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Ministerio Público de la Nación

CASOS COIRON N° 24412/2020 caratulado “NN S/ INFRACCIÓN LEY


22.415” y N° 28305/2020 caratulado “NN S/ IMPORTACIÓN DE
CONTRABANDO DE HOJAS DE COCA”, en trámite ante la Unidad Fiscal
Jujuy

OBJETO: ENTREGA DE HOJA DE COCA

FEDERICO ZURUETA, Fiscal Federal a cargo de la Unidad Fiscal Jujuy,


EDUARDO VILLALBA, Fiscal Federal Coordinador del Distrito Salta y DIEGO
IGLESIAS, Fiscal Federal titular de la Procuraduría de Narcocriminalidad, en
los legajos mencionados decimos:

I.- Presentación del gobernador de la Provincia de


Jujuy
En fecha 7 de mayo del corriente año, se presentó el
gobernador de la provincia de Jujuy, GERARDO RUBEN MORALES
solicitando se arbitren los medios para entregar al gobierno provincial hojas de
coca que se encuentren secuestradas a disposición de este Ministerio Público
Fiscal, con el objeto de remediar la situación de desabastecimiento de hojas
de coca destinadas al consumo personal que atraviesa la provincia, en el
marco del cierre de fronteras dispuesto para hacer frente a la pandemia
causada por el COVID 19.
Al respecto refirió que la hoja de coca tiene una gran
importancia cultural en la provincia y constituye un elemento central en la
cosmovisión de los pueblos indígenas.
Señaló que en su territorio habitan más de 350
comunidades indígenas con personería jurídica en el marco de la ley 23.302
sobre Política Indígena y apoyo a las Comunidades Aborígenes, identificadas
con 11 pueblos indígenas, a saber: kolla, guaraní, atacama, chicha, tilian,
fiscara, quechua, ocloya, toba, ornaguaca y toara.
En relación al consumo de hojas de coca por parte de
las comunidades, explicó que es insumo de uso espiritual -pues está presente
siempre en sus ceremonias religiosas por tratarse de un elemento sagrado- y
para su salud -por ser medicina y alimento-.
Indicó que los estudios realizados confirman los
beneficios del consumo de hoja de coca en estado natural y consideró que la
circulación de las hojas de coca a contextos comunitarios favorecería al
bienestar y buen vivir de las comunidades.
Agregó que el artículo 15 de la ley 23.737 establece que
“la tenencia de hojas de coca en su estado natural destinado a la práctica del
coqueo o masticación, o a su empleo como infusión, no será considerada como
tenencia o consumo de estupefacientes”.
Reafirmó el compromiso del Gobierno de la Provincia
de Jujuy en apoyar las prácticas culturales y ancestrales de los pueblos
indígenas, mencionando los pactos internacionales que reconocen sus
derechos.
Finalmente, manifestó que en caso de entregarse las
hojas de coca solicitadas, el Gobierno de la Provincia de Jujuy a través del
Ministerio de Desarrollo Humano, la Secretaría de Pueblos Indígenas y con la
intervención de los organismos correspondientes, realizará la distribución con
la totalidad de los controles sanitarios, bromatológicos y de seguridad para
garantizar que las hojas de coca sean destinadas exclusivamente al consumo
personal de los jujeños, emitiendo el informe pertinente.
Posteriormente, en fecha 14 de mayo, acompañó el
“Protocolo de manejo, sanitización, fraccionamiento y embolsado de la hoja de
coca” elaborado con el objeto de “lograr la llegada a Comunidades Indígenas,
Cooperativas de Trabajo, Centros Vecinales de la provincia de Jujuy, de un
producto sano, natural con todas sus propiedades en el marco de la prevención
del COVID-19”, comprometiéndose a su aplicación y al control del
cumplimiento.
En lo que aquí resulta pertinente, el mencionado
Protocolo establece que:
- se registrará el origen de la hoja de coca en una
planilla de control y se lo identificará y verificará en un almacén central;
- se tomarán los recaudos de higiene y seguridad
necesarios tanto en el traslado de la hoja de coca como en su lugar de acopio
para evitar su contaminación;
- se designará personal destinado a la seguridad y
control de ingreso y egreso de personas a los establecimientos destinados al
almacenamiento y manipulación de las hojas de coca;
- se verificará la llegada a destino del producto para su
distribución;
- las hojas de coca se empaquetarán en bolsas de hasta
50 gramos, elaborando un registro de los empaques realizados;
- serán beneficiarios de los paquetes de hoja de coca
las comunidades indígenas registradas, cooperativas de trabajo registradas y
centros vecinales registrados;
Ministerio Público de la Nación
- se identificará a los destinatarios, a quienes se hará
entrega de una bolsa por semana como máximo por beneficiario, conforme
disponibilidad;
- la distribución se realizará de manera individual
mediante bolsas con la inscripción “distribución gratuita” y “prohibida su venta
o comercialización”.
- el Ministerio de Seguridad ejercerá el control de
cumplimiento de la aplicación del Protocolo.
Por su parte, en la misma fecha, también se adjuntó un
informe elaborado por la Lic. en Trabajo Social RITA ESTER DOMINGUEZ y
la Lic. en Psicología MARIA LAURA CABEZAS, del que surge que el
desabastecimiento de hojas de coca para su consumo por parte de las
comunidades indígenas y los trabajadores de la Provincia de Jujuy ha
generado una situación de malestar social que es necesario abordar.
En ese sentido, señalaron que la práctica del coqueo es
la base de la identidad de los pueblos indígenas, arraigada culturalmente, pero
de apropiación de todas las clases pues se encuentra incorporada a la vida
cotidiana, tanto en los ámbitos públicos como privados, ya que mitiga el
hambre, la sed y el cansancio físico.
Explicaron que el consumo de hojas de coca se ha
materializado como un organizador de la dinámica del trabajo individual,
familiar y comunitario del pueblo jujeño, siendo un soporte para la producción
en pos de garantizar la satisfacción de necesidades básicas como la
alimentación, vestimenta, educación y también como uso energético y
complemento nutricional.
Refirieron al valor histórico cultural y antropológico,
indicando que según el antropólogo Ricardo Abduca, el uso de las hojas de
coca en el NOA se remonta al siglo XVIII y que para 1920 se había extendido
a todas las clases sociales.
Expresaron que si los jujeños no pueden contar
económica y políticamente con la garantía de la existencia libre de la misma,
para los usos culturales y sociales, la calidad de vida de los Pueblos se vería
muy afectada.
Finalmente, el pasado 15 de mayo, se acompañó un
informe de la Secretaría de Salud Mental y Adicciones del Ministerio de Salud
de la provincia, firmado por el Dr. Agustín Yécora, médico psiquiatra, en el que
expuso que “de acuerdo con “Validación de un cuestionario de medición de
intensidad y frecuencia de coqueo” (Zampoi, 2018) el consumo de hoja de
Coca es propio del Noroeste Argentino y de gran parte de la región andina, el
coqueo constituye una práctica vigente y relevante en la cultura, tanto por su
implicancia en rituales de celebración como por los beneficios que otorga para
la supervivencia en condiciones de altura… tanto las implicancias geopolíticas
del coqueo, como sus concepciones antropológicas, legales y sanitarias han
sido objeto de estudio a lo largo de los años… Siegel (1986); Rush (1999) y
Walsh (2000) señalan en distintos estudios que la absorción de coca por vía
oral es muy lenta y que ésta se destruye muy rápidamente al entrar en sangre
e hígado, por lo cual no alcanzaría una velocidad de ingreso ni una
concentración lo suficientemente alta como para excitar al consumidor. Estos
autores señalan que por la vía oral la coca “estimula” pero no excita, y dan
como un ejemplo similar lo que ocurre con el café… señalan que por la vía
oral, la coca más bien produce una “respuesta favorable para compensar el
estrés” (Zamponi, 2018)”.

II.- Presentación del gobierno de la Provincia de


Salta
En fecha 18 de mayo del corriente, el Ministro de
Seguridad de la provincia de Salta, Juan Manuel Pulleiro, solicitó a este
Ministerio Público la entrega de las hojas de coca decomisadas en distintas
intervenciones para su disposición por parte de ese Ministerio a fin de ser
destinadas a los consumidores que no pueden acceder a ellas en virtud del
cierre de fronteras dispuesto por el Gobierno Nacional.
Refirió que el consumo de hojas de coca es un hábito
ancestral en la provincia de Salta y que el art. 15 de la ley 23.737 lo permite.
Finalmente expresó que de ser admitido lo solicitado,
las hojas de coca serán entregadas gratuitamente a los consumidores,
mediante un procedimiento que garantice íntegramente la trazabilidad y
transparencia de dicho proceso, acompañando un protocolo a tal efecto, en el
que se establece como autoridad de control y supervisión a la Agencia
Antidrogas del Ministerio de Seguridad de la provincia.

III.- Presentación ante la Cámara de Diputados de la


Nación
Por otra parte, el Diputado Nacional Jorge Raúl Rizzotti
-junto a otros Diputados Nacionales- efectuó el pasado 11 de mayo del
corriente año ante la Cámara de Diputados de Nación una presentación con
similares argumentos a los expuestos en el pedido del Gobierno de la provincia
de Jujuy, requiriendo que se “vería con agrado que el Poder Ejecutivo Nacional
arbitre los medios necesarios para remediar la situación de desabastecimiento
Ministerio Público de la Nación
de hojas de coca destinadas a la práctica ancestral del coqueo que atraviesa
la Provincia de Jujuy en el marco del cierre de fronteras dispuesto para hacer
frente a la pandemia por COVID-19”.
Agregaron que el comercio provincial se ve hoy
gravemente afectado por el desabastecimiento de hojas de coca y que los
precios han aumento a niveles vejatorios para los consumidores debido a la
falta de oferta.
Esta presentación, según lo informado a este Ministerio
Público por parte de la Cámara de Diputados de la Nación, tramita bajo el
Expte. N° 1901-D-2020.

IV.- Procedencia de lo solicitado


Adelantando opinión al planteo efectuado ante esta
Unidad Fiscal, consideramos que la entrega de hojas de coca a los gobiernos
de Jujuy y Salta, en las condiciones detalladas, con el objeto de proveerlas a
las comunidades originarias de esas provincias debe tener favorable acogida
de manera excepcional por los fundamentos que a continuación se
desarrollan:

a) COVID-19 y el cierre de las fronteras


En primer lugar, cabe señalar que mediante el Decreto
260/2020 el Presidente de la Nación amplió por el plazo de un año la
emergencia pública en materia sanitaria establecida por la Ley N° 27.541, en
virtud de la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud
(OMS) en relación con el COVID-19.
Posteriormente, el DNU 297/2020 dispuso el
aislamiento social, preventivo y obligatorio, prorrogado sucesivamente por los
Decretos nros. 325/20, 355/20, 408/20 y 459/20 hasta el 24 de mayo de 2020
inclusive, para todas las personas que se encuentren en el país.
A su vez, se estableció por Resolución del Ministerio de
Salud de la Nación N° 567/20 la prohibición de ingreso al país, por un plazo de
treinta días, de las personas extranjeras no residentes que hubieren transitado
por “zonas afectadas” en los catorce días previos a su llegada.
Asimismo, el artículo 1º del Decreto N° 274/20 dispuso
la prohibición de ingreso al territorio nacional, por un plazo de quince días
corridos, de personas extranjeras no residentes en el país, a través de puertos,
aeropuertos, pasos internacionales, centro de frontera y cualquier otro punto
de acceso. Este plazo, a su vez, fue prorrogado por los Decretos N° 331/20,
365/20, 409/20 y 459/20 también hasta el 24 de mayo de este año.
Todo ello con el objeto de minimizar el riesgo de
expansión de la enfermedad por ingreso al territorio nacional de posibles
vectores de contagio.
Como consecuencia del cierre de las fronteras referido,
se minimizaron las importaciones de las diferentes mercaderías que
habitualmente ingresan al país y sin adentrarnos en la discusión sobre la
calidad o no de mercadería de la hoja de coca en estado natural y de las
diversas posturas relativas a la prohibición de ser introducida legalmente al
país, pues exceden al objeto de este dictamen, cabe señalar que la mentada
situación también provocó el desabastecimiento de hojas de coca en el norte
argentino para usos religiosos, medicinales y el coqueo.

b) La protección de prácticas culturales y


ancestrales de los pueblos originarios
La Constitución Nacional Argentina en su artículo 75
inciso 17 reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas
argentinos y garantiza el respeto a su identidad. Por su parte, la Constitución
de la Provincia de Jujuy en su artículo 50 regla la protección a las comunidades
aborígenes.
Incluso el nuevo Código Procesal Penal Federal, en su
artículo 24 protege la diversidad cultural y a los pueblos originarios al
establecer que “cuando se trate de hechos cometidos entre miembros de un
pueblo originario, se deberán tener en cuenta sus costumbres en la materia”.
A nivel internacional, el Convenio sobre Pueblos
Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (1989), en
su artículo 5° establece que “deberán reconocerse y protegerse los valores y
prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos
pueblos” y la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
adoptada por la Organización de las Naciones Unidas en septiembre de 2007,
refleja un compromiso global en respetar las tradiciones culturales y prácticas
medicinales de las poblaciones originarias, entre las que sin duda se incluyen
los diversos usos que las comunidades originarias de las provincias de Jujuy
y Salta dan a la hoja de coca en estado natural.

c) La hoja de coca en la legislación internacional y


argentina. Antecedentes jurisprudenciales
La Convención Única sobre Estupefacientes (aprobada
por nuestro país a través de la ley 16.478), dispuso en su artículo 49 que “toda
Parte podrá reservarse el derecho de autorizar temporalmente en cualquiera
Ministerio Público de la Nación
de sus territorios (…) c) la masticación de hojas de coca”, siempre que dichas
“actividades sean tradicionales en los territorios respecto de los cuales se
formule la reserva y estuvieran autorizados en ellos el 1° de enero de 1961”,
reserva que Argentina efectuó en 1963 mediante el artículo 49 del decreto ley
N° 7.672.
Asimismo, la Convención de las Naciones Unidas
contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, firmada
en Viena el 19 de diciembre de 1988 y aprobada por Argentina el 1992 por ley
24.072, si bien criminalizó a la hoja de coca e instó a evitar su cultivo,
contempló una salvedad en caso de uso tradicional, al establecer en el artículo
14 que “las medidas que se adopten deberán respetar los derechos humanos
fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos,
donde al respecto existe la evidencia histórica”.
A su vez, la comunidad internacional ha efectuado
numerosos estudios sobre los efectos de la hoja de coca, algunos de ellos
referidos incluso en nuestra propia jurisdicción en el precedente “Coronel
Rubén s/Contrabando” de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta (del
13/10/95 JA, 1996-II-39), en donde se resaltó su inocuidad. Así, en el mentado
fallo se señaló que la Comisión de Estudios de Hojas de Coca (1948) en un
análisis recomendado por la Comisión de Estupefacientes y publicado por el
Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas consideró al coqueo un
“hábito” y que “el Congreso Panamericano de Criminología estimó no
conceptuar este uso como antisocial respecto de la región de práctica
tradicional, y que la erradicación de los arbustos de coca como materia prima
para la cocaína, debe obtenerse por métodos distintos a la represión o punición
del coqueo, ya que los problemas regionales a los que usualmente se le asocia
(sociales, sanitarios, económicos, etc.) deben resolverse por otros medios,
como políticas sanitarias, educativas, laborales, económicas, etc.”.
También la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
el precedente “Estrin” del año 1988 (Fallos: 311:2540) descartó la nocividad
para la salud del empleo de la hoja de coca en su estado natural.
Finalmente, y si bien la hoja de coca se encuentra
incluida en las listas elaboradas por el Poder Ejecutivo Nacional como
sustancia estupefaciente desde 1951, el artículo 15 de la ley 23.737 establece
categóricamente que no será considerado tenencia de estupefacientes su
tenencia en estado natural para infusión, coqueo o masticación. Años antes,
la ley 17.818 (del 17/3/1968) fijó una zona de excepción para la prohibición del
ingreso de las hojas de coca por las aduanas de la frontera con la República
de Bolivia, encontrándose ésta compuesta por las provincias de Salta, Jujuy y
Tucumán por ser la zona “de consumo habitual” (resolución N° 34.869/51).
Sobre el punto, la Cámara Federal de Apelaciones de
Salta, en la causa N° FSA 17836/2017/CA1 caratulada “Fernández Acosta,
Sara y Palacios, Luis Daniel s/ contrabando art. 864, inc A) – Código
Aduanero”, retomando los conceptos vertidos por ese Tribunal en el ya citado
precedente “Coronel”, señaló que “la interpretación armónica (cfr. Fallos:
1:300; 190:571; 194:371; 211:1628; 320:1962, entre muchos otros) de las
leyes 17.818 (artículo 5°); la vigente ley 23.737 (artículo 15) y las dos
convenciones de la Organización de las Naciones Unidas de 1961 y de 1988,
convergen en la conclusión de la pérdida de vigencia jurídica de una norma
inferior y, en algunos casos, anterior a las antes aludidas, en cuanto a
considerar a las hojas de coca como mercadería prohibida en los lugares en
que, para seguir la terminología del Tratado de 1988, “existe una evidencia
histórica” y “usos tradicionales lícitos” de su empleo”. (…) “Sostener lo
contrario entrañaría, además de menoscabar la superioridad jerárquica de las
normas invocadas, originar la posible responsabilidad internacional del país al
desconocer los términos de textos internacionales, lo que genera una cuestión
de gravedad institucional”.
Además argumentó que como lógica consecuencia de
lo considerado, “se deriva el presupuesto de un abastecimiento real y
razonable en las zonas donde esta práctica se observa y (como surge del fallo
de 1995 de esta Cámara) al no existir en nuestro país cultivo de hojas de coca,
se sigue que tales disposiciones no pueden sino, de lege lata, permitir la
importación desde otras regiones del continente”.
Siendo ello así, en el contexto referido y en base al
análisis normativo y jurisprudencial expuesto, este Ministerio Público considera
que los pedidos efectuados por el Gobierno de la provincia de Jujuy y el
Gobierno de la provincia de Salta, resultan atendibles, pues de lo contrario, el
desabastecimiento de hojas de coca causado por el cierre de fronteras
dispuesto por Decreto PEN 459/20 a raíz de la pandemia del COVID-19, traería
aparejado una conculcación de prácticas ancestrales de los pueblos
originarios que se han extendido a toda la sociedad jujeña y salteña -como lo
es en este caso puntual la masticación de hojas de coca- cuya protección se
encuentra prevista tanto por la Constitución Nacional (art. 75 inc. 17) como por
la Constitución de Jujuy (art. 50) y el derecho internacional vigente.
En este sentido, no puede dejar de señalarse que en
similares términos se ha solicitado a la Cámara de Diputados de la Nación que
requiera al Poder Ejecutivo Nacional que arbitre los medios necesarios para
remediar la situación de desabastecimiento de hojas de coca.
Ministerio Público de la Nación
A su vez, no escapa a este Ministerio Público en el
presente análisis, la esquizofrénica situación que genera la cada vez más
arraigada costumbre en las sociedades jujeña y salteña del coqueo, pues por
un lado los legisladores norteños lograron con fundamento en las
consideraciones precedentes reconocer como lícito el coqueo en el art. 15 de
la ley 23.737, pero por otro, no lo es la importación de hojas de coca. Entonces,
al no cultivarse éstas en nuestro país, se ha generado un mercado clandestino
de importación (contrabando) que induce a otras formas de criminalidad (vgr.
desobediencia a la autoridad, evasión impositiva, etc.), por lo que las fuerzas
de seguridad y demás agencias estales llevan adelante la incautación de las
hojas que ingresan ilegalmente.
Esta situación debe ser abordada por una
reglamentación que armonice las tensiones en juego, y en este sentido el
senador provincial de Salta MARTIN ARJONA presentó recientemente un
proyecto para establecer un marco regulatorio para la importación de la hoja
de coca, acopio, fraccionamiento y venta para consumo e investigación
científica.
No obstante, hasta que ello suceda, entendemos que la
Cámara Federal de Apelaciones de Salta, en el histórico precedente “Coronel”,
ha brindado una orientación al reconocer la ancestral costumbre del coqueo y
distinguir los casos de consumo, de la infracción aduanera y el encubrimiento
de contrabando, lo que abona la postura aquí adoptada.
En suma, por el presente se dispone la entrega gratuita
de hojas de coca cuya incautación tuvo por objeto, en cumplimiento de la
legislación vigente, evitar que en gran cantidad constituyan materia prima para
la elaboración de estupefacientes; razón por la cual esta decisión implica,
habiendo evitado aquella posibilidad, destinarla para los fines lícitos que se
vienen señalando -coqueo en estado natural-. La solución contraria conduce
irremediablemente a ordenar la quema o la destrucción favoreciendo el
mercado ilegal.
En consecuencia, en base a todo lo expuesto y los
argumentos vertidos, corresponde hacer entrega, de manera excepcional, de
los 864 kilogramos de hojas de coca que fueron secuestrados en el marco de
los legajos de la Unidad Fiscal Jujuy labrados en contra de personas a
establecer referidos en el encabezado y las hojas de coca secuestrados en los
legajos de la Unidad Fiscal Salta que se determine, para lo cual se deberá
oficiar a la Brigada de Narcotráfico de Humahuaca de la Policía de la provincia
y al Escuadrón 21 “La Quiaca” de Gendarmería Nacional, donde se encuentran
depositados, haciéndoles saber que la entrega debe efectuarse dando
cumplimiento al “Protocolo de manejo, sanitización, fraccionamiento y
embolsado de la hoja de coca”, que deberá ser adjuntado al efecto.
Ministerio Público Fiscal, 21 de mayo de 2020.-
Firmado digitalmente por

ZURUETA ZURUETA Federico Anibal


Nombre de
reconocimiento (DN):

Federico serialNumber=CUIL
20256134528, c=AR,
cn=ZURUETA Federico

Anibal Anibal
Fecha: 2020.05.21
21:13:26 -03'00'

IGLESIAS
Diego
VILLALBA Firmado
Alejo digitalmente por

Eduardo VILLALBA
José
Eduardo

2020.05.21 José Fecha: 2020.05.21


21:43:43 -03'00'
21:25:06
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