T-654 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-289 de 2003 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.

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En la sentencia T-1082 de 2012 se describen las causales específicas de procedencia


de la tutela contra decisiones administrativas:

“ 13.1. Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que


profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de
competencia para expedirlo. Se trata, por ende, de una situación extrema, en donde
resulta irrazonable sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de
adoptar la decisión correspondiente.

13.2. Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación


administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento
establecido por el ordenamiento jurídico. Este vicio tiene carácter cualificado, puesto
que para su concurrencia se requiere que: (i) no exista ningún motivo
constitucionalmente válido o relevante que permitiera sobreseer el procedimiento
aplicable; (ii) las consecuencias de ese desconocimiento involucren una afectación
verificable de las garantías constitucionales, en especial del derecho al debido
proceso; y (iii) que el defecto observado no haya sido solucionado a través de los
remedios previstos por la ley para subsanar errores en el procedimiento.

13.3. Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha


adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados
dentro de la actuación. Este defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza
cualificada, puesto que para su estructuración no basta plantear una diferencia de
criterio interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo el
funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los hechos
probados y la decisión adoptada. Además, el error debe ser de tal magnitud que
resulte dirimente en el sentido del acto administrativo, de modo que de no haber
ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al adoptado.

13.4. Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad


administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes,
inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente
inaplicables para el caso concreto. La jurisprudencia también ha contemplado que la
interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de estructuración de
defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical oposición entre la
comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación por parte de la
autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la doctrina define como
interpretación contra legem.
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13.5. Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando
la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos
fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte
de un tercero.

13.6. Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen
expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. Este defecto ha
tenido un profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado
que la motivación del acto administrativo es un aspecto central para la garantía del
derecho al debido proceso de las partes, puesto que la ausencia de tales premisas
impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ante la jurisdicción
contenciosa distintos al de desviación de poder de que trata el artículo 84 C.C.A., lo
que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del derecho de defensa del
afectado, como del principio de publicidad propio de la función administrativa. Esta
postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta Corporación haya previsto que
incluso en los eventos en que el ordenamiento confiere a determinadas autoridades
administrativas la potestad discrecional para adoptar ciertas decisiones, tal facultad
no puede entenderse como un ámbito para el ejercicio arbitrario del poder, lo que
implica que en ese escenario también deba hacerse expresa la motivación de la
decisión.

13.7. Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre


cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del
contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos
obligatorios, la Corte Constitucional.

13.8. Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo


que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política. Ello se evidencia
cuando la Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que
determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la autoridad
desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas
mencionadas”.”

En el caso particular, conforme se deduce de la pretensión y su fundamento fáctico, lo


que se cuestiona es el acto administrativo que revocó lo resuelto en la Junta Médico
Laboral, por la cual se declaró su invalidez al tenor de lo que disponen las normas

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legales que rigen para la fuerza pública. En consecuencia, a continuación la Sala se


referirá al tratamiento legal y jurisprudencial que en el derecho interno ha tenido el tema
relacionado con la revocatoria de los actos administrativos en general.

De la revocatoria directa de los actos administrativos. Requisitos para su


procedencia.

La facultad legal que tienen las entidades públicas para revocar sus propios actos, ha
sido siempre de tratamiento legal específico y obedece a la necesidad de preservar la
moralidad y el interés públicos. De acuerdo con el artículo 69 del anterior Código
Contencioso Administrativo, “los actos administrativos deberán ser revocados por los
mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio
o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.


Por su parte, el artículo 71 de la misma codificación, disponía que “la revocación
directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en
firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos,
siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la
demanda…” y que “en todo caso, las solicitudes de revocación directa de los
actos administrativos de contenido general y las que se refieran a aquellos de
contenido particular y concreto en relación con los cuales no se haya agotado la
vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales contencioso
administrativos dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, deberán ser resueltas por la autoridad competente
dentro de los tres (3) meses siguientes a su presentación.”

Finalmente, respecto de los actos administrativo que hubieren creado o modificado una
situación jurídica particular y concreta, o reconocido un derecho de igual categoría, el
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artículo 73 proscribía su revocatoria sin el consentimiento expreso y escrito del


respectivo titular, salvo si el acto hubiere sido producto del silencio administrativo
positivo, siempre que, además, concurriesen las causales del artículo 69 ya citado, o
fuere evidente que ocurrió por medios ilegales.

Sobre la intelección de esta norma, inicialmente el Consejo de Estado,


mayoritariamente consideró que, los términos de su redacción literal, no daban para un
entendimiento diferente a que la revocatoria de los actos administrativos de carácter
particular y concreto solo procedía respecto de aquellos que fuesen producto del
silencio administrativo positivo, bien porque concurrieren los requisitos del artículo 69
del derogado C.C.A., bien porque fuere evidente que el acto así obtenido lo hubiere sido
por medios ilegales. En cualquier otra circunstancia, si no se obtenía el consentimiento
del titular, lo pertinente era el ejercicio de la acción de lesividad por parte de la
administración. Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la
sentencia proferida el 01 de septiembre de 1998, radicación S-405, consejero ponente,
doctor, Javier Díaz Bueno, donde sostuvo:

“A diferencia del Decreto 2733 de 1959, el Decreto 01 de 1984 contempló dos


excepciones a la prohibición de revocar los actos administrativos creadores de
situaciones jurídicas particulares o reconocedores de derechos de igual categoría,
sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular:

a) La prevista en el inciso 2º del artículo 73 antes transcrito, es decir que la


administración tiene la potestad de revocar unilateralmente los actos administrativos
que resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, para lo cual pueden
presentarse dos situaciones:

- Que se den las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A., en otras


palabras, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política y a la ley,
cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él, o
cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona;

- Que sea evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

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b) El inciso final de dicho artículo (73), permite la revocatoria parcial de los actos
administrativos, cuando sea necesaria para corregir simples errores aritméticos o de
hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Esta disposición no constituye
propiamente una excepción a la prohibición que se examina, sino que puede
considerarse como un instrumento adecuado para corregir imprecisiones que no
inciden en el fondo de determinado acto administrativo.

No obstante, es necesario aclarar que la posibilidad que tienen las autoridades


de revocar los actos administrativos es referida únicamente a los derivados del
silencio administrativo positivo, en tales excepciones no se halla comprendida
la prohibición contemplada en el inciso 1º del artículo 73. Se agrega que a la
luz del artículo 41 ibídem, solamente en los casos expresamente previstos en
disposiciones especiales, el silencio de la administración equivale a decisión
positiva.”. (Resaltado nuestro)

Sin embargo, esta posición varió con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, proferida el 16 de julio de 2002, con ponencia de la consejera, doctora,
ANA MARGARITA OLAYA FORERO, radicación No. IJ-029, donde sostuvo:

Como es sabido, el Decreto 01 de enero 2 de 1984 fue expedido por el Presidente


de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo
11 de la Ley 58 de 1982, oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la
misma ley. En lo que respecta a la revocación de los actos administrativos, fueron
extensos los debates y numerosas las versiones que elaboró la Comisión Asesora
sobre el particular, como da cuenta la recopilación que en forma juiciosa hizo el
Banco de la República8, versiones que en aras de la economía no es preciso
registrar en esta providencia.

Sin embargo, es preciso señalar que, con algunos cambios, la Comisión Asesora del
Código Contencioso Administrativo, de manera casi unánime estimó que la
revocación de actos administrativos de carácter particular y concreto, sin
consentimiento del particular afectado, sólo era procedente en los casos derivados
del silencio administrativo positivo. No obstante, tal recomendación no quedó

8Antecedentes del Código Contencioso Administrativo. Colección Bibliográfica Banco de la República. T I-II-III-y IV. 1985.

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plasmada en el texto final que aprobó el Presidente de la República, como se observa


palmariamente de su simple análisis gramatical.

Nótese que en el inciso 2º de dicha norma, el legislador empleó una proposición


disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de
otra manera podría explicarse la puntuación de su texto. Pero además, como se
observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad
semántica, utiliza la expresión “actos administrativos”, para referirse a todos los actos
administrativos, sin distinción alguna.

Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son
dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene
efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene
que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto
hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar


que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo
73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de
voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto
inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose
formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra
la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado,
por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una
persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera
ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello
explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser
revocado sin consentimiento del particular.

Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales
puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues
en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener
el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de
una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se
le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un
acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto
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administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite,
de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la
tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del C.C.A.

En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional, al considerar que “sólo en


dos casos excepcionales dichos actos administrativos de carácter particular y concreto
pueden ser revocados por la administración sin previo consentimiento del particular:
primero, cuando dicho acto administrativo es consecuencia del silencio administrativo
positivo, y segundo, cuando el acto es fruto de una actuación ilegal y fraudulenta por
parte del particular que llevó a la administración a cometer un error9.”.

En el nuevo Código Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 – vigente desde el


02 de julio de 2012, la revocatoria directa de los actos administrativos aparece regulada
en los artículos 93 y siguientes. En cuanto a las causales para la revocatoria se reseñan
las mismas que había consagrado el artículo 69 del anterior Código Contencioso. Y
respecto de los actos administrativos de carácter particular y concreto, el artículo 97
dispuso:

“Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien


sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario


a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos


lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su
suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de


audiencia y defensa.”. (Resaltado y subrayado nuestro).

9Corte Constitucional. Sentencia T-611 de 1997. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. Reiterada en la sentencia T.057
de 2005, magistrado ponente, doctor, Jaime Araujo Rentería..
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Se infiere de los términos de la norma transcrita, que la revocatoria directa de tales


actos se predica no solo respecto de los que son producto del silencio administrativo
positivo, como se consagró en el derogado artículo 73 del C.C.A., sino de los actos
expresos. Sin embargo, se exige como presupuesto para ello el consentimiento previo,
expreso y escrito del respectivo titular y ante la falta de éste, lo procedente es la acción
de lesividad contra el acto ilegal. Pero si, además, se hubiere obtenido por medios
fraudulentos entonces deberá demandarse sin acudir al procedimiento previo de la
conciliación y solicitar del juez la suspensión provisional del mismo. En cualquier caso,
dentro de la actuación deberá garantizarse los derechos de audiencia y defensa.

Ahora bien, la regla anterior tiene excepciones, como claramente se infiere de los
términos de su encabezamiento, constituyendo una de ellas, la que se consagró en el
artículo 19 de la ley 797 de 2003, el cual es el fundamento normativo de la
RESOLUCION No 0489 DE NOVIEMBRE 7 DE 2019, expedida por la Dirección de
Sanidad de la Policía Nacional, por la que se revocó la Junta Médico Laboral No 10313
de Octubre 19 de 2017.

Sin embargo, la norma en mención consagra la revocatoria directa de los actos


administrativos que reconozcan derechos pensionales-. En efecto, el artículo 19 de la
Ley 797 de 2003, dispuso:

ARTÍCULO 19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS


IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad
Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan
prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos
para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de
soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica
a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales
pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación
económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del
particular y compulsar copias a las autoridades competentes.

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La Corte Constitucional declaro la exequibilidad condicionada de la disposición anterior,


en la sentencia C-835 de 2003, de septiembre 23 de 2003, magistrado ponente, Dr.
Jaime Araujo Rentería, en los términos del numeral 4 de las consideraciones y
fundamentos de esta sentencia. En los apartes pertinentes, la Corte realizó las
siguientes consideraciones:

“Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el


artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad
prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que
al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto
administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación
económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido
con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo,
sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban
privilegiarse al tenor del artículo 1º del mismo estatuto contencioso. Pero en todo
caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el
correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como
respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la
Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad
del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la
Administración.

Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 19
no pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del
debido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas
reprochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación
económica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento
administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el
titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas
las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa,
destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto,
imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos
con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa
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o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que


es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación
probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera
evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del
funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte motiva y la
parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de
consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y
legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos
adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de
supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario
administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria
directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica
sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.

La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas
de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable,
la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen
especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces
competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en
consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el
consentimiento del particular.

Sólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del


artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los
requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa,
se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley
penal.” (Resaltado y subrayado nuestro).

Como viene de verse, la interpretación del artículo 19 de la ley 797 de 2003 quedó
condicionada por los criterios que conllevaron su exequibilidad y que en síntesis son:

i) La actuación administrativa de revocatoria directa debe cumplir satisfactoriamente


con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los
estatutos especiales que al respecto rijan, esto es, ahora los 97 y 34 y s.s. del
C.P.A.C.A..;

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ii) La revocatoria no puede entenderse de manera indeterminada o aislada, ni al


margen del debido proceso;

iii) El acto debe ser manifiestamente ilegal y tanto las conductas reprochadas como
los medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione,
deben probarse plenamente en el procedimiento administrativo;

iv) El titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas
las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose
el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba,
de la publicidad y la contradicción;

v) La decisión revocatoria, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una


fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de
manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del
funcionario competente para resolver;

vi) La revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o


prestación económica sólo puede declararse cuando la prestación pensional se ha
obtenido mediante conductas tipificadas en la ley como delito;

vii) No procede la revocatoria sin el consentimiento del titular, cuando el litigio versa
sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen
jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un
régimen especial frente a uno general. Estos litigios deben ser definidos por los
jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;

viii) Mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe


continuar pagando al titular –o a los causahabientes de la pensión o prestación
económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de
continuidad;

ix) Finalmente, se destaca que la carga de la prueba corre a cargo de la Administración,


como respecto a la presunción de inocencia del titular de la prestación.”

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Recientemente, la Corte Constitucional en sentencia SU-182/2019, precisó el alcance


del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, reiterando y complementando los principios y
criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003 con la finalidad de superar las
diferencias que se han producido entre las salas de revisión. En los apartes pertinentes
de sus consideraciones, expresa la Corte que:

i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo
título. Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos
adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los
derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e
inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley;

ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un


deber. Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es
su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un
derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas
fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que
afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica;

iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran


enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el
consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el
ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias
menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma,
no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral. Estos motivos deben ser lo
suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal;

iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del
beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003
deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al
punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de
discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una
suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que
se produzca una sentencia penal condenatoria;

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v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error
a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha
de estos escenarios. El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del
Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una
exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un
ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema
pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse
del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular;

vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede


suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que
garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre
la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al
pensionado. Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción. Frente a una “censura
fundada”. de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado;

vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral.


Tanto el empleador como las administradoras de pensiones son las principales
responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den
cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona. Pero, teniendo en cuenta que
aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no
pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una
“justificación bien razonada” y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está
en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso
de los medios supletivos de prueba a su alcance. El análisis del nivel de certeza que
ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta,
también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni
reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva;

viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un


escenario puramente adversarial. Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la
información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil del sistema, las
administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como
una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de
investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos
y pruebas que ponga de presente el trabajador. En caso de que el afiliado allegue algún
medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho,
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hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e
intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido;

ix) Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex
nunc). La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra
fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién
sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto
administrativo contrario a derecho.

(x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo


de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve
definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para
expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la
administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver
de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional.

Como se advierte, la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en lo que concierne


a la revocatoria directa de derechos de naturaleza pensional, condiciona la legalidad de
la actuación a la observancia de las reglas del debido proceso e igualmente las causas
que pueden dar lugar a ella, resaltando que el acto objeto de revocatoria debe ser
manifiestamente ilegal por haberse adquirido mediante conductas consagradas en la
ley penal como delito. Igualmente, que hasta tanto no se agote el respectivo trámite de
la revocatoria el beneficiario de la pensión debe recibir el pago de la mesada
correspondiente, sin que sea posible la suspensión de su pago antes de concluir la
actuación administrativa con la resolución de los recursos de la vía gubernativa y,
finalmente, que la ilegalidad no puede tener como fuente criterios interpretativos sobre
el espectro normativo que debe aplicarse.

Ahora bien, sentadas las anteriores consideraciones respecto del marco legal y de
hermenéutica constitucional, relacionados con la posibilidad de revocatoria de actos
administrativos de carácter particular y concreto y, específicamente, sobre los que
reconocen prestaciones de naturaleza pensional, cabe preguntarse cuál es la
naturaleza del acto que califica la aptitud sicofísica y la pérdida de capacidad laboral,
de los miembros de la fuerza pública, teniendo en cuenta que éstos servidores se
encuentran excluidos del régimen de ley 100 de 1993 y su regulación se encuentra en
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disposiciones especiales sobre la materia. En este orden de ideas, una primera


aproximación a la respuesta que suscita el anterior interrogante, plantea enseguida un
dilema interpretativo, toda vez que si se entendiese que corresponde a un acto de
reconocimiento pensional, su revocatoria directa por la administración necesariamente
debe atender las precisas prescripciones del artículo 19 de la ley 797 de 2003 y las
condiciones establecidas por la jurisprudencia constitucional como presupuesto de su
exequibilidad, además de las que se encuentran contenidas en la sentencia de
unificación SU-182/2019. En consecuencia, la revocatoria de tal acto solo podría
admitirse si se dan tales presupuestos.

Por el contrario, si se concluye que no participa de tal naturaleza, por corresponder a


un acto distinto, en todo caso se trata de un acto particular y concreto y, en
consecuencia, su revocatoria debe atender el contenido de los artículos 93 y 97 de la
Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.). lo que forzosamente implicaría que no era posible su
revocatoria directa por la administración sin el consentimiento del titular y, por
consiguiente, ante la ausencia de éste, lo procedente sería el ejercicio de la acción de
lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa contra el acto cuestionado, y en
caso de considerar que ocurrió por medios fraudulentos, ejercerla directamente sin
acudir al procedimiento previo de conciliación y además, solicitar al juez la suspensión
provisional del mismo.

Por lo anterior, a continuación la Sala precisará, el tratamiento legal que tiene la


calificación de la actividad sicofísica y pérdida de la capacidad laboral del personal
policial o militar, vinculado a la fuerza pública.

En lo que concierne a la referida calificación, la norma que lo regula actualmente es el


decreto 1796 de 2000, cuyo artículo 2º define la capacidad sicofísica como el “…el
conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y
psicológico que deben reunir las personas a quienes se les aplique el presente
decreto, para ingresar y permanecer en el servicio, en consideración a su cargo,
empleo o funciones…”. Asimismo, dispone su inciso segundo, que “la capacidad
sicofísica del personal de que trata el presente decreto será valorada con criterios

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laborales y de salud ocupacional, por parte de las autoridades médico-laborales


de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.”.

Por su parte, el artículo 3º enseña que “la capacidad sicofísica para ingreso y
permanencia en el servicio del personal de que trata el presente decreto, se
califica con los conceptos de apto, aplazado y no apto…”. En los términos del
mismo canon legal, es apto “quien presente condiciones sicofísicas que permitan
desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial y civil
correspondiente a su cargo, empleo o funciones”; “es aplazado quien presente
alguna lesión o enfermedad y que mediante tratamiento, pueda recuperar su
capacidad sicofísica para el desempeño de su actividad militar, policial o civil
correspondiente a su cargo, empleo o funciones”, y “es no apto quien presente
alguna alteración sicofísica que no le permita desarrollar normal y eficientemente
la actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o
funciones.”.

Igualmente, el artículo 4º establece las distintas eventualidades que dan lugar a la


valoración de la actividad sicofísica, señalando como tales, la selección de alumnos de
escuelas de formación y su equivalente en la Policía Nacional; escalafonamiento;
ingreso del personal civil y no uniformado; reclutamiento; incorporación; comprobación;
ascenso de personal uniformado; aptitud sicofísica especial; comisión al exterior; retiro;
licenciamiento; reintegro; definición de la situación médico-laboral, y por orden de las
autoridades médico-laborales. (Subrayo). Adicionalmente, el artículo 9º prescribe que
“las Direcciones de Sanidad podrán disponer la práctica de los exámenes
periódicos que estimen indispensables para establecer el estado de capacidad
sicofísica en que se encuentra el personal activo de que trata el presente decreto.
Es obligatorio someterse a tales exámenes y a las revisiones, tratamientos,
prácticas y restricciones que se ordenen.”.

En lo que toca con los organismos médico–laborales militares y de policía, encargadas


de realizar la calificación sicofísica y pérdida de capacidad laboral, el decreto consagra
como tales al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, y La Junta
Médico-Laboral Militar o de Policía. Igualmente, asigna la categoría de autoridades
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médico–laborales a sus integrantes, pero también a los médicos generales y médicos


especialistas de planta asignados a Medicina Laboral de las Direcciones de Sanidad de
las Fuerzas Militares y Policía Nacional. (Art. 14).

En cuanto al funcionamiento de la Junta Médico–laborales, dispone el artículo 18 de


este mismo cuerpo normativo, que ésta “será expresamente autorizada por el
Director de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional por solicitud
de Medicina Laboral o por orden judicial…”, y que “en ningún caso se tramitarán
solicitudes de Junta Médico-Laboral presentadas por personal o entidades
distintas a las enunciadas.”.

Ahora, los eventos que dan lugar a la convocatoria de ésta, aparecen discriminadas en
el artículo 19, así: i). Cuando en la práctica de un examen de capacidad sicofísica se
encuentren lesiones o afecciones que disminuyan la capacidad laboral; ii) Cuando
exista un informe administrativo por lesiones; iii) Cuando la incapacidad sea igual o
superior a tres (3) meses, continuos o discontinuos, en un (1) año contado a partir de la
fecha de expedición de la primera excusa de servicio total; iv) Cuando existan
patologías que así lo ameriten, y v) Por solicitud del afectado.
Sobre los soportes que debe tener en cuenta la Junta para la referida calificación,
señala el artículo 16 que serán los siguientes:
a. La ficha médica de aptitud psicofísica.
b. El concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el
diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones
que presente el interesado.
c. El expediente médico-laboral que reposa en la respectiva Dirección de Sanidad.
d. Los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario realizar.
e. Informe Administrativo por Lesiones Personales.

Específicamente, en lo que concierne a éste último, ordena el artículo 24 que “es


obligación del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el
personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las
circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e
informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias:
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a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o
accidente común.
b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o
accidente de trabajo.
c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el
mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento
del orden público o en conflicto internacional.
d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.
PARAGRAFO. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para
el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito dentro de
los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia.
En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o
afección.

Como se advierte, a la Junta Médico–Laboral le corresponde resolver en primera


instancia, todos los aspectos que atañen a la capacidad sicofísica y pérdida de
capacidad laboral de los miembros de la fuerza pública, en las circunstancias o
eventualidades anotadas, y conforme con los soportes reseñados en el artículo 16
citado. Correlativamente, al Tribunal Médico–Laboral, por mandato del artículo 21 le
corresponde conocer “…en última instancia de las reclamaciones que surjan contra
las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar,
modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la
revisión de la pensión por solicitud del pensionado.”. Es de tener en cuenta también
que en lo que concierne al funcionamiento del tribunal, el parágrafo 2º del artículo 21
de mismo decreto precisa que “las normas correspondientes al funcionamiento del
Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094
de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad
por parte del Gobierno Nacional.”. Así las cosas, para los efectos que atañen a su
convocatoria, ha de estarse a lo que prescribe el artículo 27 de este último decreto,
conforme al cual “la convocatoria del Tribunal Médico se hace por orden del
comandante General de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía Nacional
o Secretario General del Ministerio de Defensa , según el caso, a solicitud escrita por el
interesado o de la respectiva Dirección de Sanidad...”, solicitud que cuando se presente
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por aquel, deberá contener: a) Lo que se pretende; b) Los hechos u omisiones que
sirven de fundamento para la petición; c) La relación de pruebas que el solicitante
pretenda hacer valer, y d) Dirección de la residencia del peticionario, so pena de ser
devueltas dentro de los diez (10 ) días siguientes a su recibo, quienes podrán volver a
presentarlas, respetando en todo caso lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 094 de
1989, que otorga para el efecto un término de 4 meses.

Significa lo anterior, que la calificación realizada por la Junta Médica puede ser objeto
de impugnación ante el Tribunal Médico, mediante solicitud escrita del interesado ante
la dirección de sanidad, quien deberá solicitar a su vez a la autoridad competente, su
convocatoria y resuelto por éste lo que corresponde, ese acto adquiere firmeza, pues
según lo manda el artículo 22 del decreto 1796 de 2000, sus decisiones “…son
irrevocables y obligatorias y contra ellas sólo proceden las acciones
jurisdiccionales pertinentes.” Pero, si por el contrario, el interesado se muestra
conforme con la calificación realizada por la Junta Médica y por ello dentro del término
de los 04 meses siguientes a la notificación de la calificación no solicita la convocatoria
del Tribunal Médico, debe entenderse que ese acto adquiere también firmeza y por
consiguiente su fuerza ejecutiva es insoslayable, a tono con lo que norma el artículo 91
del C.P.A.C.A., por cuya virtud, “salvo norma expresa en contrario, los actos
administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”. Además, es bueno tener en
cuenta que la calificación de la capacidad sicofísica y de pérdida de capacidad laboral
determina no sólo ésta última, sino también si el calificado se encuentra en situación de
“apto”, “aplazado” o “no apto” para los efectos de mantenerse en servicio activo o ser
reintegrado, entre otros efectos.

Como se advierte, las normas citadas consagran lo que podríamos considerar el


aspecto operativo del proceso administrativo de calificación sicofísica y de pérdida de
capacidad laboral de los sujetos destinatarios de aquellas, destinado a determinar las
prestaciones a las que tienen derecho. Precisamente, por esta naturaleza instrumental
y para lo que aquí interesa, resulta conveniente establecer la relación que existe entre
la calificación de la capacidad sicofísica y de pérdida de la capacidad laboral, y la
pensión de invalidez. En este orden de ideas, es de tener en cuenta que los artículos
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27 y subsiguientes del decreto 1796 de 2000, regulan lo concerniente a la definición y


efectos de la pérdida de capacidad laboral, estableciendo las prestaciones que
corresponden a cada una de las distintas calificaciones. Esta norma, define la
incapacidad como la disminución o pérdida de la capacidad sicofísica de cada individuo
que afecte su desempeño laboral, y se clasifican, conforme al artículo 28 en:

a. Incapacidad temporal: Es aquella que le impide a la persona desempeñar su


profesión u oficio habitual por un tiempo determinado.

b. Incapacidad permanente parcial: Es aquella que se presenta cuando la persona sufre


una disminución parcial pero definitiva, de alguna o algunas de sus facultades para
realizar su trabajo habitual.

Asimismo, define el concepto de invalidez como aquella incapacidad permanente


parcial igual o superior al 75% de disminución de la capacidad laboral.

Con todo, cumple advertir que si bien la Corte Constitucional mediante Sentencia C-
970-03 de 21 de octubre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra,
declaró exequible la exigencia del 75% de pérdida de capacidad laboral para los efectos
que conciernen al estado de invalidez, “por haber operado la cosa juzgada material en
relación con tales porcentajes de disminución de capacidad laboral de los servidores
públicos de la Fuerza Pública, teniendo en cuenta el pronunciamiento efectuado
mediante la Sentencia C-890-99, donde se consideró que no existía vulneración del
derecho a la igualdad frente al tratamiento dado en la Ley 100 de 1993”. Sin embargo,
la ley 923 de 2004 acabó con tales diferencias, pues estableció como criterio para
determinar la invalidez, la prohibición de exigir una pérdida de capacidad laboral inferior
al 50%, lo cual podría interpretarse como una habilitación legal para conceder tal
condición a quien tuviere por lo menos este porcentaje, cuestión que en cualquier caso,
vino a resolverse con la expedición del decreto 1157 de 2014, quedando desde
entonces despejada cualquier duda al respecto, toda vez que éste impuso como
requisito para la pensión de invalidez un porcentaje del 50% o más de pérdida de
capacidad laboral, asignando un valor diferencial de ella según el grado de disminución
de aquella.
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En resumidas cuentas, la condición de invalidez determinante de la respectiva pensión,


se adquiere con la firmeza del acto de calificación expedido por los organismos médico-
laborales que operan en el régimen de la fuerza pública. No otra cosa puede inferirse
de los claros y precisos términos del artículo 2º del último decreto mencionado, cuando
prescribe que “cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal
Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos
médico-laborales militares y de policía, se determine…una disminución de la
capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en
servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento
de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras
subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual,
que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección
General de la Policía Nacional, según el caso…”

Bajo las anteriores premisas, es plausible entender que el acto de la calificación de la


pérdida de capacidad laboral, una vez en firme, confiere al sujeto de aquella un
verdadero derecho, sin importar su reconocimiento, por lo cual su revocatoria unilateral
comporta necesariamente la revocatoria de la pensión que con ella se consolida. Y en
el caso particular, esa pensión es la pensión de invalidez, que según la jurisprudencia
constitucional es merecedora de protección constitucional, atendiendo su naturaleza y
finalidad. Así lo consideró la Corte en la sentencia T- 157 de 2012, donde resaltó que
la adecuada valoración de la pérdida de capacidad laboral es un derecho, habida cuenta
que, por medio de ésta se garantizan los derechos fundamentales a la seguridad social
y al mínimo vital de quien pretende acceder a la pensión de invalidez; además, porque
el resultado de tal valoración no sólo tiene la vocación de especificar las causas que
originan la disminución de la capacidad laboral, sino también determina en gran medida,
la titularidad del derecho a dicha prestación, a través de la cual se pretende asegurar el
sustento económico de las personas cuyo estado de salud les disminuye físicamente y
no pueden trabajar. En sentir del máximo tribunal constitucional, para los efectos de la
calificación deben tenerse en cuenta algunas reglas básicas que han de observarse
dentro de éste procedimiento administrativo: “i) La solicitud de calificación de pérdida de
capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento
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y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su realización, (ii) la valoración


completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual
las juntas deben proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y
sustanciar la respectiva ponencia; y (iii) la Motivación de las decisiones adoptadas por estos
organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y justificando en
forma técnico científica la decisión que adoptan.” Por último, la Corte también ha señalado que
otro de los deberes de las juntas o tribunales médicos laborales, es (iv) garantizar que el
interesado goce de los derechos propios de todo interviniente en una actuación administrativa,
“especialmente el derecho a controvertir la calificación o valoración médica relativa a la
disminución de su capacidad laboral, lo cual determina que se le considere o no como invalido
y a que se le otorgue o no la respectiva pensión de invalidez.”.

Por todo lo anterior, concluye la Sala que el acto de calificación de pérdida de capacidad
laboral puede revocarse unilateralmente, pero bajo la estricta observancia del artículo
19 de la ley 797 de 2003 y las sub-reglas establecidas por la jurisprudencia
constitucional como presupuesto de su validez y aplicación, toda vez que produce los
mismos efectos que produciría la revocatoria de la pensión, en caso de haberse
reconocido. Lo anterior es aún más evidente, si se tiene en cuenta que en los actos
revocatorios de pensión de invalidez, lo que es objeto de revocatoria es realmente la
calificación de la pérdida de capacidad laboral.

Caso concreto

En este caso particular, las circunstancias fácticas acreditadas en la actuación, dan


cuenta de la calificación realizada al accionante por la Junta Médica, a raíz de los
sucesos que le ocurrieron durante el tiempo que estuvo en servicio con la Policía
Nacional, calificación que se realizó a instancias de la propia Dirección de Sanidad y
que posteriormente, fue objeto de revocatoria por las supuestas irregularidades
detectadas a través de una auditoría realizada sobre la actuación de aquella. De modo,
pues, que por tratarse de actuaciones administrativas la tutela podría considerarse
improcedente, pues por regla general, para cuestionar la legalidad de tales actos están
instituidos los recursos judiciales idóneos. No obstante, como ya se explicó, la
existencia de éstos no enerva en todos los casos la procedencia de la acción, pues
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corresponde al juez constitucional verificar en cada caso, la situación particular del


accionante, para determinar no solo la idoneidad sino también la eficacia de tales
medios. Según lo acreditado en autos, la situación particular del tutelante, quien fue
calificado con una pérdida de capacidad laboral de más del 80% a consecuencia de un
atentado sufrido en cumplimiento de un operativo ordenado por el superior jerárquico,
y que además determinó que se considerase no apto para el servicio oficial, permiten
presumir con plausibilidad, las circunstancias de vulnerabilidad en que se encuentra,
motivo por el cual surge evidente que el medio judicial, aun cuando resulta idóneo, no
es eficaz. En razón de lo anterior, es indispensable la intervención del juez
constitucional con carácter definitivo a fin de proteger los derechos fundamentales
vulnerados.

Asimismo, cumple advertir que la actuación administrativa que conllevó la revocatoria


del acto de la calificación de la Junta Médica, quedó agotada con la expedición del acto
administrativo que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el accionante contra
la resolución inicial de revocatoria, el día 27 de enero de 2020. Asimismo, el efecto de
la revocatoria de la calificación realizada por la Junta Médica, que determinó una
pérdida de capacidad laboral en el accionante del 89.36%, tiene su principal
consecuencia sobre el derecho a la pensión de invalidez de éste. En tal virtud, siendo
una prestación de tracto sucesivo, los efectos del acto revocatorio permanecen en el
tiempo. De modo, que por estas razones debe entenderse satisfecho el requisito de la
inmediatez.

En cuanto a los requisitos específicos, para la Sala es plausible concluir que en este
caso la decisión administrativa de revocatoria de la junta médico laboral que declaró el
estado de invalidez del demandante, incurrió, por lo menos, en defecto material y
defecto procedimental absoluto.

En efecto, está acreditado que a través del acta de la Junta Médico Laboral 10313 del
19 de octubre de 2017, calificó la pérdida de capacidad laboral del accionante con el
equivalente al 89.36%, declarándolo NO APTO para el servicio y emitiendo concepto
negativo para reubicación laboral. Como consecuencia del citado acto, la Dirección

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General de la Policía Nacional profirió la Resolución No. 02357 del 9 de mayo de 2018,
retiró del servicio al accionante.

Contra ese acto, el accionante no ejerció ningún recurso, por lo cual la calificación
adquirió firmeza y con ella radicó en cabeza suya un derecho indiscutible, que no es
otro diferente que la pensión de invalidez, de conformidad con las normas ya
referenciadas.

Pese a ello, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional expidió la Resolución No.


00489 del 7 de noviembre de 2019, resolvió revocar el acta de junta médica practicada
al accionante a instancias de la misma institución y por causa de los hechos que tuvieron
ocurrencia en el municipio del Hobo en desarrollo de un operativo policial, confirmada
por vía de reposicion mediante la Resolución No. 023 del 27 de enero de 2020.

Analizadas las circunstancias fácticas, de cara con las consideraciones largamente


explicitadas en estas consideraciones, el proceder de la Dirección de Sanidad Militar
lesiona los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, vida digna y confianza
legítima del accionante, por las siguientes razones:

En primer lugar, no se observa que la calificación realizada por la Junta hubiere sido
realizada a través de medios fraudulentos. Los errores cometidos por los integrantes de
ésta, según las consideraciones del acto revocatorio, no son producto de ninguna
actuación delictual o manifiestamente ilegal del accionante. Tampoco existe mínima
evidencia que los médicos que la conformaron o integraron se hallen vinculados a un
proceso penal por cuenta de la calificación realizada a accionante, pues apenas a través
del acto de revocatoria se ordena la compulsa de copias de la actuación a la oficina de
control interno disciplinario y el Tribunal de ética médica, para efectos de la respectiva
investigación.

Tampoco, se menciona en el citado acto que la documentación aportada como soporte


de la calificación hubiere sido falsa o de alguna manera alterada, limitándose a expresar
la falta de precisión en la calificación de algunos ítems, sin que ello pueda sea imputable
al afectado ni tampoco comporte la inexistencia de las patologías calificadas. Como lo
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acreditan las pruebas allegadas, la calificación de la pérdida de capacidad laboral se


realizó a instancia de la propia entidad accionada y en virtud de las múltiples patologías
que padece el accionante por razón del incidente que le acaeció mientras se encontraba
en servicio.

En segundo lugar, la decisión de la Junta Médica que determinó en el accionante una


pérdida de capacidad laboral del 89.36% adquirió firmeza, por no haberse solicitado por
éste, convocatoria del Tribunal Médico dentro de los 04 meses siguientes, lo cual
obedeció, justamente, al hecho de encontrarse conforme con esa calificación. En
consecuencia, la revocatoria directa y unilateral por parte de la Dirección de Sanidad de
Policía, implícitamente traduce desconocimiento de su derecho a solicitar la
convocatoria de aquel, pues seguramente de haber obtenido un resultado desfavorable
en la calificación, hubiese podido acudir a la máxima instancia establecida en la ley para
ese efecto. Dicho de otro modo, el actor no solicitó la convocatoria del Tribunal Médico
por cuanto mostró conformidad con la decisión de la Junta, por lo cual la revocatoria
directa de la calificación realizada por la Dirección de Sanidad, cercenó indirectamente
su derecho a solicitar la conformación del Tribunal Médico, lo que sin duda lesiona el
principio de confianza legítima en las actuaciones de autoridades públicas.

En tercer lugar, no obstante que la Dirección de Sanidad, a través de la auditoría,


estableció algunos supuestos errores o inconsistencias en la calificación realizada por
la Junta Médica, no se ha determinado a través del órgano médico laboral competente,
las condiciones de aptitud sicofísica del accionante para ser reintegrado. Como se
recordará, la calificación por parte de tales organismos no es solo para establecer la
disminución de la capacidad laboral del calificado, sino también su aptitud para
permanecer o ser reintegrado al servicio, calificación que deberá indicar si su estado es
“apto”, “aplazado” o “no apto”. En consecuencia, no es legalmente admisible que la
Dirección de Sanidad hubiere ordenado el reintegro soslayando el requisito indicado y
menos aún, que ordenase su incorporación al servicio en el departamento del Huila, lo
que sin duda constituye un traslado realizado sin la más mínima consideración respecto
de sus circunstancias particulares y de su entorno familiar.

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Para la Sala la Resolución No. 00489 del 7 de noviembre de 2019, por la cual la DISAN
resolvió: “REVOCAR la Junta Médico Laboral No. 10313 del 19/10/2017 practicada al señor
Patrullero Retirado OSORIO BELTRAN JAIDER YAIR,…”, desconoce franca y abiertamente el

precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, y por esa vía, constituye a no


dudarlo una típica vía de hecho, con grave afectación para los derechos fundamentales
del accionante, porque si bien la Fiscalía General tiene facultades para cesar los efectos
nocivos derivados del hecho punible, y por esa vía lograr el restablecimiento del derecho
de las víctimas, tal facultad no puede desconocer los derechos reconocidos en actos
administrativos, ni conllevar a que las autoridades administrativas los desconozcan, sin
que existan elementos serios que permitan inferir fundadamente la existencia de
comportamientos fraudulentos y delictuales, y menos sin la observancia del debido
proceso, que en este caso no se agota con la notificación del acto de la revocatoria,
sino con la vinculación del afectado a la respectiva actuación administrativa, a fin de
obtener su autorización, o en caso que no acceda a concederla, pueda intervenir dentro
de la misma y solicitar y contradecir las pruebas que se incorporen dentro de aquella.
Igualmente, la garantía de satisfacer el derecho afectado con la actuación hasta tanto
concluya el procedimiento correspondiente. En consecuencia, la DISAN no podía
ampararse en el resultado de la auditoria y/o revisión adelantada, por ocasión de la
orden emanada de la Fiscalía General de la Nación dentro del curso de una
investigación penal, para efectos de revocar el acto administrativo de calificación de
pérdida de capacidad laboral, sin el consentimiento previo del titular de tal derecho y,
peor aún, soslayando las sub reglas que a nivel constitucional debe tener en cuenta
para la aplicación del artículo 19 de la ley 797 de 2003.

Ahora bien, el fundamento fáctico tenido en cuenta por la entidad accionada para
proferir el acto de la revocatoria fue el informe rendido por el auditor especialista en
medicina laboral, desconociendo la DISAN que, según el artículo 15 del Decreto 1796
de 2000, la competencia para evaluar la capacidad psicofísica de un miembro de la
fuerza pública está a cargo de las Juntas Médico-Laborales Militares y de Policía a
quienes corresponde, en primera instancia, realizar la valoración de las secuelas,
clasificar el tipo de incapacidad que se presente y calificar la aptitud para el servicio; y
de acuerdo con el artículo 21, las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las
Juntas Médico-Laborales, se conocerán en última instancia por el Tribunal Médico
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Laboral de Revisión Militar y de Policía, cuyas decisiones, tal como se dispone en el


artículo 22 son irrevocables y obligatorias. Por lo demás, en la citada auditoría no se
concluye que el afectado esté en condiciones de ser reintegrado al servicio, ni que su
pérdida de capacidad laboral esté por debajo del 50%, pues se limita a señalar algunas
imprecisiones o irregularidades en la valoración de ciertas patologías. En consecuencia,
con tal auditoría no se alcanza a desvirtuar que la pérdida de capacidad laboral del
afectado esté por debajo del 50%.

Con todo, se nota que en la Resolución No. 00489 del 7 de noviembre de 2019, la
DISAN ordena una nueva calificación del demandante, cuestión que bien puede hacer
la entidad si considera que existen serios motivos para dudar de la validez de la
calificación realizada, o si existen las inconsistencias anotadas. Lo que no podía hacer,
sin vulnerar el debido proceso administrativo, era dejar sin efecto el acto de calificación
realizado por el órgano competente, para soslayar los efectos de ley que se derivan de
tal acto, es decir; el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. De esta manera,
es notable que la DISAN excedió sus competencias de investigación e inspección,
incluso de oficio, pues la decisión de revocatoria no podía realizarse anticipadamente,
sino después de concluir la respectiva actuación, dentro de la cual deberá garantizar
los derechos de audiencia y contradicción y, en todo caso, sus conclusiones deberán
obedecer a la valoración de las pruebas que lleguen a incorporarse, con la suficiente
aptitud para descartar la presunción de legalidad de la calificación. Se reitera por la
Sala, que sólo en aquellos casos en que sea muy evidente que el acto revocado hubiere
sido producto de una conducta delictual podría suspenderse anticipadamente sus
efectos.

En consecuencia, se ordenará a la entidad accionada que dentro de 48 horas siguientes


a la notificación de esta providencia, proceda a dejar sin efectos las RESOLUCIONES
Nos. 0489 DE NOVIEMBRE 7 DE 2019, y 023 DEL 27 DE ENERO DE 2020, por las
cuales se revocó la Junta Médico Laboral No 10313 de Octubre 19 de 2017, y en
consecuencia, reanude la actuación administrativa de revocatoria directa en los
términos que dispone el art. 93 y ss del CPACA, garantizando las reglas del debido
proceso al demandante, y además en pro de la imparcialidad y transparencia, deberá
ordenar la calificación del accionante por parte de la Junta Médico Laboral y, si es del
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caso, por el Tribunal Médico laboral. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones que pueda
adelantar ante las autoridades jurisdiccionales competentes.

Asimismo, en tanto se agota el proceso de revocatoria directa, dentro de las mismas 48


horas siguientes a la notificación de esta providencia, deberá reconocerle y pagarle la
pensión de invalidez a la que tiene derecho, atendiendo el grado de pérdida de
capacidad laboral señalada en la calificación, la cual deberá conservar su validez hasta
cuando se agote el trámite de la revocatoria directa y siempre que sus conclusiones,
comporten la pérdida o disminución de tal prestación. Además, a garantizarle la
atención integral en su salud, según las normas que rigen la prestación del servicio de
seguridad social en salud para la fuerza pública.

Finalmente, no está demás anotar que en este tipo de actuaciones, al juez constitucional
no le corresponde adelantar juicios conclusivos sobre la existencia de las
irregularidades que legitiman el acto de la revocatoria, ni sobre la responsabilidad que
pueda caberle al afectado con la revocatoria o respecto de cualquier otro sujeto
implicado, cuestión que atañe exclusivamente a las autoridades judiciales competentes
que deban intervenir por ocasión de ésta, a quienes corresponderá emitir el juicio
definitivo, de acuerdo con las pruebas y valoraciones que realicen sobre el contenido
de la actuación. En realidad, el juicio constitucional se limita a la verificación de las
reglas que deben observarse como presupuesto de la legalidad de ésta y garantía del
debido proceso administrativo al afectado, pues los demás aspectos sustanciales que
ese acto involucra, deben resolverse ante los jueces competentes.

En conclusión se revocará la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Laboral del


Circuito de Barranquilla, para en su lugar, conceder la protección constitucional
solicitada por el accionante por violación al debido proceso administrativo, igualdad,
confianza legítima y vida digna.

En virtud y mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal


Superior del Distrito judicial de Barranquilla, administrando justicia en nombre la de la
república y por autoridad de la ley,

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RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 02 de Abril de 2019 por el Juzgado


Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla, para en su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales invocados por el señor JAIDER YAIR OSORIO BELTRÁN. En
consecuencia, se ordenará a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICIA NACIONAL
a través de representante legal, para que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta providencia, proceda a dejar sin efectos la RESOLUCION No 0489
DE NOVIEMBRE 7 DE 2019, confirmada mediante la RESOLUCIÓN N°023 DEL 27 DE
ENERO DE 2020, por las cuales se revocó la Junta Médico Laboral No 10313 de
Octubre 19 de 2017, y en consecuencia, reanude la actuación administrativa de
revocatoria directa en los términos que disponen el art. 93 y ss del CPACA, y el art. 19
de la ley 797 de 2003, observando en todo caso las sub-reglas establecidas en las
sentencias C-835 de 2003 y SU-182/2019, garantizando las reglas del debido proceso
al demandante, y además, en todo caso, en pro de la imparcialidad y transparencia,
deberá ordenar la calificación del accionante por parte de la Junta Médico Laboral y, si
es del caso, por el Tribunal Médico laboral. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones que
pueda adelantar ante las autoridades jurisdiccionales competentes.

SEGUNDO. ORDENAR al JEFE DE AREA DE PRESTACIONES SOCIALES DE LA


POLICIA NACIONAL, que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de
esta providencia, proceda a reconocer y pagar al accionante la pensión de invalidez a
la que tiene derecho, atendiendo el grado de pérdida de capacidad laboral señalada en
la calificación, la cual deberá conservar su validez hasta cuando se agote el trámite de
la revocatoria directa y siempre que sus conclusiones, comporten la pérdida o
disminución de tal prestación. Además, se garantice la atención integral en salud al
accionante, conforme al régimen legal que regula la prestación de este servicio a los
integrantes de la fuerza pública.

TERCERO. Remítase oportunamente la presente actuación a la H. Corte Constitucional


para su eventual revisión.

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CUARTO. Comuníquese esta decisión a las partes involucradas por los medios más
expeditos.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ARIEL MORA ORTÍZ


Magistrado Ponente

KATIA VILLALBA ORDOSGOITIA NORA EDITH MÉNDEZ ÁLVAREZ

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