Modelos de Seguridad Pública

(Chile, Francia y México)

Omar Bustani Barrientos

Derechos Humanos y Seguridad Pública. ILCE. ISBN LIBRO IMPRESO: 978-607-96224-0-4
ISBN LIBRO DIGITAL: 978-607-96224-1-1. NUM. REGISTRO INDAUTOR: 03-2013-061214003900-01

Febrero 2013
 Índice

Capítulo Página
Resumen 3
Introducción 4
1. De la Coerción a la Seguridad Ciudadana 7
1.1 Chile 7
1.2 Francia 11
1.3 México 16
2. Las Corporaciones Policiales: Breve Reseña 22
2.1 Chile 22
2.2 Francia 25
2.3 México 28
3 Retos y Necesidades de Reforma 32
3.1 Chile 32
3.2 Francia 34
3.3 México 35
4.Conclusiones 36
5. Bibliografía 39

2
 Resumen

A raíz de la formulación de la iniciativa presidencial de crear una nueva figura policial

en el país, denominada Gendarmería Nacional que sustituya e integre a las actuales
corporaciones federales, se realizó una semblanza sobre modelos policiales con
dichas características, como son los casos de los Carabineros de Chile y la Policía
Única Francesa. Se incluyeron en el documento los casos de la Policía de
Investigaciones, que complementa la labor desarrollada por la Policía Chilena; y en el
caso de Francia, se incluyó la Gendarmería, que realiza tareas preventivas y
contribuye a la seguridad interior.

También, como marco contextual, se incluyó el caso de la Policía Federal, propuesta

en la iniciativa de Ley de Seguridad Pública y Justicia Penal del Ejecutivo Federal que
resultaría de la fusión de la Policía Federal Preventiva y de la Agencia Federal de
Investigaciones durante el sexenio del presidente Vicente Fox Quesada y que se
conservó hasta el final pasado sexenio (2006-2012).

Como referencia para el análisis comparativo de los sistemas policiales objeto de

estudio, se describen al inicio del documento las características del sistema de
seguridad pública de cada uno de los países elegidos; se incluyen datos históricos
sobre las corporaciones y se analizan los principales problemas que han enfrentado.

Palabras Clave: Políticas de Seguridad Pública, Policía federal, Incidencia Delictiva,

prevención.

3
 Introducción

Aunque el sector de la seguridad no es un sector productivo de las economías

internacionales, si contribuye de manera indirecta con el nivel de crecimiento de las mismas,
ya que permite proveer las bases de estabilidad social para el desarrollo sano y sustentable
de las relaciones productivas de los miembros de la sociedad.

Es por ello que el tema se ha convertido en una de las principales prioridades de todos los
estados en el mundo, el fenómeno delincuencial ha traspasado fronteras y se ha
diversificado a tal grado, que hoy en día las organizaciones criminales operan de manera
coordinada, haciendo alianzas internacionales, administrando mercados y controlando
territorios que les permitan obtener la mayor ganancia en sus diferentes negocios ilícitos:
Narco tráfico, comercio de armas, trata de personas con fines de explotación sexual y
laboral, tráfico de órganos humanos: blanqueo de capitales; extorsión, secuestro, robo en
todas sus modalidades; unos de mayor impacto social y otros que afectan incluso el
desarrollo sustentable de los países, porque aumentan el nivel de riesgo –país para los
inversionistas, con la consecuente contracción de los sectores productivos y la creación de
fuentes de empleo, medio indispensable de equilibrio social. (Clark, 2011)

Dicho fenómeno no es ajeno para México, donde en los últimos años se ha desatado una
escalada delictiva que ha obligado al Estado a replantear modelos y políticas públicas de
seguridad tendientes a la disminución de la alta incidencia delictiva latente, tanto de delitos
del fuero común como del federal, buscando a la par la prevención social de los delitos,
tareas que no pueden resolverse en un solo período gubernamental y que implican una
necesaria visión estratégica con alcance internacional para atender de manera integral y
trasversal una de las mayores demandas sociales de la población, la seguridad.

Por ello, haciendo un acercamiento referente a los modelos de seguridad pública que Chile y
Francia han desarrollado en las últimas décadas, partimos del enfoque de las Corporaciones
policiales que en toda política de seguridad pública encontraremos, ya sean policías civiles o
militarizadas, con carácter centralista, bajo un mismo mando o mixto como en el caso de
México, donde cada Estado tiene policía Estatal y Municipal que son las encargadas de
mantener la paz, el orden y la estabilidad política de los estados al interior de sus territorios.
4
Tanto en Chile como en Francia, la adecuación de las políticas públicas de seguridad y la
normatividad de organización, funcionamiento y control de sus instituciones policiales ha ido
transformándose para buscar la democratización de la seguridad pública, dando paso a la
participación ciudadana, más que a las prácticas coercitivas de regulación social como la
tolerancia cero que se aplicó en la ciudad de New York, ahora podemos encontrar planes y
programas sectoriales de los estados, tendientes a la prevención de las actividades ilícitas
que requieren de la participación activa y coordinada de todos los sectores sociales para
atender de manera integral las llamadas causas estructurales que generan conductas
antisociales, determinantes todas ellas sobre todo en países donde las brechas sociales son
más amplias: Salud, Educación, Seguridad Social, Vivienda, Empleo, Oportunidades de
Desarrollo, por mencionar las principales.

Ante este panorama, México, tiene el reto de disminuir la incidencia delictiva general y ganar
terreno en la prevención social del delito, si quiere contar con la estabilidad social que le
permita fomentar la inversión nacional y extranjera, la generación de empleos, el aumento del
PIB y mejorar la distribución de la riqueza para incentivar los mercados; tarea que no es fácil,
ya que es necesaria una sola visión de Estado, que unifique los criterios de planeación,
organización, operación y verificación de los programas sectoriales de seguridad.

Pues aunque nuestro país ha invertido en la última década miles de millones de pesos en un
modelo policial buscando emular los modelos de otros países como Chile o Francia, no ha
sido suficiente para brindar a la población el servicio público de la seguridad. Todavía
tenemos policías con deplorables condiciones de trabajo, mal capacitados, con escaso
control y verificación de sus competencias laborales, antecedentes no penales y con baja
escolaridad. Situación que vulnera la sana convivencia social y el desarrollo de nuestra
sociedad.

5
1

Ahora se habla de trasformar a la multimillonaria Policía Federal en una Gendarmería

nacional, que implica toda una reestructuración institucional de la extinta Secretaría de
Seguridad Pública y sus órganos desconcentrados, para atender la problemática delictiva tan
lacerante que nos aqueja. Y ante esta iniciativa, nos preguntamos si es esa la solución en
materia de modelo de seguridad, que permita recuperar la paz, la tranquilidad social perdida
que ha trasformado el concepto de la libertad en México.

1
http://www.animalpolitico.com/2011/07/oscuro-e-ineficaz-gasto-en-seguridad-multiplicado-por-7-con-fch-mexico-evalua/

6
1. De la Coerción Social a la Seguridad Ciudadana

El control social por parte del Estado se ha considerado una línea estratégica de estabilidad
para los estados, así mientras en países como Chile, durante la Dictadura la policía reprimía
los movimientos sociales en contra del régimen, en otros como Francia y México la función
policial siempre se ha visto como a cargo del Estado para servir a la población.

1.1 Chile

Algunos estudiosos del sistema de seguridad pública chilena2, consideran que las políticas
de seguridad implantadas en Chile han sido reflejo del sistema de gobierno que ha imperado
en ese país y se distinguen entre dos grandes etapas (Lucía Dammert, 2005):

El periodo del gobierno militar (1973-1990), durante el cual, las políticas de seguridad se
basaron en la construcción de la imagen de un enemigo interno que ponía en peligro la
estabilidad y viabilidad nacional. Se creó un clima de sospecha y desconfianza generalizado
en la población. La preocupación gubernamental era la seguridad dentro del territorio
nacional. Bajo la óptica de la Seguridad Nacional que utilizaron diversos gobiernos militares
de la región, al militarizar los cuerpos policiales.

Los Carabineros de Chile, institución de carácter militar dedicada a la represión y a la

prevención del delito y la Policía de Investigaciones dedicada a la investigación de los
hechos criminales. Se crearon unidades especializadas en la represión (incluso tortura) de
los actos violentos. Desde entonces, las policías quedaron adscritas al Ministerio de Defensa.
Durante los 17 años que duró la dictadura militar la actividad policial se basó en el
incremento de la presencia policial y la detención sin orden judicial.

El periodo del gobierno democrático (1990-2003) durante el cual pasó a ser preocupación
gubernamental la violencia criminal y otros tipos de violencia como la intrafamiliar, el robo
con violencia que aumentó en los 90’s.

2
Lucía Dammert, Investigadora de la Universidad de Chile.

7
De esta etapa se distinguen dos subperiodos:

a) La transición (1990 a 1997). Dejó de haber presos políticos en el país y se adoptó la idea
de que la seguridad formaba parte de un proceso encaminado a consolidar y perfeccionar
la democracia. Eran constantes las denuncias de violación de los derechos humanos
realizadas durante la dictadura militar. Así que se eliminó la detención por sospecha y se
introdujo un catálogo sobre los derechos del detenido. El recrudecimiento de los actos
terroristas en 1990 dio lugar a la creación del Consejo de Seguridad Pública que luego se
transformó en la Dirección de Seguridad Pública e Información (DISPI) dependiente del
Ministerio del Interior. Empezó a cobrar importancia la prevención, si bien un sector de la
población seguía exigiendo la aplicación de políticas de mano dura y el endurecimiento de
las penas.

Durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1993) las Fuerzas Armadas regresaron a

sus cuarteles, se redujo su participación en la seguridad interior. Se creó el Consejo
Nacional para el Control de Estupefacientes. En 1994 se intentó poner en marcha el
primer Plan Nacional de Seguridad Ciudadana desarrollado por una comisión de expertos
miembros del Consejo Coordinador de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior.
Establecía medidas tendientes a mejorar la gestión policial, así como la coordinación
interinstitucional incluidos los lazos de coordinación entre policías y gobierno. No se
avanzó con las medidas propuestas.

A partir de 1994 se desarrolló el Programa Puertas Abiertas cuyo logro más importante
fue un mayor acercamiento de los Carabineros con la población. Se realizaron juntas
vecinales en las que la población planteó a los delegados de Carabineros sus problemas
principales. Ciudadanos y líderes comunitarios visitaron los cuarteles de carabineros. Se
dio más difusión al número de teléfono de emergencia. El Programa de Seguridad
Compartida sensibilizó a la población sobre la importancia de su colaboración con los
Carabineros. Estos recibieron capacitación sobre el trabajo con la comunidad. En los
municipios se impulsó la vigilancia privada y la organización vecinal en esquemas de tipo
vigilancia barrial. Bajo esta óptica se impulsó el Programa de Seguridad Vecinal (1993) y
los Comités de Protección Ciudadana (1995). En 1996 se impulsó un Plan Estratégico en

8
materia de seguridad que da cuenta de los cambios demográficos, sociales y económicos
producidos en las últimas décadas y procura la modernización de la institución.

b) El énfasis en la seguridad ciudadana en las políticas de seguridad (1998-2003). El

Presidente Frei impulsó un paquete de 11 medidas orientadas a la instauración del Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana que buscó mejorar los sistemas de información
delictiva, la gestión policial y la participación comunitaria. Se crearon los Comités de
Protección Ciudadana en diversos Barrios en 1998 en la Región Metropolitana. El
presidente Ricardo Lagos (2000-2005) impulsó la presencia policial, reforzó el sistema de
justicia y el sistema carcelario, además de que durante su administración se desarrollaron
programas de tipo preventivo que pusieron el énfasis en la participación comunitaria,
como el Programa Comuna Segura-Compromiso 100 o Plan Antidelincuencial Selectivo-
Plas realizado por la Policía de Investigaciones de Chile y en el cual participan unidades
operativas, especializadas y administrativas. No con grandes operativos policiales, sino
que conforme a un mapa delincuencial, se seleccionan zonas de gran riesgo de
incidencia, la comuna, día y horario a realizarse, y se hacen detenciones selectivas de
personas.

Para construir una alianza local se crearon los Consejos Comunales de Seguridad
Ciudadana. Se emprendió la Reforma del Sistema Procesal Penal, para considerar los
derechos de las víctimas, e introducir el juicio oral. Sólo se aplicó en algunas regiones del
país. Se impulsaron leyes para endurecer los castigos a los infractores de ley, para
reducir la edad penal. Mediante la Comisión interministerial de Seguridad Ciudadana se
logró la vinculación de diversos organismos del Estado, ministerios y servicios
relacionados con la problemática. Con los Carabineros se estableció, sólo por dos años,
un sistema único de información de delitos denunciados.

Se creó la División de Seguridad Ciudadana en el Ministerio del Interior encargada del

desarrollo e implementación de las políticas de seguridad ciudadana. Realiza trabajo
conjunto con Carabineros para sistematizar la información delictual oficial a nivel nacional.
En el mismo año el presidente Lagos propuso las 20 Medidas para Mayor Justicia y
Seguridad Ciudadana, se establecieron metas y objetivos de corto y mediano plazo para
la Seguridad y la mejora de la Justicia.
9
Se buscaba reformar el Cuerpo de Carabineros, reforzando su carácter profesional. Se
planteó la necesidad de que dependiera del Ministerio del Interior. Los intentos fracasaron
debido a la resistencia de sus integrantes, particularmente de sus altos mandos, los que
subrayaban la necesidad de seguir dependiendo del Ministerio de Defensa para
garantizar la independencia política de la institución ya que el Ministerio del Interior era
visto como un organismo vinculado directamente con la agenda política del gobierno.

Ha habido, un proceso de modernización de la corporación que se aprecia en la

incorporación de infraestructura tecnológica. También, como parte de sus tareas, la
protección de los derechos humanos. Desde 1998 se implantó el Plan Anti delincuencia
en el que se propusieron los cuarteles móviles para un mayor involucramiento de los
policías en la problemática local. Carabineros inició un proceso de rendición de cuentas
públicas de forma bianual en cada comisaría del país, además de que se procedió al
diseño de indicadores de eficiencia para evaluar la gestión policial.

En los últimos años los municipios han hecho aportaciones considerables en recursos a la
función policial, han adquirido unidades vehiculares, han construido comisarías y se han
ido formando comités de apoyo a las policías. En varias comunas se han formado grupos
operativos que apoyan las tareas de vigilancia y suplen a Carabineros en el reparto de
citaciones y notificaciones judiciales y otros trámites menores.

10
1.2 Francia

El sistema policiaco francés a diferencia del modelo Chileno ha tenido otro desarrollo
histórico, derivado del sistema democrático del propio estado y es tomado como referente en
diferentes países por su organización y estructura, por su capacidad de movilización, por la
alta capacitación de sus integrantes y por su eficacia en el combate a los delitos comunes y a
las amenazas a la seguridad interior, como la delincuencia organizada y el terrorismo.

Se habla de que México en este inicio de sexenio contará con la asesoría del Gobierno
Francés para el desarrollo de la Gendarmería Nacional (Téllez, 2013).

En Francia la seguridad pública y la prevención están a cargo de la Policía Nacional. Esta

corporación depende del Ministerio del Interior, institución encabezada por el Primer Ministro,
pero se trabaja en forma coordinada con el Ministerio de Defensa del cual depende la
Gendarmería, institución que también participa en tareas preventivas.

En la década de los setenta se desarrollaron en Francia instituciones y programas

preventivos que han favorecido el eficaz combate a la delincuencia.

En 1976 con el establecimiento de la Comisión Peyrefitte3 se creó el Consejo Nacional de

Prevención de la Violencia fomentándose, a su vez, la implementación de Consejos Locales
en las ciudades. Se realizaron campañas informativas sobre las tendencias delictivas en el
país, nuevas medidas a adoptar en seguridad y prevención. Se introdujeron mejoras a la
institución policial ante su carencia de recursos y dotación, y se la deslindó de funciones no
específicas (Maillard, 2009).

3
La Comisión Peyrefitte , mediante diversos estudios estableció que la situación de mayor criminalidad obedecía al deterioro del nivel
socioeconómico experimentado en algunas ciudades y a la necesidad de un mejoramiento del entorno en que se desarrollaba la vida de los
ciudadanos.

11
Se revisó la legislación penal anacrónica ya que se imponían penas que no guardaban
relación con la gravedad de los hechos y se buscó solución a la lentitud de los juicios
criminales. Se modificó el sistema criminal para que el primodelincuente no tomara contacto
con reclusos de mayor peligrosidad, mediante sanciones alternativas a la reclusión, y se
agravaron las sanciones a conductas violentas y serias.

Ante el incremento de la incidencia de delitos violentos en Francia y ante la constatación de

que los hechos delictivos se habían venido presentando predominantemente en las zonas
más urbanizadas (en un 70 por ciento), se buscaron mecanismos de solución que llevaron al
reforzamiento de las medidas preventivas: 4

En 1981, se impulsó una nueva política sobre seguridad, puesta en práctica por la
denominada “Commission Bonnemaison”, la que puntualizó dos necesidades:

 Redistribuir y repartir los recursos y herramientas disponibles para combatir la

criminalidad e inseguridad, tomando a la policía como sólo una parte de dicho
accionar.
 Adaptar las respuestas a cada lugar, descentralizando y transfiriendo la política de
Estado hacia la política local.

Las reformas en el plano de justicia criminal y policía resultaron insuficientes, por lo que se
abordaron las situaciones que aparecían como causa y desencadenantes de los hechos
delictivos, tales como malas relaciones familiares, pobreza, desempleo, exclusión social,
estado de ocio entre los jóvenes, drogas y alcohol, entre otras.

Se trabajó en torno a un sistema preventivo de seguridad que incluyó la creación del Consejo
Nacional de Prevención del Crimen, estableciéndose asimismo los Consejos
Departamentales de Prevención y Consejos Comunales. Dichos cuerpos quedaron
integrados por policías, autoridades comunales, de gobierno, organizaciones voluntarios y
vecinos.

4
Estrategia Nacional de Seguridad en Francia.

12
Ante los inconvenientes en la coordinación, a fines de la década de los 80´s se reestructuró
el esquema operativo integrándose la Comisión Nacional para la Prevención del Crimen con
el Consejo Nacional para el Desarrollo Social de los Barrios, dando origen a la Delegación
Interministerial para las Ciudades. La descentralización dio origen a las denominadas
Políticas de las Ciudades mediante las cuales se delegó la autoridad desde el nivel
ministerial hacia la ciudad. Paralelamente, la nueva política coordinó el esfuerzo conjunto de
la comunidad, permitiendo la integración de la justicia, servicios sociales, educación,
vivienda, organismos no gubernamentales, sector privado, considerándose a la participación
ciudadana esencial para el desarrollo de todas las etapas, desde el diagnóstico hasta la
evaluación.

La prevención juvenil se convirtió en uno de los pilares de la política antidelictiva, y dentro de

ésta mereció especial atención la educación. Se capacitó a educadores especialmente a
quienes se desempeñaban en barrios difíciles, para detectar tendencias violentas en los
niños y jóvenes. Complementariamente se crearon instancias de apoyo y orientación para la
relación padres-hijos, promoviendo el diálogo y la mediación para la resolución de conflictos.

Se establecieron convenios y comités para generar asociaciones y lazos de cooperación

entre establecimientos educaciones e instituciones especializadas en asuntos juveniles, con
la participación de representantes de la educación, justicia, policía, etc. También se puso en
vigencia un Contrato Educativo Local, entre el Estado y determinada localidad a partir de sus
necesidades particulares para desarrollar actividades concretas en favor de niños y jóvenes.

Asimismo se trabajó sobre la recreación, especialmente en tiempos de vacaciones, con los

dueños de discotecas, músicos, artistas; profesores y jóvenes, para adoptar medidas que
evitaran los excesos y molestias causadas por la actividad nocturna. Se crearon puestos de
trabajo que involucraran a los jóvenes con las políticas seguidas en los programas, como
mediadores sociales, para la resolución de conflictos menores; ayudantes de seguridad como
nexos entre la policía y la población; guías para alumnos con problemas en la escuela o
problemas de drogadicción.

13
Se crearon consejos comunales, integrados por vecinos, policías, representantes de la
justicia, servicios sociales, agrupaciones juveniles y autoridades en general, los que aplicaron
iniciativas basadas en diagnósticos preliminares sobre la realidad de cada comuna, y
generaron la creación de consejos en zonas específicas de éstas que generaron un mayor
grado de participación ciudadana.

Se impulsó la denominada justicia de proximidad que estuvo orientada a un mayor

acercamiento hacia las víctimas del delito y a la facilitación de acceso a consultas legales. Se
crearon distintos organismos de apoyo legal y psicológico, como los Consejos
Departamentales de Acceso al Derecho, para facilitar la consulta legal agilizando el inicio de
procedimientos. En los barrios de mayor conflicto se instalaron Casas de Justicia y Derecho,
logrando generar una mayor aproximación entre la justicia y el ciudadano, e interviniendo
también con medidas de mediación penal y reparación.

La reforma del sistema de justicia juvenil desarrolló medidas no carcelarias para los primeros
hechos delictivos de menores y la mediación entre la víctima y el autor del hecho, y
alternativas laborales a jóvenes recién salidos de la cárcel.

El accionar de la policía también sufrió modificaciones, produciéndose un acercamiento hacia

la comunidad a través del desarrollo de cuadrantes (manzanas); mayor presencia policial en
la vía pública; estrictos controles en las calles sobre el consumo de alcohol y drogas;
designación de funcionarios coordinadores por sector para agrupar la información
proveniente de la ciudadanía (tipo de violencia, lugar, autor) y transmitirla a los servicios
competentes que la analizarían haciendo surgir operativos conjuntos eficientes.

Las principales modificaciones a la legislación francesa en la materia se hicieron en los años

ochenta. Introdujeron mejoras en la prevención y, trataron de ser consecuentes con los
compromisos contraídos por Francia como signante de la Convención contra la Tortura y
otros tratos o penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. En Francia las políticas de
seguridad del Partido Socialista fueron similares a la tolerancia cero de Rudolph Giuliani en
New York, pero fueron muy criticadas por su carácter autoritario, contrario a los principios
que han regido a esa nación.

14
Hoy en día una de las preocupaciones para las autoridades encargadas de la seguridad
interior en Francia, son las amenazas a su seguridad, particularmente la capital, además de
que la ubicación geográfica de esta nación, en el corazón de Europa, le representa
constantes flujos migratorios y el establecimiento, en su territorio, de comunidades de origen
extranjero, factores que influyen en alguna medida en las constantes amenazas de actos
terroristas en territorio francés por lo que se ha hecho necesario la creación de instituciones
expresamente avocadas a combatir este tipo de amenazas.

Otra preocupación de las autoridades son los delitos cibernéticos concibiéndose que su
combate debe plantearse en su dimensión internacional y, en particular, europea: preocupan
desde la piratería hasta la incitación al odio, desde los fraudes bancarios hasta la pornografía
infantil, atenta a la vez contra la seguridad y los valores de todos los ciudadanos. Ante ello, el
Ministerio del Interior, intenta brindar una respuesta "global" (Seguridad, 2013)

Los ejes de la lucha contra esta forma de delincuencia "en evolución constante" son:
establecer un mapa de infracciones, intensificar la formación especializada, lanzar campañas
de prevención y sensibilización de los ciudadanos, detectar los contenidos ilícitos en Internet,
mejorar las armas tecnológicas de esta lucha y reforzar la capacidad de investigación de la
Policía y la Gendarmería.

La Gendarmería se ocupa de los contenidos de pornografía infantil, y la Policía del racismo,

antisemitismo, odio racial, terrorismo y piratería informática.

15
1.3 México

Mientras en Chile y Francia transitaban de una cultura de políticas públicas de seguridad

extremas de control social a la inclusión de la participación ciudadana de manera activa en
los planes y proyectos de prevención, en México se trataba de fortalecer el naciente sistema
de seguridad pública, resultado de una serie de reformas que se iniciaron en la década de los
ochenta y que tuvieron su mayor desarrollo en los noventa. Desde el periodo del presidente
Miguel de la Madrid (1982-1988), cuando se modificó el artículo 115 constitucional,
estableciéndose, en la fracción tercera, entre otras atribuciones, la prestación del servicio
público de “seguridad pública”. A raíz de estas reformas, se emprendió la creación de leyes
estatales en la materia

El 31 de diciembre de 1994, se publicó el decreto que modificó diversos artículos referentes

al Poder Judicial y a la seguridad pública. Se adicionaron tres párrafos al artículo 21 y se
agregó en el artículo 73, fracción XXIII, para establecer, como facultad del Congreso de la
Unión, la atribución de legislar sobre el tema. Con la adición al artículo 21 constitucional
quedó formalmente establecido el Sistema Nacional de Seguridad Pública que sentó las
bases para la coordinación entre la federación, los estados y los municipios en la materia.

Desde entonces, con este marco legal, las instituciones federales y estatales han establecido
diversos convenios de coordinación. Se formularon el Plan Nacional de Seguridad Pública
1995-2000 y el correspondiente al Distrito Federal. Para su realización, en 1998 se
celebraron convenios entre las Secretarías de Gobernación, de Hacienda y Crédito Público,
de Contraloría y Desarrollo Administrativo y los gobiernos de los estados, ya que el énfasis
estaba puesto en la coordinación interinstitucional.

A partir del 11 de diciembre de 1999, cuando se puso en vigor la Ley General que Establece
las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se cuestionó la
participación de los secretarios de la Defensa Nacional y de Marina en la integración del
Consejo Nacional de Seguridad Pública. A partir de la puesta en vigor de dicha ley, diversos
estados comenzaron a sustituir sus ordenamientos jurídicos que habían sido creados en las
décadas de los ochenta y noventa para incorporar los conceptos originados en la nueva ley,
la cual tuvo un efecto transformador ya que se procedió a la creación de consejos estatales y
municipales de seguridad pública, así como comités delegaciones de seguridad pública.

16
En ese mismo año en una reforma al artículo 21 de la Constitución se estableció que la
seguridad pública estaría a cargo de la Federación, y en el mismo año entró en vigor la Ley
de la Policía Federal Preventiva y su Reglamento respectivo.5, la que fue definida como una
institución dependiente de la Secretaría de Gobernación, cuya función primordial, era
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, prevenir la comisión de delitos, así
como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

También en 1999, se publicó la Ley de Servicios de Seguridad Prestados por Empresas

Privadas,6 con el objetivo de regular los servicios privados de este sector en constante
aumento, debido a la propia incapacidad del Estado para brindar el servicio público a la
sociedad, por otro lado, a finales de este año se modificaron y adicionaron diversas
fracciones del artículo 115 constitucional para adecuar su contenido al marco jurídico
existente hasta la fecha.7 Se integraron a ella la Subsecretaría de Seguridad Pública, que
dependía de la Secretaría de Gobernación, la Policía Federal Preventiva creada en ese año,
el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad y la Dirección General de
Prevención y Readaptación Social. Entró en operaciones en el 2000, al iniciar la
administración del Presidente Vicente Fox Quesada.

En la reforma de 1999 se realizaron acuerdos para aprobar los criterios de asignación, el

establecimiento de la fórmula de distribución y monto de los recursos por destinatario y
concepto de gasto, del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los estados y el
Distrito Federal.

Cuando la seguridad pública dependía de la Secretaría de Gobernación fueron celebrados

acuerdos de cooperación con el gobierno de la República Francesa8 y el Ministerio del
Interior del Reino de España.9

5
Reglamento de la Policía Federal Preventiva Diario Oficial de la Federación del 26 de abril de 2000.
6
Diario Oficial de la Federación del 18 de enero de 1999.
7
Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999.
8
Diario Oficial de la Federación del 12 de junio de 2000.
9
Diario Oficial de la Federación del 9 de julio de 2000.Público advertido en el artículo 16 constitucional.

17
Se integró el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en el que participan: el Presidente de
la República, quien lo preside, el Secretario de Seguridad Pública, los gobernadores de los
Estados; los secretarios de la Defensa Nacional; Marina; Comunicaciones y Transportes; el
Procurador General de la República; el Jefe del Gobierno del Distrito Federal; y el Secretario
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En el marco de este sistema se ha ido consolidando el Registro Nacional de Identificación de

Huellas Digitales con registros de la población penitenciaria del país; se ha implantado una
Red Nacional de Telefonía Privada y la Red Nacional de Telecomunicaciones y se amplió el
radio del Servicio Nacional de Emergencia 066.

Se constituyó la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública en cuyas

reuniones se acordaban estrategias coordinadas para el combate a la seguridad. Como parte
de las estrategias de colaboración, se impulsó el Programa Nacional de Estandarización de
Policías Preventivos cuya realización, hasta ahora ha estado supeditada a las solicitudes que
lleguen a hacer las autoridades locales, mismas que cuentan con sus propios órganos de
capacitación.

Los programas que realizaba la entonces SSP habían puesto énfasis en la prevención. Se
aplicaban programas como “Ojo Ciudadano”, “México por una Mirada Joven”, “Súmate”,
“Evaluación Ciudadana”, “Programas Juveniles de Prevención Integral, Entorno Seguro”.
También, por esas fechas entraba en vigor la Ley del Registro Público Vehicular que
facultaba al Sistema Nacional de Seguridad Pública a efectuar el registro vehicular como
parte de las medidas de prevención contra el robo de vehículos.

En respuesta a los reclamos sociales por acciones eficaces para el combate a los secuestros
y a la delincuencia organizada en 2004 el presidente Vicente Fox Quesada dio a conocer el
Programa Integral de Prevención y Seguridad, y el 16 de agosto de ese mismo año se firmó
el Acuerdo Nacional de Seguridad Pública.

18
Para intensificar la coordinación entre las instituciones, establecer y articular la política de
seguridad pública se puso en vigor la Ley de Seguridad Nacional el 2 de febrero de 2005 y se
instaló el Consejo de Seguridad Nacional, integrado por el Presidente de la República y los
secretarios de la Defensa Nacional, Marina, Seguridad Pública, Hacienda, Función Pública,
Relaciones Exteriores y Comunicaciones y Transportes, por el Procurador General de la
República, y el director general del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen).

Entre otros aspectos se fijaron los lineamientos para regular el uso de aparatos útiles en la
intervención de comunicaciones privadas, procesos de clasificación y desclasificación de
información.

Algunos de los principales logros de esa época fueron el Plan Nacional Carretero, de cuya
ejecución se encargaba la Policía Federal de Caminos (hoy Coordinación General de
Seguridad Regional de la Policía Federal); el Sistema de Planeación y Control Policial( cuyas
líneas estratégicas eran la racionalización de los recursos policiales y el sistema de
cuadrantes), a cargo, fundamentalmente, de las Fuerzas Federales de Apoyo; el Programa
Contra el Robo de Vehículos reforzado con la expedición de la Ley de Registro Vehicular; el
Sistema de Seguridad Aeroportuaria que se realiza con elementos de la Coordinación de
Inteligencia.

2006 marca un paradigma en la conceptualización de las corporaciones policiales en México,

si bien la ex Policía Federal Preventiva, que vestían uniforme tipo comando color gris se
formó con personal de tropa de la Secretaría de la Defensa y de Marina y con titulares de
mando castrense, cuando se empezó a acuñar el término de modelo policial y mando único
por el entonces secretario Federal del ramo Genaro García Luna, Ciudad Juárez Chihuahua
fue el laboratorio de prueba del proceso de militarización de las corporaciones policiales tanto
a nivel federal, como a nivel estatal. (MOLOEZNIK, 2012). Durante ese período, se invirtió en
el uso de tecnologías de la información para crear la llamada “Plataforma México” que integra
las bases de datos de las Procuradurías de justicia de los estados, la Procuraduría General
de la República, el sistema penitenciario nacional, entre otras, tuvo un costo entre 2007 –
cuando fue puesta en marcha– y 2012 de más de 4 mil 294 millones de pesos, según el libro
blanco elaborado por la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) federal. (García, 2012).

19
Durante dicha administración hay observaciones muy puntuales en torno al presupuesto
ejercido en la seguridad para equipar y armar a la policía, capacitar a los elementos,
actualizar y ampliar la flota aérea, el parque vehicular y construir bases y centros de mando
en diversas localidades del país, sin embargo el balance de los resultados es muy
cuestionado, como podemos observar en las siguientes conclusiones a las que llegó en un
estudio del CIDE (Durán, 2011):

• El gasto de esta Secretaria ha sido el de mayor crecimiento entre todas las

dependencias ligadas a la seguridad en los últimos años.
• La Policía Federal (antes la Policía Federal Preventiva) consume entre dos tercios y
tres cuartas partes de los recursos de la SSP.
• El crecimiento del gasto por empleado ha sido dramático a lo largo de los últimos
años.
• Hay poca claridad en el uso gasto y en la forma y los objetivos que se quieren lograr.
A pesar que las metas de la Secretaria han sido impulsar plataformas tecnológicas,
capacitaciones y coordinaciones operativas, la gran mayoría de los recursos fueron
para gastos de burocracia, fundamentalmente salarios y recursos humanos.
• Los resultados que la Secretaría reporta son generalmente actividades realizadas,
pero no hay evidencia sustantiva acerca de la eficacia alcanzada. Por ello, no se
puede apreciar con claridad qué se ha obtenido con tanto gasto.
• En un ejercicio de aproximación entre gasto ejecutado y resultados en el combate
contra la inseguridad –el objetivo primario de la policía– no se aprecian aún logros
importantes.
• El costo de la policía federal en México es superior al de otros países de la región o
con problemas de inseguridad comparables. Dado que los salarios de los efectivos
policiales no son muy altos y el gasto en general sí lo es, se concluye que la SSP tiene
un gasto muy alto en contrataciones, adquisiciones, administración, cargos ejecutivos
y subsidios, entre otros.

20
Sobre la participación de militares en la estructura orgánica de la SSP existen divergencias
entre estudiosos del tema, pues afirman que los militares por su formación tienen otro
enfoque de la seguridad, que se centra en la amenaza contra el Estado y la relación amigo-
enemigo y se preparan para hacer la guerra, en tanto la policía se basa en el principio de
defensa del ciudadano y en cumplir y hacer cumplir la ley. (MOLOEZNIK, 2012).

El escenario actual de incremento de hechos violentos en el país ha obligado al Estado a

hacer uso de toda su fuerza de reacción a través la participación coordinada entre miembros
de la Policía Federal, el Ejercito y la Marina en los operativos de combate al crimen
organizado, lo que parece estar gestando la iniciativa de la creación de la Gendarmería
Nacional, con el personal que actualmente tiene la extinta Secretaría de Seguridad Pública
Federal y con la incorporación (nuevamente) de miembros de la Secretaría de la Defensa y
de la de Marina En un intento por contar con una sola institución policial de carácter
militarizado.

21
 2. Las Corporaciones Policiales: Breve Reseña

Veamos ahora un poco del proceso de desarrollo que han tenido los cuerpos policiales objeto
de estudio, que han sido referenciados y simulados por otros países por considerarse
ejemplares por su organización, en su actuar y en los resultados de control de la incidencia
delictiva.

2.1 Chile

En Chile existen dos instituciones policiales de cobertura nacional: Los Carabineros de Chile
y la Policía de Investigaciones.

Carabineros de Chile. En el Decreto Supremo No. 4.858 el 18 de octubre de 1908 surgen

como Carabineros de Chile, pero con las características que tiene hoy en día surgió en el
año de 1927.10

Es una institución policial, técnica y de carácter militar, que integra las Fuerza de Orden y
Seguridad Pública de Chile. Es un órgano policial centralizado, de acción nacional y con una
organización de carácter militar, jerarquizado. Es una policía de carácter preventivo que tiene
a cargo el orden y seguridad del país. Es uniformada y posee fuero militar. Mantiene bastante
autonomía con respecto del gobierno aunque hay un debate sobre la doble dependencia que
Carabineros tiene de los Ministerios de Defensa y del Interior. Conserva la organización y
estructura que fueron establecidas durante el gobierno militar, periodo en el que los jefes
policiales adquirieron ciertos privilegios constitucionales, como la inamovilidad del general
director de Carabineros, la designación de ex generales de Policía como senadores y otras
prerrogativas.

10
Su origen se remonta a los regimientos de caballería Dragones, Lanceros, Guías y Cazadores dieron origen al Regimiento de
Gendarmes que pasó a llamarse Regimiento de Carabineros, el cual después se llamó Cuerpo de Carabineros al que luego se sumó el
Cuerpo de Gendarmes para las Colonias.

22
La corporación entró en confrontación con el gobierno en 1994, cuando, Rodolfo Stange
renunció al cargo de general director. En 1999, el Plan de Seguridad Ciudadana del
Presidente Frei contempló el cambio de las funciones realizadas por 12 mil carabineros que
pasaron de tareas administrativas a operativas. Se eliminaron 24 de las 67 funciones
administrativas que Carabineros realizaba: censura cinematográfica, cobranzas judiciales y
otras.

La imagen de la corporación ha sido positiva, incluso en el extranjero. Tiene reputación de

honestidad y de eficiencia. Varios cuerpos policiales del continente han enviado alumnos a
estudiar a Chile11 además de que misiones policiales chilenas han sido enviadas a apoyar a
sus homólogas en la región.12 A finales de 2001, el Presidente Ricardo Lagos presentó un
proyecto de reforma constitucional para permitir el regreso de las Policías al Ministerio del
Interior lo que no ha sido posible. Tampoco se ha logrado que el Presidente de la República
recupere la facultad de nombrar o remover al general director de los Carabineros. El jefe
policial permanece en supuesto por espacio de cuatro años, inamovible. Sólo el Consejo de
Seguridad nacional que integran militares en un 50% puede removerlo, si comete una falta
extremadamente grave.

Investigaciones. Esta Policía Civil o Policía de Investigaciones de Chile, encargada de

investigar los delitos con recursos técnicos y criminalísticos fue creada en 1933, al expedirse
la Ley Orgánica en la materia. Anteriormente, la Policía Civil o Policía de Seguridad o
“Secreta” (nombre que tenía en el siglo XIX) conformaba solamente una sección de la Policía
Uniformada. Durante el periodo en que gobernaron las fuerzas armadas (1783-1990), la
Policía de Investigaciones fue puesta bajo control directo de jefes militares. El 9 de enero de
1979 comenzó a regir la Ley Orgánica de la Institución. En 1999 merced a una reforma
impulsada por el Presidente Frei, 126 funcionarios fueron reasignados a tareas operativas.
Fue reestructurada la organización interna, se modificó el reglamento de calificaciones y se
redactó un proyecto de ley para modernizar la Subsecretaria de Investigaciones, dependiente
de la cartera de Defensa. La Constitución de 1980 estableció que las “Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública” están integradas “sólo por Carabineros e Investigaciones”.

11
Un ejemplo fue Coralia Rivera de Coca, primera mujer en asumir la jefatura de la Policía en Honduras, quien estudió en la Escuela de
Carabineros de Chile.
12
En 2001 la Policía Chilena asesoró el plan de seguridad de Ecuador. El Universo, Quito, 22 de noviembre de 2001.

23
Esta corporación se fortaleció en los noventa con la construcción de cuarteles y con el
equipamiento, y con el liderazgo de Nelson Mery Figueroa quien fue confirmado como
Director General de Investigaciones por tres presidentes de la República. A finales de los
noventa se construyeron laboratorios regionales de criminalística en Iquique, Valparaíso,
Concepción, Puerto Montt y Punta Arenas. Se creó la Escuela de Investigaciones Policiales;
se creó la Ley de Plantas y se reformó la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE)
para facultar a la Academia Superior de Estudios Policiales para otorgar títulos profesionales
y grados académicos para la función policial.

24
2.2 Francia

En Francia, las tareas de seguridad interior las realizan: la Policía Nacional, la Gendarmería y
las Policías Municipales.

La ley creó el “Servicio de Seguridad Pública” el 23 de abril de 1941 y Policías Urbanas para
el territorio nacional. En 1952 adquirió los principios de “Disciplina, Valor, Desarrollo”; entre
1958 y 1985 quedó bajo la competencia de la Dirección de Seguridad Pública; Se subdividió
en dos direcciones: Policía Urbana y la Compañía Republicana de Seguridad.

La Policía Nacional

En 1985, una nueva organización de la Dirección General de la Policía Nacional distinguió

definitivamente sus servicios. La estructura actual de la Dirección Central de la Seguridad
Pública está definida desde 1993. El servicio de investigación de la policía francesa Les
Renseignements Généraux (RG).

La Gendarmería

La Gendarmería es una de las más viejas instituciones en Francia. Es la sucesora de la

“constabulary” (policía) de Francia, una fuerza militar que era el único cuerpo ejerciendo los
deberes en el país por centurias. Este constabulary, establecido bajo la autoridad de
marshals, consistía de “guerreros disciplinados, encargados de controlar y supervisar a otros
guerreros dispersos.

Durante el Renaissance (renacimiento), esta jurisdicción fue gradualmente extiendiéndose a

todos los deberes policíacos, por la gente residiendo fuera de las ciudades. Su despliegue en
brigadas territoriales data de 1720. Más tarde, en 1791, el constabulary adoptó el nombre de
“Gendarmería Nacional”. Esa ley fechada el 28 Germinal del año VI (17 de abril de 1798)
expuso sus principios de acción, deberes y atribuciones en los términos de administración
policiaca y de la investigación criminal. Los principios que le dieron origen han sido
regularmente reafirmados y son aún válidos.

25
El decreto orgánico data del 20 de mayo de 1903. Estipulaba que la gendarmería estaría bajo
las órdenes el Ministro de Defensa y a la vez del Ministerio del Interior y Justicia.

El decreto fechado el 15 de mayo de 2002 le dio al Ministerio del Interior, la responsabilidad

de velar por la Seguridad Interna y los Derechos Locales, resultando así la subordinación
directa de la Gendarmería al Ministerio del Interior. El significado de esta reconciliación es
prever la coordinación entre la policía y la gendarmería y el desarrollo de acciones conjuntas
para combatir, al cambiante y creciente crimen organizado.

Al mismo tiempo, la naturaleza militar de la gendarmería esta reafirmada, por su

subordinación del Ministerio de Defensa por asuntos pertinentes a su organización,
presupuesto, administración de personal y naturaleza, sus deberes militares.

Hay una subordinación directa de las relaciones entre el Director General de la Gendarmería
y el Ministerio del Interior para la realización de las tareas pertinentes de la seguridad interna,
y los derechos locales. El significado de esta reconciliación es prever la coordinación entre la
policía y la gendarmería.

El Director General de la Gendarmería Nacional es el responsable de usar los servicios de la

Gendarmería Nacional

Por su parte, el Ministerio de Defensa y la Gendarmería se encargan de las tareas

relacionadas con las investigaciones criminales, de conformidad con lo establecido en el
decreto fechado el 15 de mayo de 2002. La naturaleza militar de la gendarmería esta
reafirmada, de acuerdo con esta subordinación al Ministerio de Defensa, para asuntos
pertinentes a su organización, presupuesto, administración de personal y naturaleza, sus
deberes militares.

La Gendarmería Nacional es una fuerza encargada de la seguridad pública. Garantiza la

protección de las personas, y los bienes, informa, alerta y provee asistencia. También se
encarga del mantenimiento del orden público, asegura el cumplimiento con la ley y contribuye
a las actividades de defensa de la nación y las actividades internacionales.

26
Además de estas dos corporaciones, desde 27 de enero de 1999, el Consejo Superior de
Seguridad Interna (DCSP) decidió la puesta en marcha de la Policía de Proximidad cuyo
desarrollo fue establecido por la Ley de Orientación y Programación relativa a la seguridad
fechada el 21 de enero de 1995. Se estableció por decreto del 17 de julio de 2002.

27
2.3 México

En 1999 se puso en vigor la Ley de la Policía Federal Preventiva, quedando así sentadas las
bases de una policía con cobertura nacional y atribuciones para la prevención. 13 Objeto de
diversas reformas, como lo denotan los constantes cambios en su Ley Orgánica, institución
esencialmente civil, los altos mandos eran -y siguen siendo- de origen militar, algunos de la
Secretaría de la Defensa Nacional y otros de la Marina. Cuando la SSP estuvo bajo la
titularidad del Dr. Alejandro Gertz de 2000 a 2004, el propio secretario fungía como
Comisionado de la PFP, pero al dejar este la Secretaría, su sucesor, el Lic. Ramón Martín
Huerta determinó nombrar como responsable de este cargo, al almirante José Luis Figueroa
Cuevas, ex jefe del Estado Mayor en la VII Zona Naval Militar, otorgando al comisionado
capacidad de maniobra. Posteriormente ese cargo lo desempeñaría Tomás Valencia
Ángeles, ex Jefe de Estado Mayor de la Tercera y de la Cuarta Región Militares quien había
sido nombrado jefe del Estado Mayor de la PFP.

Uno de los brazos operativos de la entonces PFP, eran las Fuerzas Federales de Apoyo y
estaban encargadas de atender las solicitudes que los gobiernos locales les hacían para
reforzar las medidas de seguridad en ciudades con alta incidencia delictiva, además de
participar en operativos especiales contra la tala clandestina, apoyar en la seguridad en los
reclusorios, en traslados de presos a otros penales; en acciones contra el contrabando y el
narcomenudeo, y apoyando a las autoridades ministeriales en la cumplimentación de
órdenes de aprehensión.

Por otro lado se coordinaban con otras autoridades para resguardar la seguridad de
migrantes, constante blanco de bandas de asaltantes y de traficantes de personas, además
de los operativos especializados para apoyar la seguridad de asistentes a reuniones de
carácter internacional que se efectúan en México.

13
Diario Oficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999. Su instauración tiene el fundamento jurídico de las atribuciones que el
Artículo 73 de la Constitución otorga al Congreso de la Unión en materia de Seguridad Pública Federal y la Ley de la Policía Federal
Preventiva.

28
En 1997 el Ejecutivo Federal presentó ante el Congreso el proyecto de iniciativa para la
unificación de las corporaciones policiacas que desarrollaban sus funciones de manera
independiente: la Policía Migratoria, la Policía Federal de Caminos, la Policía Fiscal y la
Preventiva. Proyecto que no prosperó, debido a diferencias en las estructuras
organizacionales, denominación de los grados jerárquicos, sistemas de carrera y a conflicto
de intereses particulares de sus titulares.

En 1999 se publicó en el Diario oficial de la Federación la Ley de la Policía Federal

Preventiva. En abril de 2000 se expidió el Reglamento de la Policía Federal Preventiva.

Iniciativa del Ejecutivo 2004

El gabinete de transición propuso la creación de la “Secretaría de Seguridad y Servicios a la

Justicia” que concentraría los esfuerzos de investigación, desarrollo de políticas de combate
a la delincuencia, defensoría de oficio y el sistema penitenciario federal. El proyecto original
fue modificado. El 29 de marzo del 2004, ante representantes de los Poderes Legislativo y
Judicial, miembros del gabinete, académicos, representantes de barras de abogados e
integrantes de consejos ciudadanos, el presidente Vicente Fox presentó en Los Pinos, la
iniciativa de Reforma al Sistema de Seguridad Pública y Justicia Penal que proponía la
creación de la Policía Federal, en la que se incorporarían sólo la PFP y la AFI, como un
cuerpo único (República, 2004).

En su iniciativa el Ejecutivo Federal propuso que la Secretaría de Seguridad Pública fuera

sustituida por la Secretaría del Interior, de la que dependerá la Policía Federal; redistribuir las
facultades que, conforme a su nueva estructura legal –órgano constitucional autónomo-, la
Fiscalía General de la Federación dejaría de desempeñar; se propuso reformar la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, con el fin de que dichas atribuciones se
ejercieran a través de la Secretaría del Interior, antes de Seguridad Pública, y la Oficina del
Abogado General de la Federación, antes Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

29
De la nueva Secretaría del Interior, que se proponía sustituyera a la Secretaría de Seguridad
Pública, dependería la Policía Federal como órgano desconcentrado, con autonomía técnica
y de gestión; como se pretende ahora, bajo el control de la Secretaría de Gobernación y la
Denominada Gendarmería Nacional que dependerá de la Subsecretaría de Planeación y
Seguridad Institucional para su coordinación y control.

En el artículo 34, se precisó que la Policía Federal, actuaría por instrucción del Ministerio
Público de la Federación, atendiendo al nuevo Código Federal de Procedimientos Penales
propuesto, la Policía Federal sería auxiliar del Ministerio Público de la Federación, y estaría
subordinada funcionalmente a éste, como actualmente opera.

Para actualizar la denominación de la policía auxiliar del Ministerio Público de la Federación,

a la propuesta de la nueva Ley de la Policía Federal, se sustituiría el nombre de Policía
Judicial Federal por el de Policía Federal, ahora denominada Policía Federal de
Investigación.

A la Secretaría del Interior se le transferiría la subordinación orgánica de la Agencia Federal

de Investigaciones (desaparecida e incorporada a la Policía Federal, bajo la denominación de
Policía Federal de Investigación en el pasado sexenio), la cual al igual que la Policía Federal
Preventiva conformarían un solo cuerpo policiaco, la Policía Federal; situación muy similar a
la que se proyecta actualmente.

Finalmente durante la gestión del Presidente Felipe Calderón, se consolidó la Policía Federal
como quedó establecido en Última reforma publicada DOF 25-05-2011, con personal de la
PF, AFI, CISEN y mandos militares en situación de retiro laboral ante la ley del ISSFAM14.

Ahora con la propuesta del Presidente Enrique Peña Nieto, se pretende retomar la iniciativa
de ley que quedó pendiente en el congreso, que pretendía la creación del ministerio del
interior que controlara un solo cuerpo policial a nivel nacional de carácter militarizado.

Pero aquí cabe hacer la siguiente reflexión:

14
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas

30
Qué diferencia puede haber entre la Policía Federal, que siempre desde su creación (PFP)
ha tenido personal militar en sus filas, que ya tiene a la policía Federal de investigaciones,
con raíces operativas de la antigua Policía Judicial Federal que luego se trasformara con su
Director el Ing. Genero García Luna en AFI y la ahora pretendida Gendarmería Nacional.

Porque debemos recordar que los valores organizacionales son predicados y puestos en
marcha por las personas que en ellas trabajan, luego entonces, si se conservan a los policías
que ya cuentan con años de servicio y que han estado adscritos a diferentes corporaciones o
al ejército y la marina, aunque se establezca una reforma a la ley y un nuevo reglamento, las
personas seguirán siendo las mismas, es decir, con diferentes enfoques sobre la seguridad y
su atención, escala de valores y diferentes códigos de conducta.

Sobre este aspecto podemos preguntarnos, cuantas generaciones de policías se requieren

para poder cambiar la cultura organizacional de las instituciones del Estado encargadas de
satisfacer la demanda social de la seguridad, si en Chile y Francia se llevaron más de 50
años en tener las corporaciones tan referenciadas que tienen.

31
 3. Retos y Necesidades de Reforma

Las corporaciones policiales enfrentan cada día más y mayores retos en el desarrollo de sus
funciones, por un lado, se enfrentan a organizaciones criminales cada día más violentas, con
más armamento y con gran capacidad de corromper las estructuras oficiales, tanto de
carácter civil como militar, en todas las instituciones policiales de carácter civil o militarizado
existen miembros que pertenecen (Chile, Francia) o han pertenecido a instituciones militares
(México); cuyos valores como la disciplina, el orden y la obediencia son sólo algunos
ejemplos de la cultura organizacional asimilada.

Sin embrago, suelen ser blanco de observaciones por abuso de autoridad y violaciones a los
derechos humanos, lo que los pone en una situación bastante crítica: tener que respetar y
hacer respetar la ley; cumplir con un trabajo de alto riesgo para su integridad física y moral,
ya que socialmente no es reconocido, bajo condiciones laborales no optimas, con horarios de
trabajo extenuantes, que los obliga a dejar a sus familias por largos períodos de tiempo y por
si fuera poco, dentro de un endeble sistema de carrera y vida que no les asegura tener un
trabajo estable, bien remunerado y la seguridad para sus familiares en caso de perder la vida
en el cumplimiento del deber.

De esta manera encontramos temas convergentes en las corporaciones policiales,

independientemente de su estructura y carácter de organización, ya sea de Europa (Francia)
o Latinoamérica (Chile y México).

3.1 Chile

En Chile los principales centros de opinión pública de oposición (fundación Paz Ciudadana e
Instituto Libertad y Democracia) señalan que se ha carecido de una política nacional de
seguridad y de un diagnóstico de la criminalidad general, no obstante los avances en la
conformación de un sistema basado en la “seguridad ciudadana” o “seguridad democrática.”

32
Se plantea la necesidad de mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional (entre
instituciones del gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales) lo que implica, a su
vez, romper con las resistencias hacia el establecimiento de policías municipales –lo que sin
embargo se ha venido haciendo-, tema que parece afectar algunos intereses institucionales
de Carabineros, que significaría perder espacios de poder.

Una de los temas centrales en cualquier debate sobre la reforma en el modelo de seguridad
pública en Chile incluye el del traslado de Carabineros al Ministerio del Interior, lo que
implicaría una reforma a la Constitución pero sigue vigente el argumento de Pinochet de que
ello provocaría contaminación política. La Comisión Especial de Seguridad Ciudadana de la
Cámara de Diputados recomendó el traslado de Carabineros al Ministerio del Interior y de
Investigaciones al futuro Ministerio Público o al Ministerio de Justicia.; sugirió reestructurar a
la corporación para que se descentralice en el nivel regional y local para atender las
demandas locales; y la disminución de las tareas anexas de las Policías como la obligación
de practicar notificaciones judiciales, eliminar la obligación de concurrir al tribunal a ratificar
denuncias cuando se detiene a delincuentes in fraganti. (Mertz, 2001)

Ante el incremento de la delincuencia se ha demandado mayor capacidad de respuesta a las

expectativas ciudadanas.

A nivel social hay una actitud de desconfianza respecto a la función que realizan Los
Carabineros. Se le cuestiona su autoritarismo, la violencia con la que combaten los motines y
actos populares.

Las Fuerzas Armadas se han resistido permanentemente a ser utilizadas en acciones de

carácter policial tales como la lucha antidrogas o tareas contra la delincuencia. Impera en
Carabineros la Justicia Militar que afecta a sus integrantes y a civiles; Hay insatisfacción de
los elementos de esta corporación por los bajos salarios (no mayores a US $200). Siempre
está latente el riesgo de que los elementos busquen mejoras económicas en empresas
privadas de seguridad, o que sean proclives a la corrupción.

33
3.2 Francia

En enero de 2002 el presidente Jacques Chirac, advertía sobre el “perturbador incremento de

la delincuencia”, -casi un 10% en el primer semestre del 2001-, que amenazaba con “socavar
la cohesión del país”, por lo que anunció que tomaría drásticas medidas para erradicarla
mediante “un simple principio: no habría ninguna acción de agresión que no fuera castigada
de inmediato”.

Los sindicatos policiales habían externado que en Francia existen zonas enteras de las
periferias urbanas en donde radican comunidades emigrantes en Francia, y muy en especial
la islámica, que se encontraban configuradas internamente como ghettos, fuera del control
del Estado. La policía se creía incapaz de entrar en esos ghettos, en los cuales no existía
más control real que el de las autoridades islámicas. La intimidación entre la población
femenina era y sigue siendo de tal orden que salir sin velo en esos barrios es, sin más,
exponerse al linchamiento. Los ulemas y predicadores wahabbitas, cada vez más influyentes
entre la juventud marginal, llaman a una guerra santa, en la cual Bin Laden empezaba a
tomar dimensiones de profeta (Salas, 2005).

Otro problema que se vive en Francia es la actuación de grupos extremistas como los ETA,
que cotidianamente realizan amenazas de atentados, como el cometido frente a la embajada
de Indonesia en París. También ha habido oleadas de atentados islámicos en Francia en las
últimas décadas. El juez Jean-Louis Bruguiere se convirtió en uno de los principales
especialistas de la lucha contra este tipo de terrorismo. Para combatirlo, actualmente el
ministerio del Interior cuenta con un Consejo de Inteligencia Interior encargado de decidir
cuándo se debe reactivar el plan "Vigipirata", y el programa de vigilancia antiterrorista de
Francia (Labarique, 2005).

34
3.3 México

Uno de los principales problemas que enfrenta la Policía Federal es la falta de un marco legal
adecuado para el desarrollo de sus funciones, pues todavía hoy en día es materia de
discusión su campo de competencia ya que aunque es una policía nacional que realiza sus
actividades en toda la república mexicana, ve restringida su actuación cuando se trata de
delitos del orden común que son perseguidos por los gobiernos estatales y municipales del
país (Art. 73, fracción XXI; 121, fracción I, y art. 124 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos). Participa de tareas preventivas y operativos conjuntos con
SEDENA y SEMAR en estados y municipios a solicitud de las autoridades locales.

Desde que se creó la PFP ha sido objeto de cuestionamientos por la fuerte presencia de
militares en sus filas, incluidos los mandos. La oposición objeta que se viola el sentido del
Artículo 21 constitucional, pero en el Ejecutivo Federal se insiste en la importancia de
mantener provisionalmente cuadros militares por su disciplina e institucionalidad, necesarios
para el combate a la creciente delincuencia organizada.

Pese a ser una policía nacional carece del número de elementos suficiente para ampliar su
cobertura y trabajar con mayor eficacia, lo que repercute en el hecho de que cumpla de
manera parcial con sus atribuciones de vigilar vías férreas, parques nacionales, instalaciones
hidráulicas, vasos de presas, embalses de lagos, cauces de ríos, etc. brindándose el servicio
de asistencia cuando lo es requerido por autoridades locales o en situaciones de
emergencia.

Entre los retos actuales de la Policía Federal se cuentan: aumentar su eficiencia para
combatir a la Delincuencia Organizada que maneja armamento de alto poder, y cuenta con
equipo de última generación en telecomunicaciones, alta capacidad de corromper a las
corporaciones policiales locales y federales, además de que suelen reclutar a policías que
han sido dados de baja y desertores de origen castrense. Otro de sus retos es fomentar
programas preventivos eficaces que contribuyan a la desarticulación de bandas juveniles
como Cholos, Mara Salvatrucha, Barrio 18, entre muchas otras de reciente creación.

35
4. Conclusiones

De la comparación de los sistemas de seguridad pública que imperan en Chile, Francia y

México Podemos observar que:

 Garantizar el orden público y la seguridad pública, preservar la integridad física de la

población y sus bienes patrimoniales, son objetivos comunes que se fijan Carabineros de
Chile, la Policía Nacional Francesa y la Policía Federal, pero la Policía Nacional Francesa
incluye como parte de su misión vigilar el flujo migratorio y el terrorismo; tema que en
México lo sigue atendiendo el Instituto Nacional de Migración, dependiente de la
Secretaría de Gobernación, en coordinación con la Policía Federal y con apoyo del
Ejército y Marina para el control de la frontera sur del país.

 No obstante en Francia predomina el modelo de policía única, hay amplio respeto a la

autonomía municipal que incluye el reconocimiento de las policías locales, las que
trabajan en estrecho contacto con la comunidad, situación álgida en Chile ya que
Carabineros concentra el mayor poder de despliegue y gasto presupuestal sobre para
seguridad, siendo el resultado de un enfoque centralista de seguridad pública.

 Las tres policías han reforzado sus programas preventivos, en las últimas décadas,
haciendo hincapié en la participación ciudadana, se ha logrado ubicar la prevención fuera
del ámbito del plano coercitivo. Se esta trabajando en estrecho contacto con la
comunidad escolar (maestros, alumnos, padres de familia) en programas preventivos que
ponen el acento en el rescate de la juventud antes de que esta sea vulnerable a las
drogas y a la comisión de delitos. Lo anterior hace ver que el modelo de seguridad pública
basado en la prevención conlleva a desarrollar programas interinstitucionales en donde se
involucre a instituciones educativas, de salud, y de desarrollo social, pero que implica una
visión estratégica de Estado de largo plazo y que de manera integral involucre a todos los
sectores sociales.

36
 Las tres policías tienen cuadros militares o paramilitares como en el caso de México,
incluso Carabineros de Chile que guarda una relación de subordinación al Ministerio de
Defensa, en Francia la doble dependencia al Ministerio de Defensa y al Ministerio del
Interior ha permitido una mayor coordinación interinstitucional; en México el precepto 21
Constitucional establece que las instituciones encargadas de la seguridad pública son de
carácter civil, aunque siempre han estado permeadas por personal militar operativo y de
mandos (PFP), que dejó de depender de la Secretaría de Gobernación al crearse la
recién extinta Secretaría de Seguridad Pública, que operó durante los doce años que los
gobiernos panistas estuvieron en el poder.

Ahora nuevamente dependerá de la Secretaría de Gobernación bajo la figura de

Gendarmería Nacional, emulando el modelo Francés y operando de manera muy similar
al modelo Chileno de Carabineros, nuevamente se contempla la incorporación de
personal de SEDENA y SEMAR para la integración de 10,000 efectivos en la primera
etapa, que trabajaran bajo un mismo frente junto con la Policía Federal y demás órganos
Administrativos Desconcentrados de la ex SSP (Prevención y Readaptación Social,
Servicio de Protección Federal), para atender los puntos más vulnerables del país en
materia de secuestros, homicidios y extorsiones. (Alberto Morales, 2012). Tema que se
presenta como innovación, pero que en realidad resulta cíclico al recordar el proceso
historico de la conformación de nuestro actual sistema de seguridad.

 Se han fortalecido las instancias de coordinación en los tres países, pero Francia, junto
con España han logrado un interesante esquema de coordinación que parte de
estructuras policiacas, y normatividad homólogas, capacitación compartida y planes
conjuntos para combatir el terrorismo. Tema que ya se ha estado atendiendo en México,
con apoyo de Colombia y los Estados Unidos de Norte América.

 La Policía Nacional Francesa cuenta con una estructura organizativa ampliamente

desarrollada para contrarrestar las acciones de la delincuencia organizada,
particularmente el terrorismo que afecta al continente europeo. Las policías Chilena y
Mexicana están más orientadas a la prevención y a la seguridad interior y ello se refleja
en sus estructuras.

37
 Existen programas como La Policía de Barrio y la Policía de Proximidad; experiencias que
han probado su eficacia en Francia desde la década de los setenta y en Chile desde los
noventa, en tanto que en México se implementaron en algunas ciudades del país en la
última década.
 El tema de los Derechos Humanos sigue siendo una constante que las tres corporaciones
policiales deben atender, en medios podemos encontrar notas de reclamos sociales y
demandas sobre violaciones a los Derechos Humanos, sobre todo en la sofocación de
movimientos sociales de protesta en relación a la crisis económica global. (Internacional,
2012)

38
 5. Bibliografía
Chile
 Dammert. El Gobierno de Seguridad en Chile 1973-2003. Universidad de Chile.
 “Chile: un caso exitoso de Militarización Policial” http://www.geocites.
Com/CapitolHill/7109/redes2002.html?200526
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15
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Chilehttp://rehue.csociales.uchile.cl/publicaciones/mad/04/paper01.htm
 Diversos documentos de la página web de Carabineros de chile y de Investigaciones.
 Dammert, L. (2007). Seguridad Pública en América Latina:¿qué pueden hacer los gobiernos locales? Nueva
Sociedad, 69-71.
 Lucía Dammert, J. B. (2005). Seguridad y Reforma Policial en las Américas. Argentina: Siglo XXI.

Francia
• Constitución del 4 de octubre de 1958, texto actualizado después de la reforma constitucional del
referéndum del 24 de septiembre del 2000.
• Ley de orientación y programación de la seguridad interior de agosto de 2002.
• Decreto del 15 de mayo de 2002.
• La Policía Nacional Francesa, en sitio oficial del gobierno francés.
• Gendarmería Nacional en Francia, en sitio oficial del gobierno francés.
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