Aspectos Constitucionales y Procedimentales Del Plan Nacional de Desarrollo PDF

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ASPECTOS
CONSTITUCIONALES
Y PROCEDIMENTALES DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Una aproximación metodológica para la construcción

de los Planes Nacionales de Desarrollo.
Aspectos constitucionales y
procedimentales del Plan
Nacional de Desarrollo
Una aproximación metodológica
para la construcción de los Planes
Nacionales de Desarrollo
Luis Fernando Mejía Alzate
Dirección General
Alejandra Corchuelo Marmolejo Santiago Matallana Méndez

Subdirectora General Sectorial Subdirector General Territorial
Andrey Geovanny Rodríguez León

Jefe Oficina Asesora Jurídica (OAJ)
Asesores y colaboradores Dirección General y Oficina Asesora Jurídica
Mauricio Cabeza Cabeza Paula Castro Campuzano

Julián Aguilar Ariza Mirian Ruiz Jiménez
Diego Figueroa Chaves Edgar M. Díaz Lozano
Sara Piñeros Piñeros Aydeé Marsiglia Bello
Laura Peralta Bello Marisella Calpa Gómez
Jenny M. Rodríguez Cerero Edna Montero Cubides
David Arenas Melo David Pérez Prieto
Andrés Ortegón Ocampo Zarela Álvarez Verjel
Andrés Rojas Palomino Edgar Díaz Villarruel
Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas (GCRP)
Luis Segundo Gámez Daza Carmen Elisa Villamizar Camargo

Coordinador GCRP Diseño y Diagramación
Aspectos constitucionales y procedimentales del Plan Nacional de Desarrollo:

de los Planes Nacionales de Desarrollo
ISBN para impreso: 978-958-5422-14-8
© Departamento Nacional de Planeación

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Impresión
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ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y PROCEDIMENTALES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Una aproximación metodológica para la construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo
Contenido
Introducción ................................................................................... 5
I. El Plan Nacional de Desarrollo (PND). Definiciones y conceptos
básicos ..................................................................................... 9
A. La función de planeación ................................................................. 10
B. El Plan Nacional de Desarrollo en la Constitución y en la ley ................ 16
C. Componentes del Plan Nacional de Desarrollo y sus efectos jurídicos en el
tiempo ........................................................................................... 20
D. Actores en la elaboración del PND.................................................... 28
II. Procedimiento de elaboración y aprobación del PND ............ 33
A. Etapa de elaboración ...................................................................... 34
1. Construcción de la parte general o bases del PND ........................... 35
2. Definición del articulado del PND .................................................. 40
3. Consulta previa, aspectos y cuestionamientos relevantes ................... 46
3.1. La consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo ...................... 52
3.2. Posibles consecuencias de la omisión de consulta previa en el trámite
de la ley del PND ...................................................................... 55
3.3. Espacios de consulta y concertación con los grupos étnicos ........... 57
4. Naturaleza de las decisiones del CONPES en la etapa
de elaboración ............................................................................ 64
5. Naturaleza consultiva del Consejo Nacional de Planeación............... 68
B. Etapa de aprobación ...................................................................... 73
1. Términos de aprobación de la Ley orgánica de planeación ............... 75
2. Principio de unidad de materia de las leyes del PND ........................ 78
3. Modificaciones permitidas al PND (parte general y plan
de inversiones)............................................................................. 85
4. Las proposiciones en el marco del trámite legislativo ......................... 92
5. Aval gubernamental en ley del PND ............................................... 97
6. Etapa de conciliación de los textos en las Cámaras ........................ 101
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DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP)
Oficina Asesora Jurídica (OAJ)
III. ¿Qué sucede si el Congreso niega o se abstiene de aprobar el

PND? ................................................................................... 113
A. Consecuencias jurídicas de la negación y de la abstención ................ 114
B. Límites de la facultad presidencial para poner en vigencia el Plan de
Inversiones ................................................................................... 117
IV. Efectos de las sentencias de constitucionalidad sobre
el PND ................................................................................. 125
A. De la exequibilidad o inexequibilidad del PND ................................. 126
B. Anexos fichas jurisprudenciales principales decisiones de
constitucionalidad de las leyes de los PND ....................................... 139
1. Fichas jurisprudenciales de las decisiones de inexequibilidad de las
disposiciones de la Ley 1753 de 2015 ......................................... 139
2. Fichas jurisprudenciales de las decisiones de exequibilidad de
la Ley 1753 de 2015 ................................................................. 167
3. Precedentes jurisprudenciales de la consulta previa en el PND ......... 230
Bibliografía ................................................................................ 251
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Introducción
La presente obra denominada Aspectos Constitucionales y Procedimentales del

Plan Nacional de Desarrollo: una aproximación metodológica para la
construcción de los Planes Nacionales de Desarrollo, expone los elementos más
relevantes de la planeación del desarrollo nacional desde un enfoque jurídico y
práctico; reúne un conjunto de herramientas metodológicas para comprender,
dimensionar y aplicar mejores prácticas en las labores de formulación y
aprobación de los planes nacionales de desarrollo (PND) y constituye una
aproximación a la realidad a la que se enfrentan los funcionarios públicos,
autoridades e instancias de planeación y sociedad civil cada cuatrienio en la
construcción y aprobación de la ley del PND.
Este ejercicio académico constituye un documento sobre derecho vivo, en el cual

se reconoce que el ámbito de aplicación de las normas que regulan la planeación
del desarrollo a nivel nacional no sólo se determina por su tenor literal, sino por
el uso que a ellas se les ha conferido en virtud del desarrollo jurisprudencial,
enriquecido con la visión casuística de la experiencia vivida en todo el proceso
de formulación, elaboración y aprobación del PND 2014 - 2018.
Su contenido no solo ofrece parámetros constitucionales, orgánicos y

hermenéuticos de carácter vinculante desarrollados a partir de los precedentes
jurisprudenciales expuestos por la Corte Constitucional, sino también criterios
auxiliares de interpretación normativa que esperamos sean de gran utilidad para
el desarrollo de los procesos de planeación nacional. Este libro-guía se encuentra
dividido en cuatro (4) módulos generales enfocados a los aspectos jurídicos y
procedimentales del PND. La primera parte presenta las definiciones y conceptos
básicos en materia de planeación del desarrollo, la normativa constitucional y
orgánica, el contexto histórico y la doctrina jurídico constitucional más relevante
sobre la materia. En adición se explica mediante un lenguaje sencillo los
componentes del PND, su límite temporal y los actores del proceso de planeación
nacional.
El segundo módulo desarrolla las etapas de formulación y elaboración inicial del

PND desde una perspectiva práctica. Allí se presenta un análisis del cómputo legal
de términos para la preparación del proyecto de plan que se someterá a
consideración de las instancias de planeación; las recomendaciones para la
coordinación intersectorial e interinstitucional en el proceso de formulación inicial;
los parámetros de revisión de las propuestas normativas que, a partir de fichas
técnicas legislativas, soportan la construcción de las disposiciones instrumentales
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del Plan de Inversiones; la explicación de la naturaleza jurídica de las decisiones

del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y el Consejo
Nacional de Planeación (CNP) como instancias consultivas del PND; un
compendio de las consideraciones jurídicas relativas a la consulta previa de la ley
del PND, enfocadas a las instancias consultivas, la financiación, el alcance frente
a la parte general y al plan de inversiones, así como la definición de los límites y
circunstancias excepcionales que permiten su inaplicación. Esta sección también
abarca la etapa de discusión legislativa o parlamentaria, tratando de exponer
soluciones a los principales retos originados en desarrollo de las discusiones del
proyecto de ley del PND al interior del Congreso de la República y que por lo
general son recurrentes.
Adicionalmente se analizan temas relacionados con el principio de unidad de

materia en las leyes del PND, la imposibilidad de incluir cierto tipo de materias o
reformas integrales; los límites a la libertad de configuración legislativa
congresional, frente a las modificaciones permitidas a la parte general y al Plan
de Inversiones Públicas; la discusión y aprobación de proposiciones en el marco
de los debates del Congreso de la República; la prohibición de afectar el equilibrio
económico del plan de inversiones y su relación con el mecanismo, naturaleza y
otorgamiento de avales gubernamentales; entre otros aspectos del procedimiento
de aprobación.
El módulo tercero presenta un análisis sucinto de las consecuencias jurídicas de la

negación o la abstención por parte del Congreso de la República de aprobar la
ley del PND. Se desarrollan los parámetros hermenéuticos que permiten identificar
aquellas disposiciones normativas que el Ejecutivo podría incluir al poner en
vigencia el Plan de Inversiones Públicas mediante decreto con fuerza de ley, con
sus respectivas excepciones.
El módulo cuarto analiza los efectos de las sentencias de constitucionalidad sobre

el PND, para advertir la concreción legislativa que la jurisprudencia realiza en el
ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, pero enfocadas en las
decisiones sobre las leyes de los PND. En esta sección se exponen las
consecuencias jurídicas de la declaratoria de exequibilidad e inexequibilidad de
las leyes del PND y la relación de causalidad entre los efectos de estas y los
programas de Gobierno, las políticas públicas y la financiación de los proyectos
de inversión. Del mismo modo se desarrollan las reglas jurisprudenciales sobre la
teoría de la reviviscencia normativa; y como anexo, se presenta un compendio de
fichas jurisprudenciales de las principales decisiones de constitucionalidad de las
leyes de los PND, lo que permite advertir que la legislación en materia de Planes
Nacionales de Desarrollo no permanece incólume ni estática en el tiempo.
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El desarrollo de esta obra es el resultado del esfuerzo mancomunado de los

colaboradores de la Oficina Asesora Jurídica y de la Dirección General del
Departamento Nacional de Planeación, quienes, con su arduo trabajo, disciplina,
paciencia y dedicación, permitieron construirla. Mis más sinceros agradecimientos
a los demás coautores: Mauricio de los Reyes Cabeza, Paula Castro Campuzano,
Julián Aguilar Ariza, Mirian Vanesa Ruiz Jiménez, Diego Fernando Figueroa
Chávez, Edgar Mauricio Díaz, Sara Milena Piñeros, Aydee Marsiglia, Laura
Peralta, Marisella Calpa Gómez, Jenny Marcela Rodríguez, Edna Montero, David
Arenas Melo, David Pérez Prieto, Andrés Ortegón, Zarela Álvarez, Andrés
Gustavo Rojas y Edgar Andrés Díaz, sin su ayuda, no hubiera sido posible
materializar este valioso ejercicio académico.
Sin mayores consideraciones ulteriores los invitamos a profundizar en los aspectos

más relevantes del ejercicio de la función de planeación.
Andrey Geovanny Rodríguez León*

Jefe Oficina Asesora Jurídica
Departamento Nacional de Planeación.
Bogotá, agosto de 2018.
* Director y coautor del presente ejercicio académico. Abogado graduado con honores de la Universidad
Libre de Colombia, Especialista en Tributación de la Universidad de los Andes y Magister en Derecho
Económico de la Pontificia Universidad Javeriana. Se ha desempeñado como Asesor legislativo en las
comisiones conjuntas económicas del Congreso de la República, en temas tributarios, hacendísticos,
económicos, Presupuesto General de la Nación y Plan Nacional de Desarrollo, entre otros; fue Asesor
jurídico y legislativo de la Dirección General del Departamento Nacional de Planeación (DNP); y en la
actualidad se desempeña como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DNP, donde ha afianzado y
profundizado su conocimiento en Derecho Administrativo y técnica normativa.
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I El Plan Nacional de Desarrollo (PND).

Definiciones y conceptos básicos
A. La función de planeación
La práctica de la planeación en Colombia fue establecida a comienzos de los

años 50 en el Gobierno de Mariano Ospina Pérez, con el apoyo de una misión
del Banco Mundial denominada “Misión Currie”, emprendida en 1949 por
Lauchlin Currie, economista canadiense, nacionalizado colombiano, enviado por
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) (Escobar, 2014). Como
resultado de la Misión Currie, el 18 de noviembre de 1958 fue expedida la Ley
019, por medio de la cual se creó el Consejo Nacional de Política Económica y
Planeación que, bajo la personal dirección del presidente de la República
estudiaba y proponía la política económica del Estado. Estas funciones eran
ejercidas en coordinación del entonces Departamento Administrativo de
Planeación y Servicios Técnicos, el cual diez años más tarde, y en virtud del
Decreto Ley 2996 de 1968 que reestructuró los organismos nacionales de política,
cambió su denominación y alcance a lo que hoy conocemos como el
Departamento Nacional de Planeación (DNP).
Previo a la promulgación de la Constitución Política de 1991 y a la expedición de

la Ley 152 de 1994, la primera norma que reglamentó la formulación del Plan
Nacional de Desarrollo fue la Ley 38 de 1981 “Por la cual se definen las formas
de concertación de las fuerzas económicas y sociales en los organismos de
planeación y los procedimientos para elaborar el Plan de Desarrollo Económico y
Social de que trata el artículo 80 de la Constitución Nacional”. Allí se definía el
procedimiento para la elaboración y aprobación del Plan, de acuerdo con lo
previsto en el Acto Legislativo 01 de 1968 1.
1 Acto Legislativo 01 de 1968. “Artículo 14. El Artículo 80 de la Constitución Nacional quedará así: Habrá
una Comisión Especial Permanente encargada de dar primer debate a los proyectos a que se refiere el
ordinal 4º del Artículo 76 y de vigilar la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico
y social, lo mismo que la evolución del gasto público. Durante el receso del Congreso, esta Comisión
podrá sesionar, por iniciativa propia o convocatoria del Gobierno, y rendirá los informes que determine
la ley o las Cámaras le soliciten. Esta Comisión estará formada por un Senador y un Representante de
cada Departamento y dos Representantes más de las Intendencias y Comisarías, todos elegidos por
dichas corporaciones en la proporción en que estén representados los partidos en las Cámaras.
En el primer debate de los proyectos de ley sobre las materias del ordinal 4º del Artículo 76, cualquier
miembro de las Cámaras podrá presentar ante la Comisión Especial Permanente, la propuesta de que
una determinada inversión o la creación de un servicio nuevo sean incluidos en los planes y programas.
Si la inversión o el servicio han sido ya objeto de estudios de factibilidad que muestran su costo, su
beneficio con relación a las posibles alternativas y su utilidad social y económica, y la Comisión, previo
estudio de su organismo asesor, las acogiere por el voto de las dos terceras partes de sus miembros,
pasarán al Gobierno para que se incluyan en los planes y programas o en sus reajustes, si los hubiere.
Si un proyecto no contare aún con los estudios arriba mencionados, la Comisión podrá incluir la
realización de los mismos dentro del plan, con el lleno de las formalidades que contempla el inciso
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El proceso iniciaba al someter a consideración del presidente y del CONPES un

documento de política denominado “Documento General de Conciliación de la
Política Económica y de los Objetivos del Desarrollo”. Posteriormente, los
ministerios y el DNP elaboraban políticas sectoriales y planes indicativos por
ramas de la industria o de actividades económicas. Cumplida esta etapa de
consulta, los planes y políticas eran conciliados con los aspectos económicos,
fiscales y financieros en el marco de un nuevo CONPES, para finalmente ser
incluidos en el proyecto de ley del PND que sería sometido a consideración del
Congreso a través de la “Comisión Permanente del Plan”, durante los primeros
cien días de cada período presidencial, para su aprobación.
Sin embargo, a pesar de la disposición constitucional de 1968, en la práctica

jurídica existió una elusión legislativa evidente que se prolongó por más de veinte
años. Así, desde 1976 hasta 1990, los planes de gobierno no contaron con la
aprobación de la rama legislativa, v.gr., el “Plan de las Cuatro Estrategias” 1970
– 1974 (Misael Pastrana) no fue presentado para discusión y aprobación por el
Congreso de la República. Otra referencia histórica relativamente reciente fue el
Plan de Desarrollo del expresidente César Gaviria, denominado "Revolución
Pacífica", presentado por el primer mandatario el 16 de octubre de 1991 en la
Quinta de San Pedro Alejandrino, en Santa Marta, el cual nunca fue aprobado
formalmente por el Congreso y menos evaluada su ejecución (Morcillo, 2002)
Citado por (Arias Osorio, 2005). Esta circunstancia fue parcialmente reconocida
por el propio Gobierno nacional, quien para el período 1991-1994 daba cuenta
de la inoperancia de la Comisión del PND, creada por el Acto Legislativo 01 de
1968.
De cierto modo los Planes de Desarrollo no han encontrado un vehículo

apropiado de divulgación y debate porque, por desgracia, la Comisión del
Plan nunca fue operante. En hora buena la Asamblea Nacional Constituyente
llenó este vacío al establecer las pautas que deberá seguir el Congreso para
anterior. Con todo, si el Gobierno juzga inaceptable la iniciativa, informará a la Comisión en un término
de diez días sobre las razones que motivaron su rechazo. Si con la misma votación la Comisión insistiere,
el Gobierno procederá a efectuar los reajustes pertinentes.
La Comisión Especial Permanente tendrá cinco meses para decidir sobre los proyectos de planes y
programas de desarrollo económico y social y de las obras públicas, a partir de la fecha en que le sean
presentados por el Gobierno, a cuyo vencimiento perderá la competencia, la cual automáticamente
corresponderá a la Cámara de Representantes hasta por tres meses de sesiones, para decidir en un
sólo debate. Aprobado por la Cámara, o transcurrido el término señalado sin que hubiere decidido,
pasará ipso facto al conocimiento del Senado con un plazo igual, a cuyo vencimiento, si no hubiere
decisión, el Gobierno podrá poner en vigencia el proyecto mediante decreto con fuerza de ley.
La Comisión designará tres Senadores y tres Representantes para que concurran, con carácter
informativo, ante los organismos nacionales encargados de preparar los planes y programas.”
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expedir la Ley Orgánica de Planeación. Lamento que el actual Plan de

Desarrollo no haya podido aprovechar los mecanismos y procedimientos de
elaboración que enriquecerán el proceso de elaboración en el futuro, cuando
se reglamente la norma constitucional. De todas maneras, durante el
cuatrienio, los presupuestos de la Nación, los establecimientos públicos y las
empresas industriales del Estado reflejarán fielmente los lineamientos del Plan
de Desarrollo de la Revolución Pacífica, cuyo primer volumen presentamos hoy
a la opinión pública para su conocimiento y estudio. (Capítulo Introductorio
PND 1991 –1994 Revolución Pacífica, s.f.).
No es fortuito entonces que durante el período 1969 -1994 se expidieran más de

ochenta y cuatro documentos CONPES de política pública para desarrollar los
lineamientos, metodologías, seguimientos y evaluaciones de los Planes Nacionales
de Desarrollo. La tabla 1 identifica algunos de los más relevantes expedidos en
este período:
Tabla 1
Identificación de documentos CONPES relacionados con los PND período 1969-1994
Nro. Año Tema / Título

294 1969 Planes y programas de desarrollo: sector educación
325 1969 Planes y programas de desarrollo: sector justicia
Informe sobre el progreso en la preparación del plan y el problema de
326 1969
funcionamiento de las inversiones publicas
395 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: análisis y políticas generales
396 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: la población en Colombia
397 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: empleo
398 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: desarrollo regional y urbano
399 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: desarrollo de la comunidad
400 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: integración latinoamericana
401 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: educación
402 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: salud
403 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: justicia
404 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: vivienda
405 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: agropecuaria
406 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: industria
408 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: transporte
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409 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: acueducto y alcantarillado
410 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: recursos naturales
411 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: turismo
Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: financiamiento y asistencia
412 1969
técnica externos
413 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: inversiones publicas
416 1969 Aspectos del plan de desarrollo 1969-1972: contenido del plan
517 1970 Separata: planes y programas 1969-1972: sector turismo
592 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social: bases
604 1970 Programación de actividades para la elaboración del plan de desarrollo
609 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social: política de población
Plan de Desarrollo Económico y Social: política de desarrollo regional y
615 1970
urbano
Plan de Desarrollo Económico y Social: política sobre asistencia técnica
623 1970
externa
Plan de Desarrollo Económico y Social: política sobre financiamiento
624 1970
externo
Programación de los trabajos preparados para la presentación del plan al
637 1970
Congreso y para el grupo de consulta
651 1970 Planes y programas de desarrollo: sector salud
654 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social: políticas económicas generales
Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social: políticas económicas
655 1970
generales
666 1970 Planes y programas de desarrollo: política de empleo
Plan de Desarrollo Económico y Social 1970-1973: proyectos de Ley del
669 1970
plan
676 1970 Plan de Desarrollo Económico y Social 1970-1973: resumen
Plan de desarrollo 1971-1974: instrucciones para la revisión de los
742 1971
programas de inversión
792 1971 Documento de trabajo sobre las bases del plan de desarrollo
820 1971 Plan de Desarrollo: política de población
962 1972 Aspectos cuantitativos del plan de desarrollo
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1272 1975 Programa de elaboración del plan de desarrollo
1275 1975 Política económica global del plan de desarrollo: primera parte
1292 1975 Metodología para el Plan Nacional de Desarrollo
1296 1975 Plan Nacional de Desarrollo: sector salud
1297 1975 Plan de Desarrollo: sector educativo 1975-1978
1309 1975 Plan de Desarrollo: política industrial
1314 1975 Plan de Desarrollo: sector agropecuario
Plan de desarrollo económico y regional 1975-1978: programas del sector
1326 1975
educativo
1471 1978 Objetivos, estrategias y realizaciones del plan de desarrollo
Plan de integración nacional: sector de acueductos alcantarillados y aseo
1594 1979
urbano
1595 1979 Plan de Integración Nacional: sector comunicaciones
1599 1979 Plan de Integración Nacional: sector transporte
1603 1979 Plan de Integración Nacional: sector carbón
1605 1979 Plan de Integración Nacional: política nacional de atención al menor
1606 1979 Plan de integración nacional: sector educación
1607 1979 Plan de Integración Nacional: política de trabajo y seguridad social
1608 1979 Plan de Integración Nacional: sector salud
1611 1979 Plan de integración nacional: política de desarrollo regional y urbano
Plan de Integración Nacional: política agropecuaria y el sistema de
1618 1979
alimentos
1619 1979 Plan de Integración Nacional: programa DRI
1620 1979 Plan de Integración Nacional: recursos naturales renovables
1626 1980 Plan de Integración Nacional: sector gas natural - documento principal
1630 1980 Plan de integración nacional: sector petróleo: resumen y anexo
1633 1980 Plan de Integración Nacional: Plan Nacional de Alimentación y Nutrición
1636 1980 Plan Nacional de Integración: sector minero
1638 1980 Plan de Integración Nacional: industria manufacturera – diagnostico
1639 1980 Plan de Integración Nacional: sector política de comercio exterior
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1640 1980 Plan de Integración Nacional: política de ciencia y tecnología
Plan de Integración Nacional: programa de integración de servicios y
1641 1980
participación comunitaria en zonas marginales urbanas
1706 1980 Plan de Integración Nacional: informe de progreso, 1979-1980
1757 1981 Informe de progreso del Plan de Integración Nacional 1979-1980
1819 1981 Plan de Integración Nacional: informe de progreso a junio 30 de 1981
Informe sobre el avance de los proyectos prioritarios del Plan de
1866 1982
Integración Nacional
1930 1982 Evaluación del plan de integración nacional
2013 1983 Acciones de Política Sectorial del Plan Nacional de Desarrollo 1983 - 1986
2049 1984 PND cambio con equidad: plan de inversión sector vial 1983- 86
2566 1991 Agua potable y saneamiento: avance del Plan de Desarrollo
2573 1991 Avances del Programa de Vivienda Social
2574 1991 Avance del plan de apertura educativa 1991-1994
2593 1992 Plan de transportes: evaluación y propuestas de ajuste
2630 1992 Evaluación y reorientación de la estrategia en salud
2491 1994 Bases para el plan de desarrollo
2686 1994 Avances del programa de concesión de carreteras
2688 1994 Evaluación de resultados en el sector público a nivel nacional
2696 1994 Revolución pacífica: programa de vivienda: informe de avance
Fuente: DNP. Disponible en: https://www.dnp.gov.co/CONPES/documentos-conpes/
Paginas/documentos- conpes.aspx
Ahora bien, con la promulgación de la Constitución Política de 1991 la función

de planeación se concentró en la definición de las prioridades de la inversión
pública en el corto y mediano plazo, a través de un proceso legislativo de carácter
reglado y de racionalización política, técnica y participativa para el manejo
económico público y el logro de los fines estatales. Dicho proceso implica el
estudio y programación de directrices macroeconómicas para que los gobiernos
nacionales y subnacionales puedan cumplir con políticas públicas básicas de
empleo, salud, educación, vivienda, desarrollo agrícola, industria y, en general,
aquellos aspectos que permiten el desarrollo del país dentro de parámetros ciertos.
Dentro de sus propósitos, se destaca el permitir que los ciudadanos conozcan los
objetivos y fines sociales del Estado y el rumbo de la economía, y que los
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servidores públicos, encargados de la ejecución de las políticas gubernamentales,

cuenten con directrices claras que orienten el cumplimiento de las funciones
estatales (Sentencia C-1065, 2001).
Hoy día es innegable la importancia de que los Planes de Desarrollo, tanto del
orden nacional como subnacional, sean aprobados por los organismos de
representación popular, como mecanismo de legitimidad política que garantice
una representación democrática fuerte y como requisito "sine qua non" de
constitucionalidad y legalidad de su trámite. El cambio del modelo constitucional,
fundado en la consagración de elementos estructurales o identitarios de la
Constitución Política 2, como el de participación democrática y el fortalecimiento
de la separación de poderes públicos, entre otros principios axiológicos, trajo
consigo una nueva visión de Estado, en la que las actuaciones de las tres ramas
del poder público permiten evidenciar en su esplendor la evolución del modelo de
frenos y contrapesos, denominado en el derecho anglosajón “checks and
balances” 3.
B. El Plan Nacional de Desarrollo en la Constitución y

en la ley
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es un documento a través del cual se
establecen los lineamientos estratégicos de las políticas públicas y objetivos de
corto, mediano y largo plazo que se ha propuesto adelantar el Gobierno nacional,
así como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar tales metas.
Estos instrumentos son cruciales en el desarrollo de las políticas públicas, pues
llegar a establecer metas, estrategias u objetivos, sin la correspondiente fuente de
2 De acuerdo con la Sentencia C -094 de 2017 los elementos estructurales o identitarios de la Constitución
son aquellos elementos inherentes a la Carta Política de 1991, a tal punto que la definen de tal manera
que su eliminación implicaría su cambio de identidad y su reemplazo puede dar lugar a un examen de
sustitución. Estos elementos se verifican por criterios: (i) históricos u originarios, porque surge de los
debates de la Asamblea Nacional Constituyente el carácter estructural del principio supuestamente
suplantado; (ii) textuales, porque se puede corroborar su importancia al implementarse de forma
transversal a lo largo de diversos artículos de la Carta, que a su vez les da un rol prioritario, como
sucede con los principios enumerados en el artículo 2 de la Carta; y (iii) jurisprudenciales, porque la
Jurisprudencia de la Corte les ha dado ese valor al resguardarlos de forma estricta en distintos casos
a lo largo del tiempo, dando permanencia y solidez a su carácter de eje definitorio de la Constitución.
3 Sobre el modelo del “checks and balances” o frenos y contrapesos puede consultarse la Sentencia T-
983a de 2004. En esta decisión se manifestó que este modelo, acogido principalmente en los Estados
Unidos, plantea que la delimitación rígida de las funciones constitucionales es insuficiente para
garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales e impedir el ejercicio arbitrario del poder. Bajo
dicha perspectiva, se le otorga un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas
recíprocas, como reguladores constantes del balance entre los poderes públicos.
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financiación, conllevaría a que los planes de desarrollo fueran simples anhelos

carentes de efectividad material. Lo anterior, constituye una de las razones por las
que la doctrina hacendística ha considerado que la planeación en Colombia es
básicamente una planeación de la inversión pública, pero dentro de una
perspectiva plurianual (Restrepo, 2014).
A partir del año 1991, la función de planeación quedó regulada

constitucionalmente como pasa a verse a continuación:
El artículo 151 de la Constitución Política radicó en cabeza del Congreso de la

República la función de expedir una ley orgánica para establecer “las normas
sobre preparación, aprobación y ejecución del Plan general de desarrollo”; el
artículo 339 dispuso que habría “un Plan Nacional de Desarrollo conformado por
una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional”; los artículos 340 y 341, crearon el Consejo Nacional y los consejos
territoriales de planeación y establecieron el procedimiento general de aprobación
de la ley del PND, identificando la participación activa de las autoridades de
planeación, las entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura; y el
artículo 342 relacionó las materias reguladas por la ley orgánica, temática dentro
de la cual se incluyen los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución
de los planes de desarrollo y los mecanismos apropiados para su armonización y
sujeción con los presupuestos oficiales.
Desde el punto de vista de las competencias institucionales, el artículo 343 ibidem

estableció en cabeza del DNP el diseño y organización de los sistemas de
evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión. Del mismo modo, a
nivel territorial, el numeral 2 del artículo 300 y el numeral 2 del artículo 313,
establecieron en su orden, como función de las asambleas y concejos “expedir las
disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social”
y “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y
social y de obras públicas”, al tiempo que el artículo 344 delegó en los
organismos departamentales de planeación la evaluación de la gestión y resultado
de los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y
municipios, dejando en cabeza del DNP, organismo nacional de planeación, de
manera selectiva y discrecional, la facultad de ejercer y efectuar dicha evaluación
sobre cualquier entidad territorial.
El modelo constitucional adoptó además un Sistema de Planeación (cfr. art. 340

Constitucional) constituido por el Consejo Nacional de Planeación y los consejos
territoriales de planeación, los cuales tienen un carácter consultivo y sirven como
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foro para la discusión de los respectivos Planes de Desarrollo. Este sistema se

fundamenta en la prioridad del gasto social sobre cualquier otra asignación, como
mecanismo de redistribución del ingreso, y en el principio de participación
ciudadana y concertación entre las autoridades nacionales y territoriales.
El cambio constitucional de 1991 implicó una variación fundamental de la

aplicación práctica del principio de descentralización, pues la política de
planeación nacional unitaria existente desde el Acto legislativo 01 de 1968, tenía
una mayor injerencia en los ámbitos departamental y municipal, ya que el
Congreso de la República, mediante ley de iniciativa gubernamental, fijaba los
procedimientos, modificaciones y vigencia de los planes y programas
departamentales y municipales (art. 189 Constitución Política de 1886). Como se
expuso, el sistema no funcionó por la imposibilidad de aplicar el procedimiento
del artículo 80 de la Constitución Política de 1886, disposición modificada por el
artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 1968. Por lo anterior, el cambio
fundamental se introdujo al tenor literal de los artículos 298 y 313 de la
Constitución Política de 1991, que expresamente reconocen autonomía en cabeza
de los departamentos y municipios, con los límites de la propia Constitución y la
ley, para la planificación y promoción del desarrollo económico. Este paso de un
esquema con centralización política y descentralización administrativa, donde el
énfasis estaba en lo nacional y la descentralización era una mera técnica de
administrar, evolucionó en un sistema de autonomía para las entidades
territoriales, sin dejar de estar atado al principio de Estado unitario.
Así las cosas, se reconoció que las autoridades locales son quienes mejor conocen
las necesidades de la región que tienen a su cargo (cfr. inciso 2º, art. 339,
Constitucional), siendo esto una manifestación de la descentralización y de la
autonomía territorial prevista en la Constitución Política, aunque en la práctica el
diseño y organización de la gestión administrativa local no sea totalmente libre,
debido a que los presupuestos anuales, tanto a nivel nacional como en las
entidades territoriales, deben ser preparados y aprobados de manera sistemática
con arreglo a las metas y prioridades de la política económica general, la cual es
definida por las autoridades del orden nacional (Sentencia C-448, 1997).
De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, el Sistema de

Planeación que trae la Constitución Política de 1991 marcó diferencia del anterior
en tres aspectos fundamentales: i) propició un sistema transparente, toda vez que
en los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervienen representantes de la
ciudadanía y de los sectores en que esta se divide (art. 340 Constitucional); ii)
logró mayor participación de las entidades territoriales, en la medida en que
hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, lo que significa que participan
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directamente en la elaboración del plan; y iii) buscó convertir el instrumento de

planeación en una realidad, pues si el Congreso no aprueba el plan nacional de
inversiones (cfr. inciso 3º, art. 341 Constitucional), el Gobierno lo pondrá
en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley, aspecto que se replica a
nivel territorial (Sentencia C-478, 1992).
Estas disposiciones constitucionales han sido desarrolladas por la Ley Orgánica

152 de 1994 4, norma expedida por el Congreso de la República en cumplimiento
de lo dispuesto en los artículos 151 5 y 342 6 Constitucionales. En ella se establecen
los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento,
evaluación y control de los planes nacionales y territoriales, así como los
mecanismos para su armonización y sujeción a los presupuestos oficiales; la
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos
territoriales, y los medios para hacer efectiva la participación ciudadana en su
elaboración.
A nivel reglamentario, los Decretos 2250 de 2002 y 2844 de 2010, disposiciones

hoy compiladas en el Decreto Único Reglamentario (DUR) del Sector Administrativo
de Planeación Nacional 1082 de 2015, han desarrollado el contenido de la Ley
152 de 1994 respecto a la representación de los municipios, distritos, provincias y
departamentos en el Consejo Nacional de Planeación, así como la reglamentación
del Sistema Unificado de Inversión Pública, las disposiciones relativas a la
formulación, evaluación previa y registro de los proyectos de inversión en el Banco
Nacional de Programas y Proyectos y la programación presupuestal de inversión.
Adicionalmente, es importante mencionar que existen disposiciones legales que
hacen referencia a la necesidad de articular las políticas sectoriales con los
respectivos Planes de Desarrollo, v.gr., el art. 9 de la 590 de 2000 7, la Ley 388 de
4 Norma Orgánica parcialmente modificada en los artículos 9 y 10 por medio de la Ley 1473 de 2011
“Por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.”
5 Constitución Política de 1991. Artículo 151. “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán,
para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.”
6 El artículo 342 de la Constitución señala la regulación por norma orgánica de las materias relacionadas
con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo.
7 Modificado por el artículo 8 de la Ley 905 de 2004, dispone que “El Departamento Nacional de
Planeación, en coordinación con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, estudiará en el curso
de la elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, la inclusión de políticas y programas
de promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas.”
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1997 (cfr. art. 110) 8, el artículo 6 del Decreto Ley 893 de 2017 9, el artículo 204
de la Ley 1098 de 2006 10, entre otras.
C. Componentes del Plan Nacional de Desarrollo

y sus efectos jurídicos en el tiempo
El Plan Nacional de Desarrollo cuenta con tres componentes esenciales: i) la parte
general o bases del PND, ii) el plan de inversiones y iii) las disposiciones
instrumentales. Los dos primeros, se encuentran previstos expresamente en el
artículo 339 de la Constitución Política. Como ya fue mencionado, existe una parte
general, que contiene los propósitos, metas y prioridades de la acción estatal, y
se encuentra temática, teleológica y sistemáticamente relacionada con el plan
programático de gobierno del presidente electo; y un plan de inversiones de
carácter plurianual, que contempla la parte financiera, presupuestal y de
inversiones, necesaria para materializar los fines propuestos.
Los componentes de la parte general del PND están descritos en el artículo 5 de

la Ley 152 de 1994 de la siguiente manera:
a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y

largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de
sus principales sectores y grupos sociales;
b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo
plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos;
c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que
guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que
se hayan definido;
8 “Artículo 110. Política urbana y Plan de Desarrollo de la Nación. Como parte del Plan de Desarrollo, el
Gobierno Nacional formulará la Política Nacional Urbana, tendiente a garantizar el desarrollo
equilibrado y eficiente de los centros urbanos, la cual incluirá directrices, orientaciones, objetivos y
estrategias, así como los parámetros para la determinación de los planes tendientes a su cumplimiento,
lo mismo que las fuentes de financiación del componente nacional. (…).”
9 “Artículo 6. Armonización y articulación. Los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los
Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) deberán articularse y armonizarse con el Plan
Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales y demás instrumentos de
planeación y ordenamiento del territorio, en aplicación de los criterios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, y de conformidad con lo establecido en las normas orgánicas de planeación. (…).”
10 “Artículo 204. (…) El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de la Protección Social y el
Ministerio de Educación, con la asesoría técnica del ICBF deberá diseñar los lineamientos técnicos
mínimos que deberán contener los planes de desarrollo, en materia de infancia y adolescencia teniendo
en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garantía y restablecimiento de derechos. (…)”
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d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y

armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial,
regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales
indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan
en aplicación de las normas constitucionales actualmente aplicables.
En la práctica el Gobierno nacional ha desarrollado documentos técnicos

denominados “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”, que materializan los
componentes de la parte general y que son llevados a categoría de ley, como
parte integral de la misma a título de anexo 11. Esta denominación resulta siendo
consistente con lo previsto en el artículo 339 Constitucional respecto de la
conformación del PND y con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 164 de la
Ley 1753 de 2015 12.
Por su parte, el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional
contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos
de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros
requeridos para su ejecución, lo cual debe fundamentarse dentro de un marco que
garantice la sostenibilidad fiscal según lo dispuesto en el artículo 334
Constitucional. Recordemos que “el plan de inversiones es un verdadero
presupuesto, sólo que plurianual, como lo define la Constitución” (Restrepo, 2014,
pág. 456).
El artículo 6 de la Ley 152 de 1994, establece los aspectos que contendrá y que
constituirán el fundamento financiero de la futura ley del PND así:
a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y

su armonización con los planes de gasto público;
b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con
indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y
los proyectos prioritarios de inversión;
11 Ley 1753 de 2015, PND 2014-2018. “Artículo 2. Parte Integral de esta Ley. El documento denominado
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el
Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional
de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan
Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como un anexo.”
12 Al enunciar las funciones del CONPES, el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1753 de 2015 estipula:
“(…) 2. Aprobar los documentos de política económica y social que sirvan de base para la elaboración
de los planes y programas de desarrollo. (…)”
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c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los

costos de los programas más importantes de inversión pública
contemplados en la parte general;
d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
El contenido de esta segunda parte del plan permite sobrepasar los límites de la
anualidad presupuestal y de esta forma tener un doble correctivo para las obras
públicas inconclusas: de una parte, si la obra está prevista en el plan de
inversiones del cuatrienio no dejarán de apropiársele recursos anualmente, según
lo señala el artículo 346 Constitucional 13; amén de que al requerirse que se
especifique los recursos necesarios para su ejecución, se asegurará que a lo largo
de los ejercicios anuales las obras no se queden sin financiación (Restrepo, 2014,
pág. 452).
Adicional a estos dos primeros componentes, la jurisprudencia constitucional ha

señalado la existencia de disposiciones instrumentales, entendidas como leyes en
sentido general, con carácter de ordinarias, que se encuentran dentro del PND. El
fundamento axiológico de esta circunstancia deviene de la propia Constitución
Política, que en el numeral 3 del artículo 150, señala que la ley del PND debe
contener además de los objetivos generales y las inversiones públicas que piensan
adelantarse, “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos". Esta expresión ha sido interpretada sistemáticamente con el literal c) del
artículo 5 de Ley Orgánica 152 de 1994, según el cual la parte general del plan
contendrá las metas nacionales, sectoriales y “los procedimientos y mecanismos
generales para lograrlos”, y el literal d) del artículo 6, que al referirse al contenido
del plan de inversiones incluye “la especificación de los mecanismos idóneos para
su ejecución”.
Sobre este punto la Corte Constitucional ha precisado que es propio de la ley del
plan “comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y
metas señalados en la parte general y que efectivamente se adelanten las
inversiones programadas, por lo cual es perfectamente natural que en estas leyes
se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la
puesta en marcha del propio plan de desarrollo” (Sentencia C-363, 2012), lo cual
ha sido consistente con los pronunciamientos del Consejo de Estado:
13 Constitución Política de 1991. Artículo 346. “El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de
cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y
aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
(…)”
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Este tipo de disposiciones normativas usualmente se integran a la legislación

ordinaria y, por lo mismo, pueden tener vigencia más allá del período
cuatrienal de los planes de desarrollo, en la medida que contienen mandatos
de duración indefinida o para ser aplicadas en el mediano y largo plazo. (…)
Por ello, se reitera, así como los planes de desarrollo contienen normas a cuya
ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, también es
posible identificar disposiciones que trazan pautas e indicativos a los
particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo
a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la Carta Política. (Negrilla
nuestra) (Concepto 2233, 2014) 14.
A modo de ejemplo, los artículos 155 y 156 del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 (Ley 1151 de 2007), por medio de los cuales se dispuso la liquidación
de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, y la consecuente
creación de Colpensiones y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP),
constituyen una reforma institucional en materia pensional que continúa vigente
tras el respectivo cuatrienio de Gobierno. Dichos artículos fueron declarados
exequibles, teniendo en cuenta su correspondencia con el principio de unidad de
materia estipulado en el artículo 158 Constitucional. Al respecto la Corte
Constitucional señalo:
Algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su

contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental
que deberá presidir la función pública durante un período presidencial
determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales
programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las
estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas
últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas
generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la
disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas,
igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de
planeación. (Negrilla nuestra) (Sentencia C-376, 2008).
14 En este sentido, el Consejo de Estado indicó que: “Este tipo de disposiciones normativas usualmente se
integran a la legislación ordinaria y, por lo mismo, pueden tener vigencia más allá del periodo cuatrienal
de los planes de desarrollo, en la medida que contienen mandatos de duración indefinida o para ser
aplicadas en el mediano y largo plazo.”. (…) Por ello, se reitera, así como los planes de desarrollo
contienen normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, también es
posible identificar disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares, propiciando el
cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la
Carta Política.”
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De esta forma, la inclusión de normas jurídicas instrumentales dentro del Plan

Nacional de Desarrollo, inclusive con efectos permanentes en el ordenamiento
jurídico, más allá del período de Gobierno es una posibilidad cuya viabilidad está
ampliamente respaldada por la jurisprudencia 15. Las disposiciones instrumentales
contenidas en el PND ostentan el carácter de leyes ordinarias, en consecuencia,
deben seguir los criterios de interpretación sobre la aplicación de la misma, en
especial las reglas generales sobre validez y aplicación de las leyes en el tiempo
contenidas en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, disposición según la cual una
ley ha perdido vigencia por “(i) declaración expresa del legislador, (ii)
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores y (iii) por existir una ley
nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”
(Sentencia C-901, 2011).
Entonces, si el Plan Nacional de Desarrollo tiene inmersa la posibilidad de
contener normas jurídicas de rango legal, por regla general se debe asumir la
vocación de permanencia que a ellas acompaña. Esta consideración se armoniza
con el hecho de que los instrumentos “idóneos para la ejecución del plan” tienen
que ver con la concreción de todos los componentes incluyendo los objetivos y
metas de largo plazo de la acción estatal contenidas en la parte general, de
conformidad con el artículo 339 Constitucional y los literales a) y b) del artículo 5
de la Ley 152 de 1994.
Así, la concreción de una política pública, sus efectos y la ejecución de sus
mandatos pueden trascender el tiempo del período de gobierno y, en el mismo
sentido, deben prolongarse las medidas que permiten su concreción. Sobre el
particular vale la pena resaltar que las medidas de instrumentación de rango legal
que buscaban implementar los planes anteriores a la Constitución de 1991, y que
así lo manifestaban expresamente, se prolongaron durante décadas en el país.
No se podría argumentar que el constituyente en vez de dar flexibilidad a la
ejecución de la política pública la volvió más rígida.
Como ejemplo de lo anterior, puede referirse la exposición de motivos de la Ley
5 de 1973, la cual tenía como uno de sus objetivos principales estimular la
capitalización del sector agropecuario en desarrollo del plan de “Las cuatro
estrategias” (1970-1974). Allí se expresó que el Congreso requería por exigencia
del Plan de Desarrollo una serie de instrumentos legales para facilitar la
capitalización del campo colombiano, demostrando cómo la expedición de esta
ley buscaba de manera inequívoca desarrollar los objetivos planteados por el
15 Sobre la vigencia de estos instrumentos normativos se retoman los argumentos expuestos por la Oficina
Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación en los conceptos con radicados DNP nro.
20111000127371 del 28 de febrero de 2011 y 20153200184671 del 24 de marzo de 2015.
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Gobierno nacional dentro de su plan de gobierno. Esta ley fue reglamentada por
el Decreto 1562 de 1973 y modificada por la Ley 7 de 1990, lo que demuestra
que la misma tuvo vocación de permanencia incluso después del respectivo
período del Plan de Desarrollo bajo la cual fue expedida (Departamento Nacional
de Planeación. Oficina Asesora Jurídica, 2015).
Igualmente, aunque no fue de rango legal, vale la pena mencionar cómo las
medidas de la política de vivienda del plan de “Las cuatro estrategias”, algunas
de ellas concretadas en el Decreto 677 del 18 de mayo de 1972, estuvieron
vigentes como normas jurídicas hasta 1991 (Decreto 1730 de 1991), a pesar de
que en sus considerandos manifestaban ser expedidas como medidas tendientes
a implementar dicho Plan (Departamento Nacional de Planeación. Oficina
Asesora Jurídica, 2015).
Para citar otro ejemplo, en materia tributaria el Decreto Ley 1333 de 1986
establece que los municipios y el Distrito Especial de Bogotá sólo podrán otorgar
exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso
excederá de diez años, “todo de conformidad con los planes de desarrollo
municipal”. Quedarían entonces sin vigencia los tratamientos preferenciales
expedidos durante el ejercicio de un mandatario en el momento que el siguiente
expida su propio Plan (Departamento Nacional de Planeación. Oficina Asesora
Jurídica, 2015).
La idea del poder normativo de los mecanismos de ejecución del Plan Nacional
de Desarrollo y su prolongación en el largo plazo también estuvo presente en la
aprobación de la Ley Orgánica de Planeación, cuya exposición de motivos fue
clara cuando expresó:
Esa especialísima naturaleza del Plan Nacional de Inversiones como ley de
carácter preferente frente a las demás, se concreta en las normas sobre
armonización y sujeción de los presupuestos oficiales al plan, de tal manera que,
como lo expresa la Constitución, no sea indispensable la expedición de leyes
posteriores para la ejecución del Plan. Además, como ya se advirtió, el Plan
Plurianual debe contener los sistemas y procedimientos que garanticen su eficacia,
a fin de que existan desde el momento mismo de su adopción los instrumentos
suficientes para su desarrollo (Congreso de la República, 1993, pág. 6).
En virtud de lo expuesto, podría afirmarse que las disposiciones instrumentales
contenidas en las leyes de los PND permanecerán en el ordenamiento jurídico
hasta su derogatoria expresa o tácita por normas posteriores de igual jerarquía,
al tiempo que constituyen mecanismos idóneos para cumplir los propósitos y
objetivos nacionales de mediano y largo plazo, razón por la cual su vigencia no
se encuentra limitada a un período de tiempo determinado.
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Respecto a las reglas de vigencia a las cuales las leyes ordinarias están sujetas,
debe recordarse que el artículo 71 del Código Civil dispone que “la derogación
de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice
expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene
disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación
de una ley puede ser total o parcial”. A su vez, el artículo 2 de la Ley 153 de
1887 dispone que “la ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de
que una ley posterior sea contraria a otra anterior y ambas preexistentes al hecho
que se juzga, se aplicará la ley posterior".
Sin perjuicio de esa conclusión, resulta necesario hacer dos precisiones respecto
de las condiciones particulares de vigencia del PND, en consideración a los
componentes de este. En primer lugar, sobre las normas que constituyen los
mecanismos de ejecución del PND, debe recordarse que los presupuestos
plurianuales sí tienen una vigencia limitada, en función de la ejecución de los
proyectos de inversión, pues pueden existir obras que superen el cuatrienio
respectivo. Es así como la citada Ley Orgánica de Planeación (152 de 1994)
en su artículo 7, al referirse a los presupuestos plurianuales, estableció que
“Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la
ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará
que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación.”
(subrayado fuera de texto).
Así pues, el legislador ligó el concepto de presupuestos plurianuales al “largo
plazo” y estipuló el mandato de procurar su culminación, de tal manera que, si un
componente del plan de inversiones tiene proyección de largo plazo, también lo
tendrán sus mecanismos de ejecución. Lo anterior, acata además el principio
general de planeación de la “continuidad” consagrado en el artículo 3 de la Ley
152 de 1994 y según el cual “Con el fin de asegurar la real ejecución de los
planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo
nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de
planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación".
En el caso concreto del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el legislador
determinó en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 que, con el propósito de
dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores
Planes de Desarrollo, se mantendrían vigentes algunas normas de la Ley 812 de
2003, así como de la Ley 1151 de 2007.
Similar ejercicio, pero con un nivel superlativo de detalle fue abordado por el
legislador en las reglas de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, al
indicar en el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, las derogatorias expresas sobre
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anteriores disposiciones de los Planes Nacionales de Desarrollo. A su vez, se

dispuso que con la finalidad de dar continuidad a los planes, programas y proyectos
de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007
y 1450 de 2011 no derogados expresamente por el mencionado artículo 267 o
por otras leyes, continuarían vigentes hasta que fueran derogados o modificados
por normas posteriores, estableciendo con ello de manera definitiva una regla de
concreción sobre la vigencia de las disposiciones normativas del PND, garantizando
así el Principio de Seguridad Jurídica para los administrados 16.
En segundo lugar, partiendo del hecho de que la parte general o bases del PND
son elevadas a la categoría de ley como anexo que hace parte integral del Plan 17,
resulta plausible afirmar que para ellas aplican las reglas ordinarias sobre
vigencia de las disposiciones legales. Sin embargo, con fundamento en su
necesaria correspondencia con el programa de gobierno del presidente electo
democráticamente, podría considerarse que la parte general tiene una vigencia
temporal y limitada al respectivo cuatrienio, lo cual se fundamenta en el período
constitucional del presidente y la consecuente prohibición de ser reelegido, de
conformidad con los artículos 190 y 197 de la Constitución, este último
modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional indica:
Existe una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen

presidencial en Colombia, que exige armonía entre ellos a partir de la
incorporación, en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que
se traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente
una característica del régimen democrático es el voto por un programa de
gobierno, que se consolida en el vínculo formado entre la voluntad popular y
16 Ley 1753 de 2015 PND 2014-2018. “Artículo 267. Vigencias y derogatorias. La presente ley rige a
partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
Se deroga expresamente el artículo 121 de la Ley 812 de 2003; los artículos 21, 120 y 121 de la Ley
1151 de 2007; los artículos 9.o, 17, 31, 53, 54, 55, 58, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 72, 76, 77, 79, 80,
81, 82, 83, 89, 93, 94, 95, 97, 109, 117, 119, 124, 128, 129, 150, 167, 172, 176, 182, 185, 186,
189, 199, 202, 205, 209, 217, 225, 226, el parágrafo del artículo 91, y parágrafos 1.o y 2.o del artículo
261 de la Ley 1450 de 2011.
Con el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos
de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso
anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma
posterior. (…)”
17 Ley 1753 de 2015 PND 2014-2018. “Artículo 2°. Parte integral de esta ley. El documento denominado
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el
Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional
de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan
Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como un anexo.”
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la propuesta de gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de reflejarse

en el contenido del Plan de Desarrollo, pues no tendría sentido alguno que el
pueblo optara por una idea de país futuro, representado en las propuestas de
campaña electoral, que no fueran de recibo en el Plan de Desarrollo.
(Sentencia C-524, 2003)
En efecto, en la práctica la parte general es derogada con la expedición del PND
de cada Gobierno, en razón a su relación fundamental con las prioridades,
objetivos, metas, programas y proyectos que adelanta cada presidente en su
respectiva gestión cuatrienal, en concordancia con su agenda política particular y
sus promesas de campaña que pasan a ser compromisos adquiridos frente a la
ciudadanía.
En este punto, vale la pena preguntarse qué sucede con las bases vigentes si un
presidente no puede poner en vigencia su propio Plan de Desarrollo, ni como ley
ni como decreto con fuerza de ley (art. 341 Constitucional), tal como ocurrió en
el mandato del expresidente Andrés Pastrana. ¿La parte general del PND del
anterior mandatario estaría vigente, así no exista correspondencia con el
programa de gobierno del presidente electo?, ¿las orientaciones para su gestión
tendrían que consignarse en otro tipo de instrumentos disponibles en el
ordenamiento jurídico como leyes, documentos CONPES o actos administrativos
de carácter general?, ¿Cómo se ejecutaría el respectivo programa gubernamental
y su plan de inversiones? En acápites posteriores daremos respuesta a cada uno
de estos interrogantes.
D. Actores en la elaboración del PND

De conformidad con los preceptos constitucionales 18 y la Ley 152 de 1994,
concretamente su artículo 8, el presidente de la República es el máximo orientador
de la planeación nacional y cuenta con el apoyo del Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES) 19 quien es el encargado de aprobar el documento
18 Específicamente el artículo 341 de la Constitución Política de 1991, señala que: “El gobierno elaborará
el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente
al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las
enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de
los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo. (…)”
19 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) es un organismo que asesora al gobierno
en los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Lo integran los ministros
de despacho, el director del DNP y los directores de Departamentos Administrativos para asuntos de
su competencia. Las disposiciones sobre su funcionamiento están contempladas en el artículo 164 de
la Ley 1753 de 2015 y en los Decretos 1869 de 2017 y 988 de 2018, que sustituyeron el título 12 del
Decreto 1082 de 2015 -Único reglamentario del Sector Planeación.
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consolidado del proyecto del PND a ser presentado a consideración del Congreso
de la República, según lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1753 de 2015.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) que ejerce la secretaría del

CONPES, desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el presidente
de la República y coordina el trabajo de formulación del PND con los ministerios,
departamentos administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y
de planificación (art. 306 Constitucional) y el Consejo Superior de la Judicatura. Si
bien el DNP, por su naturaleza funcional no tiene iniciativa legislativa, la propia Ley
152 de 1994 en su artículo 24 estableció que su Director General “asesorará al
Congreso en el análisis del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y llevará la
vocería del Gobierno ante la comisión de asuntos económicos, cuando el Presidente
así lo encomiende (…)”, lo que en la práctica le permite ser uno de los actores más
importantes en el seno de los debates del Congreso, pues además de cumplir una
función determinante frente al contenido del plan de inversiones de las entidades
públicas, ostenta un conocimiento transversal sobre el sentido, alcance y naturaleza
de las disposiciones instrumentales y de la parte general o bases del PND.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) se erige como un actor de

suma importancia, dado que ostenta la facultad de iniciativa legislativa a partir
de la cual se radica formalmente el PND en el Congreso de la República en
coordinación con el director general del DNP, y otorga el aval a las
modificaciones que se pretendan introducir en el trámite de la respectiva ley del
PND. Dicha cartera ministerial tiene la responsabilidad de velar por el equilibrio
financiero, la sostenibilidad fiscal y la consistencia de los aspectos presupuestales
del PND con las leyes anuales de presupuesto, actividad que se desarrolla en
coordinación con el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) 20, organismo
adscrito a dicho ministerio, que debe emitir concepto previo y favorable sobre las
implicaciones fiscales del proyecto del PND.
Los demás ministerios y departamentos administrativos se encuentran sujetos a las

orientaciones que impartan el presidente, el DNP y el MHCP, debiendo prestar el
apoyo técnico y administrativo en su respectivo ámbito funcional, toda vez que de
conformidad con el mencionado artículo 8 de la Ley 152 de 1994, todas estas
entidades también constituyen autoridades nacionales de planeación.
20 El CONFIS está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien lo preside, el director
del DNP, el Consejero Económico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, los
Viceministros de Hacienda, los directores de la Dirección General del Tesoro Nacional y Crédito
Público y de Impuestos y Aduanas.
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No menos importante, es el rol de los grupos étnicos, sociedad civil, gremios,

entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura frente al proceso de
elaboración del PND. Frente a los primeros, es pertinente destacar el papel que
juega el Ministerio del Interior a través de la Dirección de Consulta Previa y las
direcciones de asuntos indígenas, Rrom y minorías y asuntos para comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Aunque este es un aspecto que
se abordará más adelante, es pertinente indicar desde ya que la labor de consulta
previa del PND con las comunidades étnicas es un trabajo conjunto del Gobierno
nacional, liderado por el Ministerio del Interior con la asesoría técnica del DNP y
de los sectores involucrados en la ejecución de los proyectos de inversión
consignados en el PND.
Adicionalmente, de conformidad con el artículo 57 de la Ley 70 de 1993 existe

una Comisión de Estudios para la Formulación del Plan de Desarrollo de las
Comunidades Negras, la cual comienza a operar una vez es elegido el presidente
de la República y hasta la aprobación del PND en el CONPES. Este Plan de
Desarrollo para las comunidades negras propone las políticas de largo plazo y
será el marco de referencia para que las políticas del PND respeten la diversidad
étnica de la nación y promuevan el desarrollo sostenible de esas comunidades de
acuerdo con la visión que ellas tengan del mismo. La comisión de estudios es una
instancia eminentemente técnica con amplio conocimiento de las realidades de las
comunidades negras; su conformación, funciones específicas e integración se
encuentran reguladas en el Decreto 3050 de 2002, hoy incorporado en el Decreto
Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, DUR
1082 de 2015.
En relación con la participación de las entidades territoriales, conviene destacar

que en cumplimiento del artículo 16 de la Ley 152 de 1994, que ordena que “las
autoridades nacionales de planeación y las entidades de planificación regional
que llegaren a constituirse, garantizarán la participación activa de las autoridades
de planeación de las entidades territoriales en el proceso de elaboración del
plan”, se realizan encuentros nacionales, convocando los actores relevantes en
cada una de las regiones (gobierno local, gremios, academia, consejos
comunitarios, juntas administradoras locales, organizaciones ciudadanas, entre
otros). En estos escenarios el DNP presenta el planteamiento estratégico del PND
(estructura) con el objeto de que los asistentes discutan, generen insumos y
propuestas para cada uno de los pilares, así como estrategias para el PND.
La participación territorial consuetudinariamente se ha materializado a través de

encuentros regionales (uno por cada departamento más Bogotá) y diálogos
temáticos en los que se discute el enfoque regional que se le pretende asignar al
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PND; aprovechando la diversidad de los territorios, su potencial para elevar el

crecimiento, el desarrollo y la necesidad de articular las políticas y acciones
sectoriales, reconociendo sus dinámicas económicas, sociales y culturales.
En lo relacionado con el Consejo Superior de la Judicatura, la intervención se

materializa a través de su Sala Administrativa, quien elabora y presenta al
Gobierno el Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, con el objeto de
que sea incluido en el PND.
Por otra parte, la Constitución y la ley prevén dos instancias nacionales de

planeación: (i) el Consejo Nacional de Planeación (CNP) 21 y (ii) el Congreso de
la República. Mientras el primero funciona como un foro para la discusión del
PND por parte de representantes de las entidades territoriales y de sectores
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; el segundo tiene la
competencia de aprobar el PND mediante una ley ordinaria 22; al máximo órgano
de representación popular, de conformidad con el numeral 3 del artículo 150 de
la Constitución, le corresponde “aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución,
y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
El esquema de coordinación elaborado por el DNP muestra además la posibilidad

de recibir asesoría externa por parte de entidades multilaterales y organismos de
cooperación, que en el marco de sus competencias analizan y establecen
recomendaciones u orientaciones sobre temas de relevancia internacional como
economía, educación y medio ambiente.
El gráfico 1 ilustra con mayor claridad el esquema intersectorial. (Departamento

Nacional de Planeación, 2014).
21 El artículo 340 de la Constitución dispone que: “Los miembros del Consejo Nacional serán designados
por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las
entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados
a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma
que establezca la ley. (…)”
22 Es importante resaltar que a pesar del carácter de ley ordinaria del PND, este también puede contener
disposiciones orgánicas, respetando el principio de unidad de materia.
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Es qu em a in t er s ect or ial –Act or es del P ND

Gr áf ico 1
Fuente: DNP 2014, ajustado OAJ 2018.
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II Procedimiento de elaboración y
aprobación del PND
A. Etapa de elaboración
La etapa previa de una iniciativa legislativa ordinaria del PND es un asunto que,
aunque debe adecuarse a parámetros de constitucionalidad y legalidad, cuenta
con un margen de discrecionalidad relativamente amplio respecto del proceso
de elaboración. Sin embargo, esto no ocurre con las leyes de presupuesto o con
el régimen legal de planeación, cuya expedición y trámite está sometido al
cumplimiento de estrictas reglas de programación, formulación, deliberación y
aprobación. La etapa previa de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
hace referencia a todos aquellos actos previos a la presentación de la iniciativa
ante el Congreso de la República, sin los cuales difícilmente se podría concertar
una iniciativa definitiva; además de que constituiría un vicio de trámite
insubsanable que generaría la inconstitucionalidad del proyecto.
El procedimiento para la elaboración del PND, previsto en el artículo 341 de la

Constitución Política de 1991 y en los artículos 13 y siguientes de la Ley 152 de
1994, debe adelantarse por el Gobierno nacional para cada administración
cuatrienal en un término de seis (6) meses, contados a partir de la iniciación del
período presidencial (7 de agosto), lo que en la práctica implica un reto
importante, dada la magnitud de la labor de coordinación que el DNP debe
realizar con las autoridades que intervienen en el proceso; la revisión de las
propuestas normativas, lo que representa un gran esfuerzo jurídico; y la
determinación de los principales programas y proyectos de la inversión pública
nacional, que corresponde a un gran esfuerzo técnico. Esto permite inferir de
forma inequívoca, que para la construcción del PND se debe contar con un
equipo interdisciplinario de expertos en hacienda pública, derecho presupuestal
y derecho constitucional. Lo anterior, sin perjuicio del capital humano que
conozca y maneje técnicamente de forma adecuada los asuntos sectoriales,
v.gr., educación, salud, vivienda, agricultura, transporte, defensa, relaciones
exteriores, entre otros, equipo fundamental para el proceso de construcción del
documento de las bases del respectivo PND.
De conformidad con el artículo 15 de la Ley Orgánica 152 de 1994 23

corresponde al DNP coordinar la formulación del Plan de Desarrollo, con base
23 “Artículo 15. Coordinación de las labores de formulación. El Director del Departamento Nacional de
Planeación, coordinará de conformidad con las orientaciones impartidas por el Presidente de la
República, las labores requeridas para continuar la formulación del plan de desarrollo, con los
ministerios, las entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación que se organicen
en desarrollo del artículo 306 y con el Consejo Superior de la Judicatura a través de su Sala
Administrativa.”
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en el apoyo administrativo, técnico y de información que cada entidad le

proporcione dentro de los límites de su ámbito funcional. Así, desde el inicio del
período presidencial, con base en la reunión adelantada entre el presidente de
la República y el director del DNP (cfr. art. 15 Ley 152 de 1994), se adelantan
procesos paralelos y complementarios orientados a la construcción de
propuestas para las bases del Plan.
Para fines metodológicos la descripción de esta etapa se dividirá en dos grandes

procesos: en primer lugar, se hace referencia a la construcción de la parte
general o bases del PND a partir de dos escenarios interdependientes: uno a
cargo del DNP y otro en cabeza de los sectores administrativos del Gobierno
nacional. El segundo proceso está relacionado con la definición del articulado
del proyecto de ley que se someterá a consideración del Congreso de la
República. En este, las Oficinas Asesoras Jurídicas de la Presidencia de la
República, del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en coordinación con los sectores administrativos,
establecen los criterios jurídicos y técnicos que se deben observar al momento
de evaluar la necesidad de incluir una norma dentro del articulado de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo. Estos aspectos pasan a desarrollarse a
continuación:
1. Construcción de la parte general o bases del PND
El primer proceso se desarrolla en el DNP, a través de los planes de trabajo de

las direcciones técnicas, mediante la identificación de problemáticas y temas
estratégicos para la definición de políticas públicas, con miras a estructurar
propuestas socialmente pertinentes, técnica, jurídica y fiscalmente viables, las
cuales sirven de insumo para las bases del plan. De manera particular, la
Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas (DSEPP) del DNP,
con base en la evaluación del PND que se encuentra vigente, lleva a cabo un
ejercicio de definición de lineamientos y escalabilidad para el nuevo plan, de
forma que se puedan identificar y relacionar los resultados con los productos,
así como, los medios y acciones necesarios para alcanzarlos. Este primer
ejercicio interno del DNP, referido a la estructuración y priorización de
propuestas para las bases del PND, se ha desarrollado bajo la siguiente
estructura metodológica (Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas
Públicas, Departamento Nacional de Planeación, 2014):
Se realiza una clasificación según áreas de política pública y se designa un

grupo responsable, encargado en primera instancia de revisar (i) documentos
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de evaluaciones de políticas y programas preparados por la DSEPP para

identificar buenas prácticas y lecciones aprendidas de la experiencia en
políticas públicas de los años anteriores; (ii) estudios y productos de misiones
técnicas del DNP, que caracterizan y analizan temáticas reconocidas como
estratégicas para el desarrollo del país con el objetivo de formular alternativas
y recomendaciones; y (iii) documentos CONPES u otros documentos de política,
que hayan definido lineamientos que sirvan como herramientas para la
formulación e implementación de políticas públicas. Esta revisión busca
identificar las principales acciones, resultados y recomendaciones pertinentes
para cada sector (Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas,
Departamento Nacional de Planeación, 2014).
Una vez revisados los insumos, los grupos de trabajo de cada área se reúnen para
realizar un análisis integral y transversal, luego de lo cual entregarán un documento
que contenga las principales problemáticas, recomendaciones, aspectos regionales
relevantes y propuestas de política pública para incluir en el PND.
A continuación, se organizan “mesas de análisis estratégico”, ya no por áreas

de política pública sino por prioridades estratégicas identificadas en la etapa
anterior. Estas mesas integrarán los estudios antes mencionados con otros
ejercicios desarrollados dentro del DNP, como son el análisis financiero y
presupuestal, el inventario de reformas institucionales, el estudio de brechas
regionales, entre otros (Departamento Nacional de Planeación, 2014).
A partir de la evaluación de la formulación técnica de los Planes de Desarrollo

anteriores, la DSEPP propone una metodología para mejorar la construcción del
próximo PND, basada en planificar para obtener resultados. Con el objetivo de
desarrollar la cultura de desempeño, es decir, la eficiencia y eficacia de la gestión
pública, así como fomentar la transparencia y la rendición de cuentas dentro del
propio Gobierno y hacia la ciudadanía, la Gestión Pública Orientada a Resultados
(GPOR) redefine la labor del Estado hacia la satisfacción de los usuarios finales de
los bienes y servicios públicos, con énfasis, ya no solo en los insumos (cuánto dinero
se puede gastar), sino en el desempeño y los resultados (qué se puede lograr con el
presupuesto disponible) (Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas
Públicas, Departamento Nacional de Planeación, 2014).
Con este enfoque, se exige una coherencia entre las fases del ciclo de las
políticas públicas que permita adelantar un análisis integral del desempeño de
la gestión estatal. Partiendo de la identificación y análisis de una situación
socioeconómica que se requiere intervenir (condición de interés), con indicación
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de las necesidades de la población potencialmente beneficiaria, se diseña la

intervención pública para dar solución a dicha situación. A continuación, se
determina su objetivo y se procede a determinar la cadena de valor, que es la
relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados.
Estos resultados, finalmente, afectan la situación socioeconómica.
Para mejorar el diseño metodológico de los Planes Nacionales de Desarrollo y

hacer de la planeación un proceso orientador para la consecución de resultados
más estratégicos y medibles, es necesario responder cuatro preguntas
fundamentales: (i) ¿Cuál es la situación actual? para lo cual se presenta un
diagnóstico sólido basado en evidencia que sustente la razón para priorizar los
objetivos nacionales, estrategias y programas como solución a las problemáticas
identificadas; (ii) ¿A dónde se quiere llegar? frente a esta pregunta se deben
señalar las metas en los diferentes niveles de intervención pública; (iii) ¿Cómo
se llegará allá? para dar respuesta se debe realizar una descripción del camino
para lograr los objetivos y su vínculo con la asignación de recursos; y (iv) ¿Cómo
medir si lo logramos?, se establecerá una metodología para medir el seguimiento
del logro de metas de productos y resultados con objetivos encadenados
jerárquicamente (Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas,
De conformidad con lo anterior, la DSEPP propone que el PND cuente con una
orientación de mediano plazo que recoja los avances del anterior plan en el
desarrollo de la visión de país y que incorpore nuevas orientaciones para
consolidar el camino recorrido. Adicional a esto, se recomienda darle al PND
una estructura escalonada que permita articular los pilares, objetivos y su
materialización a través de programas estratégicos, especificando los productos
y los resultados esperados para el cuatrienio, para avanzar hacia la visión del
país a largo plazo. Por último, para el seguimiento estratégico al desempeño de
la función pública desde una perspectiva multidisciplinaria, intersectorial y entre
niveles de Gobierno, se incluyen indicadores presupuestales (en términos de
productos estratégicos dentro de los programas del PND) para posteriormente
verificar la ejecución financiera y el logro de objetivos, y cuantificar dimensiones
de desempeño como la eficacia, productividad y eficiencia para la toma de
decisiones presupuestales y estratégicas.
El segundo escenario de este primer proceso parte (i) del debate electoral donde
se identifican las temáticas que se perciben como prioritarias en la agenda
nacional y; (ii) del trabajo técnico realizado por las entidades del Gobierno
nacional que elaboran propuestas sectoriales para el PND. Es importante señalar
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que para lograr lo anterior, durante este proceso debe mantenerse un diálogo
constante entre los ministerios, departamentos administrativos y el DNP, para lo
cual es recomendable que cada entidad del Gobierno designe algún
funcionario, de preferencia un asesor de la oficina de planeación, de la oficina
asesora jurídica o del despacho del ministro o director correspondiente.
En cumplimiento del artículo 16 de la Ley 152 de 1994, que dispone que “las
autoridades nacionales de planeación y las entidades de planificación regional
que llegaren a constituirse, garantizarán la participación activa de las
autoridades de planeación de las entidades territoriales en el proceso de
elaboración del plan”, se realizan encuentros regionales, convocando actores
relevantes en cada una de las regiones (gobierno local, sector privado,
academia, sociedad civil), en los que el DNP presenta el planteamiento
estratégico del PND (estructura) y los asistentes presentan sus propuestas y
generan insumos para cada uno de los pilares y estrategias del Plan, con
especial énfasis en la estrategia regional, con el fin de que esta sea validada
por las regiones. Adicionalmente, las direcciones técnicas del DNP llevan a cabo
reuniones con diversas entidades y diferentes sectores para tratar temas
específicos a lo largo del proceso de formulación del plan. Producto de los
procesos realizados se consolidan los insumos para la elaboración del
diagnóstico y se definen los lineamientos y acciones estratégicas.
En la experiencia del PND 2014-2018, el DNP dispuso un enlace dentro de su

página web con información actualizada sobre eventos, contenidos y avances
en el proceso de construcción del plan, y habilitó una plataforma con el formato
para diligenciar propuestas por parte de la ciudadanía, al tiempo que se
permitió acceder vía streaming a los encuentros del Plan, propiciando espacios
para el diálogo ciudadano (Departamento Nacional de Planeación, 2014).
El proceso indicativo para la construcción del PND se evidencia con mayor

claridad en el siguiente gráfico:
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Gr áf ico 2
P r oces o in dicat iv o par a la con s t r u cción del P ND
Este proceso va acompañado por la etapa de definción del articulado, revisión

del plan de inversiones y consolidación final del proyecto de ley. Esta segunda
etapa pasa a explicarse a continuación:
Fuente: OAJ - Dirección General DNP 2018
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2. Definición del articulado del PND
La segunda etapa de la construcción del PND consiste en la definición del

articulado, el plan de inversiones y los programas a ejecutar que harán parte del
proyecto de plan que será presentado a consideración del Congreso de la
República. Para este proceso el DNP solicita a los ministerios y departamentos
administrativos la remisión de los artículos propuestos por cada cartera,
acompañados del análisis respectivo conforme a la información contenida en la
ficha técnica elaborada por cada propuesta, con los aspectos relevantes para
identificar la viabilidad de las iniciativas.
El contenido de la ficha técnica propuesta es el siguiente:
Tabla 2
Fich a t écn ica legis lat iv a par a pr opu es t as de ar t icu lado
Fuente: DNP - OAJ 2014.
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Las fichas hacen referencia a los criterios jurídicos y técnicos que deben observarse
al momento de evaluar la necesidad o no de incluir una norma dentro del
articulado de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. A saber:
1. Unidad de materia. El principio de unidad de materia, consagrado en el

artículo 158 de la Constitución Política de 1991, hace referencia a la
conexidad y pertinencia que deben guardar las normas necesarias con la
parte general de los planes de desarrollo, especialmente en cuanto a
financiamiento o sostenibilidad, derechos u obligaciones (sustantivos) y
arreglo institucional. La propia Constitución fija la condición de mantener,
en todo caso, una estricta relación interna, desde una perspectiva
teleológica de medio a fin, entre las normas que harán parte de la ley, la
parte general del PND y el respectivo programa de gobierno, de manera
que exista entre ellos coherencia y una clara correspondencia lógica con
la materia general de la misma, resultando inadmisibles las
modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa
relación de conexidad (Sentencia C-133, 2012).
2. Idoneidad. El criterio de idoneidad hace referencia a que las normas
propuestas sean consistentes y conducentes con las facultades de
regulación y la ordenación jerárquica del sistema normativo 24, de tal
forma que se respeten las competencias privativas de las autoridades. En
este sentido, los contenidos instrumentales del PND no pueden contravenir
ni desconocer lo establecido por normas de rango superior,
especialmente, la Constitución Política, (cf. art. 339 a 344) y la Ley
Orgánica 152 de 1994; temas de reserva de ley cualificada; inclusión de
regímenes sancionatorios o de reformas legislativas integrales; o
disposiciones que puedan ser expedidas en ejercicio de la facultad
reglamentaria del ejecutivo, de conformidad con lo previsto en el numeral
11 del artículo 189 de la Constitución Política de 1991.
3. Proporcionalidad y necesidad. Teniendo en cuenta que las normas
obligatorias dispuestas en el PND, en principio, deberían ser modificadas
o derogadas por disposiciones que hayan tenido el mismo trámite de la
24 La prevalencia de las disposiciones constitucionales se desprende del artículo 4° de la Carta que

dispone: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución
y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. La Constitución consagra
además una jerarquía entre distintas clases de leyes, así, la subordinación de las leyes ordinarias
respecto de las orgánicas ha sido expresamente reconocida por la Corte Constitucional, que, al
respecto, dijo: “Una ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica;
no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de
competencia”. (Sentencia C-600A, 1995)
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ley del plan, las normas que se incluyan en el PND pueden llegar a ser
“inflexibles”, de manera que los artículos propuestos deberán atender de
manera imprescindible la necesidad o problemática a solucionar, tras
haber constatado que no existen otras medidas menos restrictivas de
derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
4. Principio de continuidad. El literal f) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994,
establece que la administración propenderá por dar culminación a los
planes, programas y proyectos en ejecución. Lo anterior, teniendo en
cuenta que las metas, objetivos y estrategias contenidas en la parte
general del PND pueden ser de corto, mediano y largo plazo y, por lo
tanto, corresponde al nuevo Gobierno y al nuevo Congreso de la
República, establecer las disposiciones necesarias para dar continuidad
a las políticas o proyectos que han sido útiles y convenientes para el país.
5. Impacto fiscal. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y
financiera, las disposiciones instrumentales de los PND deben ser
consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de
acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público
y lo establecido por el CONFIS y el MHCP. Si una disposición genera
impacto fiscal, deberá señalarse la fuente que permitirá solventar dicho
gasto en línea con lo estipulado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
6. Autonomía de las entidades territoriales. Las disposiciones instrumentales
deben reconocer que las entidades territoriales ejercen libremente sus
funciones en materia de planeación (cfr. artículos 287, 288, 298 y 313
Constitucionales), con estricta sujeción a las atribuciones y competencias
asignadas a cada una de ellas por la Constitución y la ley.
7. Armonización. Finalmente, debe considerarse la posibilidad de
armonizar las disposiciones instrumentales del PND con los documentos
CONPES que tratan los mismos asuntos, y con las iniciativas legislativas
que el Gobierno haya presentado al Congreso y que se encuentren
cursando su trámite.
Estas propuestas de artículos se remiten a las direcciones técnicas del DNP,
quienes realizan un primer filtro que consiste en una revisión de las normas de los
planes de desarrollo anteriores y de la normativa sobre la materia. Lo anterior,
con el fin de determinar la viabilidad y conveniencia de la propuesta y evaluar la
necesidad de derogar normas preexistentes, para finalmente emitir un concepto
en relación con la inclusión del artículo en el PND.
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Una vez consolidadas las propuestas y los artículos que continuarían, el DNP
procede a discutir y concertar el articulado con los respectivos ministerios y
departamentos administrativos, para posteriormente presentar la propuesta de
articulado a consideración de la secretaría jurídica de Presidencia y las oficinas
asesoras jurídicas del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (Departamento Nacional de Planeación, 2010). Este
ejercicio metodológico permitió depurar las más de cuatro mil (4.000) propuestas
normativas presentadas por los sectores, para tener como resultado final los
doscientos sesenta y siete (267) artículos que hoy conforman la Ley 1753 de 2015
(PND 2014-2018).
Establecida una propuesta inicial de articulado o disposiciones instrumentales, el

Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) debe emitir concepto previo de
implicaciones fiscales sobre el componente correspondiente al plan de inversiones,
y posteriormente el proyecto del PND es presentado por el director del DNP a
consideración del CONPES, para que, con la participación de sus miembros, del
presidente del Consejo Superior de la Judicatura y de representantes de las
entidades territoriales, se apruebe un documento consolidado, en cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 152 de 1994 y en el numeral 2 del artículo
164 de la Ley 1753 de 2015, aspectos que para la elaboración del PND 2014-
2018, se surtieron los días 11 y 13 de noviembre de 2014 respectivamente.
El documento consolidado aprobado por el CONPES será presentado por el

presidente de la República a consideración del Consejo Nacional de Planeación
(CNP), y remitido como primera copia al Congreso de la República, antes del 15
de noviembre del primer año de gobierno (art. 18 de la Ley 152 de 1994). El CNP,
que funciona como un escenario de participación de la sociedad civil para la
discusión del PND, integrado por representantes de las entidades territoriales y de
los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, debe rendir
su concepto y formular las recomendaciones que considere convenientes a más
tardar el 10 enero, so pena de considerarse surtido el requisito sin su intervención.
En la experiencia 2014, el Gobierno remitió al CNP el 14 de noviembre el proyecto
de PND; por su parte, el CNP se pronunció el 7 de enero del año siguiente.
Manifestada la opinión del CNP, la cual resulta no vinculante en virtud del carácter
consultivo que le asigna la Constitución, el CONPES efectúa las enmiendas que
considere pertinentes. El resultado será el proyecto definitivo que el Gobierno
nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentará al
Congreso de la República antes del 7 de febrero del año siguiente al de posesión
del presidente. Para el PND 2014-2018, el CONPES sesionó el 4 de febrero de
2015 y el Gobierno nacional, por medio del director del DNP y del ministro de
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Hacienda y Crédito Público, radicó ante la Secretaría General de la H. Cámara

de Representantes, el proyecto de ley “Por medio de la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país”, el día 6 de febrero
de 2015, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso nro. 33 de 2015.
No podemos pasar por alto el trámite constitucional de la consulta previa con las
comunidades étnicas. A pesar de que no se establece una fecha específica para
el inicio de la consulta previa, a partir de los pronunciamientos jurisprudenciales
sobre el tema, se considera que la consulta se debe dar cuando se consolida el
proyecto de plan de desarrollo, esto es, el primer concepto del CONPES y hasta
antes de su presentación oficial al Congreso de la República 25. Lo anterior, sin
perjuicio que desde el inicio del período de Gobierno se inicien las acciones
preparatorias para el desarrollo de la consulta previa, entre ellas, la identificación
de las instancias consultivas y de los representantes de las comunidades, así como
los mecanismos de financiación y determinación de los aspectos logísticos.
Los trámites para la elaboración del Proyecto del PND 2014-2018 se encuentran
descritos en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 138 de 2015 Senado/
200 de 2015 Cámara. Se transcriben los apartes más relevantes, así:
2. Formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un

nuevo país.
(...) El proceso implicó un trabajo de planeación participativa que se llevó a

cabo en conjunto con los ministerios y demás entidades del Gobierno nacional,
las autoridades de planeación de las entidades territoriales, y la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, así como con todas
aquellas autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Planeación, en
aplicación del principio democrático.
Con el fin de socializar la parte general del PND, se realizaron 33 foros

regionales, en igual número de ciudades del país, y 25 foros sectoriales, con
temas específicos incluidos en el documento, tales como la educación, la
igualdad de género, los grupos étnicos y los jóvenes, entre otros (…). De igual
manera, la parte general del PND 2014-2018: Todos por un nuevo país se
presentó al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) el 13
de noviembre de 2014. Así mismo, la parte general del plan fue sometida
oportunamente a consideración del Consejo Nacional de Planeación (CNP),
el pasado 14 de noviembre de 2014, fecha en que también fue enviada al
25 Ver entre otras, las Sentencias C-030 de 2008, C-461 de 2008, T-637 de 2001 y T-576 de 2014,
Corte Constitucional.
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Congreso de la República. El CNP emitió concepto de manera oportuna

mediante el documento Focos estratégicos y de interés para la sociedad civil.
Una vez agotado este proceso democrático de participación y deliberación, y

antes de la presentación del documento al honorable Congreso de la
República, se analizaron los comentarios recibidos, en particular el concepto
emitido por el CNP y las observaciones recogidas durante las mesas regionales
y sectoriales, los cuales sirvieron de insumos para los ajustes finales del PND.
Del mismo modo, en cumplimiento de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia (Ley 270 de 1996), el Departamento Nacional de Planeación
recibió el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2015-2018, con el
fin de que fuera incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, el
Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), en sesión
realizada el 4 de febrero de 2015, aprobó el documento consolidado del Plan
Nacional de Desarrollo, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 152 de
1994 (…) (Congreso de la República, 2015).
La materialización del principio de participación democrática se evidencia con

mayor detalle en los cronogramas de elaboración y divulgación previa del
proyecto del PND (Departamento Nacional de Planeación), lo cual es presentado
en el gráfico 3.
Gráfico 3
Cronograma de elaboración y presentación del PND
Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero
Consulta Previa*
Discusión y Ajustes al documento

elaboración del
Se convoca
documento bases
Consejo Nacional Ajustes al proyecto
del PND
de Planeación Presentación según concepto del
(renovación del PND al CNP
parcial) CONPES
Concepto técnico
Aprobación del a CNP (antes del 10
Evaluación Presentación Presentación
estructura del de enero)
impacto fiscal de del proyecto al Congreso
PND( Presidente
los programas del PND al (antes del 7 de
y Consejo de
propuestos CNP(nov. 15) febrero)
Ministros) Presentación del
proyecto del PND
Presentación
del proyecto versión final al CONPES
del PND al
Congreso
(nov. 15) (Fechas Ley 152 /94)
Fuente: Dirección General DNP (2018)
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3. Consulta previa, aspectos y cuestionamientos relevantes
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre

pueblos indígenas y tribales fue suscrito por Colombia e incorporado en el
ordenamiento jurídico a través de la Ley 21 de 1991. En este sentido, el artículo
6 del mencionado Convenio establece el deber de los gobiernos de consultar a
los pueblos interesados mediante procedimientos apropiados y a través de sus
instituciones representativas, cada vez que prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente.
Es importante señalar que, aunque ni la Constitución Política de 1991 ni la Ley 5

de 1992 establecieron de forma expresa la consulta previa como parte del trámite
legislativo ordinario, se ha decidido desarrollarlo en este ejercicio académico, por
cuanto la ausencia de la consulta previa en el trámite de algunos proyectos de ley
aprobados por el Congreso de la República ha dado lugar a su declaración de
inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional.
¿Qué es la consulta previa?
La consulta previa ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como un

derecho fundamental (Sentencia T-660, 2015) de las comunidades étnicas,
estrechamente relacionado con el principio democrático, el derecho a la
participación, el pluralismo y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural
de la Nación 26. Su concepto y aplicación ha sido desarrollado por la Corte
Constitucional a través de sentencias de tutela y juicios abstractos de
constitucionalidad en las que, en aplicación del concepto de bloque de
constitucionalidad, se han determinado sus características y núcleo esencial 27.
En este sentido, la consulta previa tiene como propósito proteger la participación

de los Grupos Étnicos Nacionales (Directiva Presidencial nro. 01, 2010),
conformados por los pueblos indígenas, comunidades negras, afrodescendientes,
26 En la Sentencia C- 331 de 2012 la Corte Constitucional indicó que “la consulta previa se fundamenta
en el principio democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural de la Nación, de conformidad con el artículo 40 Superior, que en el caso de las comunidades
indígenas y afrodescendientes cobra un significado distinto y reforzado, en virtud del reconocimiento de
la diversidad étnica y cultural, el pluralismo jurídico, el reconocimiento de estas etnias como
comunidades diferenciadas y autónomas”.
27 La Corte Constitucional en la Sentencia SU-383 de 2003 estipuló lo siguiente: “Resulta de especial
importancia para el asunto en estudio, además, reiterar que el Convenio 169 de la OIT, y
concretamente el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa conforma con la Carta
Política un bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 del
ordenamiento constitucional (…)”.
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raizales palenqueras y pueblo Rrom, salvaguardando dentro de estas

comunidades a las personas, instituciones, bienes, valores y prácticas sociales,
culturales, religiosas, espirituales e institucionales (Dirección de Desarrollo
Territorial Sostenible. Departamento Nacional de Planeación, 2011).
En palabras de la Corte Constitucional, la participación de las comunidades a

través de la consulta previa “es una garantía de orden procedimental, encaminada
a respetar los derechos a la subsistencia y la integridad cultural de los pueblos
étnicos” (Sentencia C-461, 2008). Además, “es el mecanismo que permite ponderar
los intereses de los pueblos indígenas y tribales en conflicto con intereses colectivos
de mayor amplitud, a fin de poder establecer cuál de ellos posee una legitimación
mayor” (Sentencia T-428, 1992).
Por otra parte, de acuerdo con la Directiva Presidencial 01 de 2010 la

responsabilidad para llevar a cabo los procesos de consulta previa es compartida
entre los representantes de los proyectos a desarrollar y el Ministerio del Interior.
Esta entidad es responsable de la forma en que se desarrolla el proceso en cada
caso particular, al tiempo que los representantes de cada uno de los sectores
administrativos son directamente responsables de participar activamente durante
el proceso de consulta previa y de proporcionar los recursos necesarios para cada
proceso en particular 28. Adicionalmente, el DNP, en el marco de las funciones de
coordinación del PND, presta el correspondiente apoyo técnico.
¿Cuándo resulta obligatoria la consulta previa?
La obligatoriedad de la consulta previa surge del Convenio 169 de la OIT, que hace
parte del bloque de constitucionalidad (cfr. art. 93 C.P.); así como del
reconocimiento de la diversidad étnica y cultural como principio constitucional y
fundamento de la nacionalidad colombiana (artículos 7 y 70 de la Constitución
Política). Dichas normas constitucionales se han materializado y desarrollado a
28 Directiva Presidencial 01 de 2010, numeral 1 “La responsabilidad para llevar a cabo procesos de
Consulta Previa es compartida entre los representantes de los proyectos y el Ministerio del Interior. El
Ministerio es responsable de la forma en que se desarrolla el proceso en cada caso particular y los
representantes de cada uno de los proyectos son responsables de participar activamente durante el
proceso de consulta previa y de proporcionar los recursos necesarios para cada proceso en particular.
El desarrollo responsable de los procesos de Consulta Previa no sólo permite garantizar el derecho,
sino que incrementa la viabilidad de los proyectos (…)”.
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través del artículo 46 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo (CPACA) 29 y de la Directiva Presidencial 01 de 2010 30.
De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que existe la

obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas y tribales, mediante los
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente, de acuerdo con el literal a) del artículo 6
del Convenio 169 de la OIT 31. No obstante, para que proceda la consulta previa
no basta que las medidas legislativas afecten potencialmente a las comunidades
indígenas y tribales, se requiere que lo hagan de manera “directa”. La Corte
Constitucional ha señalado que el grado de afectación solo puede definirse en
cada caso concreto, evaluando qué tanto incide la medida en la conformación de
la identidad diferenciada. La idea de afectación directa se asocia con la
intromisión intolerable en las dinámicas económicas, sociales y culturales
reconocidas por las comunidades como propias.
La Corte Constitucional ha explicado que existen elementos que deben ser

considerados para identificar si una medida legislativa debe someterse al
procedimiento de consulta previa (Sentencia C-331, 2012):
29 Ley 1437 de 2011. “Artículo 46. Consulta Obligatoria. Cuando la Constitución o la ley ordenen la
realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá
realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión
que se llegare a adoptar.”
30 Mediante la cual se establecen responsabilidades y procedimientos de obligatorio cumplimiento para
las entidades y organismos del sector central y descentralizado del orden nacional con el objeto de
garantizar el derecho a la consulta previa.
27 Convenio 169 de la OIT. “Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos
deberán:
(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de
sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente;
(b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente,
por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la
adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole
responsables de políticas y programas que les conciernan;
(c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en
los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de
una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.”
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a. Si las medidas a adoptarse afectan de manera directa a las comunidades

étnicas. Por lo anterior, no están sujetas a la consulta las medidas
generales que afecten a toda la población.
b. Si se trata de la regulación de temas previamente definidos por el
Convenio 169 de la OIT o de aquellos que tengan una relación intrínseca
con su identidad como comunidad étnica.
c. Si se trata de la regulación de temas tales como, territorio o de tierras, la
explotación de recursos naturales en las zonas donde se ubican o residen
estas comunidades, la protección del grado de autonomía que la
Constitución les reconoce, la conformación y delimitación del gobierno de
estas comunidades y de su relación con los gobiernos locales y regionales.
La Directiva Presidencial 01 de 2010 relaciona algunas de las acciones que deben

ser objeto de consulta previa:
a. Cuando se expidan medidas legislativas o administrativas susceptibles de

afectar directa y específicamente a los grupos étnicos nacionales y que
requieran en el ámbito de su aplicación la formulación de enfoque
diferencial.
b. Programas de prospección o explotación de los recursos naturales en sus

territorios.
c. Decisiones sobre enajenación o transferencia de sus derechos sobre las

tierras, en el evento que las disposiciones de aplicación nacional puedan
dificultar de alguna manera los procesos de titulación colectiva,
ampliación o saneamiento de tierras.
d. Organización y funcionamiento de programas de formación profesional

de aplicación general.
e. Enseñanza a los niños de los pueblos interesados a leer y a escribir en su

propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en
el grupo al que pertenezcan.
f. Cuando se pretenda desarrollar, incrementar o transformar la malla vial

en territorios étnicos.
g. Formulación, diseño o ejecución de proyectos de investigación

adelantados por entidades públicas que estén relacionados con los
recursos naturales, bióticos, económicos, culturales, religiosos, etc., de los
grupos étnicos y puedan generar una afectación por la ejecución o la
publicación de estos.
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h. Cuando se planeen acciones de erradicación de cultivos ilícitos que

puedan afectar a los grupos étnicos.
i. Cuando se estime tomar medidas sobre la salud y la enfermedad de los

grupos étnicos nacionales. Excepto en situaciones de emergencia que
comprometan el derecho a la vida.
j. Cuando se pretenda tomar alguna medida prioritaria respecto al proceso

de desarrollo de algún grupo étnico nacional.
k. Cuando en el ámbito de aplicación de alguna medida legislativa general

se requiera incorporar particularidades según las costumbres o el derecho
consuetudinario de los grupos étnicos nacionales, en el ámbito de
aplicación de alguna medida legislativa general.
l. Los demás casos en que la legislación así lo disponga.
Método para la determinación de afectación directa
Teniendo en cuenta la importancia de determinar si una medida legislativa regula

situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales de manera
directa y específica, lo que ha denominado la Corte Constitucional como
“afectación directa”, lo primero que hay que señalar es que su determinación es
casuística (Sentencia C-331, 2012), esto es, debe establecerse en cada caso
concreto y determinarse a través de las comunidades étnicas 32 cuáles son las
medidas que las afectan directamente y su impacto benéfico o perjudicial.
Así, una norma genera afectación directa cuando altera el estatus de los individuos
pertenecientes a una comunidad, bien sea porque les impone restricciones, o
porque, al contrario, les confiere beneficios (Sentencia C-750, 2008). Del mismo
modo, la afectación directa se presenta cuando la norma tiene como objetivo
principal de regulación una o varias comunidades indígenas o cuando la
regulación planteada tiene mayores efectos en dichas comunidades que en el resto
de la población.
La propia Corte ha señalado que corresponde al intérprete realizar un análisis

fáctico y casuístico de la medida a aplicar bajo la siguiente estructura
argumentativa: i) aplicación de un criterio sociológico, según el cual hay
afectación directa cuando se incide en la construcción de la identidad
32 “(…) independientemente de si su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya determinación

atañe a las comunidades étnicas –indígenas o afrodescendientes- potencialmente afectadas en
ejercicio de su autonomía y sus derechos colectivos”. (Sentencia C-461, 2008)
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diferenciada; (ii) un criterio normativo, según el cual hay necesidad de consulta

en aquellos asuntos donde existe un mandato constitucional expreso que vincula
determinadas materias y en aquellos tópicos expresamente señalados en el
Convenio 169 de la OIT; y (iii) un criterio interpretativo, según el cual la consulta
es obligatoria cuando, a pesar del carácter general de la medida, la materia
regulada debía contar con una regulación específica respecto de las posiciones
jurídicas de las comunidades étnicas. Este último evento procede cuando se
regulan sistemáticamente materias que conforman la identidad de las
comunidades que pueden generar un déficit de protección u omisión legislativa 33.
¿Cuándo no resulta obligatoria la consulta previa?
De acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional la obligación de

consulta no puede interpretarse con el alcance de que toda regulación del Estado,
en cuanto sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas y tribales, deba
someterse a un proceso de consulta previa con dichas comunidades, por fuera de
los escenarios ordinarios de participación y deliberación democrática, ya que
dicho deber sólo se predica de aquellas medidas que, en el ámbito de la
aplicación del Convenio 169, sean susceptibles de afectar directamente a tales
comunidades (Sentencia C-030, 2008).
De acuerdo con lo anterior, la Directiva Presidencial 01 de 2010 indica

expresamente algunos casos en los que no se requiere la realización del proceso
de consulta previa. A saber:
a. Medidas legislativas o administrativas que no afecten a los Grupos Étnicos

Nacionales. Tal es el caso de medidas fiscales que no los cobije; penales,
procesales y civiles de la jurisdicción ordinaria; medidas comerciales,
industriales y de servicios de carácter urbano; laborales; y medidas sobre
seguridad social, siempre y cuando no reduzcan la calidad de vida de
los grupos étnicos.
b. Actividades para el mantenimiento de la malla vial existente, siempre y
cuando se surta concertación de los planes de manejo para mitigar los
impactos de los trabajos específicos en los tramos que puedan afectar a
los grupos étnicos. En todo caso, se deberá hacer solicitud de certificación
ante la Oficina de Consulta Previa, quien determinará las actividades que,
en el marco del desarrollo del proyecto vial, requieren la garantía del
derecho de consulta previa
33 Al respecto, véase las Sentencias C-194 de 2013 y C- 366 de 2011, Corte Constitucional.
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c. Cuando se deban tomar medidas urgentes en materia de salud,

epidemias, índices preocupantes de enfermedad y/o morbilidad,
desastres naturales y garantía o violación de Derechos Humanos.
d. Cuando el proceso de consulta previa no sea obligatorio de conformidad
con ley expresa.
3.1. La consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo
Uno de los análisis más detallados frente a la participación de las comunidades

indígenas o tribales en el proceso de adopción de planes de desarrollo fue
realizado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-461 de 2008, argumentos
reiterados en la Sentencia T -245 de 2013. En esta última decisión, la comunidad
indígena Embera Chami Doxura – Resguardo del Cairo, Valle del Cauca, presentó
una acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal del Cairo,
correspondiéndole su conocimiento al Magistrado Mauricio González Cuervo. Por
considerar el asunto de suma relevancia se transcriben las consideraciones
expuestas:
El tema de la participación de las comunidades indígenas o tribales frente a

planes de desarrollo se trató por la Corte en la Sentencia C-461 de 2008. En
este caso, se estudió una demanda contra la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010, cuyo cargo era el de no haberse sometido el respectivo
proyecto a consulta previa. De su alcance corresponde ocuparse en los
siguientes párrafos.
En esta sentencia se aborda el tema de la consulta previa a partir de lo dicho

por la Corte en la Sentencia C-030 de 2008 y se da aplicación a los artículos
1, 7 y 70 de la Constitución Política, y 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT, que
hace parte del bloque de constitucionalidad. Pese a referirse a dos artículos
del convenio, el discurso de la Corte se centró en el artículo 6 y, por tanto, en
la consulta previa, tema que se estudió a partir de la distinción entre
participación general, propia de medidas que los afectan de la misma manera
que a las demás personas, y participación especial, cuando las medidas los
afectan de manera directa. En la sentencia referida, para verificar el
cumplimiento del deber de consulta, la Corte consideró necesario determinar
los requisitos de tiempo, modo y lugar en los cuales debe cumplirse, para lo
cual se valió de la Sentencia C-891 de 2002, para señalar que se debe brindar
la oportunidad a los pueblos indígenas y tribales de conocer a fondo el
proyecto y de participar de manera activa e intervenir en su modificación, si es
preciso.
Dada la especial naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de su

proceso de formación, la Corte distingue tres niveles de generalidad, en
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especial el relativo al Plan de Inversiones Públicas del cual es necesario

examinar cada programa, proyecto y presupuesto plurianual, para establecer
si algunos de ellos afecta de manera directa y específica a los pueblos
indígenas o tribales, valga decir, si se trata de medidas susceptibles de afectar
específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no
aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la
generalidad de los colombianos.
La Corte no ignora el papel del Consejo Nacional de Planeación en el proceso

de preparación del proyecto del plan de desarrollo, en tanto cumple una
función de primera importancia en el proceso democrático de formularlo.
Tampoco ignora que del Consejo hacen parte representantes de los grupos
indígenas. Sin embargo, esta presencia de los representantes de los pueblos
indígenas o tribales no exonera al Estado de su deber de consultar a los
pueblos que resulten potencialmente afectados, de forma directa y específica,
por los proyectos concretos incluidos en el plan de desarrollo. Una de las
razones que da la Corte para hacer esta afirmación, es la de que los
representantes de los pueblos indígenas o tribales en el consejo “no expresan
la cosmovisión de cada una de las comunidades afectadas por cada proyecto
individual incluido en el Plan de Inversiones Públicas.
Conforme a los parámetros antedichos, el plan de desarrollo no es en sí mismo

objeto de la consulta, sino que lo son los proyectos puntuales y precisos,
incluidos en el plan de inversiones, que potencialmente pueden afectar de
manera directa y especial a los pueblos indígenas o tribales. De ahí que su
decisión fue la de declarar exequible la Ley 1151 de 2007, “en el entendido
de que se suspenderá la ejecución de cada uno de los proyectos, programas
o presupuestos plurianuales incluidos en la misma que tengan la potencialidad
de incidir directa y específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades
étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa
la consulta previa específica exigida (…).
La cuestión, entonces, pasa a ser la determinación de cuáles son los proyectos

o programas incluidos en el plan que deben ser objeto de consulta. La Corte
asigna al gobierno, como titular de la iniciativa legislativa, la responsabilidad
de hacer esta determinación y deja abierta, para los pueblos indígenas o
tribales, la posibilidad de acudir a la acción de tutela para lograr la protección
de su derecho a la participación, en caso de obtener una respuesta negativa
(…) (Negrilla nuestra).
Aunque la Sentencia T- 245 de 2013 se relaciona con el derecho de participación

de las comunidades étnicas respecto de la formación, aplicación y evaluación de
los planes de desarrollo municipales, en esta decisión se deja claro que el plan de
desarrollo se formula para todos los habitantes del territorio, no sólo para los
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miembros de una comunidad étnica específica, lo que permite inferir que no todo
su contenido tiene vocación de afectarlos de manera específica. Dado que en el
expediente existía evidencia de que el pueblo indígena participó, como autor o
gestor, en la formulación del plan de desarrollo, se concluyó que no había lugar
a someterlo a consulta previa. La decisión señala que no se trata de consultar un
proyecto de decisión ajeno tomado por una autoridad heterónoma, sino de una
decisión en la que el pueblo indígena señale sus prioridades.
Con base en lo anterior, la Corte Constitucional concluyó que la participación de

los pueblos indígenas en la formulación de los planes de desarrollo no puede ser
redundante, en función de una coautoría, que es propia de un proceso
democrático directo, y de una consulta previa a uno de sus autores.
Por otra parte, respecto del momento exacto en que debe realizarse la consulta
previa, se entiende que la misma se debe dar cuando se consolida el proyecto de
PND, esto es, el primer concepto del CONPES y hasta antes de su presentación
oficial al Congreso de la República. Este argumento deviene de la propia
jurisprudencia constitucional que ha señalado en diversos pronunciamientos que
el proceso consultivo deberá llevarse a cabo antes de radicar el proyecto de ley
del PND ante el Congreso de la República, debido a que es una garantía del
principio democrático. Lo anterior, sin perjuicio que desde el inicio del período de
Gobierno se inicien las acciones preparatorias para el desarrollo de la consulta
previa, entre ellas, la identificación de las instancias consultivas y de los
representantes de las comunidades, así como los mecanismos de financiación y
determinación de los aspectos logísticos.
En efecto, conforme a la competencia constitucional prevista en el artículo 150 de

la Carta Política, corresponde al Congreso hacer las leyes, lo que supone la
necesidad ineludible de un proceso deliberativo interno, de modo que las normas
que conformen al ordenamiento jurídico sean fruto legítimo de la voluntad de las
cámaras. Así, las propuestas que surjan de la deliberación adelantada durante el
proceso de consulta previa deben ser estudiadas por el Congreso de la República,
con sujeción a los requisitos de razonabilidad mínima que propone el trámite
legislativo, derivados del principio de consecutividad.
Una consideración final deviene del alcance de la facultad del Congreso para
introducir modificaciones al texto acordado en el marco de la consulta previa entre
el Gobierno nacional y las comunidades étnicas. Sobre este punto se han
planteado diversas interpretaciones: una primera interpretación (exegética)
fundamentada en los artículos 113 y 150 de la Constitución Política, sugiere que
es el Congreso de la República quien aprueba el PND, y en el ejercicio de tal
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autonomía bien podría incluir modificaciones a lo pactado; una segunda

interpretación con fundamento en el principio del efecto útil, sugiere que los efectos
jurídicos de la consulta no solo obligan al Gobierno nacional, sino a todas las
ramas del poder público, lo que sumado a la buena fe con la que se realiza, limita
la facultad de deliberación del Congreso.
Un tercer análisis hermenéutico, considerado ecléctico, advierte que el Congreso

podría introducir modificaciones a lo acordado, siempre que se ajusten a criterios
de racionalidad, no sean sustanciales respecto de lo pactado con la comunidad
étnica y se cuente con el respectivo aval gubernamental.
Lo cierto es que “no existen pautas que conduzcan a que la autonomía del
Congreso se armonice con los acuerdos de buena fe que logre el Gobierno
previamente con los indígenas y comunidades afrocolombianas en la consulta de
proyecto de ley, siendo necesario que en el futuro cercano, cuando sea elaborada
la reglamentación de la consulta previa en Colombia, sea necesario plantear esta
dificultad y proponer soluciones” (Rodríguez Garavito & Orduz Salinas, 2012).
3.2. Posibles consecuencias de la omisión de consulta previa en el trámite

de la ley del PND
Con base en la Sentencia C-030 de 2008, la omisión de consulta previa en la

adopción de una medida legislativa puede generar tres posibles decisiones: (i) la
inconstitucionalidad total o parcial de la normativa, (ii) excluir a las comunidades
étnicas del ámbito de aplicación de la ley o; (iii) decretar una omisión legislativa
adoptando la Corte las medidas necesarias para subsanarla.
En la revisión de constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007, por la cual se

expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, y sobre la cual el Gobierno
nacional omitió el deber de consulta, la Corte Constitucional encontró que no era
procedente declararla inexequible como un todo, por cuanto esta contenía
numerosas disposiciones, con distintos grados de generalidad completamente
ajenos a su ámbito de protección (Sentencia C-461, 2008). De esta forma, la
Corte encontró que el examen de constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007,
frente a la omisión de consulta previa, se circunscribía a las disposiciones
particulares contenidas en esta ley que pudieran afectar en forma directa y
específica a las comunidades étnicas de las zonas donde se habrían de
implementar los planes y proyectos del plan de inversiones.
Además, en aplicación del principio de conservación del derecho, declaró

exequible la Ley 1151 de 2007 en el entendido que se suspendía la ejecución de
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los proyectos y de los respectivos programas o presupuestos plurianuales hasta

tanto se realizara en forma integral y completa la consulta previa. Pese a esta sub-
regla, que parecería ponderar los derechos en conflicto a favor del “principio de
conservación del derecho”.
Sin embargo, lo cierto es que decisiones posteriores han advertido que “la omisión
del deber de consulta previa es un vicio de inconstitucionalidad que concurre con
anterioridad al trámite legislativo y que se proyecta sobre el contenido material de
la norma objeto de examen” (Sentencia C-175, 2009).
Consistente con esta última doctrina, al estudiar la constitucionalidad de los

artículos 106 y 276 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, la Sentencia C-331 de 2012 estableció la
necesidad de consultar aquellos proyectos previstos en el Plan de Inversiones que
tengan la potencialidad de afectar a las comunidades, pues la falta de consulta
apareja “distintos efectos asociados a su inconstitucionalidad”. En esta decisión,
pese a que el Gobierno realizó en debida forma la consulta previa sobre la parte
general o bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, se declararon
inexequibles, por falta de consulta previa, algunos apartes del artículo 276 de la
Ley 1450 de 2011, que derogaba el parágrafo 2 del artículo 12 y el artículo 30
de la Ley 1382 de 2010, “Por el cual se modifica la ley 685 de 2001 Código de
Minas”, que permitía las actividades de barequeo y minería tradicional. Esto
indica que no basta con realizar la consulta previa a la parte general o bases del
PND, siendo necesario que la consulta abarque las disposiciones instrumentales y
en especial los programas o proyectos de inversión incluidos en el Plan de
Inversiones.
A partir de lo expuesto, resulta claro y concluyente que la inobservancia de la

consulta previa en las leyes del PND afecta el derecho fundamental de las
comunidades, generando un vicio de inconstitucionalidad. A lo anterior, habrá de
agregarse que no obstante las exigencias sustanciales en materia de consulta
previa, no se puede desconocer la incidencia de eventualidades que obstaculicen
o impidan su cumplimiento, en vigor de aquella máxima del derecho que
prescribe: “nadie está obligado a lo imposible.”
En este sentido, cuando se aduzcan motivos que reflejen la imposibilidad de la

administración para materializar la consulta previa con base en circunstancias
que desborden las posibilidades y la voluntad del Gobierno, este estaría eximido
de la obligación de consulta, tal como se acreditó en el fallo proferido por la
Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de
fecha veinticuatro (24) de abril de dos mil quince (2015), expediente 25000-
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23-37-000-2015-00664-00; demandante Daniel Garcés Carabalí vs. la

Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras
y Raizales del Ministerio Del Interior, Viceministerio para la Participación e
Igualdad de Oportunidades del Ministerio del Interior, Congreso de La República
y Departamento Nacional de Planeación.
En aquella oportunidad no fue posible realizar la consulta previa del PND 2014-
2018 con las comunidades negras, en razón a que primero debía realizarse un
proceso de consulta que definiera las pautas para la integración del espacio
nacional de consulta de las decisiones legislativas y administrativas de carácter
general que afectaran directamente a la Comunidad Negra, Afrocolombiana,
Palenquera y Raizal; situaciones que para la fecha de radicación del proyecto de
ley del PND ante el Congreso de la República no se habían consolidado.
3.3. Espacios de consulta y concertación con los grupos étnicos
Los grupos étnicos titulares del derecho de consulta son las comunidades
indígenas, negras, afrodescendientes, raizales, palenqueras y el pueblo Rrom,
denominados grupos étnicos nacionales de conformidad con lo señalado por la
Directiva Presidencial nro. 01 de 2010.
La consulta debe realizarse en los espacios institucionales creados para tal fin.
Para las comunidades indígenas se realiza a través de la Mesa Permanente de
Concertación (Decreto 1396, 1996), que tiene por objeto consultar entre estas
comunidades y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas
susceptibles de afectarlas, evaluar la ejecución de la política indígena del Estado
y hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos allí alcanzados. En relación
con el grupo étnico Rrom existe la Comisión Nacional de Diálogo como espacio
de interlocución con el Estado colombiano (Decreto 2957, 2010).
Las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras realizaban

los procesos de consulta a través de la Comisión Consultiva de Alto Nivel creada
por el artículo 45 de la Ley 70 de 1993, reglamentada mediante el Decreto 3770
de 2008, hoy incorporado al Decreto 1066 de 2015 34. Sin embargo, este
espacio se desdibujó en sus objetivos como instancia de participación, lo que llevó
a los Consejos Comunitarios y organizaciones afrocolombianas de base
34 El Decreto 3770 de 2008 fue derogado por el Decreto 2163 de 2012. Sin embargo, este último en
virtud de la decisión judicial proferida en la Sentencia T 576 de 2004 y de acuerdo con el artículo
3.1.1 del Decreto 1066 de 2015, no fue objeto de compilación en el DUR del sector interior,
manteniendo su vigencia las disposiciones pertinentes del Decreto 3770 de 2008, cuyo texto sí fue
reproducido y compilado en el Decreto 1066 de 2015.
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participantes en un Congreso realizado en Quibdó entre el 23 y el 27 de agosto

de 2013, a Integrar una Mesa Transitoria de Autoridad Nacional
Afrocolombiana, con el objeto de abordar todos los asuntos relacionados con la
concertación e interlocución entre el Gobierno nacional y las comunidades,
incluidos los derivados del artículo 45 de la Ley 70 de 1993, que trata de la
Comisión Consultiva de Alto Nivel, así como los relativos a la consulta previa de
que trata el Convenio 169 de la OIT (Simbaqueba Torres, 2014).
De acuerdo con información de la Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo

Territorial del DNP (Simbaqueba Torres, 2014), para la época de consulta del
PND 2014-2018, el Ministerio del Interior, con fundamento en la Resolución 121
de 2012 y en el Decreto 2163 de 2012, convocó a los representantes legales de
los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras y los representantes de los
raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a Asambleas
Departamentales. La mencionada resolución fue demandada por violar derechos
de participación y de toma de decisiones de las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y Palenqueras ante la Corte Constitucional, quien
mediante la Sentencia T- 576 de 2014 dispuso “dejar sin efectos” la Resolución
121 de 2012, y los demás actos administrativos que se profirieron a su amparo,
en especial, el Decreto 2163 de 2012, por medio del cual se conforma y se
reglamenta la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras,
Raizales y Palenqueras y se dictan otras disposiciones.
Esta circunstancia implicó que la consulta previa del PND no se pudiera realizar
antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República. Sin perjuicio
de lo anterior, la circunstancia descrita implicó que los actores que hacen parte
de las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales dispusieran
de distintos mecanismos para incidir en el proyecto de ley del PND, por ejemplo:
• Presentación de proposiciones para incluir o modificar artículos;
• Presentación de propuestas ante el DNP;
• Identificación de puntos o temas que pueden ser inclusivos en una

interpretación del sentido de igualdad, pues ya aparecen bien en el
articulado o en las bases del PND.
Hoy en día, estas comunidades cuentan con el “Espacio Nacional de Consulta

Previa de las Medidas Legislativas y Administrativas de Amplio Alcance
Susceptibles de Afectarlos”, el cual se constituye como una instancia creada a
través de un acta de protocolización celebrada por dichas comunidades en la
ciudad de Santa Marta (Magdalena) el día 12 de octubre de 2015, en
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cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia

T- 576 de 2014.
Fases del proceso de consulta previa
El proceso de consulta previa, en los términos de la Directiva Presidencial 01 de

2010, siempre deberá cumplir con las siguientes fases: a) preconsulta; b) apertura
del proceso; c) talleres de identificación de impactos y definición de medidas de
manejo; d) pre-acuerdos; e) reunión de protocolización; f) sistematización y
seguimiento al cumplimiento de acuerdos; y g) cierre del proceso de consulta
previa.
Agrega la Directiva Presidencial que estas fases se entenderán como un protocolo

sugerido por el Grupo de Consulta Previa del Ministerio del Interior y su aplicación
estará supeditada a los acuerdos establecidos por la comunidad en consulta y el
interesado.
En cuanto a los principios orientadores para la realización de la consulta, la Corte

ha previsto que al ser un proceso de orden constitucional debe adelantarse
(Sentencia C-331, 2012):
a. De buena fe;
b. A través de formas y medios de comunicación efectivos con las

comunidades étnicas;
c. De una manera idónea, apropiada y adecuada a las circunstancias, con

el fin de alcanzar un acuerdo respecto de las medidas a adoptar;
d. Respetando los parámetros constitucionales relativos a la participación de

las comunidades étnicas;
e. No puede consistir en simples trámites administrativos por parte de las

autoridades o en meros requisitos formales, sino que debe ser un proceso
sustantivo de orden constitucional;
f. Garantizar a las comunidades afectadas la información completa, precisa

y significativa sobre los proyectos que se pretenden desarrollar en sus
territorios o de las medidas legislativas o administrativas del caso;
g. No puede ser extemporáneo a las medidas adoptadas, de manera que,

por ejemplo, respecto de medidas legislativas, debe llevarse a cabo este
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procedimiento, antes de radicar el proyecto de ley con el fin de que se

garantice una participación efectiva de las comunidades étnicas;
h. No debe entenderse como un escenario de confrontación entre las

autoridades gubernamentales y las tradicionales, ni como un proceso
adversarial, sino como uno de participación de estas últimas en las
decisiones que las afectan de manera directa, de forma que tampoco
implica un poder de veto de las medidas legislativas y administrativas por
parte de las comunidades étnicas;
i. Es posible que las comunidades estén acompañadas por la Defensoría del

Pueblo o la Procuraduría General de la Nación, si así lo estiman
pertinente;
j. Debe realizarse sobre la base del reconocimiento del especial valor que
para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos
naturales ubicados en ellos;
k. Debe estar precedido de un trámite pre-consultivo, en el cual se defina, de

común acuerdo entre las autoridades gubernamentales y los
representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes, las
bases del procedimiento participativo; y
l. Debe realizarse un ejercicio de ponderación de los intereses en juego de

los grupos étnicos afectados.
También ha expresado la Corte Constitucional que si, después de un proceso de

consulta previa en el que hayan sido cumplidas plenamente las diversas garantías
constitucionales, no ha sido posible lograr un acuerdo o una concertación con el
grupo étnico afectado, las autoridades preservan la competencia para adoptar
una decisión final sobre la implementación de la respectiva medida.
La decisión que se tome debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo

y, en consecuencia, debe ser objetiva, razonable y proporcional a la finalidad
constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social, cultural
y económica de la comunidad indígena (Sentencia C-461, 2008).
Síntesis proceso de consulta previa con pueblos indígenas PND 2014-2018
El Gobierno Nacional concertó y protocolizó la ruta de consulta previa en la Mesa

Permanente de Concertación (MPC) entre septiembre y noviembre de 2014. El DNP,
para la consulta de las bases del PND, trasladó $ 6.000 millones de pesos al
Ministerio del Interior, quien realizó convenios con las 5 organizaciones que hacen
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parte de la Mesa Permanente de Concertación (Organización Nacional Indígena

de Colombia ONIC, Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la
Amazonia Colombiana OPIAC, Autoridades Indígenas de Colombia AICO,
Confederación Indígena Tayrona CIT y Gobierno Mayor).
Por otra parte, el Ministerio del Interior destinó $602 millones de pesos que se
destinaron a financiar la logística de las sesiones de la MPC. Las organizaciones
indígenas realizaron 43 reuniones de consulta de las bases del PND entre el 21
de noviembre y el 12 de diciembre de 2014, unificando las propuestas dentro de
la estructura del PND.
El 15 de diciembre de 2014, se acordó entre el Gobierno nacional y los Pueblos

Indígenas, la metodología de trabajo para las sesiones técnicas de concertación
y de protocolización de los acuerdos en el marco de la ruta de consulta previa del
PND. Las propuestas de los Pueblos Indígenas fueron presentadas al DNP el 23
de diciembre de 2014 y enviadas a las entidades del Gobierno nacional el 26
de diciembre de 2014, para su estudio y preparación de respuestas (Dirección de
Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeación, 2015).
El 13 de enero de 2015 se instalaron las sesiones técnicas. Luego de dos días de

trabajo (14 y 15 de enero de 2015), se avanzó en la revisión de propuestas en
cuatro de los seis ejes transversales del PND 2014 - 2018, mas no en las
definiciones presupuestales de los mismos, que llevaron a que las organizaciones
indígenas se declararan en Asamblea Permanente y solicitaran una reunión de
alto nivel, la cual se llevó a cabo el día 19 de enero de 2015 entre la Dirección
General del DNP y los delegados de las organizaciones indígenas. En este
espacio se suscribió un acuerdo de 5 puntos, entre ellos, que el Gobierno nacional
debería garantizar entre $ 8 y $ 11 billones de pesos, sumadas todas las fuentes
de financiación, para invertir en las prioridades acordadas en la MPC en el marco
del proceso de consulta previa del PND (Dirección de Desarrollo Territorial
Sostenible, Departamento Nacional de Planeación, 2015).
El 20 de enero de 2015 se retomaron las discusiones técnicas en el marco de la

MPC, las cuales se llevaron a cabo hasta el 29 de enero de 2015, fecha en la
cual se protocolizó el Acta de Consulta Previa del PND en la que se acordaron
184 compromisos, de los cuales 168 fueron sectoriales realizados por parte de
39 entidades del nivel nacional, y 16 acuerdos generales o transversales.
Estos acuerdos finalmente fueron adoptados por el Congreso de la República

mediante la incorporación del parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 1753 de 2015,
PND 2014-2018, cuyo tenor literal es el siguiente:
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El Plan Nacional de Inversiones Públicas 2015-2018 se estima en un valor de

setecientos tres coma nueve ($703,9) billones, a pesos constantes de 2014,
financiados de la siguiente manera:
(…) Parágrafo 3. Como parte integral del Plan Plurianual de Inversiones se

incluyen de manera transversal las proyecciones indicativas acordadas en el
marco de la consulta previa, estimadas para los pueblos indígenas entre ocho
(8) y once (11) billones de pesos, considerando el Plan Macroeconómico y el
Marco Fiscal de Mediano Plazo del Gobierno nacional, de acuerdo con todas
las fuentes del presente Plan Plurianual de Inversiones.
Síntesis proceso de consulta previa con el pueblo Rrom o gitano PND 2014-
2018
El marco normativo para la protección integral de los derechos del grupo étnico
Rrom o gitano se encuentra previsto en el Decreto 2957 de 2010, hoy incorporado
en el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, DUR
1066 de 2015. De acuerdo con esta norma, el Estado colombiano reconoce a los
Rrom o Gitanos como un grupo étnico con una identidad cultural propia, que
mantiene una consciencia étnica particular, que posee su propia forma de
organización social, su propia lengua y que ha definido históricamente sus
propias instituciones políticas y sociales.
El Gobierno nacional concertó y protocolizó la ruta de consulta previa en el

Espacio Nacional de Diálogo el 8 de octubre de 2014. Para estos fines, el DNP
trasladó $427 millones de pesos al Ministerio del Interior, quien suscribió
convenios con las Kumpania (Kumpañy plural) y organizaciones Rrom para la
consulta en territorio de las bases del PND. Se adelantaron 10 reuniones en
territorio. Así mismo, el Ministerio del Interior destinó $310 millones de pesos para
financiar la logística de las sesiones de la Comisión Nacional de Diálogo con el
Pueblo Rrom o Gitano. Las propuestas del Pueblo Rrom fueron presentadas al DNP
el 19 de enero de 2015 y enviadas por ese Departamento Administrativo a las
entidades del Gobierno nacional el 20 de enero de 2015 para su estudio y
preparación de respuestas (Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible,
La consulta previa del PND 2014-2018 se llevó a cabo desde el 21 de enero

hasta el 29 de enero de 2015, fecha en la que se protocolizó el Acta de Consulta
Previa del PND en la cual se acordaron un total de 58 compromisos.
Síntesis proceso con comunidades negras, afrocolombianas, raizales y

palenqueras PND 2014-2018
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El DNP trasladó al Ministerio del Interior $3.552 millones de pesos para financiar
la consulta previa del PND, así como la Comisión de Estudios. En virtud de lo
establecido en la Ley 70 de 1993, el Ministerio del Interior y el DNP acordaron,
mediante actas del 10 de septiembre y del 13 de octubre de 2014, el
procedimiento especial para la integración de la Comisión de Estudios, ciñéndose
en lo pertinente a la normativa aplicable, particularmente lo dispuesto en el artículo
57 de la mencionada Ley 70 de 1993, los Decretos 3050 de 2002 y 4007 de
2006 (Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de
Planeación, 2015).
El 30 de septiembre de 2014, el DNP y el Ministerio del Interior abrieron invitación

pública a los consejos comunitarios y a las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Palenqueras y Raizales para que presentaran sus propuestas de
conformación de la Comisión de Estudios, otorgándose como plazo límite de
participación el 7 de octubre de 2014, que posteriormente fue ampliado hasta el
15 de octubre de ese mismo año. Expirado el plazo previsto para la recepción de
propuestas de integración de la Comisión Estudios de Comunidades Negras, se
recibieron un total de 23 documentos. Sin embargo, en cumplimiento de lo
ordenado en la Sentencia T-576 de 2014 proferida por la Honorable Corte
Constitucional, el trámite de revisión y validación no se llevó a cabo y se decidió
terminar el proceso en el estado en que se encontraba.
En cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, el

Ministerio del Interior adelantó el proceso para conformar el Espacio Nacional de
Consulta, el cual incluyó un proceso en territorio (asambleas departamentales) y a
nivel nacional. A pesar de los esfuerzos adelantados por el Ministerio del Interior,
no fue posible la conformación del Espacio Nacional de Consulta, razón por la
cual no se adelantó la consulta previa del PND con esta población tal como consta
en la certificación emitida por el Ministerio del Interior que fue radicada junto con
las Bases del PND 2014-2018.
El DNP, para garantizar la participación en la formulación del PND, adelantó por

todo el territorio nacional diálogos regionales a los que fueron invitados
representantes de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Palenqueras y
Raizales, quienes tuvieron la oportunidad de expresar sus expectativas frente a
temas estratégicos para la población afro, y proponer prioridades para su
desarrollo en los distintos territorios. Estas propuestas fueron tenidas en cuenta
para la construcción de las bases del PND 2014 - 2018. De igual manera se
precisa que los representantes de estas comunidades en el Consejo Nacional de
Planeación, en el marco de sus funciones, asistieron a los eventos regionales y
presentaron propuestas para ser incorporadas en las bases del PND.
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Conclusiones
Las premisas expuestas en este capítulo nos permiten presentar las siguientes
conclusiones:
i. La consulta previa del PND es un requisito de obligatorio cumplimiento.
ii. No basta con efectuar la consulta de la parte general o bases del PND,
es necesario examinar cada programa, proyecto y presupuesto
plurianual del Plan de Inversiones, así como las disposiciones
instrumentales para establecer si existe afectación directa y específica a
los pueblos indígenas o tribales.
iii. Le corresponde al Gobierno nacional, como titular de la iniciativa
legislativa, determinar cuáles de los programas o proyectos de
inversiones contenidos en el Plan de Inversiones son susceptibles de
consulta, en función del criterio de afectación directa y específica.
iv. De acreditarse motivos que reflejen una imposibilidad material y
manifiesta de celebrar el proceso de consulta previa, el Gobierno
nacional estaría eximido del cumplimiento de esta, siempre que tal
actuación obedezca a circunstancias objetivas no atribuibles al mismo.
v. La participación de los miembros de las comunidades étnicas en el seno
del CNP no suple el deber de consulta previa del PND.
vi. En caso de que no haya sido posible lograr un acuerdo o una
concertación con el grupo étnico afectado, las autoridades preservan la
competencia para adoptar una decisión final, siempre que la misma esté
desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo.
vii. En cualquier caso, se deja abierta la posibilidad para los pueblos
indígenas o tribales de acudir a la acción de tutela para lograr la
protección de su derecho fundamental a la consulta previa.
4. Naturaleza de las decisiones del CONPES en la etapa de

elaboración
El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), en su calidad de
autoridad nacional de planeación, se desempeña como un organismo asesor del
Gobierno nacional encargado de coordinar y orientar la dirección económica y
social del país, mediante la definición de lineamientos de política pública para las
distintas áreas de intervención del Estado. Las disposiciones sobre su conformación
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y funcionamiento están contempladas en el artículo 164 de la Ley 1753 de 2015

y en los Decretos 1869 de 2017 y 988 de 2018, que sustituyeron el título 12 del
Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de
Planeación Nacional.
¿Qué son los documentos CONPES?
El Consejo Nacional de Política Económica y Social se pronuncia a través de
documentos CONPES. Estos, son instrumentos que materializan las decisiones del
órgano colegiado respecto de las orientaciones generales de política pública,
cuyas recomendaciones son ejecutadas a través de las atribuciones y
competencias que le son propias a cada uno de sus miembros, y en general a
cada entidad del Gobierno nacional, de conformidad con la Constitución y la ley.
En estricto sentido, los documentos CONPES son instrumentos a través de los
cuales se refleja la voluntad del Consejo Nacional de Política Económica y Social
respecto de las orientaciones generales de política pública dirigida a los distintos
organismos especializados de la dirección económica y social del Gobierno
nacional (cfr. art. 164 de la Ley 1753 de 2015). Teniendo en cuenta que el
CONPES es un organismo colegiado, de carácter supra-ministerial y sin personería
jurídica, por regla general, las recomendaciones que emite, en razón de su
naturaleza consultiva, no son vinculantes, y en esta medida, los documentos
CONPES no tienen la naturaleza jurídica de un acto administrativo.
Sin embargo, por disposición legal existen decisiones del CONPES que adquieren
un carácter vinculante, al constituirse en requisito de ciertos procedimientos
administrativos. Tal es el caso del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), del
Plan Financiero, del Marco de Gastos de Mediano Plazo, de los conceptos
favorables en materia de operaciones de crédito público, o de la declaratoria de
importancia estratégica para el trámite de vigencias futuras, entre otros 35.
35 Excepcionalmente a las atribuciones conferidas por el legislador al CONPES con carácter vinculante,
por constituir un requisito legal para desarrollar ciertas actividades especialmente definidas, se les ha
otorgado inclusive la naturaleza de verdaderos actos administrativos. Al respecto, puede consultarse,
el artículo 24 de la Ley 1776 de 2016, que estableció la delimitación de zonas Zidres como un acto
administrativo expedido por el CONPES. Adicionalmente, entre otras competencias que se consideran
vinculantes, se encuentra la emisión de conceptos favorables “Para la gestión y celebración de toda
operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las
operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a estas por parte de la Nación y sus
entidades descentralizadas”, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación en los términos
de la Ley 80 de 1993 y del Decreto 1068 de 2015, así como la distribución de los excedentes
financieros de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, que en
los términos de la Ley 819 de 2003, artículo 23, prestarán mérito ejecutivo para el cobro del capital y
sus correspondientes intereses de mora.
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Los documentos contienen estudios amparados bajo un marco conceptual que

soporta un diagnóstico de una problemática concreta, que se presenta sobre la
base de datos y hechos recogidos y ordenados sistemáticamente, a partir de la
información sectorial suministrada, que permite evaluar las mejores alternativas de
solución; presentan una definición de política pública que discrimina los objetivos
generales y específicos; un plan de acción y seguimiento, donde se describen y
justifican las líneas de acción y la naturaleza de su vínculo con los objetivos
propuestos; los costos y estrategias de financiamiento, el tiempo estimado de
implementación y ejecución, los responsables identificados dentro del proceso de
concertación con las entidades públicas, términos del ejercicio de seguimiento; y
finalmente las recomendaciones de política para los actores competentes.
Así las cosas, la elaboración de los documentos CONPES constituye un
procedimiento reglado conforme lo establece el artículo 2.2.12.3.1 del Decreto
1082 de 2015. Esta disposición expresa con claridad que la elaboración de los
documentos CONPES procede a solicitud motivada del respectivo sector
administrativo, siendo este quien responderá por la veracidad, idoneidad,
precisión y calidad de la información suministrada, de conformidad con la
normativa aplicable a cada sector.
Funciones del CONPES respecto del PND
El artículo 164 de la Ley 1753 de 2015 contempla algunas funciones del CONPES
en relación con los PND, así:
Ley 1753 de 2015. Artículo 164. (…) Para el cumplimiento de sus objetivos el
Consejo Nacional de Política Económica y Social tendrá las siguientes
funciones:
(…) 2. Aprobar los documentos de política económica y social que sirvan de
base para la elaboración de los planes y programas de desarrollo.
3. Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo conforme a la Constitución y a la
Ley 152 de 1994. (…). (Subrayado nuestro)
Al respecto, resulta necesario hacer una precisión conceptual. El organismo
facultado para aprobar el PND es el Congreso de la República de conformidad
con los artículos 150 (núm. 3) y 341 de la Constitución Política. La redacción del
numeral 3 del artículo 164 de la Ley 1753 (aparte subrayado), amén de que
representa un yerro legislativo, fue advertida por el Gobierno nacional al disponer
en la reglamentación del funcionamiento del CONPES la competencia de
“Aprobar el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo conforme a la Constitución
y a la Ley 152 de 1994.” (cfr. Artículo 2.2.12.1.3. del Decreto 1082 de 2015,
numeral 2). (Subrayado fuera del texto original)
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Dicho lo anterior, las funciones relacionadas con la elaboración del PND fueron
desarrolladas por los artículos 17 y 19 de la Ley 152 de 1994, disposiciones
según las cuales, tras la coordinación de labores entre las entidades de la
administración para la formulación inicial del PND, el director general del DNP
presentará el proyecto del plan a un CONPES ampliado 36, para que apruebe un
documento consolidado que contenga la totalidad de las partes del plan, conforme
a la Constitución y la ley orgánica del PND. Cabe resaltar, que el componente
correspondiente al plan de inversiones deberá contar con el concepto previo sobre
las implicaciones fiscales del proyecto del plan emitido por el Consejo Superior
de Política Fiscal (CONFIS).
El documento consolidado aprobado por el CONPES será el que se presente a
consideración del Consejo Nacional de Planeación y constituirá la primera copia
del proyecto del plan enviada al Congreso de la República. Posteriormente, según
el artículo 19 de la citada Ley 152 de 1994, manifestada la opinión del Conejo
Nacional de Planeación (CNP), la cual resulta no vinculante en virtud del carácter
consultivo que le asigna la Constitución, el CONPES efectuará las enmiendas que
considere pertinentes y aprobará así el proyecto definitivo del plan que será
presentado para la aprobación del Congreso de la República antes del 7 de
febrero del año siguiente a la elección del presidente.
Con base en las consideraciones expuestas, la convocatoria del CONPES resulta de
obligatoria observancia, al constituir el requisito previo del proceso de aprobación del
PND, en virtud del mandato legal que lo faculta para la consolidación del documento
del proyecto del plan y para evaluar las recomendaciones emitidas por el Conejo
Nacional de Planeación, según su pertinencia y conveniencia. Su inobservancia vicia
de inconstitucionalidad el trámite previo de la ley del PND. Es importante advertir que,
dado que la intervención del CONPES se realiza en el marco del proceso de
formulación, el Gobierno nacional está facultado, conforme al artículo 23 de la Ley
152 de 1994, para realizar modificaciones durante el trámite legislativo a cualquiera
de las partes del PND.
Para la formulación del PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, el CONPES
se reunió en una primera oportunidad el día 13 de noviembre de 2014 en el salón
del Consejo de Ministros de la Casa de Nariño, bajo la dirección del Jefe de
Estado, doctor Juan Manuel Santos Calderón (CONPES, 2014). Para dicha sesión
ampliada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 152 de
36 En virtud del artículo 17 de la Ley 152, para realizar el CONPES ampliado se invitará a participar en
representación de las entidades territoriales, a cinco (5) gobernadores y cinco (5) alcaldes (de
departamentos distintos), a los representantes legales de las regiones que se refiere el artículo 307 de
la Constitución y al presidente del Consejo Superior de la Judicatura.
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1994, asistieron en calidad de miembros permanentes del Consejo, los ministros

de despacho y el director del Departamento Nacional de Planeación, y como
Secretario Técnico actúo el subdirector sectorial del DNP. Adicionalmente, se
contó con la participación del vicepresidente y en calidad de invitados a la sesión
asistieron: el presidente del Consejo Superior de la Judicatura, el gobernador de
Boyacá, el alcalde Municipal de Barrancabermeja (Santander), el alcalde
Municipal de Itagüí (Antioquia) y la directora ejecutiva de la Región Administrativa
y de Planeación Especial (RAPE) Región Central 37. Tras presentar las bases del
PND, y una vez oídos los comentarios de los asistentes, el Consejo aprobó por
unanimidad el documento consolidado.
El presidente de la República presentó el documento aprobado ante el Consejo
Nacional de Planeación (CNP) y remitió copia del mismo al Congreso de la
República el día 14 de noviembre de 2014. Habiendo analizado y discutido el
proyecto del PND 2014-2018, el CNP emitió su concepto con las
recomendaciones que a bien consideró el 7 de enero de 2015. El 04 de febrero
de 2015, el CONPES se reunió nuevamente para analizar los comentarios
recibidos por el CNP como insumos para los ajustes finales del PND. El documento
consolidado fue aprobado por unanimidad tal como consta en el Acta 1139 de
2015 (CONPES, 2015).
Finalmente, el proyecto definitivo del PND fue presentado para aprobación del
Congreso el 06 de febrero de 2015.
5. Naturaleza consultiva del Consejo Nacional de Planeación

El Consejo Nacional de Planeación (CNP) es la instancia creada por el artículo
340 de la Constitución Política como órgano consultivo y de participación, cuya
principal función consiste en servir de foro para la discusión del PND, por parte de
representantes de las entidades territoriales y de los distintos sectores que integran
la sociedad civil (económico, social, ecológico y cultural), lo que implica
emitir un concepto en la fase de elaboración de dicho plan y, posteriormente,
realizar seguimiento y evaluación periódica sobre su ejecución. Las disposiciones
37 De conformidad con el Acta Nro. 1133 Consejo Nacional de Política Económica y Social Sesión
Presencial Ampliada, 13 de noviembre de 2014, también asistieron en calidad de invitados: la
Secretaria Jurídica Presidencia de la República, la Ministra Consejera de Gobierno y Sector Privado, el
Ministro Consejero de Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, la Ministra Consejera de
Comunicaciones, la Alta Consejera para la Primera Infancia, el Alto Comisionado para la Paz, el
Subdirector Territorial del DNP, la Asesora de la Subdirección General Sectorial y Coordinadora del
Grupo CONPES del DNP, la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, la
Directora del Departamento para la Prosperidad Social, el Director Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, la Viceministra General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la
Viceministra de Agua del Ministerio de Vivienda.
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sobre su composición y funcionamiento se encuentran previstas en el artículo 340

Constitucional y en la Ley Orgánica 152 de 1994. Los integrantes del Consejo
son designados por el presidente de la República de ternas que le presenten las
correspondientes autoridades y organizaciones de cada sector 38. Los consejeros
deben tener conocimientos técnicos o experiencia sobre el respectivo sector o
región que representen, al estar o haber estado vinculados a sus actividades y
realizarán sus gestiones en un período de ocho años, con la renovación de la
mitad de sus miembros cada cuatro años.
El Consejo Nacional de Planeación no cuenta con personería jurídica, ni posee
autonomía administrativa o patrimonial. Por ello, para asegurar los recursos que
garanticen su normal funcionamiento, el parágrafo del artículo 12 de la Ley 152
de 1994 asignó al DNP la obligación de prestarle el “apoyo logístico y
administrativo” necesario para que puedan desarrollar su objeto constitucional. La
constitucionalidad de esta previsión fue justificada mediante la Sentencia C-524
de 2003, con M.P. Jaime Córdoba Triviño, en la que se estableció:
De otro lado, esta Corporación considera que del carácter consultivo de las
actuaciones a cargo del Consejo Nacional de Planeación, de su papel como
foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo y de la conformación
del Sistema Nacional de Planeación no se desprende la exigencia
constitucional para que el legislador deba reconocerle personalidad jurídica ni
asignarle presupuesto propio, pues su autonomía funcional como instancia de
planeación no está indisolublemente ligada a este tipo de reconocimiento sino
a la garantía de las condiciones necesarias para atender eficientemente su
objeto misional. Así mismo, como lo expresa el Procurador General de la
Nación, en el ordenamiento constitucional no existe exigencia alguna que
condicione la conformación del Sistema Nacional de Planeación con entidades
que cuenten con personalidad jurídica y presupuesto propios.
De tal suerte que, a partir del artículo 340 de la Carta Política, la autonomía
de los consejos de planeación y la dinámica del Sistema Nacional de
Planeación no están supeditadas al reconocimiento de personalidad jurídica
propia a cada uno de ellos. En este sentido, concuerda con otra serie de
disposiciones constitucionales que reconocen autonomía funcional a entidades
y organismos públicos, aunque no dispongan de personalidad jurídica propia
(Constitución Política, arts. 249, 267 y 272).
Su objeto misional consiste en garantizar la deliberación libre y democrática de
las regiones y la ciudadanía sobre los procesos de planeación del país, por cuanto
38 En los términos del artículo 9 de la Ley 152 de 1994, los sectores que componen el CNP son: (i)
Entidades territoriales; (ii) sector económico; (iii) social; (iv) educación; (v) ecológico; (vi) comunitario;
(vii) indígenas, minorías y mujeres.
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a estos les afectan directamente. Sobre la importancia de la participación

democrática en todas las instituciones y procedimientos constitucionales,
especialmente en lo relacionado con los PND, no sólo como un valor incorporado
al preámbulo, sino también como un principio del Estado (Constitución Política art.
1º), uno de sus fines (Constitución Política art. 2º) y un derecho de todo ciudadano
(Constitución Política art. 40), la Corte Constitucional ha resaltado:
En particular, esto significa que los procesos de elaboración, ejecución,
seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional
como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible,
participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política y administrativa de la Nación" (CP art. 2º). Por
consiguiente, en una democracia participativa como la colombiana (CP
Preámbulo y art. 1º), la planeación no debe ser entendida como una operación
puramente técnica adelantada por funcionarios que burocráticamente
imponen a la sociedad unos objetivos de largo plazo, unas metas de mediano
plazo y unas estrategias técnicas para alcanzarlos. La planeación en un Estado
social de derecho fundado en la activa participación de todos (CP art. 1º y 2º)
es, por el contrario, un ejercicio de deliberación democrática, por medio del
cual el Estado y la sociedad interactúan para construir una visión de futuro que
permita orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeación
es entonces un punto de encuentro entre los criterios técnicos de asignación de
recursos y los criterios políticos y sociales de articulación de intereses. Eso
explica que la misma Carta establezca el carácter participativo del proceso de
planeación. No sólo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150
ord. 4º) -que es el órgano de discusión democrática y pluralista por excelencia-
sino que, además, el proyecto de plan será elaborado con la participación de
las entidades territoriales y deberá ser consultado al Consejo Nacional de
Planeación, que es el foro de discusión de este plan y está integrado por
representantes de las entidades territoriales y de distintos intereses económicos,
sociales, culturales, ecológicos y comunitarios (CP art. 40 y 341 y Ley 152 de
1994 art. 9º y 16 y ss.). En armonía con lo anterior, la Ley 152 de 1994 o ley
orgánica del plan de desarrollo señala en su artículo 2º g) que la participación
es uno de los principios que rige los procesos de planeación en el país
El artículo 341 Constitucional prevé el trámite para la construcción del PND en sus
distintas etapas. Dicha norma impone al Gobierno nacional la obligación de
elaborar el plan con la participación activa de las autoridades de planeación, de
las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura. En este sentido,
fija la condición de consulta al Consejo Nacional de Planeación, pero deja a total
discrecionalidad del Gobierno el acoger o no sus recomendaciones al establecer
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que “oída la opinión del Consejo [el gobierno] procederá a efectuar las
enmiendas que considere pertinentes” (subrayado fuera del texto original).
La no obligatoriedad de estas recomendaciones evita generar el posible escenario
de dos posiciones contrarias: entre lo formulado por el gobierno para las bases
del Plan, producto del trabajo técnico y de coordinación de las entidades de la
administración bajo la dirección del programa político del presidente electo, y lo
considerado por el CNP en su concepto, con sustento en la discusión que frente a
ello realicen los representantes de las entidades territoriales y de los distintos
sectores de la sociedad civil. Un efecto vinculante de tales consideraciones
inevitablemente devendría en un conflicto para fijar las condiciones y
orientaciones del gobierno de turno, sumado a las graves implicaciones fiscales
que supondría acatar cualquier propuesta sin consideración de su impacto
económico o presupuestal, y, en consecuencia, en un potencial desconocimiento
de la esencia del plan de gobierno con base en el cual fue elegido el presidente
de la República por la ciudadanía, no siendo óbice lo anterior para no evaluar
aquellas recomendaciones y cambios que fortalezcan las medidas a aplicar o
promuevan la incorporación de temas de suma importancia que no hayan sido
tenidos en cuenta por el Gobierno.
Al respecto el artículo 18 de la Ley Orgánica 152 de 1994, dispuso:
Artículo 18. Concepto del Consejo Nacional de Planeación. El proyecto del
plan, como documento consolidado en sus diferentes componentes, será
sometido por el presidente de la República a la consideración del Consejo
Nacional de Planeación a más tardar el 15 de noviembre, para análisis y
discusión del mismo, para que rinda su concepto y formule las
recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero. Si
llegado el 10 de enero, el Consejo no se hubiere pronunciado sobre la
totalidad o parte del plan, se considerará surtido este requisito en esa fecha.
El 15 de noviembre el presidente de la República enviará al congreso copia
del proyecto del plan de desarrollo.
La Corte Constitucional ha señalado que la omisión de este deber, como parte de
las exigencias que deben ser atendidas por el Gobierno durante la fase de
preparación del proyecto de ley del Plan, puede generar vicios de
inconstitucionalidad, incluso si se ha surtido adecuadamente su trámite en el
Congreso de la República. En este sentido, manifestó:
La Corte considera que ese trámite previo, fijado directamente por la
Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de las
cámaras legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria observancia,
para la validez de la ley mediante la cual se adopte el Plan Nacional de
Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa repercuten
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necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe sobre la

base del proyecto irregularmente preparado (…) (Sentencia C-015, 1996).
Sin embargo, en virtud del carácter consultivo que le asigna la Constitución a la
actividad desplegada por el CNP, no se exige un contenido determinado para el
concepto que debe emitir. De este modo, al resolver una demanda que acusaba
de inconstitucionalidad la Ley 1753 de 2015, PND 2014-2018, por considerar
que el concepto del CNP debía proferir una aprobación de cada uno de los puntos
que componen el proyecto del PND para que este fuera posteriormente puesto a
consideración del Congreso, la Corte Constitucional, en Sentencia C-105 de
2016, con M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 39, precisó que por su naturaleza de
órgano consultivo, las decisiones del CNP “no son jurídicamente vinculantes para
el Gobierno Nacional, quien está facultado para realizar modificaciones al
proyecto, incluso en la fase del trámite legislativo”, lo que no implica un
desconocimiento de la exigencia de garantizar su participación en la etapa previa
de elaboración del proyecto del PND. En consecuencia:
El análisis de constitucionalidad de la Ley del Plan desde el punto de vista
formal incluye necesariamente la verificación acerca de si el Consejo Nacional
de Planeación fue efectivamente convocado por el Gobierno, si en efecto se
reunió, si fue sometido a su consideración el proyecto de Plan y si emitió el
concepto de rigor (Sentencia C-015, 1996). (Subrayado nuestro)
En conclusión, el Gobierno está en la obligación legal de poner en consideración
el proyecto del plan al Consejo Nacional de Planeación, pero no está obligado
a acoger las consideraciones que esté presente, lo que no genera un escenario
de vulneración al principio de planeación participativa, toda vez que en la
llamada fase previa se está garantizando la participación de los distintos
sectores, desde la etapa de formulación, pasando por la estructuración de las
bases del plan, hasta el proyecto a presentar, documentos que hacen parte
39 Teniendo en cuenta que el artículo 340 de la Constitución y la Sentencia C-524 de 2003 (cita nro. 33
dentro de la sentencia) se refieren al Consejo Nacional de Planeación, en la sentencia la Corte presenta
de manera errada al CNP bajo las siglas del Consejo Nacional de Política Económica y Social
(CONPES) en el siguiente aparte: “No puede perderse de vista que de acuerdo con lo consagrado en
el artículo 340 de la Constitución Política, el Consejo Nacional de Política Económica y Social –
CONPES es un órgano consultivo, y por lo tanto, sus decisiones no son jurídicamente vinculantes para
el Gobierno Nacional[33], quien está facultado para realizar modificaciones al proyecto, incluso en la
fase del trámite legislativo. Ahora bien, el hecho de que las decisiones proferidas por el CONPES no
sean jurídicamente vinculantes, no implica un desconocimiento de la exigencia de garantizar su
participación en la etapa previa de elaboración del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo”. Sin
embargo, dado que resulta relevante para determinar el alcance de la vinculatoriedad de las decisiones
del CNP por su carácter de órgano consultivo, su contenido se tendrá en cuenta para las
consideraciones del presente libro.
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integral del proceso de elaboración, garantizando la participación democrática

exigida constitucionalmente.
Es importante resaltar que, de conformidad con el artículo 340 Constitucional,
también conforman el Sistema Nacional de Planeación los consejos territoriales,
integrados por miembros análogos del nivel territorial, e investidos de las mismas
funciones definidas para el CNP, en cuanto sean compatibles, sin detrimento de
otras que le asignen las respectivas asambleas departamentales o concejos
distritales o municipales, para su participación sobre los procesos de planeación
de sus regiones.
Entre los meses de mayo y agosto de 2014 el CNP llevó a cabo cinco Foros
Regionales en las ciudades de Barranquilla, Medellín, Villavicencio, Bogotá y
Cali, con la participación de consejeros nacionales y territoriales de
planeación para hacer un balance del PND 2010-2014 y formular propuestas
para el nuevo Plan. Adicional a ello, del 3 al 6 de diciembre de 2014 se
desarrolló el XVIII Congreso del Sistema Nacional de Planeación (SNP) en la
ciudad de Ibagué, con el propósito de generar un espacio de discusión para
recolectar las opiniones y recomendaciones de los integrantes del SNP y de la
sociedad civil, frente a la propuesta inicial del PND aprobada por el CONPES en
sesión ampliada del 13 de noviembre; propuesta que fue presentada ante el
CNP el 14 de noviembre de 2014. Finalmente, el CNP emitió el concepto titulado
“Focos estratégicos y de interés para la sociedad civil”, del 7 de enero de
2015, en concordancia con el término máximo para tomar en consideración el
pronunciamiento del CNP, previsto en el artículo 18 de la Ley 152 de 1994 para
el 10 de enero del año siguiente a la elección del presidente.
B. Etapa de aprobación
La etapa de aprobación de la ley del PND constituye uno de los momentos cumbres
del proceso de planeación, pues es aquí donde se materializa el esfuerzo de las
entidades gubernamentales durante la formulación inicial y donde se hace
relevante en mayor medida la manifestación material del principio de
participación democrática y representación política, puesto que traduce la
posición de los representantes del pueblo, expresada en razones públicas
identificables, en argumentos de constitucionalidad y conveniencia sobre el
contenido del PND, lo cual facilita el control del ejercicio del poder político y la
efectividad del derecho fundamental ciudadano (cfr. art. 40 Constitucional).
En esta etapa se evalúa con mayor detalle la propuesta gubernamental, se
corrigen los eventuales errores de técnica legislativa y se someten los argumentos
a la controversia pública, promoviendo decisiones más racionales al obligar al
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gobierno a sustentar técnica y jurídicamente sus decisiones, lo que en últimas

fortalece la legitimidad institucional del PND.
La Constitución y la Ley 152 de 1994 indican que el Gobierno nacional, a través
del MHCP, radicará el proyecto del PND al Congreso de la República dentro de
los seis (6) meses siguientes a la iniciación del período presidencial 40 respectivo
para su estudio y posterior aprobación. Estando el proyecto del PND radicado en
el Congreso de la República, conocerán del mismo las comisiones de asuntos
económicos del Senado de la República y Cámara de Representantes (comisiones
terceras y cuartas) y en sesión conjunta deberán darle primer debate en un término
improrrogable de cuarenta y cinco (45) días. De las consideraciones del primer
debate, se remitirá un informe a cada una de las cámaras que servirá de insumo
para el segundo debate en las sesiones de plenarias, donde se decidirá sobre el
proyecto en un término improrrogable de cuarenta y cinco (45) días.
Como se mencionó en acápites precedentes, de conformidad con el artículo 24 de
la Ley 152 de 1994 el director del DNP asesorará al Congreso de la República en
el análisis del proyecto del PND y llevará la vocería del Gobierno nacional ante la
Comisión de Asuntos Económicos, cuando el presidente así lo encomiende, con el
objeto de suministrar los informes, datos y explicaciones que sean indispensables.
El capítulo V de la Ley 152 de 1994 regula el trámite de aprobación del PND.
Como veremos a continuación y dado el límite temporal para su aprobación, ha
sido necesaria la intervención de la Corte Constitucional para aclarar las reglas
constitucionales y legales aplicables al trámite del proyecto de ley. En este orden
de ideas, este módulo no pretende desarrollar absolutamente todas las temáticas
relacionadas con la aprobación del proyecto de ley del PND. En su lugar, el
módulo se concentra en los asuntos más relevantes del trámite legislativo sobre los
que se presentan mayores dificultades interpretativas, que por lo general son
recurrentes al interior del Congreso y del Gobierno nacional cada cuatrienio. Este
ejercicio se presente a partir de la experiencia en el trámite del PND 2014- 2018.
A continuación se expondrán las reglas para determinar los límites de la facultad
del Congreso de la República, específicamente las relacionadas con el cómputo
de términos legales, el principio de unidad de materia, las modificaciones
permitidas al Congreso de la República respecto de la Parte General y del Plan
de Inversiones (durante el trámite y con posterioridad a la expedición de la ley);
el manejo, procedencia, presentación y publicación de proposiciones, el alcance
40
No se advierte una disposición constitucional que señale la fecha específica de inicio del periodo
presidencial. Sin embargo, desde 1886 el mandato presidencial comienza el 7 de agosto del año de la
correspondiente elección. Esta fecha marca el principio del período de cuatro años tanto del presidente
como del vicepresidente.
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del aval gubernamental en la ley del PND y su relación con la garantía de

equilibrio financiero del Plan de Inversiones, y finalmente, las sub-reglas
constitucionales aplicables sobre la etapa de conciliación de textos por parte de
las respectivas cámaras legislativas.
1. Términos de aprobación de la Ley orgánica de planeación

En Sentencia C-380 de 2004 la Honorable Corte Constitucional llevó a cabo un
análisis sobre la correcta interpretación de las reglas constitucionales y legales
aplicables al trámite que debe seguir el proyecto de ley del PND en el Congreso
para convertirse en ley de la República, concretamente en los términos que tanto
la Constitución 41 como la ley Orgánica 42 contemplan para adelantar el trámite
legislativo de la iniciativa. En este sentido, la Corte Constitucional fijó sub-reglas
claras y específicas para el correcto cómputo de los términos indicados en
apartados anteriores de la siguiente manera:
Respecto de los cuarenta y cinco (45) días que tienen las comisiones
constitucionales económicas para aprobar en sesiones conjuntas el término
41 El artículo 341 de la Constitución Política refiere: “El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo
con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo
de Gobierno Judicial y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de
Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes
y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial respectivo.
Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada
corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria. Los desacuerdos con el contenido de la
parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas
en lo que sea de su competencia. No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general
del plan deberá seguir el procedimiento indicado en el artículo siguiente.
El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás
leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de
presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan. Si el
Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después
de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.
El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno
del Gobierno Nacional”.
42 Artículo 20 Ley 152 de 1994. “Presentación y primer debate. El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo
será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de
asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta
y cinco días”.
Artículo 21 Ley 152 de 1994. “Segundo debate. Con base en el informe rendido en el primer debate,
cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un
término improrrogable de cuarenta y cinco días”.
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empieza a correr desde el día siguiente al cual fue presentado el proyecto de ley
al Congreso. Por su parte, los cuarenta y cinco (45) días que tienen las plenarias
de cada Cámara para aprobar el proyecto en segundo debate empiezan a
contarse desde el día noveno (9) siguiente a la aprobación del proyecto en las
comisiones económicas. Lo anterior con fundamento en el llamado período de
reflexión estipulado en el artículo 160 de la Constitución, el cual fue desarrollado
por el artículo 168 de la Ley 5ª de 1992, al indicar que “Entre el primero y el
segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…)”.
Con base en la excepción consagrada en el artículo 183 de la Ley 5 de 1992 43,
al haber sido el proyecto debatido en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales, los términos para las plenarias corren simultáneamente y no se
aplica la regla según la cual entre una y otra cámara debe mediar un período de
reflexión de quince (15) días. Ahora bien, es importante señalar que como todos
los días son hábiles para legislar, los términos señalados en la Ley Orgánica y el
lapso constitucional de noventa (90) días se cuentan en días calendario. Estos
términos se aplican de manera autónoma a las discusiones realizadas tanto en el
primero como en el segundo debate, de tal forma que el tiempo que se tome en el
primer debate no disminuya el plazo con que cuenta el segundo.
La Ley Orgánica divide los noventa (90) días con el objetivo de que las comisiones
y las plenarias tengan un tiempo igual para decidir sobre el proyecto del PND; sin
perjuicio de que pueden decidir antes de su vencimiento, teniendo en cuenta que
los plazos dispuestos son máximos. Los dos términos de cuarenta y cinco (45) días
sumados, aun incluyendo los ocho (8) días que deben mediar entre el primer y
segundo debate, no pueden llevar a que el Congreso sobrepase el plazo de
noventa (90) días fijado en la Constitución Política para efectuar todo el trámite.
A continuación, se presenta el gráfico 4 descriptivo de esta etapa.
43 El artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 dispone lo siguiente: “Proyecto a la otra Cámara. Aprobado un
proyecto de ley por una de las Cámaras, su presidente lo remitirá, con los antecedentes del mismo y
con los documentos producidos en su tramitación, al presidente de la otra Cámara. Entre la aprobación
del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo
menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de
las Cámaras”.
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Cr on ogr am a h is t órico de los t iem pos de elabor ación y

apr obación del P ND 2014- 2018
Gr áf ico 4
Fuente: OAJ – DNP (2018)
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2. Principio de unidad de materia de las leyes del PND
De conformidad con el artículo 158 de la Constitución Política 44 y el artículo 148

de la Ley 5 de 1992 45 todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia,
siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella. Esta restricción relativa al ejercicio del poder de configuración legislativa del
Congreso de la República, que ha sido denominada principio de unidad de
materia o identidad temática, prohíbe la inclusión de disposiciones extrañas al
objeto general de la norma, con el propósito de garantizar el adecuado
desarrollo de la deliberación legislativa, de manera que se expidan leyes con un
contenido coherente y claro, asegurando la legalidad, transparencia, publicidad
y sistematicidad del derecho legislado, para ofrecer seguridad jurídica y facilitar
la consulta y aplicación del ordenamiento vigente 46.
El principio de unidad de materia no implica necesariamente simplicidad temática,

pues una ley puede contener diversos contenidos mientras los mismos se relacionen
entre sí y, a su vez, se relacione con el alcance material de la norma. Para la
generalidad de las leyes el criterio para determinar la vulneración de este principio
consiste en verificar la existencia de una conexidad objetiva y razonable entre la
materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones.
Dicha relación puede ser: (i) temática, si se da en función del área de la realidad
social que se ocupa de regular la ley; (ii) causal, según los orígenes que motivan
su expedición; (iii) teleológica, en atención a las finalidades, propósitos o efectos
que se pretende conseguir con la adopción de la ley; (iv) metodológica, si se
refiere a las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de
una determinada disposición; o (v) sistemática, cuando los contenidos de todas y
cada una de las disposiciones de una ley, hacen que ellas constituyan un cuerpo
ordenado que responde a una racionalidad interna (Sentencia C-896, 2012).
44 Constitución Política. “Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la
respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones
serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un
solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.”
45 “Artículo 148. Rechazo de disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión
Permanente, el presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión.”
46 Sobre el particular, ver Sentencias C-573/04, C-1064/08, C-077/12, C-394/12
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Ahora bien, en consideración al carácter multitemático de la ley aprobatoria del

PND 47, en virtud del cual, “no es posible, en estricto sentido, identificar una
materia o tema dominante de la ley –más allá del tema genérico de la planeación-
dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y
comunitaria”, se ha reconocido que sobre ella la regla de unidad de materia tiene
un alcance particular y más exigente, que se precisa en el principio de coherencia
que rige la planeación, el cual está previsto en el literal m) del artículo 3 de la Ley
Orgánica 152 de 1994 que dispone: “m) Coherencia. Los programas y proyectos
del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste;” (Sentencia C-016, 2016).
Este mandato ha sido interpretado en el sentido que las medidas de naturaleza

instrumental incluidas en el PND “deben tener una relación de conexidad
teleológica directa [e inmediata] (es decir, de medio a fin) con los planes o metas
contenidos en la parte general del plan” (Sentencia C-305, 2004). Así pues, el
juicio para determinar la eventual vulneración del principio de unidad de materia
no se realiza respecto del contenido mismo de los diferentes objetivos, metas,
estrategias y políticas enunciados en la parte general, puesto que estos devienen
del mandato del programa de gobierno del presidente electo, sino respecto de la
relación de causalidad directa e inmediata entre estos y aquellas disposiciones
instrumentales necesarias para la ejecución del plan, sean de carácter
presupuestal o meramente normativas. Si estas disposiciones instrumentales no
pueden ser referidas a los principales programas de inversión o a las orientaciones
de política económica, social y ambiental previstas para el respectivo cuatrienio,
o no incorporan ningún mecanismo para la ejecución de estos componentes, se
producirá una infracción del artículo 158 de la Constitución Política.
Con fundamento en la aplicación prevalente e inmediata de la ley del PND 48 y

partiendo de considerar que durante su aprobación el principio democrático se
ve restringido, por tratarse de una ley de iniciativa gubernamental con limitaciones
47 Tal como quedo visto en el capítulo precedente de Componentes del Plan Nacional de Desarrollo, la
ley por medio de la cual se aprueba el PND no sólo contiene los propósitos y objetivos nacionales de
largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, los presupuestos plurianuales
de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución, sino también las normas jurídicas necesarias para
materializar el Plan.
48 De conformidad con el artículo 341 de la Constitución Política: “El Plan Nacional de Inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos
constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la
expedición de leyes posteriores (…)”. Adicional a esto, se ha reconocido que la Ley del PND, constituye
un criterio para determinar la validez de otras leyes, como las leyes anuales de presupuesto, en atención
a que deben corresponder a una planificación global.
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a la libertad congresional para realizar modificaciones, así como con un término

perentorio para su trámite, la jurisprudencia constitucional ha señalado que sobre
ella, el “estándar de juzgamiento se hace más riguroso y demanda [del operador
jurídico] un especial cuidado a efectos de evitar que, al amparo de la naturaleza
temáticamente abierta de la ley del plan, terminen incorporándose disposiciones
extrañas a los propósitos de la planeación” (Sentencia C-016, 2016).
Esta exigencia de un control judicial de constitucionalidad más estricto, frente al

contemplado para las demás leyes, se traduce en la necesidad de establecer un
vínculo directo e inmediato y no simplemente eventual o mediato. La conexidad
será eventual si del cumplimiento de la norma instrumental particular no puede
obtenerse inequívocamente la efectividad material de las disposiciones de la parte
general o del plan de inversiones del PND, o inclusive, si esta efectividad es sólo
conjetural o hipotética.
Por otra parte, la conexidad es mediata cuando la materialización de la norma

general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de
la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del
cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia. Dicho de otro
modo, las disposiciones instrumentales “que no sean inequívocamente efectivas
para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general
del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para
la materialización de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el
principio de unidad de materia” (Sentencia C-394, 2012).
Este argumento es reforzado por un análisis de consecuencias según el cual,

admitir una interpretación constitucional diferente, implicaría que, con la sola
enunciación genérica de un objetivo general (como puede ser incrementar la
eficiencia del sistema judicial), la ley del PND pudiera alterar todo el estatuto penal
y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende
incrementar la eficiencia judicial (Sentencia C-795, 2004).
De acuerdo con todo lo anterior, la metodología que debe emplearse para

determinar la infracción al principio de unidad de materia cuando se estudia la
ley aprobatoria del PND con base en los criterios expuestos es la siguiente: (i) en
primer lugar, debe fijarse la ubicación y alcance de la norma acusada, con el fin
de establecer si tiene o no naturaleza instrumental, y por consiguiente si es
susceptible del juicio de constitucionalidad; (ii) de manera posterior, tendrá que
establecerse si existen objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la
parte general del plan que puedan relacionarse con la disposición juzgada y; (iii)
finalmente, es necesario determinar si entre la disposición instrumental acusada y
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los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general identificados existe

una conexidad directa e inmediata.
Ahora bien, un análisis general de los precedentes constitucionales expuestos por

la Corte Constitucional en lo relacionado con el principio de unidad de materia
en el PND permite identificar varios patrones de cambio decisorio frente a las sub-
reglas aplicables. En efecto, la primera decisión sobre el particular fue presentada
en la Sentencia C-191 de 1996. Allí se deja claro que los PND pueden incorporar
normas de contenido instrumental que guarden una conexidad razonable con la
planeación misma. En el caso particular, se incluyó una norma encaminada a
democratizar la forma de elección de los representantes y directivos de las
entidades que manejan recursos parafiscales, considerando que tal disposición
constituía una medida idónea para impulsar el cumplimiento de los objetivos y las
inversiones del plan.
No obstante lo anterior, y a pesar de la relación analógica que se puede

argumentar, posteriormente la Corte Constitucional sostuvo que violaban el principio
de unidad de materia la inclusión de normas en el PND que definían “la estructura
y el funcionamiento de ciertas corporaciones regionales”, en tanto no tenían como
propósito “planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto
público durante un cuatrienio, sino definir aspectos de elección y configuración de
esas corporaciones que no están inescindiblemente ligados al espíritu de la ley y a
los planes y programas propuestos” (Sentencia C-795, 2004). Esto implicó una
variación en la interpretación del precedente constitucional expuesto en la Sentencia
C-305 de 2004 que declaró exequible el artículo 119 de la Ley 812 de 2003.
Según la Corte, se encontraba plenamente justificado el cambio decisional, pues a
pesar de que la doctrina constitucional expuesta en la Sentencia C-305 de 2004
era ajustada al ordenamiento constitucional, la tesis sobre la existencia de un vínculo
directo entre la modificación de la forma de designación de los directores de las
subsedes de las corporaciones regionales y los planes y programas del plan de
desarrollo obedecía a una interpretación errada.
Cuatro años más tarde la correspondió a la Corte Constitucional estudiar la

constitucionalidad del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, disposición expedida
con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y
riesgos profesionales a través de la creación de la empresa industrial y comercial
del Estado del orden nacional Colpensiones. En esta oportunidad, con fundamento
en la misma doctrina constitucional expuesta en las Sentencias C-305 y C-795 de
2004, la Corte consideró que la liquidación de las administradoras públicas del
régimen de Prima Media dispuesta en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y
la creación de Colpensiones, son medidas instrumentales que presentan una
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aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las
metas generales contenidas en dicha ley, y de manera especial el programa de
reorganización del marco institucional del régimen de Prima Media del orden
nacional, existiendo una conexidad teleológica directa con dichos planes
Para 2010, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 79

de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”. La disposición regulaba los denominados Macroproyectos de Interés
Social Nacional, definidos como el conjunto de decisiones administrativas y
actuaciones urbanísticas adoptadas por el Gobierno nacional, en los que se
vinculan instrumentos de planeación, financiación y gestión del suelo para ejecutar
una operación de gran escala que contribuya al desarrollo territorial de
determinados municipios, distritos o regiones del país. El artículo fue demandado
presuntamente por vulnerar los principios de descentralización administrativa y
autonomía de las entidades territoriales, así como los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiaridad, en la medida en que se excluía a las entidades
territoriales de ámbitos de la acción estatal que se desenvolvían en sus respectivas
jurisdicciones territoriales.
En aquella oportunidad, la Corte Constitucional estableció una sub-regla del

principio de unidad de materia mucho más rígida al indicar que: la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo no puede ser utilizada para vaciar de competencia al
legislador ordinario, toda vez que esta ley tiene por objeto adoptar medidas
concretas relacionadas con la “planeación”, es decir, obras o proyectos
específicos incluidos en el plan de inversiones, de tal suerte que no resulta
constitucionalmente admisible incorporar en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, medidas sobre contratación estatal, sistemas de salud o régimen
pensional. La inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo de materias ajenas al
concepto de planeación conduce en la práctica a evadir el debate democrático
que debe darse al momento de tramitar un proyecto de ley ordinaria, razón por
la que declaró la inexequibilidad del artículo demandado. (Sentencia C-149,
2010)
Los fallos recientes de la Corte Constitucional parecieran advertir una línea

jurisprudencial unificada. Sin embargo, un análisis de los argumentos expuestos
permite identificar la inexistencia de un balance constitucional, premisa que
deviene de lo siguiente:
Para 2012 la Corte Constitucional precisó que algunas de las normas contenidas
en el PND definen, por su contenido, la orientación misma de la política
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económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un

período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los
principales programas de inversión; otras, de contenido instrumental, que deben
señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas,
advirtiendo que, si estas últimas no pueden ser relacionadas con las primeras, es
decir, carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes,
programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que
trata la ley. De acuerdo con esto, la posibilidad de incluir disposiciones
instrumentales con el carácter de leyes ordinarias se establece en función de la
realización de las políticas públicas que materializan el respectivo programa de
Gobierno, pues cualquier disposición que no satisfaga este criterio debe ser
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación. (Sentencia
C-394, 2012).
Sin embargo, dos años antes (Sentencia C-149, 2010) la Corte Constitucional ya
había expuesto que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no puede ser utilizada
para vaciar de competencia al legislador ordinario, teniendo en cuenta que su
objeto era adoptar medidas concretas relacionadas con la “planeación”,
limitando las medidas normativas instrumentales que se pueden incluir en la ley
del PND a aquellas necesarias para la ejecución de obras o proyectos de inversión
específicos incluidos en el Plan de Inversiones. Con fundamento en lo anterior, esta
decisión del año 2010 adujo que no resultaba constitucionalmente admisible
incorporar en la Ley del PND medidas sobre contratación estatal, sistemas de salud
o régimen pensional.
Esta decisión de la Corte Constitucional merece un análisis especial:
A nuestro juicio, la interpretación dada por la Corte desconoció:
(i) La posibilidad que dentro del respectivo programa de gobierno del presidente
electo existan políticas, estrategias, metas, orientaciones o programas
temáticamente relacionados con el régimen de contratación estatal, con miras por
ejemplo a buscar mecanismos para combatir la corrupción; o sobre el régimen de
salud o el pensional, que tantas reformas y orientaciones de política necesita.
(ii) Que en el numeral 3 del artículo 150 Constitucional, señala que la ley del PND
debe contener además de los objetivos generales y las inversiones públicas que
piensan adelantarse, "las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos", dentro de lo cual es perfectamente plausible incorporar medidas
normativas que si bien pueden estar relacionadas con la salud, el régimen
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pensional o contractual, sean necesarias para impulsar el cumplimiento de los

objetivos gubernamentales asociados al plan de gobierno.
(iii) Que al tenor del artículo 341 de la Constitución Política, se establece que los
mandatos contenidos en el Plan de Inversiones Públicas, inclusive los normativos
según la jurisprudencia expuesta, constituyen mecanismos idóneos para su
ejecución -reemplazando los existentes- sin que se requiera, en consecuencia, la
aprobación de leyes diferentes para su implementación.
Basta con advertir que históricamente las leyes del PND han incluido disposiciones
relacionadas con los regímenes de pensiones (cfr. art. 155 de la Ley 1151 de
2007); políticas de atención integral en salud y manejo unificado de recursos
destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(cfr. art. 65, 66 y 67 Ley 1753 de 2015); disposiciones relacionadas con el
pago de pensiones de invalidez ( cfr. art 80 Ley 1753 de 2015); disposiciones
relacionadas con la protección contra prácticas corruptas en el reconocimiento de
pensiones (cfr. art. 243 Ley 1450 de 2011); reglas relativas a la contratación de
mínima cuantía (cfr. art. 274 Ley 1450 de 2011), entre otras.
En este mar de interpretaciones diversas, el fallo más reciente de la Corte

Constitucional del año 2018, del que para la fecha de publicación de esta obra
solo se conoce el comunicado de prensa, restringió la inclusión de normas de
carácter sancionatorio, al declarar la inexequibilidad de los artículos 25 y 26 de
la Ley 1753 de 2015, PND 2014-2018, en virtud de los cuales se establecían
sanciones en la distribución de combustibles y multas en el sector de
hidrocarburos.
Con ponencia del Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, la Corte

Constitucional consideró que aunque existen algunas materias que se puede
vincular con las temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura,
competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, “no se cumplen los
criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad
de las normas que se incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, dado que se
trata de normas de carácter sancionatorio que deben estar incluidas en normas
especiales que se ocupen concretamente de reglamentar estas materias”
(Comunicado de Prensa nro 9, Sentencia C-008 de 2018, 2018).
Vale la pena resaltar que el Magistrado Alejandro Linares Cantillo salvó el voto
de su decisión, argumentando el abrupto cambio jurisprudencial, sin que
mediaran consideraciones sobre el particular. Así lo indicó:
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La decisión adoptada constituye un cambio en la jurisprudencia constitucional

sobre el alcance del principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del
Plan Nacional de Desarrollo y la naturaleza especial del control constitucional
en este tipo de casos. En su criterio, la decisión adoptada en la Sentencia C-
008 de 2018 desconoce que el legislador se encuentra habilitado para incluir
en la ley referida instrumentos jurídicos que, tal y como ocurre con las medidas
de coerción, los incentivos y los apremios, tengan como propósito la
consecución de los objetivos generales y específicos del Plan Nacional de
Desarrollo. En el caso concreto, las disposiciones demandadas establecían
ajustes al régimen sancionatorio en materia de combustibles e hidrocarburos
que contribuían a la materialización de los objetivos y planes que en esa
materia se encontraban definidos en la parte general del Plan Nacional de
Desarrollo (Comunicado de Prensa nro 9, Sentencia C-008 de 2018, 2018).
Finalmente, para terminar el análisis de esta temática, vale la pena resaltar el

esfuerzo compilatorio realizado en el año 2016 por la Corte Constitucional
(Sentencia C-016, 2016) frente a las decisiones relacionadas con el principio de
unidad de materia en las leyes del PDN. A nuestro juicio, constituye una
herramienta práctica de vital importancia para que los operadores jurídicos y en
general funcionarios públicos intervinientes durante el trámite de elaboración y
aprobación de la ley del PND tengan una mejor comprensión de su aplicación
práctica.
3. Modificaciones permitidas al PND (parte general y plan de

inversiones)
La Ley del PND “es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un
proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar,
propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales
pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos” (Sentencia C 305, 2004).
Su expedición prevé restricciones en la actuación del órgano legislativo que no
operan en la generalidad de los casos en los que ejerce su competencia
constitucional de configurar el derecho positivo (Sentencia C-044, 2017).
Desde la propia Constitución Política, en su artículo 341, se advierten los primeros

parámetros para determinar los límites al ejercicio del poder de configuración
legislativa, v.gr., el inciso segundo del artículo 341 Constitucional establece que
los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán
obstáculos para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de
su competencia. Por su parte, el inciso tercero de este mismo artículo permite que
a través de las leyes anuales de presupuesto el Congreso de la República pueda
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aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del PND; y su

inciso final faculta al Congreso para modificar el plan de inversiones públicas
siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero, pues cualquier incremento
en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental
o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto
bueno del Gobierno nacional, que por regla general es dado por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público en el marco del trámite legislativo del PND.
Por su parte, el artículo 22 de la Ley 152 de 1994 prevé la manera en que el

Congreso de la República, puede realizar modificaciones al proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo, así:
Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento

durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al
Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o
proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno
Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones

plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones, pero se
requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última
no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión
accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el
desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria
correspondiente.
En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para

decidir.
En adición, el artículo 23 de la Ley 152 de 1994 establece que en cualquier

momento del trámite de aprobación del PND el Gobierno nacional puede realizar
modificaciones al proyecto de ley. La disposición señala:
Artículo 23. Modificaciones por parte del gobierno nacional. En cualquier

momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir
modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si
se trata de modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las
mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente.
Dicho lo anterior, conviene precisar la interpretación que de estas disposiciones

ha efectuado la Corte Constitucional.
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La primera decisión de la Corte respecto de las modificaciones permitidas al PND

se remite al año 1996. En este primer pronunciamiento la Corte Constitucional
debió estudiar la constitucionalidad del artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Los
actores de la demandada consideraron que no podía el constituyente primario
dejar por fuera del parecer del Congreso de la República, nada menos que la
Parte General del Plan Nacional, que es la médula central de este, razón por la
que afirmaban que la parte general del PND también tendría que ser sometida a
consideración del Congreso, quien podría modificarla sin limitación alguna. Al
respecto, la Corte Constitucional señaló que la restricción [del art. 341 de la C.P.]
opera sólo para el Plan de Inversiones Públicas y no para la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo, pues la modificación de este es una facultad propia del
Congreso, enfatizando que el artículo 22 de la Ley 152 de 1994 no excluía la
parte general de la potestad legislativa del Congreso de la República (Sentencia
C-094, 1996).
Sin embargo, esta posición fue revaluada en el año 2004, en virtud del control
efectuado a los artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129
a 133 de la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, “Hacia un Estado comunitario”. En esta oportunidad,
variando su precedente jurisprudencial, la Corte Constitucional señaló:
Tanto la Constitución como la Ley Orgánica fijan algunos límites a esta libertad
congresional: uno primero es el que surge de los artículos 342 de la Carta y
22 de la Ley 152 de 1994, normas que indican que el Congreso puede
modificar únicamente “el Plan de Inversiones”; al paso que el artículo 23 de
esta última ley señala que durante el trámite legislativo Gobierno puede
modificar “cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo”. De esta
manera, es más amplia la facultad de introducir modificaciones que se le
reconoce al Gobierno que al Congreso, pues este último sólo puede hacerlo
en materia de “Plan de Inversiones”, distinción que resulta del hecho de que el
Ejecutivo de turno ha sido elegido con fundamento en un programa de
gobierno concreto propuesto a los electores, por lo cual la posibilidad de
llevarlo a ejecución debe serle respetada. (Sentencia C-305, 2004) (Negrilla
nuestra).
A pesar de que el tema no ha sido objeto de un debate central, dos decisiones

posteriores adoptadas en los últimos diez años permiten ejemplificar la posición
actual de la Corte Constitucional. En efecto, hacía el año 2008, la Corte
Constitucional señaló:
En buena medida la Ley del Plan Nacional de Desarrollo constituye la

concreción legislativa del programa de gobierno propuesto por el primer
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mandatario, de ahí que sean explicables las restricciones que impone la Carta
de 1991 al Congreso durante el trámite de esta ley. En primer lugar, cabe
recordar que de conformidad con el segundo inciso del artículo 154
constitucional, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones
públicas cuenta con iniciativa gubernamental exclusiva. A lo anterior se añade
que la libertad de configuración del Congreso de la República durante el
trámite de esta ley cuenta con una doble restricción. Por una parte, el último
inciso del artículo 341 constitucional ha sido entendido en el sentido que por
iniciativa de los congresistas sólo puede ser modificado el Plan de Inversiones,
es decir, que le está vedado a los miembros de la rama legislativa alterar la
Parte General del Plan y por ende modificar, enmendar o adicionar los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de
la política económica, social y ambiental contenidos en el proyecto presentado
por el Gobierno. (Sentencia C-539, 2008) (Negrilla nuestra).
Por otra parte, respecto del Plan de Inversiones, la Corte Constitucional en el año
2016, al estudiar la constitucionalidad del parágrafo primero y algunos apartes
del inciso primero del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”, relativo a los sistemas de información
de combustibles, advirtió que, si bien el artículo 341 de la Constitución prevé de
forma específica el trámite de las modificaciones que el Congreso de la República
está facultado a realizar sobre el plan de inversiones, dicha norma no implica una
prohibición para realizar otro tipo de modificaciones sobre el PND (Sentencia C-
105, 2016).
La importancia de esta decisión radica en la interpretación sistemática que la Corte

Constitucional realiza del artículo 341 de la Constitución, de los artículos 22 y 23
de la Ley 152 de 1994 y de las disposiciones orgánicas previstas en la Ley 5 de
1992, específicamente del artículo 160, lo que permite aclarar los límites de la
facultad del Congreso de la República respecto de las modificaciones, supresiones
o adiciones que se realizan sobre el Plan de Inversiones, “siendo admisibles
siempre que las mismas no alteren de forma sustancial la iniciativa gubernamental
o el equilibrio financiero”. Por considerar de suma relevancia el pronunciamiento
efectuado, y dada las implicaciones que el mismo tiene sobre el trámite legislativo,
resulta pertinente transcribir apartes de la motivación de la decisión. Al respecto
señaló:
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido a la posibilidad de

que el legislativo efectúe modificaciones a proyectos de iniciativa exclusiva del
Gobierno nacional. Sobre el particular, la Corporación ha indicado que las
modificaciones, supresiones o adiciones que no alteren de forma sustancial la
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iniciativa del Gobierno serán procedentes sin necesidad de que el Ejecutivo dé

el visto bueno o aval. No obstante, si las modificaciones propuestas por el
Congreso alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, será necesario
que el Gobierno nacional otorgue de forma explícita su aval.
Así, en la Sentencia C-473 de 2004 la Corte se pronunció:
´De conformidad con la sentencia C-094 de 1996, la ley mediante la

cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones sólo puede
ser dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno, y las
modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener
el aval del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de
inversiones, deben mantener el equilibrio financiero. Tratándose de una
ley de iniciativa gubernamental, la Corte ha señalado de manera
general que el Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de
proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o
modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa
gubernamental. Si las modificaciones propuestas tienen el alcance de
alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, en ese evento se
requiere el aval del gobierno´ (Sentencia C-105, 2016).
Ahora bien, ¿cuál significado debe dársele a la expresión “alteraciones

sustanciales a la iniciativa gubernamental”? Sobre el particular la Corte en
Sentencia C-475 de 1994, expresó que, si las modificaciones introducidas por el
Congreso no cambian el sentido de la propuesta gubernamental, es decir, son
principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y
adiciones para complementar su sentido, no constituyen alteraciones que vulneren
la iniciativa del Gobierno nacional.
En consonancia con lo antes expuesto, el artículo 160 de la Constitución Política

establece que las cámaras del Congreso de la República, durante el segundo
debate, podrán introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos
de ley, sin que ello implique una nueva revisión por parte de las comisiones. Sin
embargo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la
facultad de modificación del Plan Nacional de Desarrollo en el segundo debate
no es omnímoda, por lo que para introducir modificaciones al proyecto de ley del
PND deberán observarse dos principios. A saber: el de consecutividad y el de
identidad flexible (Sentencia C-105, 2016).
La Constitución, la Ley 152 de 1994 y la jurisprudencia dejan relativamente claro

el procedimiento de modificación del proyecto de ley del PND. Sin embargo, tal
claridad no se vislumbra frente al trámite para modificar, con posterioridad a su
expedición, los instrumentos de planeación del desarrollo. Lo anterior, teniendo en
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cuenta el límite temporal que de esta ley se predica de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 341 Constitucional. Este aspecto pasa a analizarse de la
siguiente manera:
Lo primero que se advierte es que el plan de inversiones contenido en el PND no

puede ser una camisa de fuerza para el desarrollo de los proyectos de inversión,
es decir, el plan de inversiones, dado su enfoque eminentemente presupuestal, no
puede constituirse en un título de gasto de carácter inflexible, aunque siempre
deba ser considerado como eje transversal de la inversión nacional. Ello quiere
decir que, si en la descripción de programas, subprogramas o proyectos
prioritarios de inversión pública, no fue incluido algún programa o proyecto de
inversión, ello no significa, per se, que el Gobierno nacional, al momento de la
elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones del Presupuesto General de
la Nación no los pueda incluir.
Este argumento es consistente con los primeros fallos de constitucionalidad sobre

el vínculo existente entre las leyes de presupuesto y la ley del PND. Al respecto, la
Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:
El artículo 339 de la Carta específicamente señala que el plan de inversiones

"contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión". Por ello, esta Corporación ya había señalado que el
plan de inversiones incorpora "los principales proyectos de inversión pública
nacional", por lo cual "el plan ordena las prioridades en materia de inversión
pública y no pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos y cada uno
de los proyectos que decide acometer la nación".
En ese orden de ideas, no se puede declarar la inconstitucionalidad de una ley

que decreta una inversión únicamente porque el nuevo proyecto no se
encuentra contenido en el plan de inversiones. Si bien el Congreso puede
decretar una inversión que no se encuentra en el plan de desarrollo, lo cierto
es que esa nueva inversión debe ser compatible con el Plan, lo cual tiene una
dimensión cualitativa y cuantitativa. De un lado, la nueva inversión nacional
no sólo no puede contradecir las orientaciones del plan de desarrollo, sino que
debe encontrar algún sustento en las opciones políticas adoptadas en el
mismo.
De otro lado, la nueva inversión no puede ser de tal magnitud que modifique
las propias prioridades definidas en el plan, pues estaríamos en frente no de
una inversión cualquiera sino de una de aquellas que, obligatoriamente, por
su carácter principal, tiene que estar contenida en el plan de inversiones. Estas
exigencias son necesarias pues admitir que cualquier ley pueda decretar una
inversión de enorme magnitud, o un gasto incompatible con las orientaciones
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y estrategias del plan, convertiría en irrelevante la noción misma de

planificación, y eliminaría la prevalencia que la Carta reconoce a la ley del
plan. (Sentencia C-324, 1997)
Esta interpretación dada por la Corte Constitucional en sus primeros fallos, que
consideramos acertada, le da un efecto útil al contenido del Plan de Inversiones
Públicas según lo dispuesto en el tenor literal del artículo 339 Constitucional, pues
la expresión “contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional” (subrayas nuestras), deja
claro que el contenido del mismo, no implica un detalle riguroso y extenso de las
inversiones programadas para el respectivo cuatrienio.
Por otra parte, a partir de las disposiciones constitucionales y orgánicas citadas,

y en particular de lo preceptuado en el inciso tercero del artículo 341 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional ha concluido que:
La concordancia que ha de existir en este evento entre los dos estatutos, esto
es, el plan nacional de inversiones y la ley anual de presupuesto, no significa
que deba ser inmodificable pues, como lo dispone el inciso tercero del artículo
superior citado, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o
disminuir las partidas o recursos aprobados en la ley del plan. Ello indica, a
juicio de la Corte, que si las leyes anuales de presupuesto pueden modificar el
plan de inversiones como quedo visto, el Plan Nacional de Desarrollo se
configura como una pauta o directriz para el manejo de los asuntos
económicos y sociales, pero en ningún caso como un estatuto que petrifique
el sistema presupuestal colombiano, pues en nuestro régimen constitucional,
en tiempos de paz solamente se pueden percibir ingresos y realizar erogaciones
que se encuentren contenidas en la ley de presupuesto, previamente aprobada
por el órgano legislativo (CP art. 345) (Sentencia C-1065, 2001)
Un segundo aspecto se refiere a la posibilidad que tendría el Congreso de la

República para modificar, con posterioridad a la ley del PND, algunas de las
disposiciones instrumentales de carácter meramente normativo incluidas en el
PND, pues en principio, dado su carácter de ley ordinaria y su multiplicidad
temática, resulta plausible que el Congreso de la República por medio de leyes
posteriores pretenda regular materias o temáticas incluidas en el PND. Esta
inquietud fue resuelta por la Corte Constitucional desde el año 1996 49, reiterando
49 De acuerdo con la Sentencia C-334 de 2012, desde sus primeras decisiones la Corte se había orientado
en esta dirección. Así, en la Sentencia C-015 de 1996 sostuvo que “la obligatoriedad del Plan no
cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas, sino que vincula de manera expresa al
legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en
términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe”.
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su jurisprudencia en un reciente fallo de constitucionalidad que le otorga

relevancia constitucional a las políticas públicas del respectivo programa de
Gobierno. Al respecto señaló:
[U]na norma que desarrolle materias contenidas en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo no podrá contener disposiciones contrarias a la misma, aunque
se trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera expresa la
Constitución le ha otorgado prevalencia a la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo. Incluso el Tribunal ha advertido que “una ley que contenga
disposiciones contrarias a las contenidas en el Plan Nacional será una norma
contraria a la Constitución” (Sentencia C-016, 2016).
En este sentido, se advierte un alto riesgo de inconstitucionalidad en lo atinente a

modificar las disposiciones previstas en la ley del PND, si las mismas no son
efectuadas por una ley de igual jerarquía y naturaleza.
4. Las proposiciones en el marco del trámite legislativo
Los artículos 112 al 115 de la Ley 5 de 1992 establecen el trámite que deben
surtir las proposiciones que pueden presentarse en el marco del debate de un
proyecto de ley. Con relación a su clasificación, dispone el artículo 114 de la
mencionada Ley 5, que las proposiciones se clasifican para su trámite en:
i. Principal: es la moción o iniciativa que se presenta por primera vez a

consideración y decisión de una comisión constitucional permanente o de
una de las Cámaras (plenaria del Senado de la República o Cámara de
Representantes, según el caso);
ii. Sustitutiva: es aquella que tiene por objeto reemplazar a la proposición
principal, y debe ser discutida y decidida primero en lugar de la que se
pretende sustituir (principal), teniendo en cuenta que, aprobada la
proposición sustitutiva, desaparece la principal;
iii. Suspensiva: es la que tiene por objeto suspender el debate mientras se
considera otro asunto que deba decidirse con prelación, considerando
que una vez resuelto se debe retomar el asunto suspendido, y que esta
proposición se discute y resuelve separadamente de la principal y con
prelación a cualquier otra que no corresponda a la categoría de
proposición especial de sesión permanente;
iv. Modificativa: este tipo de proposición tiene por objeto: a) aclarar una
proposición principal; b) variar la redacción de una proposición principal
sin cambiar el contenido esencial de la misma; c) proporcionar mayor
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comprensión o claridad a una proposición principal; d) propender porque

dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan
y resuelvan en una sola; e) trasladar lo que se discute a otro lugar del
proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o
coordinación;
v. Especial: se consideran proposiciones especiales: a) la de suficiente
ilustración, b) la de sesión permanente y e) la de alteración del orden del
día. Este tipo de proposiciones no admiten discusión y puede presentarse
verbalmente.
Sobre el trámite de las proposiciones, las principales notas características que
pueden sustraerse del articulado mencionado son: (i) en la etapa de discusión de
una proposición sólo serán admisibles las solicitudes de modificación, adición,
suspensión, orden, informe oral o lectura de documentos, declaración de sesión
permanente, votación nominal; y secreta si se cumplen los requisitos del artículo
131 de la Ley 5 de 1992; (ii) el congresista autor de la proposición de
modificación, adición o suspensión, debe presentarla por escrito y firmada, sin
necesidad de incluir razones o argumentos, y una vez en discusión podrá hacer
uso de la palabra para sustentarla; y (iii) debe tenerse especial cuidado para
respetar las reglas del artículo 114 de la Ley 5 de 1992, respecto de la discusión
y decisión de las proposiciones sustitutivas.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido una serie

de reglas que orientan la discusión y aprobación de las proposiciones en el marco
de los debates en el Congreso de la República. Las pautas sentadas por la
jurisprudencia constitucional invocan la aplicación de dos principios:
consecutividad y publicidad, de tal suerte que se asegure la existencia de un
debate legislativo y la adecuada formación de la voluntad de manera libre e
ilustrada.
El principio de consecutividad, según la Corte Constitucional (Sentencia C-141,

2010), debe entenderse como (i) la obligación de las comisiones y plenarias de
estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el
trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de
un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad
del articulado propuesto para primer o segundo debate, incluyendo las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen, sean discutidas y debatidas para
su aprobación o improbación al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración. Esto significa que se infringe el principio de
consecutividad por elusión del debate o de la votación, cuando en el trámite de
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un proyecto de ley se omite la discusión o votación de alguno de los artículos que

lo integran o de las proposiciones formuladas en el curso de los debates
parlamentarios (Sentencia C-044, 2017).
Sobre este punto, el tribunal constitucional ha sido enfático en señalar que los
congresistas tienen un deber de diligencia que implica presentar moción de
orden 50 en caso de que una de sus proposiciones no sea discutida, puesto que no
hacerlo refleja una actitud negligente eventualmente inclinada a bloquear o
sabotear el trámite, lo cual no puede ser avalado por el análisis constitucional. En
virtud de este deber, los congresistas están llamados a:
“Promover sus iniciativas, advertir las circunstancias que consideren

susceptibles de afectar el trámite o de lesionar su derecho de participación y
emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las herramientas que el
ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario político de los
debates.
No es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a pre-constituir

un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por
cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha
concluido, después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente
puestas a consideración de la corporación, a través de los mecanismos
procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido
evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo
actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender
luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió surtirse en el
curso del debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad”
(Sentencia C-168, 2012)
En este sentido, lo fundamental es que la proposición sea puesta a consideración

de la respectiva célula legislativa y que se dé la oportunidad para que los
congresistas intervengan sobre ella, sin que tal actuación, que es potestativa de
cada cual, constituya un presupuesto para la aprobación del proyecto.
En todo caso, debe considerarse que cuando se presenta una acusación por vicios
de procedimiento en la elaboración de una ley relacionados con la elusión del
debate parlamentario por falta de discusión de las proposiciones, se exige a los
congresistas como sujetos activos en el trámite legislativo, demostrar la debida
50 Dispone al respecto el artículo 106 de la Ley 5ª de 1992: “Durante la discusión de cualquier asunto,
los miembros de la respectiva Corporación podrán presentar mociones de orden que decidirá la
Presidencia inmediatamente. La proposición en tal sentido no autoriza para tratar a fondo el tema en
discusión por el interviniente”.
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diligencia, puesto que si falta certeza respecto de algún hecho sobre el que versa
el juicio de inconstitucionalidad, debe privilegiarse la validez de la ley elaborada
por el Congreso de la República, dando aplicación al conocido “in dubio pro
legislatoris” 51, en concordancia con la presunción de constitucionalidad que se
predica de la misma (Sentencia C-076, 2012).
Por las razones expuestas, para la Corte Constitucional la ausencia de debate no

puede ser aducida como causal de inexequibilidad de manera objetiva, sino que
el análisis tendrá que hacerse a la luz del deber de debida diligencia de los
congresistas. En consecuencia, es claro que, si el congresista no desplegó un
mínimo de diligencia y no intervino, ni presentó una moción específicamente
destinada a exigir la discusión de la proposición, la irregularidad no tiene la
fuerza necesaria para provocar la invalidación de la norma y no hay lugar a
declaratoria de inconstitucionalidad.
Otro aspecto que debe considerarse respecto de las proposiciones está asociado
con el principio de publicidad que garantiza la participación efectiva de los
miembros del Congreso, ya que el conocimiento previo de los asuntos a debatir
conlleva el respeto al “principio democrático en el proceso de formación de la
ley”, al tiempo que permite la intervención de las minorías para garantizar la
existencia de debate (Sentencia C-751, 2013). En este escenario se precisa que,
de manera previa al sometimiento a votación de una propuesta, esta debe ser
conocida en su integridad por los participantes en el debate, en los términos
establecidos en el artículo 125 de la Ley 5 de 1992, que consagra el
procedimiento de votación de estas, explicando que cerrada la discusión se dará
lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse.
La doctrina constitucional ha precisado que “si bien uno de los fines esenciales del
principio de publicidad está determinado por la transparencia de la información
y el conocimiento que se tenga, ni en la Constitución ni en la ley se ha establecido
que las proposiciones presentadas por los parlamentarios deban ser previamente
publicadas en el Gaceta Oficial del Congreso” (Sentencia C-465, 2014).
En este sentido, lo que se ha considerado relevante es que, en acatamiento a las

normas que regulan el proceso legislativo, se mantengan abiertos los espacios de
participación con las debidas garantías democráticas, es decir, que mientras las
propuestas modificatorias sean identificadas en el desarrollo del debate y
51 Este principio propugna por la conservación del derecho vigente en aquellos casos en que la afectación
de principios constitucionales no se ha demostrado más allá de una duda razonable. (Sentencia C-
076, 2012).
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conocidas por los participantes en él, y se brinde a los congresistas la oportunidad

de intervenir en las deliberaciones para debatir acerca de ellas, el hecho de haber
omitido la discusión de alguna proposición no constituye en sí mismo motivo
suficiente para provocar la inconstitucionalidad de una ley de un PND por vicios
en el procedimiento de su formación
Ahora bien, en este punto es pertinente precisar si la discusión de proposiciones

a través de una comisión accidental conformada durante el trámite legislativo
podría afectar la constitucionalidad del proyecto de ley. Al respecto, la Corte
Constitucional, (Sentencia C-313, 2014), en uso de su facultad oficiosa dispuesta
en el numeral 8 del artículo 241 Constitucional, analizó los argumentos que
cuestionaban la manera cómo se realizó el estudio de las proposiciones para el
proyecto de Ley Estatutaria nro. 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara,
teniendo en cuenta que, tanto en Cámara como en Senado, se conformó una
comisión accidental de cinco miembros para su revisión.
La Corte concluyó que el establecimiento de las comisiones accidentales resulta

congruente con el principio de celeridad de los procedimientos, previsto en el
numeral 1 del artículo 2 del reglamento del Congreso de la República, y se ajusta
a las necesidades propias de la economía del procedimiento legislativo. De igual
forma, la Corte estimó que los integrantes de la corporación legislativa gozaban
durante la deliberación del derecho de insistir sobre el debate de su proposición
y, que si bien algunos congresistas manifestaron su inconformidad en relación con
la forma y móviles por los cuales no fueron acogidas sus proposiciones, en el
transcurso de las votaciones las mayorías se inclinaron a favor de los textos
propuestos. En conclusión, si el proyecto de ley se aprueba por la mayoría
requerida, pese a las inconformidades que se hayan podido presentar con el texto
propuesto, no puede inferirse alguna suerte de veto o censura a la forma como se
discutieron y avalaron las normas propuestas.
En la experiencia del PND 2014-2018 durante su trámite por el Congreso de la

República, tras la aprobación del texto del proyecto del plan por las Comisiones
Económicas Conjuntas en primer debate, los coordinadores y ponentes se
reunieron con el ministro de Hacienda y Crédito Público y con el director del
Departamento Nacional de Planeación, con el fin de definir la metodología para
la discusión del articulado aprobado, las proposiciones presentadas y la inclusión
de artículos nuevos.
Para el informe de ponencia de segundo debate se presentaron más de más de

mil cuatrocientas (1.400) proposiciones que fueron debatidas en el marco de
subcomisiones accidentales, según lo previsto en el artículo 66 de la Ley 5 de
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1992. El reto no fue menor, la oposición gubernamental exigía, en cumplimiento

de la jurisprudencia constitucional, discutir todas y cada una de las proposiciones,
al tiempo que el Gobierno trataba de dar celeridad en el marco de las
subcomisiones accidentales.
La labor de coordinación del DNP para organizar, clasificar y revisar con las
cabezas de los sectores administrativos y coordinar las respuestas al interior del
Gobierno nacional constituyó una labor maratónica, pues las secretarías de las
plenarias de Cámara y Senado exigían un orden y numeración específico para el
total de proposiciones presentadas; mientras que los términos para la aprobación
de la ley no daban espera. Esto llevó a los equipos jurídicos del DNP y del MHCP
a digitalizar las más de 1400 proposiciones presentadas frente a los artículos del
proyecto de ley del PND, clasificándolas por (i) temáticas con referencia a las
estrategias en él contenidas (Infraestructura estratégica; Movilidad social;
Estrategia territorial; Crecimiento verde; Buen gobierno, Seguridad y Justicia); (ii)
por partidos políticos; y (iii) por congresista que las hubiese presentado.
Adicionalmente, se transcribieron la totalidad de las proposiciones presentadas a

través de documentos en formato Excel, que posteriormente fueron divulgados
técnica y jurídicamente con los respectivos sectores y dependencias internas del
DNP, para emitir comentarios sobre su viabilidad técnica, constitucionalidad,
conveniencia y pertinencia. Nuevamente, las fichas técnicas descritas en el
capítulo de aprobación sirvieron como parámetro de admisibilidad de las
propuestas.
5. Aval gubernamental en ley del PND
La iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y

sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley con el fin de
que sean estudiados y tramitados en el Congreso de la República. En Colombia,
la iniciativa legislativa se puede clasificar en popular, gubernamental,
parlamentaria e institucional (Sentencia C-840, 2003).
De acuerdo con lo anterior, es importante señalar que las disposiciones aprobadas

por el Congreso de la República que no cumplan con las reglas del trámite
legislativo, las cuales incluyen las reglas sobre la iniciativa legislativa, se
encuentran viciadas de inconstitucionalidad.
En el constitucionalismo colombiano, la regla general señala que los miembros del

Congreso de la República en el proceso de formación de las leyes tienen libertad
de configuración legislativa. No obstante, la Constitución y la Ley 5 de 1992 han
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establecido, respecto de ciertas materias, que la iniciativa corresponde de manera

exclusiva al Gobierno nacional. Así, las materias que solamente pueden ser
dictadas o reformadas mediante leyes de iniciativa del Gobierno nacional se
encuentran previstas en el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución
Política y en el artículo 142 de la Ley 5 de 1992 52. Adicionalmente, el ejecutivo
también cuenta con iniciativa exclusiva para presentar las leyes a que se refieren
el inciso primero del artículo 356, referente al Sistema General de Participaciones,
y el inciso segundo del artículo 360 de la Constitución Política, modificado
mediante el Acto Legislativo 05 de 2011, por medio del cual se creó el actual
Sistema General de Regalías.
La iniciativa gubernamental exclusiva se manifiesta de dos formas: i) con la

presentación de la iniciativa legislativa por el Gobierno y ii) mediante la figura
que jurisprudencialmente se ha denominado como “aval del ejecutivo” impartido
a los proyectos en curso, relativos a las materias sobre las que recae la iniciativa
privativa del ejecutivo. La Corte Constitucional ha distinguido cuatro posibles
escenarios respecto de la aplicación del aval del Gobierno nacional en el trámite
de proyectos de ley cuyas materias sean de iniciativa privativa del ejecutivo:
52 En virtud del artículo 154 Constitucional y del artículo 142 de la Ley 5 de 1992, sólo podrán ser dictadas
o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes referidas a las siguientes materias: (i) Plan Nacional
de Desarrollo y de Inversiones Públicas; (ii) estructura de la administración nacional; (iii) creación,
supresión o fusión de Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos
Públicos y otras entidades del orden nacional; (iv) reglamentación de la creación y funcionamiento de
las Corporaciones Autónomas Regionales; (v) creación o autorización de la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; (vi) autorizaciones al Gobierno
para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; (vii) fijación de las rentas
nacionales y gastos de la administración (Presupuesto Nacional); (viii) Banco de la República y
funciones de competencia para su Junta Directiva; (ix) organización del crédito público; (x) regulación
del comercio exterior y fijación del régimen de cambio internacional; (xi) fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública; (xii) participaciones de los municipios, incluyendo los resguardos indígenas, en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; (xiii) autorización de aportes o suscripciones del Estado a
empresas industriales o comerciales; (xiv) exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales;
(xv) fijación de servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales; (xvi) determinación del
situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los
departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena y Santa Marta; (xvii)
organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos que estarán sometidos
a un régimen propio; (xviii) referendo sobre un proyecto de reforma constitucional que el mismo
Congreso incorpore a la ley; (xix) reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas
o servicios públicos, con indemnización previa y plena a las personas que en virtud de esta Ley queden
privadas del ejercicio de una actividad lícita; (xx) leyes aprobatorias de los Tratados o Convenios que
el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.
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i. Que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea

presentado por el Gobierno nacional a través del ministro respectivo o
por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se da estricto
cumplimiento a lo señalado en los mencionados preceptos.
ii. Que un proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la
reserva gubernamental en materia de iniciativa legislativa haya sido
presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o
políticos legalmente facultados para ello, distinto al Gobierno.
iii. Que un proyecto de ley que originalmente no versa sobre las materias
sujetas a iniciativa reservada al ejecutivo y que por tanto no haya sido
presentado por el Gobierno, pero durante el trámite legislativo se le
incluyen preceptos sobre materias contempladas en el artículo 154 de la
Constitución Política.
iv. Que a un proyecto con iniciativa reservada presentado por el Gobierno,
en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan
origen en propuestas presentadas por miembros del Congreso de la
República. (Sentencia C-840, 2003)
También se ha establecido que la iniciativa no se circunscribe únicamente al acto

de presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el
artículo 154 Constitucional, sino que, teniendo en cuenta el fundamento de su
consagración constitucional, el cual es evitar que se legisle sin el conocimiento del
Gobierno nacional en materias que comprometen aspectos propios de su
competencia, dicha atribución debe entenderse en función del desarrollo de la
formación de leyes, lo que permite admitir la posibilidad de validar el trámite de
un proyecto legislativo, que siendo de iniciativa privativa del Gobierno, haya
tenido un origen distinto (Sentencia C-838, 2008).
Sobre los requisitos del aval gubernamental la Corte Constitucional ha expuesto

que: i) no es necesaria la expresión del consentimiento del presidente de la
República, pues dicho aval puede provenir del ministro titular de la cartera con la
que tienen relación los temas materia del proyecto de ley, incluso con su presencia
en el debate parlamentario, sin que conste su oposición a la iniciativa congresional
en trámite, se infiere el aval ejecutivo (Sentencia C-370, 2004); ii) no requiere ser
presentado por escrito o a través de fórmulas sacramentales; iii) aunque la facultad
es indelegable, la Corte señala que se debe aceptar el aval del ministro encargado
(Sentencia C-177, 2007); y iv) la oportunidad para manifestar el aval
gubernamental, es antes de la aprobación del proyecto en las plenarias de ambas
cámaras (Sentencia C-121, 2003).
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En relación con la capacidad del Congreso de la República de introducir durante

el trámite legislativo modificaciones a aquellos proyectos de ley cuyos temas
versen sobre materias de las que tiene iniciativa exclusiva el ejecutivo, la Corte
Constitucional en reiteradas ocasiones ha señalado que, el órgano legislativo
puede introducir modificaciones y no requerirán aval del Gobierno, salvo que se
trate de “temas nuevos” o de “modificaciones que alteren sustancialmente la
iniciativa gubernamental”, caso en el cual deben contar con dicho aval. Lo
anterior, debido a que el artículo 150 de la Constitución Política consagró la
Cláusula General de Competencia, señalando que corresponde al Congreso de
la Republica hacer las leyes, y, en consecuencia, las cámaras tienen la capacidad
de regular cualquier tema, salvo que la Constitución les impida abordar una
materia especifica.
Así mismo, impedirle al Congreso de la República hacer modificaciones a los

proyectos de ley que deban tener iniciativa gubernamental, sería desconocer su
labor natural y darle la función de simple tramitador, sin participar del proceso de
formación de leyes (Sentencia C-475, 1994). No podría entonces, limitarse la
labor del Congreso, en la medida que el concepto mismo de debate parlamentario
impide que la labor del órgano legislativo se limite a aprobar o negar.
Como se mencionó en al capítulo de modificaciones permitidas a la ley del PND,

estos conceptos generales sobre aval gubernamental deben ser interpretados
sistemáticamente con las restricciones previstas en el artículo 341 Constitucional y
los artículos 22 y 23 de la Ley 152 de 1994, que se relacionan: (i) con la
imposibilidad jurídica de modificar “motu proprio” la parte general del PDN; y (ii)
la posibilidad de modificar el Plan de Inversiones siempre que se mantenga el
equilibrio financiero y no se altere sustancialmente la iniciativa gubernamental;
restricciones que tienen todo el sentido, pues el primer límite está dado en función
de la estrecha relación existente entre el voto programático y los planes de
desarrollo, como garantía de la participación ciudadana al elegir el respectivo
programa de gobierno y por demás principio básico de la planeación pública,
según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994; mientras que el segundo
límite relacionado con mantener el equilibrio financiero está asociado a la
sostenibilidad fiscal de los presupuestos plurianuales contenidos en el Plan de
Inversiones y la efectividad material del mismo, pues ante la insuficiencia de
recursos los planes de desarrollo no serían más que aspiraciones políticas carentes
de concreción práctica.
Finalmente, es pertinente resaltar que las disposiciones normativas de carácter

instrumental que materializan el PND, no requieren per se aval del Gobierno, salvo
que, siguiendo las reglas previstas en los artículos mencionados, se modifique el
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equilibrio financiero del PND o se afecte de manera sustancial la iniciativa. No

obstante, los hechos consuetudinarios han demostrado que en el marco del trámite
legislativo del PND los Congresistas buscan respaldar la inclusión de sus
propuestas modificatorias con el aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
6. Etapa de conciliación de los textos en las Cámaras
La etapa conciliatoria es el procedimiento consagrado en el artículo 161 de la

Constitución Política, concebido como el mecanismo para la solución de
discrepancias entre las Cámaras (Senado y Cámara de Representantes) respecto
de un proyecto de ley 53. En los términos establecidos en la Constitución Política:
Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto,

ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo
número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente,
procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por
mayoría. Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto
escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si
después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera
negado el proyecto.
Sobre el texto citado, con la modificación realizada mediante el Acto Legislativo

01 de 2003, se incorporó la posibilidad de aprobar el texto conciliado, previa
publicación del texto, por lo menos, con un día de antelación para ser discutido y
aprobado o negado en plenarias. La función principal de esta etapa, según la
Corte Constitucional (Sentencia C-282, 1995) es preparar el texto del artículo o
artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron
disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando
se adecuen al querer mayoritario del Congreso.
Al incorporarse en el texto del artículo 161 Constitucional, el acuerdo vía consenso

por mayoría, se da aplicación a los fundamentos democráticos dentro del
procedimiento de aprobación, armonizando los textos disímiles e inclusive
previendo la posibilidad de la creación de un nuevo artículo que supere las
diferencias entre dichos textos, respetando la unidad de materia del proyecto de
ley, sin que se altere la identidad del mismo (Sentencia C-822, 2011).
53 De conformidad con lo dispuesto por el último inciso del artículo 186 de la Ley 5 de 1992 se consideran
como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo
las disposiciones nuevas.
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Sin embargo este ejercicio de creación de nuevos textos para superar las
diferencias entre los textos de una cámara y la otra, que deviene de
pronunciamientos de la Corte (Sentencias C-1488 de 2000 y C-198 de 2002)
implica riesgos jurídicos muy altos por la posible afectación de los principios de
unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, al tiempo que podría
suplantarse la voluntad del Congreso como órgano colegiado por parte de los
congresistas que integrarían las respectivas comisiones accidentales de
conciliación. Por lo tanto, lo recomendable, para disminuir estos riesgos, es
integrar el texto conciliado con los artículos producidos por cada una de las
Cámaras, sin recurrir a la creación de nuevos textos por parte de los conciliadores.
La naturaleza de la comisión de conciliación ha sido descrita por la Corte

Constitucional indicado que se trata de una comisión accidental en los términos
de la Ley 5 de 1992, que se conforma con el único fin de superar las discrepancias
y lograr la conciliación entre los textos y/o disposiciones divergentes que surjan
respecto del articulado de los proyectos aprobados. De modo que, su labor
principal es definir el texto final que será puesto a consideración de las plenarias
de Cámara y Senado para su respectiva aprobación (Sentencia C-298, 2016).
El artículo 187 de la Ley 5 de 1992, indica que las comisiones accidentales de

conciliación “estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones
Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus
autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o
propuestas en las Plenarias”. Por su parte, el artículo 161 Constitucional
únicamente señala que el número de congresistas de Cámara y Senado que
integren la Comisión debe ser igual, pero no establece cual es el número total de
congresistas que debe integrar dicha comisión.
En virtud de lo anterior, corresponde a los presidentes de Cámara y Senado

decidir de forma discrecional el número y los representantes que integrarán la
comisión de conciliación, teniendo en cuenta qué congresistas han participado
activamente en el trámite legislativo del proyecto de ley. Bajo el análisis de la
Sentencia C-557 de 2000, la Corte Constitucional manifestó que, si bien no existe
un procedimiento especial para la designación de las comisiones accidentales en
los términos de la Ley 152 de 1994, las presidencias del Congreso están en la
obligación de disponer los mecanismos necesarios para garantizar la observancia
de los principios de imparcialidad y publicidad que gobiernan el ejercicio de la
función pública (cfr. artículo 209 Constitucional), lo que implica dejar constancia
expresa sobre su integración.
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De otra parte, la Corte en Sentencia C-305 de 2004 señaló la importancia del

principio de identidad flexible y la distinción entre los principios de unidad de
materia, identidad y consecutividad, en cuanto a la posibilidad de introducir
modificaciones a un proyecto de ley que se encuentra en curso. En ese sentido, el
principio de identidad en el trámite de la Comisión de Conciliación busca que los
cambios introducidos en plenarias guarden relación con los temas tratados y
aprobados en primer debate, mientras que el principio de unidad de materia
pretende garantizar que el articulado que conforma la ley esté directamente
relacionado con la materia que identifica y justifica su expedición. Aunque estos
dos principios estén directamente relacionados, persiguen objetos diferentes que
terminan por complementarse con el fin de garantizar el principio democrático y
la prevalencia del régimen jurídico.
En conclusión, la comisión de conciliación puede eventualmente modificar,

suprimir y excepcionalmente introducir texto, labor para la cual tiene como límite
la no incorporación de nuevos asuntos o materias diferentes a las que hayan sido
discutidas previamente 54.
A partir de lo señalado, puede afirmarse que el trabajo de las comisiones de

conciliación finaliza con la presentación de los respectivos informes que contienen
el texto del articulado conciliado a las plenarias de las cámaras, lo cual debe
hacerse en el plazo señalado por los presidentes de las cámaras legislativas y en
todo caso, deberá mediar al menos un día entre la publicación del texto conciliado
y su sometimiento a debate y aprobación por parte de las plenarias de cada
cámara, en los términos del artículo 161 Constitucional.
Un caso emblemático que merece estudio y que guarda relación de

correspondencia con lo hasta aquí expuesto, fue analizado por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-557 de 2000, cuando al estudiar el trámite del
proyecto de ley que culminó con la promulgación de la Ley 508 de 1999 “Plan
Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002”, declaró su
inconstitucionalidad con base en la fórmula adoptada en el acta de conciliación
para determinar el texto al cual ambas cámaras daban su aprobación, a saber:
Artículo 1°: Los artículos que hayan sido aprobados en las Plenarias de Senado
y Cámara de manera idéntica, quedan aprobados.
54 Ver Sentencias C-940 de 2003, C-1147 de 2003 y C-490 de 2011, Corte Constitucional.
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Artículo 2°: Con respecto a los artículos que hayan sido aprobados en forma
diferente en las Plenarias de Senado y Cámara, quedarán aprobados aquellos
que cuenten con el debido aval del Gobierno Nacional.
Artículo 3°: Las proposiciones radicadas oportunamente en las Secretarías de

Senado y Cámara, quedan aprobadas, siempre y cuando tengan el aval del
Gobierno Nacional. 55
Consideró la Corte que:
La Presidencia de cada una de las cámaras sometió a la consideración y

aprobación de su respectiva corporación el acta anterior, la cual fue aprobada
en ambas sin constancia de votos negativos(…) La omisión en dejar constancia
expresa sobre la integración de la Comisión Accidental, para luego proceder
al nombramiento de una segunda, es indicativa de la manera irregular como
se procedió en el seno de las Cámaras en el trámite final del proyecto
correspondiente a la Ley bajo examen (Sentencia C-557, 2000).
Adicionalmente, la Corte encontró que la fórmula de conciliación adoptada no

satisfacía las exigencias constitucionales y legales para el trámite de los artículos
divergentes, por dos razones fundamentales: (i) porque no determinó el texto con
el cual se superaban las divergencias, y en su lugar (ii) defirió al Gobierno tal
determinación, con lo cual el Congreso de la República incumplió con una
obligación que le es inherente y exclusiva. Así mismo concluyó que, con la fórmula
enunciada, el Congreso hizo dejación de la facultad constitucional que solo a él
corresponde, como es la de aprobar la Ley del PND (Sentencia C-557, 2000).
Para la Corte, la comisión accidental conformada no preparó un texto del

articulado que diera cuenta de la superación de las divergencias y, en cambio,
dejó un texto implícito indeterminado pero determinable, lo que generó un vicio
de inconstitucionalidad insubsanable.
Trámite de conciliación del PND 2014 - 2018
La etapa de conciliación del proyecto de ley que culminó con la expedición del
PND 2014-2018, Ley 1753 de 2015, fue objeto de estudio por dos sentencias
de la Corte Constitucional que descartaron la configuración de vicios de
inconstitucionalidad en el trámite legislativo 56.
55 Gaceta del Congreso Nro. 111, lunes 24 de mayo de 1999. Pág. 87.
56 Ver Sentencias C-087 y C-298 de 2016, Corte Constitucional.
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A partir del análisis de sus consideraciones pueden extraerse pautas de

interpretación que resultan de suma importancia para adelantar los aspectos
propios de esta etapa con sujeción a la Constitución y las reglas fijadas por la
jurisprudencia de este alto tribunal.
En primer lugar, para febrero de 2016 se resolvió una demanda contra la

totalidad de la Ley 1753 de 2015. En aquella oportunidad se anunció el Informe
de Conciliación del proyecto de ley del plan en una sesión plenaria que fue
suspendida en dos ocasiones por la presunta falta de quórum, lo que permitió a
los accionantes considerar que se había vulnerado la Constitución Política en los
siguientes términos:
(i) El artículo 145 Constitucional referente a las reglas sobre el quórum, en

razón a su desintegración para votar válidamente los asuntos presentados a lo
largo de la sesión;
(ii) El artículo 149 Constitucional, según el cual toda sesión del Congreso que
se efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez, y por
tanto, a los actos realizados en ella no podrá dárseles efecto alguno;
(iii) El artículo 151 Constitucional, mediante el cual se ordena la sujeción del

Congreso a las leyes orgánicas, en este caso la Ley 5 de 1992 que dispone
en su artículo 132 57 la prohibición de interrumpir sesiones cuando se ha
anunciado el inicio de la votación;
(iv) El artículo 160 Constitucional que hace referencia a las reglas sobre el
anuncio en sesión diferente a aquella en que se adelantará la votación;
(v) El artículo 161 Constitucional, que exige que se realice una conciliación
cuando existan discrepancias respecto de un proyecto, afirmando que si la
realización previa del anuncio es inválida también lo será la votación de la
conciliación (Sentencia C-087, 2016).
Tras llevar a cabo un análisis de lo acontecido durante la Sesión Plenaria del 5

de mayo de 2015, la Corte decidió declarar la constitucionalidad de la Ley del
PND, al determinar que no se vulneraron disposiciones constitucionales en su
trámite legislativo y que las infracciones sucedidas exclusivamente en la votación
de un proyecto no pueden afectar la validez de toda una sesión. Según la Corte,
57 “Artículo 132. Interrupción. Anunciado por el presidente la iniciación de la votación, no podrá

interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está
votando”.
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aunque se desatendió el artículo 132 de Ley 5 de 1992, la finalidad de esta

norma es salvaguardar la votación de un proyecto de ley específico y no de la
toda una sesión, por lo cual la suspensión de la votación de dos proyectos no
afecta automáticamente la legalidad de los demás ni de los anuncios que se
realicen en la misma plenaria.
Debe destacarse que, en el análisis efectuado por la Corte, no se realizó un juicio

sobre la legalidad del todo el trámite legislativo del proyecto de ley que culminó
con la expedición de la ley, sino solamente del anuncio del Informe de
Conciliación.
Por otra parte, a pesar de que la sesión fue suspendida en dos ocasiones por falta
de quórum decisorio, se comprobó que en todo momento se mantuvo el número
mínimo de congresistas para la existencia del quórum deliberatorio, lo cual hacía
posible que se continuará con la sesión 58. De manera especial, para el momento
de los anuncios existía no solamente quórum deliberatorio sino decisorio, incluso
considerablemente mayor al exigido por la ley.
Por otra parte, respecto del anuncio de la sesión, atendiendo al principio de

instrumentalidad de las formas, la Corte afirmó que lo demandado constituyó una
irregularidad que no configura un verdadero vicio, pues se observó el objetivo
protegido por la norma procesal, teniendo en cuenta que las finalidades del
requisito del anuncio en sesión diferente y previa del Informe de conciliación de:
“(i) permitir que se conozca un proyecto con la debida antelación, (ii)
salvaguardar el control político por parte de la comunidad en general y (iii)
materializar el principio democrático facilitando un acuerdo informado y reflexivo
sobre los temas en ella desarrollados”, se cumplieron plenamente.
En la mencionada sentencia de 2016, la Corte Constitucional hizo un recuento de

los presupuestos básicos que deben ser tenidos en cuenta por el Congreso y luego
verificados por el órgano de control constitucional para la validez del requisito del
58 El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o cámara que

deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar
válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención (art. 145 C.P.: "El Congreso pleno, las
cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus
miembros"). Por su parte, el quórum decisorio, previsto en el mismo art. 145 C.P., que dispone "las
decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva
corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente", significa que, por regla
general, la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión deben estar
presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre
cualquier asunto sometido a su estudio. La existencia del quórum deliberatorio no permite “per se” que
los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo
de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio. (Sentencia C-087, 2016)
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anuncio previo del informe de conciliación. A saber: (i) que se anuncie la votación
del proyecto en cada uno de los debates reglamentarios; (ii) que el anuncio lo
haga la presidencia de la Cámara o de la respectiva Comisión en una sesión
diferente y previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto;
(iii) que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su defecto,
determinable; y (iv) que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la
anunciada previamente (Sentencia C-087, 2016).
Adicionalmente, señaló unas reglas objetivas de valoración 59, v.gr., el anuncio no

tiene que hacerse a través de una determinada fórmula sacramental o de cierta
expresión lingüística, pues la Constitución no prevé el uso de una locución
específica para cumplir el mandato constitucional, siempre que la expresión
utilizada permita colegir la intención del anuncio; cuando la consideración y
votación de un proyecto se aplaza indefinidamente, de forma tal que no se realiza
en la sesión inicial para la cual fue anunciada, las mesas directivas deben
continuar con la cadena de anuncios. Ello significa que debe reiterarse el anuncio
de votación en cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que
efectivamente se lleve a cabo la aprobación del proyecto, pues sólo de esa forma
se garantiza el fin constitucional del aviso (Sentencia C-087, 2016).
En segundo lugar, mediante Sentencia C-298 del 08 de junio de 2016, con

ponencia del magistrado Alberto Rojas Ríos, la Corte Constitucional resolvió varios
cargos de inconstitucionalidad en contra de los artículos que fueron objeto de
conciliación en el trámite legislativo del PND 2014-2018, los cuales, según los
accionantes, estaban viciados en el procedimiento de formación al momento de
unificarse los textos de ambas Cámaras en la comisión accidental de conciliación,
en contravía de los artículos 133 y 161 constitucionales, así como de los artículo
93 y 188 de la Ley 5 de 1992.
Un primer cargo, se relacionó con el deber de publicación previo “por lo menos con
un día de anticipación”, previsto en el artículo 161 de la Constitución. Al respecto,
la Corte aclaró que, si bien de la valoración gramatical del texto de dicho artículo
pueden extraerse dos posibles interpretaciones, (por una parte, la publicación del
informe debe hacerse en día calendario diferente y anterior a la fecha de discusión
y aprobación del mismo, y por la otra, debe transcurrir un día, entendido en 24
horas entre la publicación y la realización del debate), existe una línea
59 Sobre estas reglas de los anuncios se han pronunciado entre otras las Sentencias de la Corte
Constitucional C-801 de 2009, C-199 de 2012, C-750 de 2013, C-313 de 2014 y C-667 de 2014.
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jurisprudencial consolidada 60 que ha preferido la primera interpretación por

considerar que constituye una garantía efectiva para lograr el objetivo previsto por
la disposición constitucional, esto es, que los miembros del Congreso tengan la
oportunidad de conocer con antelación el informe elaborado por las comisiones
accidentales, al tiempo que resulta más acorde con la dinámica de un órgano
político como el Congreso de la República. En consecuencia, teniendo en cuenta
que la jurisprudencia constitucional ha entendido que la publicación del informe y
su votación deben hacerse en dos días calendario distintos, como en efecto ocurrió
en el PND 2014-2018, al haberse publicado el informe conciliatorio minutos antes
de finalizar el día 05 de mayo de 2015, se descarta la interpretación relativa a que
deben mediar 24 horas entre la publicación del informe y su debate y votación.
El segundo cargo hizo referencia a la presunta vulneración del artículo 93 del

Reglamento del Congreso, Ley 5 de 1992, que prohíbe la simultaneidad de
sesiones de las comisiones permanentes con las plenarias, la cual se fundamenta
en el derecho de los congresistas electos a participar en cada una de las sesiones
en igualdad de condiciones. Partiendo de que las prohibiciones establecidas en
el ordenamiento jurídico son de carácter taxativo y restrictivo, puede afirmarse
que el querer del legislador orgánico fue exclusivamente prohibir la simultaneidad
que se presenta entre las siete comisiones constitucionales permanentes y las
plenarias, con lo cual, se permite la simultaneidad de sesiones entre las comisiones
legales, especiales y accidentales y las plenarias de las cámaras. En este sentido,
la Corte indicó:
Pretender que por vía de la analogía o la jurisprudencia constitucional, este

Tribunal Constitucional extienda una restricción sobre el funcionamiento de las
Comisiones Accidentales de Mediación, va en detrimento del principio
60 Cfr. “En este sentido pueden mencionarse las Sentencias C-840 de 2008, que estudió una acción contra
la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 –ley 1151 de 2007-, caso en el que, además,
existió la publicación de una fe de erratas del informe, concluyéndose que esta actuación no vulneró la
exigencia del artículo 161 de la Constitución pues la corrección se llevó a cabo antes del debate y
votación de dicho informe; el mismo caso fue analizado en la Sentencia C-376 de 2008, que resolvía
una acción de inconstitucionalidad referida a otros artículos de la misma Ley 1151 de 2007,
ratificándose la posición de la Corte Constitucional respecto de entender que el requisito establecido
por el artículo 161 se satisface con la publicación en una fecha diferente y anterior a aquella en que el
informe es debatido y votado; la Sentencia C-379 de 2010, que estudió la adecuación constitucional
de la ley 1348 de 2009 “Por la cual se aprueba el ‘Convención Internacional para la regulación de la
caza de ballenas’”, en cuyo trámite se publicó el informe de conciliación del día 18 de junio de 2009
y se debatió y votó el día 19 de junio del mismo año, tanto en plenaria de Cámara de Representantes,
como de Senado de la República; y la Sentencia C-076 de 2012, que al estudiar la constitucionalidad
de la ley 1430 de 2010, ahora demandada, concluyó que se cumplió con las exigencias del artículo
161 de la Constitución al publicar el informe de conciliación -15 de diciembre de 2010- un día antes
de que el mismo fuera debatido y votado -16 de diciembre de 2010- por las plenarias de Senado y
Cámara de Representantes” (Sentencia C-590, 2012)
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democrático, de la naturaleza accidental de las mismas y de las competencias

de esta Corporación, toda vez que corresponde al legislador orgánico, dentro
de su libre configuración, definir los parámetros y restricciones legislativas
sobre la organización y el funcionamiento de las distintas clases de comisiones
que integran el Congreso de la República. En otras palabras, cuando el
legislador prevé enunciados de carácter taxativo y/o restrictivo, no corresponde
al intérprete realizar aplicaciones analógicas de las mismas, menos aun
cuando la hermenéutica jurídica enseña que si el sentido de la ley es claro, no
se desatenderá su tenor literal (Sentencia C-298, 2016)
Como tercer cargo, los accionantes manifestaron que se desconoció el artículo

133 de la Constitución, en tanto la votación que practicó la comisión accidental
de conciliación no fue realizada de manera nominal y pública sino ordinaria.
Según la jurisprudencia constitucional, la votación nominal y pública fortalece los
mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos
colegiados de representación popular, con el propósito de permitir a la
ciudadanía ejercer un control sobre la forma como actúan sus representantes, de
acuerdo con la obligación propia de su investidura de observar parámetros de
justicia y bien común que les exige el artículo 133 Constitucional.
De conformidad con las disposiciones constitucionales y legales, y ante la

importancia de su cometido, la votación nominal y pública resulta exigible como
regla general de transparencia, reservando las modalidades de votación ordinaria
y secreta a las excepciones establecidas por el legislador, como las contempladas
en la Ley 1431 de 2011, “Por la cual se establecen las excepciones a que se
refiere el artículo 133 de la Constitución Política”.
No obstante, en el caso concreto del PND 2014-2018 todos los integrantes de la

comisión designada estuvieron de acuerdo con el informe de conciliación, tal
como puede comprobarse a partir del acta de conciliación firmada por todos los
miembros de la comisión sin reserva o constancia alguna. En virtud de lo anterior,
la Corte concluye que “cabría entender que se está ante la excepción permitida
que valida la actuación toda vez que existió unanimidad por parte de todos los
conciliadores al momento de definir uno u otro texto y de esta manera se cumplió
con el principio de publicidad, en virtud de lo revelado por las Gacetas del
Congreso del mismo 5 de mayo de 2015”, recordando, en todo caso que “dicho
informe conciliatorio se encuentra subordinado a la decisión definitiva que deben
adoptar las Plenarias de las respectivas Cámaras acerca de si aprueban o niegan
el texto conciliado propuesto por la mayoría de los miembros de la comisión
accidental”.
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El último cargo procedimental, adujo la vulneración del artículo 188 de la Ley 5

de 1992, que impone la regla procedimental de que en el informe de conciliación
o mediación deben consignarse las razones para adoptar el texto de una u otra
Cámara, con sustento en los principios de transparencia, participación y
mayorías. Respecto a este cargo, la Corte concluyó que, aunque el texto
conciliatorio no integraba la justificación expresa para adoptar el articulado
escogido, la exigencia del artículo 188 se cumplió cuando en el debate
parlamentario los conciliadores explicaron con detenimiento a qué temática hacía
referencia cada uno de los artículos conciliados y la decisión mayoritaria de por
qué acoger bien el texto de Cámara o el del Senado.
En este sentido, la Corte aclara que, de conformidad con el principio de

instrumentalidad de las formas, la decisión mayoritaria de la comisión accidental
de conciliación o mediación no requiere una exigente motivación, sino únicamente
una indicación clara en la ponencia presentada ante las plenarias sobre la
decisión final y mayoritaria resultante de la conciliación.
Conclusiones
En síntesis, se pueden considerar como vigentes las siguientes sub-reglas para el

trámite del proyecto de ley del PND en las comisiones accidentales que para efecto
de conciliación se conformen:
i. Al Congreso de la República no le es autorizado aprobar textos de ley

implícitos, o indeterminados, aunque se prediquen como determinables.
ii. El resultado de la conciliación deberá ser el texto del articulado conciliado
y aprobado, el cual estará contenido en el informe de dicha comisión,
con indicación del número de votos a favor y en contra.
iii. La votación nominal y pública resulta exigible como regla general de
transparencia, reservando las modalidades de votación ordinaria y
secreta a las excepciones establecidas por el legislador. Sin embargo,
resulta admisible entender que se está ante una excepción permitida que
valida la actuación cuando exista unanimidad por parte de todos los
conciliadores al momento de definir uno u otro texto.
iv. La decisión acerca de cuál será el texto final de la Ley del Plan de
Desarrollo tras ser sometido a discusión parlamentaria es exclusiva del
legislador y no puede delegarse en el Gobierno nacional.
v. A pesar de que en el correspondiente informe de conciliación no se
identifiquen las razones que llevan a adoptar el texto conciliado, se
cumple con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 5 de 1992 cuando
en el debate parlamentario los conciliadores explican con detenimiento la
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temática de cada uno de los artículos conciliados y el porqué de la

decisión mayoritaria que acoge bien el texto de Cámara o el del Senado.
vi. En desarrollo de lo establecido en el artículo 161 de la Constitución y el
artículo 189 de la Ley 5 de 1992 61, la falta de conciliación sobre los
artículos disímiles lleva a considerarlos negados, por lo que
posteriormente no pueden aparecer dentro del texto de la ley sancionada
y publicada por el ejecutivo.
vii. En el caso de persistencia en las divergencias una vez repetido el segundo
debate, el proyecto se considerará negado en los artículos disímiles,
“siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley” 62. En el
evento contrario, es decir, si tales disposiciones sí resultasen
fundamentales al sentido de la nueva ley, el proyecto deberá entenderse
íntegramente negado.
viii. La publicación del informe y su votación deben hacerse en dos días
calendario distintos, descartando la interpretación relativa a que deben
mediar 24 horas entre la publicación del informe y su debate y votación.
ix. Se permite la simultaneidad de sesiones entre las comisiones legales,
especiales y accidentales y las plenarias de las cámaras, pues el querer
del legislador orgánico fue exclusivamente prohibir la simultaneidad que
se presenta entre las siete comisiones constitucionales permanentes y las
plenarias.
61 “Artículo 189. Diferencias con las Comisiones. Si repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren
las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia
de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley.”
62 Esta sub-regla será analizada con mayor detalle en el módulo III de esta obra.
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III ¿Qué sucede si el Congreso niega

o se abstiene de aprobar el PND?
De acuerdo con lo expuesto a lo largo de esta obra, la ley del PND tiene un límite
temporal que reduce considerablemente la participación del órgano legislativo, al
tiempo que le permite el ejecutivo poner en vigencia el plan de inversiones si el
congreso no aprueba el PND en un término de tres meses después de presentado.
Ahora bien, considerando que el artículo 341 de la Constitución Política solo

faculta al ejecutivo para poner en vigencia el Plan de Inversiones, y que el
programa de Gobierno que materializa la parte general está restringido para el
Congreso de la República, saltan a la vista varias inquietudes: ¿qué sucede con
la parte general del PND?; ¿cuál es la naturaleza del decreto que expide el
presidente?; ¿la negación surte los mismos efectos que la abstención?; ¿puede el
presidente incluir por medio del decreto que expida disposiciones tributarias, leyes
marco, estatutarias, expedir códigos y decretar impuestos?
En esta sección se da respuesta a los anteriores interrogantes, en el marco de un

análisis sucinto de las consecuencias jurídicas de la negación y de la abstención
por parte del Congreso de la República de aprobar la ley del PND.
Adicionalmente, se referencian los parámetros hermenéuticos que permiten
identificar aquellas disposiciones normativas que el ejecutivo podría incluir al
poner en vigencia el Plan de Inversiones Públicas mediante decreto con fuerza de
ley, con sus respectivas excepciones.
A. Consecuencias jurídicas de la negación y de la

abstención
Como se ha explicado en el transcurso de esta libro-guía, la Constitución establece
un procedimiento especial para la aprobación del PND y a su vez, mediante su
artículo 342, faculta al Congreso de la República para expedir la ley orgánica
que reglamente dicho proceso. Así, el Congreso expidió la Ley 152 de 1994, y
tanto en la Constitución como en el artículo 25 de la citada ley, se prevé que si el
Congreso no aprueba el Plan de Inversiones Públicas el gobierno podrá ponerlo
en vigencia, así:
El artículo 341, inciso tercero de la Constitución Política dispone:
El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá

prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad
de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de
presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados
en la ley del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones
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Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá

ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. (Negrilla nuestra)
De conformidad con lo señalado por la Constitución y por la Ley Orgánica, una

vez el Gobierno presente el proyecto del PND al Congreso de la República pueden
darse dos situaciones: i) la inactividad del Congreso frente a sus funciones de
planeación por un término que supere los tres meses después de presentado el
PND; o, ii) que el Congreso no apruebe el PND en el término de tres meses
señalado por la Constitución, lo que significa que exista una manifestación
expresa por parte del legislativo de no aprobación.
Si bien no hay ninguna disposición que de manera explícita lo afirme, las dos
situaciones, aunque diferentes, presentan la misma consecuencia jurídica, esto es,
que el Plan Nacional de Inversiones Públicas sea puesto en vigencia por el
ejecutivo a través de un decreto con fuerza de ley. No de otra manera se puede
aplicar y garantizar el mandato contenido en el artículo 339 de la Constitución
Política cuando establece que: “Habrá un plan nacional de desarrollo conformado
por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas”. En ese
sentido, la Sala de Consulta y del Servicio Civil del Consejo de Estado se ha
manifestado frente a la posibilidad de que a nivel territorial se ponga en vigencia
el respectivo Plan de Inversiones ante la ausencia de discusión o negación del
respectivo plan de desarrollo por parte del órgano de representación político. Al
respecto señaló:
La Carta Política incluyó la planeación como un mandato dirigido a todas las

instancias del Estado, bajo los principios de concertación entre las autoridades
nacionales y territoriales, participación ciudadana y prevalencia del interés por
el gasto público social; asignó responsabilidades para su formulación,
adopción, ejecución y evaluación, y contempló un conjunto de disposiciones
para garantizar la existencia de los planes de desarrollo
La Constitución asigna la competencia de aprobar el Plan al Congreso de la

República y prevé que éste “no lo apruebe”. Para este evento, consagra el
efecto ipso iure, de habilitar al Gobierno Nacional para que adopte el plan
nacional de desarrollo por decreto con fuerza de ley. Es decir, garantiza que
la Nación tenga plan de desarrollo.
La necesidad de replicar en las entidades territoriales el mismo efecto en tal

caso, esto es, el de habilitar a los gobernadores y alcaldes para adoptar el
plan de desarrollo territorial por decreto, garantiza el cumplimiento de
mandatos constitucionales (…)
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En el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, el “deberá decidir”, está ligado al

plazo del mes establecido para su cumplimiento por parte de la asamblea o el
concejo, pues la construcción gramatical de la norma así lo indica. Dicho
deber puede expresarse, por supuesto, aprobando o guardando silencio, o
manifestando expresamente su rechazo o negativa o no aprobación del plan.
Pero, dentro del marco constitucional y legal de la planeación, el efecto de no
contar con la aprobación del plan de desarrollo por parte de la asamblea o
concejo solo puede ser uno: la habilitación al gobernador y al alcalde para su
adopción mediante decreto (…) (Concepto 2127, 2013). (Negrilla nuestra)
En la misma línea, en su salvamento de voto de la Sentencia C -1403 del 2000,

la magistrada (e) Cristina Pardo Schlesinger manifiesto: “Por ello, es decir, porque
la axiología constitucional no concibe un manejo económico público no
planificado, es que existe dentro del texto de la Constitución la norma que faculta
al gobierno para llenar el vacío producido por la inactividad del Congreso en la
aprobación del plan nacional de desarrollo de vigencia cuatrienal.”
Como podemos observar, el mandato constitucional tiene un objetivo claro, el cual

es garantizar la existencia de los planes de desarrollo, más aún del plan nacional
de inversiones públicas como parte fundamental del PND, por ser esta una
herramienta fundamental sin la cual el manejo económico público estaría
desprovisto de una planificación participativa y eficiente.
Ahora bien, aunque el artículo 341 Constitucional solo hace referencia a la

facultad de poner en vigencia el Plan de Inversiones, lo que supone que la parte
general no quede consignada en el decreto con fuerza de ley que expida el
presidente, consideramos que dado que la misma encuentra su fundamento axial
en el mandato popular que democráticamente elige un programa de Gobierno
determinado, el contenido de la parte general bien podría ser plasmado en otros
instrumentos jurídicos, según su naturaleza, v.gr., leyes, resoluciones, decretos,
ordenes ejecutivas e inclusive documentos de política pública, pues la acción
estatal no puede estar desprovista de la definición de metas, prioridades,
estrategias, orientaciones, propósitos y objetivos nacionales de mediano y largo
plazo.
Mención aparte merece lo acontecido con el PND del gobierno de Andrés

Pastrana denominado “Cambio para construir la paz”, a partir de lo cual puede
apreciarse una tercera situación posible: que el PND sea aprobado por el
legislativo y posteriormente no pase el examen de la Corte Constitucional. En
efecto, mediante Sentencia C-557 de 2000, la Corte declaró inexequible la Ley
508 de 1999, PND 1999-2002, por vicios en el trámite de su formación que
resultaban insubsanables. Ante tal coyuntura, el Gobierno, en aplicación del inciso
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tercero del artículo 341 Constitucional, decidió expedir mediante decreto con
fuerza de ley el Plan Nacional de Inversiones Públicas (Decreto 955 de 2000)
fundamentado en que “la aprobación irreglamentaria de una ley equivale a su no
aprobación” (Sentencia C-557, 2000).
Sin embargo, la Corte declaró inexequible el Decreto 955 de 2000, al considerar

que el ejecutivo carecía de competencia para poner en vigencia mediante decreto
el Plan de Inversiones Públicas, manifestando que:
La Corte, al contrario de lo entendido por el Gobierno y por el Procurador

General de la Nación, considera que la hipótesis mencionada es muy distinta
de la que se presenta en el caso materia de examen: mientras la circunstancia
extraordinaria prevista por la Constitución es la de un proyecto de ley
presentado por el Gobierno oportunamente y no aprobado por el Congreso
dentro del término de tres meses que la misma norma le otorga -lo que da
lugar a la llamada "legislación por prescripción"-, la que ocupa ahora la
atención de la Corte es la de un proyecto de ley presentado por el Gobierno y
aprobado por el Congreso, posteriormente sancionado y promulgado por el
Gobierno, que por tanto fue ley de la República, que rigió y produjo efectos,
pero que fue luego objeto de la declaración de inexequibilidad por vicios de
procedimiento en su formación. (Sentencia C-1403, 2000) (Negrilla nuestra).
De esta manera, la facultad que tiene el Gobierno para expedir el plan nacional
de inversiones mediante decreto con fuerza de ley (legislación por prescripción),
opera únicamente en el evento en que el congreso niegue o se abstenga de discutir
el proyecto de ley presentado oportunamente por el Gobierno, dentro de un
término de tres (3) meses. Por otra parte, si el Plan Nacional de Inversiones
Públicas es aprobado de forma irregular por parte del Congreso de la República
y, por lo mismo, es posteriormente declarado inexequible por la Corte
Constitucional, no se configura el supuesto del inciso 3 del artículo 341 de la
Constitución y, en consecuencia, el Gobierno no quedará habilitado para ponerlo
en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley.
B. Límites de la facultad presidencial para poner en

vigencia el Plan de Inversiones
Habiendo establecido en qué circunstancias el presidente se encuentra revestido
de la facultad de poner en vigencia el Plan Nacional de Inversiones y teniendo
claro que dicha habilitación es excepcional y extraordinaria, a continuación,
corresponde indicar cuáles son sus límites, es decir, qué disposiciones pueden
incluirse en el Plan Nacional de Inversiones que será puesto en vigencia por parte
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del ejecutivo. Lo primero que se advierte es que su naturaleza corresponde a un

decreto con fuerza de ley de naturaleza subsidiaria, por expresa disposición del
artículo 341 Constitucional, enmarcado en lo que la doctrina constitucional
reconoció como legislación por prescripción (Sentencia C-1403, 2000).
Por otra parte, si bien el presidente puede asumir la atribución para expedir
decretos con fuerza de ley en ciertas circunstancias, como la citada, estas, por ser
excepcionales, son de interpretación restrictiva y han de derivarse de modo
específico e indubitable de autorizaciones constitucionales expresas.
Frente a las materias que pueden ser reguladas mediante el decreto con fuerza de
ley, resulta relevante tener presente que la norma es precisa en señalar que esta
posibilidad se predicaría exclusivamente frente al plan de inversiones públicas y
los mecanismos jurídicos para su ejecución. En este sentido, en el evento en que
acaezca la hipótesis prevista en el citado artículo 341 Constitucional, esto es, que
el Congreso no apruebe el Plan Nacional de Inversiones Públicas en el término
establecido, el Gobierno nacional podría poner en vigencia mediante un decreto
con fuerza ley, únicamente aquellas disposiciones que regulen lo relacionado con
los aspectos puntuales que componen el Plan de Inversiones Públicas, de
conformidad con el transcrito artículo 6 de la Ley 152 de 1994. Es preciso advertir
que desde la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 no se ha
presentado la situación en la que el Congreso no apruebe o se abstenga de
pronunciar frente el proyecto de PND presentado por el presidente de la
República.
Tomando en consideración lo anterior, surge el interrogante frente al contenido

material del decreto ley expedido en virtud de la habilitación especial excepcional
otorgada por la Constitución al presidente de la República. Una primera hipótesis
plantea que le resultan aplicables los límites dispuestos en el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución frente a las facultades extraordinarias generales,
lo que supone que el Plan Nacional de Inversiones, puesto en vigencia mediante
decreto con fuerza de ley, no podría expedir códigos, disposiciones de naturaleza
estatutarias, orgánicas, marco o inclusive decretar impuestos.
Al respecto el artículo 150 constitucional indica:
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
(…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia publica lo aconseje. Tales facultades
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deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación

requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los

decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias,

orgánicas, ni las previstas en el numeral [19] del presente artículo, ni para
decretar impuestos. (Negrilla nuestra).
Como puede observarse, la norma es clara al establecer la posibilidad que tiene

el Congreso de revestir al presidente de facultades para expedir decretos con
fuerza de ley, pero a su vez contempla dicha posibilidad como una ocasión
extraordinaria y limitada. Al tratarse de la misma figura (decreto con fuerza de
ley) ejercida bajo circunstancias excepcionales, previstas por la Constitución,
puede considerarse que el decreto que pone en vigencia el plan nacional de
inversiones estaría sujeto a las mismas limitaciones del artículo 150 Constitucional.
Sin embargo, el origen y alcance de las facultades extraordinarias para expedir

un decreto con fuerza de ley es diferente en uno y otro caso: (i) el artículo 150
Constitucional se refiere al evento en que el Congreso de la República decide
otorgar dichas facultades, previa solicitud del Gobierno nacional, mientras que el
artículo 341 Constitucional otorga directamente la facultad de expedir el decreto
con fuerza de ley cuando el Congreso no ha aprobado el PND; (ii) la limitación
temporal prevista en el numeral 10 del artículo 150 Constitucional corresponde a
seis (6) meses; (iii) la aprobación de las facultades extraordinarias generales
requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara y; su
procedencia, además de requerir de absoluta precisión temática, depende de
criterios de necesidad por razones de conveniencia pública.
Al tratarse de dos eventos distintos también resulta posible plantear una segunda
hipótesis, en virtud de la cual, el decreto con fuerza de ley de naturaleza
subsidiaria expedido bajo las circunstancias excepcionales previstas en el artículo
341 antes citado, implica una facultad expresa emanada directamente de un
mandato Constitucional y no otorgada por el Congreso de la República, por lo
que no le serían aplicables las limitaciones contenidas en el numeral 10 del
artículo 150 Constitucional, y al tener fundamento en una norma de rango
superior, sería viable diferenciar sus efectos.
Bajo esta segunda hipótesis resulta plausible considerar que, en principio, el

Gobierno nacional no tendría restricción alguna al poner en vigencia el Plan
Nacional de Inversiones Públicas, salvo aquellas limitaciones que tendría el mismo
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Plan Nacional de Desarrollo en virtud de su propia naturaleza. Es decir, que dicho

decreto podría contener las mismas disposiciones que incluiría el Congreso de la
República en escenario normal u ordinario de aprobación del PND.
Si bien ambas interpretaciones tienen un fundamento válido, consideramos

pertinente inclinarse por la primera opción argumentativa, ya que, a nuestro juicio,
aceptar la segunda hipótesis equivaldría a desconocer la interpretación
sistemática del ordenamiento jurídico y los fundamentos axiológicos de los
procesos legislativos para la creación de tributos, expedición de códigos, leyes
orgánicas, marco o estatutarias. Por ello, consideramos necesario integrar la
facultad excepcional y subsidiaria que el artículo 341 Constitucional atribuye al
Gobierno, con otras disposiciones de rango constitucional, tales como, el artículo
338 que regula la creación de tributos; el artículo 153 Constitucional, referente a
las leyes estatutarias; el artículo 151 Constitucional, sobre leyes orgánicas, entre
otras normas que, en su conjunto, establecen reglas claras sobre la exclusividad
del Congreso para legislar sobre ciertos asuntos. Nos referimos a la existencia de
una reserva de ley cualificada que pasa a explicarse:
En primer lugar, para la creación de tributos, el artículo 338 Constitucional es

muestra clara del especial interés del constituyente por integrar el principio “nullum
tributum sine lege praevia”, al señalar la facultad exclusiva del Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales y departamentales para
imponer contribuciones fiscales o parafiscales, en tiempos de paz:
Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas

departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen
la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por
la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la

base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado,
no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar
la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. (Negrilla nuestra)
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Esta regla es una expresión del principio “no taxation without representation” del
derecho anglosajón, pues la mediación del órgano colegiado de representación
popular se considera una garantía en beneficio de las libertades públicas en
general y de la propiedad privada en particular, con fundamento en la idea de
que el tributo es una restricción del derecho de propiedad, ya que trae aparejada
una detracción obligatoria de parte de la riqueza de los particulares (Plazas
Vega, 2005, págs. 495-503).
Teniendo en cuenta que dicha garantía de representación no se concreta en la

actividad legislativa del ejecutivo, bajo esta hipótesis, el Gobierno nacional no
podría admitir al poner en vigencia el plan de inversiones, disposiciones
relacionadas con la creación, modificación o supresión de tributos.
De otra parte, cuando nos referimos a la reserva sobre disposiciones de leyes

orgánicas y estatutarias el asunto de trascendencia se relaciona con tres supuestos:
(i) con las mayorías cualificadas que el constituyente ha impuesto como condición
para su aprobación, toda vez que este tipo de leyes, o sujetan la actividad
legislativa o regulan derechos y deberes fundamentales; (ii) con el control de
constitucionalidad previo que recae sobre las leyes estatutarias, lo cual difiere
con la naturaleza ordinaria de la ley del PND y su límite temporal; y (iii) con la
expresa prohibición legal prevista en el artículo 208 de la Ley 5 de 1992,
disposición según la cual, los proyectos de ley estatutaria deben tramitarse en una
sola legislatura y no podrán expedirse por facultades extraordinarias concedidas
al Presidente de la Republica.
Al respecto la Constitución establece:
Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los
reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra Cámara.
Artículo 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes

estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá
efectuarse dentro de una sola legislatura.
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Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte

Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá
intervenir para defenderla o impugnarla. (Negrilla nuestra)
Como podemos observar, tanto las leyes estatutarias como las leyes orgánicas, no
solo emanan exclusivamente del Congreso de la República, sino que este debe
observar condiciones específicas sobre mayorías para legislar sobre ellas; es
decir, el constituyente estableció un control especial que limita incluso al Congreso,
al imponerle la obligación de contar con una representación fortalecida en razón
a la sensibilidad de los temas tratados, amén de que el control de
constitucionalidad frente a leyes estatutarias, choca de plano con el control
posterior que se realiza tanto a ley del PND como a los eventuales decretos que
pudiera expedir el ejecutivo en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 341
Constitucional. En este sentido, aceptar que en función del artículo 341 el
Gobierno nacional estaría facultado para poner en vigencia disposiciones de
reserva de ley estatutaria y ley orgánica, equivaldría a anular la regla emanada
de los artículos 151 y 153 de la Constitución Política, conforme lo ha manifestado
en repetidas ocasiones la Corte Constitucional:
[N]o es permitido al intérprete y menos al juez constitucional realizar y hacer

efectivos los términos de uno de los preceptos constitucionales eliminando o
haciendo nugatorios los alcances de otro ya que todos hacen parte, con la
misma fuerza y vigor de la Constitución Política, resultando necesario
interpretarlos armónicamente, entrelazando sus dictados para hacerlos producir
efectos acordes con el marco conceptual y axiológico que arriba se destaca y
con el telos de todo el ordenamiento constitucional (Sentencia C-126, 1998).
Por otro lado, la improcedencia de que leyes marco sean dictadas por decretos
ejecutivos con fuerza de ley deviene de la sujeción a la que es sometido el propio
órgano ejecutivo, con fundamento en la separación de funciones y competencias
existente entre las Ramas del poder público, específicamente en el hecho de que
a través de leyes marco el legislador es el que dicta los objetivos y criterios
generales que el Gobierno nacional debe acatar para regular cuestiones técnico-
administrativas de difícil manejo, como fenómenos económicos que por su
condición esencialmente mutable exigen una regulación flexible o dúctil que
permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan
decisiones inmediatas que no pueden ni deben tramitarse por el procedimiento
legislativo ordinario 63.
63
En la Sentencia C-955 de 2000, la Corte Constitucional señaló que las leyes marco limitan la función
legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a
enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en
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En conclusión, si bien el decreto ley que pone en vigencia el Plan de Inversiones

tiene como fundamento un mandato constitucional, ello no faculta al Gobierno
nacional para regular materias sin límite alguno, desconociendo la cláusula
general de competencia en favor del legislador, y por lo tanto, en aras de
salvaguardar la constitucionalidad del decreto ley por el cual eventualmente se
expida el Plan Nacional de Inversiones, se considera que el mismo, contaría con
las mismas limitaciones en materia regulatoria que los decretos con fuerza de ley
que se expiden en virtud de lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política.
De acuerdo con lo anterior, a continuación, se desarrollan las materias que no

pueden ser objeto de regulación por parte del decreto ley que ponga en vigencia
el Plan Nacional de Inversiones Públicas:
• Códigos: en Sentencia C-511 de 2013, Magistrado Ponente (M.P.) Nilson

Pinilla, la Corte Constitucional definió que debe entenderse por código “la
unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo
pleno, integral y total, o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo
revestido de fuerza obligatoria que regula de forma metódica sistemática y
coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho”;
• Leyes Estatutarias: de conformidad con lo establecido en el artículo 152 de
la Constitución, mediante las leyes estatutarias, el Congreso regula: derechos
y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para
su protección; administración de justicia; organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones
electorales; instituciones y mecanismos de participación ciudadana; estados
de excepción; y la igualdad electoral de candidatos a presidencia;
• Leyes Orgánicas: el artículo 151 Constitucional dispone que mediante este
tipo de leyes se regulan: los reglamentos del Congreso y de cada una de las
la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que

constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos; de ahí que su materia escape a
la regulación de la ley ordinaria.
Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide
autónomamente sobre su contenido. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el
señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta. Al
Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por
medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados por el Legislador en la
respectiva ley. No puede el Legislador sustituir al Ejecutivo en el desempeño de la función que a éste
corresponde, y por tanto las normas específicas, de tipo administrativo, contenidas en la ley, que
deberían haberse dejado a la determinación del Presidente de la República, son inconstitucionales.
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Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del

presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de
desarrollo; y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. En este contexto, no es posible modificar mediante este
decreto ley las disposiciones compiladas en el Decreto 111 de 1996, la Ley
152 de 1994 y la Ley 5 de 1992, así como tampoco podrán asignarse
competencias normativas a las entidades territoriales o modificar
disposiciones que las asignen.
• Leyes Marco: teniendo en cuenta que la doctrina constitucional ha aclarado
que la limitación prevista en el numeral 10 del artículo 150 Constitucional, se
refiere al numeral 19, y no al 20 64, las leyes marco obedecen a normas
generales que contienen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno a efectos de: organizar el crédito público; regular el comercio
exterior y señalar el régimen de cambio internacional; modificar aranceles,
tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas; regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;
fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; y regular el régimen
de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
• Decretar impuestos: a pesar de que la norma hace referencia específica a
impuestos, este concepto debe entenderse en sentido amplio, es decir, su
referencia genérica a tributos (inclusión de impuestos, tasas y contribuciones),
tal como lo ha abordado la Corte Constitucional al analizar el artículo 338
de la Constitución (Sentencia C-040, 1993). Igualmente, se considera que la
limitación se extiende a la modificación de alguno de los elementos de alguna
obligación tributaria decretada con anterioridad, como lo son: sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa.
Por tal razón, habrá que concluir que la facultad legislativa del artículo 341
Constitucional (legislación por prescripción) a cargo del Gobierno nacional, no podrá
incluir disposiciones reservadas a leyes estatutarias, orgánicas, de naturaleza
tributaria, ni expedir códigos, ni leyes marco.
64 Ver entre otras las Sentencias C-700/99, C-417/92, C-608/99
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IV Efectos de las sentencias de

constitucionalidad sobre el PND
En esta sección se analizará la concreción legislativa que la jurisprudencia realiza

en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, específicamente en las
decisiones sobre las leyes de los PND; se exponen las consecuencias jurídicas de
la declaratoria de exequibilidad e inexequibilidad de las leyes del PND y la
relación de causalidad entre los efectos de estas y los programas de Gobierno,
las políticas públicas y la financiación de los proyectos de inversión, así como las
reglas jurisprudenciales sobre la teoría de la reviviscencia normativa.
Adicionalmente, como anexo básico, se presenta un compendio de fichas

jurisprudenciales de las principales decisiones de constitucionalidad de las leyes
de los PND, lo que permite advertir que la legislación en materia de Planes
Nacionales de Desarrollo, aunque nace abierta, no permanece incólume o estática
en el tiempo.
A. De la exequibilidad o inexequibilidad del PND
En cada período de Gobierno la administración cuatrienal incorpora su PND al

ordenamiento jurídico por medio de una ley ordinaria 65, que por su naturaleza
jurídica tiene prelación sobre las demás leyes 66.
Teniendo en cuenta su naturaleza de ley ordinaria, las leyes del PND son
susceptibles de control abstracto de constitucionalidad a través del ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad. Esta acción, de conformidad con los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política 67, otorga a todo ciudadano la
65 De conformidad con el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la

República “aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse
o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución,
y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. La Corte Constitucional
(Sentencia C-557, 2000) ha precisado que su prevalencia: “no se deriva, como han pretendido
entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria” (subrayas nuestras), sino de su
importancia como carta de navegación para la planificación global del manejo económico del Estado.
66 Por disposición del inciso 3 del artículo 341 Superior, la ley que adopta el PND “tendrá prelación sobre
las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores (…)”, esto significa que, con
el objetivo de posibilitar su ejecución inmediata, los gastos públicos que define la ley del plan no
requieren de leyes posteriores que los decreten antes de incorporarlos como apropiaciones a la
correspondiente ley de presupuesto anual, sin perjuicio de que el Congreso pueda aumentar o
disminuir las partidas en el plan cuatrienal de inversiones al momento de discutir el presupuesto anual.
67 Según el artículo 241 Constitucional “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
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facultad de acusar ante el máximo órgano de la jurisdicción constitucional leyes

que, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación, se estimen contrarias al ordenamiento Constitucional.
Ha sido la propia Constitución Política en su artículo 243 68 la que estableció el

efecto de los fallos de la Corte Constitucional. La citada disposición advierte que
los fallos que se dicten en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, impidiendo a las autoridades “reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación
entra la norma ordinaria y la Constitución”.
Para entender la importancia del control que ejerce la Corte, el carácter de cosa
juzgada constitucional hace referencia a una institución jurídico procesal que
otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el
carácter de inmutables, vinculantes y definitivas (Sentencia C-774, 2001). El
estudio de la cosa juzgada permite identificar que los efectos de esta no son
siempre iguales y que existen varias tipologías reconocidas por vía jurisprudencial
que pueden inclusive modular el impacto de las decisiones judiciales. Al respecto,
la doctrina constitucional ha diferenciado entre cosa juzgada formal y material,
absoluta y relativa, explícita o implícita, y aparente 69.
Concordante con lo anterior, el alcance y los efectos de las decisiones de

constitucionalidad de las leyes ha sido desarrollado por la Ley 270 de 1996,
los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral
10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.
(…)”. Por su parte, el artículo 242 regula lo referente a su funcionamiento.
68 El artículo 243 Constitucional dispone: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material
del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”
69 De acuerdo con la Sentencia C-007 de 2016, Corte Constitucional, la distinción entre cosa juzgada
formal y material se determina en función del objeto de control y, de manera particular, a partir de la
distinción entre enunciado normativo y norma. Existirá cosa juzgada formal cuando la decisión previa
de la Corte ha recaído sobre un texto igual al sometido nuevamente a su consideración. Se tratará de
cosa juzgada material cuando el pronunciamiento previo de la Corte examinó una norma equivalente
a la demandada, pero reconocida en un texto normativo diverso o, dicho de otra forma “la cosa juzgada
material se predica de la similitud en los contenidos normativos de distintas disposiciones jurídicas”.
Finalmente, la cosa juzgada aparente designa aquellas hipótesis en las cuales la Corte, a pesar de
adoptar una decisión en la parte resolutiva de sus providencias declarando la exequibilidad de una
norma, en realidad no ejerce función jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia. En
estos casos, la declaración no encuentra apoyo alguno en las consideraciones de la Corte y, en esa
medida, no puede hablarse de juzgamiento de una norma, en realidad no ejerce función jurisdiccional
alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia.
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Estatutaria de Administración de Justicia. Dicha norma en su artículo 45, señaló

que las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su
control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos
hacia el futuro, a menos que la Corte resuelva lo contrario.
Por otra parte, el artículo 48 de la mencionada ley estatutaria explicó en detalle

el alcance de las sentencias proferidas en el ejercicio del control constitucional en
los siguientes términos:
Artículo 48. Alcance de las Sentencias en el ejercicio del Control

Constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control
constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las

normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del
ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de
obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La
parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la
aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía
de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general.
2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen

carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye
criterio auxiliar para la actividad de los jueces.
Respecto de la fuerza vinculante de sus decisiones, la Corte Constitucional

(Sentencia C-621, 2015) ha señalado que la obligatoriedad de sus fallos se
fundamenta en los siguientes aspectos:
i. El principio de la seguridad jurídica, que implica el respeto por las normas

superiores y la unidad y armonía de las demás normas con estas, de
manera que al ser la Corte Constitucional el órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional, sus determinaciones resultan ser fuente de
derecho para las autoridades y particulares, cuando a través de sus
competencias constitucionales establece interpretaciones vinculantes de
los preceptos de la Constitución Política;
ii. La diferencia entre “decissum, ratio decidendi y obiter dicta”, ratificando
la obligatoriedad no solo de la parte resolutiva sino de los contenidos de
la parte motiva de las sentencias, tanto en el control abstracto de
constitucionalidad como en el concreto, que son determinantes para la
decisión o constituyen la “ratio decidendi” del fallo y;
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iii. Las características de la “ratio decidendi” y, por tanto, de la

jurisprudencia como fuente de derecho, por cuanto la “ratio decidendi”
de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en que se
proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente
jurisprudencial para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede
ser considerada una fuente de derecho que integra la norma
constitucional.
De acuerdo con lo expuesto, se concluye que declarada la constitucionalidad de

la ley del PND, deberá dársele estricto cumplimiento a las órdenes, prohibiciones
y facultades en ella establecidas, en función de la vigencia propia de las leyes
ordinarias 70, pues tal como se evidenció, las consecuencias de la declaratoria de
exequibilidad de las normas sometidas al control de constitucionalidad, se
establecen en función del carácter obligatorio, vinculante e inmutable de las
decisiones judiciales, considerando las particularidades propias del fenómeno de
la cosa juzgada y teniendo en cuenta la interpretación que por vía de autoridad
haga la propia Corte Constitucional, lo cual resulta oponible a todas las personas
y autoridades sin excepción alguna.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la eventual declaración de inexequibilidad

proferida por la Corte Constitucional, con efectos “erga omnes”, produce la
exclusión del ordenamiento jurídico de la disposición inconstitucional, a
continuación se analizarán las consecuencias de la inexequibilidad de la ley del
PND desde el punto de vista programático y presupuestal, explicando los límites
competenciales del Congreso de la República sobre el programa de Gobierno del
presidente de turno y la posibilidad de incluir en las leyes anuales de presupuesto
las correspondientes partidas para darle cumplimiento al mismo.
A pesar de que existen varios pronunciamientos jurisprudenciales que han

encontrado vicios de inconstitucionalidad en apartes parciales o artículos
completos de las leyes de los Planes Nacionales de Desarrollo, el único
antecedente en la historia reciente de Colombia de un Plan Nacional de Desarrollo
declarado en su integralidad inconstitucional se produjo en la administración del
ex presidente Andrés Pastrana Arango, cuando la Corte Constitucional, con
fundamento en lo previsto en el artículo 189 de la Ley 5 de 1992 71 y en el principio
70 Las leyes mediante las cuales se expiden los PND, pueden contener disposiciones de tipo orgánico, si
en el marco del trámite de la norma se surte el proceso de aprobación con las mayorías absolutas
requeridas para dicha finalidad, de conformidad con lo prescrito en la Ley 55 de 1992.
71 Ley 5 de 1992. “Artículo 189. Diferencias con las Comisiones. Si repetido el segundo debate en las
Cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o
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de coherencia previsto en el literal m) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994 72,

declaró inexequible en su totalidad la Ley 508 de 1999, por medio de la cual se
expidió el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1998-2002 (Sentencia C-
557, 2000).
En aquella oportunidad se identificaron vicios en el trámite de aprobación de la

mencionada ley, y atendiendo a un criterio cuantitativo 73 sobre la proporción de
artículos que tendrían que ser retirados respecto de la totalidad del texto legal, y
a un criterio cualitativo de orden material 74 respecto al tema regulado
específicamente por cada norma, se determinó por parte de la Corte que los
artículos sobre los cuales existía un vicio de inconstitucionalidad resultaban
fundamentales a todo el sentido de la ley del plan.
Al estudiar de forma detallada el trámite surtido en el Congreso por el proyecto

de ley del PND, la Sentencia C-557 de 2000, con Magistrado Ponente Vladimiro
Naranjo Mesa, señaló:
(…) La Corte encuentra que debido a la circunstancia del trámite simultáneo

del segundo debate en ambas cámaras legislativas, llevado a cabo durante los
días 4 y 5 de mayo en el Senado y 5 de mayo en la Cámara, los textos
aprobados en esa última fecha por cada una de ellas diferían sustancialmente.
Siendo que ese día expiraba el término constitucional conferido al Congreso
para aprobar el proyecto, vencido el cual operaba la facultad también
constitucional del Gobierno de poner en vigencia el Plan Nacional de
disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva

ley”.
72 Ley 152 de 1994. “Artículo 3º.- Principios Generales. Los principios generales que rigen las actuaciones
de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son: (…)
m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con
las estrategias y objetivos establecidos en éste (...)”
73 “Desde el punto de vista cuantitativo, los artículos aprobados con textos diferentes en las plenarias de
ambas Cámaras, los cuales fueron reseñados anteriormente, son 72. Teniendo en cuenta que el total
de artículos que componen la Ley asciende al número de 160, tenemos que aquellos particularmente
afectados de inexequibilidad representan el 45 % del total. No obstante, algunos de estos artículos son
muy extensos en su redacción, lo cual hace que, [observado] desde el punto de vista de la integridad
del texto de la Ley, ellos tengan una participación porcentual mayor. Desde este punto de vista, a partir
del número de las páginas que conforman el texto de la Ley, la Corte puso de presente que tales
artículos particularmente inexequibles corresponden al 80% del texto.” (Sentencia C-557, 2000)
74 Respecto del contenido material de los artículos afectados de inexequibilidad por haber sido aprobados
con textos diferentes por cada una de las Cámaras, la Corte encontró que algunos de ellos se refieren
a temas que tenían una incidencia definitiva en el señalamiento del sentido de la Ley del Plan, es decir,
en la determinación de la política o línea de acción que, conforme al conjunto de la Ley, debía presidir
la acción económica del Estado en el cuatrienio presidencial correspondiente. (Sentencia C-557,
2000)
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Inversiones mediante decreto con fuerza de ley, las presidencias de ambas

cámaras procedieron a nombrar una Comisión de conciliación a fin de dar
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 superior, en concordancia con
el segundo inciso del artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Ante la premura del
tiempo, pues se acercaba la media noche, la Comisión intercameral designada
redactó un Acta de conciliación que, sin contener un nuevo texto explícito del
Proyecto ni de los artículos sobre los cuales se presentaban divergencias, en el
cual las mismas quedaran superadas, establecía un texto implícito, es decir
indicaba una fórmula para determinar cuál era el tenor legislativo al cual
ambas Cámaras daban su aprobación. Dicha fórmula, contenida en los
artículos primero a tercero del Acta de conciliación referida, fue la siguiente:
Artículo 1°: Los artículos que hayan sido aprobados en las Plenarias de
Senado y Cámara de manera idéntica, quedan aprobados.
Artículo 2°: Con respecto a los artículos que hayan sido aprobados en
forma diferente en las Plenarias de Senado y Cámara, quedarán
aprobados aquellos que cuenten con el debido aval del Gobierno
Nacional.
Artículo 3°: Las proposiciones radicadas oportunamente en las Secretarías

de Senado y Cámara, quedan aprobadas, siempre y cuando tengan el
aval del Gobierno Nacional. (Congreso de la República, 1999)
(…) La fórmula de conciliación aparentemente adoptada no satisface las

exigencias constitucionales y legales para el trámite de los artículos divergentes,
por dos razones fundamentales: en primer lugar, porque, como se dijo, tal
fórmula no determinó el texto con el cual se superaban las divergencias, sino
que defirió al Gobierno tal determinación, con lo cual el Congreso incumplió
con una obligación que le es inherente y exclusiva. Y, en segundo lugar, y lo
que es más grave, porque con el señalamiento de la fórmula enunciada el
Congreso hizo dejación de la facultad constitucional que sólo a él compete de
aprobar los textos legislativos, poniéndola en manos del Gobierno Nacional.
Al decir que el texto finalmente aprobado sería aquel que contara con el aval
de Gobierno, lo que hizo fue delegar en el Ejecutivo la facultad de aprobar
dicha ley, posibilidad que le estaba constitucionalmente vedada puesto que
ninguna disposición se la permitía, existiendo, en cambio, otras que le
imponían la obligación contraria, esto es, la de aprobar él mismo el texto
finalmente resultante de la labor conciliatoria llevada a cabo por la Comisión
de conciliación.
(…) Así las cosas, aquellos artículos no aprobados en el segundo debate en

forma idéntica en ambas secciones del Congreso, deben mirarse como
inconstitucionales por vicios de trámite en su adopción.
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(…) La Corte encuentra oportuno recordar que, como lo dispone el literal m)

del artículo 3° de la Ley 152 de 1994, el principio de coherencia debe presidir
la formulación de los planes de desarrollo. Coherencia, a voces del diccionario
de la Real Academia Española, quiere decir “conexión, relación o unión de
una cosa con otra”. Así, dicho principio indica que los programas y proyectos
contenidos en la Ley del Plan, deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en ella. De aquí se deduce que si una parte
considerable de la Ley debe ser declarada inexequible, la restante habrá
perdido tal coherencia, lo cual en la práctica la hará inoperante como medio
para el manejo público económico por parte de las autoridades competentes.
En esas circunstancias el sentido de la nueva Ley resulta comprometido, por lo

cual, en los términos del artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, la
inconstitucionalidad debe extenderse a la totalidad de su texto. Así se declarará
en la parte resolutiva de la presente Sentencia y, por tal razón, la Corte se
abstendrá de proceder al análisis de las normas legales acusadas por vicios de
fondo.
Tras la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 508 de 1999, el presidente

de la República expidió el Decreto 955 de 2000, “por el cual se pone en vigencia
el Plan de Inversiones Públicas para los años 1998 a 2002”, fundamentándose
en que “la aprobación irreglamentaria de una ley equivale a su no aprobación”,
y por ello resultaba aplicable la disposición prevista en el artículo 341
Constitucional, según el cual, “si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de
Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el
gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley” (Decreto
955, 2000).
Pese a los argumentos expuestos por el Gobierno nacional, mediante Sentencia

C-1403 del 19 de octubre de 2000, el Decreto 955 de 2000 fue declarado
inexequible en su totalidad. El fundamento axial de la decisión se sustentó en la
transgresión del principio de separación de poderes públicos y en la violación de
la cláusula general de competencia del Congreso de la República, a quien como
cuerpo representativo de elección popular le corresponde de forma privativa la
función legislativa.
De acuerdo con el precedente constitucional, el presidente puede proferir actos

con fuerza de ley solamente cuando cuente con la autorización expresa de la
Constitución y cumpla las condiciones que ella exige, aspectos que, por su
carácter excepcional, son de interpretación restrictiva y no permiten, en principio,
ejercicios hermenéuticos de aplicación extensiva o análoga. Al respecto, la H.
Corte Constitucional consideró:
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(…) la hipótesis mencionada es muy distinta de la que se presenta en el caso

materia de examen: mientras la circunstancia extraordinaria prevista por la
Constitución es la de un proyecto de ley presentado por el Gobierno
oportunamente y no aprobado por el Congreso dentro del término de tres
meses que la misma norma le otorga -lo que da lugar a la llamada "legislación
por prescripción"-, la que ocupa ahora la atención de la Corte es la de un
proyecto de ley presentado por el Gobierno y aprobado por el Congreso,
posteriormente sancionado y promulgado por el Gobierno, que por tanto fue
ley de la República, que rigió y produjo efectos, pero que fue luego objeto de
la declaración de inexequibilidad por vicios de procedimiento en su formación.
Son dos fenómenos enteramente distintos que, a juicio de esta Corporación,
no pueden confundirse, menos todavía para propiciar que el Gobierno asuma
unas atribuciones legislativas que la Carta Política no le otorga (Sentencia C-
1403, 2000).
Ante la declaratoria de inexequibilidad, tanto de la Ley 508 de 1999 (PND 1999-

2002), como del Decreto 955 de 2000, que ponía en vigencia el Plan de
Inversiones Públicas, las Leyes 547 de 1999 y 628 de 2000, que decretaban el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para las
vigencias fiscales 2000 y 2001, respectivamente, fueron acusadas de vulnerar el
artículo 346 Constitucional, en virtud del cual el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Frente al problema jurídico de si la inexistencia del Plan Nacional de Desarrollo

debido a su declaratoria de inconstitucionalidad impide a su vez la existencia de
leyes anuales de presupuesto, la Corte Constitucional estudió las características y
naturaleza del PND y el presupuesto, concluyendo que:
El Plan es un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal, en

tanto que el Presupuesto es un instrumento jurídico con que cuenta el Estado
para poner en ejecución los programas y planes basados en esa política. En
ese orden de ideas, resulta apenas obvio que deba existir una identidad entre
las metas y programas trazados en el Plan, con las apropiaciones y recursos
contemplados en la Ley Anual de Presupuesto, con el objetivo claro de que no
exista contradicción sino por el contrario, una concordancia tal que permita la
plena realización del desarrollo de los asuntos prioritarios del país (Sentencia
C-1065, 2001) (subrayas fuera de texto).
Según la Corte, la correspondencia entre el PND y la ley anual de presupuesto se

refiere a la inclusión en el presupuesto de las apropiaciones necesarias para la
ejecución de los programas incluidos en el Plan Nacional de Inversiones, el cual,
de conformidad con lo preceptuado por el inciso 3 del artículo 341 Constitucional,
resulta por sí sólo título idóneo y suficiente para la inclusión de las
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correspondientes apropiaciones en las leyes anuales de presupuesto, sin

necesidad de la expedición de leyes posteriores que decreten el respectivo gasto.
Sin embargo, teniendo en cuenta que en las leyes anuales de presupuesto se
podrán aumentar o disminuir las partidas o recursos aprobados en la ley del plan,
el PND no se configura como como un estatuto que petrifique el sistema
presupuestal colombiano, sino como una pauta o directriz para el manejo de los
asuntos económicos y sociales.
El precedente constitucional expuesto fue enfático al señalar que:
[N]i la Constitución Política ni la Ley Orgánica del Presupuesto previeron la

posibilidad de la inexistencia de un Plan Nacional de Desarrollo por causas
distintas a su no aprobación por el Congreso de la República (evento en el
cual el Gobierno podrá poner en vigencia el Plan Nacional de Inversiones
mediante decreto con fuerza de ley, artículo 341, inciso tercero de la
Constitución), generándose entonces, como lo señala el Ministerio Público, un
“vacío” que debe ser llenado por el intérprete acudiendo para ello a una
interpretación sistemática y teleológica de las normas superiores, de suerte que
se pueda maximizar la eficiencia de sus mandatos a la luz del modelo de
comunidad política, económica y social moldeado por la Carta, consultando
en todo caso el sistema de valores, principios y finalidades que el Estatuto
Superior contiene y desarrolla.
(…) tales sentencias de inexequibilidad no pueden tener el efecto jurídico de

impedir al Congreso de la República la expedición del presupuesto anual de
rentas y gastos y la ley de apropiaciones, pues de esa manera resultaría
cercenada una función cara a la organización democrática del Estado que se
expresa en el principio jurídico-constitucional de la legalidad del gasto,
expresamente establecido por el artículo 345 de la Carta, y, porque aunque
ese Plan tiene carácter normativo para servir de guía al accionar del Estado,
su inexistencia por decisión judicial no puede enervar el funcionamiento normal
de las ramas del poder público. (Sentencia C-1065, 2001) (Negrilla nuestra).
Es claro entonces que el deber de correspondencia entre el PND y la ley anual de

Presupuesto General de la Nación no constituye un imperativo categórico
inamovible, pues ante la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del PND,
permanecen, en cabeza del Gobierno nacional, las facultades constitucionales
(cfr. art. 345 a 350 de la Constitución Política) y legales del Estatuto Orgánico del
Presupuesto (Decreto 111 de 1996) relativas a la programación, elaboración,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la
capacidad de contratación y la definición del gasto público social.
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Del fenómeno de la reviviscencia normativa
Asociados a los efectos de inconstitucionalidad se relacionan los fenómenos de la

vigencia de las disposiciones instrumentales del PND y la teoría de la reviviscencia
normativa. El primer aspecto ya fue objeto de análisis en la primera parte de este
libro. El segundo fenómeno, esto es, la revisión normativa, se presenta cuando
media una declaratoria de inexequibilidad de una norma con fuerza de ley que,
a su vez, ha derogado expresa o tácitamente otras disposiciones. La pregunta que
ello ocasiona es si la declaratoria de inexequibilidad “revive” los preceptos
derogados, es decir, si produce el efecto de reincorporar de tales normas al
ordenamiento jurídico, dejando sin efectos su derogatoria.
Por haberse analizado esta figura in extenso por las Altas Cortes, resulta pertinente
reseñar una breve síntesis de las consideraciones que se han expuesto sobre el
tema.
El Consejo de Estado, mediante concepto 2243 del 28 de enero de 2015, señaló

que en la Sentencia C-402 de 2010, reiterada en la C-251 de 2011, la Corte
Constitucional realizó un completo y minucioso recuento de lo que ha señalado la
jurisprudencia y la doctrina nacional sobre este problema jurídico, desde que fue
expuesto inicialmente por el Consejo de Estado y luego por la Corte Suprema de
Justicia, en los tiempos en los que a esta última le correspondía ejercer el control
constitucional de las leyes.
Allí se señala que la reincorporación o reviviscencia de normas derogadas por

preceptos declarados inconstitucionales es una constante que hace parte de la
tradición jurídica nacional. Para ello, desde el período preconstitucional se tuvo
en cuenta que las sentencias de inexequibilidad tenían efectos particulares, no
asimilables a los de la anulación o a los de derogatoria. Antes bien, las sentencias
de inexequibilidad, a pesar de tener efectos generales a futuro, incidían en la
vigencia de las normas derogadas, restituyendo sus efectos con el fin de evitar la
existencia de vacíos normativos y, por ende, la inseguridad jurídica generada por
la ausencia de regulación particular y especifica.
En ese sentido, para la doctrina más tradicional, asumida íntegramente por la

Corte en sus primeros fallos, la inexequibilidad de la expresión derogatoria
implica la reincorporación de la normativa derogada (Concepto 2243, 2015).
El concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado advierte

que en lo que respecta a la oportunidad de la declaratoria de reincorporación, la
Corte Constitucional ha optado por distintas alternativas a lo largo de su
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jurisprudencia. En la etapa inicial, que coincide con la defensa de la tesis de la

reviviscencia automática, la Corte Constitucional dispuso la procedencia de esta, bien
en la sentencia que declaraba la inexequibilidad del precepto derogatorio, o bien en
la decisión que asumía el estudio de constitucionalidad de las normas reincorporadas,
siendo el segundo el escenario más recurrente (Concepto 2243, 2015).
Luego, en la etapa que coincide con la fijación de condiciones para la

reviviscencia, la Corte Constitucional optó progresivamente por poner de presente,
generalmente en la parte motiva de las decisiones de inexequibilidad, los
argumentos que sustentaban la mencionada reincorporación. Sin embargo, la
Sala de Consulta y Servicio Civil advierte que tales previsiones no han sido
contempladas por la jurisprudencia con carácter declarativo, sino que simplemente
se han limitado a verificar si para el caso concreto se cumplen los requisitos
descritos precedentemente, que permiten predicar la reviviscencia de normas
derogadas (Sentencia C-402, 2010).
En cualquier caso, la posición actual de la Jurisprudencia Constitucional reconoce

que la previsión de consideraciones expresas sobre la materia es una herramienta
útil para el mantenimiento de la seguridad jurídica. No obstante, la procedencia
de la reincorporación deberá analizarse en cada caso concreto, a partir de los
criterios antes anotados, puesto que un requisito de mención expresa por parte de
la Corte en la sentencia que declara la inexequibilidad de las normas derogatorias
no está previsto ni por la Constitución ni por la ley, por lo que no puede
adscribírsele naturaleza declarativa (Sentencia C-286, 2014).
Partiendo de lo antes mencionado y, especialmente, de reconocer que la

jurisprudencia constitucional no acepta ya la tesis de la reincorporación automática
o “ipso jure” de las normas derogadas por disposiciones legales que son declaradas
inexequibles, el precedente constitucional advierte el cumplimiento de requisitos
para que proceda la reviviscencia, así: (i) la necesidad de establecer el peso
específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica en el caso
concreto, esto es, las consecuencias que se derivarían de la reincorporación frente
a los principios y valores constitucionales; y (ii) el hecho de verificar la garantía de
la supremacía constitucional y los derechos fundamentales, lo que remite a la
obligatoriedad de la reincorporación cuando el vacío normativo que se generaría
sin ella involucraría la afectación o puesta en riesgo de los mismos. Vale la pena
advertir que la ponderación de estos argumentos se realizará caso a caso, en la
misma decisión o en una posterior (Sentencia C-402, 2010).
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Síntesis de este módulo
A pesar de que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano una norma

específica que señale el camino a seguir en el evento de que la ley por medio de
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo sea declarada inexequible en su
integralidad, del análisis de las normas mencionadas, los precedentes
jurisprudenciales y los pronunciamientos doctrinales citados a lo largo de esta
obra, resulta posible deducir las consecuencias que se exponen a continuación:
i. Aun sobreviniendo la inexequibilidad de la ley del PND, no por ello puede

argumentarse la imposibilidad jurídica de desarrollar las políticas,
programas, proyectos y prioridades del presidente electo.
ii. Independientemente de la inexequibillidad de ley del PND, el programa
de Gobierno debe desarrollarse bajo el respeto y salvaguarda de la
Constitución Política y de la ley, por lo que corresponderá al presidente
de la República acudir a los instrumentos jurídicos ordinarios disponibles
en el ordenamiento constitucional y legal vigente 75, v.gr., las leyes anuales
de presupuesto, las atribuciones consagradas en el artículo 189 de la
Constitución Política al presidente de la República en su condición de Jefe
de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; las
funciones inherentes del Gobierno nacional frente al Congreso de la
República previstas en el artículo 200 de la Constitución Política; las
atribuciones de este en relación con la Rama Judicial (cfr. art. 201
Constitucional); y las facultades y competencias en materia de gestión
administrativa, orientación, control y evaluación general de las
actividades de los organismos y entidades públicas previstas en la Ley
489 de 1998, entre otras disposiciones de rango legal.
iii. Ante la declaratoria de inconstitucionalidad del PND no podrá invocarse
el inciso 3 del artículo 341 Constitucional como fuente de competencia
para que el presidente de la República ponga en vigencia el Plan de
Inversiones Públicas del cuatrienio a través de un decreto con fuerza de
ley.
75 Con la transición de Gobierno, el candidato que resulte elegido tendrá el deber de evaluar la estructura
normativa que soporta los planes, programas y proyectos de inversión que se encuentren en ejecución,
respetando los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, la garantía de los derechos
fundamentales, la no regresividad y consecuente progresividad de los derechos económicos, sociales
y culturales (DESC), el imperativo cumplimiento de las políticas de Estado, tales como la Atención
Integral de la Primera Infancia (cfr. Ley 1804 de 2016) o el cabal cumplimiento del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acto Legislativo 02 de
2017); entre otras medidas aplicables dentro del marco constitucional.
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iv. En los términos de la Sentencia C-1065 de 2001 “la inexistencia del Plan
Nacional de Desarrollo debido a su inexequibilidad no hace
inconstitucionales las leyes anuales de presupuesto”.
v. Partiendo de que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir
que contiene la formulación de un presupuesto concebido como una
proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período
plurianual, ante la declaratoria de inconstitucionalidad del PND los
recursos necesarios para desarrollar los programas y proyectos de
inversión deberán ser incorporadas en las leyes anuales de Presupuesto
General de la Nación.
vi. Dada la necesidad de desarrollar programas y proyectos de inversión
pública nacional que, como consecuencia lógica del ejercicio de
planeación propio del desarrollo de todo Estado, tengan previsto
ejecutarse en varias anualidades 76, el ejecutivo, con el fin de dar
cumplimiento a su programa de Gobierno, podrá acudir a la autorización
de vigencias futuras, mecanismo que encuentra fundamento en la Ley 819
de 2003, el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y
las disposiciones reglamentarias previstas en los Decretos 1068 y 1082
de 2015, Únicos Reglamentarios de los sectores administrativos de
Hacienda y Crédito Público y Planeación Nacional.
76 Tal como quedó expuesto en la Sentencia C-337 de 1993, “por la esencia misma de la ley del Plan,
resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que en ella necesariamente se
prevén propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, así como programas y proyectos de inversión
pública nacional que, como consecuencia lógica del ejercicio de planeación propio del desarrollo de
todo Estado, exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas económicas que deberán
cumplirse en el transcurso de varias anualidades, pues es imposible planear un desarrollo armónico e
integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la labor de planear el desarrollo sugiere la
previsión de metas a largo plazo para establecer los propósitos de mediano y corto plazo, como
medidas coordinadas para llegar al fin”.
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B. Anexos fichas jurisprudenciales principales

decisiones de constitucionalidad de las leyes de los
PND
1. Fichas jurisprudenciales de las decisiones de inexequibilidad

de las disposiciones de la Ley 1753 de 2015
Corporación Corte Constitucional

Número de sentencia C-035/16
o radicación
Fecha de Fallo 8 de febrero de 2016
Magistrado ponente Gloria Stella Ortiz Delgado
Actor/Demandante Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe Muñoz, Iván Cepeda Castro y
Víctor Javier Correa Vélez, congresistas del Polo Democrático
Alternativo; Alirio García, Eduardo León Navarro, Jimmy Alexander
Moreno, César Hernán Jerez Martínez, Luz Perly Córdoba Mosquera,
Luis Ernesto Martínez Santodomingo, Vladimir Angulo Cuero, Simón
Eliécer Feria, Tarsicio Rivera Muñoz, Marly Yiseth Torres Guzmán,
Gonzalo Wohlmeyer Gómez, Alexandra Bermúdez Osorio, quienes
se identifican como integrantes de la Cumbre Agraria, Campesina,
Étnica y Popular; y las ciudadanas Ana Jimena Bautista Revelo,
Viviana Tacha Gutiérrez y Adriana Patricia Fuentes López
TEMA
-Creación y ampliación de Áreas de Reservas Estratégicas Mineras (AEM)
-PINE (Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos)
-Minería e hidrocarburos en páramos.
Fallos de Constitucionalidad: Brevemente enunciar la norma demandada, normas violadas y
concepto de la violación del accionante
Frente a los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 (PND 2010-2014) y 20 de la Ley 1753
de 2015 (PND 2014-2018), los accionantes manifiestan que con la creación de las Áreas de
Reserva Estratégicas Mineras (AEM), como áreas del territorio nacional delimitadas por el
nivel central para ser ofertadas a particulares con el propósito de desarrollar proyectos
minero-energéticos, se desconocen los siguientes mandatos constitucionales: (i) la protección
de los trabajadores agropecuarios y de la producción agropecuaria, de la cual dependen los
derechos a la alimentación, soberanía y seguridad alimentaria, consagrados en los artículos
64, 65 y 66 C.P.; (ii) el deber de promoción de acceso progresivo a la tierra, porque al
priorizar la actividad minera (que es de utilidad pública), impiden que se adjudiquen las tierras
a los campesinos o permiten, sin ningún mecanismo de ponderación, la expropiación de
bienes que les han sido adjudicados; (iii) los artículos 287 y 288 C.P., que consagran que el
Estado es el propietario del subsuelo, y que, por lo tanto, las entidades territoriales tienen
competencias sobre éste, vulnerando también el principio de autonomía de las entidades
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o radicación
territoriales, al impedirles decidir sobre el uso y destinación del suelo; (iv) los principios de
democracia representativa y participativa y el derecho político a una representación efectiva,
al impedir que los concejos municipales y los ciudadanos tomen parte en la decisión sobre
la viabilidad de la política minera en sus territorios; (v) el principio y derecho al medio
ambiente sano y desarrollo sostenible, pues, en opinión de los demandantes, sólo un
adecuado estudio social y ambiental en cada caso concreto permite identificar la necesidad
de realizar actividades extractivas.
Sobre los artículos 49, 50 (parcial), 51 y 52 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, los cuales
desarrollan el Sistema de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE), los accionantes
manifiestan que esta figura desconoce los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y
reparación integral contemplados en los artículos 2, 29, 93, 229, 250 C.P., al anteponer la
necesidad de adelantar un proyecto económico sobre la importancia de garantizar el derecho
de restitución de víctimas de graves violaciones de derechos humanos y generar un trato
discriminatorio para aquellas víctimas en cuyas tierras se adelantarán proyectos PINE, en
contraposición con las que no. Indican que esta medida no es proporcionada por cuanto
existen otros mecanismos que permiten la ejecución de estos proyectos y que son menos
lesivos de la población más vulnerable del país. Adicional a ello, mencionan que la norma
no guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo y que una disposición que
restringe un derecho fundamental no puede evadir el trámite legislativo que corresponde a
una ley estatutaria.
Finalmente, respecto del parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que regula las
actividades extractivas en ecosistemas de páramo, los demandantes consideran que la
disposición demandada vulnera los derechos al ambiente sano, al agua y al patrimonio
público.
Enunciar las intervenciones ciudadanas relevantes.
DNP: desestimó el cargo por vulneración del principio de democracia participativa señalando
que en la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo se garantizó la debida participación
de las entidades territoriales y de los sectores sociales, económicos, ecológicos, comunitarios
y culturales, quienes hicieron parte del Consejo Nacional de Planeación. Frente a la
explotación minera indicó que, de acuerdo con la expedición de la Ley 685 de 2001, esta es
necesaria para el desarrollo del país, aclarando que la delimitación de zonas donde existe
potencial minero no implica per se su explotación, pues se requiere, en todo caso, la consulta
previa si en la zona se asientan comunidades étnicas y el acompañamiento del Ministerio de
Ambiente para excluir áreas protegidas. En cuanto a los cargos relacionados con los PINE
solicitó la declaratoria de inhibición, argumentando que la norma introduce nuevas medidas
para hacer efectivo el derecho de las víctimas como la compensación o la restitución por
equivalente y señaló que, contrario a lo establecido por los accionantes, la compensación
tiene lugar sólo en aquellos casos en que se necesiten los predios para la ejecución del
proyecto PINE, y no necesariamente por su simple declaratoria.
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o radicación
PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO POR LA CORTE
Primera sección: ¿Al facultar a una entidad del orden nacional para delimitar las Áreas de
Reserva Estratégica Minera, se restringe la autonomía constitucional de las entidades
territoriales?
Segunda sección: (i) ¿Se vulnera el carácter preferente de la restitución y el derecho a la
igualdad de las víctimas cuando una ley imposibilita el desarrollo de proyectos de interés
estratégico nacional (PINE) en los predios a restituir? (ii) ¿El criterio del “alto impacto en el
crecimiento económico y social del país” con base en el cual la Comisión Intersectorial de
Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE) debe determinar si un proyecto es PINE,
constituye un motivo de interés social y utilidad pública suficiente para autorizar a la
Administración a adelantar procesos de expropiación? (iii) ¿Una ley que faculta a la autoridad
nacional ambiental a tramitar, de manera exclusiva, los permisos y licencias ambientales en
relación con los proyectos de interés estratégico y nacional (PINE) vulnera la autonomía que
el Congreso debe reconocerle a las Corporaciones Autónomas Regionales?
Tercera sección: ¿El restablecimiento de los fundamentos jurídicos con base en los cuales la
Administración otorgó licencias ambientales y/o contratos de concesión para preservar los
derechos adquiridos, justifica constitucionalmente el levantamiento de la prohibición para
desarrollar proyectos y actividades mineras y de hidrocarburos en ecosistemas de páramo a
sus titulares?
DECISIÓN
-Declarar EXEQUIBLES los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011, 20 de la Ley 1753 de
2015, los incisos primero, segundo y quinto del artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, la
expresión “que hayan sido calificados de interés nacional y estratégico por la Comisión
Intersectorial de Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE)”, contenida en el artículo 52
de la Ley 1753 de 2015, y el inciso segundo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 (Con
condición).
-Declarar INEXEQUIBLES el inciso tercero del artículo 49 de la Ley 1753 de 2015, el inciso
segundo y el parágrafo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 51 de la Ley 1753
de 2015, y los incisos primero, segundo y tercero del primer parágrafo del artículo 173 de
la Ley 1753 de 2015.
ARGUMENTOS DE LA CORTE
Ratio decidendi (Resumen en palabras propias)
La Corte dividió el análisis de la sentencia en 3 secciones principales:
En la primera sección, se discuten los argumentos de inconstitucionalidad contra los artículos
108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, los cuales crean y amplían la
figura de las Áreas de Reserva Estratégicas Mineras (AEM). Tras estudiar los alcances del
concepto de Estado unitario, de la autonomía de las entidades territoriales y de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos en el artículo 288 Superior, los
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o radicación
cuales articulan la forma como el legislador debe distribuir competencias al nivel central y a
las autoridades territoriales; y partiendo de que la actividad minera tiene repercusiones
considerables de orden ambiental, social y económico sobre las personas y los territorios en
los que se desarrolla, la Corte concluye que las decisiones sobre este tema no pueden ser
tomadas unilateralmente por una autoridad nacional excluyendo la participación de quienes
reciben de manera directa los impactos en el ámbito local. Por lo tanto, se hace necesario
un mecanismo que permita la coordinación entre la Nación (Autoridad Nacional Minera o
Ministerio de Minas y Energía, según sea el caso) y las autoridades municipales respectivas,
para garantizar su autonomía en el ejercicio de las facultades que les fueron otorgadas
constitucionalmente para planificar, gestionar sus intereses y ordenar de su territorio. En
consecuencia, la Sala declara la exequibilidad de los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011
y 20 de la Ley 1753 de 2015 en el entendido de que, para definir áreas de reserva minera,
la autoridad competente deberá concertar previamente con las autoridades locales de los
municipios donde van a estar ubicadas; y en relación con las áreas de reserva minera ya
definidas, esta concertación tendrá que darse antes del inicio del proceso de selección
objetiva de las áreas de concesión minera; y, en todo caso, se tendrá que garantizar su
compatibilidad con los planes de ordenamiento territorial respectivos.
En la segunda sección, la corte estudio la constitucionalidad de los artículos 50, 51 Y 52,
que se refieren a los Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINE). (i) En primer lugar,
respecto a la disposición que prevé la imposibilidad jurídica de restituir predios incluidos en
los PINE y la consecuente compensación a las víctimas con un predio de similares
condiciones, en lugar del procedimiento de expropiación, la Corte concluye que, a pesar de
perseguir un fin válido, la medida no es necesaria, puesto que puede ser reemplazada por
una menos lesiva de derechos, como la expropiación que tiene connotación protectora y
asegura la justa indemnización, y tampoco es proporcional, pues la importancia de los
derechos fundamentales a la restitución de las víctimas del conflicto armado, el cual es objeto
de una protección constitucional reforzada por los tratados sobre derechos humanos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad, teniendo en cuenta que se trata de un grupo
que se encuentra en una situación de debilidad manifiesta producto del desplazamiento
forzado, excede la necesidad de agilizar la ejecución de los PINE, cuya naturaleza es
puramente económica. (ii) En segundo lugar, sobre la organización del Sistema Nacional de
PINES (SINAPINE) con base en la selección de proyectos por la Comisión Intersectorial de
Infraestructura y Proyectos Estratégicos (CIIPE), teniendo en cuenta que la expropiación limita
el derecho de propiedad y por ello debe encontrarse justificada con motivos de utilidad
pública o de interés social, lo que se denomina causa expropiandi, la Corte determina que
los criterios del impacto en el crecimiento económico y social del país, con base en los cuales
la CIIPE debe calificar los PINE, resultan indeterminados y poco claros, por lo que no
constituyen un motivo suficiente para justificar procesos de expropiación. (iii) Finalmente, en
lo relativo a la facultad que se otorga a la ANLA para tramitar de manera exclusiva las
licencias ambientales en la ejecución de los PINE (artículo 51), tras estudiar los principios de
coordinación y rigor subsidiario para la armonización entre el Estado unitario y la autonomía
territorial, la Corte precisa que, mientras el ámbito de impacto (ambiental) de los PINES se
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o radicación
mantenga local, las competencias sobre evaluación y prevención de daños ambientales por
los PINES no pueden trasladase a un órgano nacional, teniendo en cuenta que se trata de
facultades asignadas a ellas constitucionalmente en el marco de la gestión autónoma de sus
propios intereses, por encontrarse más próximas a los ciudadanos y tener mayor
conocimiento de los ecosistemas que pueden verse afectados por los proyectos que se
ejecuten en sus territorios.
En la tercera sección se estudia la demanda contra el parágrafo 1 del artículo 173 de la Ley
1753 que prevé una excepción a la prohibición general de adelantar actividades extractivas
en ecosistemas de páramo cuando se hayan otorgado licencias ambientales con anterioridad
a la Ley 1382 de 2010 y 1450 de 2011. La Corte estableció que la libertad económica en
el desarrollo de actividades de extracción de recursos no renovables encuentra límites en el
bien común y en la función social de la empresa, los cuales se materializan en el deber del
Estado conservar las áreas de especial importancia ecológica. De manera específica, los
páramos, como ecosistemas vulnerables, frágiles y con poca capacidad para adaptarse a
factores externos, son objeto de especial protección constitucional, entre otras razones, por
su papel en el ciclo hídrico, que permite garantizar el agua para alrededor del 70% de la
población colombiana; pese a ello, se encuentran en una situación de total desprotección
jurídica. En virtud de lo anterior, y teniendo en cuenta que la disposición acusada no ofrece
ninguna garantía real de protección, la Corte declara la inexequibilidad de los incisos
primero, segundo y tercero de la norma, por considerar que es desproporcional permitir las
actividades extractivas frente a los bienes jurídicos que resultarían afectados, esto es, los
servicios ambientales que prestan los páramos.
Ratio decidendi (Citas textuales pertinentes)
“En el presente caso es claro que la selección de áreas de reserva minera no excluye la
realización de actividades agrícolas, entre otras. Más aun, la organización del territorio a
partir de su potencial minero, por sí mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia
de la administración nacional, que se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin embargo, el
ejercicio de esta actividad de ordenación del territorio de manera exclusiva por una entidad
del nivel central sí puede tener un impacto significativo sobre la autonomía de las autoridades
municipales para planificar y ordenar sus territorios. La extracción de recursos naturales no
renovables no sólo afecta la disponibilidad de recursos en el subsuelo, sino también modifica
la vocación general del territorio, y en particular, la capacidad que tienen las autoridades
territoriales para llevar a cabo un ordenamiento territorial autónomo. En esa medida, tiene
que existir un mecanismo que permita la realización del principio de coordinación entre las
competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de recursos
naturales no renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar,
gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonomía. (…) la Corte
considera entonces que es posible interpretar el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 de
acuerdo con los dos principios constitucionales en tensión, a saber: el principio de
organización unitaria del Estado y la autonomía de las entidades territoriales. De esa manera,
la disposición demandada será exequible, siempre y cuando su contenido garantice un grado
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de participación razonable de los municipios y distritos en el proceso de decisión sobre la
selección y otorgamiento de áreas que presenten un alto potencial minero en el respectivo
territorio.”
“La medida prevista en el artículo 50 de la actual ley del plan afecta gravemente los derechos
fundamentales a la reparación y la restitución de un grupo de sujetos de especial protección
constitucional, a saber, las víctimas del conflicto armado. Impedir el acceso al proceso de
expropiación en condiciones de igualdad con el resto de la ciudadanía constituye una
limitación innecesaria de los derechos de las víctimas. Así, pese a que el fin de la norma es
legítimo, la Corte observa que existen otros mecanismos que permiten la limitación del
derecho de propiedad para la realización de proyectos de interés nacional y que son menos
lesivos de los derechos fundamentales a la restitución y la igualdad, tal como es el caso del
procedimiento de expropiación. Por lo tanto, la Sala declarará la inexequibilidad del artículo
50 en la parte demandada.” (ii) “Sin duda, el que un proyecto tenga un alto impacto en el
crecimiento económico del país constituye un motivo importante para justificar su declaratoria
de utilidad pública e interés social. En principio, el crecimiento económico, entendido de
manera simple como un aumento en el producto interno bruto del país, puede contribuir a
la realización de los fines del Estado, en la medida en que signifique mayores ingresos para
el Estado y para la sociedad. Sin embargo, tal y como está plasmado en la disposición
demandada, no constituye un motivo suficiente, en la medida en que no resulta lo bastante
claro para establecer cuándo un proyecto tiene un “alto impacto” sobre el crecimiento
económico. El Legislador no estableció en el Plan de Desarrollo un parámetro para
determinar qué constituye un alto impacto sobre el crecimiento económico para efectos de
la competencia atribuida al CIIPE. Por otra parte, tampoco resulta claro a qué se refiere la
disposición demandada cuando alude a un “crecimiento social”. No es posible determinar
qué aspectos o factores sociales son los que constituyen este crecimiento, o si se trata
solamente de la redistribución de los beneficios del crecimiento económico. En fin, la
expresión de crecimiento social, y la indeterminación respecto de la magnitud del crecimiento
económico necesaria para que la CIIPE ejerza su facultad de calificar un proyecto como PINE,
no permiten establecer cuál es el límite al ejercicio de dicha facultad.” (iii) “A pesar de que,
en desarrollo de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso está autorizado
constitucionalmente para trasladar la competencia para expedir licencias ambientales en
relación con determinados proyectos a entidades del orden nacional, ello no significa que
esa facultad puede ejercerse sin justificación suficiente. Así, el Legislador debe justificar que
la competencia nacional se requiere para evaluar situaciones en las que los impactos
potenciales de las licencias ambientales desbordan el ámbito de competencia de las
decisiones locales y que se requiere el traslado para brindar mayor protección al derecho a
gozar de un ambiente sano. La Corte advierte también, que la eliminación de la competencia
para decidir sobre licencias de proyectos que afectan significativamente el medio ambiente
en el orden regional constituye un desconocimiento de la autonomía funcional que les
reconoce la Constitución. Al margen de que estos proyectos susciten el interés de la
administración en el ámbito nacional debido a su impacto económico o social, estos
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o radicación
proyectos producen sus impactos ambientales en el ámbito regional, y deben ser las
autoridades ambientales de este ámbito quienes evalúan estos impactos.”
“La pregunta que debe resolver la Corte es si resulta razonable permitir transitoriamente las
actividades de minería e hidrocarburos en áreas de especial protección constitucional,
cuando existe una situación de “déficit de protección” jurídica, y la disposición que permite
dichas actividades no ofrece una garantía real de protección. Para la Corte, la respuesta al
anterior interrogante debe responderse negativamente. El sacrificio a los bienes jurídicamente
protegidos, como la calidad, continuidad y accesibilidad del agua, y los demás servicios
ambientales que prestan los páramos resultan desproporcionados frente a los eventuales
beneficios provenientes de la extracción de recursos no renovables. Tratándose de un
ecosistema tan vulnerable, frágil y poco adaptable como el de los páramos, su afectación
tiende a ser de más largo plazo, cuando no permanente.”
JURISPRUDENCIA CITADA POR LA CORTE
Sentencias: C-750 de 2015, C-189 de 2006, C-153 de 1994, C-410 de 2015, C-227 de
2011, C-015 de 2014, C-093 de 2001, C-609 de 2012, C-180 de 2014, C-715 de 2012,
C-093 de 2011, C-150 de 2003, C-250 de 1996, C-293 de 2002, C-366 de 2011, C-
830 de 2010, C-228 de 2010, C-028 de 1997, C-293 de 2002, C-035 de 1999, C-519
de 1994, C-431 de 2000, C-220 de 2011, T-821 de 2007, T-425 de 1992, T-411 de
1992, T-379 de 1995, T-614 de 2010, T-740 de 2011, T-143 de 2010 y T-1104 de 2005.
FUENTES DE DERECHO CITADAS EN LA DECISIÓN
[Normas-Autores (Doctrina)-Fallos de otras Cortes-Derecho Comparado y demás elementos
usados por la corte para construir su decisión]
-Leyes: 99 de 1993, 1450 de 2011, 165 de 1994
-Decretos: 3570 de 2011, 2811 de 1974, 216 de 2003, 2372 de 2010
-Resolución 769 de 2002 de Ministerio de Ambiente
-Pierre Delvolvé. Droit Public de l’Economie. Dalloz, París, 1998, p.17 y ss.
SALVAMENTOS O ACLARACIONES DE VOTO
SALVAMENTO Y ACLARACIÓN: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y JORGE IVÁN PALACIO:
sobre la primera sección de la demanda, relativa a la definición de áreas de reserva minera,
los magistrados no comparten la decisión de la Corte de declararse inhibida para fallar sobre
los cargos relacionados con el desconocimiento: (i) de la seguridad alimentaria y la
promoción de la agricultura, (ii) del acceso progresivo a la tierra,(iii) de los principios de la
democracia representativa y participativa (al no prever la consulta ciudadana ni la incidencia
de los concejos municipales), y (iv) del derecho fundamental a un ambiente sano; pues
consideran que la demanda sí satisfizo el requisito de certeza y que en todo caso la Corte
tenía el deber de pronunciarse de fondo sobre dichos problemas jurídicos en atención a su
relevancia constitucional. Adicional a esto, plantean que el mecanismo de concertación con
las entidades territoriales que expuso la Corte como condición de validez de la norma
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acusada, carece de precisión para funcionar en la práctica y, por ese motivo, la decisión
debió ser de inexequibilidad. Finalmente, sobre la segunda sección de la sentencia, sostienen
que la Corte se desvió del verdadero problema jurídico que consistía en verificar si los
proyectos que el gobierno considera estratégicos pueden obstaculizar o incluso negar el
proceso de restitución de tierras y, por lo tanto, restringir los derechos fundamentales de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, y no solamente, como fue el caso, estudiar
una tensión entre utilidad pública y propiedad privada para determinar que debía acudirse a
la expropiación, como mecanismo más garantista de derechos.
SALVAMENTO Y ACLARACIÓN: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ y ALEJANDRO
LINARES CANTILLO: consideran que la sentencia incurrió en el yerro de omitir el examen de
las circunstancias excepcionales que permiten brindar una compensación en especie frente a
la exigibilidad absoluta del derecho a la restitución, y la decisión se basó en una equivocada
aplicación del juicio integrado de igualdad, pues no se advirtió que se estaba en presencia
de sujetos distintos y, por lo mismo, no susceptibles de comparación, en la medida en que
no es en realidad la calidad del sujeto la que conduce a su distinción, sino la relación que
ellos tienen respecto del predio afectado por los proyectos PINE.
SALVAMENTO Y ACLARACIÓN: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO: respecto a la
parte de la sentencia que evaluó la “causa expropiandi” o motivo legal de la expropiación,
sostiene que el asunto en estricto rigor no consistía en establecer si el criterio del alto impacto
en el crecimiento económico y social del país era un motivo de interés social y utilidad pública
suficiente para autorizar la expropiación, sino, si la ejecución y desarrollo de los PINE era
motivo suficiente para permitirla. Asimismo, advierte que la autonomía de las CAR no es un
derecho absoluto en materia de licencias ambientales, y que la sentencia no tomó en cuenta
el interés nacional que subyace a los PINE, el peso de la cláusula general de competencia
del Congreso, ni que principios como los de eficacia, celeridad y economía justificaban en
ciertas ocasiones que el licenciamiento ambiental recayese en un órgano capaz de visualizar
la situación medio ambiental de orden nacional sin desconocer las especificidades
regionales.
SALVAMENTO: ALBERTO ROJAS RIOS: no comparte la decisión de conservar dentro del
ordenamiento jurídico los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de
2015 porque el proceso de concertación establecido resulta impreciso y no ofrece una
alternativa jurídica concreta que impacte efectivamente en el respeto de las normas de los
planes de ordenamiento territorial, más aún en los eventos en que ya se han definido las
áreas destinadas a la minería y se han ofertado. Además de lo anterior, el condicionamiento
no ofrece respuesta a lo que sucede si no se logra la concertación, ni se pronuncia sobre el
impacto a los territorios colectivos de las comunidades étnicas.
ACLARACIÓN: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO: la magistrada estima que el mecanismo
de concertación para definir las AEM ordenado en la primera sección de la sentencia, debe
circunscribirse a los Concejos municipales y distritales, puesto que la reglamentación del uso
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de suelo no es una función que la Constitución haya atribuido a los demás organismos que
hacen parte de las entidades territoriales.
ACLARACIÓN: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA: El magistrado expresa su disenso parcial con
las motivaciones que llevaron al condicionamiento de los artículos 108 de la Ley 1450 de
2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015, debido a que se privilegia la posición de la Nación en
la selección y oferta de las áreas estratégicas de reserva minera, no se precisan los criterios
que deben orientar la concertación entre la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de
Minas, y las autoridades locales, y este resulta incompatible con el alcance sustantivo que la
jurisprudencia ha dado a los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
OBSERVACIONES DEL INVESTIGADOR

Número de sentencia
C-221/16
o radicación
Fecha de Fallo 4 de mayo de 2016
Magistrado ponente Alberto Rojas Ríos
Actor/Demandante Wilson Rentería Riascos
TEMA
Reserva documental de la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio
Geológico Colombiano genera a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras.
Se demanda el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1753 de 2015
por la presunta vulneración de la autonomía de las entidades territoriales al atribuir de
manera exclusiva a una autoridad del orden nacional la competencia para la creación y
ampliación de las áreas de reservas estratégicas mineras, además de considerar que el inciso
7 del artículo 20 desconoce el derecho de acceso a documentos públicos (Art. 74 C.P.).
Ley 1753/15, artículo 20, inciso 7: “Por su parte, la información geológica,
geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico Colombiano genere a partir de la
declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la Autoridad Minera y que
permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter de reservada
por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como
estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos
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de selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de
contratos de concesión especial en estas áreas.”
Adicionalmente, se alega que el inciso 2 del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015, al
determinar la imposibilidad jurídica de restitución de tierras en predios en los cuales se hayan
definido Proyectos de Interés Nacional Estratégico (PINE), desconoce los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación (numerales 6 y 7 del artículo 250 de la
Constitución).
DNP: el inciso 7 del artículo 20 de la Ley 1753 acusado determina el período de reserva en
función del término en que la autoridad minera nacional declare la respectiva zona como
estratégica, o inclusive hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de
selección objetiva. La reserva puede operar respecto del contenido de un documento público,
pero no respecto de su existencia, lo cual claramente se pone de presente en este caso, donde
se reconocerá la existencia de la información en la medida que esta servirá como insumo
para eventuales procesos de selección. Durante el período amparado de reserva, la
información debe ser adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior
publicidad, frente a lo cual será obligación de la autoridad competente desplegar las
acciones necesarias para tal fin.
¿Es contrario al libre acceso a los documentos públicos, previsto en el artículo 74 de la Carta
Política, el prescribir que la información geológica, geoquímica y geofísica que el servicio
geológico colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras
tendrá carácter reservado?
DECISIÓN
- Declarar INEXEQUIBLE el inciso 7 del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 por el cargo
relacionado con el presunto desconocimiento del derecho de acceso a documentos públicos
(art. 74 C.P.). La Corte consideró que sobre este artículo no había operado el efecto de la
cosa juzgada constitucional, ya que el análisis realizado en la Sentencia C-035 de 2016 se
circunscribió a su confrontación con el artículo 287 de la Constitución.
- Frente a los artículos 108 de la Ley 1450 de 2011 y 20 de la Ley 1753 de 2015 operó el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa por cuanto en la Sentencia C-035 de
2016, la Corte dispuso su exequibilidad condicionada.
- El artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 fue declarado inexequible mediante la Sentencia C-
035 de 2016, por consiguiente, en relación con los cargos relacionados con la vulneración
de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, establecidos en
los numerales 6 y 7 del artículo 250 de la Constitución, se configuró el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional absoluta.
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C-221/16
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La Corte Constitucional consideró que la reserva de la información geológica geoquímica y
geofísica para los proyectos de desarrollo minero contenida en el inciso demandado es
excesiva y desproporcionada frente a la ciudadanía en general, y al derecho de las entidades
territoriales y las comunidades indígenas y afrodescendientes de conocer los proyectos
minero-energéticos que se estén desarrollando en sus respectivos territorios. La reserva afecta
el derecho de acceso a la información pública y se presenta una contradicción en cuanto a
que los activos a explotar sean públicos, pero la información relativa a su geolocalización
tenga que ser reservada, impidiendo a la ciudadanía, a las comunidades indígenas y
afrodescendientes y, sobre todo, a las entidades territoriales la posibilidad de exigir al
gobierno y a las empresas mineras un mayor control sobre la calidad ambiental de dichas
zonas. Lo anterior implica que la norma objeto de estudio no pasa el test de
proporcionalidad, por cuanto es superior el perjuicio causado con la reserva de información
impuesta por la Ley, que el derecho que se pretende proteger con ella.

“[L]a medida que reserva la información geológica del conocimiento público, de acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corporación, sacrifica en mayor dimensión otros fines que el
ordenamiento constitucional protege, tales como: (i) la transparencia en las actuaciones del
Estado (art. 209 C.P.) que asegura a la ciudadanía conocer el impacto de un proyecto de
explotación de recursos naturales no renovables; (ii) el carácter público de los recursos
naturales no renovables (art. 332 C.P.), pues siendo bienes públicos comporta una
contradicción que la información de estos sea privilegiada o reservada; (iii) los derechos de
las entidades territoriales, las cuales en función del principio autonómico (art. 288 C.P.)
tienen derecho a conocer los proyectos que se desarrollen en sus territorios. En especial, la
participación de las comunidades y de las autoridades del orden local o regional en los
procesos de planificación y ordenamiento territorial; (iv) los derechos de las comunidades
indígenas y afrodescendientes (art. 330 C.P.) a conocer la información de las áreas de reserva
minera estratégica, que pudiese afectar sus territorios o su modus vivendi.”

-Sentencias sobre cosa juzgada: C-028 de 2006, C-061 de 2010, C-079, C-220 y C-393
de 2011, C-241 y C-254 A de 2012, C-028 de 2006, C-079 de 2011
-Sentencias sobre reserva documental: C-037 de 1996, C-491 de 2007, T-705 de 2007, T-
216 de 2004.
-Aplicación de test de proporcionalidad como metodología para determinar la

constitucionalidad de una norma: Sentencia C-673 de 2001
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-Constitución Política: Cosa juzgada constitucional (artículo 243)
-Código de Minas Ley 685/01: Utilidad pública e interés social de la industria minera (artículo 13)
-Ley Estatutaria 1712/12: Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública
Nacional (artículo 2)
- Decreto 2201/03
- Principios de Lima noviembre 16 de 2000: Restricciones al derecho de acceso a la información
(principio 8)
-Exposición de motivos Proyecto de Ley “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018: Todos por un nuevo país”
-Zagrebelsky Gustavo, el Derecho Dúctil, Ley Derechos, Justicia, Madrid 1995
SALVAMENTO: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO: la reserva de la información
prescrita en la norma es justificable en la medida que permite a las autoridades conocer el
potencial minero objeto de explotación, con el fin de profundizar el conocimiento de las
condiciones para celebrar los contratos de concesión en los términos más favorables posibles
y, de esta manera, disponer lo más conveniente para el Estado antes de efectuar las
respectivas convocatorias y adjudicaciones. Además de lo anterior con la reserva se buscaba
prevenir situaciones de posible afectación del orden público, como el desplazamiento de
personas que estuviesen habitando sectores de las zonas con mayor potencial minero y la
práctica de la minería ilegal.
SALVAMENTO: ALEJANDRO LINARES CANTILLO: considera que la reserva se encuentra

justificada pues buscaba una explotación ordenada y sostenible del subsuelo, el cual es
propiedad de la Nación y cuya custodia no corresponde a las funciones de las entidades
territoriales. La declaratoria de inconstitucionalidad acarrea consecuencias negativas como:
(i) que los estudios técnicos que se planteaban reservados no podrán ser utilizados para los
fines de la planeación ordenada de la actividad minera; (ii) su divulgación al público general,
y no a las autoridades administrativas para el cumplimiento de sus funciones, promoverá la
minería ilegal, la violencia, el desplazamiento y la afectación del medio ambiente, al tiempo
que dificultará la actividad normal de concesión de títulos mineros.
SALVAMENTO: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO: la medida que impone la norma tiene
un límite temporal (sólo permanece desde la declaratoria de un área como estratégica
minera, por el término que decida la Autoridad Minera, o hasta que deba darse a conocer
en virtud de un proceso de selección objetiva para otorgar contratos de concesión especial
en estas áreas), de esta forma, la reserva de la información es previa al desarrollo de
cualquier proyecto e incluso anterior al proceso de entrega de concesión, la exploración y
explotación no es más que una contingencia en esta etapa, se trata de algo que puede ocurrir
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o radicación
o no. La reserva es un insumo fundamental para las decisiones que habrán de adoptar las
entidades estatales competentes, y para ese momento no resulta relevante para el grueso de
la población. Debe considerarse también que el despojo violento de la tierra ha sido una
constante estructural en el contexto de la explotación minera, razón por la que la formulación
de la medida no se encuentra alejada de la realidad.
ACLARACIÓN: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA: comparte el resultado del test de

proporcionalidad, pero no la forma en que se aplicó. Considera que, al dar uso a esta
herramienta, la satisfacción de cada paso es condición necesaria para avanzar al paso
siguiente, en consecuencia, el fracaso en un escalón determinado hace innecesario avanzar
en el juicio de constitucionalidad, y en el caso concreto, la medida sólo fue considerada
inexequible en la etapa de la ponderación de principios, a pesar de que cada uno de los
primeros escaños relativos a la razonabilidad, idoneidad y necesidad, deja serias dudas.

C-272/16
o radicación
Magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva
Actor/Demandante Adiel Carrascal Robles
TEMA
Financiación del servicio público de alumbrado público mediante contribución especial
Se demanda el artículo 191 de la Ley 1753 que establece los fines que deben perseguirse con
la prestación del servicio de alumbrado público, los principios a los cuales ha de sujetarse su
suministro y la creación de una “contribución especial con destinación específica” para la
financiación del servicio, de conformidad con la metodología que determine el Ministerio de
Minas y Energía para distribuir el costo a recuperar entre los sujetos pasivos, la cual sustituirá
el anterior tributo en cabeza de las entidades territoriales mediante el que se sostenía
económicamente esa obligación, en el término de un año a partir de la entrada en vigencia
de la ley.
Según el accionante, debido a las características técnicas de las contribuciones especiales,
estos tipos de gravámenes no permiten garantizar la continua y eficiente prestación de los
servicios públicos, cuya garantía es un rasgo consustancial al Estado social de derecho.
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C-272/16
o radicación
Adicional a ello, sostiene que, de manera específica, se desconocen los siguientes artículos de
la Constitución: (i) se infringe el artículo 287 de la Constitución Política que garantiza a las
entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses y, en especial, para
administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; (ii) al adscribir al Ministerio de Minas y Energía la competencia de definir la
metodología que deben tener en cuenta los Concejos para recuperar los costos y gastos
derivados del servicio de alumbrado público, el precepto acusado infringe el artículo 338 de
la C. P., según el cual, la ley, las ordenanzas o los acuerdos deben definir el método y el
sistema para definir dichos costos y los beneficios asociados a las tasas y contribuciones. Del
mismo modo, limitaría “el rango de acción” de los concejos municipales en la gestión de sus
propios intereses y tributos. (iii) La nueva contribución ignoraría que existen grandes empresas
que, aunque no generan consumos, se benefician del alumbrado público, de manera que el
tributo tendría un carácter regresivo y, correlativamente, violatorio del principio de
progresividad consagrado en el artículo 363 de la C. P.; (iv) la norma vulnera los principios
de legalidad y certeza tributaria pues no establece de forma clara y precisa los elementos
“integrantes” del tributo y le atribuye el método para su definición al Ministerio de Minas y
Energía, pese a que la Constitución confiere esa potestad a los órganos de representación
popular (art. 313 núm. 4 C.P.); el otorgar competencia a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios para ejercer el control y vigilancia a los agentes que prestan el servicio
de alumbrado público es contrario al artículo 370 de la C.P. pues, según lo dispuesto en el
artículo 2º del Decreto 2424 de 2006 y conforme a lo sostenido por la jurisprudencia
constitucional y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, este servicio no tiene
carácter domiciliario.
Enunciar las intervenciones ciudadanas relevantes
DNP: consideró que las contribuciones no solo tienen el fin de financiar una obra, sino que
su hecho generador puede estar ligado a la ejecución de una tarea de interés colectivo,
“hipótesis en la que se encuentran las llamadas contribuciones por servicios impuestos”.
Argumenta que estas, como especie del género de las contribuciones especiales, tienen una
identidad que permite diferenciarlas de las contribuciones por mejoras, dado que no se
originan en proyectos de infraestructura física sino en la prestación de un servicio que entraña
beneficios para el contribuyente, sin que por ello dejen de tener interés para la colectividad.
Asimismo, sostiene que el cambio de tributo adoptado estuvo precedido de estudios sobre el
alcance y los inconvenientes del anterior impuesto de alumbrado público, en virtud del cual
existía una situación caótica por la multiplicidad de bases gravables escogidas por las
entidades territoriales, lo que era incompatible con los principios de unidad económica
nacional, generalidad, equidad y legalidad del sistema tributario. Finalmente, manifiesta que
la demanda interpreta de manera equivocada el fragmento que encarga al Ministerio de
Minas y Energía la elaboración de la metodología con los criterios técnicos para distribuir los
costos a recuperar entre los sujetos pasivos de la contribución, pues dicha metodología no es
obligatoria sino solo un marco de referencia para los municipios, de modo que su adopción
no es forzosa sino solamente facultativa.
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(i) ¿Vulnera el principio de Estado social la norma legal que crea una contribución especial
para la financiación del servicio de alumbrado público, en el entendido de que este debe ser
prestado de forma continua y en interés general?
(ii) ¿Desconoce el principio constitucional de la legalidad del tributo una disposición legal,
conforme con la cual, la determinación de los costos de un servicio público que se pretenden
recuperar a través de una contribución, y la forma de hacer su reparto, debe ser realizada a
través de la metodología fijada por un Ministerio?
(iii) ¿Contraviene la autonomía fiscal de los municipios una ley que establece los sujetos
pasivos, el hecho generador y la base gravable de una contribución territorial?
(iv) ¿Una disposición legal que confiere a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios el control sobre la prestación del servicio de alumbrado público, infringe la
norma constitucional, según la cual, esa entidad tiene competencia para la vigilancia y
supervisión de los servicios públicos domiciliarios?
DECISIÓN
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un Nuevo País» ”.
Las contribuciones especiales son fijadas esencialmente como compensación de utilidades,
que se traducen externalidades patrimoniales de orden particular. La norma demandada
desconoció que el alumbrado público no tiene el sentido de suministrar utilidades como las
que se retribuyen mediante este tipo de tributos, sino que es un servicio prestado en interés
general y de la colectividad, que pese a poder representar una ventaja para propietarios de
inmuebles ubicados en zonas iluminadas por el sistema, no tiene la finalidad de beneficiar a
una persona específica, sino generar condiciones de seguridad, tranquilidad y bienestar para
todo aquél que eventualmente haga uso de los espacios de tránsito público que reciben el
alumbrado, esto es, a toda una población. Con la disposición demandada la contribución es
pagada por quien recibe la prestación y en tanto ello se verifique, en consecuencia el servicio
deja de tener un carácter colectivo y su prestación ya no es llevada a cabo en interés general,
sino individual, esto hace que el servicio de alumbrado público se proporcione con arreglo a
criterios económicos y se someta la continuidad de su suministro a la rentabilidad razonable
que el prestador logre determine en ciertas zonas, cuyos habitantes, si bien pueden derivar
beneficios de la luz pública, no son los únicos beneficiarios. Teniendo en cuenta que los demás
apartes del artículo demandado por el actor, referentes a la definición de los elementos del
tributo, el procedimiento de recaudo del gravamen y de vigilancia y control del suministro del
servicio, las reglas contractuales para el suministro de energía eléctrica con destino al servicio
y la sustitución del anterior impuesto, guardaban unidad de sentido y tenían su razón de ser
en afianzar e implementar la contribución especial creada, con su declaratoria de
inexequibilidad, correlativamente, quedan desprovistas de cualquier efecto y deben ser
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C-272/16
o radicación
retiradas del sistema jurídico. Por las razones expuestas, la Corte declara inexequible en su
integridad el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 y considera innecesario pronunciarse, en
específico, sobre los demás cargos formulados en la demanda.
“[e]l sistema de alumbrado público es un servicio que se brinda en interés general, no
particular ni privado. Tampoco su sentido es aumentar las utilidades particulares de específicas
personas, si bien esto pueda fortuitamente ocurrir. Su esencia es beneficiar una población y
generar condiciones de seguridad, tranquilidad y bienestar para todo aquél que
eventualmente haga uso de los espacios de tránsito público que reciben el alumbrado. Los
bienes que proporciona esta prestación son dirigidos a todas las personas que los usen y, por
lo tanto, tienen una proyección colectiva y general, antes que individual. En este orden de
ideas, la Sala constata que la financiación del servicio de alumbrado público no es compatible
con las contribuciones especiales como especie de tributo. Su sostenimiento no puede ser
planteado mediante esta clase de cargas fiscales. (…) una de las manifestaciones principales
del carácter social del Estado está dada por la garantía de la prestación adecuada de los
servicios públicos, al punto que el Constituyente dispuso un capítulo específico para subrayar
su importancia y su “inherencia” a la cláusula de Estado social. Por lo tanto, un tributo como
el adoptado por el artículo 191 de la ley 1753 de 2015, que, en últimas, deja librada la
satisfacción de una necesidad general a criterios de suficiencia económica y rentabilidad del
prestador del servicio, en relación con aparentes beneficiarios individuales del servicio, resulta
ostensiblemente contrario a los mandatos superiores.”
Sentencias C- 1064 de 2001, C-741 de 2003, C-150 de 2003, C-242 de 1997, C- 503 de
C-577 de 1995 y C-260 de 2015, C-040 de 1993, C-927 de 2006, C-927 de 2006, C-
713 de 2008, C- 465 de 1993, C-545 de 1994, C-228 de 2010, C-402 de 2010, C-495
de 1996 y C-1179 de 2001, C-040 de 1993, C-155 de 2003, C-155 de 2003, C-545 de
C-528 de 2013, C-545 de 1994 y C-1179 de 2001, C-144 de 1993, C-221 de 2007, C-
402 de 2010
- Ferrajoli, Luigi, Teoria del diritto e della democrazia. Vol. 2. Teoria della democrazia, Laterza,
Roma, Bari, 2007, p. 392.
- Coloma, Germán, Análisis económico del derecho privado y regulatorio, Ciudad Argentina,
Buenos Aires, 2001, p. 50, citado por Gutiérrez Castro, Armando, El alumbrado público en
Colombia. Marco institucional y régimen jurídico.
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C-272/16
o radicación
- Universidad Externado de Colombia, Bogotá D. C., 2011, p. 105.
- Gutiérrez Castro, Armando, Op. Cit., p. 106.
SALVAMENTO: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO: no comparte la postura que dio
lugar a la incorporación de todo el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 al juicio de control
abstracto de constitucionalidad por integración normativa de oficio, por cuanto, considera
que no concurren los supuestos que la jurisprudencia ha exigido para su procedencia.
Adicional a ello, sostiene que la Corte ya se había pronunciado en la C-155 de 2016, sobre
varios apartes del artículo demandado, declarándolos exequibles, por lo que, frente a cargos
coincidentes, “no obstante que la mayoría haya querido darles una presentación distinta”, se
suscita una clara contradicción respecto del nuevo pronunciamiento y una indiscutible
vulneración de los efectos de cosa juzgada.
SALVAMENTO: ALEJANDO LINARES CANTILLO: considera que la sentencia incurre en un
control de conveniencia de la norma, lo que escapa de la competencia de la Corte, al validar
el argumento del demandante según el cual cobrar el alumbrado público solamente a los
usuarios del servicio de energía eléctrica y a los propietarios de bienes inmuebles afecta la
prestación eficiente del servicio, por cuanto disminuye el número de obligados a financiar el
servicio y, en este sentido, podría terminar por no prestarse en zonas donde se necesite, pero
no existan usuarios de energía o propietarios que lo financien. Por otra parte, no comparte el
criterio adoptado para diferenciar las tasas de las contribuciones especiales basado en la
voluntariedad de las primeras y la obligatoriedad de las segundas, pues lo que resulta
determinante es que los beneficios recibidos en las contribuciones son generales en su origen,
aunque resultan determinables de manera individual. Adicionalmente, sostiene que la
sentencia no estudió los dos primeros cargos de la demanda relacionados con la legalidad
tributaria y la autonomía de las entidades territoriales, situación que deja abiertas cuestiones
constitucionales interesantes y hace perder la oportunidad de guiar al legislador en el ejercicio
de su labor.

C-519/16
o radicación
Fecha de Fallo 21 de septiembre de 2016
Magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Actor/Demandante Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá- ETB-S.A.-E.S.P.
TEMA
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C-519/16
o radicación
Cesión de permisos de uso del espacio radioeléctrico
Fallos de Constitucionalidad
“Ley 1753/15. Artículo 262. Cesión de permisos de uso del espacio radioeléctrico.
La cesión de los permisos de uso del espectro radioeléctrico no generará
contraprestación alguna a favor de la Nación. El negocio jurídico que, para este
propósito, se celebre entre cedente y cesionario se sujetará al derecho privado, y a la
aprobación del Ministerio de las TIC”.
CARGOS: el demandante agrupa los cargos contra el artículo 262 de la Ley 1753 de 2015,
en dos secciones con base en los siguientes argumentos: (i) en cuanto a los cargos formales
(artículos 157, 158 y 160 de la C.P.), el accionante alega, frente a la consecutividad, que el
artículo 262 de la Ley 1753 de 2015 no fue discutido en las comisiones que sesionaron de
manera conjunta “y apareció como nuevo artículo en la plenaria de la cámara”.
Seguidamente, advierte que el artículo demandado “no tiene relación de conexidad clara y
específica, estrecha [ni] necesaria” con el PND, vulnerando así el “principio de identidad
específica” y, por ende, de unidad de materia. Respecto a la vulneración del artículo 133,
señala que, a excepción de los casos expresos previstos en la ley, se exige que el voto en el
Congreso de la República sea nominal y público, lo cual aplica también para las decisiones
tomadas en comisiones de conciliación, y la inclusión de los artículos conciliados al Plan
Nacional de Desarrollo, entre ellos, el artículo demandado, no cumplió esta regla.
Finalmente, alega la vulneración del artículo 151 Superior, por el desconocimiento del
artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, debido a la “falta de motivación del informe de conciliación”;
(ii) de tipo sustancial, por la presunta vulneración de los artículos 75, 101, 102, 332 y 335
Superiores, tras hacer algunas precisiones sobre el concepto de “Espectro Electromagnético”,
el accionante advierte que su alcance normativo se extiende al reconocimiento de derechos
fundamentales, derechos económicos, sociales y culturales, así como a la garantía de la
democracia constitucional pluralista, a la igualdad de oportunidades, para evitar prácticas
monopolísticas y asegurar la competencia de quienes se encuentren interesados en su
explotación económica o aprovechamiento público y social, y concluye que es un componente
esencial de los elementos materiales del Estado que atiende razones de soberanía y de
seguridad pública, el cual “no puede ser enajenado, es imprescriptible, su uso no puede
transferirse bajo las reglas del Derecho Privado y su negociación, en todo caso, debe generar
contraprestaciones a la nación”. Asimismo, sostiene que el precepto demandado no establece
las “condiciones normativas para asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a su
uso”, con lo que se incumple el requisito de concurrencia, y tampoco determina las facultades
de intervención estatal para evitar prácticas monopolísticas.
*Nota: Cosa juzgada sobre los cargos relacionados con la vulneración de los artículos 151 y
133 Constitucionales en el trámite conciliatorio de la ley del PND (Sentencia C-298 de 2016).
Secretaría Jurídica de Presidencia de la República: manifiesta que la disposición demandada
debe ser declarada exequible, puesto que “el cargo de la demanda confunde dos realidades
jurídicas”: el beneficio económico y el control, ya que el cobro no puede afectar el deber del
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C-519/16
o radicación
Estado de “garantizar el acceso equitativo, democrático y pluralista del espectro”. A pesar de
que con la norma demandada la cesión no genera un ingreso, para realizarla, se requiere
contar con la aprobación del Ministerio de las TIC y, en todo caso, el Estado continúa
conservando la facultad de garantizar el pleno cumplimiento de las garantías
constitucionales, entre ellas, las señaladas en el artículo 75 Superior y en el artículo 11 de la
Ley 1341 de 2009. Considera justificado el no cobro por la cesión del permiso para el uso
del espectro, en la medida en que “la cesión del permiso es un acto jurídico distinto al
otorgamiento o renovación”, con la norma se está regulando simplemente “un cambio en el
titular” y, por ende, no existe razón para que el Estado acceda a nuevos ingresos, lo contrario
implicaría un enriquecimiento sin justa causa. Por otro lado, sostiene que la norma acusada
se ajusta a las estrategias sentadas en las bases del Plan, consistentes en “agilizar los
mecanismos de asignación y la evaluación de los plazos y la renovación de los permisos
para el uso del mismo”, pues la norma acusada agiliza el proceso de la cesión de permisos
al someterla a los mecanismos de negociación privada e, incluso, al no exigir una
contraprestación, permitiendo dinamizar el mercado de los permisos y acelerar la movilidad
de los medios de comunicación.
(i) ¿Vulnera los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, la Ley del
PND 2014-2018 al incluir en su artículo 262 la prescripción según la cual la cesión de los
permisos de uso del espacio radioeléctrico se sujeta al derecho privado y, la aprobación del
Ministerio de las TICS, no generando contraprestación alguna a favor de la Nación?
(ii) ¿Vulnera los artículos 75, 101 y 102 de la Constitución Política el artículo 262 de la Ley
1753 de 2015, al establecer, de una parte, que la cesión de los permisos de uso del espacio
radioeléctrico no genera ninguna contraprestación a favor de la Nación y, de otra, que tal
negocio se sujeta al derecho privado y a la aprobación del Ministerio de las Comunicaciones?
DECISIÓN
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 262 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país”.
(i) En relación con el presunto quebrantamiento de los principios de unidad de materia,
identidad flexible y consecutividad contenidos en los artículos 157 y 158 Constitucionales, se
tiene que, por su ubicación en el PND, el mandato inspeccionado correspondería a una de
las estrategias regionales orientadas a la gestión del territorio y la promoción de su desarrollo;
sin embargo, observadas las varias estrategias territoriales, no se advierte conexión directa
con ninguna de ellas. Revisadas las Bases del PND, que por virtud del artículo 2 de la Ley
1753 de 2015 son parte integral del Plan y constituyen un anexo de la Ley, se encuentra el
objetivo de “Promover las TIC como plataforma para la equidad, la educación y la
competitividad”. Pese a ello, la Corte considera que privar a la nación de recibir
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C-519/16
o radicación
contraprestaciones y someter a reglas del derecho privado la cesión del permiso de uso del
espectro radioeléctrico no constituye una medida efectiva para el logro de la promoción de
las TIC como plataforma para la competitividad, es decir, no se satisface la relación directa
exigida por la jurisprudencia para dar por cumplido el mandato de unidad de materia.
Igualmente, se evidencia una vulneración al principio de consecutividad, pues el precepto
solo fue incluido en la plenaria de la Cámara de Representantes y no se encuentra que el
asunto regulado por el mismo haya sido objeto de discusión en el debate precedente en las
Comisiones Conjuntas.
(ii) Frente a los cargos de fondo por el presunto desconocimiento de los artículos 75, 101 y
102 de la C.P., la Corte determina que la exclusión del acto de cesión del permiso de uso
del espectro radioeléctrico del régimen de derecho público para regirse en su integridad por
el derecho privado, resulta inaceptable teniendo en cuenta que se trata de la destinación de
un bien de dominio público, lo cual significa que, en el marco del Estado Social de Derecho,
debe guiarse por el interés colectivo, y no solo por la voluntad de quienes celebran un
negocio, como es propio de las reglas del derecho privado. La intervención que la norma
acusada le concede al Ministerio de Comunicaciones, quien podrá aprobar el negocio de
cesión del permiso, no es una garantía suficiente, puesto que la misma norma acusada fija
como parámetro regulatorio de la cesión las disposiciones del derecho privado,
desconociendo así la protección del interés general, cuando lo que está en juego es el uso
de un bien público protegido constitucionalmente. Adicionalmente, privar a la Nación de
obtener cualquier tipo de contraprestación en su favor por la cesión de los permisos de uso
del espectro radioeléctrico va en contravía de los intereses generales, ya que no aparece
ninguna finalidad plausible que justifique esta medida.
(i) “Se concluye en este punto que, revisada en la Ley del Plan la ubicación del artículo 262,
no se evidencia la conexión directa del mismo con la “Estrategia territorial: ejes articuladores
del desarrollo y prioridades para la gestión territorial” en la cual fue incluido. Buscando
establecer la finalidad, estrategia o plan al cual servía el precepto legal y cuál es su relación
con estas, la Sala revisó lo manifestado al momento de la inclusión del artículo en el Plan,
verificando que no hacía parte del proyecto presentado por el Gobierno, ni fue incluido en
el debate en las comisiones conjuntas. Solo hasta que tuvo lugar la plenaria de la Cámara
se introdujo el precepto, sin que haya quedado consignado en la respectiva acta la
información pretendida en este juicio de constitucionalidad. Por ello se procedió a revisar las
Bases del Plan Nacional de desarrollo, encontrándose que en la estrategia denominada
“competitividad e infraestructura estratégicas” se incorporó el objetivo de promoción de “las
TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad”. Dado el carácter
general de tales propósitos y, la imposibilidad de establecer la conexión directa de aquellos
con el artículo 262, se procedió a revisar el contenido específico que alude al espectro
radioeléctrico, advirtiéndose que el negocio jurídico que se pretende regular, esto es, la
cesión el permiso de uso del espectro, no guarda relación directa, ni se constituye en medida
efectiva que logre “(…) agilizar los mecanismos de asignación y la evaluación de los plazos
y la renovación de los permisos para el uso del mismo (…)” . En tales circunstancias,
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C-519/16
o radicación
encuentra la Corporación que el artículo 262 de la Ley 1753 de 2015, desconoce el principio
de unidad de materia y debe ser declarado inexequible.”
(ii) “Para la Sala, resulta inaceptable que una prerrogativa conferida por un acto
administrativo y cuyo objeto es la destinación de un bien de dominio público, quede excluida
del ámbito del derecho público y se rija en su integridad por el derecho privado. (…) Para la
Sala, también resulta lesivo del Texto Superior un mandato que, sin fundarse en una finalidad
constitucional plausible, priva a la Nación de poder percibir cualquier tipo de
contraprestación por un acto jurídico en el cual se cambia la titularidad del permiso de uso
del espectro radioeléctrico que como se consideró, es un bien público.”
C-744 de 2001, C-931 de 2008, C-866 de 2014, C-744 de 2015, C- 394 de 2012, C-
de 2001, C-762 de 2015.
- Garrido Falla F., y otros, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. II, Ed. Tecnos, 12ª Ed,
Madrid, 2006, pp. 489 – 490.
- Gacetas del Congreso 264 y 266 de 2015, se lee que se somete a consideración de las
Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, “el texto conciliado
del proyecto de ley de la referencia, dirimiendo de esta manera las diferencias existentes entre
los textos aprobados por las respectivas plenarias de las cámaras”.
-Gaceta Constitucional No. 113 del 5 de julio de 1991
-Ley 1341 de 2009, artículo 11, parágrafo 2º: “Los permisos para el uso del espectro
radioeléctrico podrán ser cedidos, previa autorización del Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones en los términos que este determine sin desmejora de los
requisitos, calidad y garantías del uso, acceso y beneficio común del espectro”
-Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, ver la Gaceta del Congreso No. 116 de
17 de marzo de 2015, p. 187.
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C-346/17
o radicación
Actor/Demandante Carlos Andrés Téllez Ramírez
TEMA
- Autonomía de las entidades territoriales /recursos endógenos
- Derecho a retribuciones en proyectos APP
“Ley 1753/15. Artículo 37. Parágrafo 4°. En proyectos de asociación público-privada
de iniciativa pública del orden nacional, la entidad estatal competente podrá
reconocer derechos reales sobre inmuebles que no se requieran para la prestación
del servicio para el cual se desarrolló el proyecto, como componente de la retribución
al inversionista privado.”
Se demanda la constitucionalidad del aparte subrayado del parágrafo 4 del artículo 37 de
la Ley 1753 de 2015, que modifica el artículo 5 de la Ley 1508 de 2012 “por la cual se
establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas
orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”, referente al derecho a retribuciones
en proyectos APP, por desconocer los artículos 287, 298, 303, 305-2, 314 y 315 de la
Constitución Política, todos ellos referidos a diferentes garantías constitucionales que integran
la autonomía de las entidades territoriales.
CARGOS: el artículo 287 constitucional confiere a las entidades territoriales, entre otros, el
derecho a ejercer las competencias que les correspondan, y a administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo que el
artículo 298 y 311 de la Carta Política confiere a los departamentos autonomía para la
administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo
económico y social dentro de su territorio y asigna a los municipios las competencias de, entre
otros asuntos, construir las obras que demande el progreso local y ordenar el desarrollo de su
territorio respectivamente. A juicio del actor, la prohibición que plantea el parágrafo 4 del
artículo 37 de la Ley 1753 de 2015, en la medida en que sólo las entidades del orden nacional
pueden reconocer derechos reales sobre inmuebles que no se requieran para la prestación del
servicio para el cual se desarrolló el proyecto, como componente de la retribución al
inversionista privado, desconoce la autonomía que tienen las entidades territoriales para
administrar sus recursos fiscales, y en particular para utilizar las APP como instrumento para el
cumplimiento de sus fines constitucionales. En este sentido, afirma que “la capacidad de auto
gestión política se ve seriamente ligada al manejo de los recursos públicos que administran las
entidades territoriales, ya que con el desarrollo de los mismos se generan objetivos
programáticos alineados con sus propios planes de desarrollo territorial, es decir, cegar la auto
gestión presupuestal termina afectando gravemente la autonomía territorial en tanto es a través
del manejo de recursos que al fin y al cabo la autonomía se manifiesta enteramente”. El actor
aduce que la restricción prevista en la norma acusada no tiene fundamento constitucional
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C-346/17
o radicación
válido, en tanto el desarrollo de las regiones se fundamenta en la posibilidad de que los
departamentos y municipios desarrollen obras locales que incrementen el nivel de vida de sus
conciudadanos. Específicamente, afirma que la autonomía territorial se enmarca en los límites
de la Constitución y la Ley, según las cuales la Nación y los territorios deben colaborar
armónicamente para el desarrollo integral de ésta, por lo que no es posible restringir la función
de concesionar o desarrollar obras de carácter local.
El Ministerio Público, la Universidad Externado de Colombia y la Federación Colombiana de
Municipios, solicitan que se declare la inexequibilidad por considerar que la norma
demandada prevé limitaciones que afectan de manera irrazonable y desproporcionada la
autonomía de las entidades territoriales, y al limitar la disposición de derechos reales para la
retribución al inversionista privado, ignora que el Congreso carece de potestad para definir
la destinación los recursos endógenos de las entidades territoriales.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad del Rosario,
defienden la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, pues consideran que la
previsión constitucional de autonomía a favor de las entidades territoriales no es incompatible
con la posibilidad de que el Legislador la delimite. En lo que respecta a la restricción para la
disposición de derechos reales a favor del inversionista, sostienen que la distinción dispuesta
en la norma acusada es razonable, en tanto existen evidentes diferencias en los regímenes
aplicables a las entidades territoriales y a la Nación.
¿Desconoce el derecho que tienen las entidades territoriales de administrar sus recursos,
previsto en el artículo 287-3 de la Constitución, el precepto normativo que determina que
los gobiernos locales que suscriban contratos de APP no pueden retribuir al inversionista
privado, con derechos reales sobre inmuebles de propiedad de la entidad territorial, que no
se requieran para la prestación del servicio para el cual se desarrolló el proyecto?
DECISIÓN
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “del orden nacional”, contenida en el parágrafo 4º del
artículo 37 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
La norma citada que limita a los gobiernos locales y/o territoriales a suscribir contratos de
Asociación Publico Privada al no poder retribuir al inversionista privado con derechos reales
sobre inmuebles de su propiedad, que no se requieran para la prestación del servicio para
el cual se estructuró y desarrollo el proyecto, excluye el derecho constitucional de las
entidades territoriales para disponer de sus recursos, desconociendo que por regla general
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C-346/17
o radicación
el Congreso no posee la facultad para definir la destinación de los recursos endógenos de
las entidades territoriales, no existiendo razón justificada de su injerencia en la disposición de
los bienes propios de las entidades territoriales. En este sentido, la Corte encuentra que no
se presenta ninguna de las causales identificadas por la jurisprudencia constitucional para
que excepcionalmente el sector central se halle legitimado para interferir en las decisiones
sobre el uso de estos recursos , a saber, (i) autorización expresa por la Constitución; (ii)
comportar una medida necesaria para proteger el patrimonio de la Nación; (iii) tener relación
con la estabilidad económica interna o externa; (iv) que las condiciones sociales y la
naturaleza de la medida trasciendan el ámbito simplemente local o regional.
“[L]a expresión acusada excluye, sin ninguna justificación válida, a las entidades territoriales
de la posibilidad de decidir sobre la enajenación de bienes que les son propios, para efectos
de la retribución a favor del inversionista privado en las APP. En ese orden de ideas, la
prohibición que acarrea la expresión acusada comporta una restricción al uso de los recursos
endógenos de las entidades territoriales, sin que se evidencie ninguna de las causales que ha
identificado la jurisprudencia constitucional para que excepcionalmente el sector central
interfiera en las decisiones sobre el uso de los recursos de propiedad de aquellas entidades.
(…) la norma acusada es inconstitucional, en tanto establece una limitación a la facultad de
disponer de los derechos reales de los bienes propios de las entidades territoriales para la
retribución al inversionista privado, a pesar de que en este caso no existía ninguna razón que
justificara la injerencia del Congreso en la destinación de sus recursos endógenos. Así pues,
la disposición viola los artículos 287-3 y 362 de la Constitución, que establecen el derecho
que tienen tales entidades para administrar sus propios recursos y la garantía sobre la
propiedad de los bienes de las entidades territoriales.”
de 2006, C-089 de 2001, C-538 de 1995 y C-478 de 1992.
- Proyecto de ley 160 de 2011 - Senado y 144 de 2011 – Cámara. Gaceta del Congreso
823 del 3 de noviembre de 2011
SALVAMENTO: ALBERTO ROJAS RÍOS: no se motiva en la sentencia
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C-178/16
o radicación
Fecha de Fallo 13 de abril de 2017
Magistrado ponente María Victoria Calle
Actor/Demandante Juan Carlos Moncada
TEMA
-Destinación de la contribución parafiscal de fomento al turismo
-Prevalencia del interés general, principio de igualdad y equidad tributaria
-Prohibición de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado
“Ley 1753/15. Artículo 15. Fondo Cuenta para atender Pasivos Pensionales en el Sector
Hotelero. Créase un fondo como una fiducia mercantil, cuyo fideicomitente será el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su objeto será la financiación y el pago del
pasivo laboral y pensional del sector hotelero, (…) Este fondo tendrá las siguientes fuentes
de recursos:
(…) 5. Los recursos que reciba el Fondo Nacional de Turismo (Fontur) provenientes de la
contribución parafiscal del turismo que sean asignados al fondo cuenta para atender las
obligaciones laborales y pensionales del sector hotelero.
PARÁGRAFO. Los recursos de Fontur que se destinen al propósito señalado en el presente
artículo serán limitados y transitorios. Estarán restringidos al pago del pasivo pensional de
la entidad receptora de los recursos mientras se completa el fondeo necesario. Cumplida
esta meta, los recursos regresarán a su objetivo de promoción turística.”
CARGOS: según el accionante, con la expedición de la norma demandada el legislador
modificó la destinación de los recursos del fondo de Promoción Turística – Fontur y alteró las
características de singularidad, especificidad y naturaleza pública de la contribución
parafiscal “con destino exclusivo a la promoción, competitividad, desarrollo y fomento del
sector turístico”, creada por la Ley 300 de 1996. Por lo anterior, alega la vulneración del
artículo 1 Constitucional por cuanto dicha norma ordena dar prevalencia al interés general
y la norma demandada permite utilizar una contribución para el beneficio de unos cuantos
inmuebles a los que está asociado un pasivo pensional. Sostiene que el cambio de
destinación de los recursos significa el desconocimiento de la obligación constitucional del
Estado de fomentar las actividades de recreación y cultura trasgrediendo los artículos 52 y
71 de la CP. Así mismo, se opone a los principios de igualdad y equidad tributaria (art. 13 y
363 CP) pues se cubrirán unos pasivos pensionales y laborales de unos establecimientos
hoteleros específicos, dejando de destinarse a la productividad y competitividad del sector
turismo en general.
Adicional a ello, se vulnera el principio de libertad económica e iniciativa privada consagrado
en el artículo 333 de la CP al restringir el desarrollo de la industria turística y favorecer los
intereses de unos pocos hoteles cubriendo sus pasivos pensionales; al tiempo que, el
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C-178/16
o radicación
cubrimiento de los pasivos pensionales constituye un auxilio o donación a favor de personas
naturales o jurídicas, teniendo en cuenta que se benefician Asociaciones Publico Privadas,
vulnerando así el artículo 355 de la CP.
Por otro lado, manifiesta que la norma es violatoria de los artículos 1º, 200-3 y 150-3 de la
Constitución, que consagran el principio de democracia participativa y deliberativa, porque
ni en la exposición de motivos ni en las ponencias para los debates constan las razones que
justifiquen el cambio de la destinación específica de los recursos de Fontur, lo que indica que
la disposición acusada no estuvo presente desde el proyecto del PND. Tampoco existe
congruencia entre la iniciativa del Gobierno para la expedición de esta ley y la inclusión de
la norma demandada en su texto, posterior a los primeros debates de Senado y Cámara.
Finalmente, aduce que el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se trasgrede al
desnaturalizar los beneficiarios y destinación de la contribución parafiscal al turismo, ya que
su uso para el pago de pasivos pensionales y laborales de ciertos establecimientos hoteleros
hace que pierda su esencia y se confunda con una renta de destinación específica.
DNP: presentó concepto defendiendo la constitucionalidad de la norma demandada y
solicitando a la Corte declarar su exequibilidad. Señala la importancia de la medida
adoptada para lograr el éxito del plan estratégico del sector comercio, que comprende
acciones de empleo, una estrategia de formalización y una estrategia en materia de
fortalecimiento institucional de las entidades encargadas de la promoción y fomento del
sector. Sostiene que la norma contiene una medida para fomentar la competitividad del
turismo y, por lo tanto, guarda consonancia con el objeto para el que fue creada, además,
el Legislador actuó en desarrollo de su amplia potestad de configuración legislativa que
reconoce la autonomía del Congreso en materia tributaria. Sobre la prohibición de auxilios
y donaciones indica que, comoquiera que la titularidad de los bienes producto de los
procesos de extinción de dominio radica en cabeza del Estado y no de un particular, la
medida beneficia e implica una contraprestación para el Estado, reflejada en la recuperación
arquitectónica de los inmuebles, mayores ingresos tributarios y la reactivación económica del
sector turístico en la zona en la que se encuentran ubicados.
¿La destinación de parte de la contribución parafiscal al turismo al pago de pasivo pensional
y laboral de hoteles que hayan sido objeto de extinción de dominio y entrega dos en
concesión, o mediante otra forma de asociación entre públicos y privados, viola los artículos
1º (interés general), 13 (igualdad), 338 (definición de las contribuciones para fiscales, en
armonía con el 29 del EOP), 355 y 363 de la Constitución?
DECISIÓN
Declarar INEXEQUIBLE el numeral 5º y el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015,
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “todos por un nuevo país”.
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El actor alega que con la disposición demandada se desnaturaliza la contribución, al
modificar su estructura, de modo que el dinero recibido ya no se destinará a todo el sector,
sino exclusivamente al pago del pasivo laboral y pensional específicamente de los hoteles
declarados de interés cultural entregados a la Nación como resultado de un proceso de
extinción de dominio, afectando así el interés general, la equidad tributaria, el principio de
igualdad, y desconociendo los principios de especificidad y singularidad de los elementos
estructurales del tributo; al tiempo que se beneficiaría al concesionario del hotel o quien lo
administra y aprovecha bajo una forma de asociación entre personas de derecho público y
privado APP, en contravía de la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de
particulares (art. 355 C.P.). Partiendo de que las contribuciones deben perseguir el beneficio
del grupo o sector de la economía al que gravan, en el caso concreto, para los contribuyentes
(21 sectores económicos todos relacionados por el turismo, pero específicos en virtud de la
naturaleza de las actividades que desarrollan), que por la complejidad del sector pueden
tener intereses diversos, el pago de ese pasivo puede representar un beneficio para sus
competidores directos, y para otros, un asunto completamente ajeno a sus intereses. Respecto
al carácter transitorio y temporal que impone el parágrafo del artículo demandado, la Corte
afirma que por la vaguedad de su redacción no puede asegurarse que estas limitaciones
preserven el interés de los contribuyentes del sector turismo. En todo caso, si se habla de un
pasivo pensional y laboral, sin límite temporal, resultaría válido afirmar, como lo señala el
actor, que la norma establecería un auxilio prohibido por el artículo 355 Superior; pero, si
por otra parte, se interpreta que este dinero se ocupará exclusivamente en el pago de
acreencias pensionales consolidadas durante el tiempo en que el Estado manejó los bienes,
a pesar de que se desvirtuaría la existencia de un auxilio, persisten razones de
inconstitucionalidad pues, para las necesidades generales del Estado debe acudirse a otros
medios de financiación, y no a las contribuciones parafiscales. En virtud de lo anterior, y
teniendo en cuenta que la finalidad del nuevo fondo no es la promoción del turismo,
propósito con el que fue creada la contribución parafiscal, la Corte determina que obligar a
todos los contribuyentes a aportar en beneficio de un solo subsector (los hoteles beneficiarios
de la norma), resulta inconstitucional.
“[P]ara la Sala no parece claro que los aportantes de la contribución parafiscal de fomento
al turismo reciban un beneficio directo de la nueva destinación prevista en el Plan Nacional
de Desarrollo. Tal como lo indica el accionante, esta decisión beneficia exclusivamente a un
subgrupo entre los contribuyentes, un conjunto limitado de hoteles que fueron objeto de
extinción de dominio. Para los demás contribuyentes el pago de ese pasivo puede representar
claramente un beneficio para sus competidores directos. Y para otros, un asunto
completamente ajeno a sus intereses. La razón es la complejidad del sector”
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“[T]omando en consideración la finalidad de la contribución, puede afirmarse que el Estado
pretende imponer una carga y una responsabilidad a un conjunto de actores, que no están
en el deber de asumir. Todo lo expresado en este acápite encuentra respaldo en la naturaleza
de los fondos que perciben o percibirán el dinero de la contribución parafiscal al turismo.
Antes de la entrada en vigencia del Plan Nacional de Desarrollo estos aportes quedaban bajo
la administración de Fontur, cuyo objeto es específicamente, el fomento del turismo. El
cambio legislativo pretende remitirlos a un fondo creado con una finalidad distinta”
“[S]i por otra parte, se interpreta que este dinero se ocupará exclusivamente en el pago de
acreencias pensionales consolidadas durante el tiempo en que el Estado manejó los bienes,
a raíz del proceso de extinción de dominio, entonces se desvirtuaría la existencia de un auxilio.
Sin embargo, en realidad ello no disiparía la inconstitucionalidad de la norma pues, para las
necesidades generales del Estado debe acudirse a otros medios de financiación, y no a las
contribuciones parafiscales. Como se dijo, estas solo resultan válidas si benefician al
contribuyente. Pero, no resulta equitativo que los recursos aportados como contribución
parafiscal por los contribuyentes sean destinados a cubrir deudas pendientes por concepto
de pasivos pensionales del sector hotelero cuando el inmueble haya sido declarado de interés
cultural, y entregado a la Nación como resultado de un proceso de extinción de dominio.
Descartada la existencia de un beneficio directo para este sector, dada la cantidad de actores
que lo configuran, la nueva destinación desvirtúa también la homogeneidad del grupo y se
torna inequitativa.”
Sentencias C-084 de 1995, C-488 de 2000, C-597 de 2000, C-1179 de 2001, C-155 de
C-134 de 2009, C-402 de 2010, C-704 de 2010, C-891 de 2012, C-822 de 2011, C-621
de 2013, C-298 de 1998, C-167 de 2014, C-228 de 2009, C-678 de 2013, C-040 de 1993,
C-490 de 1993, C-152 de 1997, C -577 de 1995, C-959 de 2007, C-228 de 2009
- Ley 1101 de 2006,
- Ley 300 de 1996
- Ley 1558 de 2012
- Decreto 111 de 1996
SALVAMENTO: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO: considera que ha debido
adoptarse una decisión inhibitoria como opción principal, en razón a que los cargos de la
demanda adolecen de precariedad argumental en desconocimiento de las normas legales y
de las exigencias jurisprudenciales que atañen a la interposición de la acción de
inconstitucionalidad. Plantea que, de estimarse procedente, el fallo de fondo ha debido
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declarar la exequibilidad de la norma o, en últimas, su eventual condicionamiento, pues la
norma demandada fue establecida en ejercicio de la facultad de libre configuración del
legislador, sin alteración de las características esenciales de la contribución parafiscal, por
cuanto no se halla desvió de recursos, ni se favorece a otro sector, y si bien, para el caso, la
contribución aparentemente, no se redistribuye para todos los tributantes, ello obedece a que
se pretende beneficiar el patrimonio estatal que en últimas pertenece a todos los
Colombianos, protegiéndose de esta manera el interés general e indudablemente el del
sector involucrado.
2. Fichas jurisprudenciales de las decisiones de exequibilidad

de la Ley 1753 de 2015

C-298/16
o radicación
Fecha de Fallo 8 de junio de 2016
Magistrado ponente Alberto Rojas Ríos
Claudia López Hernández, Angélica Lozano Correa, Jorge Prieto
Actor/Demandante
Riveros, Inti Raúl Asprilla, y Jorge Iván Ospina Gómez
TEMA
-Trámite legislativo conciliatorio: Vicios de forma en relación con los principios de publicidad,
votación pública y nominal, simultaneidad de sesiones y motivación del informe de
conciliación.
-Principio de no regresividad o prohibición de regresividad en materia ambiental. Omisión
legislativa.
Se demanda la constitucionalidad de los artículos que fueron objeto de conciliación en el
trámite legislativo del PND 2014-2018 (15, 16, 20, 23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99,
140, 173, 179, 191, 207, 245, 248, 262, 263, 266 , y 267), por haber incurrido en vicios
del procedimiento en su formación al momento de unificarse los textos de ambas Cámaras
en la comisión accidental de conciliación, en contravía de los artículos 133 y 161
constitucionales, y 93 y 188 de la Ley 5ª de 1992. CARGOS: (i) se desconoció el deber de
publicación previo del informe de conciliación con por lo menos un día de anticipación al
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debate y a la aprobación de las respectivas plenarias (artículo 161 C.P.); (ii) se desconoció
la prohibición de sesiones simultáneas, entre la sesión de la comisión accidental de
conciliación y la sesión plenaria (artículo 93 Ley 5 de 1992); (iii) la votación que practicó la
comisión de conciliación vulneró el artículo 133 C.P., en tanto no fue realizada de manera
nominal y pública, sino ordinaria; (iv) se desconoció el mandato impuesto en el artículo 188
de la Ley 5 de 1992, en virtud del cual, en el informe de conciliación deben consignarse las
razones para adoptar el texto de una u otra Cámara (artículo 188 de la Ley 5 de 1992).
Se formulan cargos sustanciales de inconstitucionalidad contra cinco normas de la Ley
1753 de 2015 por presunta vulneración del preámbulo, los artículos 1, 2, 8, 40, 11, 20,
29, 74, 79, 80, 94, 229, 287 y 311 de la Constitución Política, los artículos 8, 13, 25 y
26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 1.1. del Protocolo
Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales:
CARGOS: (i) respecto al artículo 20 se alega la inconstitucionalidad de la expresión
“indefinidamente”, por vulnerar el principio de desarrollo sostenible y protección al medio
ambiente, al permitir que la Autoridad Minera Nacional delimite, sin ningún término
temporal, las áreas estratégicas mineras. Adicionalmente, se cuestiona su inciso 7º, que
plantea una reserva sobre la información generada por el Servicio Geológico Colombiano,
vulnerando el derecho de acceso a la información pública; (ii) en cuanto al artículo 50 se
demanda su inciso 2º debido a que los predios de los Proyectos de Interés Nacional
Estratégico (PINE) se entienden como una imposibilidad jurídica para la restitución de dicho
bien a las víctimas del conflicto armado, lo que implica una vulneración de la autonomía
de las víctimas y su derecho a acceder a un recurso judicial efectivo para solicitar la
reparación integral; (iii) con relación a los incisos 1º, 2º, y 3º, y el parágrafo 1º del artículo
173, los cuales prevén que al interior del área delimitada como páramo podrán continuar
ejecutándose actividades mineras, cuyo contrato y licencia ambiental hayan sido otorgados
antes del 9 de febrero de 2010 o con anterioridad al 16 de junio de 2011, se plantea la
vulneración del derecho fundamental al agua en conexidad con el derecho a la vida, del
derecho a gozar de un ambiente sano y del principio de no regresividad o progresividad
en materia ambiental; (iv) Respecto del artículo 179, el cual regula el procedimiento para
el otorgamiento de licencias ambientales, se considera que la reducción de los tiempos
para su otorgamiento vulnera el deber de protección del ambiente sano y el principio de
no regresividad en materia ambiental, y se afirma la existencia de una omisión legislativa
relativa al no tomarse en cuenta el derecho a la participación de las comunidades que
serán afectadas directamente por el proyecto sobre el que trata la licencia; (v) finalmente,
frente al artículo 192 se afirma que limita el principio de autonomía de las entidades
territoriales, particularmente la competencia de los municipios para ordenar el territorio y
ejercer la defensa ambiental del mismo, en los procesos de autorización de actividades de
exploración y explotación minera, así como vulnera los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, al condicionar la participación de los entes territoriales.
Asimismo, sostienen los demandantes que se impone una carga excesiva en el ejercicio de
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los derechos a un ambiente sano y a la participación en materia ambiental, en tanto se
condiciona la solicitud de medidas de protección a la presentación de estudios técnicos,
sociales y ambientales, que por su alto costo puede tornar nugatoria su garantía.
*Nota: Cosa juzgada de los cargos sobre el inciso 7º del artículo 20; el inciso 2º del artículo
50; los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 1º del artículo 173 y el artículo 191 de la Ley 1753
de 2015 PND 2014-2018.
Frente a los cargos formales el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional Minera y
la Unidad Administrativa Especial para la Protección de las Víctimas, sostuvieron en sus
intervenciones, que la Corte debía declararse inhibida por los vicios de procedimiento
alegados, ante una ineptitud de los cargos. Igual criterio sostiene el Procurador General de
la Nación, manifestando que la demanda no presenta argumentos ciertos, pertinentes, y
suficientes, ya que los reproches de inconstitucionalidad están fundados en deducciones y no
contra situaciones realmente existentes.
En relación con los cargos sustanciales, la Universidad Santo Tomás expone que, al ser
indefinida la delimitación de áreas de interés minero, las generaciones futuras se privarán del
uso, goce y disfrute de los recursos naturales, lo cual vulnera el principio de desarrollo
sostenible y la protección al medio ambiente. De otro lado, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación,
la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, y la Agencia Nacional Minera plantean
que la norma demandada no desconoce la Constitución y debe ser declarada exequible. Por
su parte, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado sustentan
un fallo inhibitorio.
(i) ¿El texto del informe de conciliación referente a los artículos demandados de la Ley 1753
de 2015, desconoció el deber de publicación previo “por lo menos con un día de
anticipación”, previsto en el artículo 161 de la Constitución?; (ii) ¿el artículo 93 del
Reglamento del Congreso, que prohíbe la simultaneidad de sesiones, es aplicable por
analogía a las comisiones accidentales de conciliación?; (iii) ¿la votación pública y nominal
-como regla general- (art. 133 C.P.) es predicable con respecto a las comisiones accidentales
de conciliación, al momento de dirimir las discrepancias de cada Cámara?; (iv) ¿la comisión
de conciliación expuso ante las Plenarias las razones para acoger el texto de una u otra
cámara (art. 188 Ley 5 de 1992)?
Tras verificar la existencia de la cosa juzgada constitucional en relación con el inciso 7º del
artículo 20, el inciso 2º del artículo 50 y los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo primero del
artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 (Sentencias C-035 de 2016 y C-221 de 2016), los
problemas jurídicos se limitan a determinar si: (i) ¿la facultad otorgada en el inciso 2° del
artículo 20 de la Ley 1753 de 2015 para que la Autoridad Nacional Minera delimite
“indefinidamente” las áreas estratégicas mineras quebranta el principio de desarrollo
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sostenible y el derecho a gozar de un medio ambiente sano (arts. 8, 79 y 89 C.P.)?; (ii) a.
¿al reducirse los términos para expedir una licencia ambiental en el artículo 179 de la Ley
1753 de 2015, se vulnera el deber de protección ambiental y el principio de no regresividad
en materia ambiental (arts. 8, 79 y 89 C.P.)?, y b. ¿esta misma disposición incurrió en una
omisión legislativa relativa al desatender la regulación del derecho de participación de las
comunidades locales afectadas como consecuencia de los proyectos y el procedimiento para
otorgar la licencia ambiental (arts. 1º, 2º, 40 y 79 C.P.)?; (iii) ¿al establecer la limitante de
contratar “estudios técnicos, sociales y ambientales” para que las entidades territoriales
puedan proponer al Ministerio de Minas y Energía medidas de protección del ambiente sano,
las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la
salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la
actividad minera, el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015 transgrede de manera
desproporcionada el derecho de todos a gozar de un ambiente sano y el derecho a la
participación de las comunidades en materia ambiental (arts. 8, 79 y 80 C.P.), y desconoce
los principios de autonomía territorial, coordinación, subsidiariedad y concurrencia (arts. 287
y 311 C.P.)?
DECISIÓN
-Declarar EXEQUIBLES, por los vicios del procedimiento analizados, los artículos 15, 16, 20,
23, 30, 41, 43, 44, 63, 64, 67, 68, 99, 140, 173, 179, 207, 245, 248, 262, 263, 266 y
267 de la Ley 1753 de 2015.
-Declarar INEXEQUIBLE la expresión “indefinidamente”, contenida en el inciso 2° del artículo
20 de la Ley 1753 de 2015.
-Declarar EXEQUIBLE el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 por los cargos de vulneración
del derecho a un ambiente sano y de participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarla.
-Declarar EXEQUIBLE el artículo 192 de la Ley 1753 de 2015, por el cargo analizado en
esta sentencia.
La Corte concluyó que las normas demandadas por vicios de procedimiento no son
inconstitucionales, pues se pudo corroborar que el procedimiento observó los mandatos
legales y las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, de tal
manera que (i) si bien de la valoración gramatical del artículo 161 pueden extraerse dos
posibles interpretaciones, (por una parte, la publicación del informe debe hacerse en día
calendario diferente y anterior a la fecha de discusión y aprobación del mismo, y por la otra,
debe transcurrir un día, entendido en 24 horas entre la publicación y la realización del
debate), existe una línea jurisprudencial consolidada que ha preferido la primera
interpretación por considerar que constituye una garantía efectiva para lograr el objetivo
previsto por la disposición constitucional, al tiempo que resulta más acorde con la dinámica
de un órgano político como el Congreso; (ii) el mandato contenido en el artículo 93 de la
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Ley 5ª de 1992 establece una prohibición o restricción exclusivamente en relación con las
sesiones simultáneas que se puedan presentar entre las comisiones constitucionales
permanentes y las sesiones plenarias; por expresa regulación orgánica esta regla no es
aplicable frente a las sesiones que celebren otra clase de comisiones del Congreso de la
República, lo que significa que la simultaneidad de sesiones entre la comisión de conciliación
y la plenaria es permitida. Teniendo en cuenta que las prohibiciones establecidas en el
ordenamiento jurídico son de carácter taxativo y restrictivo, no es posible extender esta
prohibición vía jurisprudencia o analogía, en virtud de los principios de estricta legalidad,
debido proceso y libertad de configuración legislativa; (iii) si bien, al momento de definir los
textos en la comisión de conciliación, no se realizó un proceso de votación nominal y pública
conforme al artículo 128 de la Ley 5ª de 1992, que tiene como objetivo la transparencia de
las actuaciones del órgano legislativo, la realización del principio de democracia
representativa y la publicidad de las decisiones adoptadas por el órgano legislativo, lo cierto
es que el proceso ejecutado logra proteger las garantías constitucionales de dicha regla, toda
vez que existió unanimidad por parte de todos los conciliadores al momento de definir uno u
otro texto; (iv) aunque el texto conciliatorio no integraba la justificación expresa para adoptar
el articulado escogido, la exigencia del artículo 188 se cumplió cuando en el debate
parlamentario los conciliadores explicaron con más detenimiento a qué temática hacía
referencia cada uno de los artículos conciliados y la decisión mayoritaria de por qué acoger
bien el texto de Cámara o el del Senado. En este sentido, de conformidad con el principio
de instrumentalidad de las formas, la decisión mayoritaria de la comisión accidental de
conciliación no requería una exigente motivación, sino únicamente debía indicar claramente
en la ponencia presentada ante las Plenarias la decisión final y mayoritaria resultante de la
conciliación.
De otra parte, la Corte aplica el test de razonabilidad a la expresión “indefinidamente” y
determina que, a pesar de que la disposición cumple con una finalidad constitucional legitima
e imperiosa, relacionada con la planificación estratégica del desarrollo minero y la protección
de los minerales de interés estratégico para el país, y resulta idónea y necesaria, en tanto,
no se encuentra otro medio que con la misma eficacia permita delimitar indefinidamente
áreas de interés estratégico, no se cumple el requisito de proporcionalidad, pues la
disposición vulnera el derecho de acceso, conservación y planificación del ambiente sano y
libre, y del uso, goce y disposición de las áreas no seleccionadas para explotación por las
futuras generaciones. En consecuencia, se declara inexequible la expresión “indefinidamente”
contenida en el inciso 2 del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015. (ii) a. La Corte estudia los
cinco criterios consolidados por la jurisprudencia constitucional para determinar en qué casos
se desconoce el principio de no regresividad de los derechos sociales y colectivos: 1) la
medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa: la reducción de términos en
el proceso de otorgamiento de licencias ambientales se fundamenta en los principios de
eficacia, economía y celeridad que rigen la función administrativa; 2) la medida es
efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida: establece términos
perentorios, que no permiten la dilación del proceso y garantizan una resolución oportuna
frente a la solicitud; 3) necesidad de la medida frente al análisis de las distintas alternativas:
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en la legislación anterior el procedimiento no era expedito e incluso permitía posponer
desproporcionadamente el fin propuesto; 4) no afectación del contenido mínimo no
disponible del derecho social comprometido: no se demuestra cómo la reducción de términos
afecta per se la protección constitucional alcanzada en materia ambiental, teniendo en
cuenta que no se omite ninguna etapa o fase del procedimiento, ni se reducen los plazos
desproporcionadamente respecto a la legislación anterior; 5) el beneficio que alcanza es
claramente superior al costo que apareja: un procedimiento que tarda menos tiempo es más
eficiente, ofrece un mayor grado de satisfacción al ciudadano y demanda inferiores costos
administrativos y económicos; b. Tras llevar a cabo una interpretación sistemática, la Corte
determina que el derecho de participación de la comunidad en el proceso de otorgamiento
de licencias ambientales se encuentra garantizado por diversos mecanismos legales y
reglamentarios como: 1) el título X de la Ley 99 de 1993 que otorga a cualquier persona
natural o jurídica, pública o privada, la facultad de intervenir en las actuaciones
administrativas relacionadas con licencias ambientales, sin necesidad de demostrar interés
jurídico alguno; 2) el Convenio 169 de la OIT que consagra como derecho fundamental en
cabeza de los pueblos indígenas o tribales la obligación de consultarles cada vez que se
prevean medidas administrativas susceptibles de afectarles directamente (art. 330 C.P., 76
de la Ley 99 de 1993 y Ley 70 de 1993); 3) Los artículos 37 y 38 del CPACA, Ley 1437 de
2011, que regulan el deber de comunicar las actuaciones administrativas a las terceras
personas que puedan resultar directamente afectadas por la decisión, y la consecuente
garantía de su intervención para hacer valer sus derechos; 4) el artículo 15 del Decreto 2041
de 2014 que señala el deber de informar a las comunidades el alcance del proyecto y valorar
e incorporar en el estudio de impacto ambiental, cuando se consideren pertinentes, los
aportes recibidos durante este proceso. (iii) Considera la Corte que la disposición demandada
es constitucional pues, contrario a lo sostenido por los demandantes, contiene una garantía
para la participación de las entidades territoriales en la adopción de medidas de protección
al ambiente sano, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus
comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones derivadas de
la actividad minera, reconociendo así los principios de autonomía, concurrencia,
coordinación y subsidiariedad. En todo caso, la Sala precisa que los estudios técnicos,
sociales y ambientales requeridos para proponer los acuerdos con el gobierno nacional no
deben constituir un obstáculo o barrera de acceso para el pleno ejercicio de las competencias
constitucionales de las entidades territoriales.
(i) “La publicación de este informe conciliatorio tuvo lugar minutos antes de finalizar el día 5
de mayo de 2015, motivo por el cual, los certificados de estas entidades reafirman su
constitucionalidad, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha entendido que
la publicación del informe y su votación deben hacerse en dos días calendario distintos, como
en efecto ocurrió en el caso, descartándose la otra interpretación posible de la norma
constitucional, relativa a que deben mediar 24 horas entre la publicación del informe y su
votación”.
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(ii) “De lo anterior se desprende que, en el Reglamento del Congreso no existe un vacío como
lo proponen los demandantes. Todo lo contrario, el legislador orgánico intencionalmente
quiso prohibir taxativamente la simultaneidad que se presenta entre las comisiones
constitucionales permanentes y las plenarias, con lo cual, se reitera, se permite la
simultaneidad de sesiones entre las comisiones legales, especiales y accidentales y las
respectivas plenarias. Pretender que por vía de la analogía o la jurisprudencia constitucional,
este Tribunal Constitucional extienda una restricción sobre el funcionamiento de las
Comisiones Accidentales de Mediación, va en detrimento del principio democrático, de la
naturaleza accidental de las mismas y de las competencias de esta Corporación, toda vez
que corresponde al legislador orgánico, dentro de su libre configuración, definir los
parámetros y restricciones legislativas sobre la organización y el funcionamiento de las
distintas clases de comisiones que integran el Congreso de la República.”
(iii) “En el informe de conciliación, publicado en el Senado de la República y en la Cámara
de Representantes, el día 5 de mayo de 2015, se vislumbra que en este asunto todos los
integrantes de la comisión de conciliación designada estuvieron de acuerdo con el informe
de conciliación, esto se puede corroborar al detallarse que en las firmas contentivas al
informe conciliatorio presentado ante las Plenarias los ocho conciliadores designados para
el efecto suscribieron el acta de conciliación sin reserva o constancia alguna. De lo anterior,
concluye la Sala que cabría entender que se está ante la excepción permitida que valida la
actuación toda vez que existió unanimidad por parte de todos los conciliadores al momento
de definir uno u otro texto y de esta manera se cumplió con el principio de publicidad, en
virtud de lo revelado por las Gacetas del Congreso del mismo 5 de mayo de 2015”; (iv) “Del
informe de conciliación presentado y de las intervenciones referenciadas con anterioridad, la
Sala Plena establece que la comisión accidental de conciliación logró su cometido toda vez
que mediante el informe de conciliación se superaron por mayoría las discrepancias que
surgieron en el debate parlamentario, adoptando el articulado más conveniente propuesto
por alguna de las dos Cámaras. Adicionalmente, con respecto a este cargo, se evidencia que
dentro del mismo trámite fue convalidada la formación de la ley, en tanto en el debate
parlamentario los conciliadores explicaron con más detenimiento a qué temática hacía
referencia cada uno de los artículos conciliados y la decisión mayoritaria de por qué acoger
bien el texto de Cámara o el del Senado.”
(i) “Si bien el Artículo 334 de la Carta Política habilita a que el legislador, en ejercicio de su
libertad de configuración normativa, disponga como propietario de los recursos naturales no
renovables, una delimitación de áreas estratégicas de explotación, no obstante, la medida
resulta desproporcionada e irrazonable toda vez que sacrifica en mayor dimensión otros fines
que el ordenamiento constitucional también protege, tales como: (i) la obligación del Estado
de proteger las riquezas naturales de la Nación (Art. 8 C.P.); (ii) el derecho a gozar de un
ambiente sano (Art. 79 C.P.); (iii) la garantía de participación de la comunidad en la decisión
administrativa concerniente a la delimitación indefinida que pueda afectar a la comunidad
(Art. 79 C.P.); (iv) la obligación del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente
y conservar las áreas de especial importancia ecológica (Art. 79 C.P.); y (vi) el deber de
planificación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
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desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (Art. 80 C.P.)” (ii) a. “Se
puede concluir del análisis normativo comparado, que el actual proceso es constitucional por
el cargo analizado dado que no pretermite alguna etapa del procedimiento previsto en la
legislación nacional anterior para obtener una licencia ambiental, ni tampoco reduce
desproporcionadamente los términos. Todo lo contrario, en el procedimiento administrativo
establecido en el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015: i) se señala una nueva fase de
evaluación del estudio de impacto ambiental que tendrá un término de 20 días hábiles; ii) se
adiciona el término de 1 mes para que el interesado allegue la información adicional
requerida; iii) se incluye la posibilidad de que al solicitante le sean notificadas las decisiones
tomadas en la reunión de información adicional y se consagra el recurso de reposición; iv)
se reduce en 10 días hábiles el término para que las entidades o autoridades remitan la
información o los conceptos técnicos; y v) se simplifican sustancialmente los términos para
resolver de fondo la solicitud en 30 días hábiles”; b. “Con todo lo anterior la Sala Plena
comprende, según el estado legal y jurisprudencial actual, que se debe garantizar la
participación de la comunidad en las decisiones relacionadas con el otorgamiento de las
licencias ambientales, en consonancia con lo establecido en el Convenio 169 de la OIT, la
Ley 99 de 1993, el Decreto 1320 de 1998, el Decreto 1076 de 2015 y la jurisprudencia
constitucional que sí prevén esa participación de las comunidades en el proceso
administrativo de licenciamiento. Si bien el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015 no establece
expresamente el mencionado deber, ni garantiza una forma concreta de participación
efectiva de la comunidad, de acuerdo con una interpretación sistemática del ordenamiento
jurídico, se sobre entiende que el acto administrativo por medio del cual se inicie el
procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales debe ser consultado
previamente con las comunidades indígenas y tribales afectadas y comunicado a la
comunidad en general, como tercero indeterminado, en los términos que establece el artículo
37 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” (iii) “el
establecimiento de un procedimiento para que el Gobierno Nacional y las entidades
territoriales acuerden conjuntamente medidas de protección al ambiente sano, las cuencas
hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
población, frente a las posibles afectaciones que puedan derivarse de la actividad minera,
no desconoce los principios de autonomía de las entidades territoriales, toda vez que, por el
contrario, acorde con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad
consagrados en el artículo 288 de la Carta Política, la norma acusada constituye un expreso
reconocimiento del legislador sobre las competencias conferidas a los entes locales en
relación con las decisiones concernientes a la protección ambiental y los recursos naturales,
las cuales no son exclusivas del Gobierno central, sino que en ellas concurren los tres niveles
territoriales en la órbita que les corresponde”.
Sentencias: C-028 de 2006, C-801 de 2003, C-1048 de 2004, C - 751 de 2013, C-055
de 1995, C-473 de 2004, C-473 de 2004, C-1040 de 2005, C-1041 de 2005, C-760 de
2001, C-168 de 2012, C - 940 de 2003, C-1147 de 2003, C- 490 de 2011, C-840 de
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o radicación
C-386 de 2014, C-131 de 2009,C-386 de 2014, T-760 de 2007, T-411 de 1992, T-328
de 1995, C-126 de 1998, C-595 de 2010, T-055 de 2011, C-632 de 2011, T-154 de
2013, C-632 de 2011, C-595 de 2010, C-519 de 1994, C 499 de 2015, C-149 de 2010,
C-795 de 2000, C-006 de 2002, C-117 de 2006
- Leyes: 5 de 1992, 99 de 1993, 1437 de 2011
- Decretos: 1320 de 1998, 112 de 1999, 266 de 2000, 3573 de 2011, 2041 de 2014,
1076 de 2015
- Convenio 169 de la OIT
- Gacetas del Congreso Nro. 264, 266, 564, 585 de 2015
- Convención Americana sobre Derechos Humanos
- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
- Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales
SALVAMENTO: ALEJANDRO LINARES CANTILLO: manifiesta que no comparte la decisión
que declara inexequible la expresión “indefinidamente” contenida en el inciso 2 del artículo
20 de la Ley 1753, porque la determinación de las áreas de especial interés estratégico para
el desarrollo minero del país no es un instrumento incompatible con el objetivo constitucional
de desarrollo sostenible, y por el contrario, constituye una medida de protección del medio
ambiente y de los recursos naturales que impide la proliferación desordenada de títulos
mineros. Adicional a ello, el ordenamiento jurídico vigente otorga mecanismos para controlar
la arbitrariedad que pueda cometerse en la utilización de dicho instrumento por vía de control
de la falsa motivación, así como por la vía del control del sometimiento a las normas en las
que debe fundarse. De manera específica, puede controlarse la vigencia temporal de la
delimitación, considerando que la manera de ejecutar la decisión consiste en la adjudicación
de los títulos mineros mediante el procedimiento de selección objetiva, que la misma norma
prevé, es decir, que pasados cinco años desde la expedición del acto administrativo que
declara y delimita el área de interés, sin que la administración haya hecho lo necesario para
ejecutarlo, es decir, sin haber otorgado los títulos mineros, éste perdería fuerza ejecutoria.
SALVAMENTO: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO: declara no compartir la decisión de
declarar la exequibilidad de los artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015. En primer lugar,
sobre el artículo 179, sostiene que la licencia ambiental es actualmente el principal
mecanismo de protección del ambiente en el marco de los proyectos que lo puedan afectar,
y el único espacio donde puede presentarse algún nivel de participación ciudadana, el Estado
debía justificar la intensa reducción de los términos para su trámite, no con base en propósitos
políticos, como la celeridad y la eficiencia para el beneficio de intereses económicos o el
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C-298/16
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desarrollo, sino con base en el principio de progresividad y la prohibición de regresividad por
tratarse de la defensa de derechos fundamentales. En segundo lugar, respecto al artículo
192, considera que se trata de una norma que vulnera -y desnaturaliza- de forma evidente
la autonomía de las entidades territoriales, al condicionar sus planes de protección del
ambiente, las cuencas hídricas, el desarrollo económico, la cultura y la salud pública, a los
de desarrollo de actividades de explotación minera del orden central. Adicionalmente,
considera que en el trámite de la norma acusada se incurrió en un vicio de forma puesto que
no se cumplió con la publicación previa y oportuna del informe de la Comisión de
Conciliación, puesto que fue entregado a la Imprenta Nacional para su publicación a las
11:58 p.m. del día 5 de mayo de 2015, la cual se realizó efectivamente al día siguiente 6
de mayo de 2015, fecha en la que se llevaron a cabo las plenarias.
SALVAMENTO: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA: se apartó de la decisión de la mayoría
de declarar la exequibilidad de los artículos 179 y 192 de la Ley 1753 de 2015. Frente al
artículo 179, evidencia la ausencia de argumentación o motivación legislativa, que resulta
más grave teniendo en cuenta que la reducción del término afecta de manera particular a
los proyectos de mayor envergadura que son los que mayores impactos pueden causar y
cuyos efectos deberían sopesarse con el conjunto más amplio posible de elementos de juicio,
de carácter técnico y científico. En lo que tiene que ver con el artículo 192, afirma que,
además de la evidente violación al artículo 288 Superior, la facultad de ordenar el territorio
y definir los usos del suelo debe llevar a defender plenamente las decisiones de los entes
territoriales frente a la minería, y a que se abran espacios de participación efectiva para todos
sus habitantes, pues son estos quienes deben tener la última palabra en la decisión y discusión
de asuntos relacionados con el cuidado del medio ambiente y la explotación de recursos no
renovables en sus territorios.
SALVAMENTO: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO: manifiesta no estar de acuerdo con el
análisis y la decisión que tomada al resolver el cargo contra el inciso 2º del artículo 20 de la
Ley 1753 de 2015 que declaró inexequible la expresión “indefinidamente”, pues la sentencia
hizo una lectura equivocada del alcance de la disposición demandada, dado que si se lee
sistemáticamente con otros artículos de la misma normativa como el inciso 8vo del artículo
20 que señala que “[e]l Ministerio de Minas y Energía delimitará las zonas estratégicas para
el desarrollo minero-energético en un término no mayor de doce (12) meses, contados a
partir de la entrada en vigencia de la presente ley”, y que tales zonas “se declaran por un
término de dos (2) años prorrogables por el mismo término”, puede comprobarse que no es
cierto que la delimitación de áreas con potencial minero sea ilimitada en el tiempo, pues
tienen un término máximo de cuatro (4) años.
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C-087/16
o radicación
Magistrado ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
Víctor Javier Correa Vélez, Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe
Muñoz, Iván Cepeda Castro, Senén Niño Avendaño, Germán Navas
Actor/Demandante Talero, Jorge Enrique Robledo, Alexander López Maya (D-10863),
Carlos Germán Navas Talero, Angélica Lisbeth Lozano Correa y
Manuel Restrepo Medina (D-10869).
TEMA
-Requisito de anuncio del Informe de Conciliación;
-Quórum deliberatorio y quórum decisorio;
-Suspensión de sesiones en el Congreso.
Se demanda la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 1753 de 2015 “por medio de la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”, aduciendo que se vulneraron
disposiciones referentes al trámite legislativo, al anunciar el Informe de Conciliación del
proyecto de ley del plan en una sesión plenaria que fue suspendida en dos ocasiones por
falta de quórum para la votación de dos proyectos de ley distintos. Los accionantes sostienen
que se desconocieron los siguientes artículos constitucionales: (i) el artículo 145, referente a
las reglas sobre el quórum, en razón a su desintegración para votar válidamente los asuntos
presentados a lo largo de la sesión; (ii) el artículo 149, según el cual toda sesión del Congreso
que se efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez, y por tanto, a
los actos realizados en ella no podrá dárseles efecto alguno; (iii) el artículo 151, mediante el
cual se ordena la sujeción del Congreso a las leyes orgánicas, en este caso la Ley 5 de 1992
que dispone en su artículo 132 la prohibición de interrumpir sesiones cuando se ha
anunciado el inicio de la votación ; (iv) el artículo 160 que hace referencia a las reglas sobre
el anuncio en sesión diferente a aquella en que se adelantará la votación; (v) y el artículo
161, que exige que se realice una conciliación cuando existan discrepancias respecto de un
proyecto, afirmando que si la realización previa del anuncio es inválida también lo será la
votación de la conciliación.
DNP: el Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de la Ley 1753 de 2015, al considerar que la demanda no cumple con los requisitos de
suficiencia y certeza debido a que no existe una norma constitucional que impida continuar
una sesión ante la desintegración del quórum decisorio, siempre y cuando se mantenga el
quórum deliberatorio. Afirma que durante todo el trámite de la sesión se contó con el quórum
constitucionalmente requerido para deliberar, por lo que el anuncio de la conciliación del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se encuentra revestido de toda validez y eficacia.
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o radicación
En el mismo sentido y con argumentos similares se pronunciaron la Presidencia de la
República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Procurador General de la Nación.
¿El haber anunciado el Informe de Conciliación del Proyecto de Ley por el cual se expide el
Plan de Desarrollo 2014 – 2018 en una sesión que fue suspendida en dos ocasiones por
desintegración del quórum decisorio configura un vicio de forma en el trámite legislativo que
vulnera los artículos 145, 149, 151, 160 y 161 de la Constitución?
DECISIÓN
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018
La Corte decide declarar la constitucionalidad de la Ley 1753 tras llevar a cabo un análisis
de lo acontecido durante la Sesión Plenaria acusada de presentar vicios de forma, y
determinar que no se vulneraron disposiciones constitucionales en su trámite legislativo. En
primer lugar, a pesar de que la sesión fue suspendida en dos ocasiones por falta de quórum
decisorio, se comprobó que en todo momento se mantuvo el número mínimo de congresistas
para la existencia del quórum deliberatorio, el cual hacía posible que se continuará con la
sesión. De manera especial, para el momento de los anuncios existía no solamente quórum
deliberatorio sino decisorio, incluso considerablemente mayor al exigido por la ley. Por otra
parte, atendiendo al principio de instrumentalidad de las formas, puede afirmarse que lo
demandado constituye una irregularidad que no configura un verdadero vicio, pues se
observó el objetivo protegido por la norma procesal teniendo en cuenta que las finalidades
del requisito del anuncio en sesión diferente y previa del Informe de Conciliación de
salvaguardar el principio democrático al garantizar la publicidad del debate y el control
político de los ciudadanos se cumplieron plenamente. Finalmente, se verifica que el anuncio
fue válido, debido a que observó todos los requisitos exigidos en la Constitución, al ser
realizado por el presidente de la Cámara en sesión del día anterior a la fecha de votación,
día en el cual el informe fue efectivamente votado.
“Analizadas las pruebas se pudo concluir que, tal como lo señalan los demandantes, en la
Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015)
se suspendió la votación de los impedimentos respecto del proyecto Ley No. 175 de 2013 y del
retiro del Proyecto de Ley No. 066 de 2013 Cámara, lo cual constituyó una desatención del
artículo 132 del Reglamento del Congreso en virtud del cual “Anunciado por el Presidente la
iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión
de orden sobre la forma como se está votando”. Esta situación no vulneró el artículo 145 de la
Constitución, pues se demostró que en ambos casos se mantuvo el quórum deliberatorio y por
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C-087/16
o radicación
ello la plenaria podía seguir sesionando. Adicionalmente, por solicitud expresa de un
Representante a la Cámara se verificó que existía quórum decisorio minutos antes del anuncio
del Informe de Conciliación del Proyecto por el cual se expidió el Plan de Desarrollo 2014 –
2018. Tampoco se vulneró el artículo 151 de la Constitución, pues no toda desatención de una
regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea su declaración de inconstitucionalidad, sino que es
necesario acudir al principio de instrumentalidad de las formas para determinar si implicó la
vulneración de las finalidades del procedimiento. En aplicación de este axioma se pudo concluir
que el objetivo de la norma inaplicada con las (2) suspensiones (artículo 132 de la Ley 5ª de
1992) era salvaguardar la votación de dos (2) proyectos específicos en los cuales se presentó,
pero no tiene relación con el anuncio del Informe de Conciliación del Proyecto por el cual se
expide el Plan de Desarrollo 2014 – 2018, cuyas finalidades se cumplieron plenamente: (i)
permitir que se conozca un proyecto con la debida antelación, (ii) salvaguardar el control
político por parte de la comunidad en general y (iii) materializar el principio democrático
facilitando un acuerdo informado y reflexivo sobre los temas en ella desarrollados. No se afectó
el artículo 161 de la Constitución, el cual exige la existencia de un anuncio publicado al menos
un día antes de la votación del informe de conciliación, lo cual se cumplió claramente, pues el
anuncio se realizó el día cinco (5) de mayo y la conciliación se aprobó el seis (6) de mayo del
mismo año, es decir, un día después. No se desconoció el artículo 160 de la Constitución, en
virtud del cual “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella
que previamente se haya anunciado”, pues el anuncio realizado el cinco (5) de mayo de dos
mil quince (2015) cumplió con todos los requisitos señalados por la Constitución y por la Ley:
(i) se hizo en el debate reglamentario, (ii) se realizó por el Presidente de la Cámara de
Representantes, (iii) la fecha de la votación era cierta, pues se manifestó que el debate se llevaría
a cabo el seis (6) de mayo de 2015 y (iv) el proyecto fue votado en sesión distinta a la anunciada
previamente, pues se votó el seis (6) de mayo y se anunció el día anterior. No se infringió el
artículo 149 de la Constitución, pues en las dos (2) ocasiones en las cuales se suspendió la
votación: (i) no transcurrieron más de treinta (30) minutos después de que se hubiera abierto el
debate, (ii) no se afectó ninguna condición constitucional del debate, (iii) no se reconoció la
existencia de un vicio de trámite y (iv) las infracciones sucedidas exclusivamente en la votación
de un proyecto no pueden afectar la validez de toda una sesión.”
Sentencias: C-1041 de 2005, C-490 de 2011, C-751 de 2013, C-880 de 2003, C-008 de
1995, C-861 de 2001, C-557 de 2000, C-801 de 2003, C-1048 de 2004, C-473 de
277 de 2007, C-915 de 2001, C -1145 de 2001, C-1152 de 2003, C-540 de 2001, C-
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C-087/16
o radicación
2015, C-750 de 2013, Auto de la Corte Constitucional A - 006 de 1995, Auto de la Corte
Constitucional A - 170 de 2003
-Constitución Política de 1991
-Ley 5ª de 1992
-Gaceta del Congreso número 564 del 5 de agosto de 2015
-Gaceta del Congreso de la República número 476 del 15 de julio de 2015

o radicación
Magistrado ponente María Victoria Calle Correa
Actor/Demandante Juan Carlos Lancheros Gámez
TEMA
-Discusión de proposiciones en el trámite legislativo de la ley del PND
-Unidad de materia en la ley del PND
-Debido proceso al retirar la participación estatal del Fodesep
Ley 1753 de 2015 “Artículo 95. Financiación de proyectos de las instituciones de
educación superior. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas
y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y
administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de
la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y
adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
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o radicación
Los aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se
encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no
se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el
ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno nacional
adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación.
El Gobierno nacional podrá enajenar o disponer de su participación”
Se demanda de inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, con base en
los siguientes CARGOS: (i) se desconoció el plazo de un (1) día que debe mediar entre la
publicación del Informe de Conciliación y la votación del mismo (art. 161 C.P.); (ii) no se
discutió una proposición sustitutiva (radicada bajo el nro. 148) presentada por un senador
para el artículo 96 del informe de ponencia para segundo debate del proyecto de ley del
PND, vulnerando así el artículo 157 constitucional y los artículos 47, 114 y 115 de la Ley 5
de 1992; (iii) un aparte del texto del artículo demandado no se debatió ni se aprobó en la
Cámara de Representantes, en este sentido, no existe constancia en ninguna gaceta del
momento y la forma en que se introdujo una adición, que aparece en la ley definitiva, frente
al articulado presentado en el informe (art. 157 C.P.); (iv) se violó el artículo 158 referente a
la exigencia del principio de unidad de materia, por cuanto no existe conexión directa entre
la norma demandada y los objetivos y propósitos de la parte general del PND; (v) se configura
una omisión legislativa relativa, en razón a que no se estableció el régimen de la restitución
de aportes, las condiciones de la personalidad jurídica, ni los recursos para cumplir con lo
dispuesto en el artículo demandado (art. 150 C.P.) (vi) se desconoce el derecho a la
personalidad jurídica teniendo en cuenta que el FODESEP es una persona jurídica de
naturaleza solidaria, mixta, sin ánimo de lucro, conformada por otros asociados (IES, tanto
públicas como privadas), que requiere para su funcionamiento del aporte estatal, razón por
la que el retiro de la Nación deja al Fondo en un vacío jurídico, que lo priva de su personería
jurídica y lo convierte en una entidad de hecho, inviable legalmente, obligando a las IES
vinculadas a asumir la liquidación del Fondo a su costo (art. 14 C.P.) (vii) se desconoció el
derecho a la igualdad entre el Gobierno Nacional y los demás asociados (Instituciones de
Educación superior) al FODESEP, pues el primero, en virtud de la norma demandada, no
asumirá los costos del proceso de disolución, los cuales incluyen los gastos de liquidación,
los salarios y prestaciones sociales causados, las obligaciones fiscales, los créditos
hipotecarios y prendarios y las obligaciones con terceros (art. 13 C.P.) (viii) la norma
demandada vulnera el derecho de asociación de las instituciones de educación superior
vinculadas al FODESEP (art. 29 y 38 C.P.), pues se obliga a la liquidación del Fondo sin que
los demás asociados y aportantes hayan sido consultados o tenidos en cuenta en la adopción
de esa decisión, modificando, por vía legal, los Estatutos que regían a los asociados al
momento de vincularse; (ix) el retiro del Gobierno, en los términos planteados en el artículo
demandado, origina un régimen jurídico excepcional al propio de las organizaciones con
naturaleza solidaria, vulnerando los artículos 58 y 333 de la Constitución que obligan al
Estado a fortalecer y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad (x) la
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 95, demandado, implica la
inconstitucionalidad del inciso primero, ibidem: en este caso las mismas funciones serían
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o radicación
ejercidas por el Icetex y el Fodesep, lo que desconoce los principios de eficacia y economía
de la función administrativa (art. 209 C.P.), en la medida en que se presentaría duplicidad
de funciones.
*Nota: La Corte decide no adelantar un estudio de fondo sobre los cargos primero, tercero,
quinto, séptimo y noveno por las siguientes razones: 1) Frente al primer cargo la Corte
encuentra que el mismo problema jurídico fue resuelto en la sentencia C-298 de 2016, por
lo que, pese a no configurarse cosa juzgada constitucional, se seguirá esa línea decisoria
declarando la exequibilidad de la norma acusada, en lo que tiene que ver con la presunta
violación del artículo 161 de la Constitución Política, en razón a que se descarta la
interpretación de un día calendario como equivalente a un mínimo de 24 horas, con base
en jurisprudencia constitucional uniforme y reiterada expuesta en dicho fallo. 3) Respecto al
tercer cargo, tras comprobar que el actor no identificó adecuadamente el cambio alegado,
ni expresó las razones por las cuales la modificación del texto supuestamente incorporado de
forma subrepticia no guarda relación con lo aprobado previamente cuando, en una lectura
inicial, parece tratarse de un cambio de redacción, sin relevancia o contenido normativo
propio, la Corte determina que no cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y
suficiencia, lo que impide que sea estudiado de fondo. 5) En concepto de la Sala el quinto
cargo carece de suficiencia, pues partiendo de que la omisión legislativa relativa es un
supuesto de control de constitucionalidad excepcional, el accionante no demostró la
existencia de un mandato legal que, de forma precisa, clara y directa, ordenara la inclusión
del conjunto de supuestos que el demandante echa de menos. 7) En relación con el séptimo
cargo, la Corte observa que es insuficiente, en la medida en que el actor no demuestra que
el Gobierno Nacional y las IES se encuentren en la misma situación de hecho, desde un
punto de vista constitucionalmente relevante, en lo que tiene que ver con su participación en
Fodesep. 9) La Corte concluye que el noveno cargo es inespecífico e insuficiente pues el
accionante se limita a mencionar una eventual violación, sin explicar el mecanismo por medio
del cual se concreta.
Enunciar las intervenciones ciudadanas relevantes. Solo las relevantes (DNP, MHCP, y alguna
otra que considere relevante)
DNP: según el DNP: (i) la publicación del acta de la comisión de conciliación en la página
de internet del senado se dio a las 23:57 del día 5 de 2015, esto es, un día antes de la
votación, y esta forma de publicación ha sido considerada válida por la Corte; (iv) no se
desconoce el principio de unidad de materia, pues el artículo demandado guarda relación
directa con la estrategia integral del PND denominada movilidad social, teniendo en cuenta
que es un medio para aumentar el acceso a los servicios de educación; (v) debe darse un
pronunciamiento inhibitorio porque no se satisface ninguno de los presupuestos necesarios
para que se evidencie una omisión legislativa relativa pues con la disposición no se favorece
a unos sectores en perjuicio de otros, ni se excluye a un grupo de ciudadanos de sus
beneficios, pues la destinación de aporte y por lo tanto de los beneficios derivados de ellos
es iguales para todos los educandos; (vi) no existe ninguna norma de rango constitucional
que haga inamovible la participación o presencia del Estado en una empresa, o que impida
modificar las condiciones en que esta se presenta. La creación del Fodesep fue una decisión
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legislativa (ley 30 de 1992), de manera que su modificación o liquidación puede ser también
objeto de la libertad de configuración legislativa del Congreso; (vii) el retiro de los aportes
del Gobierno Nacional no puede hacerse sin disolver y liquidar el Fondo, lo que no ocurre
cuando cualquier otro asociado se retira; el actor no se basa en el postulado de igualdad
constitucional, sino en una crítica a una política pública, basada en interpretaciones
puramente subjetivas; (viii) a pesar de que la norma acusada limita la transferencia de
aportes, dada la amplia facultad de configuración del Congreso para reformar la estructura
de la administración pública, y disponer o redistribuir los recursos del Estado, este puede
decidir de igual manera a qué organismos se asocia el Gobierno, o si prefiere retirarse de
estos; (ix) la decisión de modificar las transferencias del Estado al Fodesep no implica que se
incumpla el mandato constitucional de promover formas asociativas y solidarias de
propiedad, de manera que el cargo adolece de falta de suficiencia y pertinencia; (x) no es
cierto que la norma implique la existencia de una duplicidad de funciones entre dos entidades
públicas, pues precisamente lo que hace la norma demandada es transferir los recursos del
Estado que se encontraban en Fodesep al Icetex.
(i) ¿La falta de deliberación sobre una proposición sustitutiva presentada en el debate
legislativo de la ley del PND vulnera el artículo 157 de la Carta?
(ii) ¿Se desconoce el principio de unidad de materia al incorporar en el PND una norma que
sólo tiene que ver con la estructura de un organismo diseñado como forma solidaria de
financiamiento de infraestructura y otras necesidades de las instituciones de educación
superior públicas y privadas?
(iii) ¿La decisión legislativa de recuperar los aportes de la Nación al Fodesep no
comprometidos presupuestalmente atenta contra el derecho fundamental al debido proceso,
en la medida en que crea una forma diferencial de retiro del Gobierno Nacional,
supuestamente carente de justificación, y supone una decisión arbitraria, adoptada
unilateralmente, y orientada inequívocamente a modificar las reglas del juego que el propio
Estado creó para invitar a las IES a hacer parte del Fodesep en condiciones que atentan
contra su patrimonio y sus derechos adquiridos?
(iv) ¿El inciso primero del artículo 95 supone un desconocimiento a los principios de la
función pública, al permitir una duplicidad de funciones y destinación de recursos entre dos
órganos o entidades estatales (el Icetex y el Fodesep)?
DECISIÓN
Declarar EXEQUIBLE el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018), por los cargos analizados.
(i) A pesar de que la Proposición 148 no fue leída, ni discutida en ningún momento del trámite
legislativo, de conformidad con los hechos descritos en la Gaceta 1022 de 2015 acerca de
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lo ocurrido en la sesión plenaria del Senado y las sub-reglas sentadas por la jurisprudencia
constitucional, el Congresista que la presentó, no desplegó un mínimo de diligencia, pues no
intervino, ni presentó una moción para exigir su discusión, situación que provoca que no se
configure un vicio de procedimiento con aptitud de provocar la declaratoria de
inexequibilidad, teniendo en cuenta que es en el propio debate en donde deben tramitarse
las discrepancias y hacerse valer las garantías del proceso legislativo haciendo uso de los
mecanismos legales previstos para tal fin.
(ii) Tras repasar las reglas aplicables para determinar la vulneración del principio de unidad
de materia, y su alcance especifico frente a la ley del PND, la Corte concluye que del estudio
detallado de la Ley 1753 de 2015 puede colegirse la conexión estrecha y directa entre la
disposición demandada la estrategia de movilidad social que incorpora el interés por cerrar
las brechas para diversos segmentos de la población y órdenes territoriales en lo que tiene
que ver con el acceso y la calidad de la educación superior o terciaria. El artículo 95, se
relaciona con el fortalecimiento de la oferta de educación mediante la priorización y
focalización de los esfuerzos estatales del Icetex, con el fin de aumentar la cobertura
aportando los recursos necesarios para invertir en infraestructura y formación de docentes.
(iii) El Fodesep es una entidad de naturaleza pública, de economía mixta y solidaria, que
surge por mandato de la ley y con la participación del Gobierno. La Corte encuentra que no
se da un desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad,
ni a la obligación constitucional de fomentar la economía solidaria a partir del mandato
cuestionado, puesto que no resulta claro que el Fodesep no pueda funcionar como una
asociación únicamente conformada por las IES, y además, la norma demandada no liquida
el Fodesep ni extingue su personería, en cambio, lo que ordena es que el Gobierno Nacional
adelante las actuaciones necesarias para obtener sus aportes dentro del marco del derecho
positivo, y sin involucrar aportes que ya hubieran sido utilizados o se hallaren comprometidos
por el Fodesep, lo que de desvirtúa la supuesta afectación desproporcionada al patrimonio
de las IES o del propio Fodesep. Asimismo, debe considerarse que, así como las IES
voluntariamente decidieron participar del Fodesep, en un marco legal determinado, este
mismo marco siempre tuvo presente la posibilidad de liquidar el Fondo por mandato de la
Ley, teniendo en cuenta que su creación se dio por vía legal y no por mandato constitucional,
es la ley la que lo define y puede determinar su eventual liquidación.
(iv) La Corte no estudia de fondo este cargo debido a que ninguno de los cargos elevados
contra el inciso 2º del artículo 95 de la Ley del Plan prosperó.
(i) “En ese orden de ideas, es claro, de acuerdo con las sub-reglas sentadas por la
jurisprudencia constitucional, que el Congresista no desplegó un mínimo de diligencia, y no
intervino, ni presentó una moción específicamente destinada a exigir la discusión de la
Proposición 148, situación en la que, de acuerdo con las sub-reglas establecidas por la
jurisprudencia constitucional y reiteradas en los fundamentos normativos de esta providencia,
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o radicación
debe concluirse que la irregularidad no tiene la fuerza necesaria para provocar la
invalidación de la norma.”
(ii) “Así las cosas, sin duda alguna el artículo demandado guarda relación con la iniciativa
política y normativa que se refleja en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Cosa
distinta es la valoración política y de conveniencia que cada ciudadano puede defender en
torno a esa medida, y que también, en su momento, se manifestó en el trámite de la Ley del
plan. Pero el principio de unidad de materia no exige contrastar la norma demandada a
partir de un parámetro político. Ni siquiera admite adelantar un control de conformidad con
otros mandatos de la Corte, sino verificar la coherencia con la materia (en este caso una de
las materias) central desarrollada por la Ley correspondiente, como un presupuesto para el
cumplimiento del artículo 158 Superior. Demostrada entonces la relación, estrecha y directa,
entre el artículo 95 del PND 2014-2018 en los términos expuestos, la Sala declarará su
exequibilidad, por el cargo analizado.”
(iii) “En lo que tiene que ver con el cargo objeto de estudio, a juicio de la Sala, los mandatos
contenidos en el inciso 2º del artículo 95 del Fodesep tampoco conllevan el desconocimiento
de los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad; ni a la obligación
constitucional de fomentar la economía solidaria (…)la liquidación o disolución de la entidad
no ocurrirá por mandato directo del artículo demandado, sino que se producirá cuando el
Gobierno adelante las actuaciones necesarias para ello. Lo que la Sala resalta es que si el
Legislador puede ordenar la disolución de la entidad no existe razón para que no pueda
proferir una orden perentoria al Gobierno, en el sentido de recuperar sus aportes no
comprometidos presupuestalmente. La posición contraria supondría que el Gobierno
Nacional tiene la potestad de liquidar el Fodesep en el marco de sus estatutos, pero el
Legislador no puede hacerlo, en aplicación de su facultad general de configurar el derecho.”
2013, C-620 de 2016, C-286 de 2016, C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-539 de 2008
- Concepto 0058 de 2010, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
radicado interno 1972
- Estatutos de Fodesep
- García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo.
Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420
- Leyes: 30 de 1992, 79 de 1988, 454 de 1998, 573 de 2000, 489 de 1998, 1105 de
2006, 1002 de 2005
- Decreto: 1482 de 1989, 2905 de 1994, 254 de 2000
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C-105/16
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Fecha de Fallo 2 de marzo de 2016
Actor/Demandante José Roberto Sáchica Méndez
TEMA
- Principios de consecutividad e identidad flexible en la ley del PND
- Principio de planeación participativa - Intervención del Consejo Nacional de Planeación en
la etapa de elaboración del PND
- Facultad del Congreso de la República para introducir modificaciones a la parte general
del PND
“Ley 1753/15. Artículo 210. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE COMBUSTIBLES. El
Sistema de Información creado mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y
modificado por el artículo 100 de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de
Información de Combustibles, seguirá funcionando para realizar un eficiente control sobre
los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos, biocombustibles, gas
natural vehicular (GNV) y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular.
El Ministerio de Minas y Energía dará continuidad directamente o por intermedio de
terceros a la operación de este sistema en el cual se deberán registrar, como requisito
para operar, los mencionados agentes. El Ministerio de Minas y Energía continuará
reglamentando los procedimientos, términos y condiciones operativas del sistema, para
lo cual aplicará las medidas necesarias para su cumplimiento.
El Sicom será la única fuente de información oficial a la cual deben dirigirse todas las
autoridades administrativas de cualquier orden que requieran de información de los
agentes de la cadena de distribución de combustibles en el país.
PARÁGRAFO 1o. Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como carburante
en motores de combustión interna, como carburante en transporte automotor (autogás)
y demás usos alternativos del GLP en todo el territorio nacional.
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El Ministerio de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin, así
como las condiciones de priorización en la utilización del GLP en situaciones de escasez,
y en general la política energética aplicable al GLP en todo el territorio nacional.
Cuando la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el
abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los
ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de
atención prioritaria en la región o regiones afectadas.”
CARGOS: el accionante considera que el artículo enunciado, mediante el cual se da
viabilidad a la utilización del gas licuado de petróleo como combustible vehicular, no fue
discutido ni aprobado en el primer debate conjunto de las comisiones económicas del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes y no guarda relación con las materias que
sí fueron discutidas, vulnerando así los principios de consecutividad e identidad flexible.
Adicionalmente, el accionante señala que las disposiciones demandadas desconocen el
principio de planeación participativa, puesto que éstas no fueron objeto de discusión en el
Consejo Nacional de Planeación (CNP). Por otro lado, el demandante indica que con la
aprobación del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, el Legislativo vulneró el principio de
iniciativa gubernamental exclusiva, puesto que el Congreso de la República no está facultado
para realizar modificaciones a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente,
el demandante manifiesta que se vulneró el principio de planeación, toda vez que no existían
estudios que soportaran la necesidad de extender el uso del gas licuado de petróleo para
combustible automotor.
Secretaría Jurídica - Presidencia de la República: sostiene que no existió una vulneración de
los principios de consecutividad ni identidad flexible, pues si bien se introdujo una
modificación en forma de artículo nuevo en el segundo debate, ésta tenía un vínculo
razonable con el tema del proyecto en curso, ya que la inclusión del gas líquido de petróleo
como combustible vehicular hacía parte de las bases del proyecto de Plan Nacional de
Desarrollo, el cual fue discutido en el primer debate de las comisiones conjuntas del Senado
y la Cámara de Representantes.
Ministerio de Minas y Energía: solicita la inhibición por falta de aptitud de la demanda, y,
subsidiariamente, la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, puesto que no
existió una omisión del principio de participación durante el trámite del Plan Nacional de
Desarrollo en el Congreso de la República: “no viola la constitución, más cuando el tema
del proyecto guarda relación con varios de los temas de la industria del petróleo y sus
derivados que se encuentran en varios artículos de la ley de plan aprobado”.
(i) ¿La falta de inclusión de un artículo específico en el proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional implica una vulneración de los principios
de consecutividad e identidad flexible?
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(ii) ¿La introducción de un artículo en el Plan Nacional de Desarrollo, sin que hubiese sido
formalmente discutido y aprobado por el CNP, vulnera el principio de planeación
participativa?
(iii) ¿Se vulnera el principio de iniciativa gubernamental exclusiva cuando el Congreso
incorpora un artículo nuevo a la parte general del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo?
DECISIÓN
Declarar EXEQUIBLE la expresión “y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular”
contenida en el inciso primero, y el parágrafo primero del artículo 210 de la Ley 1753 de
2015, por los cargos analizados en la presente providencia.
(i) Considera la corte que la facultad de modificar el Plan Nacional de Desarrollo no puede
tomarse como total o absoluta, debe tenerse en cuenta el principio de consecutividad e
identidad flexible, el cual, en el caso concreto de elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo, se aplica, no de manera particular o específica, sino de forma general en aras
de mantener la integralidad en la elaboración del articulado, mediante la conexidad entre
los temas, para la articulación del ejecutivo y el legislativo en la colaboración armónica
durante la elaboración del PND dicho plan. En consecuencia, la incorporación de artículos
o contenido nuevo es permisible siempre y cuando los temas guarden relación y/o conexidad
con las bases del plan y su estructuración.
(ii) En lo que respecta al requisito de discusión y conocimiento por parte del CNP del Plan
Nacional de Desarrollo, en cumplimiento del principio de planeación participativa, la Corte
es clara en determinar que existe la obligación de garantizar la participación democrática en
la fase de elaboración del PND, a cargo del Gobierno Nacional, participación que se
garantizó en el caso puntual mediante la aprobación del documento denominado “Bases
del Plan Nacional de Desarrollo” el cual fue ampliamente discutido por las entidades
correspondientes, entre ellas, las entidades territoriales, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, y el Consejo Nacional de Planeación. La Constitución, mediante el
artículo 340, define al CNP como un órgano consultivo, razón por la cual sus decisiones no
tienen carácter vinculante para el Gobierno nacional, sin perjuicio de que en virtud del
principio de planificación participativa pueda conocer e intervenir en las etapas previas de
elaboración del Plan.
(iii) La Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en su artículo 22 otorga la
facultad al Congreso de la República de introducir modificaciones al Plan de Inversiones
Públicas, siempre y cuando exista un equilibrio financiero y dichas modificaciones o
inclusiones de nuevos programas o proyectos de inversión, se realicen con la aprobación del
Gobierno Nacional de manera directa o por conducto de algún ministerio. Así mismo se hace
claridad en cuanto a las modificaciones que no alteran de manera sustancial el contenido
del proyecto las cuales no necesariamente implicarían la solicitud del aval ante el gobierno,
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esto teniendo en cuenta que la inclusión del articulo y/o contenido no proponga una
contradicción al proyecto presentado por el ejecutivo sino una sistematización de asuntos ya
contenidos en el plan respecto de una temática especifica en el desarrollo de la misma.
(i) “[l]a introducción de un artículo nuevo durante el segundo debate no implica, per se, un
desconocimiento del principio de consecutividad. En efecto, la Corte ha indicado que el
mencionado principio se predica del proyecto en general, y no de cada uno de sus artículos.
Sobre el particular, en la Sentencia C-535 de 2008 estableció: “Esta posibilidad, ha dicho
la Corte, no implica que cuando en las plenarias se adicionen disposiciones nuevas a un
proyecto de ley se desconozca el principio de consecutividad, por cuanto las mismas no
habrían surtido los cuatro debates reglamentarios -o los tres, en los casos en los que el primer
debate se adelante en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de consecutividad rige
para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus artículos. De tal manera, la
jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de
consecutividad e identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba permanecer
idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro
debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado
proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática
que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma
tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera
que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan
conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente. En similar sentido, la Corte
Constitucional se ha expresado sobre la aplicación armónica de los principios de
consecutividad e identidad flexible en relación con la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo. La Corte ha indicado que en virtud de estos principios es posible introducir
disposiciones nuevas en el segundo debate, si se cumplen dos condiciones, a saber: i) que
los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en cada uno de
los debates, y ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan
Nacional de Desarrollo.”
(ii) “No es válida la afirmación del demandante, quien sugiere que el Consejo Nacional de
Política Económica y Social - CONPES debe proferir una aprobación de cada uno de los
puntos que componen el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo para que éste sea
posteriormente puesto a consideración del Congreso de la República. No puede perderse de
vista que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 340 de la Constitución Política, el
Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES es un órgano consultivo, y por
lo tanto, sus decisiones no son jurídicamente vinculantes para el Gobierno Nacional, quien
está facultado para realizar modificaciones al proyecto, incluso en la fase del trámite
legislativo. Ahora bien, el hecho de que las decisiones proferidas por el CONPES no sean
jurídicamente vinculantes, no implica un desconocimiento de la exigencia de garantizar su
participación en la etapa previa de elaboración del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo.”
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(iii) “La jurisprudencia constitucional (…) ha sostenido que (…) cuando en un proyecto que
trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante
el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los
congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta última situación se ha
distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa
gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones,
supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval” (…)
“No obstante, si bien el artículo 341 superior prevé, de forma específica, el trámite de las
modificaciones que el Congreso está facultado para realizar sobre el plan de inversiones, lo
cierto es que dicha norma no implica una prohibición para realizar otro tipo de
modificaciones sobre el plan. En efecto, el artículo 22 de la Ley 152 de 1994 prevé la manera
en que el Congreso puede realizar modificaciones al proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo” “(…) porque el artículo nuevo no supuso una contradicción con el proyecto
presentado por el Gobierno ante las Comisiones Conjuntas, sino una sistematización de los
asuntos contenidos de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo”
Sentencia C-131 de 1993, C-1052 de 2001, C-568 de 2004, C-980 de 2005, C-372 de
2004, C-894 de 2012, C-942 de 2008, C-1052 de 2012, C-524 de 2003.
- Páginas 3 y 8 de la Gaceta del Congreso No. 242 en las cuales consta la aprobación del
artículo nuevo propuesto por parte de las Comisiones Económicas Conjuntas del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes
- Gaceta 191 del Congreso de la República
- Gaceta No. 114, Bases - página 197
- Gaceta No. 114, Bases - páginas 559 y 560
- Gaceta No. 242 de Congreso de la República - página 70 de las proposiciones de los
Congresistas al Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018
- Gaceta No. 116 del Congreso de la República, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”,
página 194.
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Fecha de Fallo 24 de agosto de 2016
Magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
Actor/Demandante Juan Carlos Moncada Zapata
TEMA
- Competencia de las comisiones de asuntos económicos para discutir y aprobar el proyecto
de Ley del PND
- Principio de unidad de materia en la Ley del PND
Se demandan los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, que respectivamente
disponen: (i) los enfoques y las rutas que el Ministerio de Salud y Protección Social deberá
tener en cuenta para definir la política en salud; (ii) la creación y asignación de funciones a
la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES), en cuya cabeza se delega el manejo unificado de los recursos destinados a la
financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS); (iii) los recursos que
administrará la ADRES, los cuales harán unidad de caja en el fondo, excepto los que sean
de propiedad de las entidades territoriales, pues estos conservarán su destinación específica
y se manejarán en contabilidad separada; y (iv) las medidas especiales preventivas de la toma
de posesión que puede adoptar el Superintendente Nacional de Salud.
CARGOS: el accionante manifiesta que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 158
y 169 de la Constitución Política, relacionados con el principio de unidad de materia, en
razón a que están aislados de objetivos y estrategias de inversión pública del plan, no son
necesarios para impulsar proyectos o programas incluidos en la parte general del plan ni en
los pilares del mismo, ni son normas generales que faciliten la interpretación o ejecución
global del plan. Agrega que se pretende resucitar propuestas legislativas fracasadas y con
ello eludir el debate que estas deberían surtir en las Comisiones Séptimas de las Cámaras,
habida cuenta que la Ley del Plan surte sus debates en las Comisiones Económicas.
Adicionalmente, en su criterio, las normas demandadas conculcan los artículos 200 y 339
Superiores, puesto que tienen aspiración de permanencia, desbordando el período
presidencial respectivo, es decir que, al desarrollar asuntos atinentes al sistema de seguridad
social, las disposiciones acusadas debían tramitarse mediante una ley ordinaria, por ser
normas estables y concretas. Finalmente, considera que se vulneran los artículos 48 y 49 de
la Carta, que reglamentan elementos estructurales del derecho fundamental a la salud, pues
el PND no podía absorber la materia de seguridad social ni reglamentar sus aspectos
prácticos y concretos.
*Nota: La Corte determina que los cargos por supuesta violación a los artículos 48 y 49, y a
los artículos 200 y 339 Superiores no cumplen las mínimas exigencias de claridad,
especificidad y pertinencia que la jurisprudencia constitucional ha contemplado para que
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tenga lugar el examen de constitucionalidad, imponiéndose respecto de estos
cuestionamientos la inhibición.
DNP: Solicita declarar la exequibilidad de los artículos demandados al sostener que satisfacen
el principio de unidad de materia por las siguientes razones: (i) con el artículo 65 de la Ley
1753/15 se permite cumplir con uno de los objetivos del documento Bases del Plan, que
consiste en “aumentar el acceso efectivo a los servicios y mejorar la calidad de vida en la
atención”, al integrar una política integral de atención; (ii) respecto a los artículos 66 y 67
concernientes a la “creación” de una entidad encargada de la administración de los recursos
del Sistema General de Seguridad Social y a la indicación de cuáles son esos recursos,
respectivamente, asegura que con estas disposiciones se pretende recuperar la confianza
frente a la administración de los recursos del FOSYGA, reducir las intermediaciones
existentes, disminuir las barreras para la implementación de la normativa cambiante y
fortalecer el control directo del Estado. Sumado a lo anterior, con la nueva Entidad será
posible mayor eficiencia en el manejo financiero de los recursos, en el reconocimiento de
derechos y en la respuesta a acciones administrativas y judiciales; (iii) frente al artículo 68,
sostiene que se inscribe en el objetivo de “recuperar la confianza y legitimidad del Sistema”,
pues, con el mismo propósito, el Documento Bases del Plan “propuso la estrategia de acercar
la inspección, vigilancia y control al ciudadano”. Respecto a la alegada vulneración de los
artículos 200 y 339 Superiores, relacionados con la integración de normas con vocación de
permanencia en el Plan Nacional de Desarrollo, advierte que la Corte Constitucional ha
admitido la existencia de disposiciones similares, como sucedió con la creación de
Colpensiones (Sentencia C-376 de 2008), las cuales, por su naturaleza, en este caso, están
conectadas a los objetivos y metas de mediano y largo plazo del Gobierno nacional. Frente
a la presunta vulneración de los artículos 48 y 49 de la Carta, referentes a la “reserva de ley
estatutaria”, arguye que las disposiciones acusadas se relacionan con la organización
administrativa y financiera, por ende, su regulación a través de una ley estatutaria no era
obligatoria teniendo en cuenta que, según la Corte, “si el objeto de la ley es regular materias
relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí mismo, el
trámite de ley estatutaria no es requerido”. Aunado a ello, en virtud del artículo 150
Constitucional, le corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración
nacional y “crear, suprimir o fusionar” diferentes entidades del orden nacional, conforme con
lo cual se procedió por medio de las disposiciones acusadas, cuyo debate se surtió en
obediencia al trámite legislativo correspondiente.
(i) ¿Se incurrió en un vicio de procedimiento, desconociéndose el numeral 2 del artículo 157
de la Carta y el Artículo 2 de la Ley 3ª. de 1992, cuando los Artículos 65, 66, 67 y 68 de la
Ley del PND, contentivos de disposiciones alusivas al derecho a la salud, a la administración
de sus fondos y a la Superintendencia Nacional de Salud fueron aprobados en las Comisiones
de asuntos económicos de ambas Cámaras de forma conjunta y no en la Comisión Séptima?
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(ii) ¿Viola el principio de unidad de materia en la Ley del PND 2014-2018 “Todos por un
nuevo país”, la inclusión de los artículos 65, 66, 67 y 68, concernientes al derecho a la
salud, ¿a la administración de sus fondos y a la Superintendencia Nacional de Salud?
DECISIÓN
Declarar EXEQUIBLES por los cargos examinados los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley
1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por
un nuevo país”
(i) La demanda plantea que en el trámite de la ley del PND se infringió el artículo 157 Superior,
presentándose un vicio insubsanable, pues el primer debate se surtió en las comisiones de
asuntos económicos de ambas cámaras, en lugar de la comisión séptima, cuya competencia
indica que le corresponden las temáticas de seguridad social, los fondos de prestaciones y el
derecho a la salud. La existencia de varias comisiones divididas por ámbito de competencia se
justifica en la finalidad de racionalizar la distribución del trabajo legislativo y buscar un debate
especializado, sin embargo, existen aspectos susceptibles de ser regulados desde distintas
perspectivas, razón por la que la Corte ha aceptado que el criterio para establecer si
determinadas materias pertenecían a la órbita de otra comisión permanente debe ser flexible.
En el caso concreto, la Sala decide desestimar el cargo por considerar que se ha reconocido
que la ley del PND es multitemática, y analizadas de forma específica las materias reguladas en
los preceptos demandados se determina que no son ajenas a la órbita de competencia de las
comisiones tercera y cuarta, por lo que no resulta irrazonable su asignación y no se quebranta
el principio de especialidad en el desarrollo de la actividad legislativa, así: (i) respecto al artículo
65, en virtud del cual se asigna al Ministerio de salud la definición de la política en salud, se
observa que a la comisión tercera le corresponde la planeación nacional, de modo que la
designación de un órgano del Gobierno como responsable de la definición de una política
pública del orden social, cabe en ese marco de conocimiento y dominio temático; (ii) en relación
con los artículos 66 y 67, sobre la creación de una Entidad encargada del manejo unificado de
los recursos del sector salud, su régimen laboral y contractual, y el conjunto de sus recursos, se
considera que cabe en el marco de competencias de las comisiones que conocen temas como
la hacienda pública y la planeación nacional, y más específicamente de la comisión cuarta,
pues a esta, le corresponden los debates sobre creación, supresión, reforma u organización de
establecimientos públicos nacionales y contratación administrativa; (iii) frente al 68, el cual
contempla medidas especiales para la gestión financiera de los recurso del SGSSS y, condona
la deuda de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones (CAPRECOM) con la
Nación, se encuentra que la comisión tercera es experta en materia de Hacienda Pública, con
lo cual, es de su área de dominio lo relacionado con las deudas contraídas con la Nación.
(ii) En lo concerniente al supuesto quebrantamiento del principio de unidad de materia la
Corte entendió que la acusación resultaba infundada, pues, todos y cada uno de los
mandatos presentaban conexión teleológica directa con la estrategia de la movilidad social
y se acompasaban con las bases del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, la asignación
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al Ministerio de Salud del rol de definidor de la política pública en salud apunta a realizar los
compromisos que el PND establece en materia de goce efectivo del derecho a la salud.
Asimismo, revisadas las bases del Plan, se observa que la estrategia de movilidad social,
contempla como meta la “seguridad social integral: Acceso universal a la salud de calidad”,
incluyéndose entre los objetivos específicos: “Mejorar las condiciones de salud de la
población colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en condiciones de
calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad”, y con miras a viabilizar los objetivos como la
recuperación de la confianza y legitimidad del sistema se estableció la estrategia de
simplificación de procesos. Por otro lado, en lo que atañe al artículo 68, en las bases del
Plan se señaló como una de las estrategias la de “acercar la inspección, vigilancia y control
(IVC) al ciudadano”, y la condonación de la deuda de la Caja Nacional de Previsión Social
de Comunicaciones (CAPRECOM) con la Nación se encamina a “Asegurar la sostenibilidad
financiera del Sistema en condiciones de eficiencia”, entre cuyas estrategias se tiene la de
“Establecer medidas financieras para el saneamiento de pasivos”.
(i) “[D]e manera general, la racionalidad en la distribución de trabajo legislativo y la
búsqueda de un debate especializado en el seno del principio mayoritario, se constituyen en
los fundamentos fácticos que explican la existencia de diversas comisiones y sus distintos
ámbitos de competencia. Sin embargo, es frecuente encontrar aspectos susceptibles de ser
regulados desde distintas perspectivas, siendo una de ellas la que corresponde al Pan
Nacional de Desarrollo. Es justamente esta situación la que ha sustentado el criterio de esta
Corte, según el cual, el examen de constitucionalidad encaminado a establecer si
determinadas materias del resorte de distintas comisiones eran de la órbita de otra Comisión
permanente debe ser flexible.(…) Para la Sala, la temática comprendida en los preceptos
referidos se corresponde con el campo de competencias de las Comisiones de asuntos
Económicos y no se observan motivos que den lugar a calificar de irrazonable esa asignación
de competencia, ni que comporten un quebrantamiento del principio de especialidad en el
desarrollo de la actividad legislativa. En esa medida se desestimará el cargo considerado.”
(ii) “Por lo que atañe al artículo 65, cuyo contenido ya se ha expuesto, resulta indudable su
vínculo con las disposiciones del Plan. Para la Sala, se presenta una conexidad teleológica
en la medida en que una vez examinadas las Bases del Plan se advierte la multiplicidad de
roles que en el marco de la realización del derecho a la salud se le asignan al Ministerio de
Salud y a la Nación. (…) la asignación del rol de definidor de la política pública en salud,
respetando y materializando siempre la participación del colectivo social, apunta a realizar
los numerosos compromisos que el Plan establece en materia de goce efectivo del derecho
a la salud. Así pues, esta medida se entiende como instrumental y se acompasa con los
propósitos y objetivos específicos trazados en las bases que como se indicó, por virtud de la
Ley del Plan, son parte integral de este.”
“Para la Sala, resulta suficientemente claro que la medida presentada por el Gobierno y
adoptada por el legislador mantiene una conexión directa, dado que, como se indica en las
bases del Plan, en la gestión del sistema de salud, se han presentado “incentivos de extracción
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de rentas por parte de los agentes en demérito de los objetivos en salud de la población”, el
aseguramiento ha estado centrado en el manejo financiero en detrimento del objetivo
misional de gestión de los riesgos en salud. Estos desajustes comprometen seriamente los
flujos financieros, generando altos costos de transacción, todo ello redundando
negativamente en el goce efectivo del derecho. Prescribir la creación de una entidad que
administre los recursos de modo unificado es la respuesta a esa situación. Entiende la Corte
que la nueva entidad apunta a corregir esas múltiples falencias, poniéndose en este caso de
presente una conexión teleológica. Los restantes contenidos de la disposición, los cuales
tienen que ver con la conformación y el funcionamiento de la entidad, son consecuencia de
la decisión principal. Sin tales previsiones la nueva entidad no sería jurídicamente viable. Así
pues, no advierte la Corte una infracción del principio de unidad de materia.”
“Por lo que concierne al parágrafo único del artículo 68 en revisión, valora la Sala que la
condonación de la deuda de la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones
(CAPRECOM) con la Nación se encamina a “Asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema
en condiciones de eficiencia”, entre cuyas estrategias se tiene la de “Establecer medidas
financieras para el saneamiento de pasivos”. En suma, se advierte la consonancia entre la
medida legislativa consignada en el enunciado legal en examen y lo contenido en las Bases
del Plan, con lo cual, se imponen desestimar la acusación por el cargo formulado. En suma,
ninguno de los artículos acusados quebrantó el principio de unidad de materia y se impone
la declaratoria de exequibilidad respecto de los mismos por este cargo.”
2015, C- 704 de 2015, C- 177 de 2002, C- 394 de 2012, C- 539 de 2008, C-230 de
C-772 de 1998
- Bases del Plan Nacional de Desarrollo pp. 250, 251, 272, 273, 274 Y 278 de la Gaceta
de Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. folios 1137 y 1138 de la parte II del
cuaderno de pruebas.
- Leyes 3 y 5 de 1992, 152 de 1994, 754 de 2002, 100 de 1993, 1751 de 2015
- Díaz Moreno F., El Estado Social, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid,
2004, p. 243
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C-620/16
o radicación
Fecha de Fallo 10 de noviembre de 2016
Actor/Demandante Gustavo Morales Cobo
TEMA
- Principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del PND
- Libertad económica /Obligatoriedad de precios de medicamentos
- Insumos y dispositivos de servicios de salud fijados mediante negociaciones centralizadas
- Derecho a gozar del nivel más alto de salud posible
“Ley 1753/15. Artículo 71. Negociación centralizada de medicamentos, insumos y
dispositivos. El artículo 88 de la Ley 1438 quedará así: Artículo 88. Negociación
centralizada de medicamentos, insumos y dispositivos. El Ministerio de Salud y
Protección Social (MSPS) establecerá los mecanismos para adelantar negociaciones
centralizadas de precios de medicamentos, insumos y dispositivos. Los precios
resultantes de las negociaciones centralizadas serán obligatorios para los
proveedores y compradores de medicamentos, insumos y dispositivos de servicios
de salud y estos no podrán transarlos por encima de aquellos precios. El Gobierno
Nacional podrá acudir subsidiariamente a la compra directa de medicamentos,
insumos y dispositivos”.
Artículo 72. Registros sanitarios de medicamentos y dispositivos médicos. La
evaluación que realice el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS) a los
medicamentos y dispositivos médicos definidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social (MSPS) y el precio que este ministerio determine con base en esa
evaluación, serán requisitos para la expedición del correspondiente registro
sanitario y/o su renovación por parte del Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos (Invima). El proceso de determinación del precio de que
trata este artículo se hará en forma simultánea con el trámite de registro sanitario
ante el Invima. Para tal efecto, el MSPS establecerá el procedimiento que incluya
los criterios para determinar las tecnologías que estarán sujetas a este mecanismo
y los términos para el mismo, los cuales no podrán superar los fijados en la
normatividad vigente para la expedición del correspondiente registro sanitario. (…)
El Invima podrá modificar a solicitud del MSPS, las indicaciones, contraindicaciones
e interacciones de un medicamento, con base en la evidencia científica y por salud
pública. (…)”.
CARGOS: en concepto del accionante los enunciados normativos acusados quebrantan
disposiciones constitucionales, estatutarias y del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en virtud de los siguientes argumentos: (i) frente al artículo
7, considera que no respeta la regla de unidad de materia, al no presentarse congruencia
entre las bases y el articulado (artículos 158 y 339 C.P.). Asimismo, alega que, al no
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diferenciar entre agentes que manejan recursos públicos, a través del recobro o de la UPC,
y los que no, se lesionan los derechos a la libertad económica, iniciativa privada y libre
competencia de estos últimos (artículo 333 C.P.). Finalmente, sostiene que el legislador obvió
el sistema de referenciación internacional que venía operando para fijar los precios de los
medicamentos, en contravía de la Ley Estatutaria de Salud; (ii) respecto al artículo 72, plantea
que como consecuencia de atar el registro sanitario a la definición del precio de
medicamentos o dispositivos médicos y a un estudio del Instituto de Evaluación Tecnológica
en Salud - IETS, se limita el acceso y el desarrollo de nuevas tecnologías, y se limita su
comercialización restringiendo la posibilidad de que personas con capacidad de pago
puedan adquirirlos asumiendo directamente los costos, en ejercicio de su derecho a gozar
del nivel más alto de salud posible (artículos 49 C.P. y 12 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; Ley 1751 de 2015, “Por medio de la cual se regula el
derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones” y Observación General No.
14 de 2000). Adicional a ello, se quebranta el debido proceso y el principio de buena fe
(artículos 29, 58 y 83 C.P.), al conceder la facultad al INVIMA, a petición del Ministerio de
Salud y Protección Social, de modificar o revocar el acto de registro, que es un acto
administrativo de carácter particular, sin el consentimiento del titular.
DNP: estima que la aplicación de la disposición a los agentes privados encuentra pleno
respaldo constitucional, dado el interés general que representa la prestación del servicio a la
salud, por lo tanto la subregla propuesta por el accionante, según la cual, debería existir una
diferenciación objetiva en la determinación de los precios entre entidades públicas y privadas,
conduciría a un efecto de selección adversa, donde los productores, comercializadores y
distribuidores de medicamentos orientarían sus esfuerzos abastecer aquel sector que le
genere mayores ingresos, dejando de lado la función social y el interés general de la salud
en el marco de un verdadero Estado Social de Derecho. En consideración del interviniente el
artículo 71 del PND tampoco quebranta los artículos 13 y 333 de la Carta, dada (i) la amplia
facultad de intervención por parte del Estado en esta actividad, (ii) la existencia de un fin
legítimo, el acceso a la salud, y (iii) el cumplimiento del principio de proporcionalidad, pues
el productor y comercializador encontrarán la posibilidad de ofrecer sus productos en
igualdad de condiciones, obteniendo incluso un incremento en el número de usuarios, y el
precio obedecerá a factores de la oferta. Finalmente, considera que el inciso 1º del artículo
72 no condiciona el registro sanitario a la evaluación de la tecnología ni tampoco a la
definición del precio, por tanto, la afirmación de que constituye una barrera no cumple con
los requisitos de certeza y suficiencia. Por el contrario, indica, la previsión de que
procedimientos que se tramiten por separado ahora lo hagan simultáneamente, atiende a la
amplia libertad de configuración del legislador y a los principios que guían la función
administrativa (artículo 209 de la Constitución y 3º de la Ley 489 de 1998).
(i) ¿Incurre el legislador en una violación al principio de unidad de materia en el artículo 71 de
la Ley 1753 de 2015, al no precisar que quienes no pueden efectuar transacciones sobre
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medicamentos, insumos y dispositivos por encima de los precios fijados en las negociaciones
centralizadas de precios son solamente quienes manejan recursos públicos, teniendo en cuenta
que las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo están dirigidas a lograr la
sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud?.
(ii) ¿Vulnera el legislador el principio constitucional de libertad de empresa de los agentes que
transan medicamentos, insumos y dispositivos con recursos eminentemente privados, al
imponerles la prohibición de sobrepasar los precios fijados en las negociaciones centralizadas
de precios?
(iii) ¿Constituyen los requisitos adicionales que el legislador previó en el inciso 1 del artículo 72
de la Ley 1753 de 2015 para la expedición del registro sanitario de medicamentos y dispositivos
médicos, una barrera que afecta el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud?
(iv) ¿Lesiona el legislador el debido proceso, derechos adquiridos y confianza legítima de los
titulares de registros sanitarios, con la facultad concedida al INVIMA, a petición del Ministerio
de Salud y Protección Social, de modificar la indicaciones, contraindicaciones e interacciones
de un medicamento, atendiendo a la evidencia científica y por salud pública?
DECISIÓN
- Declarar EXEQUIBLE el artículo 71 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ´Todos por un nuevo País” por los cargos analizados.
- Declarar EXEQUIBLE CONDICIONADO el inciso primero (1) del artículo 72 de la Ley 1753
de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un
nuevo País” en el entendido que el trámite previsto no lesione los elementos de disponibilidad
y acceso a medicamentos y dispositivos médicos de la población.
- Declarar EXEQUIBLE el inciso cuarto (4) del artículo 72 de la Ley 1753 de 2015, “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ¨Todos por un nuevo País” por el
cargo analizado.
(i) En lo concerniente a la presunta lesión del principio de unidad de materia del artículo 71, tras
aplicar la metodología sentada por la jurisprudencia constitucional para estos casos, la Corte
establece que la disposición demandada tiene una conexión directa e inmediata con los pilares,
estrategias y objetivos del Plan. Específicamente la disposición se inscribe en la estrategia
transversal de “movilidad social” para avanzar en la consecución de una equidad incluyente con
seguridad social integral que brinde acceso universal a la salud de calidad, a través del
aseguramiento de la sostenibilidad financiera del sistema en condiciones de eficiencia. En este
sentido, la herramienta prevista en la norma de la negociación centralizada de precios se sumaría
a las ya existentes como el precio de referencia internacional, puesto que incide de manera
concreta en el precio a pagar por medicamentos, insumos y dispositivos, pretendiendo fijar un
precio justo aplicable a todos los involucrados, impactando así la equidad y sostenibilidad del
sistema.
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(ii) En relación con la acusación contra el artículo 71 (parcial) por, presuntamente, lesionar los
artículos 13 y 333 de la Constitución, al limitar injustificadamente la libertad económica de quienes
comercian con medicamentos, insumos y dispositivos médicos sin comprometer dineros públicos,
tras adelantar un leve test, la Corte determina que no se lesiona la libertad económica, pues la
intervención efectuada por el Estado cuenta con una finalidad legítima, y la medida es
potencialmente adecuada para su consecución. El objetivo de efectuar negociaciones
centralizadas de precios y de prohibir a todos los compradores y proveedores de medicamentos,
insumos y dispositivos realizar transacciones por encima de los precios así determinados, consiste
en: (i) garantizar la sostenibilidad del sistema de seguridad social en salud, tanto como alivio a las
finanzas públicas presentes, como para conferir condiciones de posibilidad futuras con la
satisfacción progresiva de las facetas prestacionales del derecho; y (ii) avanzar en la construcción
de una sociedad equitativamente incluyente, que permita a todos los usuarios del sistema la
accesibilidad económica o asequibilidad de los medicamentos. La libertad económica debe
desarrollarse dentro de los límites del bien común, más aun, en el marco de la prestación de un
servicio público, como la salud, tendrán que observarse los principios de universalidad, solidaridad
y eficacia. La medida es adecuada para la consecución de dicho fin, ya que viabiliza la existencia
de un mercado sobre estos productos con claridad en la información y estabilidad, y promueve la
ampliación en la cobertura (universalidad) del derecho a la salud. Asimismo, se considera que la
restricción es razonable, pues no es una medida que pretenda aplicarse a la totalidad de
medicamentos existentes en el mercado, lo cual será definido en la regulación que para el efecto
expida el Gobierno Nacional, y no implica la fijación de un precio “injusto” para quien lo
distribuye, comercializa, fábrica o distribuye, teniendo claro que el Estado también tiene
compromisos con el objetivo de garantizar la disponibilidad y la calidad.
(iii) Frente al inciso 1 del artículo 72, que introdujo dos nuevos requisitos para la expedición del
registro sanitario: la evaluación del Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS) y el análisis
de costo-efectividad para la fijación del precio por parte del Ministerio de Salud y Protección Social,
norma que puede tomarse como una medida de control del acceso a medicamentos al mercado,
garantizando no solo su calidad sino su accesibilidad económica o asequibilidad, en beneficio de
la sostenibilidad del sistema en su conjunto, la Corte concluye que no se lesiona el derecho al
acceso al nivel más alto de salud posible, siempre que se entienda que estos requisitos no pueden
constituirse en una barrera para el acceso a medicamentos requeridos por la población en
general, con inclusión de aquellos de alto costo y necesarios para el tratamiento de enfermedades
raras o huérfanas. Sobre el alcance de la disposición, se precisa que la metodología no se aplicará
en todos los casos, pues pasará por la reglamentación del Gobierno nacional, sin alterar el
término que legalmente se prevé para la expedición del registro sanitario, por lo que no es dable
entender que se haya concedido una facultad discrecional que dependa del mero capricho de su
titular. De manera particular, sobre los nuevos requisito, no evidencia la Sala que la participación
del IETS afecte la Constitución, pues su aportación científica a la valoración de medicamentos y
tecnologías es fundamental para garantizar la calidad de los productos que circulan en el Sistema
de Salud, sin que se evidencie en ello el traslado de funciones reservadas por ejemplo al Ministerio
o al INVIMA; y la determinación del precio de medicamentos partiendo de la fórmula
costo/efectividad, hace parte de una herramienta de política pública para incrementar el acceso
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económico o asequibilidad a medicamentos, en la medida en que determinar un control de sus
precios a la entrada oficial en el mercado, cuando ello sea necesario, permite racionalizar el
gasto público, lo que incide en la sostenibilidad del sistema.
(iv) Respecto a los cargos sobre la disposición que establece la posibilidad de modificar, a petición
del Ministerio de Salud y Protección Social y con base en evidencia científica, las indicaciones,
contraindicaciones e interacciones de medicamentos, medida justificada en la necesidad de
registrar usos fuera de etiqueta, es decir, que ante la evidencia y progreso científicos,
medicamentos inicialmente no destinados para el tratamiento de determinadas enfermedades,
poblaciones, o dosis, ahora lo sean, la Corte estima que el inciso 4 del artículo 72 no lesiona el
derecho al debido proceso, ni la confianza legítima y derechos adquiridos de los titulares del
registro sanitario. En primer lugar, se aclara que, aunque el registro no es un impedimento para
garantizar el derecho a la salud, cuando existe recomendación médica que exija un tratamiento,
la actualización brinda claridad y contribuye a garantizar la celeridad en la prestación de los
servicios. Con base en estas justificaciones, se tiene que el registro no es inmutable, pues, si bien
concede prerrogativas y facultades a su titular, recae sobre productos sobre los cuales el Estado
debe mantener una vigilancia constante para garantizar su confiabilidad y eficacia, por ello, al
involucrar el interés superior de la comunidad y estar situado en el campo científico que ofrece
avances constantemente, en virtud de nuevas investigaciones pueden enriquecerse sus resultados.
No obstante, para adelantar la modificación del acto, debe garantizarse el ejercicio del derecho
al debido proceso, en el sentido de permitir al titular del registro ser escuchado, allegar y
controvertir pruebas, entre otras prerrogativas. Tampoco se vulnera el principio de confianza
legítima, pues la administración se basa en criterios científicos, siempre con miras a garantizar la
seguridad en el uso de los medicamentos. Por otra parte, se precisa que la necesidad de contar
con el consentimiento del titular de un acto para proceder a su modificación no es una regla
absoluta, ya que, en ejercicio de su facultad de configuración, el legislador puede establecer
excepciones siempre que ellas obedezcan a fines superiores.
(i) “[E]l artículo 71 se inscribe en la estrategia de “movilidad social”, en la que se propuso,
con el objeto de promover la “seguridad social integral: acceso universal a la salud de
calidad”, actuar en el fortalecimiento de la sostenibilidad financiera del sistema. La
herramienta de la negociación centralizada de precios se sumaría a las ya existentes como el
precio de referencia internacional, siendo competente para su regulación el Ministerio de
Salud y Protección Social. (…) La disposición acusada, en consecuencia, guarda una relación
de conexidad con las bases del plan, pues, se insiste, contempla como uno de sus ejes
transversales la “equidad”. Aunado a lo anterior, la medida contribuye al cumplimiento
directo y efectivo de esa pretensión; directo, porque incide de manera concreta en el precio
a pagar por medicamentos, insumos y dispositivos, y puede afirmarse que con la negociación
se pretende fijar un precio justo, que será aplicable a todos los involucrados. A su turno, es
inmediata porque sin necesidad de medidas adicionales tiene un impacto en la equidad y
sostenibilidad del sistema.”
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(ii) “[L]a restricción a la libertad económica impuesta a proveedores de medicamentos,
insumos y dispositivos que no efectúan transacciones con compromiso de recursos públicos
es adecuada para la consecución de dicho fin, en la medida en que (i) viabiliza la existencia
de un mercado sobre estos productos con claridad en la información y estabilidad, y (ii)
promueve su asequibilidad o accesibilidad económica a todos aquellos que los requieren,
pues, se insiste, el derecho a la salud es universal y por tanto, las obligaciones de control y
vigilancia estatal no solo ocurre frente a operadores que administran recursos públicos, pues
de por medio se encuentra el interés general. De otro lado, esa restricción es razonable si se
tienen en cuenta dos aspectos: (i) la negociación centralizada de precios no es una medida
que pretenda aplicarse a la totalidad de medicamentos existentes en el mercado, esto se
deberá definir en la regulación que para el efecto expida el Gobierno Nacional y en la que
se tendrán en cuenta circunstancias objetivas que impongan acudir a esta herramienta; y, (ii)
porque la negociación centralizada de precios no implica la fijación de un precio “injusto”
para quien lo distribuye, comercializa, fábrica o distribuye, si bien todas las incidencias deben
quedar establecidas en la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional,
es claro que el Estado también tiene compromisos con el objetivo de garantizar por ejemplo
la disponibilidad, así como la calidad.”
(iii) “En el caso en concreto, la lectura simple del enunciado demandado podría significar
que solo aquellos tratamientos que obedezcan a un criterio satisfactorio de costo-efectividad,
en un escenario en el que la sostenibilidad financiera es importante, pueden ingresar al
sistema, excluyendo otros que, aunque necesarios para el tratamiento de padecimientos de
parte de la población, resultan demasiado costosos para el sistema. Dicha comprensión en
efecto implicaría la creación de una barrera para el derecho al acceso al nivel más alto de
salud posible, y llegar a afectar otros bienes de naturaleza fundamental como la vida. (…)
En estas condiciones, la Corte, en ejercicio de sus funciones, debe intervenir en un campo de
tan alto interés público como lo es el mercado de medicamentos, por lo que una declaratoria
simple de constitucionalidad no sería suficiente en este caso de cara a la protección que está
llamada a conceder. Por tanto, se hace necesario declarar la constitucionalidad de la
disposición demandada, bajo el entendimiento de que la norma no puede significar la
constitución de una barrera de acceso a medicamentos que afecte a la población en general,
incluida aquella que debe recibir tratamientos de alto costo y/o que padecen enfermedades
raras o huérfanas.”
(iv) “[L]a disposición demandada encuentra sustento en la necesidad de ajustar un
instrumento de control en medicamentos, el registro, a los avances científicos que ocurren en
el campo de la salud. Ahora bien, aunque es clara la regla jurisprudencial según la cual el
registro no es un impedimento para garantizar el derecho a la salud, cuando existe
recomendación médica que exija un tratamiento (regla que en esta providencia se reitera), la
actualización brinda claridad y se encamina la garantizar la celeridad en la prestación de los
servicios. El hecho de que esas modificaciones puedan ser promovidas por el Ministerio de
Salud y Protección Social, y analizadas por el INVIMA, bajo evidencia científica constituye un
avance en la protección del derecho a la salud, y por tanto no tiene reparo alguno la Sala.
(…) La Sala considera que en este caso, en virtud del interés superior que involucra la
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comercialización de medicamentos y atendiendo el mismo marco normativo previsto en el
Decreto 677 de 1995, el INVIMA ostenta la facultad, tras adelantarse en debida forma el
procedimiento administrativo, de modificar el acto de registro, incluso sin el consentimiento
del titular, con el objeto de ajustar las indicaciones, contraindicaciones e interacciones.
Contra dicho acto, el titular podrá ejercer los mecanismos de defensa que considere
pertinente.”
Sentencia C-1052 de 2001, C-463 de 2008, C-313 de 2014, T-760 de 2008, T-595 de
2002, C-351 de 2013, T-406 de 1992, T-1081 de 2001, T-111 de 2003, T-001 de 2000,
T-016 de 2007, C-137 de 1995, C-025 de 1993, C-228 de 2010, C-197 de 2012
- Declaración Universal de Derechos Humanos
- Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales
- Convención Americana de Derechos Humanos Pacto de San José
- Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia, Los
Convenios I, III, IV de Ginebra
- Declaración de Viena, aprobada por la Conferencia mundial de derechos humanos el 25
de junio de 1993
- Observación General 14 del 11 de mayo de 2000, emitida por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
- Leyes 100 de 1993, 1751 de 2015, 170 de 1994, 1199 de 2008, 1438 de 2011
- Decreto 677 de 1995
- Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia de 1 de septiembre de 2015,
caso González Lluy y otros vs Ecuador
- Alternativas para la adopción de políticas centradas en el acceso a medicamentos – Rev
Panam Salud Pública 32(6), 2012, Federico Tovar, Ignacio Drake y Evangelina Martich
- CONPES Social 155 de 30 de agosto de 2012, Política Farmacéutica Nacional
SALVAMENTO: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ: manifiesta su salvamento de voto en
relación con la decisión de exequibilidad del aparte demandado del artículo 71 de la Ley
1753 de 2015, por cuanto considera que al incluirlo en la Ley del PND 2014-2018, el
legislador desconoció el principio de unidad de materia. Observó que la “movilidad social”
es una de las cinco estrategias previstas para lograr los ejes fundamentales del plan, la paz,
la equidad y la educación y dentro de esa estrategia, se contempló como propósito específico
asegurar la sostenibilidad financiera del sistema de salud en condiciones de eficiencia. No
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o radicación
obstante, al imponer a todos los compradores y proveedores de medicamentos, insumos y
dispositivos médicos, sin hacer ninguna distinción entre los agentes que utilizan recursos
públicos y los compradores y proveedores privados que nos los utilizan, sin que se exponga
una justificación de orden constitucional, contradice el propósito indicado y por ende, no
contribuye a la estrategia de movilidad social establecida en las bases del PND.

C-644/16
o radicación
Magistrado ponente Alejandro Linares Cantillo
Actor/Demandante Adelaida Ángel Zea
TEMA
- Administración de las contribuciones parafiscales
- Principio de reserva legal en materia tributaria
- Debido proceso
“Ley 1753/15. Artículo 106. Administración y recaudo de las contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras. La administración de todas las contribuciones parafiscales
agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que
reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o
pesquera determinada y hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno
nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las
contribuciones respectivas.
Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y
pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades fiduciarias,
previo contrato especial con el Gobierno nacional. Este procedimiento también se
aplicará en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de
administración.
Si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de
las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones parafiscales, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por razones especiales definidas mediante
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reglamento, podrá asumir temporalmente, a través de un encargo fiduciario, la
administración de dichas contribuciones y efectuar el recaudo.
La fiducia será contratada de conformidad con las normas de contratación estatal. (…)”
CARGOS: a juicio de la accionante, con la disposición enunciada se infringen mandatos
previstos en la Constitución Política y en el Decreto 111 de 1996 (EOP), con base en los
siguientes argumentos: (i) se desconoce el principio de reserva legal en materia tributaria
(arts. 150 (numeral 12) y 338 C.P., art. 29 EOP), en razón a que correspondía de manera
privativa al Congreso, como órgano de representación popular, definir las condiciones bajo
las cuales se sustrae a las agrupaciones gremiales del rol de administradoras para entregarlo
temporalmente al Ministerio de Agricultura, teniendo en cuenta que, por la naturaleza de las
contribuciones parafiscales al gravar únicamente a un sector social y económico específico,
que es también su único destinatario, el principio de legalidad del tributo se extiende al sujeto
encargado de su manejo; (ii) se desconoce el derecho al debido proceso por cuanto se
facultó al Ejecutivo para para definir las hipótesis en las que la administración pública puede
terminar unilateralmente la relación contractual entre las entidades administradoras de los
recursos parafiscales y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pese a que el órgano
llamado a desarrollar esta materia era el Congreso, pues una intervención en la relación
contractual, debía ser objeto de un desarrollo legal, y no reglamentario.
El Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la
Universidad Externado de Colombia, solicitan que la Corte profiera un fallo inhibitorio, con
base en las siguientes consideraciones: (i) el control abstracto de constitucionalidad está
diseñado exclusivamente para debatir asuntos relacionados con la compatibilidad de la
legislación con el ordenamiento superior, y la demanda introduce cuestiones de orden
casuístico relacionadas con las decisiones concretas que habría adoptado el gobierno en
relación con la administración de un fondo parafiscal específico; (ii) los cargos de la demanda
son inconsistentes con su pretensión, en la medida en que pretende que se retire del
ordenamiento jurídico la disposición legal que faculta al Ejecutivo para asumir temporalmente
la administración de los recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, pero los cargos no
apuntan a demostrar la inconstitucionalidad de esta medida, sino a poner en evidencia la
invalidez de la regla que habilita al gobierno para reglamentar esta materia; (iii) las
acusaciones corresponden a señalamientos gratuitos e injustificados, vagos, globales e
indeterminados que no precisan el sentido de la contradicción entre el precepto legal
impugnado y el ordenamiento superior; (iv) la demanda incurre en yerros hermenéuticos
sobre el contenido y alcance del precepto controvertido y de la legislación complementaria:
según la actora, se delegó al gobierno nacional la facultad para determinar el régimen de
administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando en
realidad la delegación se refiere únicamente a la especificación de los casos en el que
gobierno asume, temporal y excepcionalmente, la actividad asignada de ordinario a las
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agremiaciones del sector agrícola, a partir de una directriz clara e inequívoca, referida a la
imposibilidad de garantizar el cumplimiento de las normas y políticas que debe regir la
ejecución de las contribuciones parafiscales.
Por su parte, la Contraloría General de la República, el Instituto Colombiano Agropecuario

y la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, solicitan la declaratoria de exequibilidad del
precepto impugnado, manifestando que la medida se ampara en la libertad de configuración
legislativa con la que cuenta el Congreso de la República para definir la política tributaria
del Estado, y que el espectro del principio de reserva legal en materia tributaria se extiende
únicamente a la definición de los sujetos activos y pasivos, de los hechos y las bases gravables
y de las tarifas, es decir, a los elementos esenciales de las obligaciones tributarias.
De otro lado, la Sociedad de Agricultores de Colombia, la Asociación Hortofrutícola de

Colombia, la Federación Nacional de Cacaoteros, la Federación Nacional de Ganaderos,
el Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y la Procuraduría
General de la Nación solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, por
desconocer el principio de reserva de ley, el debido proceso y el principio de unidad de
materia, en consonancia con los cargos expuestos en la demanda.
¿La disposición legal que faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir
temporalmente la administración de las contribuciones parafiscales, mediante un encargo
fiduciario, cuando la entidad encargada de ello no se encuentra en condiciones de garantizar
el cumplimiento de las reglas y políticas en la materia, según las razones especiales definidas
mediante reglamento, desconoce el principio de reserva legal en materia tributaria (arts.
150.12 y 338 C.P.) y el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.)?
DECISIÓN
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los incisos tercero y cuarto del artículo 106 de la Ley 1753
de 2013 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Todos por un
nuevo país”.
La Corte determina que la disposición demandada se ajusta al régimen constitucional que
rige las contribuciones parafiscales, por las siguientes razones: (i) la administración de las
contribuciones parafiscales no es un elemento esencial del tributo, por lo que su definición
se encuentra comprendida dentro del margen de configuración legislativa, que el ejecutivo
puede concretar en virtud de la facultad reglamentaria; (ii) al analizar todo el sistema de
fuentes que integran la parafiscalidad, se tiene que la competencia del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural solo puede ejercerse de conformidad con las normas
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establecidas en el reglamento y en la ley, y que, a su vez, este reglamento, debe guardar
correspondencia con la necesidad de asegurar el cumplimiento de las reglas y políticas que
rigen la administración de dichas contribuciones. Así identificado el alcance de las
competencias asignadas, la Corte concluye que el Congreso no desconoció su función
legislativa de regular los elementos nucleares de la administración de los recursos, ni les
asignó al Presidente ni al Ministerio funciones reglamentarias o administrativas ajenas a sus
competencias, teniendo en cuenta que, estas, en todo caso, encuentran su punto de partida
su límite en el amplio conjunto normativo existente sobre la materia; (iii) a pesar de
reconocerse que la posibilidad de intervención especial que prescribe la norma tiene un
impacto en el vínculo contractual establecido entre el Estado y el particular encargado de la
administración, el cual puede suponer la afectación de diversos intereses, ello no constituye
una violación del debido proceso porque el reglamento solo puede establecer aquellos
eventos cuando está en riesgo la realización de las reglas y políticas que rigen la
administración de los recursos parafiscales, y el hecho de que no exista un procedimiento
específico no implica que el Ministerio pueda desconocer el debido proceso que informa
toda clase de actuaciones administrativas, lo que supone observar el procedimiento
establecido en la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de la posibilidad acudir al control de la
jurisdicción contencioso administrativa, para corregir cualquier irregularidad.
“La disposición acusada no se refiere a ninguno de los elementos esenciales de la
obligación tributaria, como son, los sujetos activos y pasivos, el hecho y la base gravable
y la tarifa, cuya definición está reservada al legislador. En esa medida, la regulación
adoptada se encuentra comprendida por el referido margen de configuración. Igualmente,
el contenido de la regulación acusada interpretada conjuntamente con las otras
disposiciones del ordenamiento que disciplinan la administración de las contribuciones
parafiscales permite identificar un conjunto de reglas que complementan el régimen legal
analizado y que conforman la materia legislativa objeto de reglamentación.”
“La vigencia de una competencia reglamentaria como la prevista en la disposición acusada
se opondría a la Carta si no existiera regulación legal alguna que pudiera orientar y limitar
el ejercicio de dicha atribución. Por el contrario, lo que la Corte ha constatado, teniendo
como referente el principio de conservación del derecho, es que el legislador fijó ya los
elementos centrales o sustanciales del régimen de recaudo y administración de las
diferentes contribuciones parafiscales estableciendo normas generales y especiales que
evidencian un parámetro que limita adecuadamente la actividad reglamentaria a cargo
del Presidente de la Republica.”
“La inexistencia de un procedimiento específico en la regulación acusada, no supone en
modo alguno una autorización para que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
desconozca el debido proceso al momento de ejercer la competencia referida por la
norma. Ello es así, dado que se trata de la actuación emprendida por una autoridad
administrativa y, en consecuencia, la decisión debe estar precedida del agotamiento del
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procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.”
543 de 2001, C-1170 de 2004, C-132 de 2009, C-167 de 2014, C-155 de 2016 y C-
178 de 2016, C-040 de 1993, C-040 de 1993, C-352 de 1998 y C-178 de 2016, C-
228 de 2009, C-536 de 1999 y C-228 de 2009, C-1170 de 2004, C-583 de 1996, C-
842 de 2000, C-891 de 2012, C-602 de 2015 y C-155 de 2016, C-167 de 2014, C-
155 de 2016, C-253 de 1995, C-178 de 2016, C-1170 de 2004, C-228 de 2009, C-
2004, C-228 de 1993, C-983 de 2010.
- Constitución Política de 1991
- Leyes 101 de 1993, 489 de 1998, 67 de 1983, 40 de 1990, 89 de 1993, 117 de
1994,118 de 1994, 138 de 1994, 219 de 1995, 272 de 1996, 534 de 1999, 668 de
2001, 1704 de 2014
- Decretos 111 de 1996, 1071 de 2012
SALVAMENTO: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO: sustenta la existencia de razones
jurídicas suficientemente válidas para declarar la inexequibilidad, en la medida en que: (i) los
casos en que el Ministerio de Agricultura puede asumir la administración de los fondos,
debieron ser definidos por el Legislador en su integridad o al menos en líneas puntuales a
través de pautas objetivas y precisas que orientasen su desarrollo por vía reglamentaria, para
no desconocer la reserva legal de tales contribuciones, por versar sobre aspectos medulares
del sistema tributario y agropecuario; (ii) la modalidad de intervención prevista en el precepto
demandado, resulta lesiva del derecho al debido proceso porque desconoce la imparcialidad
que debe imperar en los procedimientos administrativos, pues dentro de este nuevo diseño,
el gobierno nacional asume el triple rol de legislador, juez y destinatario y beneficiario de las
medidas de intervención económica. Además, esta ausencia de imparcialidad termina por
anular la autonomía e independencia de las organizaciones gremiales en la administración
de los recursos parafiscales.
SALVAMENTO: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO: considera que las disposiciones
demandadas debían ser declaradas inexequibles, a pesar del amplio margen de libertad de
configuración del Legislador sobre esos temas, pues la restricción temporal de los derechos
de los particulares, tal como está prevista por la norma, implica la calificación negativa de
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una conducta, no a manera de sanción sino de reproche, derivado de la falta de “condiciones
para garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe (sic) regir la ejecución de
las contribuciones parafiscales”, por lo tanto, los derechos adquiridos de conformidad con la
ley, no pueden ser suspendidos sin que la misma ley establezca unos límites claros mínimos
que impidan una actuación arbitraria ante una eventual interrupción de su ejercicio.
SALVAMENTO: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ: se aparta de la decisión del fallo
manifestando que, aunque en principio el legislador se encuentra habilitado para establecer
amplios mecanismos de intervención del Estado en la administración de estos recursos
públicos para garantizar su correcto uso y destinación, el esquema específico previsto en la
disposición demandada para privar temporalmente a las entidades gremiales de su
administración, y asignarla a las instancias gubernamentales debía cumplir al menos dos
presupuestos básicos que no fueron satisfechos en este caso: (i) ser fijadas directamente por
el legislador y no, como se dispone en el precepto atacado, por las mismas instancias
gubernamentales que hacen uso de los citados instrumentos; y (ii) asegurar el ejercicio
reglado e imparcial de las potestades otorgadas a las instancias gubernamentales, para que
las herramientas con las que ahora cuenta Ejecutivo fuesen empleadas para preservar la
integridad de este tributo. Por el contrario, la disposición impugnada da lugar a la utilización
discrecional y parcializada de las atribuciones gubernamentales, permitiendo el
favorecimiento de intereses distintos a la defensa de la integridad de los recursos públicos.

C-027/16
o radicación
Actor/Demandante Luis Germán Ortega Ruiz
TEMA
Excepción a la prohibición del artículo 355 de la Constitución de decretar auxilios o
donaciones en favor de personas de derecho privado
“Ley 1753/15. Artículo 10. Derechos de propiedad intelectual de proyectos de
investigación y desarrollo financiados con recursos públicos. En los casos de proyectos
de investigación y desarrollo de ciencia, tecnología e innovación y de tecnologías de
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C-027/16
o radicación
la información y las comunicaciones, adelantados con recursos públicos, el Estado
podrá ceder a título gratuito, salvo por motivos de seguridad y defensa nacional, los
derechos de propiedad intelectual que le correspondan, y autorizará su transferencia,
comercialización y explotación a quien adelante y ejecute el proyecto, sin que ello
constituya daño patrimonial al Estado. Las condiciones de esta cesión serán fijadas
en el respectivo contrato y en todo caso el Estado se reserva el derecho de obtener
una licencia no exclusiva y gratuita de estos derechos de propiedad intelectual por
motivos de interés nacional.
Parágrafo. El Gobierno nacional reglamentará esta materia en un plazo no superior
a un (1) año contado a partir de la vigencia de la presente ley”
CARGOS: se demanda de constitucionalidad de los enunciados “a título gratuito” y “sin que
ello constituya daño patrimonial al Estado”, contenidos en el artículo 10 de la Ley 1753 de
2015 porque en concepto del actor: (i) se desconoce el artículo 355 de la Constitución
(prohibición de decretar u otorgar auxilios o donaciones a favor de particulares), ya que la
cesión a título gratuito de derechos de propiedad intelectual derivados de proyectos de
investigación financiados por el Estado, a los particulares que intervengan o participen en
ellos, implica la transferencia de bienes o patrimonio estatal a personas de derecho privado,
sin contraprestación alguna y sin que satisfaga derechos de grupos o sectores protegidos
especialmente por la Carta; (ii) adicional a ello, el enunciado “sin que ello constituya daño
patrimonial al Estado” crea una excepción a la regla del artículo 90 Superior, según la cual
el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, por acción u omisión de las autoridades, disposición que no admite excepciones
legales.
*Nota: La Corte determina que el segundo cargo no satisface los requisitos argumentativos
mínimos de la demanda, pues el actor no explica la relación entre el daño patrimonial sufrido
por el Estado y el deber de indemnizar a las personas que soportan daños antijurídicos que
no están en la obligación de soportar, ámbito esencial del artículo 90 Superior; por lo que
no es posible abordar el estudio de fondo de esta acusación.
DNP: manifiesta que la Constitución promueve como uno de los fines del Estado la búsqueda
de conocimiento en un marco jurídico que garantice un orden político, económico y social
justo y reconoce como un deber del Estado la investigación y la transferencia de tecnología
en sectores como el agrícola. Así mismo, plantea que de acuerdo con la Sentencia C-671
de 1999 la prohibición del 355 surgió como respuesta al abuso e incorrecto manejo de los
denominados auxilios para el fomento de las empresas útiles, por quienes los tenían a su
cargo y que es en ese sentido, en el que la Corte debe interpretar la disposición constitucional.
Por su parte, el Ministerio de Tecnologías de la información y las Comunicaciones señaló
que mediante sentencia C-152 de 1999 se estableció que la Constitución autoriza al Estado
para que conceda subvenciones, estímulos económicos y subsidios a particulares, ya que su
artículo 71 constituye una excepción valida al artículo 355. Así mismo, recalcó que la
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sentencia C–507 de 2008 prevé que las donaciones o auxilios son legítimos cuando son el
resultado del cumplimiento del deber constitucional expreso de adoptar medidas para
financiar con recursos públicos, la satisfacción de derechos constitucionales de grupos o
sectores constitucionalmente protegidos.
¿Las expresiones “a título gratuito” y “sin que ello constituya daño patrimonial para el
Estado”, contenidas en el artículo 10 de la Ley 1753 de 2015, suponen una violación a la
prohibición impuesta a las autoridades de decretar auxilios y donaciones a personas de
derecho privado (artículo 355 C.P.)?
DECISIÓN
- Declarar EXEQUIBLE la expresión “a título gratuito” contenida en el artículo 10 de la Ley
1753 de 2015 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por
un nuevo país”, únicamente por el cargo estudiado.
- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la
expresión “sin que ello constituya daño patrimonial al Estado”, contenida en el artículo 10
de la Ley 1753 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Señala la Corte que la jurisprudencia constitucional ha fijado en varios pronunciamientos el
alcance del artículo 355, precisando que una prohibición absoluta de todo tipo de fomento
económico a particulares haría inviable la satisfacción de las cláusulas de Estado social de
derecho e igualdad material, e impediría la materialización de mandatos específicos de
fomento a grupos vulnerables y actividades estratégicas para la consecución de fines como
la equidad de género, la satisfacción de las facetas prestaciones de los derechos, la
protección del ambiente o el fomento a la ciencia, la educación o la cultura, entre otros. Por
ese motivo, se ha admitido que esta norma admite excepciones, por ejemplo, para
materializar el contenido genérico de una cláusula de la Carta, tal como el contenido en el
artículo 71 Superior que establece directamente la obligación estatal de fomentar la ciencia
y la tecnología. En el caso concreto, se desvirtúa la afirmación del actor en el sentido de que
el Estado no recibe contraprestación alguna, puesto que el auxilio sí reporta beneficios pues
de este se deriva utilidad económica y social, y se contribuye a satisfacer los fines esenciales
de la Constitución.
“Con el paso del tiempo, y el estudio de nuevos casos en los que se acusaba al Congreso
de violar el artículo 355 de la Carta, la jurisprudencia constitucional encontró “en las
disposiciones de la misma Constitución argumentos suficientes para autorizar la posibilidad
de asignar tales erogaciones, no sólo mediante la celebración de los contratos a que hacía
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referencia el inciso segundo del citado artículo 355 superior, sino en aquellos eventos en que
el auxilio o incentivo concedido por la ley (1) tuviese como fundamento una norma o principio
constitucional, y (2). resultare imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado.
Además, este tipo de transferencias serían válidas siempre y cuando no se trate de un acto
de mera liberalidad del Estado sino del cumplimiento de deberes constitucionales expresos
que aseguraran la igualdad material. Es decir, si se encuentran asociados a razones de
justicia distributiva.”
“Así las cosas, ha explicado la Corte que, ni el artículo 355 prohíbe de manera definitiva
todo tipo de fomento económico a particulares, ni puede interpretarse de manera tal que
vacíe el contenido de diversas cláusulas que consagran los deberes del Estado. Por ese
motivo, esta norma no solo admite excepciones, sino que permite la satisfacción de los
citados mandatos. En ese orden de ideas, cada acusación por violación de su contenido
normativo debe evaluar las condiciones en las que se concede el auxilio, y tener presentes
los casos en los que la jurisprudencia ha encontrado que se trata de decisiones válidas. En
este caso, comienza la Sala por indicar que el artículo 71 de la Carta Política establece
directamente el deber o la obligación estatal de fomentar la ciencia y la tecnología, de
manera que la norma objeto de estudio se enmarca en una de las tres grandes hipótesis en
las que el orden Superior admite este tipo de beneficios. Se trata de satisfacer o materializar
el contenido genérico de una cláusula de la Carta Política”
2008, C- 324 de 2009 y C-044 de 2015.
- Constitución Nacional de 1886, reforma de 1968
- Leyes 30 de 1978, 25 de 1997
- Decretos 777 de 1992, 1403 de 1992
- Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992.
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C-016/16
o radicación
Fecha de Fallo 27 de enero de 2016
Magistrado ponente Alejandro Linares Cantillo
Actor/Demandante Camilo Andrés Vargas Cortés
TEMA
- Principio de Unidad de materia en ley aprobatoria del PND
- Sanciones en materia de tecnologías de la información y comunicaciones.
“Ley 1753/15. Artículo 44. Sanciones en materia TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley
1341 de 2009, el cual quedará así:
Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda
incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las
infracciones señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de
la orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones
previstas en esta ley, con:
1. Amonestación.
2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales
para personas naturales.
3. Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos legales
mensuales para personas jurídicas.
4. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses.
5. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso.”
CARGOS: (i) el artículo demandado desconoce los artículos 158 y 339 de la Constitución dado
que en ella se incluyen prescripciones que no corresponden a las materias propias de la Ley del
PND, por cuanto como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional entre la parte
general de dicho Plan y su parte especial debe existir una conexión teleológica que debe ser directa
e inmediata. (ii) No resulta claro que una medida sancionatoria “sea un instrumento directo e
inmediato para la consecución de los objetivos y metas trazadas para el sector de las TIC, por ello
el demandante considera que la norma acusada podría encuadrarse en el “ejercicio de la facultad
legislativa general atribuida al Congreso de la República.
DNP: solicitó a la Corte declarar exequible el artículo referido, por cuanto la existencia y aplicación
de un régimen sancionatorio efectivo es indispensable para (i) asegurar el goce efectivo de varios
derechos de los ciudadanos relacionados con la salud, la educación y la seguridad personal, (ii)
cumplir las metas y objetivos que en materia de educación, justicia y salud fueron incorporados a
la ley del Plan, (iii) garantizar la calidad de los servicios TIC, centrales en el propósito de reducir la
brecha digital y disminuir las desigualdades de orden social y territorial y (iv) favorecer el desarrollo
de la banda ancha a la que se refieren las Bases del PND 2014-2018 (pág. 143). Sostiene que
el artículo demandado es un medio que efectivamente permite garantizar la preservación y
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restauración del ordenamiento jurídico en materia TIC, mediante la imposición de sanciones que
no solo reprueben, sino que también previenen la realización de todas aquellas conductas que el
legislador ha configurado como infracciones al régimen de las tecnologías de la información y
comunicaciones.
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: solicita la exequibilidad de la
norma demandada, manifestando que como uno de los objetivos del Plan de Inversiones se prevé
el “Desarrollo productivo TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación”, por lo que el artículo acusado concuerda con la parte general
de la Ley del PND y de manera directa con los lineamientos encaminados a la búsqueda de la
inclusión productiva y el acceso a bienes públicos y servicios, con miras a obtener equidad,
erradicar la pobreza extrema y promover la provisión de servicios públicos, infraestructura y
conectividad. La modificación de sanciones es un instrumento que permite generar un efecto
persuasivo, con el fin de que aquellos que proveen redes y servicios de tecnología de la
información y las comunicaciones, dirijan toda su capacidad para alcanzar las metas y objetivos
del Plan. De esa forma se asegura la calidad en los servicios, cobertura, despliegue y uso de
infraestructura, respeto por los derechos de los usuarios, entre otros, lo cual guarda relación de
conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la
Ley 1753 de 2014.
¿Desconoce el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 (que modificó parcialmente el artículo 65 de
la Ley 1341 de 2009), el principio de unidad de materia (arts. 158) al ajustar el régimen
sancionatorio por infracción de los deberes consagrados para el sector de las tecnologías de la
información y comunicaciones?
DECISIÓN
Declarar EXEQUIBLE el artículo 44 de la Ley 1753, únicamente por los cargos analizados en la
sentencia
Una vez, revisado y confrontado el contenido del artículo acusado y los objetivos, pilares y
estrategias contenidas en la parte general del PND 2014 -2018, la Corte considera que
existe conexidad directa entre el propósito de profundizar el desarrollo del sector de las TIC
y la norma impugnada, pues el establecer un régimen sancionatorio en materia de
tecnologías de la información y de las comunicaciones al incrementar las multas que pueden
imponerse a las personas jurídicas, tiene como finalidad conferir mayor vigor a las tareas de
vigilancia y control del sector, así como actualizar las sanciones a las necesidades que han
ido surgiendo. En efecto, puede concluirse no se desconoce el principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.
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o radicación
“El principio de unidad de materia impone que exista una conexión teleológica estrecha entre
los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que
contiene. Esta exigencia de un vínculo estrecho entre los medios y los fines encuentra
fundamento no solo en la necesidad de conferir un contenido preciso a la unidad de materia
en un estatuto multitemático como la ley del Plan, sino en el principio de coherencia
reconocido en la Ley Orgánica 152 de 1994 al prescribir que los programas y proyectos del
plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos
establecidos en éste (art. 3. Literal m).”
“El artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de
2009 no desconoce el principio de unidad de materia. Sometido al juicio de conexidad
directa, procedente cuando se trata de disposiciones instrumentales de la Ley aprobatoria del
Plan Nacional de Desarrollo, es claro que la adopción o fortalecimiento de un régimen
sancionatorio aplicable por la comisión de infracciones que afectan al Sector de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones contribuye de manera cierta al avance
y desarrollo de las TIC. Dado que dicho avance y desarrollo se reconoce como parte de los
pilares reconocidos en la parte general de la Ley 1753 de 2015 - “Paz” y “Equidad”- así
como instrumento de la estrategia transversal “Competitividad e infraestructura estratégicas”,
la disposición impugnada se ajusta plenamente al artículo 158 de la Constitución.”
Sentencias C-478 de 1992, C-191 de 1996, C-305 de 2004, C -376 de 2008, C- 377 de
2008, C- 539 de 2008, C- 714 de 2008, C-801 de 2008, C-334 de 2012, C- 363 de 2012,
C- 394 de 2012, C- 747 de 2012, C-896 de 2012, C- 670 de 2014 y C- 077 de 2017
- Leyes 152 de 1994, 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, 1341 de 2009
- Gacetas del Congreso 33, 114, 116, 191, 263, 498, 265, 264, 266, 585 de 2015
- Plan Vive Digital 2010-2014
- Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país
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C-518/16
o radicación
Magistrado ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez
Actor/Demandante José Elías Acosta Rosero
TEMA
- Autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil
- Criterio del mérito para acceder a cargos públicos
- Vinculatoriedad de los Acuerdo Marco de Precios
“Ley 1753/15. Artículo 134. Concurso o procesos de selección. Modifíquese el
artículo 3 del Decreto ley 760 de 2005, el cual quedará así: “Artículo 3. Los concursos
o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio
Civil (CNSC) a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el
Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto con
universidades públicas o privadas, instituciones universitarias e instituciones de
educación superior acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional para tal fin.
Dentro de los criterios de acreditación se privilegiará la experiencia e idoneidad del
recurso humano que vaya a realizar los concursos.
La CNSC, las universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las
instituciones de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse en
entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones,
el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo
a uno o más concursos de manera simultánea.
Los costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser
determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y
adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra
Eficiente.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los
acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión serán
adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente corresponda.”
CARGOS: según el accionante, los apartes subrayados vulneran los artículos 1, 2, 4, 13, 29,
113, 125, 130 y 158 de la Constitución Política: (i) por la presunta violación del principio
de unidad de materia (art. 158 y 169 C.P.), pues los temas que trata no guardan relación de
conexidad con la Ley del PND, en tanto su contenido no constituye un medio para alcanzar
las políticas señaladas en su parte general; (ii) desconocimiento del principio de autonomía
de los entes de origen constitucional (C.P. art. 130), ya que la Comisión Nacional del Servicio
Civil (CNSC) es un ente de creación constitucional, autónoma, permanente e independiente
del ejecutivo y de las demás ramas del poder público, por ello ninguna entidad del Estado, y
menos una perteneciente a la rama ejecutiva, puede sustituir las atribuciones que la
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C-518/16
o radicación
Constitución en su artículo 130 fijó en cabeza de la CNSC, de llevar a cabo “la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, salvo las de carácter
especial de origen constitucional. Por lo tanto, la intervención del Instituto Colombiano para
la Evaluación de la Educación (ICFES), del Ministerio de Educación Nacional (MEN) y de la
Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente(CCE) que establece
la norma acusada, supone una abierta oposición a los “artículos 113, 115, y 130 de la Carta
y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional”; (iii) inobservancia del principio del mérito
para acceder a los cargos públicos (arts. 125 y 130 C.P.), al disponer la norma acusada que
la función de realizar los concursos de méritos solo podrá iniciarse por parte de la CNSC
cuando el MEN acredite a las universidades o instituciones de educación superior para la
realización de los procesos de selección respectivos, y que el proceso contractual estará sujeto
a los lineamientos de costos que fije CCE, limitando así de manera indebida las funciones
que la Carta le ha asignado a la CNSC.
*Nota: La Sala concluye que el cargo por violación del principio de unidad de materia no
cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente y, por tanto, la Corte se inhibe en
relación con el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.
AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA - COLOMBIA COMPRA EFICIENTE
(CCE): defiende la constitucionalidad del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 aduciendo
que se cumple con el principio constitucional de unidad de materia, toda vez que el PND
formula como una de sus estrategias transversales el “Buen Gobierno”, que, de acuerdo con
sus bases, hace referencia a una estrategia orientada “a garantizar la configuración y
consolidación de un Estado Moderno, más transparente, eficiente y eficaz”. Adicionalmente,
sostiene que no existe identidad fáctica entre las sentencias C-1175 de 2005 y C-372 de
1999 con lo reglamentado en el artículo 134, pues en el presente caso, no se está afectando
la autonomía constitucional de la Comisión debido a que “Colombia Compra Eficiente no
está interfiriendo en las funciones propias de administración y vigilancia de la carrera de los
servidores públicos”.
DNP: solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, teniendo en
cuenta que las modificaciones introducidas en la norma demandada responden a la iniciativa
gubernamental de “Buen Gobierno” que busca fortalecer la institucionalidad pública
implementando mecanismos que permitieran mayor eficiencia, coherencia y cobertura en la
prestación de los servicios públicos. Indica que la función de adelantar procesos de selección
continúa en cabeza de la CNSC, de manera que con independencia de la entidad o
entidades que presten su apoyo para la realización de los concursos, las mismas deben
sujetarse a los lineamientos generales que para tal efecto fije la CNSC.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA: a través de concepto
solicita se declare la exequibilidad de la disposición parcialmente demandada, al considerar
que no se está afectando la autonomía de la CNSC por cuanto esta misma continúa
definiendo las condiciones que se requieren en los procesos de selección en los respectivos
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contratos y convenios administrativos, por lo tanto, la participación del ICFES resulta ser
fragmentaria sujeta a los términos que defina la Comisión. Respecto de la libertad de
configuración del legislador, la misma Corte Constitucional ha referido que el Congreso de
la República tiene un amplio margen de libertad de configuración para crear y diseñar el
sistema de carrera y los mecanismos en lo que se valoran los méritos de los aspirantes a
ingresar o ascender dentro de la misma y del retiro del servicio estatal. Por último, considera
que la norma demandada tiene una conexión directa con los objetivos fijados por la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo en tanto que el tema de los recursos para el ingreso a la carrera
administrativa regulada en la Ley 909 de 2004, guarda una inescindible relación con las
bases dogmáticas y la estrategia transversal del “Buen Gobierno”.
¿El artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 desconoce la autonomía que la Constitución le
reconoce a la CNSC y el criterio del mérito para acceder a los cargos públicos?
DECISIÓN
- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso primero del artículo 134 de la Ley
1753 de 2015, salvo las expresiones “en su defecto” y “para tal fin” que se declaran
INEXEQUIBLES.
- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “como el Icfes, para las
inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar
su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo
del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.
- Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el
entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la
Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus propios
acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley 1150
de 2007.
- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el parágrafo transitorio del artículo 134
de la Ley 1753 de 2015.
En relación con el inciso primero, estima la Corte, que el solo hecho de contemplar la
posibilidad de que la CNSC contrate con el ICFES o con universidades públicas o privadas,
para adelantar los concursos y procesos de selección en el Régimen de Carrera
Administrativa, no afecta la autonomía e independencia de dicha Comisión, ya que conserva
todas las funciones que le confiere la Constitución y la ley para administrar las carreras de
acceso al servicio público y para llevar a cabo directamente o con el apoyo de instituciones
especializadas, los respectivos concursos de mérito. En este sentido, no se evidencia la
presunta injerencia de la Rama Ejecutiva en la autonomía de la CNSC, más aun cuando la
intervención del ICFES, como órgano especializado en bancos de preguntas y concursos, lo
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que busca es privilegiar el principio de colaboración armónica entre la Ramas del Poder
Público, (artículo 113 de la CP), sin que, la sola posibilidad de poder participar en los
concursos o procesos de selección a través de contratos o convenios interadministrativos,
afecte las funciones que le confiere la Constitución y la ley a la CNSC para administrar las
carreras de acceso al servicio público.
Pese a lo anterior, para la Corte, sí constituye una vulneración de la autonomía de la CNSC
imponerle contratar en primera instancia con el ICFES y, solo “en su defecto” con las
universidades e instituciones de educación superior, pues de esa manera, se le resta
capacidad operativa y decisoria a la Comisión en su tarea de ejercer la administración y
vigilancia de la carrera administrativa (art. 130 C.P.). En este orden de ideas, que la norma
disponga, para el caso de las universidades públicas y privadas, instituciones universitarias e
instituciones de educación superior, que solamente pueden ser contratistas las que sean
acreditas por el Ministerio de Educación “para tal fin”, también comporta una usurpación de
funciones de la Comisión, pues la labor de acreditación para adelantar los procesos de
selección es una atribución exclusiva de la CNSC, derivada de su función constitucional.
Frente al inciso tercero, que establece que: “los costos asociados a los concursos o procesos
de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos,
diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra
Eficiente”, la Corte determina que resulta posible su declaratoria de exequibilidad en el
entendido de que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la
Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus propios
acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley 1150
de 2007.
“[L]a autonomía que la Constitución Política le reconoce a la CNSC se ve materializada en
la posibilidad que tiene dicha entidad de definir, según su propio criterio y las especificidades
del concurso o del proceso de selección convocado, cual es la entidad pública o privada
más idónea y competente para diseñar e implementar el concurso. En ese sentido, la
autonomía de la CNSC solo se puede entender garantizada en la medida que sea ella misma
quien determine de manera autónoma, dentro del marco de sus atribuciones y competencias,
la manera como se llevan a cabo los procesos de selección para la provisión de los empleos
de carrera en el servicio público; esto es, si los lleva a cabo directamente o contrata su
realización con entidades especializadas, entendiendo que no tiene que hacerlo
necesariamente con el ICFES o con una cierta universidad o institución de educación superior,
sino según lo que considere más idóneo y conveniente en cada caso, garantizando la
escogencia de la entidad o institución especializada que objetivamente demuestre tener una
mayor capacidad para adelantar la labor contratada.”
“Ciertamente, incluir como un imperativo para la CNSC, desarrollar los concursos de méritos
a través de contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, y asignarle también al
MEN la facultad de acreditar “para tal fin” las universidades o instituciones de educación
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superior con las cuales la CNSC pueda también contratar, comporta una clara y evidente
intromisión en las competencias constitucionales asignadas única y exclusivamente a la
CNSC, para administrar los regímenes de carrera de los servidores públicos, para lo cual, a
su vez, está revestida de autonomía e independencia, lo que implica no estar sujeta a las
directrices de ningún otro órgano o rama del Poder Público. (…) Por lo tanto, aceptar que la
Comisión, para efectos de llevar a cabo los concursos o procesos de selección, debe
contratar en primera instancia con el ICFES, y que, subsidiariamente, solo puede contratar
con universidades e instituciones universitarias que previamente sean acreditas por el
Ministerio de Educación para ese propósito específico, implica subordinar la función de la
CNSC, de administrar la carrera de los servidores públicos, a decisiones de otros órganos
externos, lo que abiertamente contraría los mandatos de autonomía e independencia que el
artículo 130 Superior le reconoce a dicha entidad. Sobre esas bases, la Corte procederá
declarar exequible, por los cargos estudiados, el inciso primero del artículo 134 de la Ley
1753 de 2015, salvo las expresiones “en su defecto” y “para tal fin” que serán declaradas
inexequibles.”
“[E]l Parágrafo 5° del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, además de reiterar la función que
están llamados a cumplir los acuerdos marco de precios, como herramientas que permiten
fijar las condiciones de oferta de la adquisición o suministro de bienes y servicios, establece
también las reglas de vinculación de las entidades públicas a los mismos acuerdos marco.
Con ese propósito, señala que, para la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden
Nacional, sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el
acuerdo marco tiene carácter vinculante, en las condiciones establecidas en los reglamentos.
Del mismo modo, prevé que, para en el caso de los “Organismos Autónomos y de las Ramas
Legislativa y Judicial, así como las Entidades Territoriales, las mismas podrán diseñar,
organizar y celebrar acuerdos marco de precios propios, sin perjuicio de que puedan
adherirse a los acuerdos marco a que se refiere el inciso anterior”. Lo anterior significa que,
en lo que respecta a los órganos autónomos, como es el caso de la CNSC, los acuerdos
marcos desarrollados por el Gobierno Nacional no le resultan obligatorios, de manera que
las mismas entidades pueden diseñar sus propios acuerdos marcos a los cuales sujetar los
procesos de contratación y, en concreto, de fijación de precios, sin perjuicio de que puedan
sujetarse o adherirse a los acuerdos marco realizados por la Agencia Nacional de
Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-. Ello resulta consecuente con la
autonomía que le es propia a la CNSC en lo que hace relación a la competencia para
administrar los concursos o procesos de selección del sistema de carrera para el acceso al
servicio público.”
Sentencias C-1175 de 2005, C-565 de 1998, C-372 de 1999, C-173 de 2001, C-1230
2012, C-635 de 2012, C-753 de 2008, C-109 de 2006 y C-471 de 2013
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- Decreto Ley 760 de 2005
- Leyes 909 de 2004, 1324 de 2009, 1150 de 2007
- Decretos 4170 de 2011, 1510 de 2013
ACLARACIÓN: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO: la Magistrada no comparte que se haya
desestimado el cargo vulneración del principio de unidad de materia por ausencia
argumentativa, por cuanto considera que se impuso una carga desproporcionada al
demandante no compatible con las sentencias que han revisado demandas contra leyes del
PND por este principio. Considera que el demandante presentó todos los elementos de juicio
para que el cargo fuera admitido: (i) explicó el contenido del artículo 134 acusado, que
consistía en modificar algunas de las principales funciones de la CNSC; (ii) señaló que esas
modificaciones no desarrollaban los objetivos del PND, relacionados con el “Buen Gobierno”
, debido a que (iii) la intervención de la CNSC prevista en el artículo 134 no promovía una
gestión para prevenir la corrupción, no mejoraría el servicio prestado a los ciudadanos, no
fortalecería la gobernanza, ni consolidaba el gasto público. Por estas razones sostiene que el
cargo era apto y procedía su análisis de fondo.

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Fecha de Fallo 07 de julio de 2016
Magistrado ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez
Actor/Demandante Eduardo Noriega de la Hoz
TEMA
- Principio de reserva legal en el PND
- Concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública
“Ley 1753/15. Artículo 41. Concesiones de espacios de televisión en el canal
nacional de operación pública. La Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) podrá
otorgar los espacios de televisión del canal nacional de operación pública, Canal
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Uno, garantizando el derecho a la información, a la igualdad en el acceso y uso del
espectro y al pluralismo informativo en los procesos de selección objetiva que
adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando este o sus socios no
tengan participación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional
o local. La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los
contratos, de acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para
estos efectos. (…)”
“Artículo 267. Vigencias y derogatorias. (…) Se deroga en especial el parágrafo del

artículo 88 de la Ley 99 de 1993; el numeral 6 del artículo 2o de la Ley 310 de
1996; el inciso 7o del artículo 13 de la Ley 335 de 1996; el numeral 5 del artículo
2o de la Ley 549 de 1999; el artículo 85 de la Ley 617 de 2000; el parágrafo del
artículo 13 del Decreto ley 254 de 2000; literales a) y c) del parágrafo 1o del artículo
2o de la Ley 680 de 2001; (…)”
CARGOS: (i) el accionante considera que las normas demandadas son contrarias al principio
de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, ya que
no es posible inferir una relación entre los pilares del PND y la eliminación de los límites
máximos de concesión en los espacios de televisión del canal nacional de operación pública,
pues no existe un solo proyecto u objetivo del plan cuya operatividad se encuentre en riesgo
por la existencia de los citados límites, de allí que las normas que se acusan no conlleven
“inequívocamente” a la efectividad de las normas generales del PND. (ii) Se plantea el
desconocimiento de la reserva de ley en la fijación de la política en materia de televisión, por
cuanto el Congreso es el único órgano constitucionalmente autorizado para fijar la política
en materia de televisión (art. 77 C.P.). (iii) Se alega el desconocimiento de la competencia
privativa del legislador para limitar la actividad económica (art. 333 C.P.), al considerar que
no es posible dejar en cabeza de la ANTV, como se deriva de las disposiciones demandadas,
la determinación del número de concesionarios que tendrá el Canal UNO, pues dicha
decisión constituye una restricción a la libertad económica, que exige su consagración a
través de una norma de naturaleza legal. Una habilitación en tal sentido tan solo podría
llegar a ser procedente si el legislador determina de forma precisa el ámbito de ejercicio de
dicha facultad, circunstancia que tampoco se presenta en el asunto bajo examen, ya que lo
que se autoriza es una intervención en la economía, sin la existencia de unos lineamientos
claramente definidos por el legislador. (iv) En criterio del actor, las disposiciones demandadas
son contrarias a los artículos 75 y 20 del Texto Superior, en desconocimiento del acceso
democrático al espectro electromagnético y del derecho a fundar medios masivos de
comunicación, pues aun cuando se entiende que no todas las personas pueden ser
adjudicatarias de espacios de televisión, dicha circunstancia no es óbice para concebir que,
en términos democráticos y con el fin de afianzar las libertades de comunicación, se debe
permitir el acceso a la mayor cantidad de concesionarios posibles. Lo anterior se garantizaba
con los límites previstos en los artículos derogados de las Leyes 335 de 1996 y 680 de 2001,
con fundamento en las cuales el Canal UNO siempre contó con un mínimo de cuatro
concesionarios. A partir de su derogatoria y conforme se dispone en el artículo 41 de la Ley
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1753 de 2015, es posible que el 100% de las horas de programación del citado canal sean
otorgados a un solo concesionario, decisión del legislador que autoriza la monopolización
en el uso del espectro e impide que un mayor número de personas puedan fundar medios
de comunicación masiva, en contravía de los mandatos previstos en las normas
constitucionales mencionadas.

DNP: se pronunció para cada cargo estudiado de la siguiente manera: (i) solicita a la Corte
declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo o, en su defecto, que se declare la
exequibilidad de los apartes demandados. La primera solicitud debido a que el accionante
se limitó a realizar afirmaciones sin contenido argumentativo alguno y sin demostrar la forma
en qué se vulneró el requisito de la unidad de materia. La segunda solicitud de exequibilidad
por que para el DNP es claro que las normas acusadas guardan relación de conexidad con
los objetivos previstos en las Bases del Plan, por lo que no tiene sentido un juicio de reproche
respecto de una medida que busca precisamente lograr su desarrollo. Por lo demás, los textos
objeto de demanda también son una expresión concreta de la actualización del marco
regulatorio de la televisión, en el punto referente al reconocimiento de la realidad tecnológica
convergente. (ii) Afirma que en ningún momento se está otorgando potestades a la ANTV
para fijar la política en materia de televisión, sino que es el propio Congreso de la República,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y de configuración legislativa, el que señaló la
forma cómo se deben disponer los espacios de televisión del canal nacional de operación
pública, siguiendo los criterios jurídicos y los resultados de los estudios técnicos y de mercado
que se adelanten para el efecto: “una cosa es la fijación de la política y otra muy diferente el
mecanismo y autoridad para su materialización, y es ahí en donde precisamente radica el
error conceptual del demandante, quien inapropiadamente unifica dichos conceptos como
sustento de su demanda”.
(iii) Manifiesta que no es cierto que las disposiciones acusadas le otorguen a la ANTV la
facultad para restringir la libertad económica (CP art. 333), sin un lineamiento previamente
dispuesto por el legislador. Al respecto, basta con señalar que fue el propio Congreso de la
República, ante la necesidad de fortalecer el canal nacional de operación pública, quien
dispuso como política la exigencia de otorgar los espacios de televisión, de acuerdo con los
criterios definidos en la ley y los resultados de los estudios técnicos y de mercado. (iv) Solicita
a la Corte declararse inhibida para pronunciar un fallo de fondo pues el cargo se funda en
una apreciación subjetiva sobre una supuesta asignación del 100% de las horas de concesión
a un único adjudicatario, a partir de lo cual infiere que se produce una monopolización en
el uso del espectro y se impide fundar medios de comunicación masiva a través de la
televisión. Si no se inhibe y procede un fallo de fondo, solicita se declare la exequibilidad de
las normas acusadas, con fundamento en que la garantía de competencia que se busca en
la Constitución (art. 75), se torna efectiva a través del derecho que tienen los distintos
oferentes de los espacios de televisión que sean concesionados para participar en una
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licitación en igualdad de condiciones, sin que se enfrenten a obstáculos o restricciones
irrazonables o desproporcionadas en relación con los demás participantes.
En este sentido, al observar el contenido de las normas acusadas no se advierte que en ellas
se impongan barreras a la libertad de concurrencia, pues el proceso de selección debe
adelantarse de manera objetiva. De otra parte, no se desconoce la libertad de fundar medios
de comunicación masiva, en tanto la regulación que se propone tan solo tiene por objeto
organizar un bien público operado por el Estado, sin que ello limite la opción de acudir a
otros medios audiovisuales de amplia proyección, como ocurre con la utilización de la fibra
óptica, el radio o la Internet.
(i) ¿Las disposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, son
contrarias al principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 del Texto
Superior?
(ii) ¿Las disposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, por
virtud de las cuales se otorga a la ANTV la facultad de determinar el número de
concesionarios de los espacios de televisión del Canal UNO y se derogan los límites
porcentuales de participación anteriormente dispuestos en el ordenamiento jurídico, lesionan
la competencia que le asiste al legislador para fijar la política en materia de televisión, según
se dispone en el artículo 77 de la Superior?
(iii) ¿Las disposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, por
porcentuales de participación anteriormente exigibles en el ordenamiento jurídico, vacían la
competencia del legislador para limitar la libertad económica, en los términos dispuestos en
el artículo 333 Constitucional?
(iv) ¿Las disposiciones demandadas de los artículos 41 y 267 de la Ley 1753 de 2015, por
porcentuales de participación anteriormente exigibles en el ordenamiento jurídico, vulneran
el acceso democrático al uso del espectro electromagnético (CP art. 75) y a la libertad de
fundar medios de comunicación masiva (CP art. 20)?
DECISIÓN
- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015,
en lo que se refiere a las derogatorias del inciso 7º del artículo 13 de la Ley 335 de 1996 y
del literal a) del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 680 de 2001.
- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta providencia, las expresiones: “La
ANTV determinará el número de los concesionarios y condiciones de los contratos, de
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acuerdo con los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos” y “la(s)
concesión(es)”, previstas en el artículo 41 de la Ley 1753 de 2015.
(i) La Corte hace un análisis del principio de unidad de materia aplicado a la estructura del
PND y concluye que las disposiciones acusadas pretenden realizar los objetivos y
orientaciones que respecto de la televisión se consagran en el Plan, de manera particular en
el marco de la estrategia transversal de competitividad que plantea como acción para
incrementar la productividad de la economía, la intervención en el área de las TIC para su
promoción como plataforma para la equidad y la educación, y en relación con la meta de
ampliación de la cobertura de la televisión digital. Así las cosas, se determina que los
preceptos acusados guardan unidad de materia con la ley del PND pues apuntan a la
consecución de los objetivos referidos, a través de la generación de una situación de
competencia en el mercado y de la búsqueda de mejorar la conectividad. Finalmente, se
resalta que en el caso concreto, tal como la jurisprudencia de la Corte ha indicado, cuando
la disposición acusada fue objeto de debates calificados durante su trámite en el Congreso
de la República, de la deliberación democrática puede inferirse que las normas aprobadas
fueron admitidas por el legislativo como parte del desarrollo de los programas, metas y
políticas que se consagran en la parte general, a partir de la contextualización que de las
mismas se realizan en las bases del Plan.
(ii) En primer lugar la Corte hace un análisis del servicio público de la televisión y la forma
en que la Constitución Política dispone cómo se lleva a cabo su dirección y su regulación
para luego determinar la constitucionalidad de las normas en relación con la reserva de ley.
Para la Corte, la decisión adoptada por el legislador supone una transformación de la forma
cómo hacia el futuro se prestará el servicio de televisión en el canal nacional de operación
pública, Canal Uno. Así, las normas cuestionadas constituyen un desarrollo del artículo 77
de la Constitución, según el cual el Congreso de la República fija la política en materia de
televisión. Ahora bien, esto, sin perjuicio de que el contenido de dicha política y su sujeción
a los límites constitucionales derivados del artículo 75 constitucional (espectro
electromagnético) sean objeto de un examen posterior.
(iii) Para la Corte, lo que persiguen las normas demandadas no se sujeta al principio de libre
iniciativa en su explotación, pues se trata de la regulación sobre el acceso al uso de un bien
público y a la posibilidad de prestar un servicio público reservado por a la gestión directa del
Estado. Lo anterior, con fundamento en los artículos 75 y 365 de la Constitución, mediante
los cuales se asigna al Estado la gestión y control del espectro electromagnético y porque
como servicio público la televisión puede ser regulada en cuanto a la forma en que se puede
acceder a su prestación, no como una forma de desarrollo de la libertad económica, sino
como un medio para la organización de una actividad regida por los principios de la función
pública.
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(iv) Considera la Corte que el nuevo esquema de televisión establecido por las normas
demandadas tiene en cuenta las mediciones reales del mercado, las cuales le otorgan a la
ANTV, a partir de los requisitos jurídico-técnicos y de mercado establecidos, la capacidad
para determinar el nivel de amplitud o de concentración que tendrá el canal nacional de
operación pública. En tal virtud, es claro que este nuevo esquema de regulación para la
adjudicación de los espacios de programación del Canal UNO favorece la optimización de
un bien público, al dotar de mayor competitividad a la televisión abierta y asegurar una oferta
de información en beneficio del sector y, especialmente, de los usuarios. Esta apertura debe
realizarse bajo condiciones que garanticen el derecho a la información y al pluralismo, como
criterios jurídicos que, al señalar las condiciones del contrato de concesión, tienen la
virtualidad de vincular a este canal público con el logro de finalidades en materia educativa
y cultural, propiciando la diversidad de visiones que deben existir en un contexto democrático.
(i) “Como se infiere de lo expuesto, el Plan Nacional de Desarrollo asume como política
económica y social la intervención en el sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC), con miras a impactar en el eje transversal de la “competitividad e
infraestructura estratégicas”. (…) Visto el alcance de la parte general del Plan Nacional de
Desarrollo, en concreto, en el sector de la televisión, se observa que las normas objeto de
acusación corresponden a disposiciones instrumentales, expedidas al amparo del numeral 3
del artículo 150 de la Constitución, que buscan realizar los objetivos y estrategias de política
en materia económica y social, previamente referidos en esta providencia. De esta manera,
las disposiciones acusadas se integran dentro del conjunto de parámetros normativos que
pretenden realizar los objetivos y orientaciones que respecto de la televisión se consagran en
el Plan, con miras a intervenir en una de sus estrategias transversales, como lo es la
competitividad, en el área de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, que
goza de una especial conexión con los pilares esenciales de equidad y educación.”
(ii) “[S]in perjuicio de la discusión que pueda derivarse frente al alcance y contenido de la
habilitación realizada, la Corte encuentra que las normas acusadas reflejan una orientación
u opción de política pública en materia de televisión, cuya determinación se realizó
directamente por el legislador, en el sentido de flexibilizar el marco legal que anteriormente
imponía la existencia de unos límites porcentuales mínimos y máximos, por un nuevo modelo
en el que esa realidad dependerá de los estudios técnicos y de mercado que se realicen,
siempre que se cumplan con los criterios jurídicos que allí se disponen, esto es, garantizar el
derecho a la información, a la igualdad en el acceso y uso del espectro, al pluralismo
informativo y a la prohibición de concentración de la propiedad frente a operadores privados
de televisión abierta nacional o local.”
(iii) “Así las cosas, a diferencia de lo expuesto por el actor, la habilitación otorgada en las
normas demandadas para que la ANTV determine el número de concesionarios que tendrá
el Canal UNO, no constituye una limitación a la libertad económica, ya que no se trata de
un mercado sujeto al principio de libre iniciativa en su explotación, sino que, por el contrario,
lo que se incorpora es la regulación sobre la forma como se prestará un servicio público
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reservado por el Estado (CP art. 365), como lo es la televisión radiodifundida, en el que, por
cuestiones tecnológicas, necesariamente se debe hacer uso del espectro electromagnético,
como bien público sujeto de igual forma a la gestión directa del Estado. No se trata entonces
de la imposición de permisos previos o de requisitos para el ejercicio de la actividad
económica, como lo entiende el accionante, sino de la forma como se presta un servicio
público sujeto a la reserva y titularidad del Estado. Por ello, en casos como el expuesto, no
puede considerarse como vulnerada la libertad económica, ya que su carácter relativo y no
absoluto, la posibilidad de proceder a su ejercicio se encuentra limitada, ex-ante, por la
configuración normativa que se haga del servicio, como lo ha advertido la jurisprudencia
reiterada de la Corte.”
(iv) “Lo primero que advierte esta Corporación, es que las derogatorias dispuestas en el
artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, no tienen la entidad suficiente para vulnerar los
mandatos dispuestos en los artículos 75 y 20 del Texto Superior. Aun cuando es verdad que
la eliminación de los límites porcentuales de participación en el Canal UNO, tanto en el nivel
mínimo como en el máximo, conducen a que sea la ANTV la que finalmente decida el número
de concesionarios, no se trata de una decisión que quede sometida al mero arbitrio de dicha
autoridad, pues para el efecto el artículo 41 de la ley en cita dispone la obligación de
someterse a unos criterios jurídicos y a los resultados de los estudios técnicos y de mercado
que se realicen para el efecto. La eliminación de los límites porcentuales de participación no
implica, por sí misma, que el legislador esté adjudicando de plano el 100% de los espacios
a un único concesionario, pues de lo que se trata es de consagrar una medida de política
pública que, en el manejo del sector de la televisión, logre que las determinaciones que se
adopten por la ANTV, respecto del nivel de amplitud o de concentración del Canal UNO, ya
no respondan a un parámetro estándar, sino a las realidades económicas que se derivan de
un mercado convergente y dinámico. Si bien los límites aseguraban desde tres hasta trece
concesionarios, teniendo en cuenta que el mínimo era de 7.5% del total de los espacios y el
máximo del 33%, cuando existiera un proceso de integración económica entre las
programadoras, ello no significa que una decisión en el mismo sentido o en uno parecido
no pueda derivarse de los estudios técnicos y de mercado que se realicen, o que incluso, de
acuerdo con los mismos, lo recomendable sea un mayor número de concesionarios, cuando
el valor de la concesión dificulte la posibilidad de asignar las horas de programación entre
pocos adjudicatarios.”
Sentencias C-447 de 1997, C-1298 de 2001, C-1052 de 2001, C-305 de 2004, C-376
de 1996, T-425 de 1992, C-350 de 1997, C-219 de 2015, C-578 de 2004, C-624 de
1998, C-815 de 2001, C-650 de 2003, T-081 de 1993, C-093 de 1996, C-555 de 2013
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- Leyes 182 de 1995, 680 de 2001, 335 de 1996, 152 de 1994, 5 de 1992, 1507 de 2012
- Bases del Plan de Desarrollo
- Gacetas del Congreso nro. 114 de 2015, 1022 de 2015, 527 de 2010
- DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, El futuro del sector del sector audiovisual
en Colombia: necesidad de política pública y reformas normativas en el marco de la
convergencia tecnológica y las tendencias del mercado, informe final, 2016
-COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Diagnóstico del sector de
televisión en Colombia y consulta pública para una agenda convergente, marzo de 2012.
-COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, Análisis de Mercados
Audiovisuales en un Entorno Convergente, abril de 2016
- CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Impacto de la inversión estatal en televisión
pública, 2010
- CIDH, Estándares de libertad de expresión para la transición a una televisión digital abierta,
diversa, plural e inclusiva, Informe temático contenido en el Informe Anual 2014 de la
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, Relator Especial para la Libertad de Expresión, 2014.
SALVAMENTO: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ: manifiesta no compartir el examen
propuesto en el último cargo, relativo al desconocimiento del acceso democrático al espectro
electromagnético y al derecho a fundar medios masivos de comunicación (CP art. 75 y 20),
pues en su criterio, la lectura de las normas acusadas que permite la asignación de los
espacios de televisión del Canal UNO bajo la premisa de un solo concesionario, se
apartaban de las garantías del pluralismo informativo y de la competencia, en los términos
dispuestos en el artículo 75 Constitucional. La televisión pública es y debe ser vista como una
estructura participativa de carácter pluralista, su preservación no responde a un criterio
meramente económico, sino a razones vinculadas con una visión amplia de la democracia,
al servir de foro en el que concurran diferentes posturas ideológicas que permitan la
construcción de una sociedad crítica. Todos estos valores y principios se verán
comprometidos en caso de que el Canal UNO se convierta en un medio de expresión de un
único adjudicatario, pues más allá de que ello permita estrategias de programación,
economías de escala, arrastre de la audiencia y otros beneficios relevantes que conduzcan a
su fortalecimiento económico, se perdería el interés general que subyace en la contribución
que brinda la televisión pública, y en especial, el único canal que opera bajo el formato del
sistema mixto, como medio de formación de opiniones y de desarrollo de la libertad de
expresión.
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C-359/16
o radicación
ACLARACIÓN: ALEJANDRO LINARES CANTILLO: para precisar las razones por las cuales
acompañó la decisión de declarar la exequible, manifiesta que el problema jurídico
planteado debía resolverse a la luz del mandato de democratización en el acceso y uso del
espectro electromagnético, derivado de la interpretación sistemática del artículo 75 Superior.
En la sentencia se sostiene que la exigencia constitucional de igualdad en el acceso y uso del
espectro electromagnético se garantiza porque la selección del, o los concesionarios, se hará
a través de un mecanismo de selección objetiva. Esta interpretación cierta se limita a una
concepción formal de la igualdad, pues la igualdad material en el acceso al espectro
electromagnético exige la ampliación progresiva de los espacios televisivos adjudicables, a
la vez que la previsión de mecanismos de financiación de esta actividad, que no dependan
exclusivamente de la pauta publicitaria. La democracia no sólo se mide en términos
monetarios, de rating y rentabilidad y, por lo tanto, exige la apertura progresiva de otros
espacios, comercialmente menos atractivos, pero políticamente imperiosos.
SALVAMENTO: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO: considera que la norma
acusada debió declararse ajustada a la constitución, pero bajo el entendido de que, la
voluntad del legislador plasmada implica que la adjudicación de los espacios de televisión
del Canal Uno debe efectuarse a un número plural de concesionarios, porque la lectura del
artículo 41 que posibilita que el único canal público habilitado para que sea objeto de
concesión en sus espacios, llegue a ser adjudicado en un único concesionario, conduce a la
vulneración del derecho a fundar medios masivos de comunicación, pues aun cuando existen
diversas alternativas en el mercado para divulgar información, ideas, juicios u opiniones, le
resta al medio masivo de mayor impacto y difusión su valor como instrumento de libertad, al
autorizar la constitución de un monopolio que compromete la pluralidad de los medios.
ACLARACIÓN: JORGE IVAN PALACIO PALACIO: opina que se debió realizar el
condicionamiento de las normas demandadas estableciendo que la pluralidad informativa
debe ser sustancial y no meramente numérica o porcentual, y que esta pluralidad se debe
reflejar en mantener las visiones y la multiplicidad de puntos de vista. De igual modo
considera que teniendo en cuenta que los principios generales del PND son la construcción
de "la paz, la equidad y educación", hubiera sido bueno incluir en esta providencia que los
concesionarios deben orientar los contenidos televisivos del Canal Uno a la educación para
la paz en el postconflicto, programas culturales e infantiles, noticieros que reflejen la
pluralidad ideológica y de opinión garantizando la libertad de información.
SALVAMENTO: GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO: se aparta de la argumentación
desarrollada en relación con el análisis del principio de unidad de materia cuando la
sentencia expresó que en aquellos casos en los que existe evidencia suficiente de que la
disposición acusada “fue objeto de debates calificados durante su trámite en el Congreso, la
deliberación democrática permite inferir que las normas aprobadas fueron admitidas por el
Legislativo como parte del desarrollo de los programas, metas y políticas que se consagran
en la parte general”, pues considera que este presupuesto pertenece a la esencia de la
consecutividad y la inobservancia del principio de unidad de materia no puede ser saneada
por haber sido debatida durante el proceso legislativo. Por otro lado, considera que la
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C-359/16
o radicación
sentencia debió declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones contenidas en el
artículo demandado, en el sentido de que los términos del contrato de concesión celebrado
deben garantizar los derechos de acceso y los deberes de salida en materia de televisión. Los
primeros referentes a la garantía de la igualdad de condiciones en el uso del espectro
electromagnético y al cumplimiento del principio de universalidad, esto es, que todas las
personas puedan tener acceso al servicio de televisión pública bien como ciudadanos activos
que quieren difundir su pensamiento, ideas, criticas o alguna otra información, así como
consumidores o espectadores, los cuales tienen el derecho a recibir el servicio de difusión
pública, en condiciones técnicas adecuadas y de calidad. De otra parte, los deberes de
salida, que recaen directamente en los operadores de la difusión del servicio de televisión y
en el caso de sistemas mixtos, en los concesionarios, implican la obligación de observar los
principios que orientan la televisión pública, especialmente la diversidad, la independencia y
la diferenciación, pues en todo caso, deben realizar, en el mayor grado posible, los fines
sociales, culturales y educativos que definen el servicio público prestado.
ACLARACIÓN: MARIA VICTORIA CALLE CORREA: aclara el voto para advertir que la norma
legal cuestionada autoriza a concesionarle a un único aspirante la totalidad de la franja del
Canal UNO, pero esta no es una obligación jurídica ni una necesidad del mercado, sino una
alternativa para los casos en que no sea factible asignar la totalidad de los espacios televisivos
a una pluralidad de concesionarios, o para aquellos en que tal decisión pondría en riesgo la
viabilidad futura del Canal. La norma y la presente sentencia buscan entonces lograr un
equilibrio entre la pluralidad dentro del canal, que se realiza en la medida en que las franjas
se asignen a una diversidad de oferentes, y la pluralidad global en televisión, que presupone
la existencia de un canal público viable. Lo cual no obsta, para que en concreto se pueda
cuestionar un proceso particular de concesión, si se prueba suficientemente que es fruto de
un balance irrazonable entre los principios en conflicto, y que vulnera injustamente pluralismo
informativo, la igualdad y la competitividad, protegidos expresamente por el artículo 75 de
la Constitución Política.
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3. Precedentes jurisprudenciales de la consulta previa en el PND

C-461/08
o radicación
Magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa
Actor/Demandante Jesús Enrique Piñacué Achicué
TEMA
- Participación ciudadana - Derecho de participación de las minorías
- Derecho de Consulta previa de comunidades y grupos étnicos
- Determinación de proyectos o programas incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo que
deben someterse a consulta previa de comunidades y grupos étnicos.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010
CARGOS: (i) la ley del PND se aprobó sin que se hubiera realizado consulta previa con los
pueblos indígenas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT, el cual fue ratificado por
Colombia mediante Ley 21 de 1991 y se ha incorporado al bloque de constitucionalidad. En
este sentido, el accionante señala que “la reserva de la iniciativa legislativa resulta pertinente,
en razón al carácter técnico de su contenido, en especial en razón a los programas y
proyectos a implementar y la proyección de los recursos y los presupuestos plurianuales con
los cuales se espera ejecutar las políticas planteadas, en desarrollo de los artículos
constitucionales, todo lo cual justifica que aquellas disposiciones que entrañen o puedan
afectar las poblaciones indígenas deban ser consultadas según el artículo 6º del Convenio
169 de la OIT el cual consagra que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados
mediante procedimientos apropiados, trámite que no fue cumplido.”
MHCP: el interviniente explica que, para materializar la intención del Constituyente, fueron
creados mecanismos de concertación y de socialización en el proceso de elaboración,
formulación y expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Específicamente se refiere
al Sistema Nacional de Planeación, y dentro de este se destaca el Consejo Nacional de
Planeación como “la principal instancia de participación democrática dentro de este
complejo proceso de formulación de políticas y del proceso de planificación en Colombia”,
además de ser el escenario idóneo para debatir y analizar las propuestas que el Gobierno
nacional quiere desarrollar en el PND, y en el cual tienen participación los representantes de
todas las comunidades que se compone la sociedad civil.
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¿Debe el Gobierno nacional someter el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo a
consulta previa con los pueblos indígenas, y el incumplimiento de este deber tiene como
consecuencia la inconstitucionalidad de toda la Ley 1151 de 2007?
DECISIÓN
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1151 de 2007, en el entendido de que se suspenderá la
ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales incluidos en
la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y específicamente sobre pueblos
indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral
y completa la consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad, de
conformidad con las pautas trazadas para ello por la jurisprudencia constitucional
La Corte aborda el tema de la obligatoriedad de consultar a las comunidades indígenas,
negras y tribales, respecto de las medidas que las puedan afectar directamente, para ello
relaciona los argumentos dados en sentencia C-030 de 2008 sobre el particular destacando
las siguientes reglas: (i) Colombia como República democrática, participativa y pluralista
(C.P. art. 1), que considera la diversidad cultural como valor constitucional y fundamento de
la nacionalidad colombiana (C.P. arts. 7 y 70), reconoce el deber de consultar a las
comunidades indígenas, negras y tribales, para la adopción y ejecución de decisiones que
puedan afectarles, por lo tanto la consulta previa constituye una forma de participación en
concordancia con las obligaciones contraídas en el convenio 169 de la OIT, aprobado por
Colombia e integrado al bloque de constitucionalidad. (ii) Estas obligaciones se traducen en
que nuestro ordenamiento debe propender por asegurar la participación de las comunidades,
mediante el establecimiento de mecanismos adecuados de consulta, procesos de
cooperación y el respete, en todo caso, al derecho de estos pueblos a “decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus
vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico,
social y cultural”. (iii) La Corte diferenció dos niveles distintos de afectación: hay políticas y
programas que conciernen intereses generales para todos por ser ciudadanos colombianos,
y existen otras medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlos directamente,
caso para el cual se ha previsto un deber de consulta. (iv) En este sentido, si existe omisión
del deber de consulta podría suceder lo siguiente: en primer lugar, acudir a la acción de
tutela para que las comunidades hagan efectivo su derecho fundamental afectado; y en
segundo lugar cuando se tratare de iniciativas legislativas, la omisión de consulta previa a la
adopción de una ley podría afectar su constitucionalidad.
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o radicación
A efectos de determinar si resulta obligatoria la consulta previa respecto de la ley del PND,
debe especificarse que el mismo se compone de dos partes: una parte general, y un plan
nacional de inversiones públicas, en este sentido y para el propósito que nos concierne es
importante examinar cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales, y si
alguno de estos tendría una incidencia directa y especifica en grupos indígenas o
comunidades afrodescendientes del país. La Corte precisa que, si bien es cierto que el
Consejo Nacional de Planeación desempeña un rol como escenario de participación y
democratización del PND, más cuando hay representantes de las comunidades, este no suple
el deber que tiene el Estado de realizar la consulta previa sobre los proyectos en concreto
incluidos en el mismo que podrían afectarlos directamente.
“En el ámbito específico del proceso de formulación del Plan Nacional de Desarrollo, observa
la Corte que los principios de representación y participación se manifiestan en forma distinta,
sin confundirse. Así, la existencia y funcionamiento del Consejo Nacional de Planeación, que
incluye –entre los demás representantes- a voceros de los grupos étnicos del país, expresa en
dicho ámbito una cierta versión del principio de representación. En efecto, los representantes
indígenas allí incluidos no expresan la cosmovisión de cada una de las comunidades
afectadas por cada proyecto individual incluido en el Plan de Inversiones Públicas. Por su
parte, la obligación constitucional de llevar a cabo la consulta previa de tales proyectos
individuales expresa el principio de democracia participativa –sensible a las particularidades,
detalles y diversidad del caso concreto-, en la medida en que en tales proyectos de consulta,
se permitirá que cada comunidad concreta afectada en forma diferencial, directa y específica
por un proyecto en particular haga oír su posición y participe, así, en la adopción de las
decisiones correspondientes.
“Una lectura detenida de las distintas disposiciones contenidas en la Ley 1151 de 2007 revela
que éstas prevén varios proyectos susceptibles de incidir de manera directa y específica sobre
pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes que residen en las zonas donde estos
habrán de ser ejecutados. En efecto, varios proyectos y programas incluidos dentro del Plan
Nacional de Inversiones, o resaltados por su importancia dentro de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo, incidirán directa y específicamente sobre distintos grupos del país –
independientemente de si su impacto será benéfico o perjudicial, cuestión cuya determinación
atañe a las comunidades étnicas –indígenas o afrodescendientes- potencialmente afectadas
en ejercicio de su autonomía y sus derechos colectivos. Es claro para la Corte que, respecto
de cada uno de estos proyectos individuales, sí existe una obligación estatal específica de
realizar consulta previa, en su integridad y con pleno cumplimiento de los requisitos
constitucionales precisados por la jurisprudencia constitucional, según lo sintetizado en el
apartado siguiente.”
“La determinación de cuáles son los proyectos o programas incluidos dentro de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo que deben agotar el requisito de consulta previa a los pueblos
indígenas, es una responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo proyecto de
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C-461/08
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ley de su iniciativa. Sin embargo, en relación con los proyectos concretos respecto de los
cuales se considere que no han cumplido con dicha condición –al estar de por medio la
protección de derechos fundamentales colectivos de los pueblos indígenas y de sus miembros
individualmente considerados-, se encuentra abierta en cada caso la vía de la acción de
tutela, en el evento en que las comunidades indígenas, después de haber solicitado la
realización de la consulta previa, invocando la presente sentencia, reciban una respuesta
negativa. Si un proyecto específico ya fue sometido a una consulta previa que haya respetado
las pautas trazadas en las normas aplicables y en la jurisprudencia constitucional, no será
necesario realizar una nueva consulta. No obstante, si la consulta no respetó tales pautas,
debe efectuarse una nueva cumpliendo el Convenio 169 de la OIT así como las exigencias
jurisprudenciales encaminadas a asegurar que la consulta sea efectiva.”
Sentencias: C-169 de 2001; C-030 de 2008; C-208 de 2007; Sentencia C-891 de 2002;
T-382 de 2006; Sentencia T-428 de 1992; Sentencia SU-383/03
- Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
- Una Agenda Internacional, Burger Julián, responsable del programa a favor de los pueblos
indígenas en el Centro de Naciones Unidas por los Derechos Humanos, en “Estado de los
Pueblos” Cultural Survival 1993, ediciones bellaterra 2000, Barcelona.
SALVAMENTO: JAIME ARAUJO RENTERÍA: a su juicio el vicio de inconstitucionalidad
constatado por la Corte, relativo a la falta del requisito de consulta previa a las comunidades
étnicas, indígenas o afrodescendientes afectadas con la Ley del Plan, en este caso a los
pueblos indígenas, afecta la validez de toda la Ley 1151 de 2007, que, en su criterio, ha
debido ser declarada inexequible en su integridad. A este respecto, es de observar que el
control de constitucionalidad se ejerce sobre la validez de la norma y no sobre su eficacia, y
en el presente caso, a pesar de que la disposición no es válida desde el punto de vista
constitucional, se termina aceptando su validez por parte de esta Corporación.
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C-331/12
o radicación
Actor/Demandante Diana Paola Urrego Trujillo
TEMA
Control de la explotación ilegal de minerales contenidas en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo - Propiedad y explotación minera - Explotación de recursos no renovables y
derechos de las entidades territoriales - Derecho a la consulta previa de medidas legislativas
a las comunidades étnicas
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 106 y el 276 inciso 3 (parcial) de la
Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
CARGOS: (i) el accionante encuentra que se vulnera el principio de igualdad y debido
proceso al reglamentar la explotación minera sin consideración a los derechos que ostentan
las comunidades negras que ejercen dicha explotación, y especialmente por no proceder
conforme lo indica el artículo 6 de la Ley 21 de 1991 por medio del cual se aprobó el
convenio 169 de la OIT y que dio rango constitucional al derecho a la consulta previa a las
comunidades étnicas, disposición que hace parte del bloque de constitucionalidad de que
trata el artículo 93 de la Constitución Política. (ii) La normativa demandada no permite
continuar la actividad de explotación minera que estas comunidades han venido adelantando
de manera tradicional, a pesar de no tener título minero y estar inmersas dentro del proceso
de legalización contemplado en la Ley 1382 de 2010, norma que les faculta a adelantar
actividad minera hasta tanto no se resuelva la solicitud de legalización de su actividad minera,
de conformidad con el parágrafo primero del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010. (iii)
Adicionalmente, afirma que estos artículos desconocen la tradicionalidad y ancestralidad de
las comunidades negras, siendo muchas de estas áreas de explotación minera reconocidas
por el Ministerio de Minas y Energía, como zonas mineras de comunidades negras. (iv)
Finalmente, sostiene que se configura una violación del ámbito de competencia y
extralimitación de las facultades cuando el Ejecutivo pretende derogar, modificar o reformar
leyes ordinarias, a través del Plan Nacional de Desarrollo.
DNP: sostiene que no puede ser obligatoria la consulta previa para conservar una actividad
ilegal atentatoria contra el medio ambiente sano y, consiguientemente, no podría hacerse
con personas que tratan de preservar su conducta ilegítima. Menciona que lo que se busca
con los artículos en discusión, es evitar una práctica ilegal, ya que se trata de garantizar la
no explotación en términos industriales, lo que es contrario a la diversidad étnica y cultural,
y constituye una medida de protección que ya existía, razones por las cuales no requería del
trámite de consulta previa. Advierte que la consulta previa se realiza en los casos de
afectación directa de la medida legislativa sobre los derechos e intereses de la comunidad
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afectada, y que no es un derecho constitucional con contenido absoluto. Menciona que el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, expedido por la Ley 1450 de 2011, tuvo en cuenta
la evolución jurisprudencial en materia de consulta previa, y que por ello, puso a
consideración de las minorías el documento que de manera general establece los objetivos
y metas de mediano y largo plazo, o las bases de la Ley del Plan. Con fundamento en todo
lo anterior, solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda, o que en subsidio declare la constitucionalidad de las
normas demandadas.
¿El artículo 106 y la expresión demandada del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, vulneran
la obligación de realizar consulta previa a las comunidades étnicas, de conformidad con los
artículos 330 y 93 Superiores, y el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT?
DECISIÓN
- Declarar EXEQUIBLE el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 por ser una norma de carácter
general, que afecta a todos los ciudadanos por igual y debe aplicarse en todo el territorio
nacional, por tanto, no debió someterse a la consulta previa.
- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “parágrafo 2o del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley
1382 de 2010” contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, por omisión de
consulta previa y porque Ley del Plan Nacional de Desarrollo debe referirse a objetivos,
planes y programas específicos de planeación de mediano y largo plazo, y no contener
regulaciones relativas a leyes ordinarias, so pena de suplantar al legislador ordinario y con
ello vulnerar el principio democrático.
El derecho a la consulta previa que les asiste a las comunidades indígenas y
afrodescendientes tiene su sustento en el derecho de decidir las prioridades en su proceso de
desarrollo y preservación de su cultura. Su desconocimiento es susceptible de protección vía
acción de tutela, en razón a su significación para la defensa de la identidad e integridad
cultural y a su condición de mecanismo de participación. A partir del reconocimiento del
derecho a la consulta previa, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado los siguientes
ejes temáticos: (a) diferenciación entre la participación general de los representantes de las
comunidades étnicas y la participación específica a través de la consulta previa; (b)
identificación de las medidas legislativas que deben ser objeto de consulta previa a las
comunidades diferenciadas; (c) previsión de los requisitos y etapas que debe cumplir el
procedimiento de consulta, a fin que resulte compatible con los parámetros constitucionales;
e (d) identificación de las consecuencias del desconocimiento del derecho de consulta previa.
Frente a la consulta previa de la Ley del PND, hay que volcar el análisis a si cada programa,
proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constituye una de las
medidas “susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad
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de tales, caso en el cual procederá el deber de consulta a estas comunidades diferenciadas.
La Corte determina que norma demandada regula temas de carácter general, que afectan a
todos los ciudadanos por igual y debe aplicarse en todo el territorio nacional, por
consiguiente, no debió someterse a la consulta previa de las comunidades étnicas, de
conformidad con el artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6 del Convenio 169
de la OIT.
“Para entender cuando surge el deber constitucional del estado consultar a las comunidades
indígenas y afrodescendientes, hay que precisar sobre la diferenciación entre la participación
general de los representantes de las comunidades étnicas y la participación específica a través
de la consulta previa, la Corte ha precisado que la primera de ellas, se puede llevar a cabo
de manera general, sin perjuicio del reconocimiento de la identidad diferenciada de dichas
comunidades, lo que exige que esta participación se realice a través de mecanismos
concretos y adecuados, que resulten compatibles con las particularidades de esa identidad,
a través de medidas tales como la asignación de curules especiales en las corporaciones
públicas. La segunda modalidad de participación específica de las comunidades étnicas hace
relación a su participación en la toma de decisiones que afecten directamente a las
comunidades indígenas y afrodescendientes, a través de un procedimiento particular de
consulta previa a dichas comunidades, como requisito necesario para garantizar la
preservación de su identidad diferenciada.”
“Especial atención le ha merecido a la jurisprudencia constitucional el tema relativo a la
identificación de las medidas legislativas y administrativas que deben someterse al
procedimiento de consulta previa. A este respecto, la Corte ha explicado que existen varios
elementos a tener en cuenta: (a) en primer lugar, la afectación directa de las medidas a
adoptarse para las comunidades étnicas. En este sentido, ha explicado que en armonía con
lo consagrado por el Convenio 169 de la OIT, “la consulta previa es imperativa respecto de
aquellas medidas legislativas y administrativas que afecten directamente a las comunidades
indígenas y afrodescendientes”. En forma contraria, las políticas generales que afecten a
toda la población y que no incidan directamente en las comunidades diferenciadas, no están
sujetas a consulta; (b) en segundo lugar, ha sostenido que una manera de determinar si
afecta de manera directa a las comunidades, es establecer si se trata de temas definidos
previamente por el convenio, o de temas que tengan una relación intrínseca con su identidad
como comunidad étnica o un “vínculo necesario con la definición del ethos de las
comunidades indígenas y afrodescendientes”.
“Respecto a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de su proceso de formación frente al
deber de realización de consulta previa, la Corte ha explicado que la Ley contentiva del Plan
Nacional de Desarrollo, “por mandato del artículo 339 de la Constitución, está conformada
por dos partes distintas, una general, y un plan de inversiones de las entidades públicas
nacionales.” Así mismo, precisó que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo tiene niveles
distintos de generalidad, y que “específicamente en la parte constitutiva del Plan Nacional de
Inversiones Públicas, ha de examinarse cada uno de los programas, proyectos y presupuestos
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plurianuales que lo conforman, para efectos de establecer si tal programa, proyecto o
presupuesto plurianual tendrá una incidencia directa y específica sobre los grupos indígenas
o las comunidades afrodescendientes del país, de conformidad con los criterios trazados en
la sentencia C-030 de 2008 y reiterados en la presente providencia – es decir, si cada
programa, proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constituye una de
las medidas “susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su
calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la
generalidad de los colombianos”.
Sentencias C-983 de 2010, C-029 de 1997, C-580 de 1999, T-379 de 1995, C-028 de
1997 y C-647 de 1997, y C-126 de 1998.
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
SALVAMENTO: LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA: no comparte las razones expuestas por la
mayoría de los Magistrados de la Sala, en cuanto sostienen que la norma acusada del artículo
106 de la Ley 1450 de 2011 no afecta directamente a las comunidades indígenas y
afrodescendientes, con el argumento de que se trata de una norma de carácter general que
se dirige a toda la población por igual y se encamina a cumplir una finalidad constitucional,
como es el control de la minería ilegal y la protección del medio ambiente. En su criterio, la
afectación de las comunidades étnicas por la disposición impugnada se debe a que tiene
relación directa con la explotación de minerales, también en las zonas o territorios
ancestrales, y por tanto, restringe o limita la actividad minera tradicional de las comunidades
étnicas, sin que la misma ley prevea disposiciones especiales o específicas para estos grupos
poblacionales.
SALVAMENTO: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO: en su criterio, la Corte no podía
realizar un estudio de fondo respecto de la constitucionalidad del inciso 3° (parcial) del
artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, por medio del cual se derogó el parágrafo 2° del
artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, toda vez que dicha norma, “por la cual
se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas”, fue declarada inexequible de manera
diferida en la sentencia C-366 de 2011. En este sentido, no podían ser estudiadas, las
normas demandadas por vicios materiales.
SALVAMENTO: MAURICIO GONZALEZ CUERVO: se aparta de la decisión adoptada frente
a la inexequibilidad de la derogatoria contenida en el artículo 276 de la ley 1450 de 2011,
en razón de que los planteamientos efectuados por la Sala para declarar la exequibilidad del
artículo 106 de la ley 1450 de 2011, sobre control a la minería ilegal, son igualmente
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predicables de las derogatorias prescritas por el artículo 276 de la citada ley, por tratarse de
situaciones asimilables, que persiguen la protección del medio ambiente de actividades de
explotación ilícita de minerales y de la legalización de la explotación tradicional de minas de
propiedad del Estado sin el registro minero respectivo y del barequeo, actividades que
deterioran los recursos naturales renovables y no renovables de manera irreparable y cuya
protección en razón de ser un bien jurídico superior, interesa a toda la comunidad.
SALVAMENTO: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA: disiente de manera parcial respecto de la
decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en cuanto considera que el artículo 106 de
la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” debió
declararse inexequible, por las siguientes razones: (i) se omite la realización de la consulta previa
con las comunidades étnicas, pues el alcance del referido artículo 106 concierne al tema de
explotación minera, manejo de recursos naturales y control de la minería ilegal, asuntos que
afectan en forma directa al territorio de las comunidades étnicas y sus miembros; (ii) se viola el
derecho a la igualdad, al asumir una prohibición general y absoluta a la explotación minera
mecanizada que no cuente con título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, sin que en
dicha norma se hubiese contemplado protección diferencial alguna que ampare a estas
comunidades étnicas en tanto sujetos de especial protección constitucional; (iii) a consecuencia
de lo anterior, se vulnera el derecho al debido proceso, pues la decisión adoptada rechaza de
plano el proceso o trámite especial que ha de darse a las solicitudes de legalización de la
pequeña minería, minería tradicional, artesanal e informal que se desarrolla al interior de los
territorios de las anotadas comunidades, por cuanto las mismas serán rechazadas de plano sin
plantearse distingo alguno entre las comunidades étnicas y demás solicitantes; finalmente, (iv)
además de desconocerse por completo el precedente constitucional en torno al tema de la
consulta previa con comunidades étnicas, se desatiende la técnica constitucional de
inexequibilidad diferida que debió contemplarse en este caso, en razón a que, al ser el artículo
106 de la Ley 1450 de 2011 una norma de aplicación inmediata, la consulta previa debió
agotarse de manera inexorable antes de que la norma fuese expedida, de tal suerte que al
declararse su exequibilidad no se tuvo a bien considerar el efecto inmediato respecto de las
comunidades étnicas.
SALVAMENTO: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO: considera que la derogatoria,
contenida en el artículo 276 de la ley bajo examen, del parágrafo 2o del artículo 12 y el
artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, también debió ser declarada exequible, con base en las
mismas razones que sirvieron de fundamento para mantener vigente dentro del ordenamiento
jurídico la disposición contenida en el artículo 106 ibidem, toda vez que ambas normas tienen
como finalidad proteger al medio ambiente de actividades de la explotación minera ilícita,
de la legalización de la explotación tradicional de minas de propiedad del Estado sin el
registro minero respectivo y del barequeo; dado su propósito, afectan el interés general y no
específicamente a la minería tradicional de las comunidades étnicas.
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o radicación
Fecha de Fallo 22 de octubre de 2002
Magistrado ponente Jaime Araujo Rentería
Actor/Demandante Edith Magnolia Bastidas Calderón
TEMA
Participación ciudadana - Derecho de participación de las minorías
Derecho de Consulta de comunidad Indígena - Exploración y explotación de recursos en zona
minera indígena mixta - Comunidad indígena en contrato de concesión minera
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3 (parcial), 5, 6, 11 (parcial), 35
(parcial), 37, 39, 48, 58, 59, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 261, 267 (parcial),
271 (parcial), 275 y 332 de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas, ya que vulneran los
artículos 29, 53, 93, 94 y 330 de la Constitución Política.
CARGOS: (i) en primer lugar, expone un cargo general en contra de las disposiciones
impugnadas, referente a la violación del derecho de los pueblos indígenas a la consulta. Para
la comprensión de este cargo, la demandante explica lo que significa un territorio
considerado sagrado, la propiedad que tienen los indígenas sobre éste y la legitimación legal
sobre dicha posesión, cuya comprensión difiere “de la que se tiene en el derecho blanco”.
Señala la demandante que “la relación de los pueblos indígenas con sus territorios
ancestrales, su carácter colectivo y la legitimidad histórica que tienen sobre los mismos, son
elementos de difícil comprensión dentro de la lógica comercial, legalista y de primacía de la
propiedad privada con que se trata el término territorio en el Código Minero, lo que lleva a
vulnerar los derechos humanos de dichos pueblos”. Así las cosas, las disposiciones
contenidas en el Código de Minas no respetaron los requisitos necesarios para que el derecho
a la consulta fuese acatado.
(ii) En segundo término, considera la demandante que las normas acusadas vulneran el
derecho a la participación de los indígenas, así como su integridad étnica, cultural y
económica, por las mismas razones expuestas en párrafos anteriores. Aduce que a través de
la consagración constitucional de la consulta se concretó la participación democrática de esa
minoría étnica, siendo entonces un instrumento básico para asegurar su subsistencia como
grupo social.

¿El Código de Minas vulnera el derecho que tienen los pueblos indígenas a la consulta previa
a la luz del convenio 169 de la OIT?
DECISIÓN
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C-891/02
o radicación
Declara la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas, a excepción del artículo 267 de la
Ley 685 de 2001, sobre el que se declaró inhibida para conocer de fondo.
El Gobierno Nacional no vulneró el derecho de consulta previa que tienen las comunidades
indígenas durante el proceso anterior a la radicación del proyecto de ley (Código de Minas)
ante el congreso, ya que la Corte pudo corroborar que el Ministerio de Minas fomentó varios
mecanismos de participación y concertación entorno a la iniciativa legislativa de cara a las
comunidades durante más de un año.
Reitera que el Derecho a la consulta no es absoluto y es de doble vía, sí viene es cierto que
la Carta Política y el Convenio 169 de la OIT que hace parte del bloque de
constitucionalidad, ordena al Gobierno que propicie la participación de las comunidades
indígenas en aquellos asuntos, proyectos que los afecten, pero sí no se llegare a un acuerdo,
no es menester para declinar el proceso legislativo surtido en el Congreso de la Republica.
“[P]or principio general el Gobierno está obligado a propiciar mecanismos efectivos y
razonables de participación en los asuntos que afecten a las comunidades indígenas. Sin
embargo, si no se llega a un acuerdo con estas últimas, no tiene por qué frenarse el proceso
legislativo en asuntos que a la vez son de interés general, como ocurre en el caso minero. Al
respecto resulta ilustrativo el criterio expuesto por la Organización de Estados Americanos y
la Universidad de Harvard, al referirse al Convenio 169 y a la Guía que para su aplicación
fue elaborada por la OIT: “Según esta explicación [Guía para la Aplicación del Convenio
169 de la OIT], las disposiciones señaladas implican que los gobiernos, desde un inicio,
deben llevar un proceso de consulta cuyo objetivo es la concertación con los pueblos
indígenas sobre las decisiones que los impactan directamente. Además, el proceso de
consulta debe ser uno en el que los pueblos indígenas puedan participar y ejercer influencia
en todas las fases de la toma de decisiones sobre proyectos relacionados con sus tierras,
incluyendo las fases iniciales en las que se elaboran los proyectos. Según la Guía de la OIT,
esto no quiere decir que los pueblos indígenas tienen el derecho a vetar las iniciativas de
desarrollo impulsadas por el Estado, sino que el objetivo de la consulta deberá ser la
concertación. Cuando la concertación no es posible, la decisión sobre el proyecto de
desarrollo recae en el Estado; pero si el Estado decide ir en contra de la posición indígena,
deberá justificar su decisión y establecer, entre otras cosas, que el proyecto no viole la
integridad cultural indígena, sino que, más bien, los beneficiará.”
“Respecto de los mecanismos propiciados por el Gobierno, tales como los talleres
preparatorios y las mesas de concertación, la Corte los encuentra apropiados al fin
perseguido, esto es, llevar a ley de la República un proyecto que armonizara con los intereses
de los pueblos indígenas, a la par que fuera respetuoso del principio de participación que a
ellos cobija. Amén de que en el acervo probatorio no se advierte asomo alguno de mala fe
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C-891/02
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por parte de las entidades gubernamentales sino, por el contrario, un reiterado interés por
alcanzar un acuerdo con los representantes de las comunidades indígenas.
“Consecuentemente, la Corte no encuentra ningún reproche constitucional que admitir frente
al proceso de consulta que se surtió en relación con la expedición de la ley parcialmente
demandada, por cuanto los canales de participación indígena fueron razonables y suficientes,
a pesar de no haberse podido llegar a un acuerdo entre los interlocutores. Vale decir, se
respetó cabalmente el principio de participación y el derecho fundamental de consulta que
tienen los pueblos indígenas respecto de la explotación de recursos mineros yacentes en sus
territorios”.
Sentencias C-089 de 1994, C-385 de 1997, C-643 de 2000.
- Bobbio Norberto y Bobero Michelangelo (1984); Varela Barrios Edgar (1998); y Cervantes
Jáuregui Luis (1993). Citados por Múnera Ruíz Leopoldo en su artículo sobre “La tragedia
de lo público”, revista TRANS de la Universidad Nacional, págs. 227 y 228.
- Rubén Jaramillo Vélez, Sobre el origen de la “esfera de lo público”, revista TRANS, págs.
68 y 69.
- Aristóteles, Gran Ética, Ed. Proyectos Editoriales S.A. Pg. 106.
Respecto de los planes de desarrollo, es pertinente señalar lo enunciado en la sentencia bajo
estudio así:
- El artículo 7 del Convenio 169 de la OIT, dispone que las colectividades tienen: "el derecho
de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en
que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente". (resaltado fuera de texto)
- La Constitución garantiza la participación de todos y todas en los diversos ámbitos de la
vida nacional, sobre todo en aquellos asuntos del poder público, y social, a la organización
electoral, al ejercicio de la función administrativa, a la prestación de los servicios públicos, a
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la administración de justicia, a la definición de las materias económicas, presupuestales y de
planeación, así como al ejercicio del control fiscal. (Sentencia C-089 de 1994).

C-030/08
o radicación
Magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil
Carlos Humberto García Guzmán, Luis Alfredo García Gómez,
Actor/Demandante
Alejandra Azuero Quijano y Daniel Bonilla Maldonado.
TEMA
- Convenio 169 de la OIT y el Derecho de participación de las minorías en el trámite de adopción
de medidas legislativas o administrativas que las puedan afectar
- Derecho de Consulta de las comunidades Indígenas y tribales, artículos 329 y 330 de la CP.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la Ley
General Forestal”.
CARGOS: (i) En el trámite de expedición de la Ley 1021 de 2006, no se realizó consulta
previa a las comunidades indígenas, ni a los pueblos afrodescendientes, lo cual constituye
violación a las obligaciones contenidas en el artículo 6 del convenio 169 de la OIT, y de los
artículos 1, 2, 3, 7, 9, 13, 93 y 330 constitucionales. (ii) La consulta previa es un trámite
obligatorio en aquellas iniciativas legislativas susceptibles a afectar a las comunidades
tribales, y los demandantes consideran que la Ley General Forestal puede tener implicaciones
para las comunidades negras e indígenas, al tratar temáticas sobre el aprovechamiento de
los bosques y plantaciones de árboles en el país, razones por las que resulta imprescindible
la consulta previa.
¿Es la Ley 1021 de 2006 contraria a la constitución y a normas que integran el bloque de
constitucionalidad por no haberse realizado consulta previa a las comunidades indígenas ni
a los pueblos afrodescendientes durante el proceso de construcción de la iniciativa
legislativa?
DECISIÓN
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C-030/08
o radicación
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1021 de 2006 “Por la cual se expide la Ley General Forestal”.
A través de normas constitucionales e instrumentos internacionales, la legislación colombiana
ha desarrollado el concepto de participación de las comunidades indígenas, pueblos
afrodescendientes y tribales, para lo cual ha dispuesto escenarios concretos para asegurar la
participación de los mismos, por ejemplo, (i) en el diseño de las políticas y los planes y
programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan
Nacional de Desarrollo; (ii) la colaboración con el mantenimiento del orden público dentro
de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional; o
(iii) la representación de los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las
cuales se integren. De lo anterior se desprende que, las comunidades indígenas, pueblos
afrodescendientes y tribales, puedan conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones,
remitir conceptos, solicitar audiencias, y de esta manera constituir efectivos canales de
comunicación entre las células legislativas y las autoridades representativas de estas
comunidades.
En este sentido, el deber de consulta es consecuencia directa del derecho que les asiste a las
comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación
de la cultura, por lo que, cuando procede ese deber de consulta, surge para ellas un derecho
fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la
importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad
cultural y a su condición de mecanismo de participación. Finalmente, se resalta que
Colombia tiene un compromiso internacional serio al haber ratificado y adherido a su
legislación el Convenio 169 de la OIT, el cual le reporta una serie de obligaciones cuyo
incumplimiento sería susceptible de evaluación en instancias internacionales, sin perjuicio de
las consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno. Atendiendo a lo anterior, ante la
omisión de la consulta previa, las comunidades indígenas, negras, y tribales pueden,
mediante la acción de tutela, hacer efectivo su derecho, y tratándose de medidas legislativas,
la adopción de un proyecto de ley resultaría afectando la materialidad de la misma iniciativa
dando como resultado la declaratoria de inconstitucionalidad.
“[T]ratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no
surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades
indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en
el cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta
contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos
previstos en la Constitución y en la ley. No cabe duda de que las leyes, en general, producen
una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito,
aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades
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C-030/08
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indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho
evento pueda predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio 169
de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para
que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente.”
“En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar en que debe producirse la consulta a
la que se ha venido aludiendo, es preciso señalar que en la medida en que el Convenio 169
no establece unas reglas de procedimiento y en tanto que las mismas no hayan sido fijadas
en la ley, debe atenderse a la flexibilidad que sobre el particular consagra el Convenio y al
hecho de que, de acuerdo con el mismo, el trámite de la consulta se somete al principio de
la buena fe, lo cual quiere decir, por un lado, que corresponde a los Estados definir las
condiciones en las que se desarrollará la consulta, y por otro, que la misma, para que resulte
satisfactoria a la luz del ordenamiento constitucional, debe realizarse de manera que sea
efectiva y conducente, pero sin que quepa hablar, en ese contexto, de términos perentorios
para su realización, ni de condiciones ineludibles para el efecto. Se trata de propiciar espacios
de participación, que sean oportunos en cuanto permitan una intervención útil y con voceros
suficientemente representativos, en función del tipo de medida a adoptar.”
“Tratándose de medidas legislativas, la situación puede tornarse compleja, porque como se
señaló en precedencia, el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad frente a la
omisión de consulta previa a la adopción de una medida legislativa comporta la verificación
en torno a un procedimiento, cuya ausencia, sin embargo, se proyecta sobre la materialidad
misma de la ley. En ese evento, sería posible, en determinadas circunstancias, encontrar que
la ley como tal es inconstitucional, pero también cabe que, en una ley que de manera general
concierne a los pueblos indígenas y tribales, y que los afecta directamente, la omisión de la
consulta se resuelva en una decisión que excluya a tales comunidades del ámbito de
aplicación de la ley; o puede ocurrir que, en un evento de esa naturaleza, lo que se establezca
es la presencia de una omisión legislativa, de tal manera que la ley, como tal, se conserve
en el ordenamiento, pero que se adopten las medidas necesarias para subsanar la omisión
legislativa derivada de la falta de previsión de medidas específicamente orientadas a las
comunidades indígenas y tribales. Si la ley no tiene esas previsiones específicas, habría un
vacío legislativo, derivado de la necesidad de que, en una materia que si bien afecta a todos,
lo hace con los indígenas en ámbitos propios de su identidad, contemple previsiones
especiales y que las mismas sean previamente consultadas. En ese caso, en la medida en
que la ley general estuviese llamada a aplicarse a los indígenas, se decretaría una omisión
legislativa por ausencia de normas específicas y previamente consultadas.”
Sentencias C-169 de 2001, SU-383 de 2003, C-620 de 2003, T-737 de 2005, y C-208 de
2007
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C-030/08
o radicación
- Fundación Natura Colombia, “La Ecorregión del Chocó Biogeográfico”, Fundación Natura,
Ministerio del Medio Ambiente, Universidad Nacional de Colombia, Universidad de
Antioquia, INRENARE, ANCON, AUESPN.
Respecto de los planes de desarrollo, es pertinente señalar lo enunciado en la sentencia bajo
estudio así:
- “[E]l ordenamiento constitucional ha abierto a las comunidades indígenas espacios concretos
de participación, además de los establecidos para todos los colombianos, como (…) el diseño
de las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio,
en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, (…)”
- “Así, por ejemplo, la ley general de educación, el Plan Nacional de Desarrollo, una reforma
del sistema de seguridad social o del código laboral, o del código penal debería, además del
proceso deliberativo, público y participativo que se surte en el Congreso de la República, debe
someterse a un proceso específico de consulta con las comunidades indígenas y tribales.”

C-175/09
o radicación
Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esparza Calderón y Astrid Orjuela
Actor/Demandante
Ruiz.
TEMA
Consulta previa de comunidades indígenas y afrodescendientes - Convenio 169 de la OIT y
el Derecho de participación de comunidades indígenas.
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C-175/09
o radicación
Demanda de inconstitucionalidad contra de la Ley 1152 de 2007 “Estatuto de Desarrollo
Rural” por omisión del deber estatal de consulta previa a comunidades indígenas y grupos
étnicos que puedan resultar afectados.
CARGOS: (i) la Ley 1152 de 2007 es contraria a los artículos constitucionales que
preceptúan sobre la consulta previa al igual que el convenio 169 de la OIT que hace parte
del bloque de constitucionalidad, debido a que la disposición no fue consultada a las
comunidades indígenas y afrodescendientes, antes de radicación de la iniciativa, ni durante
el trámite legislativo de la misma; (ii) La omisión del requisito constitucional de la consulta
previa fue pretermitido, debido a que “i) no fueron citadas las instancias correspondientes
para la consulta del proyecto, y aquellas con quienes se afirma se surtió la consulta en
diferentes pronunciamientos han reclamado al Gobierno nacional, especialmente al
Ministerio de Agricultura y al Congreso de la República, la falta de consulta previa; ii) el
senador indígena Ramiro Estacio convocó un foro indígena a partir del cual se hicieron
algunos aportes al proyecto de ley, como lo reconoce el Ministro de Agricultura. Sin embargo,
esos acercamientos promovidos por el H. Senador Estacio no constituyen consulta previa, por
no cumplir los requisitos establecidos por la Corte Constitucional al respecto, como lo advirtió
el mismo Senador y como lo manifestaron en su momento las comunidades afectadas.”;
(iii) al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en su condición de autor del proyecto de
ley, le correspondía un deber especial de garantía del ejercicio del derecho fundamental a la
consulta previa, conforme lo ha resaltado la jurisprudencia constitucional respecto de las
iniciativas gubernamentales que afectan los intereses de las comunidades tradicionales. Sin
embargo, los demandantes insisten en que ese procedimiento no fue llevado a cabo.
Enunciar las intervenciones ciudadanas relevantes
¿Es la Ley 1152 de 2007 contraria a la constitución y a normas que integran el bloque de
constitucionalidad por no haberse realizado consulta previa a las comunidades indígenas ni a
los pueblos afrodescendientes durante el proceso de construcción de la iniciativa legislativa?
DECISIÓN
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1152 de 2007, “por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo
Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras
disposiciones.”
De acuerdo al desarrollo jurisprudencial respecto de la consulta previa, la Corte ha
identificado dos aspectos a tener en cuenta en la regulación de la participación de las
comunidades indígenas y afrodescendientes: en un primer lugar se establece la necesidad de
diferenciar entre los niveles general y particular del derecho a la participación; y en segundo
lugar relativo a las condiciones y requisitos de procedimiento que deben cumplirse para que
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C-175/09
o radicación
la consulta previa sea un mecanismo adecuado y efectivo para la protección de los derechos
constitucionales de las comunidades indígenas y afrodescendientes, al igual que las
consecuencias que acarrea el incumplimiento, por parte del Gobierno, del deber de consulta
previa. En desarrollo de los anteriores presupuestos, se tiene que, los pueblos indígenas y
tribales deben contar con mecanismos idóneos y apropiados para la participación en todas
las esferas de adopción de políticas públicas que les conciernan, como también se les debe
garantizar que se les consulte toda vez que existan medidas legislativas y administrativas
susceptibles de afectarles directamente. Aunado a lo anterior, es pertinente aclarar que existe,
en relación con esas medidas, un derecho fundamental de los pueblos indígenas y
afrodescendientes a la consulta previa y un deber estatal correlativo de llevar a cabo los
trámites idóneos y eficaces para que las comunidades tradicionales participen en el diseño
de las políticas que, habida cuenta su contenido material, les conciernen.
“[L]a jurisprudencia constitucional también ha previsto la necesidad que el procedimiento
mismo de consulta esté sometido a una consulta previa, a fin que el trámite de concertación
y consenso con las comunidades (i) no se reduzca a un simple acto informativo o notificación
de la medida; y (ii) reconozca y proteja las prácticas tradicionales diversas de los pueblos
indígenas y tribales, las cuales podrían verse desconocidas si los entes gubernamentales
imponen determinado mecanismo de consulta que, en razón a no haberse acordado con las
comunidades, no resulte compatible con el mandato constitucional de preservación de la
diversidad étnica y cultural.”
Para la jurisprudencia, estos procesos deben adelantarse de modo tal que se garantice la
adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y
la buena fe entre los voceros representativos de los pueblos indígenas y tribales y las
autoridades públicas, en este caso las encargadas de formular la iniciativa legislativa. Según
el mismo precedente, estas relaciones deberán estar unívocamente dirigidas a “: a) Que la
comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar
los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos,
procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución. b) Que igualmente la
comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos
proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la
base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su
subsistencia como grupo humano con características singulares. c) Que se le dé la
oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la
convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y
desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las
inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y,
pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad
tenga una participación y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad,
la cual en la medida de lo posible debe ser acordada o concertada”.”
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C-175/09
o radicación
“Los procesos de consulta, conforme dispone el artículo 13 del Convenio de la OIT, debe
realizarse sobre la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades
tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en ellos. Así, la determinación
de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse
según el significado para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o
prácticas sociales interferidas. En otras palabras, el mandato de reconocimiento y protección
de la diversidad étnica y cultural implica que el análisis del impacto de las medidas se realice
a partir de las características específicas de la comunidad y la comprensión que éstas tienen
del contenido material de dichas políticas.”
“Finalmente, el precedente constitucional sobre el contenido y alcance del derecho
fundamental a la consulta previa ha contemplado que, en los casos en que, cumplidos los
requisitos y garantías anteriormente descritas, no sea posible llegar a un acuerdo sobre la
medida legislativa o administrativa, el Estado conserva su competencia para adoptar una
decisión final a ese respecto. Empero, el ejercicio de esa potestad carece de naturaleza
omnímoda, sino que debe (i) estar desprovista de arbitrariedad y autoritarismo; (ii) fundarse
en parámetros de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad en cuanto al grado de
afectación de los intereses de las comunidades tradicionales; (iii) contemplar instrumentos
idóneos para mitigar el impacto de la medida en dichos intereses, tanto en el plano individual
como colectivo, todo ello con miras a salvaguardar las prácticas que conforman la diversidad
étnica y cultural.”
Sentencias C-169 de 2001, SU-383 de 2003, C-620 de 2003, T-737 de 2005, T-880 de
2006, C-208 de 2007, C-030 de2008, C-461 de 2008.
- Sentencia Corte IDH en el caso de la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay,
Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 29 de marzo de 2006, Serie C No. 146.
- Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso del Pueblo Saramaka v. Surinam,
Sentencia de 12 de agosto de 2008, parr. 121.
- Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidad Yakye Axa Vs. Paraguay,
Sentencia de 17 de junio de 2005, párr. 63.
SALVAMENTO: NILSON PINILLA Y HUMBERTO SIERRA PORTO: sostienen que la realización
de la consulta previa, en cuanto actuación dentro del procedimiento de creación legislativa,
es un límite –exigencia- de naturaleza formal, de manera que su incumplimiento generará
vicios de forma, susceptibles de ser saneados o convalidados.
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C-175/09
o radicación
SALVAMENTO: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA: manifiesta que la consulta previa puede darse
durante el trámite legislativo del proyecto de ley y no necesariamente antes de su radicación,
ya que el convenio 169 de la OIT no específica un momento en que deba realizarse la misma,
por lo tanto, acudiendo al principio de conservación del derecho, hubiera podido adoptarse
otra decisión.
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Decreto 1396. (12 de agosto de 1996). por el cual se crea la Comisión Nacional de
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organizaciones indígenas y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial
42.853.
Decreto 2957 . (06 de agosto de 2010). Por el cual se expide un marco normativo
para la protección integral de los derechos del grupo étnico Rom o Gitano.
Diario Oficial No. 47.793.
Decreto 955. (26 de mayo de 2000). Por el cual se pone en vigencia el Plan de
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Decreto Ley 2996. (10 de diciembre de 1968). Por el cual se reestructuran los
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Departamento Nacional de Planeación, Oficina Asesora Jurídica. (12 de marzo de

2018). Radicado DNP 20183200182801. Normatividad del Plan Nacional
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Departamento Nacional de Planeación, Oficina Asesora Jurídica. (24 de abril de

2018). Radicado DNP 20183200248551. Consulta sobre constitucionalidad
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Departamento Nacional de Planeación, Oficina Asesora Jurídica. (30 de abril de

2018). Radicado DNP 20183200272451. Derecho de Petición.
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Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 24 de abril de
2015).
Sentencia C-007, Expediente D-10858 (Sala Plena, Corte Constitucional 21 de enero

de 2016).
Sentencia C-015, Expediente D-985 (Sala Plena, Corte Constitucional 23 de enero de

1996).

de 2016).

de 2008).
Sentencia C-040, Expediente D-142 (Sala Plena, Corte Constitucional 11 de febrero

de 1993).

de 2002).
Sentencia C-044, Expediente D-11433 (Sala Plena, Corte Constitucional 01 de

febrero de 2017).
Página 256 de 262

Sentencia C-058, Expediente CRF-001 (Sala Plena, Corte Constitucional 04 de febrero

de 2002).

de 2012).
Sentencia C-077, Expediente D- 8599 (Sala Plena, Corte Constitucional 15 de febrero

de 2012).
Sentencia C-087, Expedientes D - 10863 y D - 10869 AC (Sala Plena, Corte

Constitucional 24 de febrero de 2016).
Sentencia C-094, Expediente D-848 (Sala Plena, Corte Constitucional 07 de marzo

de 1996).
Sentencia C-1007 (Sala Plena, Corte Constitucional 2000).

octubre de 2005).

de 2016).

octubre de 2008).

octubre de 2001).

noviembre de 2001).
Sentencia C-121, Expediente O.P. 066 (Sala Plena, Corte Constitucional 18 de

febrero de 2003).
Sentencia C-126, Expediente D-1794 (Sala Plena, Corte Constitucional 01 de abril de

1998).

de 2012).
Sentencia C-1403, Expedientes acumulados D-3028, D-3029, D-3040, D-3044 y D-

3045 (Sala Plena, Corte Constitucional 19 de octubre de 2000).
Página 257 de 262

Sentencia C-141, Expediente CRF-003 (Sala Plena, Corte Constitucional 26 de febrero

de 2010).
Sentencia C-1488, Expediente O.P. - 036 (Sala Plena, Corte Constitucional 02 de

noviembre de 2000).
Sentencia C-149, Expedientes D-7828 y D-7849 (Sala Plena, Corte Constitucional 04

de marzo de 2010).
Sentencia C-168, Expediente D–8607 (Sala Plena, Corte Constitucional 07 de marzo

de 2012).

de 2009).

de 2007).
Sentencia C-191, Expediente No. 1095 (Sala Plena. Corte Constitucional 08 de mayo
de 1996).

2013).

de 2002).
Sentencia C-251, Expediente RE-179 (Sala Plena, Corte Constitucional 06 de abril de

2011).
Sentencia C-282, Expediente D-692 (Sala Plena, Corte Constitucional 29 de junio de

1995).
Sentencia C-282, Expediente D-1476 (Sala Plena, Corte Constitucional 05 de junio

de 1997).
Sentencia C-286, Expediente D-9930 (Sala Plena, Corte Constitucional 20 de mayo

de 2014).
Sentencia C-292, Expediente D10484 (Sala Plena, Corte Constitucional 20 de mayo

de 2015).
Página 258 de 262


de 2016).
Sentencia C-305, Expediente D-4726 y 4730 acumulados (Sala Plena, Corte

Constitucional 30 de marzo de 2004).
Sentencia C-313, Expediente PE-040 (Sala Plena, Corte Constitucional 29 de mayo

de 2014).
Sentencia C-324, Expediente O.P. 014: Objeciones Presidenciales 014. PL 157/95

Senado - 259/95 Cámara (Sala Plena, Corte Constitucional 10 de julio de
1997).

de 2001).

de 2012).
Sentencia C-333, Demandas Nº D-217 y D-225 acumuladas (Sala Plena, Corte

Constitucional 12 de agosto de 1993).
Sentencia C-337, Expediente D-296 (Sala Plena, Corte Constitucional 19 de agosto

de 1993).

de 2012).

de 2011).

2004).
Sentencia C-376, Expedientes D-6914 y D 6926 (acumulados) (Sala Plena, Corte

Constitucional 23 de abril de 2008).

2004).

de 2012).
Página 259 de 262


de 2010).
Sentencia C-417, Expediente D-014 (Sala Plena, Corte Constitucional 18 de junio de

1992).

septiembre de 1997).

de 2008).
Sentencia C-465, Expediente D-9768 (Sala Plena, Corte Constitucional 09 de julio de

2014).
Sentencia C-475, Expediente D-534 (Sala Plena, Corte Constitucional 27 de octubre

de 1994).
Sentencia C-478, Expediente D-003 (Sala Plena, Corte Constitucional 06 de agosto

de 1992).

2013).

2003).

de 2008).
Sentencia C-551, Expediente CRF-001 (Sala Plena, Corte Constitucional 09 de julio

de 2003).
Sentencia C-557, Expedientes D-2573, D-2597, D-2602 y D-2606 (Sala Plena, Corte
Constitucional 16 de mayo de 2000).

de 2004).

2012).
Página 260 de 262

Sentencia C-600A, Expediente D-837 (Sala Plena, Corte Constitucional 11 de

diciembre de 1995).
Sentencia C-608, Expedientes D-2002 y D-2256 (Sala Plena, Corte Constitucional 23

de agosto de 1999).


Sentencia C-750, Expediente LAT-311 (Sala Plena Corte Constitucional 24 de julio de

2008).
Sentencia C-751, Expedientes D-9332 y D-9340 (Acumulados) (Sala Plena, Corte

Constitucional 30 de octubre de 2013).
Sentencia C-774, Expediente D- 3271 (Sala Plena, Corte Constitucional 25 de julio

de 2001).
Sentencia C-795, Expediente D 4919 (Sala Plena, Corte Constitucional 24 de agosto

de 2004).

noviembre de 2011).
Sentencia C-838, Expediente OP-102 (Sala Plena, Corte Constitucional 27 de agosto

de 2008).

Sentencia C-896, Expediente D-9079 (Sala Plena, Corte Constitucional 31 de octubre

de 2012).

noviembre de 2011).
Sentencia C-922, Expediente O.P.-032 (Sala Plena, Corte Constitucional 19 de julio

de 2000).
Página 261 de 262

Sentencia SU-383, Expediente T-517583 (Sala Plena, Corte Constitucional 13 de

mayo de 2003).
Sentencia T-245, Expediente T-3.715.586 (Sala Segunda de Revisión, Corte

Constitucional 22 de abril de 2013).
Sentencia T-428, Expediente T-859 (Sala Primera de Revisión, Corte Constitucional 24

de junio de 1992).
Sentencia T-576, Expediente T–3482903 (Sala Novena de Revisión, Corte

Constitucional 04 de agosto de 2014).
Sentencia T-637, Expediente T-408337 (Sala Quinta, Corte Constitucional 01 de junio

de 2001).
Sentencia T-660, Expediente T-4.520.563 (Sala Séptima de Revisión, Corte

Constitucional 23 de octubre de 2015).
Simbaqueba Torres, A. (2014). Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo

Territorial, Departamento Nacional de Planeación. Informe proceso de consulta
previa del PND 2014-2018 con la mesa permanente de concertación con
pueblos y organizaciones indígenas y balance sobre el proceso de consulta
previa.
Página 262 de 262

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ASPECTOS
CONSTITUCIONALES
Y PROCEDIMENTALES DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

de los Planes Nacionales de Desarrollo.

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Una aproximación metodológica para la construcción

Alejandra Corchuelo Marmolejo Santiago Matallana Méndez

Andrey Geovanny Rodríguez León

Asesores y colaboradores Dirección General y Oficina Asesora Jurídica

Mauricio Cabeza Cabeza Paula Castro Campuzano

Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas (GCRP)

Luis Segundo Gámez Daza Carmen Elisa Villamizar Camargo

Aspectos constitucionales y procedimentales del Plan Nacional de Desarrollo:

ISBN para impreso: 978-958-5422-14-8

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III. ¿Qué sucede si el Congreso niega o se abstiene de aprobar el

La presente obra denominada Aspectos Constitucionales y Procedimentales del

Este ejercicio académico constituye un documento sobre derecho vivo, en el cual

Su contenido no solo ofrece parámetros constitucionales, orgánicos y

El segundo módulo desarrolla las etapas de formulación y elaboración inicial del

del Plan de Inversiones; la explicación de la naturaleza jurídica de las decisiones

Adicionalmente se analizan temas relacionados con el principio de unidad de

El módulo tercero presenta un análisis sucinto de las consecuencias jurídicas de la

El módulo cuarto analiza los efectos de las sentencias de constitucionalidad sobre

El desarrollo de esta obra es el resultado del esfuerzo mancomunado de los

Sin mayores consideraciones ulteriores los invitamos a profundizar en los aspectos

Andrey Geovanny Rodríguez León*

Bogotá, agosto de 2018.

I El Plan Nacional de Desarrollo (PND).

La práctica de la planeación en Colombia fue establecida a comienzos de los

Previo a la promulgación de la Constitución Política de 1991 y a la expedición de

El proceso iniciaba al someter a consideración del presidente y del CONPES un

Sin embargo, a pesar de la disposición constitucional de 1968, en la práctica

De cierto modo los Planes de Desarrollo no han encontrado un vehículo

expedir la Ley Orgánica de Planeación. Lamento que el actual Plan de

No es fortuito entonces que durante el período 1969 -1994 se expidieran más de

Nro. Año Tema / Título

Nro. Año Tema / Título

Nro. Año Tema / Título

Nro. Año Tema / Título

Ahora bien, con la promulgación de la Constitución Política de 1991 la función

servidores públicos, encargados de la ejecución de las políticas gubernamentales,

B. El Plan Nacional de Desarrollo en la Constitución y

financiación, conllevaría a que los planes de desarrollo fueran simples anhelos

A partir del año 1991, la función de planeación quedó regulada

El artículo 151 de la Constitución Política radicó en cabeza del Congreso de la

Desde el punto de vista de las competencias institucionales, el artículo 343 ibidem

El modelo constitucional adoptó además un Sistema de Planeación (cfr. art. 340

foro para la discusión de los respectivos Planes de Desarrollo. Este sistema se

El cambio constitucional de 1991 implicó una variación fundamental de la

De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, el Sistema de

directamente en la elaboración del plan; y iii) buscó convertir el instrumento de

Estas disposiciones constitucionales han sido desarrolladas por la Ley Orgánica

A nivel reglamentario, los Decretos 2250 de 2002 y 2844 de 2010, disposiciones

C. Componentes del Plan Nacional de Desarrollo

Los componentes de la parte general del PND están descritos en el artículo 5 de

a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y

d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y

En la práctica el Gobierno nacional ha desarrollado documentos técnicos

a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y

c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los

Adicional a estos dos primeros componentes, la jurisprudencia constitucional ha

Este tipo de disposiciones normativas usualmente se integran a la legislación

Algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su

De esta forma, la inclusión de normas jurídicas instrumentales dentro del Plan

anteriores disposiciones de los Planes Nacionales de Desarrollo. A su vez, se

Existe una clara relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen