4.7.

Expropiación por causa de utilidad pública

Esta figura constituye el más importante de los modos de adquirir bienes que tiene el estado
dentro del derecho público. Así lo es en la actualidad y así lo fue en el pasado; lo es en nuestro
derecho y en numerosos casos de derecho comparado. La expropiación aparece entre los medios
de acción que la administración ha empleado desde siglos atrás. Ya en la época del Imperio
romano era utilizado, y a lo largo de los siglos que siguieron a la caída de éste fue uno de los
contados instrumentos con que el poder político podía enfrentarse al gran poderío económico de
la iglesia. A raíz de la Revolución francesa de 1789, la expropiación se regula como una excepción
necesaria al derecho de propiedad, que tan vehementemente defiende y consagra ese
movimiento; y se establece que la expropiación será siempre mediante indemnización justa,
previa y en dinero. Con estos requisitos, la doctrina posterior ha venido estudiando esta figura del
derecho patrimonial del estado. Así, Teodosio Lares, en su clásica obra de derecho administrativo,
expone el tema e indica dichas condiciones para que se configure la expropiación.

4.8. Concepto de expropiación

Podemos ensayar un concepto de expropiación, o expropiación forzosa, como se le denomina en

derecho comparado, con notas conocidas y de uso frecuente: expropiación es el acto unilateral de
la administración pública para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y
mediante indemnización, Es importante insistir en que se trata de un acto unilateral del estado,
acto administrativo, en virtud de lo cual no se requiere el consentimiento del particular afectado;
si bien es cierto que en ocasiones la administración pública procura obtener los bienes requeridos
por otro medio, por ejemplo, compraventa o permuta. Ello se debe a razones de economía en los
procedimientos administrativos y no a un requisito teórico o legal, de intentar -con antelación a la
expropiación-, otros medios de adquirir bienes. Nunca resultará ocioso hacer hincapié en que la
figura que se comenta es un acto administrativo, de ninguna manera legislativo o jurisdiccional. Es
un acto administrativo desde los puntos de vista orgánico, formal y material. Conviene recordar
que es un acto discrecional. mas no arbitrario.

4.9. Bienes que pueden ser expropiados

En principio, cualquier-bien puede ser expropiado, sea mueble o inmueble; pero debe pertenecer
a unparticular, ya que no puede concebirse que el estado' se expropie a sí mismo (en todo caso,
recurre a un decreto de destino.para afectar un bíen a alguna actividad). Para que determinado
bien resulte susceptible de expropiación, se requiere que sea exactamente el adecuado para
satisfacer la causa de utilidad pública que pretende ser atendida con él. Éste es el punto que debe
ser cumplido, pero en términos generales, no existen bienes particulares no expropiables. En el
momento actual, hay duda en la expropiación de dinero, pues es precisamente con dinero que se
cubre la indemnización. Si 'el estado necesitara recursos monetarios se estaría, como en otros
supuestos, en presencia de una requisición.

4.10. Elementos de laexpropiación

La doctrina señala como elementos de la expropiación: la autoridad expropiante, el particular

afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad pública que motiva el acto y la indemnización.
Estos cinco elementos se estudian en los siguientes parágrafos de este tema.
,4.11. La utilidad pública

En torno a la expropiación, la cuestión más debatida es la de utilidad pública. La constitución

política no la define y deja al legislador la tarea de determinar, de manera genética, cuándo habrá
utilidad pública para que proceda la expropiación. Una definición de utilidad pública resulta
riesgosa y de poco provecho en la práctica. Podemos afirmar provisionalmente que habrá utilidad
pública cuando un bien o un servicio, material o cultural, común a un importante sector de la
población, el poder público considera de primordial importancia protegerlo o proporcionarlo. En
nuestro derecho positivo, la Ley de Expropiación, publicada en el Diario Oficial de la Federación del
25 de noviembre de 1936, incluye una amplia enumeración de causas de utilidad pública, dentro
de las cuales cabe práctica-. mente cualquier situación prevista para expropiar en otras leyes, así
como los' casos en los que la administración pública requiera bienes de particulares para la
realización de sus cometidos.

El patrimonio estatal 43

Resumiendo, las disposiciones del art.1o. de la mencionada Ley de Expropiación, habrá utilidad
pública con motivo de:

a) Servicios públicos. b) Caminos y puentes. e) Parques. d) Embellecimiento y saneamiento de

poblaciones. e) Conservación de lugares históricos, artísticos y de belleza panorámica. f) Guerra
exterior o interior. g) Abastecimiento de artículos de consumo necesario. h) Impedir incendios,
plagas o inundaciones. i) Conservación de elementos naturales explotables. j) Distribución de la
riqueza. k) Empresas de beneficio general.

Unas brevísimas consideraciones acerca de estas causas de utilidad pública:

a) Servicios públicos. Aquí se contempla esta figura en un sentido restringido, como la

organización de la actividad de la administración pública tendiente a satisfacer de manera
permanente, adecuada y continua las necesidades materiales o culturales de la población, por
ejemplo, transporte público, educación y salubridad. b) Caminos y puentes. Quedan comprendidos
en esta denominación todo tipo de caminos (carreteras, autopistas, vías férreas, terracerías,
brechas. calles, avenidas. calzadas, etc.) y los puentes en esas mismas vías de comunicación. e)
Parques. Este rubro abarca parques, jardines, plazas, parques nacionales, parques recreativos. d)
Embellecimiento y saneamiento de poblaciones. En este renglón quedan amparadas todas las
cuestiones, ahora de actualidad, relativas a urbanismo y protección ambiental, sobre todo. e)
Conservación de lugares históricos. artísticos y de belleza panorámica. Esta nominación
comprende los sitios y monumentos arqueológicos, propiamente históricos y de algún valor
artístico. En cuanto a los lugares de belleza panorámica, estaríamos en presencia de protección al
patrimonio natural y de una medida ambiental contra la contaminación visual. f) Guerra exterior o
interior. Esta causa de utilidad pública se daría en caso de conflicto armado interior o de guerra
con alguna potencia extranjera. Aunque en ciertas situaciones, con motivo de este supuesto
estaríamos en presencia de la requisa u ocupación temporal de la propiedad. que regula la propia
ley de 1936.

g) Abastecimiento de articules de consumo necesario. Asegurarla adecua.da distribución de este

tipo de artículos, preferentemente alimentos, ha sido preocupación del legislador mexicano desde
hace tiempo, y constituye una respuesta a una añeja práctica especulativa de ciertos particulares,
de ahí la importancia de incluirla, cuando menos de forma hipotética, como causa de utilidad
pública con fines expropiatorios. h) Con motivo de calamidad pública. Ante la presencia de un
terremoto, incendios, plagas o inundaciones y con la idea de controlar los efectos o, en su caso.
impedirlos. También creemos que estaríamos en similar situación frente a la requisa de servicios
personales, para lo cual sería necesaria la suspensión de la garantía del arto 50. constitucional. i)
Conservación de elementos naturales explotables. Esta causal de utilidad pública es, podríamos
afirmar, la síntesis de la intención del arto 27 constitucional en materia de energéticos y otros
recursos naturales. La visión que sobre este tema tuvo el legislador de 1916-1917, se ha dicho y lo
repetimos, resulta realmente asombrosa y premonitoria. j) Distribución de la riqueza. Lograr una
mejor distribución de la riqueza parecería una mera expresión propia del régimen populista que
generó nuestra actual Legislación expropiatoria; sin embargo, el rubro le da tal flexibilidad a la
administración pública que, ante circunstancias muy concretas y alejadas de algún tinte socialista,
le permiten realizar determinados cometidos dentro de nuestro sistema y de nuestra economía
capitalistas. k) Empresa de beneficio general. Esta causa de utilidad pública, al igual que las
anteriores, se encuentra entre aquellas sólo concebibles dentro de un sistema social de derecho,
en el que el poder público no puede sustraerse a la dinámica de los tiempos y las carencias de las
mayorías. Esta causal ha sido un valioso instrumento de la administración pública. La segunda sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha afirmado que no hay utilidad pública en este
supuesto.

Como se indicó, en estas 11 causales de utilidad pública se comprenden prácticamente todas las
previstas en otras leyes, como el Código Civil Federal, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la
Ley Federal de Vivienda y la Ley Agraria.

4.12. La indemnización

La indemnización, junto con la utilidad pública, es el eje de la expropiación; ya hemos hecho

algunas consideraciones acerca de esta cuestión, que resulta de

gran importancia para el particular que ha visto mermado su patrimonio en virtud del acto de
expropiación. . La carta magna de 1857 regulaba la expropiación, estableciendo que procedería
por causas de utilidad pública y previa indemnización. Dada la precaria situación financiera del
estado, al establecerse el requisito de previo pago, se limitó de manera considerable el uso de este
medio de adquisición; hubo ocasiones en que se actuó al margen del texto constitucional y el pago
no fue cubierto previamente a la ocupación de la propiedad privada. El arto 27 de la Constitución
Política' de los Estados Unidos Mexicanos, de 1917, considera que la expropiación procederá por
causas de utilidad pública y mediante indemnización. El cambio del término previa por el de
mediante ha sido interpretado por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina mexicanas como un
claro deseo del poder constituyente para permitir el pago del importe de la indemnización en
forma previa, simultánea o posterior al acto expropiatorio. No obstante, ese criterio casi unánime,
en ocasiones el particular afectado insiste en que cualquier norma legal o interpretación judicial
para efectuar pagos posteriores al desposeimiento resultan anticonstitucionales. No obstante, la
indemnización, compensación que el estado hace al particular por la merma efectuada a su
patrimonio, está prevista en nuestro texto constitucional como esencia de la expropiación. Se ha
visto que desde fines del siglo XVTII se determinó que fuera justa, previa y en dinero, y que
nuestro actual orden jurídico. permite que sea posterior. La constitución señala que sea el valor
catastral declarado o consentido por el particular, la base para la indemnización, y la ley de la
materia establece un lapso máximo de un año para el pago de la misma. Un plazo mayor (15 años
en algún estado de la república) ha sido considerado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación
como anticonstitucional. En la práctica opera el Instituto Nacional de Administración y Avalúos de
Bienes Inmuebles (órgano desconcentrado que sustituyó a la Comisión de Avalúas de Bienes
Nacionales), el cual auxiliándose de instituciones bancarias determina el monto o las bases para
fijar el importe de la indemnización, por lo general a precios comerciales, muy superior al valor
catastral de que habla la ley suprema; según la ley, dicha indemnización no puede ser más baja
que el valor catastral. En cuanto al plazo para pagar, si bien ha quedado señalado que la ley
permite un año, en nuestra realidad dicho pago ocurre normalmente en un plazo menor. En
efecto, la indemnización, debido a razones presupuestales, es cubierta dentro del ejercicio
financiero en el cual se llevó a cabo la expropiación, ya que durante el mismo debe ejercerse la
partida presupuestaria de pago de indemnizaciones. Curiosamente, es por negligencia o fallas de
los particulares en demostrar su derecho, que la secretaria de estado correspondiente no paga en
tiempo la indemnización.

4.13. Procedimiento para la expropiación

El procedimiento para la expropiación es considerado por algunos autores como elemento

esencial de ésta. La expropiación se efectúa a través de un decreto del presidente de la república,
por publicarse en el Diario Oficial de la Federación y con el refrendo de los secretarios de la
Función Pública, de Hacienda y Crédito Público y de la dependencia involucrada de manera directa
en el acto. Como acto administrativo que es, y de conformidad con nuestro sistema constitucional,
debe estar debidamente fundado y motivado ese decreto y publicarse, por segunda vez, en el
Diario Oficial, si se desconoce el domicilio o el nombre del particular afectado. Esta segunda
publicación suele efectuarse en tiempos muy variados: ocho días, tres días, 90 días, etc., pues la
ley es omisa al respecto. También deberá existir un decreto presidencial con los mismos requisitos.
antes señalados, para declarar de utilidad pública determinada acción concreta gubernamental, y
en virtud de lo cual va a proceder la expropiación, es decir, adecuar el caso particular a la hipó
tesislegal. Esta declaratoria de utilidad pública, que en nuestra opinión es un acto distinto y previo
que el de la expropiación, suele incluirse en el mismo decreto expropiatorio, de tal manera que el
decreto presidencial se refiere a tres cosas: la declaratoria de utilidad pública, la expropiación y la
incorporación del bien al dominio público. Con motivo de la aplicación de la Ley de Expropiación,
el particular afectado puede interponer recurso administrativo. Éste habrá de ser gestionado ante
la secretaría expropiante en un término de 1S días; cuestiones complementarias de procedimiento
no se establecen en la ley, por'10 que será necesario acudir a la teoría y jurisprudencia en materia
de recursos administrativos y, en el plano legal, a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
y de forma supletoria, al Código Federal de Procedimientos Civiles. Agotar, el recurso anterior al
intento de otro medio de defensa será obligatorio en tanto no se trate de impugnar la
constitucionalidad de la ley o exista alguna causa grave que haga necesario acudir al amparo,
según veremos al finalizar el segundo curso. Si bien en el procedimiento expropiatorio no se
requiere respetar la garantía de previa audiencia, la necesidad de integrar un expediente en la
oficina que lo efectúa ha sido considerada por la autoridad judicial como una obligación.

La expropiación en materia agraria, que obedece a causa de utilidad pública, presenta, sin
embargo, determinadas diferencias. principalmente de procedimiento, con la expropiación
genérica que es estudiada por e! derecho administrativo. Tales diferencias no son objeto de
nuestro curso; corresponde comentarlas al derecho agrario y están previstas en la Ley Agraria.

4.14. Derecho de reversión en la expropiación

La Ley de Expropiación que se ha venido citando, y que también es aplicable en el Distrito Federal
para asuntos locales, establece la reexpropiación o retrocesión llamándola reversión, la cual
deberá intentar el gobernado si en un lapso de cinco años la cosa que se le quitó no ha sido
utilizada, o bien, se destinó a un fin distinto para aquel que fue expropiada. El texto legal también
es omiso en cuanto a los detalles de la reversión. (La ley fija un término de dos años para ejercer
ese derecho, a partir de la fecha en que sea exigible la reversión.) La autoridad debe resolver en 45
días; el particular sólo está obligado a regresar lo que se le haya pagado por concepto de
indemnización. La reversión, poco usada en la práctica, teóricamente es de interés y llama la
atención de los alumnos en la cátedra, en especial acerca de los términos, destino de la
indemnización ya pagada, etc.; un ejemplo de reversión es el caso publicado en el Diario Oficial e!
10 de enero de 1994, relativo a una expropiación del 11 y el 15 de agosto de 1978.

4.15. Diferencias entre la expropiación y el impuesto

El programa tomó de la obra de Gabino Fraga este punto. Las diferencias entre la expropiación y el
impuesto son palmarias: mediante la primera el estado adquiere bienes de los particulares. pero
tal adquisición le implica erogar determinada cantidad por concepto de indemnización; por medio
del impuesto obtiene recursos monetarios para los gastos públicos, sin que tenga que compensar
la merma en la riqueza de! particular que lo aporta, La expropiación es una medida excepcional,
en tanto que el impuesto tiene carácter permanente, casi siempre periódico. Usualmente en la
primera, el estado capta bienes; y en e! segundo, dinero, Unas líneas finales acerca de la
expropiación: quedan diversas cuestiones pendientes de comentarse en este importante tema,
por ejemplo:

a) Sus diferencias con la nacionalización y la requisición. b) La intervención judicial, cuando existe

controversia en torno al aumento del valor o demérito del mismo, posterior al avalúo catastral. e)
El análisis de alguna de las más famosas expropiaciones del siglo pasado.

Pero no se trata de efectuar un estudio exhaustivo del tema, sino de dar algunas notas para
ubic~r1o en el contexto de un curso de derecho administrativo mexicano.

4.16. El decomiso

Por medio del decomiso pasan a propiedad del estado los objetos, los instrumentos y el producto
involucrados en la comisión de algún ilícito. Si el delito es intencional se decomisarán los
instrumentos, objetos y productos lícitos c ilícitos; si el delito es no intencional, sólo los ilícitos
pasarán al estado. El particular pierde bienes a favor del estado, como una sanción por su
conducta ilícita (penal o administrativa). El art. 21 constitucional parece prohibir el decomiso
administrativo, al limitar las sanciones que puede imponer el ejecutivo a multa y arresto. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha admitido que sí procede el decomiso ordenado por la
autoridad administrativa, no obstante lo señalado por el constituyente. Creemos que la solución a
la anticonstitucionalidad del decomiso administrativo está en reformar el art. 21 de la ley
suprema, en el que se prevean otros medios de acción en materia represiva por parte de la
administración pública, como el propio decomiso y la clausura, los que, por otra parte, están
contemplados en la legislación ordinaria. Son de interés, para explicar la naturaleza del decomiso y
el destino de los bienes decomisados, los arts. 24, 40,160,172 bis, 199,201 bis y 224 del Código
Penal Federal y los arts. 182 Q, 182 R Y535 del Código Federal de Procedimientos Penales. El
estado no hace depender el cumplimiento de algunos programas a los ingresos inciertos que
pueda obtener por concepto de decomisos; la ley penal ordena que el producto de éstos se
destine a mejorar la administración de justicia o que los propios bienes puedan utilizarse en la
investigación científica.

4.17. El aseguramiento

El aseguramiento que de ciertos bienes llega a ordenar el ministerio público no es una forma de
adquirir bienes; se trata de retener algunos muebles e inmuebles que sirvan para averiguaciones
previas o como medios de prueba en algún proceso penal, pero la propiedad no pasa al estado. Es,
por tanto, incorrecto asimilar ese aseguramiento o retención al decomiso.

El patrimonio estatal 49

4.18. Los esquilmos

Según el Diccionario de la Real Academia Española, el término esquilmo significa: "Frutos y

provechos que se sacan de las haciendas y ganados", y coma connotación mexicana señala:
"provechos accesorios de menor cuantía que se obtíene en del cultivo o de la ganadería". Esta
idea, trasladada al derecho administrativo, se refiere a un modo de adquirir bienes por parte del
estado: la captación de desechos industriales o urbanos para su reciclaje o utilización. La figura
esquilmos está, al menos en nuestro país, en una etapa incipiente; en materia minera, conocidos
como terreros, sí tiene alguna importancia.

4.19. La requisición

La requisa o requisición es una figura que surge en el derecho militar y se da ante una situación de
guerra con el exterior o de conflicto interior. Por medio de ella, el estado va a adquirir bienes de
manera temporal. El último párrafo del arto 16 de la constitución general de la república establece
al respecto:

En tiempo de paz ningún miembro del ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad
del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir
alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial
correspondiente.

La-idea del constituyente de regular la requisición sintetiza la finalidad que las normas jurídicas
han tenido en este punto desde hace siglos: limitar la acción de los ejércitos a efecto de preservar
a la población civil de posibles saqueos, de los cuales muchas veces fueron víctimas en el pasado.
La requisición ha de ser decretada por una autoridad militar (en nuestro caso la Secretaría de la
Defensa Nacional o la Secretaría de Marina), obedecerá a una situación de excepción (el estado de
beligerancia), debe ser mediante indemnización y no implica la pérdida de la propiedad en
definitiva {salvo cuando se trata de bienes perecederos). La diferencia radical entre esta figura y la
expropiación reside en que debe existir una suspensión de garantías y que el particular perderá la
propiedad sólo de forma temporal; además, debe estar referida a bienes que necesiten los
militares, como alimentos, vestuario, equipo de transporte, habitaciones, etcétera. La
indemnización será en proporción a la merma temporal en su patrimonio que sufra el gobernado
por la pérdida transitoria. Existe la posibilidad de requisar servicios personales. En este caso no
estamos en presencia, lógicamente, de un modo de adquirir bienes, pero sí derechos a favor del
estado. La requisición de trabajos personales está contemplada

en la legislación federal ante situaciones catastróficas o que dañen con gravedad algún servicio
público importante. Para que proceda esa requisición de trabajo personal deberá ser suspendida
previamente la garantía del art. 50. constitucional, el cual prohíbe la prestación de servicios sin
consentimiento del afectado, en los términos siguientes:

Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno
consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se sujetará a
lo dispuesto en las fracciones 1 y 1I del artículo /23. En cuanto a los servicios públicos sólo podrán
ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los
jurados, ase como el desempeño de los cargosconceiiíes y los de elecciónpopular, directa o
indirecta. ÚlS funciones electorales o censales tendrán carácter obligatorio y gratuito. Los servicios
profesionales de indole social serdn obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las
excepciones que ésta señale.

En nuestro derecho, y conforme a las leyes de vías generales de comunicación, se hadado el caso
de requisar o incautar instalaciones que sirven de base para la prestación de servicios públicos; es
discutible la constilucionalidad de tales medidas requisitorias, y materia de análisis para el derecho
laboral, en qué forma afecta a los trabajadores y a los principios que regulan la huelga. Para el
derecho administrativo, en virtud de que se trataba casi siempre de empresas de participación
estatal mayoritaria, es dificil analizar si se violaron garantías a particulares, puesto que el objeto de
la requisa fueron instalacíones de la propia administración pública federal. En caso de que se
hubiera dado la requisición de trabajos personales, sí estaríamos en presencia de violaciones al
arto 50. de la carta magna. Ejemplos de esas requisas son los siguientes:

• Control aéreo: Diario Oficial de la Federación, 12 de agosto de 1960. • Teléfonos de México, S. A.

de C. V.: Diario Oficial de la Federación, 10 de septiembre de 1984 y 9 de abril de 1987. •
Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S. A.: Diario Oficial de la Federación, publicado el 28 de
febrero de 1987. • Compañía Mexicana de Aviación, S. A.: 2 de noviembre de 1987. •
Autotransportes Urbanos de Pasajeros R-100: 6 de mayo de 1989. • Aerovías del Poniente.is. A. de
c. v.: 2 de marzo de 1994. • Servicios Aéreos Litoral, S. A. de c. v.: 2 de marzo de 1994. • Aerovías
de México, S. A. de C.V.: 1 de junio de 1998. . , En derecho comparado existen muy diversos
enfoques en el estudio de la requisa, de tal suerte que es imposible indicar principios válidos en
todos los sistemas jurídicos; por supuesto, la figura se refiere siempre a mecanismos estatales de
adquisición patrimonial.

El patrimonio estatal 51

4.20. La confiscación

El término confiscación, utilizado en la actualidad como sinónimo de cualquier medida arbitraria,

es decir, no jurídica, que lleguen a tomar el juzgador o los órganos administrativos en detrimento
del patrimonio del gobernado, es en realidad una medida de carácter político. Históricamente ha
existido la confiscación como una sanción a los enemigos del poder público, por medio de la cual
se les priva de sus bienes y éstos pasan a favor del estado. Durante el Imperio romano, a lo largo
de la Edad Media y en algunos regímenes dictatoriales de nuestros días se ha utilizado la
confiscación como una eficaz forma de destruir o mermar el poder económico de los enemigos del
gobierno. Esta forma de adquirir bienes está prohibida en nuestro régimen jurídico de
conformidad alarto22 de la constitución, que la incluye dentro del catálogo de penas no
permitidas:

Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el
tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras
penas inusitadas y trascendentales.
Acaparamiento y gran propiedad. Ley de Desamortización de Bienes Eclesiásticos de 1856

Publicado el 30 de julio de 2013

Juan Pablo Bolio Ortiz

Licenciado en Derecho Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de

Yucatán, Maestro en Historia por el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología
Social (CIESAS- Peninsular), Doctorante en Historia por el CIESAS Peninsular, y Abogado litigante en
materia civil y mercantil en el Despacho Jurídico Héctor Bolio Pinzón

boliojuridic@hotmail.com

1.- Introducción
En 1855 la corriente federalista estaba influenciada por los principios del derecho natural y las
ideas de la revolución francesa, entre ellos: la necesidad de que los miembros de un grupo social
participaran en la forma en que habría de constituirse la nación; el individuo por encima de toda
corporación social; la sumisión del Estado al derecho; y el imperativo de que todo se pactara y se
estableciera en las leyes fundamentales con una justicia jerárquica (González, 1983: 52). A
principios de diciembre de 1855 el Presidente Juan Álvarez renunció al cargo y fue sustituido por
Ignacio Comonfort (el 11 de diciembre de 1855), quien conformó un gabinete integrado por
Guillermo Prieto, Melchor Ocampo, Ponciano Arriaga, Miguel Lerdo de Tejada y Benito Juárez
(Soberanes, 2010: 171). Este grupo de liberales se distinguió notablemente por su intensa
actividad legislativa, que daría como resultado una serie de leyes de corte liberal político pero
también económico.

La necesidad de quitarle prerrogativas e inmunidades al fuero eclesiástico fue forjándose desde

antes del México Independiente. En Yucatán desde el año de 1782, bajo el gobierno del obispo
Piña, se verificó la desamortización de bienes eclesiásticos (Suárez, 1993: 150). Una de las
reformas borbónicas fue precisamente la posibilidad de la autoridad de vender los bienes
eclesiásticos a favor del erario público. La ley octava, título quinto, libro primero de la Novísima
Recopilación, rezó así: “La plata y bienes de las iglesias el rey no lo puede ni debe tomar; pero si
acaeciere tiempo de guerra o de gran menester, que el rey pueda tomar la tal plata, con tal que
después la restituya enteramente sin alguna disminución a las iglesias” (Novísima, 1806: ley 8,
titulo 5, libro 1). Empero esta disposición, no se aplicó tan positivistamente pues Carlos III no sólo
suprimió a los jesuitas sino que ocupó sus bienes (Riva, 1976: 629).

La Ley de Desamortización de Bienes Eclesiásticos de 1856 es una de las leyes liberales que
configuraron un nuevo orden jurídico y social dentro del federalismo mexicano que afianzó una
transformación en cuanto al derecho de propiedad se refiere, el fin fue noble pero los resultados,
sobre todo en materia agraria, no fueron encomiásticos.

De esta forma la tendencia de disminuir la propiedad de bienes raíces de las corporaciones fue en
aumento durante el México independiente. Así, el problema de la propiedad tuvo que pasar por
varios instrumentos legales como la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos de 1859, la
Constitución de 1917, la reforma al artículo 27 constitucional lo que a la fecha se conoce como
Reforma Agraria de 1992 y es la que estipula los regímenes de propiedad originaria, ejidal y
comunal.

2.- Análisis de la Ley de Desamortización de Bienes Eclesiásticos de 1856.

El Presidente de la República Mexicana Ignacio Comonfort envió un mensaje a los habitantes del
país en torno a la necesidad de La Ley de Desamortización de 1859 que a la letra dijo: “Uno de los
mayores obstáculos para la prosperidad y engrandecimiento de la nación, es la falta de
movimiento o libre circulación de una gran parte de la propiedad raíz, base fundamental de la
riqueza pública.” (Decreto de Gobierno Sobre Desamortización de Fincas Rusticas y Urbanas,
1856). Con esta ideología estaba más que claro el pensamiento fisiócrata liberal de la época, el
principio económico de que la riqueza está en la tierra era necesario implementarlo en la nación,
después de tantos años de luchas vergonzosas en México, partiendo del menoscabo del territorio
mexicano a raíz de la guerra con Texas y posteriormente con Estados Unidos de América, se
pensaba que en gran parte se perdieron los territorios del norte por la falta de aplicación de los
principios fisiócratas sobre la tenencia de la tierra. Por ello se dictó la Ley de Desamortización de
1856 como medida dinamizadora de la economía.

La primera pregunta que surge al analizar la Ley Lerdo es ¿qué bienes deben ser desamortizados?
La respuesta está en el artículo 1 de la ley, que menciona que todos los bienes rústicos y urbanos
pertenecientes a corporaciones civiles y eclesiásticas. Cuando hablamos de la Ley Lerdo
inmediatamente pensamos en que se despojó totalmente a la Iglesia de sus inmuebles, pero, no
debe perderse de vista que la ley habla específicamente de corporaciones, entonces ¿qué era
considerado una corporación en términos de la ley Lerdo? El artículo 3 de la ley hace un listado
sobre lo que debe considerarse como corporación: “bajo el nombre de corporación se
comprenderá todas las comunidades religiosas de ambos sexos, cofradías, archicofradías,
congregaciones, hermandades, parroquias, ayuntamientos, colegios y en general todo
establecimiento o fundación que tenga el carácter de duración perpetua e indefinida”. Lo que se
desprende de este artículo es que la ley no era exclusivamente dirigida al fuero clerical sino que a
diversas tipos de corporaciones siempre y cuando cubrieran la característica de ser perpetuas e
indefinidas, por supuesto que habría que analizar si en aquella época estos criterios no trajeron
grandes confusiones a los aplicadores de la norma.

Una de las grandes consecuencias de este artículo fue el relativo a la organización de pueblos de
indios, que en términos de la ley y reforzado por el artículo 27 de la Constitución de la República
Mexicana, eliminaría las propiedades tanto ejidales como comunales, pues las mismas al tener el
carácter de corporación pasarían a ser desamortizadas y como consecuencia a concentrarse en la
riqueza de unas cuantas manos, dando origen a un latifundismo exacerbado en el país. Con motivo
de esta Ley los pueblos de indios se vieron imposibilitados para defender sus derechos territoriales
y fue una de las causas del problema agrario de México que en parte desembocaría en la
Revolución Mexicana de 1910. De acuerdo con el artículo 8, los bienes exceptuados de las
enajenaciones fueron los edificios destinados inmediatamente y directamente al servicio u objeto
del instituto de las corporaciones.

3. El problema de la adjudicación
Considero que las principales críticas que pueden hacerse a la ley están basadas en la falta de
capacitad adquisitiva de la masa poblacional y el enriquecimiento en numerario de las
corporaciones eclesiásticas. Pues, la función del Estado era de un intermediario para la
adjudicación de los bienes a manos de los particulares, ya sea con carácter de arrendatarios,
enfiteutas, adjudicatarios o por venta judicial.

Las lagunas legales que se encuentran en la ley, consisten en precisamente el hecho de que una
vez vendidos los bienes inmuebles el producto de la venta pasaría directamente a las
corporaciones. Esto era devastador en términos económicos sobre todo si tenemos en cuenta que
el supuesto objetivo de la ley era quitarle poder al fuero eclesiástico. También habría que ver
quién fijaba los precios de dichas ventas, pues con seguridad las tierras de los pueblos tuvieron
ínfimo valor comparadas con las de la Iglesia. La figura del Estado como intermediario demuestra
con claridad que éste actuaba con cierto titubeo en la aplicación de estas disposiciones.

Hay que mencionar que el hecho de que algunas de las ventas se hicieran por venta judicial o
pública subasta como mencionan los artículos 14, 15, 16, 17 y 21, no implicó que el dinero
producto de la adjudicación pasara al erario público, de hecho la pública subasta era solo un
instrumento donde precisamente la autoridad política o jurisdiccional hacía las veces de
intermediario de la venta. La ley otorgó a las corporaciones en los numerales 18, 20 y 21 el
derecho de seguir cobrando deudas, e incluso de establecer un derecho real de hipoteca sobre los
inmuebles con el objeto de obligar a los ex arrendatarios a pagar. En pocas palabras, dió todos los
instrumentos a las corporaciones para ser el acreedor por excelencia en el país, algo que con
seguridad las hubiera hecho extremadamente ricas si no fuera por la reforma de 1859 que buscó
ahora sí la nacionalización de los bienes a favor del Estado.

La ley otorgó un plazo de tres meses a los arrendatarios y enfitéuticos para adquirir los inmuebles
(derecho de preferencia) en calidad de propietarios. Este derecho del tanto de tan corto plazo,
colocó a varias personas frente a una inviabilidad adquisitiva, pues no tenían la capacidad
económica para adquirirlos, eso a su vez acarreó otro padecimiento: concentrar la riqueza de los
bienes raíces en pocas manos. El gobierno tuvo que combatir levantamientos de pueblos
indígenas en diversas partes del país. Miguel Lerdo de Tejada, secretario de Hacienda, procuró
aplicarla y dar constancia de sus efectos; así, en la Memoria de Hacienda advirtió que de julio a
diciembre de 1856 se habían desamortizado bienes cuyo valor superaba los 23 millones de pesos y
que se habían creado más de 9 000 propietarios individuales en operaciones que cubrían casi todo
el territorio del país (Lira, 2010: 190).

4.- Conclusiones
La Ley de Desamortización de Bienes Eclesiásticos buscó un verdadero cambio en la estructura del
derecho de propiedad en la nación mexicana. Esta permitió recuperar grandes extensiones de
tierras que se encontraban en manos de la Iglesia Católica pero al mismo tiempo tuvo como
consecuencia mediata que muchas de estas propiedades fueron subastadas a extranjeros y
nacionales dando lugar a la formación de latifundios. El objetivo era quitárselos a toda corporación
y pasarla a manos de los particulares (artículo 1, 2 y 3 de la Ley). El cuestionamiento que tiene la
ley es que muchas comunidades y pueblos indígenas fueron despojados de sus bienes raíces con
cantidades mínimas de dinero.

Esta ley tuvo grandes errores, el principal fue que las fincas al ser subastadas como en la mayoría
de los casos pasó, se empezaron a formar los grandes hacendados y latifundistas mexicanos,
quienes mantuvieron a los arrendatarios originarios en el mismo papel de arrendatarios y
enfiteutas, esto naturalmente que acarreó una concentración de la riqueza de bienes raíces en
pocos individuos. A pesar de que uno de los fines de la Ley fue constituir la pequeña propiedad, el
efecto que se consiguió fue en gran parte el contrario el acaparamiento de la tierra en personas
dando lugar al problema latifundista mexicano, que sería una de las causas de la Revolución de
1910.

5.- Bibliografía y fuentes

GONZÁLEZ, María del Refugio (1983), Historia del Derecho Mexicano, UNAM, México.

DUBLAN, Manuel y LOZANO José María (1890), Legislación Mexicana, Colección Completa de las
Disposiciones Legislativas Expedidas Desde La Independencia de la Republica, Tomo VII, México,
Imprenta del Comercio, de Dublan y Chávez, a Cargo de M. Lara, Calle de Cordobanes número 8,
1877. “Constitución Política de la Republica Mexicana de 12 de febrero de 1857”, “Decreto de
Gobierno Sobre Desamortización de Fincas Rusticas y Urbanas que Administren Como Propietarios
las Organizaciones Civiles y Eclesiásticas”, denominada Ley Lerdo, Junio 25 de 1856.

La Ley de Desamortización de las Fincas Rústicas y Urbanas de las Corporaciones Civiles y

Religiosas de México, fue expedida el 25 de junio de 1856 recuperada de
www.bicentenario.gob.mx

LIRA, Andrés (2010), La Consolidación Nacional (1853- 1887)”en Historia de México, Coordinación
Gisela Von Wobeser, Academia Mexicana de la Historia, FCE, SEP, México.
Novísima Recopilación de Leyes de Castilla editada en 1806 ley octava, titulo quinto, libro primero.
ARCHIVO DIGITAL DE LA LEGISLACIÓN DEL PERÚ.

RIVA PALACIO, Vicente (1976), México a Través de los Siglos, Tomo Cuarto, México Independiente
1821-1855, Editorial Cumbre, México D.F.

SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis (2010), Historia del Derecho Mexicano, Décima Quinta Edición,
Editorial Porrúa, México.

SUÁREZ Y NAVARRO, Juan, (1993), “Informe Sobre las Causas y Carácter de los Frecuentes
Cambios Políticos Ocurridos en el Estado de Yucatán”, La Guerra de Castas, Testimonios de Justo
Sierra O`Reilly y Juan Suárez y Navarro, CONACULTA México.

Enlaces de Referencia

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Siglo XIX > 1850-1859 > 1859

Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos.

Julio 12, 1859

Secretaría de Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública.

El excelentísimo señor presidente interino constitucional de la República, se ha servido dirigirme el

decreto que sigue:
El C. Benito Juárez, presidente interino constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a todos
sus habitantes sabed: que con acuerdo unánime del consejo de ministros, y Considerando:

Que el motivo principal de la actual guerra promovida por el clero, es conseguir el sustraerse de la
dependencia a la autoridad civil:

Que cuando ésta ha querido, favoreciendo al mismo clero, mejorar sus rentas el clero, por sólo
desconocer la autoridad que en ello tenía el soberano, ha rehusado aun el propio beneficio:

Que, cuando quiso el soberano, poniendo en vigor los mandatos mismos del clero sobre
obvenciones parroquiales, quitar a éste la odiosidad que le ocasionaba el modo de recaudar parte
de sus emolumentos, el clero prefirió aparentar que se dejaría perecer antes que sujetarse a
ninguna ley:

Que como la resolución mostrada sobre esto por el Metropolitano, prueba que el clero puede
mantenerse en México, como en otros países, sin que la ley civil arregle sus cobros y convenios
con los fieles:

Que si en otras veces podía dudarse por alguno que el clero ha sido una de las rémoras constantes
para establecer la paz pública, hoy todos reconocen que está en abierta rebelión contra el
soberano:

Que dilapidando el clero los caudales que los fieles le habían confiado para objetos piadosos, los
invierte en la destrucción general, sosteniendo y ensangrentando cada día más la lucha fratricida
que promovió un desconocimiento de la autoridad legítima y negando que la República pueda
constituirse como mejor crea que a ella convenga:

Que habiendo sido inútiles hasta ahora los esfuerzos de toda especie por terminar una guerra que
va arruinando la República al dejar por más tiempo en manos de sus jurados enemigos los recursos
de que tan gravemente abusan, sería volverse su cómplice, y

Que es un imprescindible deber poner en ejecución todas las medidas que salven la situación y la
sociedad;
He tenido a bien decretar lo siguiente:

Artículo 1. Entran al dominio de la nación todos los bienes que el clero secular y regular ha estado
administrando con diversos títulos, sea cual fuere la clase de predios derechos y acciones en que
consistan, el nombre y aplicación que haya tenido.

Artículo 2. Una ley especial determinará la manera y forma de hacer ingresar al tesoro de la nación
todos los bienes de que trata el artículo anterior.

Artículo 3. Habrá perfecta independencia entre los negocios del Estado y los negocios puramente
eclesiásticos. El gobierno se limitará a proteger con su autoridad el culto público de la religión
católica, así como el de cualquiera otra.

Artículo 4. Los ministros del culto, por la administración de los Sacramentos y demás funciones de
su ministerio, podrán recibir las ofrendas que se les ministren, y acordar libremente con las
personas que los ocupen, la indemnización que deban darles por el servicio que les pidan. Ni las
ofrendas ni las indemnizaciones podrán hacerse en bienes raíces.

Artículo 5. Se suprimen en toda la República las órdenes de los religiosos regulares que existen,
cualquiera que sea la denominación o advocación con que se hayan erigido, así como también
todas las archicofradías, cofradías, congregaciones o hermandades anexas a las comunidades
religiosas, a las catedrales, parroquias o cualesquiera otras iglesias.

Artículo 6. Queda prohibida la fundación o erección de nuevos conventos de regulares; de

archicofradías, cofradías, congregaciones o hermandades religiosas, sea cual fuere la forma o
denominación que quiera dárseles. Igualmente queda prohibido el uso de los hábitos o trajes de
las órdenes suprimidas.

Artículo 7. Quedando por esta ley los eclesiásticos regulares de las órdenes suprimidas reducidos
al clero secular, quedarán sujetos, como éste al ordinario eclesiástico respectivo, en lo
concerniente al ejercicio de su ministerio.

Artículo 8. A cada uno de los eclesiásticos regulares de las órdenes suprimidas que no se opongan
a lo dispuesto en esta ley, se le ministrará por el gobierno la suma de quinientos pesos por una
sola vez. A los mismos eclesiásticos regulares que por enfermedad o avanzada edad estén
físicamente impedidos para el ejercicio de su ministerio, a más de los quinientos pesos, recibirán
un capital fincado ya, de tres mil pesos, para que atiendan a su congrua sustentación. De ambas
sumas podrán disponer libremente como de cosa de su propiedad.

Artículo 9. Los religiosos de las órdenes suprimidas podrán llevarse a sus casas los muebles y útiles
que para su uso personal tenían en el convento.

Artículo 10. las imágenes paramentos y vasos sagrados de las iglesias de los regulares suprimidos,
se entregarán por formal inventario a los obispos diocesanos.

Artículo 11. El gobernador del Distrito y los gobernadores de los Estados, a pedimento del muy
reverendo arzobispo y de los reverendos obispos diocesanos designarán los templos de los
regulares suprimidos que deban quedar expeditos para los oficios divinos, calificando previa y
escrupulosamente la necesidad y utilidad del caso.

Artículo 12. Los libros impresos, manuscritos, pinturas, antigüedades y demás objetos
pertenecientes a las comunidades religiosas suprimidas, se aplicarán a los museos, liceos,
bibliotecas y otros establecimientos públicos.

Artículo 13. Los eclesiásticos regulares de las órdenes suprimidas, que después de quince días de
publicada esta ley en cada lugar, continúen usando el hábito o viviendo en comunidad, no tendrán
derecho a percibir la cuota que se les señala en el artículo 8o.; y si pasado el término de quince
días que fija este artículo, se reunieren en cualquier lugar para aparentar que siguen la vida
común, se les expulsará inmediatamente fuera de la República.

Artículo 14. Los conventos de religiosas que actualmente existen, continuarán existiendo y
observando el reglamento económico de sus claustros. Los conventos de estas religiosas que
estaban sujetos a la jurisdicción espiritual de algunos de los regulares suprimidos, quedan bajo la
de sus obispos diocesanos.

Artículo 15. Toda religiosa que se exclaustre recibirá en el acto de su salida la suma que haya
ingresado al convento en calidad de dote, ya sea que proceda de bienes parafernales, ya que la
haya adquirido de donaciones particulares, o ya en fin, que la haya obtenido de alguna fundación
piadosa. Las religiosas de órdenes mendicantes que nada hayan ingresado a sus monasterios
recibirán, sin embargo, la suma de quinientos pesos en el acto de su exclaustración. Tanto del dote
como de la pensión, podrán disponer libremente como de cosa propia.
Artículo 16. Las autoridades políticas y judiciales del lugar, impartirán, a prevención, toda clase de
auxilios a las religiosas exclaustradas para hacer efectivo el reintegro de la dote, o el pago de la
cantidad que se les designa en el artículo anterior.

Artículo 17. Cada religiosa conservará el capital que en calidad de dote haya ingresado al
convento. Este capital se le afianzará en fincas rústicas o urbanas, por medio de formal escritura
que se otorgará individualmente a su favor.

Artículo 18. A cada uno de estos conventos de religiosas, se dejará un capital suficiente para que
con sus réditos se atienda a la reparación de fábricas y gastos de las festividades de sus respectivos
patronos. Natividad de Nuestro Señor Jesucristo, Semana Santa, Corpus, Resurrección y Todos
Santos, y otros gastos de comunidad. Los superiores y capellanes de los conventos respectivos,
formarán los presupuestos de esos gastos que serán presentados dentro de quince días de
publicada esta ley, al gobernador del Distrito, o a los gobernadores de los estados respectivos para
su revisión y aprobación.

Artículo 19. Todos los bienes sobrantes de dichos conventos ingresarán al tesoro general de la
nación, conforme a lo prevenido en el artículo 1o. de esta ley.

Artículo 20. Las religiosas que se conserven en el claustro pueden disponer de sus respectivos
dotes, testando libremente en la forma que a toda persona le prescriben las leyes. En caso de que
no hagan testamento o de que no tengan ningún pariente capaz de recibir la herencia ab intestato,
el dote ingresará al tesoro público.

Artículo 21. Quedan cerrados perpetuamente todos los noviciados en los conventos de señoras
religiosas. Las actuales novicias no podrán profesar, y al separarse del noviciado se les devolverá lo
que hayan ingresado al convento.

Artículo 22. Es nula y de ningún valor toda enajenación que se haga de los bienes que se
mencionan en esta ley, ya sea que se verifique por algún individuo del clero, o por cualquiera
persona que no haya recibido expresa autorización del gobierno constitucional. El comprador, sea
nacional o extranjero, queda obligado a reingresar la cosa comprada o su valor, y satisfará además
una multa de cinco por ciento, regulada sobre el valor de aquélla. El escribano que autorice el
contrato, será depuesto e inhabilitado perpetuamente en su ejercicio público, y los testigos, tanto
de asistencia como instrumentales, sufrirán la pena de uno a cuatro años de presidio.
Artículo 23. Todos los que directa o indirectamente se opongan o de cualquiera manera enerven el
cumplimiento de lo mandado en esta ley, serán, según que el gobierno califique la gravedad de su
culpa, expulsados fuera de la República o consignados a la autoridad judicial. En este caso serán
juzgados y castigados como conspiradores. De la sentencia que contra estos reos pronuncien los
tribunales competentes, no habrá lugar al recurso de indulto.

Artículo 24. Todas las penas que impone esta ley, se harán efectivas por las autoridades judiciales
de la nación, o por las políticas de los Estados, dando éstas cuenta inmediatamente al gobierno
general.

Artículo 25. El gobernador del Distrito y los gobernadores de los Estados, a su vez, consultarán al
gobierno las providencias que estimen convenientes al puntual cumplimiento de esta ley.

Por tanto, mando se imprima, publique y circule a quienes corresponda.

Dado en el palacio del gobierno general en Veracruz, a 12 de julio de 1859.

Benito Juárez.

Melchor Ocampo, presidente del gabinete, ministro de Gobernación, encargado del despacho de
Relaciones y del de Guerra y Marina.

Lic. Manuel Ruiz ministro de Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública.

Miguel Lerdo de Tejada, ministro de Hacienda y encargado del ramo de Fomento.

Y lo comunico a vuestra excelencia para su inteligencia y cumplimiento.

Palacio de gobierno general en Veracruz, a 12 de julio de 1859.

Ruiz.
Fuente:

De la crisis del modelo borbónico al establecimiento de la República Federal. Gloria Villegas

Moreno y Miguel Angel Porrúa Venero (Coordinadores) Margarita Moreno Bonett. Enciclopedia
Parlamentaria de México, del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados,
LVI Legislatura. México. Primera edición, 1997. Serie III. Documentos. Volumen I. Leyes y
documentos constitutivos de la Nación mexicana. Tomo II. p. 927.