"MAJUL, Julio Jesús C/ Municipalidad de Pueblo General Belgrano

y otros S/ ACCION DE AMPARO AMBIENTAL"

Causa N° 21615 -
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///C U E R D O:
En la ciudad de Paraná, Capital de la Provincia de Entre Ríos,
a los diecinueve días del mes de mayo de dos mil veinte, reunidos los
Sres. miembros del Excmo. Superior Tribunal de Justicia, a saber: el señor
Vocal Dr. GERMAN REYNALDO F. CARLOMAGNO, el señor Vocal Dr.
EMILIO AROLDO EDUARDO CASTRILLÓN, la señora Vocal Dra. CLAUDIA
MONICA MIZAWAK y el señor Vocal Dr. JUAN RAMON SMALDONE,
asistidos de la Secretaria autorizante fueron traídas para resolver, las
actuaciones caratuladas: "MAJUL, Julio Jesús C/ Municipalidad de
Pueblo General Belgrano y otros S/ ACCION DE AMPARO
AMBIENTAL".-
Practicado el sorteo de ley resultó que el tribunal para
entender quedó integrado en el siguiente orden: Sres. Vocales Dres.
CASTRILLÓN, MIZAWAK, CARLOMAGNO, SMALDONE y GIORGIO.-
Examinadas las actuaciones, el Tribunal planteó la siguiente
cuestión:
¿Es procedente el recurso extraordinario planteado?
A LA CUESTIÓN PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DR.
CASTRILLÓN, DIJO:
I.- Por medio de apoderados la parte codemandada Municipalidad
de Pueblo General Belgrano interpone recurso extraordinario federal para ante la
Corte Suprema de Justicia de la Nación (fs. 1269/1281vta.), contra el
pronunciamiento de este Superior Tribunal de Justicia de fs. 1221/1256vta. que
rechazó los recursos de apelación interpuestos por las partes demandadas
confirmando la sentencia de la primigenia instancia y, en consecuencia, hizo lugar
a la acción colectiva de amparo ambiental promovida por Julio Jesús MAJUL contra
la Municipalidad de Pueblo General Belgrano, la empresa "Altos de Unzué S.A.", y
el Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos obligándolos en forma solidaria
a recomponer el daño ambiental producido en el término de ciento ochenta (180)
días.

Luego de enunciar y tener por cumplimentados los recaudos

inherentes a la procedencia formal y sustancial del recurso extraordinario, procede
a reseñar los antecedentes relevantes del caso.

Critica la sentencia impugnada por vulnerar los alcances de la

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autonomía municipal, con fundamento en los artículos 5 y 123 de la Constitución

Nacional.

Aduce que la sentencia al condenar solidariamente a las

codemandadas no tiene en cuenta el deslinde de competencias -provincial y
municipal- que en materia ambiental realiza la Carta Magna provincial y la
legislación provincial en consecuencia.

Enfatiza que la Constitución Provincial ubica al Municipio de Pueblo

General Belgrano en una situación de menor autonomía, al tener menos de 10.000
habitantes, carenciendo de competencia en materia ambiental en general, y de
humedales y cuencas hídricas en particular.

Sostiene que la sentencia es arbitraria por incongruencia, al

exceder ampliamente la petición formulada por el amparista, respecto al Municipio
de Pueblo General Belgrano de quien nunca requirió la reparación o recomposición
del ambiente, y omitió dar tratamiento a cuestiones planteadas por su parte.

Manifiesta que el fallo posee gravedad institucional, al comprender

cuestiones que exceden el mero interés individual de las partes y afecta de modo
directo a la comunidad por cuanto con lo decidido el erario municipal deberá hacer
erogaciones multimillonarias y por otro lado se configura además un conflicto
intermunicipal por que enfrenta a dos municipios -San José de Gualeguaychú y
Pueblo General Belgrano-.

Finalmente peticiona, se conceda el presente recurso con efecto

suspensivo, y se lo remita a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

II.- Por su parte, se presenta el Presidente de "Altos de Unzué

S.A.", con patrocinio letrado, interpone recurso extraordinario federal.

Menciona los recaudos formales de admisibilidad inherentes a la

procedencia formal y sustancial del recurso interpuesto, y reseña los precedentes
del caso.

Expresa que la sentencia es palmariamente arbitraria, al decidir la

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cuestión sin tener en cuenta la documental que se acompañó oportunamente,

situación que no pudo analizar la Corte Nacional.

Indica que la falacia mas importante fue considerar que el

emprendimiento se desarrollaba sobre un humedal, y a partir de allí aplicar toda la
regulación específica referida a dicha materia.

Refiere que la sentencia comporta gravedad institucional, ya que

lo decidido excede el mero interés individual de las partes y atañe también al de la
colectividad, viola la autonomía municipal, evalúa en forma incorrecta el estudio de
impacto ambiental presentado por la empresa, y ordena recomponer sin tener por
acreditados los presupuestos de la responsabilidad civil, ni haber considerado la
información técnica acompañada en los expedientes administrativos.

Finalmente solicita, se eleven los autos a la C.S.J.N. a efectos de

su tratamiento.

III.- Corrido el traslado de ley, compareció el actor con patrocinio

letrado -fs. 1336/1352-, solicitando se rechace el recurso por inadmisible, en tanto
pretende reeditar la discusión de cuestiones ya agotadas en la causa.

Efectúa una pormenorizada defensa de la sentencia impugnada, y

destaca que las codemandadas se limitan a discrepar sin agregar nuevos
fundamentos.

IV.- A su turno, dictamina el Procurador General de la Provincia

de Entre Ríos, Dr. Jorge A. L. García, (fs. 1359/1361) quien -reiterando la
postura asumida con anterioridad a fs. 1200/1205 vta.-, considera que la sentencia
deviene arbitraria al no tener en cuenta toda la nueva información producida.

Indica que la CSJN falló "cristalizando" la situación a principios del

año 2016, sin tener en cuenta los dictámenes técnicos y la profusa documental que
se ha ido produciendo en los años posteriores a que la causa fuera elevada para su
tratamiento, y durante el acaecer del procedimiento administrativo que continuó
su curso como consecuencia de la denegación del amparo, lo que es replicado ahora
por este tribunal en el nuevo fallo recurrido.
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Considera irrazonable una sentencia que no toma en cuenta el

expediente administrativo y las pruebas producidas en el mismo mientras se
tramitaba el recurso extraordinario en la CSJN, por lo que entiende debe
concederse el recurso extraordinario federal interpuesto por "Altos de Unzué S.A.".

En relación al recurso interpuesto por el Municipio de Pueblo

General Belgrano, opina que no se constata violación alguna a la autonomía
municipal, habiéndosele permitido participar activamente a lo largo del
procedimiento, por lo que concluye debe denegarse su concesión.

V.- Sintetizadas las diferentes posturas, y oído el Ministerio

Público Fiscal, corresponde en primer término verificar si las impugnaciones
deducidas en autos reúnen los requisitos de admisibilidad de los remedios
extraordinarios federales intentados, con arreglo a las disposiciones previstas
en los arts. 14 y 15 de la Ley Nº 48, como así también el cumplimiento de la
Acordada Nº4/2007 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En ese marco, cabe puntualizar que los recursos en examen

satisfacen los requisitos de formalidad extrínseca condicionantes de su
admisibilidad, en cuanto vienen impugnando una sentencia definitiva,
invocaron la "cuestión federal", y fueron interpuestos en término.

Asimismo, corresponde a este Tribunal efectuar un fundado

juicio sobre la admisibilidad del recurso interpuesto, conforme lo normado
por la Ley 48 y en el orden local en el art. 285 bis del Código Procesal Civil y
Comercial de Entre Ríos (CPCCER), que si bien refiere fundamentalmente al
aspecto formal implica también toda una declaración de agotamiento de la
jurisdicción provincial, habida cuenta que precisamente esta decisión
constituye una emanación jurisdiccional que solidifica la previsión federalista
según la cual los conflictos y controversias deben fenecer en el orden local.

Sentado ello se debe destacar, como bien se ha expresado,

que "las condiciones sustanciales de la impugnación o condiciones de
procedencia, referidas a la fundabilidad del recurso extraordinario federal y
la existencia de motivos legalmente autorizados, son de exclusiva
competencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sin perjuicio de lo
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cual se debe en esta instancia fundar la denegatoria o concesión del recurso

extraordinario federal." (S.T.J.E.R. en Pleno in re "Miño Juan Alberto c/ Estado
Provincial - Contencioso Administrativo s/ Recurso de Inaplicabilidad de ley",
Expte Nº 3594, sentencia del 30/11/2015).

En dicha tarea, se destaca que la vía elegida por los

recurrentes es de naturaleza excepcional, de aplicación restringida y
circunscripta a la existencia de "cuestión federal". El art. 14 de la Ley 48
limita esta impugnación a las sentencias definitivas emanadas de superiores
tribunales de provincia, cuando en ellas pueda verse plasmada alguna de las
situaciones previstas en cualquiera de sus tres incisos. Es decir que el objetivo
fundamental del recurso extraordinario federal es afirmar la supremacía de
la Constitución Nacional; lo que está fuera de ese ámbito, como las normas
de derecho común o de fondo, los casos que versen sobre cuestiones de
hecho y prueba -dado que en principio su aplicación, interpretación y
tratamiento compete a los tribunales ordinarios-, resultan materia excluida
del tratamiento de esta impugnación extraordinaria, salvo supuestos de
arbitrariedad o gravedad institucional (en ese sentido el S.T.J.E.R. en Pleno
in re "Visiconte Marcel Germán c/ Estado Provincial-Contencioso
Administrativo s/ Recurso de Inaplicabilidad de Ley", Expte. Nº 3008,
sentencia del 26/04/2016). .

VI.- Ahora bien, con relación al recurso interpuesto por la

Municipalidad de Pueblo General Belgrano, y puntualmente a la alegada
configuración de cuestión federal por violación de preceptos constitucionales
(arts.5 y 123 CN), es oportuno recordar que "el planteamiento correcto de la
cuestión federal, base del recurso extraordinario, requiere no solo la mención
concreta de las cláusulas constitucionales que se estiman desconocidas sino
también la demostración de su conexión con la materia del pleito, exigencia
que no se satisface con enunciaciones genéricas" (Fallos 287:130; 293:323;
321;2131). Este es un requisito que responde a la naturaleza apelada de la
jurisdicción de nuestro más Alto Tribunal por la vía del recurso regulado en
el artículo 14 de la ley 48, ya que su intervención se limita a revisar aspectos
contenidos en la sentencia; la parte al advertir la existencia de la cuestión
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federal debe manifestar concretamente en qué consiste la misma y la relación

que ella posee con el caso concreto planteado. (STJER en Pleno in re
"Gutiérrez Atilio Ernesto c/ Estado Provincial - Contencioso Administrativo s/
Recurso de inaplicabilidad de ley", Expte. Nº 3361 Bis, sentencia del
28/12/2017).

En este aspecto, se puede observar que la resolución del

conflicto tiene como eje central la aplicación de normas de Jerarquía
Constitucional como los arts. 41 y 43 de la Constitución Nacional, como así
también normas federales como la Ley General del Ambiente, Ley 25.675.
En definitiva, normas y principios éstos que deben ser revisados por el Cimero
Tribunal como último intérprete de todas las normas federales que se
ponderaron en autos.

En referencia a la causal pretoriana de ataque invocada por el

recurrente podemos decir que: "[e]n la jurisprudencia de la Corte Suprema
la expresión "gravedad institucional" comprende, a aquellas cuestiones que
exceden el mero interés individual de las partes y afectan de modo directo al
de la comunidad" (CSJN, Fallos 263:267)

Esta causal se manifiesta cuando el objeto del recurso

extraordinario, excede el mero interés de los litigantes porque tiene
virtualidad para afectar a toda la comunidad, a principios del orden social o
proyectarse sobre instituciones básicas del sistema republicano.

Es evidente que el fallo cuestionado posee una gravedad

institucional por que comprende cuestiones que exceden el mero interés
individual de quienes ejercen el gobierno en la localidad de Pueblo General
Belgrano, y afectan de modo directo a sus habitantes, por cuanto en virtud
de lo decidido el erario municipal deberá hacer erogaciones más o menos
importantes -ello atento a la no precisión total de parte de la sentencia-,
pero que en cualquier caso, teniendo en cuenta que la condena es solidaria,
implicaría acciones, actos, contrataciones y obras que evidentemente -de
mensurarse- teniendo en cuenta la importancia de la obra, demuestran a
todas luces que son lo suficientemente relevantes para generar la gravedad
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alegada.

Es por ello que Pueblo General Belgrano, una población que si

bien pequeña tiene uso de sus facultades del poder de policía también sobre
el medio ambiente de sus habitantes, es patente la gravedad institucional que
podría provocar esto, más allá de su responsabilidad o no, es manifiesta, y
es lógico que pretenda que el mayor órgano judicial de la Nación revise esta
sentencia que eventualmente podría colisionar con los intereses de los
integrantes de su comunidad, y sea ese Alto Tribunal quien termine
declarando si esa colisión conlleva a la responsabilidad y esa responsabilidad
a una necesidad de responder o de actuar en cumplimiento de la manda de
la sentencia que origine mayor o menor influencia en la sociedad, o mayor o
menor posibilidad de cumplimiento por parte del mismo municipio teniendo
en cuenta la envergadura de lo ordenado.

En mención de la gravedad institucional alegada con relación

a la autonomía municipal, dentro del ejido municipal, lo cierto es que el
municipio ejerce el poder de policía, y si ese mismo poder de policía fue
también atribuido a la provincia en virtud de normas constitucionales,
provinciales y nacionales resulta una cuestión ajena, pero dentro de su
esfera municipal, puede ejercer la mencionada potestad.

Entonces, si ese poder es cuestionado por otro municipio que

tiene su propio poder de policía sobre su ejido, y no sobre el ejido de Pueblo
General Belgrano, puede percibir quizás este último que se intenta violar la
autonomía municipal, por que también hay participación del municipio de
Gualeguaychú, pudiendo tomarlo de esa manera, aunque evidentemente no
compartimos esta definición.

Pero -y a mayor abundamiento-, la participación del

municipio de Pueblo General Belgrano en los expedientes administrativos,
que no son tenidos en cuenta en la sentencia de este alto Cuerpo, no me
hacen inferir que existe la posibilidad de defensa, o de poder expresar hasta
dónde iba su poder de policía y lo que hizo al respecto, y su influencia y
participación dentro de la normas provinciales que regulan la materia, esto
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es arts. 83, 84, 85 de la Constitución Provincial.

VII.- Ahora bien, respecto del recurso interpuesto por la

empresa "Altos de Unzué S.A.", se puede advertir que el eje central de la
impugnación, se sustenta en la invocada arbitrariedad de la sentencia por
omitir analizar prueba.

Debe indicarse que, la denuncia de arbitrariedad de la

sentencia -siguiendo la doctrina de la C.S.J.N.- reviste carácter excepcional y
su procedencia requiere un apartamiento inequívoco de la solución normativa
prevista para el caso o una decisiva carencia de fundamentación (Fallos
325:924; 323:4028).

En este sentido, cabe recordar que la causal de arbitrariedad

sólo atiende a la exigencia constitucional de que los fallos sean fundados y
constituyan una derivación razonada del derecho vigente, con aplicación a las
constancias de la causa.

El demandado recurrente alega que este Alto Cuerpo, para

resolver como lo hizo, no tuvo en cuenta prueba dirimente a tal fin, la cual
fuera agregada a esta causa con posterioridad a la sentencia dictada por el
Cimero Tribunal Nacional.

Al respecto considero que las constancias de la causa,

denotan que las probanzas aludidas no fueron tenidas en cuenta, sino que
resulta evidente fueron enumeradas al solo hecho de mencionar que se las
tuvo frente a sí, pero no se las valoró ante la decisión genérica "que dentro
de los humedales no puede haber una construcción importante".

Es por ello que se vislumbra que se han descartado las pruebas

de los expedientes administrativos sin efectuar el análisis que correspondería al
caso.

Así, con relación a la sentencia de este Superior Tribunal de

Justicia, cuando refiere a los estudios descriptos pormenorizadamente a fs.
1251 , el vocal al emitir su voto se ciñe al texto constitucional y a una parte
selectiva del mismo. Esto es, "que los humedales se declaran libres de
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construcción de obra a gran escala", lo que así considera el caso que aquí se
está tratando, puesto que no valora las condiciones de excepción y de
tratamiento que se pueden dar.

En este sentido la Constitución local, expresa claramente

que la provincia tiene a su cargo la gestión y el uso sustentable de las cuencas
hídricas y de los sistemas de humedales, y si bien se declaran libres de
construcción a gran escala lo es a aquellas que puedan interrumpir o degradar
la libertad de sus aguas y el desarrollo natural de sus ecosistemas asociados,
lo que no significa que en forma concluyente por tratarse de un humedal
pueda dejarse de lado la valoración de los estudios efectuados para
demostrar que no se va a interrumpir o degradar la libertad de las aguas y el
desarrollo natural de los ecosistemas asociados.

Es por ello que aparecen razonables los fundamentos vertidos

por el señor Procurador General, los cuales hacemos nuestros, en cuanto a
que, en ese aspecto, dichos estudios no fueron correcta y completamente
valorados, y podría evidenciarse la presencia de arbitrariedad en la sentencia
recurrida por no tener en cuenta todos los elementos que se le presentan al
juez para efectuar su faena decisoria con base en las probanzas de autos en
su integridad.

Así, los principios generales de la Constitución local para

asegurar el resguardo de los bienes, de la salud, de el medio ambiente de la
provincia, deben ser valorados dentro de sus límites y dentro de las
posibildades que tienen, en cumplimiento de la función, las mismas
autoridades provinciales. Si las autoridades provinciales consideran -reitero-
que no se interrumpe o degrada la libertad de sus aguas con determinadas
obras o tomando determinadas medias o teniendo determinados cuidados, y
que el desarrollo natural de los ecosistemas asociados no se hallan en peligro,
es evidente que se cumple la norma constitucional, puesto que es la misma
Constitución la que permite tramitar los expedientes, cuya valoración en
forma genérica y la respuesta de desecharlos sin analizarlos es lo que
genera la posible arbitrariedad presente en el fallo cuestionado.
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Circunstancias que -insisto- dentro del limitado test que

permite realizar esta instancia, podrían configurar la causal de arbitrariedad
en el sub examine.

En virtud de las razones precedentemente expuestas, los

recursos extraordinarios federales interpuestos logran habilitar la apertura de
la vía federal extraordinaria, por lo que propicio su concesión, con costas a la
vencida.

ASI VOTO.

A la misma cuestión propuesta y a su turno, la señor

Vocal Dra. MIZAWAK, dijo:
I.- Resumidos los antecedentes relevantes de la causa en el
voto que comanda este acuerdo, me remito a ello brevitatis causae e ingreso
directamente a analizar si las impugnaciones deducidas en autos reúnen los
requisitos de admisibilidad de los remedios intentados, con arreglo a las
disposiciones previstas en los arts. 14 y 15 de la Ley Nº 48.
Recuerdo, en tal sentido, que la vía promovida es de
naturaleza excepcional, de aplicación restringida y circunscripta a la
existencia de "cuestión federal". El mentado art. 14 lo limita a las
sentencias definitivas, cuando en ellas pueda verse plasmada alguna de las
situaciones previstas en cualquiera de sus tres incisos.
Su objetivo fundamental es afirmar la preeminencia de la
Constitución Nacional; lo que esté fuera de este ámbito, como las normas de
derecho común o de fondo, procesal local, o casos que versen sobre
cuestiones de hecho, en principio, su aplicación, interpretación y tratamiento
compete a los tribunales ordinarios, resultando por ello, materia excluida del
tratamiento de esta impugnación extraordinaria, salvo supuestos de
arbitrariedad y/o gravedad institucional.
II.- a.- Los representantes del Municipio afirman que en el
presente se da un supuesto de "cuestión federal" porque la resolución
cuestionada violenta el alcance y contenido de la autonomía municipal
afectando directamente lo dispuesto por los arts. 5 y 123 de la Constitución
Nacional. Aducen, en tal sentido, que al confirmar el fallo que condenó
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"solidariamente" a "Altos de Unzue S.A", al Superior Gobierno de la Provincia

de Entre Ríos y a su parte a recomponer el daño ambiental producido, bajo
apercibimiento de transformar dicha obligación en una indemnizatoria, no
tuvo en cuenta el deslinde de competencias que en materia medio ambiental
-en general- y en el tratamiento de protección de humedales -en particular-
realiza la carta magna local y la legislación dictada en consecuencia; las que
ponen en cabeza de la provincia una serie de competencias indelegables,
generadoras de deberes de actuación consecuentes, que erigen a ésta como
responsable de los eventuales daños ambientales a la municipalidad.
Entienden que al no haberse efectuado la división de
responsabilidades correspondientes se desconocieron aspectos mediales de
la autonomía municipal violentando directamente el texto constitucional
nacional.
b.- Considero que la impugnante, sobre este aspecto,
satisfizo los requisitos formales a los que se supedita la admisibilidad del
recurso ya que delineó la cuestión federal en debate -violación de la
autonomía municipal consagrada en el art.123 de la Constitución Nacional-;
fundó acerca de su vinculación con el resultado de la causa efectuando una
crítica concreta y razonada de los argumentos utilizados en la sentencia;
demostró la existencia de un interés jurídico concreto y la oportuna
introducción y mantenimiento de la cuestión federal suscitada (ver fs. 263,
346 vta. y 397).
c.- Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(Fallos: 337:1263, recordado Fallos: 341:939) destacó: "la reforma de 1994
al introducir el concepto de autonomía municipal en el art. 123 remarcó la
trascendencia del órgano municipal en el diseño federal argentino y
su caracterización como el orden de gobierno de mayor proximidad
con la ciudadanía".
En ese mismo orden de ideas, puso de relieve que "el
constituyente estableció que las constituciones provinciales debían
materializar el mandato de autonomía en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero. Esta caracterización es a tal punto
definitoria de la comprensión del término "autonomía" que en la convención
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reformadora se advirtió que "[u]na autonomía que no contenga esta

característica (…), no sería una real autonomía municipal y solo quedaría
reducida a una simple fórmula literaria grandilocuente pero, en la práctica,
vacía de contenido, porque no puede haber municipio autónomo verdadero si
no le reconocemos explícitamente entidad política o le retaceamos la
capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones o los privamos del sustento
económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios
públicos que la provincia le asigne, inherentes a su existencia o le impedimos
ejercer su autonomía institucional" (Convención Constituyente Nacional,
sesión del 8 de agosto de 1994, intervención del Convencional Merlo)."
Se reafirmó así que "el art. 123 enlaza el principio de la
autonomía municipal a la capacidad financiera de los municipios para
ejercerla: "los planos económico y financiero han sido especialmente
considerados en el texto constitucional porque tienen una importancia
superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que
los municipios argentinos van a poder (…) controlar sus propios recursos…".
c.- Al analizar la configuración de una cuestión federal, tal
como enfaticé recientemente al expedirme en el precedente "SAUCEDO"
(Sala Nº 1 STJER, sent. del 3/7/19), no se debe perder de vista que el
objetivo esencial del recurso extraordinario federal es asegurar la supremacía
de la Carta Magna, las leyes dictadas por el Congreso y los Tratados
Internacionales.
Si bien es cierto que este control es ejercido por todo el Poder
Judicial -ya que todos los magistrados pueden y deben analizar y aplicar las
leyes y hacer el "análisis de adecuación" de las mismas a las normas
fundamentales-, es al Cimero Tribunal nacional a quien le compete efectuar
la interpretación final de las cláusulas constitucionales, las leyes federales y
los tratados internacionales suscriptos por la República Argentina,
adicionándose al "control de constitucionalidad", el de "convencionalidad".
Esto es así porque resulta necesario garantizar la
preeminencia de la ley suprema y -sobre todo- asegurar una uniforme
interpretación de los derechos en ella reconocidos a lo largo y a lo ancho del
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país; más aún en este caso donde se conjugan diversos e importantes

intereses relativos al medio ambiente, a la autonomía municipal e incluso al
normal desarrollo de esa comuna, así como las competencia y responsabilidad
provincial y comunal.
De ahí que en el precedente citado recordé que, mientras
medie una cuestión federal oportunamente planteada, no corresponde vedar
el acceso al intérprete final de la Constitución. En palabras de la propia CSJN:
"...la custodia del principio contenido en el art. 31 cit. se encuentra
depositada en todos los jueces; empero, atento a que este Tribunal es, por
la ley Fundamental, supremo en tal cometido, y que éste es llevado a cabo
bajo el mandato directo de esa Ley y de las normas federales que
reglamentan la sumisión al art. 31, se concluye en que la extensión con que
la Corte realiza dicho control configura un marco ejemplar respecto de la
magistratura argentina toda. Por ello, en lo que a ésta concierne, tal marco
no consiente regulaciones que, en cuanto a su origen, provengan de otras
fuentes so pena de herir y tergiversar el recto sentido que cabe dar a la índole
difusa que informa al mentado control..." (Fallos 311:2478).
d.- En tal contexto, el planteo aquí examinado podría
encuadrar en las previsiones del art. 14 de la Ley Nº 48, por controvertirse
la interpretación y alcance de una norma de indiscutible carácter federal, cuya
inteligencia cabe que sea revisada por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (Fallos: 284:105 y 300:902); y la resolución en cuestión, según la
consideración del recurrente, sería contraria a ella. Por ello, estimo que
corresponde habilitar a ese Tribunal para que sea quien en definitiva resuelva.
III.- Los quejosos denuncian comúnmente dos razones para
fundar la procedencia del recurso extraordinario. Por un lado, el vicio de
"arbitrariedad" en el que incurriría el fallo; y, por otro, que se está en
presencia de un caso de "gravedad institucional".
a.- Con relación a la aludida arbitrariedad, advierto que si
bien no podría el mismo organismo jurisdiccional que dictó la decisión
recurrida determinar si el fallo pronunciado reviste o no aquel carácter, sí se
encuentra dentro de sus potestades examinar si el planteo efectuado puede
eventualmente encuadrarse dentro de alguna de las hipótesis que la doctrina
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y jurisprudencia consideran que resultan 'sentencias arbitrarias'.

Nos enseña el maestro SAGÜES que "el tribunal de la causa
no debe decidir, al conceder el citado recurso, si dictó una resolución
arbitraria. Le toca auscultar, en cambio, si el recurrente invoca un supuesto
específico de arbitrariedad; y si tal supuesto cuenta con una fundamentación
seria, eventualmente viable, y conectada con la sentencia pronunciada en
autos. De tipificarse tales extremos (y cumplidos, por supuesto, los recaudos
formales de admisibilidad) debe conceder el recurso extraordinario para que
sea la Corte Suprema quien decida si la arbitrariedad alegada existe o no"
(en Derecho Procesal Constitucional - Recurso Extraordinario, t. 2, Astrea,
1992, pág. 503).
El máximo órgano jurisdiccional federal expresó que, si bien
le incumbe exclusivamente a él juzgar sobre la existencia o no de un supuesto
de arbitrariedad de sentencia (Fallos: 215:199), no es menos cierto que ello
no lo exime al Superior Tribunal de Justicia provincial, llamado a expedirse
sobre la concesión del recurso extraordinario federal, de resolver
circunstanciadamente si tales apelaciones -prima facie valorada- cuenta,
respecto de cada uno de los agravios que la origina, con fundamentos
suficientes para dar sustento, a la luz de su conocida doctrina, a la invocación
de un caso de inequívoco carácter excepcional, como lo es el de arbitrariedad
(Fallos: 310:1014; 313:934; 317:1321; 323:1247; 325:2319; 329:4279;
331:1906, entre otros).
b.- Para sustentar tal motivo los apoderados del Municipio
manifiestan que lo fallado excedió ampliamente la petición formulada por la
amparista respecto a su parte, a quien nunca se le requirió la reparación o
recomposición del ambiente. Opinan que, al decidirse de tal modo, se
sobrepasaron los márgenes razonables de la función judicial.
Agregan que al imponerle la condena tampoco se meritó que
no realizó actos idóneos para la generación del daño ambiental; es decir, no
contribuyó en su comisión (ver fs. 1278/1280 vta.).
c.- A su vez, los representantes de la codemandada
aseveran que la sentencia parte de la falacia de que el emprendimiento se
desarrolla en el Río Gualeguaychú o en el Parque Unzué, siendo que se lo
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Causa N° 21615 -
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hace en una propiedad privada, sin llegar a proyectar sobre un humedal.

Esgrimen además que no se valoró prueba decisiva para la solución del litigio
ni que no existía norma alguna que prohibiera este tipo de emprendimiento.
d.- Dentro de lo limitado de la evaluación autorizada a
efectuarse en esta instancia, conforme desarrollan sus agravios los
impugnantes, considero que los mismos cuentan con una motivación seria,
eventualmente viable; y estarían relacionados con las cuestiones federales
enunciadas; por lo que estimo deberá ser el Máximo Tribunal federal, quien
determine finalmente si se configura en la especie la causal denunciada.
Especialmente porque se alega que el lugar del conflicto no se trataría de un
"humedal", lo que contradice incluso lo que la misma Corte Suprema había
afirmado en el anterior pronunciamiento dictado en esta causa: "al tratarse
de la protección de una cuenca hídrica y, en especial, de un humedal, se
debe valorar la aplicación del principio precautorio" (ver fs. 998).
Todo ello me conduce a propiciar que se conceda por esta
razón ambos recursos.
IV.- Invocan también los quejosos una situación de
gravedad institucional.
a.- En el caso del municipio lo hace porque lo fallado: 1)
compromete la autonomía municipal que debe regir el presente y futuro de
las generaciones que habiten su èjido; 2) atenta contra principios
fundamentales de la Constitución Nacional como la defensa en juicio y debido
proceso; 3) afecta directamente el erario municipal ya que de mantenerse la
condena se deberá hacer frente a erogaciones multimillonarias para
recomponer el ambiente; 4) pone en juego o en crisis la autonomía de la
provincia y sus órganos de controlar competentes en materia medio-
ambiental; y 5) configura un conflicto intermunicipal porque enfrenta
localidades hermanas (ver fs. 1280 vta./1281).
b.- A su vez, la otra recurrente afirma que al sentenciar se
violó la autonomía municipal ya que el tribunal desprende consecuencias
jurídicas muy graves (responsabilidad por daño y recomposición del
ambiente) desde la identificación de impactos que se hace en el estudio
ambiental, en violación a la defensa en juicio, sin acreditarse los presupuestos
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que prevé del Código Civil y Comercial y con una gravísima desnaturalización
del proceso de amparo (ver fs. 1317/1323).
c.- Recordemos que de los diversos criterios y alcances con
que la jurisprudencia de la CSJN hizo uso de la pauta valorativa de la
"gravedad institucional", como medio para admitir el recurso extraordinario,
estableció como principio que comprendía aquellas situaciones que "exceden
el interés de las partes y atañen de modo directo al de la Comunidad"
(Fallos: 286:257, 290:266, 307:770) y que tal doctrina es de aplicación
estrictamente excepcional (Fallo 307:919).
d.- Acá el Municipio no sólo afirma que estaría vulnerada su
autonomía con la decisión que se tomó, sino que afectaría a todos los vecinos
por las graves consecuencias económicas, con el contundente compromiso de
sus finanzas que implicarían cumplir la condena, que sostiene no fue así
solicitada por la accionante.
Advierto entonces un importante "centro de interés" que
estimo debe ser evaluado: la implicancia que el cumplimiento de la condena
tendría en los recursos municipales destinados a cubrir las necesidades de los
empleados y los ciudadanos con los servicios esenciales que el mismo debe
prestar, lo que demuestra que podría haber un serio interés comunitario
en juego (Fallos 306:250).
Se debe ponderar lo que aducen los representantes del
Municipio: "en la actualidad no supera los 4.000 habitantes… en lo que
respecta a su capacidad económica… cuenta con un presupuesto total para el
año (2019) de $78.407.788,00, de los cuales el 60% de ellos
($47.600.000,00) se destinarán a gastos de funcionamiento… de qué forma…
podría, con estos recursos, ser conminado a realizar una recomposición
ambiental in natura o eventualmente afrontar una indemnización pecuniaria
como la confirmada en el fallo" (ver fs. 1277 y vta.).
Concluyo que los argumentos dados sobre este punto tienen
seriedad suficiente para que sea la Corte Suprema quien en definitiva
determine si se produce un caso de tal naturaleza.
e.- Relativo a la exposición que sobre este tópico realizan los
representantes de la empresa demandada considero que no tiene
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sustento fáctico ni jurídico adecuado como para habilitar tal motivo

extraordinario ya que los argumentos que desarrollan o bien encajan en lo
referido a la arbitrariedad -violación en la defensa en juicio- o tienen que ver
con las vulneraciones referidas al municipio, como la mencionada afectación
de su autonomía.
V.- En virtud de lo expuesto, propicio se concedan ambos
recursos extraordinarios; el de la Municipalidad de Pueblo General
Belgrano por todas las causales invocadas y el de la empresa "Alto de
Unzúe S.A." sólo por arbitrariedad de sentencia.
Así voto.
A la misma cuestión propuesta y a su turno, el señor
Vocal Dr. CARLOMAGNO, dijo:
I.- Que, me remito, en razón de la brevedad, a los
antecedentes del caso reseñados por el Sr. Vocal de primer voto.
II.- Que, conforme al art. 257, primer párrafo CPCCN, destaco
que tanto el remedio federal interpuesto por Municipalidad de Pueblo General
Belgrano como el de la empresa "Altos de Unzué S.A." satisfacen los recaudos
de admisibilidad puramente formales, en tanto han sido deducidos ante el
Tribunal de la causa, por las partes legitimadas, dentro del término legal y
con escritos fundados. También se encuentra fuera de debate que la decisión
cuestionada es una sentencia definitiva, pues pone fin al pleito.
III.- 1.- Que, en cuanto a los restantes recaudos de
admisibilidad que dan sustento a la revisión de excepción, y ya en el análisis
del Recurso Extraordinario Federal interpuesto por Municipalidad de
Pueblo General Belgrano (fs. 1269/1281 vta.), a diferencia de los Sres.
Vocales que me preceden, adelanto que corresponde su denegación, en razón
de que considero que no se constata violación alguna a la autonomía
municipal, en tanto el Municipio recurrente ha tenido activa participación en
el procedimiento administrativo, respetándose allí su autonomía.
Comparto lo expresado por el Sr. Procurador General de la
provincia, cuando sostiene que el presente conflicto es entre dos comunas en
el que tanto "Amarras" como Pueblo Belgrano se les permitió participar
activamente en el procedimiento, a tal punto que cada uno ha contestado los
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requerimientos de la Secretaría de Ambiente en orden a mitigar el impacto

ambiental del emprendimiento, por lo que bien pudo el Municipio aquí
recurrente ejercer sus facultades frente a las observaciones del Municipio de
Gualeguaychú y de las demás reparticiones estatales, sin que exista
menoscabo en su autonomía. Incluso, resalta el Sr. Procurador que "… El
Municipio de Pueblo General Belgrano ejercitó todas las potestades
autonómicas a su alcance para la concreción del emprendimiento `Amarras´
en su territorio, cumpliendo para ello su rol dentro del procedimiento
administrativo frente a la otra Comuna ribereña y las autoridades
provinciales…" (conf. fs. 1361).
En consecuencia y tal como he anticipado, me pronuncio por
el rechazo de la concesión del recurso extraordinario articulado por el
Municipio de Pueblo General Belgrano.
III.- 2.- Que, en cambio, respecto al Recurso
Extraordinario Federal entablado por la empresa "Altos de Unzué
S.A.", adelanto que acompaño la solución propiciada por los Sres. Vocales
que me anteceden, esto es, admitir la concesión del recurso extraordinario,
por las razones que seguidamente expondré.
Entre los motivos aducidos por la recurrente que dan sustento
principal a la revisión de excepción, se cuenta la denuncia de arbitrariedad
en la sentencia atacada. Al respecto, coincido con lo dictaminado por el Sr.
Procurador General a fs. 1359/1361 y con los colegas que votaran antes,
consistentes en admitir el recurso extraordinario articulado por "Altos de
Unzué S.A." basado en la doctrina de la arbitrariedad.
En efecto, la sentencia aquí recurrida luce errónea e
incompleta, por cuanto cristaliza la situación al momento de la resolución de
la CSJN (es decir, a principios del año 2016, oportunidad en que intervino la
CSJN al resolver el recurso de queja del actor), sin tener en cuenta los
dictámenes técnicos y documentación producidos durante todos estos años
posteriores en el procedimiento administrativo que continuó como
consecuencia del rechazo del amparo (conf. fs. 1200/1205 del recurso
extraordinario de "Altos de Unzué S.A."). Con acierto se subraya que el
veredicto aquí impugnado no toma en cuenta el expediente administrativo y
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las pruebas producidas en el mismo mientras se tramitaba el recurso

extraordinario en la CSJN, siendo que allí se efectuaron nuevos estudios
científicos que determinaron el verdadero alcance del impacto ambiental y
que de modo alguno concluyen en la imposibilidad del proyecto y la
consecuente destrucción de toda obra por daño ambiental como se pretende
y finalmente ordena (conf. punto III del dictamen obrante a fs.
1359/1360vta.).
Es así que la sentencia impugnada ha resuelto sin ponderar
que el objeto del litigio –supuesto daño ambiental y su reparabilidad- se ha
ventilado durante estos años en la vía administrativa, la que resulta ser el
ámbito propicio.
En consecuencia, y tal lo anunciado, corresponde conceder el
recurso extraordinario federal entablado por "Altos de Unzué S.A." por
arbitrariedad, ante la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Así voto.-
A la misma cuestión propuesta y a su turno, el señor
Vocal Dr. SMALDONE, dijo:
Adhiero a la solución que propician el Dr. Castrillón y la Dra.
Mizawak, en cuanto a al concesión de los recursos articulados por el Municipio
de Pueblo General Belgrano y por "Altos Unzué S. A.", en tanto desde un
examen mínimo y provisional, los agravios invocados por los recurrentes han
alcanzado a desarrollar motivos autorizados para provocar la apertura de la
instancia extraordinaria.
En consecuencia, procede conceder los recursos
extraordinarios federales interpuestos y elevar las presentes actuaciones a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, a sus efectos.
Así voto.-
Con lo que no siendo para más, se dio por terminado el acto
quedando acordada -y por mayoría- la siguiente sentencia: Germán R. F.
Carlomagno (En disidencia parcial)- Emilio A. E. Castrillón- Claudia M.
Mizawak- Juan R. Smaldone.-

SENTENCIA:
Paraná, 19 de mayo de 2020.-
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Y VISTOS:
Por los fundamentos del acuerdo que antecede y, por
mayoría;
SE RESUELVE:
1º) CONCEDER los recursos extraordinarios federales
planteados a fs. 1268/1281vta. -Municipalidad de Pueblo General Belgrano-
y a fs. 1303/1323 -Empresa Altos de Unzué S. A.-, con costas.-
2º) REMITIR los obrados a la Excma. Corte Suprema de
Justicia de la Nación de conformidad a lo establecido en el art. 257 del Cód.
Proc. Civ. y Com. de la Nación.-
Protocolícese, notifíquese -cfme. arts. 1, 4 y 5 Ac. Gral. Nº
15/18 SNE- y, en estado bajen.-
Fdo.: Germán R. F. Carlomagno (En disidencia parcial)- Emilio A. E.
Castrillón- Claudia M. Mizawak- Juan R. Smaldone.- Ante mi: Eduardo
Rodríguez Vagaría -Secretario-.-
**ES COPIA**