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536 CAP.

X X L —LA ACTIVIDAD EXPROPIATORÍA

(ii) que el pago o consignación deberá efectuarse, bajo pena


de caducidad del derecho de reversión, en el plazo
m áxim o de tres meses desde su determ inación en vía
adm inistrativa, sin p e rju ic io del recurso contencioso-
adm inistrativo que pudiera interponerse contra el acto
adm inistrativo que la fije ;
(iii) y que, en el supuesto de que la sentencia que se dicte
en dicho recurso contencioso-adm inistrativo establezca
un im p o rte de la indem nización diverso, las diferencias
en más o en menos deberán, asimismo, satisfacerse o
reembolsarse en el plazo de tres meses desde la n o tifi­
cación de la sentencia, increm entadas con los intereses
devengados al tip o de interés legal desde la fecha del
p rim e r pago; el im pago en tal plazo de la diferencia,
cuando éste corresponda hacerlo al expropiado, consti­
tuye asimismo causa de caducidad del derecho de re­
versión. R ealm ente, es d ifíc il poner más trabas (in ju s ti­
ficadas) al ejercicio de este derecho.
CAPÍTULO XXII
EL RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL

S U M A R IO :
I. E V O L U C IÓ N , R E G U L A C IÓ N Y C A R A C TE R E S G ENERALES. A) In ­
troducción . B) La evolución histórica del sistema de responsabilidad.
C) La regulación vigente . D ) C aracteres generales de la responsabilidad.
/ II. LOS PRESUPUESTOS DE L A R E S P O N SA B ILID A D . A ) La lesión re-
: sárcible: sus ELEMENTOS constitutivos . 1. L a a n tíju rid ic id a d del daño. 2. L a efec­
tivid a d del daño. 3. L a evaluabilidad económica del daño. 4. L a in d iv id u a liz a c ió n del daño.
B) La imputación del daño . 1. E l sujeto au tor del daño. 2. L a actividad dañosa, a) E l
■ aspecto formal: los tipos de actividades dañosas, b) El aspecto material: el fundo-
V iiamiento normal y anormal de los servicios públicos. C) La relación de CAU-
: SALIDAD. 1. C ausa del daño y concurso de causas. 2. Las teorías sobre la causalidad. 3. Las
V modalidades del concurso de causas.
y III. EL C O N T E N ID O D E L D E B E R IN D E M N IZ A T O R IO .A ) La extensión
y: del deber INDEMNIz ATORIo . 1. E l p rin c ip io de reparación in te g ra l 2. Los criterios de
L cálculo. B) L a fecha de referencia para el cálculo de la indem n izac ió n .
: ■ C) L as modalidades de la in d em n izac ió n .
IV. LAS V ÍA S F O R M A LE S P AR A L A E X IG E N C IA DE R E S P O N S A B ILI­
DAD. A ) La p re scrip ció n a n u a l de la a cció n de responsabilidad. B ) E l
procedim iento a d m in is tra tiv o de exigencia de responsabilidad. 1 . Iniciación
del procedim iento. 2. Instrucción del procedim iento. 3. Terminación del procedim iento. 4. E l
procedim iento abreviado. C) La com petencia de la ju ris d ic c ió n co n te n cio so -
■ adm inistrativa .
V L A R E S P O N S A B ILID A D P O R D AÑ O S CAUSADO S P O R O TR O S
PODERES P Ú B LIC O S . A ) La responsabilidad del Estado legislador! 1. O r i­
gen y evolución. 2. E l régimen le g a l 3. Eos supuestos y modalidades de responsabilidad, a)
E l deber indem nizatorío derivado de la inconstitucionalidad. b) La responsabilidad
sin previa declaración de inconstitucionalidad. B) L a responsabilidad del Es­
tado Ju ez . 1. Caracteres generales. 2. Supuestos de responsabilidad. 3. Los procedimientos
para e x ig ir la responsabilidad. 4. E l supuesto especial de los daños causados p o r el T rib u n a l
C o n s titu c io n a l C) L a responsabilidad por infracción del D erecho com uni­
tario . 1. Cuestiones generales. 2. Las autoridades causantes del daño. 3. R equisitos gene­
rales de la responsabilidad. 4. R equisitos especiales. 5. L a extensión de la indem nización.
6. Procedimiento.
538 CAP. X X II.— EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

B IB L IO G R A F ÍA G E N E R A L : E. G a rcía de E n te rría , L os p rin c ip io s de


¡a nu eva L e y de E x p ro p ia c ió n F o rz o s a , M adrid, Cívitas, 1984 (2.a ed.); F. Ga­
r r id o F a lla , La en E s tu d io s
teoría de la in d e m n iz a c ió n en D e re c h o P úb lico ,
G ascón y M a r ín , M adrid, 1952, p. 411 y ss.; J. L e g u in a V illa , L a re sp o n sa b ili­
d a d c iv il de la A d m in is tr a c ió n P ú b lic a , M adrid, 1970; J. L e g u in a V illa , E l f u n ­
d a m e n to de la re s p o n s a b ilid a d de la A d m in is tr a c ió n , R ED A 23 (1978), p. 523
y ss.; L. M a rtín R e b o llo , L a re sp o n sa b ilid a d p a tr im o n ia l de la A d m in is tr a c ió n
en la ju ris p ru d e n c ia , M adrid, 1977; L. M a rtín R e b o llo , L a re sp o n sa b ilid a d
p a tr im o n ia l de la A d m in is tr a c ió n en e l p a n o ra m a europeo, R ED A 24 (1980), p. 17
y ss.; L. M a rtín R e b o llo , B ib lio g ra fía sobre re sp o n sa b ilid a d p a tr im o n ia l de la
A d m in is tr a c ió n , R AP 91 (1980), p. 309 y ss.; A. Embid Iru jo , L a codificación
de la re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de l E s ta d o : el ejem plo de la L e y a le m a n a de 2 6
de j u n i o de 1 9 8 1 , R ED A 34 (1982), p. 353 y ss.; J. Berm ejo V e ra (ed.), L a
Zaragoza, 1983-1984;
re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de las A d m in is tra c io n e s P úblicas,
J. Leguina V illa , L a re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de la A d m in is tr a c ió n , de sus
a u to rid a d e s y d e l p e rs o n a l a su s e rv id o , en J. Leguina V illa y M . SÁNCHEZ
M o ró n (eds.), L a nueva L e y de R é g im e n J u ríd ic o de las A d m in is tra c io n e s P ú b li­
cas y d e l P ro c e d im ie n to A d m in is tr a tiv o C o m ú n , M adrid, 1993, p. 394 y ss.;
A. B lasco Esteve, L a re s p o n s a b ilid a d de la A d m in is tr a c ió n , en J. A. Santama­
ría P a s to r (et a l ) . C o m e n ta rio sistem ático a la L e y de R é g im e n J u ríd ic o de las
A d m in is tra c io n e s P úblicas y de l P roce dim ien to A d m in is tr a tiv o C o m ú n (L e y 3 0 / 1 9 9 2 ,
de 2 6 de n o v ie m b re ), M adrid, 1993, p. 407 y ss.; E. Frías Ponce, E l sistem a
de re s p o n s a b ilid a d de las A d m in is tra c io n e s P úb lica s y de sus a u to rid a d e s y demás
p e rs o n a l a su servicio, en L. O rte g a A lv a re z (ed.). C o m e n ta rio s a la L e y
3 0 / 1 9 9 2 , de 2 6 de n o vie m bre, de R é g im e n J u ríd ic o de las A d m in is tra c io n e s P ú b li­
cas y de l P ro c e d im ie n to A d m in is tr a tiv o C o m ú n , Revista Jurídica de Castilla-La
Mancha, n.° 18, agosto 1993, p. 377 y ss.; j. L. G il Ibáñez, L a re sp onsa bilidad
p a tr im o n ia l de los poderes p ú b lic o s : ju ris p ru d e n c ia c o n te n c io s o -a d m in is tra tiv a . Aleo-
bendas. Actualidad Editorial, 1994; A A .W , L a re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de
las A d m in is tra c io n e s P ú b lic a s , DA 237-238 (1994), monográfico sobre el tema;
L. M a rtín R e b o llo (ed.), L a re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de las A d m in is tr a c io ­
nes P úblicas, M adrid, 1996; F. G a rrid o F a lla , L o s lím ite s de la re sp onsa bilidad
p a tr im o n ia l: u n a p ro p u e s ta de re form a le g isla tiva , R ED A 94 (1997), 173 y ss.;
D. B la n q u e r C ria d o (Ponencia Especial de Estudios del Consejo de Es­
tado), L a re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de las A d m in is tra c io n e s P ú b lica s, Madrid,
1997; G. G arcía A lva re z, L a re s p o n sa b ilid a d p a tr im o n ia l de los poderes pú b lico s ,
en J. Berm ejo V e ra (dir.). D e re c h o A d m in is tr a tiv o . P a rte E special, M adrid, Cí­
vitas, 1998 (3.a ed.), p. 1067 y ss.; M . Casino R ubio, R e s p o n s a b ilid a d c iv il de
la A d m in is tr a c ió n y d e lito , M adrid, 1998; J. L. M a rtín e z López-M uñiz y
A. C alonge V elázquez (eds.). L a re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de los poderes
p ú b lic o s , JMadrid, Míarcial Pons, 1999; F.J, Jiménez Lechuga, L a re sponsa bilidad
I. EVO LUCIÓ N, REG ULACIÓ N Y CARACTERES GENERALES 539

p a tr im o n ia l de los poderes p ú b lic o s en el D ere cho español. U n a v is ió n de c o n ju n to ,


M adrid, 1999; L. M ar tín R ebo llo , A y e r y h o y de la re sp o n sa b ilid a d p a tr im o ­
n ia l de la A d m in is tr a c ió n : u n balance y tres re flexione s, RAP 150 (2000), p. 317
y ss.; E A hum ada R amos , L a re s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de las A d m in is tra á o n e s
P úblicas. E le m e n to s estructurales: lesión de derechos y n e xo causal en e lfu n c io n a m ie n to
de los s e rv id o s p ú b lic o s , Elcano, Aranzadi., 2001; O. M ir Puigpelat, L a respon­
s a b ilid a d p a tr im o n ia l de la A d m in is tr a c ió n . H a c ia u n nuevo sistem a, M adrid, C í-
vitas, 2002; F. L ópez M enudo (et a l.), L a re s p o n sa b ilid a d p a tr im o n ia l de los
poderes p ú b lic o s , Valladolid, Lex Nova, 2005; J. A humada R amos , L a responsa­
b ilid a d p a tr im o n ia l de las A d m in is tra c io n e s P ú b lic a s , C izur Menor, Aranzadi,
3.a ed., 2009; T. Q u in tan a L ópez (dir.), L a re s p o n sa b ilid a d p a tr im o n ia l de la
A d m in is tr a c ió n P ú b lic a , Valencia, Tirant lo Blanch, 2 vols., 2009; J. G onzález
Pérez , R e s p o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l de las A d m in is tra c io n e s P ú b lic a s , M adrid,
Cívitas, 5.a ed., 2010; A bogacía General del Estado , M a n u a l de R e s p o n ­
s a b ilid a d P ú b lic a , C izur Menor, Aranzadi, 2.a ed., 2010; M . Pulido Q uecedo ,
C ó d ig o de la re sp o n s a b ilid a d p a tr im o n ia l del E s ta d o , C izur Menor, Aranzadi,
2.a ed., 2010.

I. E V O L U C IÓ N , R E G U L A C IÓ N Y C A R A C T E R E S
G E N E R A LE S

A ) In tro d u c c ió n

Com o vimos al comienzo del capítulo anterior, la garantía patri­


m onial frente a la actividad administrativa se asienta en nuestro orde­
namiento sobre dos instituciones básicas: la expropiación forzosa y la
responsabilidad patrim onial de la A dm inistración, consagradas al
máximo nivel norm ativo, respectivamente, en los artículos 33.3 y
106.2 CE.

La prim era de estas instituciones, tal y como comprobamos en el


citado capítulo, se refiere a las privaciones singulares de la propiedad
realizadas de modo directo y voluntario: esto es, a las inmisiones de­
liberadas en el patrim onio dirigidas precisamente a operar la dism i­
nución patrim onial como objetivo principal. En contraposición, y de
acuerdo con la doctrina más extendida, el instituto de la responsabi­
lidad intentaría cu b rir los daños ocasionados por la Adm inistración
de modo incidental: esto es, los producidos por hechos o actos que
540 CAP. X X II.— EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

persiguen un fin distinto de la privación, pero que im plican, como


efecto no querido, la generación de un daño. Para otra línea doctrinal,
en cambio, la expropiación se referiría a las mutilaciones patrim onia­
les realizadas de manera legítim a o ajustada a Derecho, en tanto que
las de carácter ilíc ito darían lugar a la responsabilidad de la Adm inis­
tración; las diferencias entre ambas tesis, pese a su aparente lejanía, no
son excesivas, como veremos.
La responsabilidad en que la Adm inistración puede in c u rrir puede
tener lugar tanto en el seno de un contrato como fuera del mismo;
existe, pues, al igual que sucede en el Derecho privado, una respon­
sabilidad contractual de la Adm inistración y una responsabilidad ex­
tracontractual o aquiliana. E l presente capítulo se refiere sólo al segundo
de estos dos supuestos típicos de responsabilidad.

B) La e v o lu c ió n h is tó ric a d e l sistem a de re s p o n s a b ilid a d *

A l igual que la expropiación forzosa, la responsabilidad p a trim o n ia l de la


A dm inistración se encuentra hoy firm em ente asentada en nuestro ordenam iento
ju ríd ic o , com o en los del resto de los europeos. La llegada a esta meta, sin em­
bargo, ha revestido dificultades m ucho mayores que la del in s titu to expropiato-
rio .

1) E l punto de partida de esta evolución, com o se ha señalado en m últiples


ocasiones, se encuentra en el desconocim iento puro y sim ple de cualquier tip o
de responsabilidad p a trim o n ia l del Estado: un desconocim iento (o, m ejor aún,
rechazo frontal) que se apoyaba en el p rin c ip io de origen rom ano, reform ulado
p o r los teóricos medievales ingleses, conform e al cual el rey no puede com eter
ilegalidad n i daño de n ingún tip o ( the K in g can do no w ro n g : B racton ) . E l p rin ­
cip io puede resultar hoy chocante, pero no lo es tanto si se tiene en cuenta que
se acuña en una situación histórica en la que la responsabilidad entre los propios
sujetos privados se hallaba aún en una fase em brionaria (la responsabilidad por
daños es una in stitu ció n típica de la economía de m ercado), y en la que la ac-

* B IB L IO G R A F ÍA .— E J. de A humada R amos, L a responsabilidad p a trim o n ia l de


la A dm inistración (génesis y evolución histórica hasta la C onstitución española de 19 78),
H om . Santamaría, p. 1637 y ss.; C. González R amos, Sobre la form ación histórica del
régimen de responsabilidad extracontractual de la A dm inistración pública, H orn. M . Machado,
p 2719-2738.
L EVO LUCIÓ N, REG ULACIÓ N Y CARACTERES GENERALES 541

tivid a d pública era tan absolutamente reducida que las posibilidades del aparato
adm inistrativo de causar daños a los particulares eran m ucho menores que en la
actualidad.

2) Este p rin c ip io sobrevive intacto al m ovim iento revolucionario de fines


del siglo x v iil, que centra sus esfuerzos, com o vim os en el capítulo anterior, en
la disciplina de la expropiación. Pero el crecim iento e intensificación que las
actividades públicas sufren a lo largo del siglo x ix pusieron el problem a sobre
la mesa; sobre todo, a p a rtir del m om ento en que la responsabilidad extracon­
tractual pasó a gozar de un régim en com pleto y depurado en los Códigos ci­
viles. B ie n pronto, los Tribunales contenciosos com enzaron a plantearse la posi­
bilid a d de aplicación de dichos preceptos a los daños causados p o r el Estado; y
es a p a rtir de ahí cuando los sistemas ju ríd ico s com ienzan a m ostrar divergencias.

-—En algunos de ellos, com o en el R e in o U n id o , la rig id e z del p rin c ip io de


irresponsabilidad de la C orona llevó a hacer recaer las consecuencias u n
dem nizatorias sobre las personas de los servidores públicos a los que eran
físicam ente im putables; en un m om ento posterior, y ante el crecim iento
de las acciones resarcitorias y el aumento de su cuantía, se optó p o r esta­
blecer, en el terreno de los hechos, un sistema de responsabilidad subsi­
diaria de la C orona, la cual designaba un fu n cio n a rio que actuaba en el
proceso en calidad de demandado, acudiendo después el tesoro p úblico a
abonar en su lugar la indem nización a la que en fu n cio n a rio fuera con­
denado.

— En otros, com o en F rancia , la responsabilidad de la A dm inistración comenzó


a adm itirse exclusivamente respecto de los supuestos singulares en que lo
hubiera previsto una ley especial (básicamente, en m ateria de daños cau­
sados p o r la construcción de obras públicas). Más tarde, el Consejo de
Estado in ic ió una línea de adm isión lim itada de acciones in dem nizatorias,
distinguiendo aquellos casos en los que el daño era debido a una actuación
personal del fu n cio n a rio (en cuyo caso la acción podía d irig irse contra el
m ism o: casos de Ja n te personnelle) de aquellos otros en los que tal actuación
irre g u la r no podía identificarse con claridad (calificados d e ja n te de service),
perm itie n d o en ellos que la acción se emprendiera directam ente contra la
A dm inistración.

3) En E spaña, la evolución fue parcialm ente sim ilar a la acaecida en Francia.


Desde mediados del siglo x ix , la responsabilidad de la A dm inistración comenzó
a adm itirse de manera excepcional, lim itada a los casos expresamente previstos
en leyes especiales (así, p. ej., en la Ley de 9 de a b ril de 1842, referida a los
daños causados p o r las fuerzas m ilitares durante la prim era guerra carlista).Y el
problema se planteó con la aprobación, en 1889, del C ódigo C iv il:
542 CAP. X X II.—EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

— el C ódigo, en su versión o rig in a l, tras sentar en el artículo 1902 la regla


general de la responsabilidad p o r culpa, establecía en el siguiente a rtículo la
obligación índernnizatoria p o r daños de tercero («La obligación que im pone
el artículo a n te rio r es exigible no sólo p o r los actos u omisiones propios,
sino p o r los de aquellas personas de quienes se debe responder»); y el
párrafo q u in to del m ism o artículo 1903 disponía que «el Estado es res­
ponsable en este concepto cuando obra p o r m ediación de un agente es­
pecial; pero no cuando el daño hubiese sido causado p o r el fu n cio n a rio a
quien propiam ente corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será
aplicable lo dispuesto en el artículo anterior»;

-—este precepto era susceptible de dos interpretaciones: la más progresiva,


según la cual la rem isión que el inciso fin a l hace al artículo 1902 debía
entenderse en el sentido de que, cuando quien hubiese actuado fuese el
funcionario a quien correspondiera norm alm ente la competencia, el Estado
debería responder en los casos de haber existido culpa o negligencia. Sin
embargo, la doctrina ju risp ru d e n cia l optó p o r in te rp re ta r la norm a en el
sentido de que dicha referencia era al funcionario, no a la A dm inistración
(esto es, que cuando actuase el fu n cio n a rio norm alm ente com petente, era
éste, personalmente, el que respondía), de tal form a que ésta sólo era res-
ponsable cuando actuase a través de un agente especial; lo cual, p o r suce­
der en casos contadísimos, lle vó a co n clu ir en la práctica irresponsabilidad
de la A dm inistración (salvo, siempre, los supuestos previstos en leyes espe­
ciales) .

4) E l bloqueo ju ris p ru d e n c ia l de los preceptos del C ódigo C iv il com o


vía para e x ig ir la responsabilidad de la A d m in istra ció n (téngase en cuenta que
la redacción o rig in a l del a rtícu lo 1903, párr. 5.°, antes transcrita, estuvo en
v ig o r hasta su derogación p o r Ley 1 /1 9 9 1 , de 7 de enero) lle v ó , ya en el
curso del siglo x x , a co n fia r el re co n o cim ie n to de dicha responsabilidad a
norm as específicas. Y tuvo que ser la C o n stitu ció n de la I I R e p ú blica la que,
en 1931, reconociera p o r vez p rim e ra la o b lig a ció n in d e m n iza to ria de los
entes públicos, si b ie n sólo de form a subsidiaria respecto de la del fu n cio n a ­
rio que, en el e je rcicio de su cargo, in frin g ie ra sus deberes con p e rju ic io de
tercero (art. 41).

5) Esta fórm ula, así com o la sim ilar que se estableció en el artículo 209 de
la Ley M u n icip a l de 1935, no gozó apenas de aplicación, p o r razones obvias. Y
fiae la legislación del régim en de Franco la que dio el paso decisivo, en dos
fases sucesivas:

— en p rim e r lugar, en ¡a L e y de R é gim en Lo ca l de 1 9 5 0 , que reconoció la


responsabilidad directa de las entidades locales en el caso de daños pro d u -
I. EVO LUCIÓ N, REG ULACIÓ N Y CARACTERES GENERALES 543

cidos p o r el funcionam iento de los servicios públicos, sin que concurriera


culpa o negligencia graves de las autoridades o funcionarios (art. 405), así
com o la de carácter subsidiario cuando los daños hubieran sido causados
p o r culpa o negligencia graves im putables personalmente a dichas a u to ri-
dades o funcionarios (art. 406); y

— en segundo lugar, en la L e y de E x p ro p ia c ió n Forzosa de 1 9 5 4 (LEF), cuyo


artículo 121.1 estableció el p rin c ip io general de responsabilidad directa de
la A d m inistración (que, en lo sustancial, sigue vigente) al disponer que
«dará tam bién lugar a indem nización con arreglo al m ism o procedim iento
toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta
Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionam iento
norm al o anorm al de los servicios públicos, o la adopción de medidas de
carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin p e rju icio de
las responsabilidades que la A dm inistración pueda e xig ir de sus funciona­
rios con tal m otivo».

La previsión de la LEF fue completada y rectificada sólo tres años después


en la Ley de R égim en Jurídico de la A dm inistración del Estado de 1957 (hoy
derogada) en un doble sentido: de una parte, am plió el ám bito de los daños
índemnizables (que la LEF lim itaba a las lesiones sobre bienes y derechos de
carácter patrim onial) a las lesiones «en cualquiera de sus bienes y derechos»
(art. 40.1); de otra, reguló tam bién la responsabilidad del Estado cuando éste
actuara en relaciones de D erecho privado, estableciendo para tal caso la respon­
sabilidad directa de la A dm inistración, si bien la misma debía exigirse ante los
Tribunales ordinarios (art. 41).

C) ha re g u la c ió n vig e n te *

1) E l sistema legal establecido por las Leyes de 1954 y 1957,


permanece, en lo sustancial, en pleno vigor. E l texto constitucional

* B IB L IO G R A F ÍA .— F Garrido Falla, L a constitudonalizadón de la responsabi­


R AP 119 (1989), p. 7 y ss.; L. M artín R ebollo, Nuevos
lidad p a trim o n ia l del Estado,
planteamientos en m ateria de responsabilidad de las A dm inistradones Públicas , H om . Ente-
rría, III, p. 2781 y ss.; M . C ueto Pérez, Avances y retrocesos en la responsabilidad de ¡as
A dm inistradones Públicas tras la L e y 3 0 /1 9 9 2 , R AP 152 (2000), p. 269 y ss.; O. M ir
PuiGPELAT, L a responsabilidad de la A dm inistración en Ita lia y España o la necesaria con­
vergencia entre dos sistemas contrapuestos, R AP 156 (2001) p. 471-501; O. M ir Puigpe-
lat, L a responsabilidad p a trim o n ia l de la A dm inistración. H acia un nuevo sistema, M adrid,
2002; E. D esdentado D aroca, Reflexiones sobre el articulo 1 4 1 .1 de la Le y 3 0 /1 9 9 2
544 CAP. X X II.—EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

de 1978 consagró sus principios básicos, al disponer en su artículo 106.2


que «los particulares, en los térm inos establecidos por la ley, tendrán
derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre
que la lesión sea consecuencia del funcionam iento de los servicios
públicos».

2) La legislación preconstitucional, sin embargo, entrañaba una


dualidad norm ativa un tanto incongruente: el régimen general de la
responsabilidad establecido en la LEF era directa e íntegramente
aplicable a las Entidades locales (y, después de la CE, tam bién a las
comunidades autónomas), pero sólo en parte a la A dm inistración
General del Estado (ya que, para ésta, había que tener tam bién en
cuenta las modificaciones introducidas por la Ley de 1957). Esta dis­
persión de regímenes jurídicos aconsejaba llevar a cabo una labor de
unificación (posible gracias a la reserva al Estado de la competencia
para regular «el sistema de responsabilidad de todas las Adm inistracio­
nes Públicas» que contiene el artículo 149.1.18.a CE), que se produjo
con la aprobación de la Ley de Procedim iento Com ún de 1992,
cuyas disposiciones han sido asumidas en bloque por la LRJSP y por
la LPAC.
A dichos preceptos, sin embargo, hay que sumar los artículos 120 a 123 LEF,
que no han sido derogados form alm ente (aun cuando buena parte de su con­
tenido se halla recogido en la LRJSP). Estas disposiciones, unidas a algunas
normas que establecen regímenes especiales en la m ateria, constituyen el objeto
de nuestro estudio.

D) C aracteres generales de la re sp o n sa b ilid a d

D icho estudio ha de comenzar señalando los rasgos fundamentales


que la responsabilidad extracontractual de las Adm inistraciones Pú­
blicas posee en nuestro ordenamiento:

a la lu z del A n á lis is Económico del Derecho, R ED A 108 (2000), p. 533-563; M .aA. M u ­


ñoz Guijosa, Sobre el carácter objetivo de la responsabilidad p a trim o n ia l adm inistrativa ,
R AP 187 (2012), p. 97 y ss.
I. EVO LUCIÓ N, REG ULACIÓ N Y CARACTERES GENERALES 545

1) En prim er lugar, y desde un punto de vista subjetivo, la res­


ponsabilidad posee carácter total: esto es, cubre los daños producidos
por la actuación no sólo de la Adm inistración, sino de la totalidad de
los poderes públicos:

a) cubre, ante todo, la actividad dañosa realizada por las diferen­


tes Adm inistraciones Públicas, en sus distintos tipos de per­
sonificaciones, tanto primarias como instrumentales, y tanto
si actúan con som etim iento al Derecho Adm inistrativo como
si lo hacen con sujeción al Derecho privado (art. 35 LRJSP);

b) cubre, también, los daños realizados p or la actividad de los


órganos legislativos (Cortes Generales y Parlamentos autonó­
micos); y ello tanto cuando esta actividad consiste en la
aprobación de leyes (conocida comúnmente como responsa­
bilidad del Estado legislador, a la que nos referiremos en la
parte final de este Capítulo) como cuando, por el contrario,
se trata de la actividad interna o doméstica de dichos órganos
legislativos (p. ej., el atropello de una persona por un vehículo
afecto al servicio de una Cámara legislativa); uno y otro tipo
de responsabilidad se regula p or las normas comunes estable­
cidas por la LRJSP;

c) cubre, asimismo, los daños producidos por la actividad de los


órganos judiciales; si bien, en este caso, la responsabilidad se
halla lim itada a los supuestos de error ju d icia l y de funcio­
namiento anormal de la Adm inistración de justicia; el régimen
de esta responsabilidad se contiene en los artículos 292 a 297
LOPJ;

d) y cubre, finalm ente, los daños producidos por el funciona­


m iento anormal del Tribunal Constitucional en la tram itación
de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitu-
cionalidad; en estos casos, el Consejo de M inistros será el
competente para fija r el im porte de la indem nización; pero
se requiere una previa declaración/aceptadón de la existencia
efectiva del funcionam iento anormal, que ha de realizar el
propio Tribunal Constitucional (art. 32.8 LRJSP).
546 CAP. X X II.—EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

2) En segundo lugar, se trata de una responsabilidad directa de la


A dm inistración, no de carácter subsidiario de la responsabilidad de
sus autoridades y funcionarios:

a) los daños indemnizables son causados, en todo caso, por la


actuación de las personas que sirven a la Adm inistración (ésta,
en cuanto persona jurídica, carece, obviamente, de toda po­
sibilidad de acción en el mundo de la realidad física); pero la
reclamación de responsabilidad debe formularse necesaria­
mente a la A dm inistración misma, no a las personas de sus
servidores, como hoy dispone el artículo 36.1 LRJSP: «para
hacer efectiva la responsabilidad patrim onial a que se refiere
el Capítulo I de este T ítulo, los particulares exigirán directamente
a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones
por los daños y peijuicios causados por las autoridades y personal
a su servido»;

b) sobre la Adm inistración recae, pues, el deber de indemnizar


a los sujetos dañados; esto no obstante, una vez la indem ni­
zación haya sido abonada, la Adm inistración dispone de una
acción de repetición contra aquellos de sus servidores a
quienes fuera im putable la com isión del daño, siempre que
en su conducta hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia
grave (art. 36.2 LRJSP); esta acción es hoy de ejercicio o b li­
gatorio, como se deduce del artículo citado, al establecer que
la A dm inistración «.exigirá de oficio en vía administrativa de
sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabi­
lidad en que hubieren incurrido».

3) Y, en tercer lugar, se trata de una responsabilidad objetiva, que :


se genera con independencia de que la actividad dañosa se hubiera
realizado mediando dolo o culpa (en contra de la regla general esta­
blecida por el art. 1902 C C ), o de que dicha actividad sea legal o
ilegal; así lo establece el artículo 32.1 LRJSP, al señalar que la respon­
sabilidad se produce cuando sea consecuencia del funcionam iento
tanto norm al como anormal de los servicios públicos (más abstracta­
mente aún, el art. 106.2 CE habla del «funcionamiento de los servi­
cios públicos»), y así lo ha confirm ado constante jurisprudencia (SSTS ;
II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 547

de 19.11.94, Iustel 232741; 11.02.95, Iustel 312793; 05.12.97, Iustel


317928, entre otras muchas). A esta característica, sin duda la más
sobresaliente y problemática del régimen de la responsabilidad, nos
referiremos con detalle más adelante.
Debemos pasar ya, por tanto, a analizar el régimen ju ríd ico que la
responsabilidad de la Adm inistración tiene en nuestro Derecho posi­
tivo, régim en que posee tres aspectos fundamentales: los presupuestos
o requisitos para la exigencia de la responsabilidad (II), el contenido
del deber indem nizatorio que pesa sobre la Adm inistración en tales
supuestos (III) y el procedim iento para su exigencia (IV ).

II. LO S P R E S U P U E S TO S D E L A R E S P O N S A B IL ID A D

E l deber ju ríd ic o de indem nizar surge por la concurrencia de tres


requisitos: la lesión resarcible (A), esto es, las características que el daño
sufrido debe revestir para dar lugar a la obligación de indem nizarlo;
la imputación del daño (B), esto es, los requisitos que debe reunir el
sujeto autor de la actividad dañosa, así como esta misma; y ¡a relación
de causalidad (C), es decir, la conexión que debe existir entre el sujeto
y la actividad dañosa, de una parte, y la lesión producida, de otra.

A) La le s ió n re sa rcib le : sus elem entos c o n s titu tiv o s *

La obligación de indem nizar sólo existe cuando se haya producido


un daño, que nuestros textos legales denominan técnicamente lesión
(«toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos», dice
el art. 32.1 LRJSP). E l concepto de lesión, sin embargo, es más estricto
y riguroso que el simple de daño: el daño, a secas, consiste en una
mera dism inución patrim onial; la lesión resarcible, por el contrario, es

. B IB L IO G R A F ÍA .— S. M artÍN-R etortíLLO B aquer, Responsabilidad de ¡a


R AP 42 (1963), p. 453 y ss.;
A dm inistración Pública p o r lesión de intereses legítimos,
J. Jordan o Fraga, L a reforma del artículo 14 1, apartado 1, de la Ley 3 0 /1 9 9 2 , de 2 6
de noviembre, o el inicio de la demolición del sistema de responsabilidad objetiva de las A d ­
ministraciones Públicas, R AP 149 (1999), p. 321 y ss.
548 CAP. X X II.— EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

un daño cualificado p or la concurrencia de cuatro requisitos: la anti­


ju rid icid a d (1), la efectividad (2), la evaluabilidad económica (3) y la
individualización (4).

í. La antijuridicidad del daño *

En el régimen general del Código C iv il, la antijuridicidad del daño


viene determinada por la concurrencia de una concreta actitud sub­
jetiva del sujeto productor del daño, la existencia de dolo o culpa. En
un sistema de responsabilidad objetiva como es la de la Adm inistración,
sin embargo, la antijuridicidad de la conducta es, asimismo, de carác­
ter objetivo: consiste en el dato de que el sujeto que sufre el daño no
tiene el deber ju ríd ico de soportarlo, tal y como establece el ar­
tículo 34.1 LRJSP: «sólo serán indemnizables las lesiones producidas
al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber ju ríd ico
de soportar de acuerdo con la Ley».
E l problema, claro está, radica en saber cuándo existe tal deber
ju ríd ic o de soportar el daño: así sucede, claramente, cuando éste tiene
su origen en una obligación impuesta directamente p or la ley (p. ej.,
el pago de un impuesto), en un acto adm inistrativo dictado de acuerdo
con la ley (p. ej., una sanción, la dem olición de una construcción
ilegal) o en un contrato (p. ej., la m ulta convencional impuesta al
contratista que se retrasa en el cum plim iento de sus obligaciones).
Pero, como se ha advertido con acierto, existen m últiples actividades

* B IB L IO G R A F ÍA .—J. Jordan o Fraga, L a reforma del artículo 1 4 1 , apartado 1,


o el inicio de la demolición del sistema de respon­
de la L e y 3 0 /1 9 9 2 , de 2 6 de noviembre,
sabilidad objetiva de las Adm inistraciones Públicas, R AP 149 (mayo-agosto 1999), p. 321-
336; F. López M enudo, Responsabilidad adm inistrativa y exclusión de los riesgos del
progreso: un paso adelante en- la definición del sistema, A dA 36 (1999), p. 11 y ss.;J. F. Pé­
re z GÁLVEZ, Responsabilidad p o r acto sanitario y progreso de la «rienda» o de ¡a «técnica»
(C om entario a la S T S de 3 1 de mayo de 1 9 9 9 , Sala 3 . a, sección 6 .a, recurso de casación
n . ° 2 1 3 2 / 1 9 9 5 , ponente, G o n zá le z Navarro), R ED A 104 (1999),p. 657;E .Desdentado
D aroca, Reflexiones sobre el articulo 1 4 1 .1 de la Le y 3 0 /1 9 9 2 a la lu z del A nálisis
Económico del Derecho, R ED A 108 (2000), p. 533 y ss.; J. ESTEVE P ardo, L a protección
R AP 161 (2003),
de la ignorancia. E xclusión de responsabilidad p o r los riesgos desconocidos,
p. 53 y ss.
II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 549

de la Adm inistración que producen daño, objetivamente, a los par­


ticulares, y que se adoptan en él uso de potestades atribuidas por el
ordenamiento, pero sin que éste haya establecido nítidamente un
deber de aquéllos de soportarlo (p. ej., la peatonalización de una ca­
lle, que puede causar perjuicios a los comerciantes de la misma). La
misma LRJSP excluye la obligación de indem nizar «los daños que se
deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever
o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la
técnica existentes en el m om ento de producción de aquéllos, todo
ello sin p e iju icio de las prestaciones asistenciales o económicas que
las leyes puedan establecer para estos casos». E llo revela que el factor
de la antijuridicidad, entendido en la form a que acaba de exponerse,
no es p or sí solo suficiente para determ inar la indem nizabilidad del
daño: deben también co ncu rrir las restantes circunstancias a que acto
seguido se hace alusión.

2. La efectividad del daño

«El daño alegado habrá de ser efectivo», dice el artículo 32.2


LRJSP. Este segundo requisito posee una doble vertiente.

a) E n prim er lugar, debe producirse una afección dañosa a los


bienes o derechos de la persona dañada. Tales bienes o derechos
no son solamente los de carácter patrim onial, como preveía
el artículo 121 LEF: prim ero la Ley de R égim en Jurídico de
1957,y hoy los artículos 106.2 CE y 32.1 LRJSP, hablan más
genéricamente de daños «en cualquiera de sus bienes y de­
rechos», expresión que cubre, además de los daños patrim o­
niales, los de carácter personal sin repercusión patrim onial
(p. ej., la causación de dolor, o la muerte de un niño) y los
daños morales (p. ej., los causados a la dignidad de una persona
o a su imagen pública), que han term inado p or ser aceptados
por la jurisprudencia.

b) Y, en segundo lugar, el daño ha de ser efectivo en el sentido de


actual y real. Este requisito excluye de la indem nización los
daños futuros, meramente posibles o de producción eventual,
550 CAP. X X II.—EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

así como la simple frustración de las expectativas; pero no


puede ser entendido en un sentido demasiado riguroso, si se
tiene en cuenta que existen expectativas que, p or su propia
naturaleza, han de convertirse, con un alto índice de proba­
bilidad, en derechos o beneficios económicos (p. ej., el retraso
de un transporte publico que im pide a un equipo de prim era
división enfrentarse a otro de calidad sensiblemente in fe rio r
y que produce su elim inación del campeonato) y que, por lo
mismo, son merecedoras de una indem nización.

3. La epaluabilidad económica del daño

E l daño, continúa el artículo 32.2 LRJSP, ha de ser «evaluable


económicamente», esto es, determinable en térm inos monetarios. Este
es un requisito obvio (por cuanto, de otra form a, su indem nización
no sería posible), pero que no puede ser entendido en térm inos hié­
rales.

Cuando el daño se produce sobre bienes o derechos patrim onia­


les, la cuestión es clara, estando el im porte del daño determ inado
p or el valor que dicho bien o derecho tenga en el mercado. En el
caso de los daños personales y morales, en cambio, su evaluación
económica (el conocido como pretium doloris) es norm alm ente con­
vencional: existen daños no patrim oniales en los que el sufrim iento
que generan puede ser aliviado o elim inado mediante una indem ­
nización (la mayor parte de los seres humanos aceptaríamos fácilmente
el d o lo r de una simple caída, o incluso m ucho más, a cambio de
seis m il euros, por ejem plo); otros, en cambio, son invaluables en
térm inos estrictos, p o r afectar a bienes absolutos, como la vida, o
de valoración completamente dependiente de la psicología de cada
persona, como la imagen pública; ello, sin embargo, no im pide que
deban ser indemnizados, p o r más que su estimación haya de efec­
tuarse con arreglo a criterios siempre opinables (así lo reconoce la
jurisprudencia: vid. SSTS de 27.11.93, Iustel 232736; 19.11.94, A r.
10469; 02.12.95, Iustel 270484; 20.07.96; 05.06.97, Iustel 300542;
y 20.01.98, Iustel 318261).
II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 551

4. La individualización del daño

E l requisito más problemático del concepto de lesión viene descrito


p or el artículo 32.2 LRJSP al decir que el daño habrá de ser «indi­
vidualizado con relación a una persona o grupo de personas». Su
dificultad, claro está, proviene de un hecho bien simple: tan evidente
es que debe ser indemnizado el daño que se produzca exclusivamente
a una sola persona (p. ej., el viandante que es atropellado por un
vehículo m unicipal), como que, en el extremo opuesto, no es lógico
n i posible, física n i económicamente, indem nizar a todos los miembros
de una amplia colectividad por los daños que se les causen por una
única medida (p. ej., la suspensión del tráfico rodado de toda una
ciudad por m otivo de las fiestas patronales). Ahora bien, cuándo un
daño deja de hallarse claramente individualizado para convertirse en
una carga general no indemnizable es una cuestión de grado, no de
sustancia. Es forzoso concluir, pues, que con esta fórm ula el legislador
ha pretendido dos objetivos:

a) de una parte, no lim ita r los daños indemnizables a los causa­


dos a personas singulares (a una sola persona, en definitiva);
la referencia a «un grupo de personas» persigue abrir la po­
sibilidad de indem nización no sólo a los casos en que se trate
de una pluralidad de sujetos inicialm ente determinados (p. ej.,
los habitantes de un piso), sino tam bién a colectivos no ex­
cesivamente amplios a los que se produzca un p e iju icio (p. ej.,
las empresas situadas en una zona determinada, a las que se
impongan unas cargas que otras empresas del mismo sector
no sufran) que, en relación con el resto de los ciudadanos,
entrañe un «sacrificio especial», como suele decir la doctrina
alemana, o una ruptura del p rin cip io de igualdad ante las
cargas públicas, en fórm ula usual en Francia; y

b) de otra, y correlativamente, excluir la indem nización de los


daños causados a colectivos de personas cuya dificultad de
determ inación o elevado número la haga económicamente
inviable; daños que, por lo mismo, deben ser considerados
como cargas comunes que exige la vida social.
552 CAP. X X II— EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

De lo dicho resulta obvio que estas fórmulas son tan notoriam ente
vagas como de im posible mayor precisión; y que, por lo mismo, la
concreción de qué daños deban considerarse individualizados depen­
derá, en últim a instancia, de los criterios que de modo em pírico vaya
foqando la jurisprudencia en una prudente ponderación de la sensi­
bilidad social (que no es la misma, desde luego, en todos los países ni
en todas las épocas) y de las disponibilidades de recursos públicos para
hacer frente a las indemnizaciones.

B) La im p u ta c ió n d el d a ñ o *

Bajo el rótulo de im putación del daño, la doctrina y la ju ris p ru ­


dencia españolas aluden a la segunda vertiente del instituto de la
responsabilidad: si en el anterior epígrafe nos hemos colocado en la
posición pasiva del sujeto dañado y del daño que se le causa, ahora
corresponde situarse en la vertiente activa: esto es, en la del sujeto
autor del daño y de la actividad que genera éste.

1. E l sujeto autor del daño

Para que la responsabilidad regulada en los artículos 32 y siguien­


tes de la LRJSP opere es preciso que el daño provenga de la actuación
de personas integradas en la organización administrativa, esto es, de
los servidores públicos lato sensu (y ello con independencia de que
dichas personas puedan ser efectivamente identificadas: la Adm inis­
tración responde tam bién de los daños anónimos, siempre que se
generen en su seno). Esta m ención general requiere, no obstante, dos
precisiones:

* B IB L IO G R A F ÍA .— R . B ocanegra Sierra , Responsabilidad de contratistas y


R ED A 18 (1978),
concesionarios de ¡a A dm inistración Pública p o r daños causados a terceros,
p. 397 y ss.; A. N avarro M unuera , L a am pliación de la responsabilidad p a trim o n ia l de
la A dm inistración a los daños ocasionados p o r sus funcionarios o agentes actuando a l margen
del servido público, R E D A 60 (1988), p. 603 y ss.; M . Beladíez R o jo , Responsabilidad
1997;J. C. L a­
e im putación de daños p o r el funcionam iento de los servicios públicos, M adrid,
guna de Paz , Responsabilidad de la A dm inistración p o r daños causados p o r el sujeto auto­
rizado, R AP 155 (2001), p. T I y ss.
II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 553

a) una de orden positivo, según la cual la responsabilidad se ge­


nera por la actuación de todo tipo de personas al servicio de
la Adm inistración: no sólo los funcionarios y los empleados
en régim en laboral, sino también los titulares de cargos u
órganos de confianza política, así como cualesquiera personas
que desempeñen por cualquier títu lo , de form a ocasional o
permanente, funciones públicas (p. ej., un cónsul honorario);
todo ello, por supuesto, con exclusión de los casos en que
todas estas personas hayan actuado a títu lo puramente perso­
nal, esto es, llevando a cabo conductas totalmente ajenas a las
funciones que tienen normalmente encomendadas, de manera
que su actuación no pueda, prima facie, considerarse como
propia de la Adm inistración; y
b) desde una perspectiva negativa, no son imputables a la A dm i­
nistración los daños producidos por los que genéricamente
podrían denominarse colaboradores externos de la misma,
como son los contratistas (salvo cuando los daños hayan sido
ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una
orden de la Adm inistración o p or vicios del proyecto: artícu­
los 214.2 TR LC SP y 32.9 LRJSP), los concesionarios (salvo
en el caso en que el daño tenga su origen en alguna cláusula
impuesta por la Adm inistración al concesionario y que sea
de ineludible cum plim iento para éste: art. 280 TRLCSP) y
los profesionales que ejercen funciones públicas (p. ej., los
Notarios).

2. La actividad dañosa

E l plano objetivo de la im putación (esto es, los caracteres de la


actividad que produce el daño) presenta un grado de complejidad
algo superior: es necesario distinguir dentro del mismo un aspecto
form al y otro material.
554 CAP. X X II.— EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

a) E l aspecto formal: los tipos de actividades dañosas *

En p rincipio, se consideran daños indemnizables los causados por


cualquier tipo de actividad administrativa. Pero cada uno de estos
tipos ofrece particularidades:
1) La responsabilidad puede ser producida por la simple emisión
de normas reglamentarias. Es cierto que, en prin cip io , este su­
puesto se mueve dentro de márgenes m uy estrechos: no tanto
por el hecho de que los reglamentos, al ser productos nor­
mativos, constituirían títulos de creación de deberes jurídicos
que sus destinatarios estarían obligados a soportar, excluyendo
la antijuridicidad de la lesión (argumento cuestionable, por
cuanto, por definición, la justificación de un acto que im pone
un deber debe provenir de una norm a superior, no del mismo
reglamento), sino por la circunstancia de que su generalidad
excluiría el requisito de la individualización del daño. N o
obstante, es tam bién evidente que existen m últiples regla­
mentos cuyo ámbito de destinatarios es m uy reducido y
perfectamente identificable, lo que, en caso de producir daños,
darían lugar al deber de indemnizarlos.
2) E l daño puede ser causado tam bién a través de actos adminis­
trativos formales, como consecuencia de su declaración de
ilegalidad en vía de recurso. A este supuesto se refiere el ar­
tículo 32.1 LRJSP, al decir que dicha anulación «no presupone,
por sí misma, derecho a la indemnización». C on esta fórm ula
elíptica no se está queriendo, naturalmente, excluir la indem ­
nización (de tal manera que el particular dañado p o r un acto
adm inistrativo debería conformarse con su simple anulación),
sino señalando que la mera ilegalidad declarada del acto no

* B IB L IO G R A F ÍA .— A . B lasco Esteve, L a responsabilidad de la A dm inistración


p o r ados administrativos, M adrid, Cívitas, 2.a ed., 1985; M .a C. ALONSO García , L a
responsabilidad p a trim o n ia l de la A dm inistración p o r denegación ilegal de licencias de urbanismo ,
R AP 127 (1992), p. 211 y ss.; L. M edina A lcoz , L a responsabilidad p a trim o n ia l p o r
acto adm inistrativo, M adrid, Cívitas, 2005; G. D omÉNECH Pascual, Responsabilidad
p a trim o n ia l de la A dm inistración p o r actos jurídicos ilegales, R AP 183 (2010), p. 179 y ss.
II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 555

es títu lo suficiente para e xig ir indem nización; la cual sólo


procederá cuando, además, concurran los presupuestos de la
responsabilidad que estudiamos en este capítulo.

3) E l supuesto más frecuente de causación de daños es el pro­


ducido por las actuaciones materiales de la Adm inistración, esto
es, aquellas que suponen una transformación de la realidad
física, ya sea operando sobre las personas o sobre las cosas;
p or su carácter pro to típico, no plantea problema n i dificultad
alguna.

4) Finalmente, también puede dar lugar a responsabilidad la


inactividad de la Administración, en el sentido de la om isión de
los deberes de actuar que el ordenamiento ju ríd ic o le im pone
(p. ej., falta de inspección de instalaciones peligrosas,reparación
de baches en las carreteras, muerte de un enfermo p or ina­
sistencia del personal de un hospital, etc.).

b) E l aspecto material: el funcionamiento normal y anormal


de los servicios públicos *

Com o hemos visto reiteradamente, el artículo 32.1 LRJSP define


la lesión resarcible por referencia a los daños causados como conse­
cuencia «del funcionam iento norm al o anormal de los servicios pú­
blicos». Esta expresión no puede entenderse en sentido literal: de un
lado, la fórm ula «servicios públicos» alude a la totalidad de la actuación
administrativa, no sólo a su modalidad específica de actividad presta-
cional; y, de otro, la m ención totalizadora al funcionam iento norm al
o anormal de la Adm inistración tampoco puede significar que cualquier
daño causado por ésta sea indemnizable (lo que sería física y econó­
micamente imposible, como hemos visto). La fórm ula legal posee, por
el contrario, un significado mucho más preciso y restringido.

* B IB L IO G R A F ÍA .-—S. O rtolá N avarro, Responsabilidad de ¡a A dm inistración


po rfu n d o n a m ie n to anorm al del servido público, consistente en la negligencia en el cum plim iento
de los deberes de policía, inspección y ejecución en materia de navegadón aérea (servidumbre
de aeropuertos), R ED A 2 (1974), p. 319 y ss.
556 CAP. X X ÍÍ.—EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

1) La expresión «funcionamiento anormal» quiere hacer alusión a


la circunstancia de que la Adm inistración, al realizar el evento
dañoso, ha actuado de form a objetivamente inadecuada:

(i) la actuación inadecuada de la Adm inistración no es


equivalente, n i se produce sólo, p o r la concurrencia de
culpa o dolo en el agente autor del daño, n i tampoco
por la condición de ilegal del acto: la existencia de dolo,
culpa o ilegalidad puede ser un in d icio cualificado a la
hora de establecer la obligación de indem nizar, pero(n&s
éT^ufiü fe n te ^ ó F ^ s filo c jueden existir daños causados"
con culpa o ilegalidad que, sin embargo, no sean indem -
nizables;

(ii) lo que significa actuación inadecuada es que la A d m i­


nistración, al realizar la actividad dañosa, ha actuado de
manera técnicamente in correcta, esto es, con in fia cd ó n
de dos estándares medios adrmjffik a x ie , rendim iento y
calidad de los servicios; en cada m om ento histórico, la
actividad administrativa debe fu ncionar con arreglo a
unos concretos parámetros de calidad_..dependien to del
nivel tecnológico! de la disponibilidad de recursos y del
grado de sensibilidad social de los ciudadanos (que no
son n i pueden ser los mismos, desgraciadamente, en los
hospitales de Calcuta que en los de Ginebra); la respon­
sabilidad aparece cuando estos estándares son incum pli­
dos con producción de un daño a una persona o grupo
de personas.
E l problem a, en consecuencia, radica en saber ¿uáleg) sean estos
estándares. Nuestra A dm inistración, al co n tra rio de lo que sucede
en la empresa privada (y ésta es una de las más capitales diferen­
cias entre ambas) no está habituada, n i ha sido nada proclive, a
fijarse objetivos deseables en el n ive l de prestación de los servi­
cios, los cuales debieran ser establecidos de manera fo rm a l y
púbhca (un buen paso adelante lo constituye, p o r cierto, el R eal
D ecreto 1259/1999, de 16 de ju lio , p o r el que se regulan las
denominadas «cartas de los servicios públicos», que deberán fija r,
entre otros extremos, dichos objetivos; el tiem po juzgará el éxito
II, LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 557

de esta loable m edida). En su defecto, estos parámetros de ren-


d irm e í^ ^ ^ e n e n lijá n d o s e de manera em pírica y casuística por
la jurisprudencia, lo que no es evidentem ente su fu nción.

2) La expresión «funcionamiento normal» produce mayor desaso­


siego aún. Pero está claro que no significa que la Adm inis­
tración deba indem nizar en cualquier caso, incluso cuando
su actividad hubiera respetado estrictamente los antes citados
estándares ..de, calidad y rendim iento. Antes bien, significa dos
cosas bien distintas:
(i) de una parte, hace alusión a los supuestos de responsabi­
lidad por riesgo, esto es, a los derivados de la mera exis-
le n c íá d e la organización y de la actividad adminSEafi™,
deA fiiyls^c o n sem en ci as dan osas debe responder (vid.,
p. ej., la STS de 25.10.96, Iustel 278411); ello supone
que la responsabilidad se extiende a los daños produci­
dos p or caso fo rtu ito , pero no a los ocasionados por
fuerza mayorfifque los arts. 106.2 CE y 32.1 LRJSP
excluyen expresamente).
La diferencia entre ambos supuestos es bien conocida: la fuerza
m ayor hace alusión a una causa ajena o extraña a la organización
adm inistrativa que es, además, irresistible (p. ej., un rayo o un
terrem oto), en tanto que el daño por caso fo rtu ito se refiere a
actividades propias, a circunstancias intrínsecas a la organización
adm inistrativa, aunque ajenas a toda idea de culpa (p. ej., la rotura
—y;>- im previsible de un depósito m unicipal de aguafi v id ., para un
C supuesto de caso fo rtu ito , la STS de 12.03.84); y

(ii) de otra, hace referencia a los supuestos de responsabilidad


por enriquecimiento sin título de la Adm inistración, en l os
que^^^obfi£rie™ um beueficie-^alquierayd^£o-p.ositivfi^.
'T o m o negativo (obtención de un lucro, cesación de un
perjuicio), como consecuencia de un daño o disminución
patrim onial producidos a un tercero (p. ej., a quien
realiza, sin contrato, una actividad para la Adm inistración,
a requerim iento de ésta).
558 CAP. X X II—EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

C) La re la c ió n de ca u sa lid a d *

1. Causa del daño y concurso de causas

E l tercero y ú ltim o de los presupuestos o requisitos de la respon­


sabilidad resulta, en p rincipio, bastante evidente: para que la Adm inis­
tración esté obligada a indem nizar se requiere que su actividad haya
sido la causa del daño; la lesión debe ser «consecuencia del funcionamiento
norm al o anormal de los servicios públicos», como dicen los precep­
tos antes citados con reiteración.

Este elemental requisito, sin embargo, posee una com plejidad con-
siderable. En la realidad de las cosas, los daños sufridos por un ciuda­
dano en sus relaciones con la A dm inistración casi nunca se producen
como consecuencia de la actuación exclusiva de ésta, sino como efecto
de una pluralidad de causas, encadenadas o no entre sí: un accidente
de coche puede atribuirse a la existencia de un agujero en la carretera;
pero no es infrecuente que se deba también, simultáneamente, al mal
estado de los frenos, a la imprudencia del conductor, a que otro vehículo
deslumbró a éste y a que pocos momentos antes del accidente había
comenzado a caer una llu via torrencial. Lo norm al, pues, es que en
cada supuesto de daños se dé un concurso de causas. E l problema que

* B IB L IO G R A F IA .— A. Cossío, La. causalidad en la responsabilidad civil: estudio


del Derecho español, Anuario de Derecho C ivil, 1966, p. 527 y ss.; A. N ieto , L a rela­
ción de causalidad en la responsabilidad del Estado, R E D A 4 (1975), p. 90 y ss.; F. SÁINZ
M oreno , L a delim itación de polígonos m ilitares de experiencia de tiro : ¿acto político o acto
adm inistrativo? L a relación de causalidad entre un acto anulado y el daño p o r éste causado,
R ED A 20 (1979), p. 116 y ss.; G. Fernández Farreres, Responsabilidad p a trim o n ia l
de la A dm inistración derivada del uso de las armas p o r los agentes públicos: la fija c ió n del
nexo causal cuando en la producción del daño concurre la acción de la víctim a, R ED A 34
(1982), p. 497 y ss.; A. N ieto , L a relación de causalidad en la responsabilidad adm inistra­
tiva: doctrina jurisp rud encial, R ED A 51 (1986), p. 427 y ss.; A. B lasco Esteve, L a re­
lación de causalidad en materia de responsabilidad p a trim o n ia l de la A dm inistración en ¡a
jurisprudencia reciente, R E DA 53 (1987), p. 99 y ss.; A. V era Fernández-San z , L a
voluntad del administrado como lím ite del p rin cipio de la responsabilidad de la A dm inistración,
R ED A 66 (1990), p. 323 y ss.; J. A . D omínguez L uis , Responsabilidad p a trim o n ia l y
acción terrorista: concurrencia de nexo causal p o r inactividad de la A dm inistración, R ED A 90
(1996), p. 285 y ss.
II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 559

ello plantea es en qué medida la existencia de causas ajenas al fun­


cionam iento de los servicios públicos excluye o disminuye la obliga­
ción indem nizatoria de la Adm inistración.

Nuestro Derecho positivo guarda silencio sobre esta capital cuestión


que, como en casi todos los restantes presupuestos de la responsabi­
lidad, ha tenido que ir resolviéndose de manera em pírica por los
Tribunales, con frecuencia en base a criterios que tienen más que ver
con la in tu ic ió n y la equidad que con la racionalidad. E llo se ha he­
cho utilizando tres teorías diferentes de la causalidad (2) y distinguiendo
otras tres modalidades del concurso de causas (3).

2. Las teorías sobre la causalidad

a) En una prim era fase de la aplicación de los preceptos de la


LEF, la jurisprudencia española u tiliz ó la restrictiva teoría de la causa­
lidad exclusiva: conform e a ella, para que la Adm inistración respondiera
de los daños causados a alguna persona, éstos debían haber sido cau­
sados por la exclusiva intervención de la misma; de manera que la
concurrencia de una causa extraña a la actividad administrativa, cual­
quiera que fuera, liberaba a la Adm inistración de su deber indem ni-
zatorio.
Esta tesis, claramente protectora de los intereses de la A dm inistración, es
obviamente incorrecta: la concurrencia de causas parece e xig ir naturalm ente una
coparticipación de todos sus autores en la reparación del daño, sin que la p lu ­
ralidad de las mismas perm ita e xim ir p o r com pleto de esta obligación a ninguno
de ellos.

b) En fases posteriores, la jurisprudencia pasó a emplear la deno­


minada teoría de la equivalencia de las condiciones: dado que en cualquier'
supuesto concreto de daño concurre una pluralidad de causas, de tal
form a que el daño no habría llegado a producirse de faltar una sola,
se concluye que todas ellas deben considerarse de igual relevancia,
por lo que la obligación de indem nizar puede imponerse al autor de
cualquiera de ellas y, por lo tanto, tam bién a la Adm inistración.
Esta segunda teoría se mueve en una línea de clara protección de los intere­
ses del sujeto dañado, otorgando una nítida p rio rid a d a la reparación del daño
560 CAP. X X II.— EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

sobre cualquier otra consideración; pero es tam bién criticable p o r su arbitrarie­


dad, en la medida en que no discrim ina la m uy dispar relevancia que las d ife­
rentes causas concurrentes pudieron tener en el proceso de producción del daño,
al tiem po que establece una suerte de solidaridad tácita entre todos los causan­
tes del m ism o, arrojando sobre el prim ero al que se demande la obligación de
indem nizar, así com o la carga de re p e tir contra los restantes causantes del daño.

c) La tercera línea, más matizada, se conoce con el nombre d


teoría de la causalidad adecuada: de acuerdo con ella, el órgano ju ris d ic ­
cional selecciona, entre todo el conjunto de circunstancias causantes
del daño, aquélla que, según la experiencia común, sea por sí sola
idónea para producir el daño y decisiva en el caso concreto (esto es,
sin cuya concurrencia no se hubiera producido). E llo perm ite obligar
a la Adm inistración a indemnizar, cuando su conducta adquiere esta
relevancia especial en el abanico de causas productoras del daño.
Esta tesis, aunque algo más matizada que las anteriores, es igualm ente sus­
ceptible de crítica: al perseguir tam bién la reparación a ultranza del daño, obliga
a soportar las consecuencias del daño a uno solo de los causantes del mismo,
im poniéndole la carga de reclamar a los restantes la parte de la indem nización
que les hubiera correspondido, en lugar de atribuírsela directam ente al dañado;
todo ello sin tener en cuenta que la determ inación de una causa decisiva es, en
muchos casos, im posible o arbitraria.

3. Las modalidades del concurso de causas*

Junto a estas tres teorías, la doctrina jurisprudencial ha venido a.


dar también un tratam iento diferenciado a los tres tipos o modalida- ;
des que puede revestir el concurso de causas.

a) E l prim ero de ellos se produce cuando en la causación del ■


daño concurre la conducta culposa de la víctima o sujeto dañado.
Tras un prim er período, en el que la jurisprudencia estimó,
como vimos, que tal concurrencia excluía por com pleto la

* B IB L IO G R A F ÍA .— S. M uñoz M achado , L a responsabilidad c iv il concurrente de


M adrid, 1998;J.V. MO­
las Administraciones Públicas (y otros estudios sobre responsabilidad)}
ROTE Sar r iÓn , L a responsabilidad solidaria de las Adm inistraciones Públicas en los proce­
dimientos bifásicos, R AP 154 (2001), p. 95 y ss.
II. LOS PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD 561

responsabilidad de la Adm inistración, la doctrina ha evolu­


cionado en un sentido proteccionista del perjudicado, bien
aplicando la teoría de la compensación de culpas (con arreglo
a la cual la indem nización que debe abonar la Adm inistración
ha de minorarse en la proporción en que la conducta del
dañado fue relevante en el proceso de producción del daño:
SSTS de 23.11.93, Iustel 232735; 18.11.94, Iustel 232740; y
04.10.95), bien atribuyendo a la Adm inistración el deber de
indem nizar íntegramente los daños, sobre todo en los casos
en que su actuación resultó claramente desproporcionada (así,
en los casos de muerte de los conductores de vehículos por
disparos de la policía, cuando huían de su persecución o
eludían un control); esto no obstante, la responsabilidad de la
A dm inistración queda excluida cuando haya concurrido in ­
tencionalidad o grave negligencia de la víctim a (STS de
05.12.97, Iustel 317928).
b) La segunda modalidad tiene lugar cuando en la producción
del daño concurre la conducta de un tercero. En ella, la evolución
de la jurisprudencia ha sido m uy sim ilar a la que acabamos
de exponer: tras una prim era fase, en la que tal intervención
exoneraba a la A dm inistración de indemnizar, la jurispruden­
cia ha optado por negar que tal circunstancia fuera suficiente
para rom per el nexo causal, im poniendo a la Adm inistración
íntegramente el deber de indem nizar (ello se produce con
especial regularidad en los casos en que los terceros causantes
del daño son de d ifíc il identificación); en definitiva, el punto
de partida radica en la aceptación de una regla de solidaridad
tácita entre los diversos causantes del daño.
c) Por fin , el concurso de causas puede producirse en los casos
de responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas:
esto es, cuando varias de ellas coparticipan en la realización
de la actividad causante del daño. En tal supuesto:

1) La regla generalmente adm itida es la de solidaridad, de


tal manera que el dañado podrá dirigirse a cualquiera
de ellas en demanda de la correspondiente indem niza-
562 CAP X X II.—EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

ción: así lo prevé, en la actualidad, el artículo 33 LRJSP,


si bien lim ita la vigencia de este p rin cip io a los supues­
tos de «gestión dimanante de fórmulas conjuntas de
actuación entre varias Adm inistraciones Públicas», esto
es, a los supuestos de procedimientos administrativos
complejos, que exigen la intervención conjunta o suce­
siva de varias Adm inistraciones en los mismos (p. ej., la
aprobación de determinados planes urbanísticos, que ha
de ser realizada sucesivamente por el ayuntamiento y
por la comunidad autónoma).

2) Sin p e rju icio de lo anterior, la LRJSP establece dos


excepciones a la regla de la responsabilidad solidaria.
La prim era, cuando el instrum ento en el que se regu­
len las actuaciones conjuntas de las diversas A dm inis­
traciones establezca un sistema diverso de distrib ución
de la responsabilidad entre ellas (art. 3 3.1 );y la segunda,
que en los restantes supuestos (esto es, cuando no se
trate de actuaciones conjuntas), «la responsabilidad se
fijará para cada A dm inistración atendiendo a los c ri­
terios de com petencia, interés p úblico tutelado e in ­
tensidad de la intervención. La responsabilidad será
solidaria cuando no sea posible dicha determ inación»
(art. 33.2).

III. E L C O N T E N ID O D E L D E B E R IN D E M N IZ A T O R IO

Supuesta la producción de una lesión resarcible, es preciso deter­


m inar el contenido del deber indem nizatorio que pesa sobre la A d­
m inistración en orden a reparar aquélla. E llo plantea tres órdenes de
cuestiones: cuál sea la extensión de dicha indem nización, esto es, su
im porte y su form a de cálculo (A); cuál sea el m om ento tem poral de
referencia, esto es, la fecha con referencia a la cual ha de calcularse el
m onto de la indem nización (B); y, por últim o, las diversas formas o
modalidades que la indem nización puede revestir (C).
III. EL CO N TEN ID O DEL DEBER IN D EM N IZATO R IO 563

A ) La e xte n sió n d el deber in d e m n iz a to rio *

1. E l prin cip io de reparación integral

a) Puede parecer sorprendente que la legislación española no haya


nunca establecido, de modo expreso, cuál haya de ser el alcance de la
indem nización. E llo no ha sido necesario, sin embargo, por cuanto el
concepto mismo de indemnización conlleva la idea de reparadón integral
de los daños y péquidos que la actividad administrativa haya generado
(indem nizar = dejar indemne); se trata, obviamente, de la misma regla
que preside la determ inación del justiprecio en la expropiación, con
arreglo a la cual debe proporcionarse al dañado un valor de sustitución
de los bienes o derechos de que haya sido privado por una u otra vía,
de manera que su balance patrim onial sea el mismo que el anterior
a la producción del daño.
b) Este p rin cip io de reparación integral supone, por tanto, no
sólo la indemnización del daño emergente o positivamente producido,
sino también del lucro cesante, esto es, de las ganancias o beneficios que
no se percibieron como consecuencia de la privación producida por
el evento dañoso, siempre que las mismas puedan ser probadas cum ­
plidamente, no constituyendo meras aspiraciones ideales o expresiones
de deseos infundados (SSTS de 22.11.85,y de 05.12.97, Iustel 317928).

2. Los criterios de cálculo

a) La form a de calcular la indem nización tampoco goza de una


regulación especialmente precisa. E l artículo 143.3 R E F remitía, para
dicho cálculo, a la aplicación, «en lo posible», de los criterios de ta­
sación de bienes aplicables a los supuestos de expropiación forzosa. Y
una norm a de sim ilar im precisión ha sido sentada por el artículo 34.2

* B IB L IO G R A F ÍA ,— F. Sáin z M oreno , Fijación y revalorización de inde m niza­


R ED A 16 (1978), p. 69 y s$.; S. M u ­
ciones en la responsabilidad p a trim o n ia l del Estado,
ñoz M achado , L a actualización de las indemnizaciones en materia de responsabilidad
civil de la A dm inistración , R ED A 19 (1978), p. 624 y ss.; A. M 7 R omero C oloma ,
115 (2002), p. 433
Lucro cesante y responsabilidad p a trim o n ia l de la A dm inistración, R ED A
y ss.
564 CAP. X X II.— EL RÉG IM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

LRJSP, al disponer que «la indem nización se calculará con arreglo a


los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de ex­
propiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su
caso, las valoraciones predominantes en el mercado».
b) La apelación conjunta a todos estos criterios rem ite, en defi­
nitiva, a fórmulas de estimación prácticamente libre del im porte de
la indem nización por parte de los Tribunales; los cuales, en ausencia
de haremos objetivos, suelen llegar a soluciones que, sin pequicio de
su justicia singular, ofrecen disparidades importantes y escasamente
justificadas.

B) La fecha de re fe re n cia para el cá lcu lo


de la in d e m n iz a c ió n *

1) El problema de la elección de la fecha p o r referencia a la cual


debe establecerse el im porte de la indem nización posee un evidente
interés, dada la confluencia de dos datos: de una parte, la tasa de in ­
flación que, en mayor o m enor grado, afecta a todas las economías;
de otra, el tiem po prolongado que transcurre desde el m om ento de
la producción del daño hasta que la indem nización es fijada y abonada,
lo que no es inusual que suceda después de varios (o muchos) años,
tras un laborioso procedim iento adm inistrativo y un no menos dila­
tado proceso judicia l.
2) Hasta fechas recientes, la doctrina jurisprudencial, en ausencia
de toda previsión norm ativa, venía aceptando que la indem nización
debía fijarse con arreglo a los valores vigentes en el m om ento del
pronunciam iento defin itivo de la misma (normalmente, la sentencia
ju d icia l que condenaba a la Adm inistración a su pago), en orden a
hacer efectivo el p rin cip io de reparación integral del daño. Sin em­
bargo, el artículo 34.3 LRJSP ha establecido una regla diversa y, en
apariencia, menos favorable para los pequdicados: «cuantía de la in ­
demnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectiva-

* B IB L IO G R A F ÍA .— F. SÁINZ M oreno , Sobre el momento en que ha de valorarse


un perjuicio índemnizable, R ED A 19 (1978), p. 617 y ss.
III. EL CO N TEN ID O DEL DEBER IN D E M N IZA TO R IO 565

mente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en cjue se


ponga fin al procedim iento de responsabilidad con arreglo al índice
de Garantía de la C om petitividad, fijado por el Instituto N acional de
Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de
la indem nización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo esta­
blecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupues­
taria».
En d e fin itiva, la fecha de referencia sigue siendo la misma, si bien el im porte
de la indem nización habrá de actualizarse, exclusivamente m ediante la aplicación
del Indice de Garantía de la C o m petitividad y sólo hasta la fecha en que finalice
el expediente adm inistrativo de determ inación de la responsabilidad. A hora bien,
esto no supone que dicha actualización (y el devengo de intereses) no deba
proseguir a lo largo de todo el período de duración del proceso contencioso
que, en su caso, se incoe: la LRJSP no lo dice p o r la razón de que su texto no
es el sistemáticamente adecuado para recoger una previsión de orden procesal;
pero negarlo sería absurdo.

3) Así pues, y aunque resulte criticable desde la óptica de la re­


paración integral, la fecha de referencia es, en la actualidad, la de la
producción del daño; ello puede plantear dificultades de determinación,
por cuanto hay daños cuya producción no es temporalmente instan­
tánea, sino que se desarrollan a lo largo de un período de tiem po
prolongado, sólo al térm ino del cual pueden determinarse con pre­
cisión los perjuicios: piénsese en el caso de producción de lesiones
físicas, cuya repercusión económica sólo puede medirse al térm ino
de su curación.

C) Las m o d alida d es de la in d e m n iz a c ió n

1) Com o regla general, la indem nización ha de fijarse en una


suma dinerada y abonarse de igual modo y en un solo pago. Se trata,
pues, como se dice habitualmente (aunque sin demasiada corrección),
de una indem n ización económica.
2) Sin pequicio de ello, la LRJSP, recogiendo algunas alternativas
establecidas por normas sectoriales, ha abierto la posibilidad de otras
modalidades de abono, al establecer en su artículo 34.4 que «la in ­
demnización procedente podrá sustituirse por una compensación en
566 CAP. X X II.— EL RÉGIM EN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIM O NIAL

especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más


adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés pú­
blico, siempre que exista acuerdo con el interesado». En definitiva, lo
que se establece es una regla de libertad en la form a de pago de la
indem nización, con el sustancial requisito de que el perjudicado con­
sienta en la aceptación de formas distintas al pago en dinero.

IV . L A S V ÍA S F O R M A L E S P A R A L A E X IG E N C IA
D E R E S P O N S A B IL ID A D

Las vías formales que han de utilizarse para hacer efectiva la repa­
ración de los daños indemnízables revisten, lógicamente, una im por­
tancia práctica capital.Tres son las cuestiones fundamentales que dichas
vías plantean: la del plazo para su iniciación (A), la del procedim iento
adm inistrativo que ha de seguirse (B) y la del órgano ju d ic ia l com ­
petente para conocer de estas reclamaciones (C).

A) La p re s c rip c ió n anual de la a cció n de re s p o n s a b ilid a d *

El plazo dentro del cual ha de plantearse la reclamación de responsa­


bilidad ha sido, tradicionalmente, el de un año. Sin embargo, el régimen
de dicho plazo ha suscitado dos cuestiones de las que conviene dar cuenta.

1) En prim er lugar, el plazo señalado es un plazo de prescripción, no


de caducidad (lo que supone, entre otras cosas, que es susceptible de
interrupción en las formas que prevé el art. 1973 CC).

* B IB L IO G R A F ÍA .— E. G arcía -T revijano Ga r n ica, ¿Interrumpe el ejercicio de


acciones penales el p la z o de prescripción para e x ig ir la responsabilidad p a trim o n ia l de la A d ­
ministración? Sobre el alcance del artículo 1 4 6 .2 de la L e y 3 0 / 1 9 9 2 , R AP 141 (1996),
p. 265 y ss.; J. V. MOROTE Sar r iÓN, L a novedosa doctrina del T ribuna l C onstitucional
sobre el cómputo del p la z o de prescripción de la acción de responsabilidad extracontractual de
la A dm inistración, R AP 147 (1998), p. 201 y ss.; E. García -T revijano Garnica ,
P lazo para e x ig irla responsabilidad extracontractual de las Adm inistraciones Públicas, Madrid,
1998; J. L. M uga M uñoz , E l p la z o para reclamar la responsabilidad de las A dm inistracio­
R A P 152 (2000), p. 167 y ss.
nes Públicas. U na propuesta de política legislativa,
ÍY LAS VÍAS FORMALES PARA LA EXIG ENCIA DE RESPONSABILIDAD 567

La naturaleza de dicho plazo, que es hoy indiscutible, a la vista de lo dispuesto


en el a rtículo 67.1 LPAC («el derecho a reclamar prescribirá al año») ofreció en
tiem pos anteriores alguna duda, p o r cuanto una m ención sim ilar a la hoy vigente,
contenida en el artículo 122.2 LEF, pareció ser rectificada p o r el artículo 40.3
de la Ley de R égim en Jurídico de 1957 (que decía que «el derecho a reclamar
caducará al año del hecho que m o tivó la indem nización»). La doctrina y la ju ­
risprudencia, sin embargo, consideraron dicha m ención com o producto de un
error técnico irrelevante, calificando invariablem ente el plazo com o de prescrip­
ción; y así ha venido a con firm a rlo , ya inequívocam ente, la LPAC.

2) Cuestión diversa es la relativa a la determ inación del dies a quo


para el cómputo de dicho plazo. Tanto el artículo 122.2 LEF como la
Ley de 1957, como hemos visto, lo fijaban en la fecha del acto p ro-
ductor del efecto dañoso; esta regla ha sido mantenida por el artículo 67
LCAP que, no obstante, ha introducido, acogiendo doctrina ju ris p ru ­
dencial anterior a la misma, importantes correcciones:

a) como regla general, el dies a quo se sitúa en la fecha en que


se hubiera «producido el hecho o el acto que m otive la in ­
demnización o de manifestarse su efecto lesivo» (art. 67.1);
esta regla general, sin embargo, posee tres excepciones;

b) la prim era de ellas se refiere a los daños personales, tanto de


carácter físico como psíquico: en tal caso, el plazo de pres­
cripción comenzará a contarse «desde la curación o la deter­
m inación del alcance de las secuelas» (art, 67.1);

c) la segunda alude a la responsabilidad generada por actos ad­


m inistrativos ilegales que hubieran sido objeto de anulación,
en cuyo caso el plazo empezará a correr en la fecha en que
se hubiera notificado la resolución administrativa o la sen­
tencia definitiva que hubiera operado tal anulación (art. 67.1,
párr. 2.°);

d) y la tercera, a los supuestos de responsabilidad derivados de


la aplicación de una norm a con rango de ley declarada in ­
constitucional o contraria al Derecho de la U n ió n Europea;
en ambos casos, el dies a quo del plazo de prescripción será
el de la publicación en el «Boletín O ficia l del Estado» o en
el «Diario O ficia l de la U n ió n Europea», según el caso, de la
56 8 CAP. X X II.— EL R É G IM E N DE LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

sentencia que declare la in c o n s titu c io n a lid a d de la n o rm a o


su carácter c o n tra rio al D e re c h o de la U n ió n E u rop ea
(art. 6 7 .1 , p á rr. 3.° L C A P ).

B) E l p r o c e d im ie n to a d m in is tra tiv o de e x ig e n c ia
de re s p o n s a b ilid a d *

C o m o es o b lig a d o en el e je rc ic io de c u a lq u ie r derecho ante la


A d m in is tra c ió n , la e xigencia de responsabilidad debe fo rm u la rs e en
p rim e r lu g a r ante la m ism a, dando lu g a r a la tra m ita c ió n de u n p ro ­
c e d im ie n to a d m in is tra tiv o ad hoc, que es aplicable n o sólo a las p e ti­
ciones de in d e m n iz a c ió n basadas en el D e re ch o a d m in is tra tiv o , sino
ta m b ié n a las que tie n e n su o rig e n en relaciones de D e re ch o p riva d o .

La L e y de 1992 n o regulaba d ic h o p ro c e d im ie n to , que fue estable­


c id o en el R e g la m e n to de los p ro ce d im ie n to s de las A d m in istra cio n e s
p ú b lica s en m a te ria de re sp o n sa b ilid a d p a trim o n ia l (R e a l D e ­
creto 4 2 9 /1 9 9 3 , de 26 de m arzo). D ic h o R e g la m e n to fue, sin em bargo,
ín te g ra m e n te derogado p o r la LC A P , la cual (lo m ism o que h iz o en
m a te ria de p ro c e d im ie n to sancionador) ha re n u n cia d o a la idea de
reg ula r u n p ro c e d im ie n to co m p le to , H m itándose a in te rc a la r algunos
preceptos en la re g u la ció n d e l p ro c e d im ie n to o rd in a rio , al h ilo de
algunos de sus trám ite s. Son estas especialidades las que reseñarem os
a c o n tin u a c ió n .

1. In icia ció n del procedim iento

C o m o sucede con la generalidad de los p ro c e d im ie n to s , el de de­


cla ra ció n de responsabilidad puede in ic ia rs e n o sólo a instan cia del
p e rju d ica d o , sino ta m b ié n de o fic io .

* B IB L IO G R A F ÍA .— j. A g u i l a r F e r n á N D E Z -H o n t o r i a , Intervención crítica y
dictamen del Consejo de Estado en los expedientes indemniz atorios, H o m .V illa r, p. 25 y s$.;
T. C obo O lver a, É l procedimiento para la exigencia de responsabilidad patrim onial a las
Administraciones Públicas, Barcelona, 2.1 ed., 1999.
IV LAS VÍAS FO RM ALES PAR A LA E X IG E N C IA DE R ESPO N SABILID AD 569

: a) L o co m ú n es que la in ic ia c ió n se p ro du zca mediante ¡a redama­


ción del interesado, la que ha de realizarse m ed ia n te e scrito que, además
de los re q uisito s generales que establece el a rtíc u lo 6 6 L P A C , deberá
especificar:

(i) las lesiones producidas;

(ii) la presunta re la c ió n de causalidad e ntre éstas y el fu n c io n a ­


m ie n to d e l s e rv ic io p ú b lic o ;

( iii) la evaluación e con óm ica de la responsabilidad p a trim o n ia l, si


fuera p osible, y

<iv) el m o m e n to en que la le sió n efectiva m e n te se p ro d u jo .

E l e scrito de reclam a ció n deberá ir acom pañado de cuantas alega­


ciones, d ocum entos e in fo rm a c io n e s se estim en o p o rtu n o s y de la
p ro p o s ic ió n de prueba, co ncreta n do los m edios de que pretenda
valerse el reclam ante (a rt. 67.2 L P A C ).

b ) Pero el p ro c e d im ie n to puede ta m b ié n in icia rse de o fic io , m e­


d iante una re s o lu c ió n que habrá de n o tific a rs e a los p articulares
presuntam ente lesionados, co ncediéndoles u n plazo de d iez dias para
que a p o rte n cuantas alegaciones, d ocu m e ntos o in fo rm a c ió n estim en
conve nien te a su derecho y p ro p o n g a n cuantas pruebas sean p e rti­
nentes para el re c o n o c im ie n to d e l m ism o (a rt. 65.2 L P A C ).2

2. Instrucción del procedim iento

D e la in s tru c c ió n d e l p ro c e d im ie n to , la LP A C alude solo al ré g im e n


de los in fo rm e s y dictám enes que han de so licitarse precep tivam en te
para resolver, que son de tres tip o s.

a) C o n carácter general, el d el s e rv ic io de la A d m in is tra c ió n cuyo


fu n c io n a m ie n to haya causado la le sió n ; u n in fo rm e de necesidad
o bvia, que ha de e m itirs e en el plazo de d ie z días (a rt. 8 1.1. L P A C ).

b) Es ta m b ié n fu n d a m e n ta l el d icta m e n d e l C onsejo de Estado


u ó rgano c o n s u ltiv o equ iva len te de la co m u n id a d autó no m a, que es
p re ce p tivo solam ente en las reclam aciones cuya cuantía exceda de
57 0 CAP. X X II.— EL R E G IM E N D E LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

50.000 euros (o k que, a lte rn a tiva m e n te , establezca la le g is la c ió n


a u to n ó m ica ) y que presenta dos peculiaridades:

(i) E l d icta m e n ha de so licita rse m ed ia n te el e nvío al órgano


c o n s u ltiv o de una propuesta de re so lu ció n , lo que habrá de
hacerse en el plazo de diez días a co n ta r de la fin a liz a c ió n
d e l trá m ite de audiencia.

(ii) E l plazo para e m itir el d icta m e n es en este caso de dos meses,


deb ie nd o este pro nu ncia rse sobre la existencia o n o de rela­
c ió n de causalidad entre el fu n c io n a m ie n to del se rvicio p ú b lic o
y la le s ió n p ro d u c id a y, en su caso, sobre la va lo ra c ió n del
daño causado y la cuantía y m o d o de la in d e m n iz a c ió n
(art. 81.2 L P A C ).

c) P o r fin , cuando se tra te de reclam aciones de responsabilida


p a trim o n ia l d e l Estado p o r el fu n c io n a m ie n to a n o rm a l de la A d m i­
n is tra c ió n de Justicia, el in fo rm e deberá ser e m itid o p o r el C onsejo
G eneral del P oder J u d ic ia l; el plazo para su e m isió n será, igu alm en te ,
de dos meses (art. 81.3 L P A C ).

3. Term inación del procedim iento

a) A l ig u a l que en el ré g im e n general d e l p ro c e d im ie n to a dm i­
n is tra tiv o , el p ro c e d im ie n to debe te rm in a r, p o r lo co m ú n , m ediante
resolución del órgano administrativo competente (que, en la A d m in is tra c ió n
G eneral d e l Estado, es el M in is tro , salvo las reclam aciones de respon­
sabilidad p o r lesiones derivadas de la a p lic a c ió n de actos legislativos,
cuya re so lu ció n corresponde al C onsejo de M in is tro s : a rt. 92, p árr. l.° ).
D ic h a re so lu ció n , además de los req uisito s generales, deberá p ro n u n ­
ciarse necesariam ente «sobre la e xisten cia o no de la re la c ió n de
causalidad e ntre el fu n c io n a m ie n to d e l s e rv ic io p ú b lic o y la lesión
p ro d u c id a y, en su caso, sobre la v a lo ra c ió n d e l daño causado, la cuan­
tía y el m o d o de la in d e m n iza ció n » (art. 91.2 L P A C ).

b) E l p ro c e d im ie n to puede fin a liz a r ta m b ié n deforma convencional,


co n a rreg lo a la p re v is ió n d e l a rtíc u lo 86 L P A C . E n este caso, el apar­
tado 3 de d ic h o a rtíc u lo dispone que «el acuerdo alcanzado entre las
■IV. LAS VÍAS FO RM ALES PARA LA E X IG E N C IA D E R ESPO N SABILID AD 571

partes deberá fija r la cuantía y m o d o de in d e m n iz a c ió n de acuerdo


con los c rite rio s que para ca lcu larla y abonarla establece el a rtíc u lo 34
de la L e y de R é g im e n J u ríd ic o d e l S ector P úblico».

c) P o r ú ltim o , debe señalarse que el plazo máximo de resolución de


este p ro c e d im ie n to es de seis meses, tra n s c u rrid o el cual la reclam ación
se entenderá desestim ada p o r sile n cio a d m in is tra tiv o (art. 91.3 L P A C ).

4. E l procedim iento abreviado *

supuestos en que sea «inequívoca la re la c ió n de causalidad e ntre el


fu n c io n a m ie n to d e l s e rv ic io p ú b lic o y la lesió n, así co m o la v a lo ra c ió n
del daño y el cá lcu lo de la cuantía de la in d e m n iza ció n » .

D ic h o p ro c e d im ie n to se caracteriza, exclusivam ente, p o r una abre­


v ia c ió n de los plazos de tra m ita c ió n previstos para el p ro c e d im ie n to
general: el trá m ite de alegaciones se reduce a cin co días [a rt, 9 6 .6 .c )];
el d icta m e n d e l C on sejo de Estado deberá e m itirse en u n plazo ta l
que p e rm ita c u m p lir el té rm in o to ta l de re so lu ció n d e l p ro c e d im ie n to ,
o en el de q u in ce días si así lo s o lic ita el ■órgano co m p ete n te
[a rt. 9 6 .6 .g )];y el plazo m á x im o de re s o lu c ió n se reduce a tre in ta días
(art. 96, p á rr. l.° ) .

C) L a c o m p e te n c ia de la ju r is d ic c ió n c o n te n c io s o -
a d m in is tra tiv a * *

1) La re s o lu c ió n dese stim a to ria de la re cla m a ció n de responsa­


b ilid a d que adopte la A d m in is tra c ió n en el p ro c e d im ie n to que aca-

* B IB L IO G R A F ÍA .—-E. G a r c ía - T r e v ij a n o G a r n i c a , Notas sobre el procedimiento


abreviado en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, R E D A 81
(1994), p. 31 y ss.
* * B IB L IO G R A F ÍA .— L. M a r t íN -R e t o r t il l o B a q u e r , Responsabilidad patrimo­
nial de la Administración y Jurisdicción, R A P 42 (1963), p. 169 y ss.; M . F. C l a v e r o
A r é VALO, L a quiebra de la pretendida unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad
572 CAP. X X II— EL R É G IM E N DE LA R ESP O N S AB ILID AD P A T R IM O N IA L

bam os de e xa m in a r es, en to d o caso, fiscalizable exclusivamente por los


órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, co n in d e p e n ­
dencia de que la o b lig a c ió n in d e m n iz a to ria surja en el m arco de
relaciones de D e re ch o a d m in is tra tiv o o de o tra ram a d e l D e re ch o . A
esta s itu a c ió n se ha llegado, sin em bargo, tras una to rtu o s a e in e x p li­
cable e v o lu c ió n .

2) La a trib u c ió n exclusiva de las cuestiones de responsabilidad a


la ju ris d ic c ió n c o n te n cio so -a d m in istra tiva fue obra de los a rtículos 128
LE F y 3.b) de la L e y de la J u ris d ic c ió n C o n te n cio sa de 1956, que
re c tific a ro n la s itu a c ió n a n te rio r, caracterizada p o r la a trib u c ió n im ­
p líc ita de la co m p e te n cia para co n o ce r de estas reclam aciones al o rden
ju ris d ic c io n a l respectivo (c iv il o social), según la naturaleza de la re ­
la c ió n ju ríd ic a en cuyo seno se p ro d u cía la responsabilidad. E l ar­
tíc u lo 41 de la L e y de R é g im e n J u ríd ic o de 1957, sin em bargo, re­
instau ró la p lu ra lid a d ju ris d ic c io n a l, al establecer que «cuando el Estado
actúe en relaciones de derecho p riva d o , [la responsabilidad] habrá de
e xig irse ante los T rib un ale s ord in a rios» .

patrim onial de la Administración, R A P 66 (1971), p. 87 y ss.; j . G o n z á l e z P é r e z ,


Responsabilidad patrim onial de la Administración Pública y unidad de jurisdicción, R E D A 4
(1975), p. 83 y ss.; F. P a n t a l e ó n P r i e t o , Responsabilidad civil: conflictos de jurisdicción,
M adrid, Tecnos, 1985; j. G o n z á l e z P é r e z , Orden jurisdiccional competente para conocer
de las cuestiones de responsabilidad patrim onial en los supuestos de concurrencia de culpas de
¡a Administración Pública y del administrado, R E D A 89 (1996), p. 93 y ss.; A . C a n o
M ata, Responsabilidad de la Administración: competencia de los Tribunales contenciosos y
cómputo del año por reclamar en vía administrativa, R A P 77 (1975), p. 183 y ss.; F. P a n ­
taleó n P r i e t o , Responsabilidad patrim onial de las Administraciones Públicas: sobre la
jurisdicción competente, R E D A 91 (1996), p. 403 y ss.; E. G a m e r o C a s a d o , Responsa­
bilidad administrativa: confiictos de jurisdicción, Pamplona, 1997; M 7 J. M o n t o r o y
C. H i l l , Responsabilidad de la Administración y contrato de seguro, Barcelona, 2002; O. M ir

P u ig p e l a t , L a jurisdicción competente en materia de responsabilidad patrim onial de la A d ­


ministración, H orn. Entrena, p. 512 y ss.; A. H uekgo L o r a , E l seguro de responsabilidad
civil de las Administraciones Públicas y la doctrina de la «vis atractiva», R E D A 122 (2004),
p. 199 y ss.; J. E, So r i a n o , Asunto Biet Bernal: un pequeño arrét Blanco en nuestra ju s ­
ticia. ¿Vuelta de ¡a responsabilidad de la Administración a la jurisdicción civil?, R E D A 115
(julio-septiembre 2002), p. 399 y ss.; J. M . A l e g r e Á V ILA , La responsabilidad civil ex­
tracontractual de la Administración Pública y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
R E D A 126 (2005), p. 191 y ss.
A I am paro de esta d is c u tib le p re v is ió n , desde 1957 a 1998 se m an­
tu v o u n sistem a de p lu ra lid a d co m p ete n cia ! de órdenes ju ris d ic c io ­
nales, cada u n o de los cuales m a n tu vo co n celo inusual su á m b ito de
actua ción , hasta el p u n to de a d m itir pacífica m e n te reclam aciones que
sólo m u y d iscu tib le m e n te p od ían considerarse co m o propias de la
respectiva ram a d e l D e re ch o ; y, n atu ra lm e nte, con las consecuencias
indeseables de la a p lica ció n de c rite rio s dispares para la re so lu ció n de
las reclam aciones y de la ape rtu ra de procesos sim ultáneos p o r los
reclam antes ante órganos ju ris d ic c io n a le s de órdenes diversos, a la
busca en diversas sedes de una re s o lu c ió n favorable a sus intereses.

La L e y de P ro c e d im ie n to de 1992 no acertó a resolver este p ro ­


blem a, lim itá n d o s e a a p u n ta r tím id a m e n te en la lín ea de la u n id a d
ju ris d ic c io n a l a fa vo r de los T rib u n a le s co n te n d o s o -a d m in is tra tiv o s ,
pero sin establecerla de m anera c o n tu n d e n te (lo que quizá n o h u b ie ra
p o d id o hacer, p o r ser ésta m a te ria regulada en la LO P J y e x ig ir para
su d e cisió n una le y o rgánica). E l R e g la m e n to aprobado p o r R e a l
i
D e c re to 4 2 9 /1 9 9 3 , de 26 de m arzo, que antes m encionam os, fue más
í
lejos, d isp o n ie n d o con cla rid a d que las resoluciones en esta m a te ria i
serían «susceptibles ú nicam e nte de recurso co n te n cio so -a d m in istra tivo ,
cu a lq u ie ra que fuese el tip o de re la c ió n , p ú b lic a o p rivad a , de que
deriven» (D is p o s ic ió n T ra n s ito ria U n ic a ); pero, n atu ra lm e nte, el R e ­
g la m e n to carecía de to da fuerza para in c id ir en el ré g im e n co m p e ­
te n cia ! de los órganos ju d ic ia le s , en la m edida en que la L e y no lo
h u b ie ra h echo ya.

E l p ro ble m a se suscitó en el seno de la Sala de C o n flic to s de


C o m p e te n cia d e l T rib u n a l S uprem o, la cual, en sus A u to s de 7.07 y
#■ 11
2 7 .1 0 .9 4 , se p ro n u n c ió te rm in a n te m e n te en el se ntid o de que, a par­
t ir de la L e y de 1992, la co m p ete n cia exclusiva para co n o ce r de las
reclam aciones de responsabilidad había quedado co nfia da a la ju r is ­
d ic c ió n co n te n c io s o -a d m in is tra tiv a . Esta d o c trin a , sin em bargo, no fue
acatada, asom brosam ente, p o r las Salas 17 y 4 .a de d ic h o A lto T rib u n a l,
que c o n tin u a ro n a plican do el c rite rio tra d ic io n a l de p lu ra lid a d c o m -
p e te n cia l.

3. E llo o b lig ó a la L J C A de 1998 a lle v a r a cabo una co n tu n d e n te


re c tific a c ió n . Su a rtíc u lo 2.e) establece hoy, co n to n o inu sua lm e nte

..
574 CAP. X X II.— EL R É G IM E N D E LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

severo, que el o rd e n ju ris d ic c io n a l c o n te n c io s o -a d m in is tra tiv o es el


co m p ete n te para co n o ce r de «la responsabilidad p a trim o n ia l de las
A d m in is tra c io n e s P úblicas, cu alqu iera que sea la naturaleza de la ac­
tiv id a d o el tip o de re la c ió n de que derive , no pudiendo ser demandadas
aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o sociah.

S in em bargo, y habida cuenta de los antecedentes que han quedado


descritos, n o creem os ser pesim istas si adve rtim os en este m o m e n to
que, en el te rre n o de los hechos, el p ro ble m a dista m u ch o de estar
resuelto d e fin itiv a m e n te ; los re p e rto rio s de ju ris p ru d e n c ia nos reve­
larán , en n o dem asiado tie m p o , en qué m edida las Salas 1.a y 4 .a d el
T rib u n a l S uprem o acatarán efectiva m e n te esta d e cisió n d e l leg isla do r.

V. L A R E S P O N S A B IL ID A D P O R D A Ñ O S C A U S A D O S
P O R O T R O S P O D E R E S P Ú B L IC O S

E l ré g im e n de responsabilidad p a trim o n ia l que hem os exam inado


hasta ahora es, co m o se ha d ic h o reiteradam ente, el aplicable a los
resultados dañosos de la a c tiv id a d de las A d m in is tra c io n e s P úblicas; o,
más precisam ente, a los causados p o r todos y cada u n o de sus se rvi­
dores. Pero, co m o ta m b ié n hem os a d ve rtid o en diversas ocasiones a
lo largo de esta obra, las A d m in is tra c io n e s no agotan el c o n ju n to de
organizaciones públicas existentes en el EstaÍ3ñ"~y* las com unidades
autónom as. P o r h ablar solo d el p rim e ro , los restantes órganos c o n s ti­
tucionales ta m b ié n causan daños a terceros en el curso de su actuación:
en ocasiones, en el e je rc ic io de las fu n cio n e s típicas que les corres­
p o n d e n (la le g is la c ió n , la d ecisió n ju d ic ia l de litig io s ); en otras, co n
ocasión d e l desa rrollo de sus actividades dom ésticas y auxiliares.

P odría cuestionarse si la responsabilidad derivada de los daños


causados p o r estos órganos es p ro p ia d el D e re ch o a d m in is tra tiv o (y,
p o r tanto, si debe tratarse en una obra de la especialidad). Pero, dejando
a u n lad o las discusiones académ icas sobre las fronteras entre q n a s jy
otras d isciplinas ju ríd ic a s , el hecho e vid e n te es que, en estos casos,
aunque los daños no sean causados p o r una A d m in is tra c ió n , el deber
de in d e m n iz a c ió n recae sobre ésta; cuyos órganos, p o r lo demás, tie -
V D AÑ O S CAUSADOS P O R OTROS PODERES PÚ BLIC O S 57 5

nen co n fre cu e n cia u n papel relevante en la a precia ció n de la in d e m -


n iz a b ilid a d de los daños y en la d e te rm in a c ió n de su cuantía.

P o r razones de co n c is ió n , hem os de lim ita rn o s


supuestos a c tiv id a d dañosa: la p ro d u c id a p o r los órganos parla m en ta-
rio s en el e je rc ic io de su fu n c ió n le g isla tiva (A ); la debida al m a l
fu n c io n a m ie n to de los órganos d e l P oder J u d ic ia l y d e l T rib u n a l
C onstitu cio na J^ B ) ; y la generada p o r cualesquiera in s titu c io n e s (le -
; gislativas, ju d ic ia le s y a dm inistrativas) p o r in fra c c ió n d e l derecho
c o m u n ita rio Y, dado que nos encontram os en los lím ite s m ism os
de la r espons dad de la A d m in is tra c ió n , habrá de a dvertirse que la
e xp o sició n de estas cuestiones será e stricta m en te e lem ental y esque­
m ática.

A) L a re s p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o le g is la d o r*

1. O rig e n y evolución

A l tratar del p rin c ip io con stitucio na l de garantía p a trim o n ia l (C a pítu lo II),


recordábamos el aforism o del D erecho m edieval inglés según el cual «The K in g *S
.

* B IB L IO G R A F ÍA .— J. A. Sa n t a m a r í a P a s t o r , La teoría de la responsabilidad del


Estado legislador, R A P 6 8 (1972), p. 57 y ss.; F. G a r r i d o F a l l a , Sobre la responsabilidad
del Estado legislador, R A P 118 (1989), p. 35 ss.; E G a r r i d o F a l l a , La responsabilidad
patrim onial del Estado legislador en la nueva Ley 3 0 / Í 9 9 2 y en la sentencia del Tribunal
Supremo de 3 0 de noviembre de 1992, R E D A 77 (1993), p. 125 y ss.; F. G a r r i d o
F a l l a , A vueltas con la responsabilidad del Estado legislador, R E D A 81 (1994), p. 111
y ss.;T . Q u in t a n a L ó p e z , La responsabilidad del Estado legislador, R A P 135 (1994),
p, 103 y ss.; E, G a r c ía de E n t e r r Í a , Las expropiaciones legislativas desde la perspectiva ^
constitucional E n particular; el caso de la Ley de Costas, R A P 141 (1996), p. 131 y ss.;
S. G o n z á l e z - V a r a s I b á ñ e z , Responsabilidad del Estado legislador: pautas de la ju risp ru ­
dencia para determinar la aplicación del artículo 139.3 de la Ley 3 0 /1 9 9 2 , R E D A 104
(1999), p. 633 y ss.; M .* C. A l o n s o G a r c í a , La responsabilidad patrim onial del Estado-
legislador, M ad rid, 1999; R . G a l á n V i o q u e , La responsabilidad del Estado Legislador,
Barcelona, 2001; R . G a l á n V i o q u e , De la teoría a la realidad de la responsabilidad del
Estado legislador, R A P 155 (2001), p. 285 y ss.; M 7 A . A h u m a d a R u i z , Responsabi­
lidad patrim onial del Estado p or las Leyes inconstitucionales (o el derecho a no ser perjudicado
por una Ley inconstitucional'), R E D C 62 (2001), p. 301 y ss.; G . D o m Én e c h P a s c u a l ,
Responsabilidad patrim onial de la Administración por daños derivados de una ley inconstitu-
57 6 CAP. X X II— EL R E G IM E N DE LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

can do n o t wrong», cuyo significado práctico era elemental: nadie puede e x ig ir


responsabilidad p o r daños a la C orona, p o rqu e la actuación de ésta, p o r d e fin i-
c ió i^m unca^fiuede considerarse culpable n i digna de reproche.

C o n mayores o menores vacilaciones, esta regla se m antuvo en toda E uropa


hasta b ie n entrado el s ig p x ix A ia s ta que la em ergencia de una A d m in is tra c ió n
perfectam ente diferenciada ¿Te la C o ron a (y, p o r tanto, n o cubierta p o r su in v u l­
nerabilidad teórica) p e rm itió la adm isión de reclamaciones de in d e m n iza ció n
contra aquélla Pero cuando la po sició n .suprem a dentro de los poderes del Estado
fue transferí dafa los órganos legislativos! ello supuso la asunció n p o r los parla­
m e n tos del p r i n c ip ió le exclusión de toda responsabilidad!: el soberano nunca ~~
puede causar daños indem nizables, porque su actuación es irreprensible.

E n otras palabras, durante el siglo x i x com enzó a asentarse — m u y lenta­


m ente— la posib ilidad de e x ig ir in d e m n iza ció n a las A dm inistraciones; pero
plantear tal exigencia p o r los daños pausados p o r la aprobación de leves era a lg o ^
^ q u e ni siquiera podía ser considerado* Sin embargo, los avances que exp erim e ntó
' el ám b ito de daños indem nizables causados p o r las Adm inistraciones empezó a
po n e r en cuestión l a in vio la hiH rhrl p a trim o n ial de las cámaras legislativas, que
se ro m p ió p o r vez p rim e ra en Francia, en la turbu le nta década de los años treinta
del pasado siglo. A ello tam bién c o n trib u y ó el d e te rio ro del con tenido de l as
“ leyes, cada vez más empleadas para la adopción de medidas y políticas concretas
y m u y alejadas, p o r tanto, de la mates tas que poseían las viejas leyes generales y
justas soñadas p o r el p rim e r pensam iento liberal.

N o es posible relatar aquí, n i aum.someramente, las vicisitudes que ha expe­


rim e n ta d o la ya entonces llamada responsabiHdad del Estado legislador (esto es, :
responsabilidad p o r los daños causados p o r las leyes). A u n q u e ha transcu rrid o ya
un siglo desde sus prim eras justificaciones teóricas (en el Tratado de derecho com-
titu d on a ! de L é o n D u g u i t ) , su re co n o cim ie n to se ha id o abriendo paso con m uy f

ríonal, R E D A 110 (2001), p. 275 y ss.; J. C o n c h e ir o , Responsabilidad patrim onial del


Estado por la dedaraáón de inconstitucionalidad de ¡as Leyes, M ad rid, Dijusa, 2001; ;■
M .a C . A l o n s o G a r c í a , La reciente jurisprudencia sobre la responsabilidad patrim onial del ■:
Estado Legislador frente a daños derivados de leyes inconstitucionales, R A P 157 (2002).
p. 215 y ss.;V, G a r r i d o M a y o l , L a responsabilidad patrim onial del Estado, Especial re­
ferencia a la responsabilidad del Estado legislador, Valencia, T ira n t lo Blanch, 2004;
E. G a rc ía de E n t e r r í a , L a responsabilidad patrim onial del Estado legislador en el dere­
cho español, M ad rid , Cívitas, 2.a ed., 2007; J.TORNOS M as, La responsabilidad del Estado
legislador por vulneración del derecho comunitario, H o m . Fernández, p. 2365 y ss.;
M . A. R u iz LÓPEZ, Problemas de concordancia del régimen interno y comunitario de la
responsabilidad patrim onial del Estado-Legislador, H orn. M . Machado, p. 2783-2806.
V. DAÑO S CAUSADOS P O R O TRO S PODERES PÚBLICO S 577

serias dificultades, allí d o n de ha sido adm itida (lo que n o ha o c u rrid o en todos
los Estados); y n o faltan, aún hoy, voces m u y autorizadas que con tinú an negán-
d o la de plano. E n España com enzó a considerarse seriamente en los años ochenta w
del siglo x x , y tiene todavía u n desarrollo parcial y vacilante. Sin entrar en
discusiones dogmáticas de im posible planteam iento en esta obra, nos lim itarem os
a exp on er los supuestos en que dicha

F E l régimen legal

D ic h o re c o n o c im ie n to ha sido obra casi exclusiva de la d o c trin a


y de la ju ris p ru d e n c ia . A n te la p re sió n de una y o tra , el le g isla d o r
p re te n d ió dar una respuesta a la cu estió n; lo h iz o p rim e ra m e n te en
el a rtíc u lo 139.3 de la L e y de P ro c e d im ie n to d e (L 9 9 ^, d ic ie n d o que
«las A d m in istra cio n e s Públicas in d e m n iza rá n a los particula re s p o r la"
a p lica ció n de actos leg isla tivos de naturaleza n o e x p ro p ia to ria de
B erechos y que éstos n o tengan el deber ju ríd ic o de sop o rta r, cuando
así se establezca en los p ro p io s actos leg isla tivos y en los té rm in o s que
especifiquen d ich os actos».

Pese a su equívoca redacción, este precepto v in o a suponer una negación de


la responsabilidad del Estado legislador,jen la fo rm a que la d o c trin a venía con­
cibiéndola . R econocía, indirectam ente, l a existencia de leves expropiatorias| y,
aunque guardaba silencio sobre la po sib ilidad de que generasen u n deber de
in de m niza r a los expropiados, parecía darlo p o r supuestof Pero el te x to legal
rechazaba la in d e m n iza b ilid a d de los daños n o e xp ro p iatorios, ya que los a d m i-
tía únicam ente cuando~la~propia ley causante del daño previera su compensación
y en laAornía y T ñ e d id rV ii que tál~com pensación fuera establecida p o r la propia
ley; y la responsabilidad p o r actos legislativos, en sentido estricto, es la que surge
precisamente en los casos en los que dichos actos n o la prevén.

L o que sucedió, ante la insa tisfa cció n general que esta n o rm a p ro ­


d ujo, es algo tan a típ ic o com o que la ju ris p ru d e n c ia ha p re scin d id o
p o r c o m p le to de la m ism a, diseñando u n ré g im e n de responsabilid a d
que en unos casos p o d ría denom inarse e íñ ñ le g a l o praeter legeiiy y en
otros p rá ctica m e n te contra legem. E llo in d u jo u n tím id o cam bio n o r­
m a tivo , del que es expresión el a rtíc u lo (3 2 . J LRJSP, en el que el
le g isla d o r d e c id ió asum ir u no de los supuestos de responsabilidad p o r
actos leg isla tivos de los que la ju ris p ru d e n c ia .había v e n id o c o n s tru -
578 CAP. X X II.— EL R É G IM E N D E LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

ye nd o; pero u n o solo de ellos, lo que m a n tie n e la s itu a c ió n de en­


fre n ta m ie n to entre am bos poderes d e l Estado.

3. Los supuestos y modalidades de responsabilidad

Partam os, para d e s c rib ir esta anóm ala s itu a c ió n , de ld§jdo$) supues-
tos en los que la ju ris p ru d e n cia ha re c o n o c id o la responsabilidad p o r
actos leg isla tivos, según que los m ism os hayan sido o b je to (a), o n o (b),
de una p re via declara ció n de in c o n s titu c io n a lid a d .

E I deber indemnizatorio derivado de la inconstitucionalidad

B (0 ) La j u ris p ru d e n c ia c o n te n d o so -a d m in istra tiva , en p rim e r lugar,


ha re c o n o c id o e l deber de in d e m n iz a r en los casos en los que el
T rib u n a l C o n s titu c io n a l h u b ie ra declarado la in c o n s titu c io n a lid a d de
una n o rm a co n rango de le v de cuya a p lic a c ió n se han d eriva d o
p e rju ic io s evaluables económ icam ente.

Este re co n o cim ie n to se ha negado, n o obstante, en dos casos:

{í'r cuando la sentenria a n n W o rE de la ley, dictada p o r T rib u n a l C o n s ti­


tucional, haya e xclu id o la indem nizaciónyasí ha o c u rrid o (en n o pocos
casos), en los q u e negado la eficacia retroactiva de la n u lid ad y, p o r
tanto, la im procedencia de in de m niza r a quienes la aplicación de la ley
hu biera causado daños (SSTC 4 5 /1 9 8 9 ; 17 9/19 94 ; 18 5/19 95 ; 194 y
2 8 9 /2 0 0 0 ; 5 4 /2 0 0 2 , 1 9 3 /2 0 0 4 y 2 9 5 /2 0 0 6 , entre otras); y

cuando los daños causados p o r la le y declarada in co n stitu cio n a l no


hayan sido reales v p ^ r afectar la lesió n a meras expectativas
(SSTS, entre otras, de 05.03.08, y de 23.12.10).

2) Este es el supuesto que la LR JS P ha asum ido fo rm a lm e n te ,


pero con im p o rta n te s variantes;

(i) de una parte, el p á rra fo p rim e ro de su a rtíc u lo 32.3 reproduce


literalmente la fórm ula del art. 139. 3 de la Ley de Procedimiento
de 1992, que tra n scrib im o s antes, en el q u e solo se reconoce
el derecho a in d e m n iz a c ió n cuando l a le y causante d e l daño
lo reconozca ~j£*^n los té rm in o s que ella m ism a establezca:
V. D AÑO S CAUSADOS P O R OTRO S PODERES PÚBLICO S 579

(ii) de o tra , admite que la responsabiHdadywede^su rg ir, ta m b ié n ,


«cuando los daños d e riv e n de la a plicación de u n a n o r m a c o n
rango de le y declarada in c o n s titu c io n a l» [a rt. 3 2 .3 .a )]; es,
'ju sta m e n te , la d o c trin a ju ris p ru d e n c ia l que acaba de citarse;

( iii) pero este re c o n o c im ie n to se ve em pañado p o r la im p o s ic ió n *!


de dos requisitos establecidos en el a rtíc u lq ^ 32~4) al que el l
■ a n te rio r re m ite : p rim e ro , que el su je to dañado~Kubiera re c u - y
r rid o la a ctua ción a d m in istrativa dictada en a p lica ció n de la
lu e g o declarada in c o n s titu c io n a l, y su recurso h u b ie ra sido
;s tim a d o \y segundo, que la m ism a persona h u b ie ra alegado
J
enTeTproceso la in c o n s titu c io n a lid a d de la ley.

N o es posible o cu ltar la n o to ria falta de fun dam e nto de estos requisitos: el


p rim e ro , porque(e i2 clü y^ de la indem m zaciórújá todos los daños causados p o r .
una le y in co n s titu c io n a l se lf executing, que n o haya de ser aplicada m ediante
actos ad m in is tra tiv os; y el segundo, porque la exigencia de alegación en el p ro ­
ceso de la in c o n stitu cio n a lid a d ya declarada es u n form alism o in ú til y una pe -
nalización caprichosa que se im p o n e al recurrente que sim plem ente o lvid e (u
om ita, p o r obvia), una referencia en su demanda a la le y cuyos daños pretende
.sean indem nizados.!U n o y o tro n o son mas que argucias para red ucir arbitra­
ria m ente el nú m e ro de reclamaciones de responsabilidad con posibilidades de
éxito, y debieran desaparecer.

3) E n re la c ió n con el procedimiento para exigir la responsabilidad, la


d o c trin a ju ris p ru d e n c ia l ha sentado dos reglas, que la L P A C ha asu­
m id o :

(i) p rim e ra , que la p e tic ió n de in d e m n iz a c ió n deberá fo rm u la rse


ante el C onsejo de M in is tro ^ , co n p o s te rio r recurso c o n te n ­
cioso ante la Sala Tercera~del T rib u n a l S uprem o (vid., p. e j.,
STS de 1 7.1 1.06 , e ntre otras m uchas); y, si la le y declarada
in c o n s titu c io n a l h u b ie ra sido dictada p o r una co m u n id a d
autó no m a, la reclam a ció n habrá de hacerse ante su g o b ie rn o
o C onsejo de G o b ie rn o (art. 92 L P A C );

(ii) y segunda, en cu an to al plazo, que la reclam a ció n deberá


fo rm u la rse en el plazo de u n año desde que se p u b lic ó en el
B o le tín O fic ia l d e l Estado la sentencia d e cla ra to ria de la
580 CAP. X X IÍ.— EL R É G IM E N D E LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

in c o n s titu d o n a lid a d (p. e j., STS de 2 9 .0 3 .1 2 ); así lo dispone


h o y el art. 6 7.1 , p á rr. 3.° L P A C ).

La responsabilidad sin previa declaración de inconstitudonalidad 7

M en os claro, y más arduo, es el supuesto de las leyes que, sin ser


declaradas in c o n s titu c io n a le s , p ro d u ce n daños singularizados y eva­
luable s econ óm icam en te. La C R j SP guarda u n c o m p le to sile n c io
sobre él, lo que parece suponer u iyyechazo im p líc ito de la responsa­
b ilid a d en estos casos; pero e llo n o ha im p e d id o que, hasta la fecha,
la ju ris p ru d e n c ia siga re co no cien do la procedencia de la in d e m n iza ció n
en casos concretos y con u n carácter de e xcep cio na lida d. E llo ha
sucedido en dos hipótesis.

C uan d o la ley posee naturaleza expropiatoría (p o r perseguir directa


e in m e d ia ta m e n te u n despojo de titu la rid a d e s p a trim o n ia le s de cu al­
q u ie r orden, sin p re ver in d e m n iz a c ió n alguna), la d o c trin a es clara: el
sile n cio de la le y ha de in te rp re ta rse co m o u n a a dm isió n tá cita d el
derecho a m d e m n iz a c ió n , ya que o tro e n te n d im ie n to de la m ism a
chocaría co n lo dispuesto en el a rtíc u lo 33.3 d e l te x to c o n s titu c io n a l
(S S TC 1 1 1 /1 9 8 3 y 1 6 6 /1 9 8 6 , e ntre otras).

Pero las leyes de c o n te n id o in e q u ívo ca m e n te e x p ro p ia to rio son


m u y escasas; p o r e llo , la ju ris p ru d e n c ia ha in c lu id o en esta p rim e ra
hipótesis los supuestos de leyes que, sin lle v a r a cabo expropiaciones
strictu sensu de carácter singular, se consideran materialmente expropia-
torias, en cu an to p ro ceden a la p riv a c ió n o re s tric c ió n de bienes o
derechos p o r razones de interés p u b lic o .

Y, para llevar a cabo esta calificación, es necesario atender al dato «de si la


p osible p riva ció n de derechos o intereses de relevancia p a trim o n ia l sé" reft ere'
efectivam ente a derechos o intereses incorporados al p a trim o n io del pa rticular.
o, p o r el con tra rio , constituyen m e ras expectativas de derecho o son valores que
pe rte n e cen a la com u n id a d en su con ju n to , para cuya adquisición n o se han
c u m p lid o todavía las cargas impuestas pi o r el ordenam iento j urídico» (STS de
18.05.00).

E n todos estos casos, la in d e m n iz a c ió n es obligada/! y lo es ta m b ié n


en los casos en los que la le y excluya expresam ente la in d e m n iz a c ió n ,
V D AÑO S CAUSADOS P O R OTROS PODERES PÚ BLIC O S 581

en cu yo caso p o d rá in te rp o n e rse fre n te a ella recurso de in c o n s titu ­


c io n a l! dad, o b ie n s o lic ita r a los trib u n a le s q u e p la ntee n una cu estió n
de in c o n s titu c io n a lid a d p o r in fra c c ió n d e l derecho re co n o cid o p o r el
a rtíc u lo 33.3 C E . d-i i

E I n iv e l de c o m p lic a c ió n aum enta en los supuestos en los que

S no posee naturaleza exmopíatorigApero causa daños in d iv id u a liz a -^ *11"


dos). E n ta l caso, la in d e m n iz a c ió n debería quedar e xclu id a de aplicarse
el a rtíc u lo 32.3 L P A C que antes citam os: pero la ju ris p ru d e n c ia ha
o bviad o esta n o rm a , a firm a n d o la existencia de u n deber de in d e m ­
n iza r «cuando el órgano ju ris d ic c io n a l, indagando, com o puede hacer,
la v o lu n ta d tá cita d e l le g is la d o r o, m e jo r, la ratio legis, deduzca d e l acto
le g is la tiv o siqu iera de m o d o pre sun to u n p ro p ó s ito in d e m n iz a to rio
cuando se constate la p ro d u c c ió n de una le sió n o daño real y e fectivo
en los bienes o derechos de los particula re s al m argen de la potestad
e xp ro p ia to ria » (SSTS de 17.06.09 y de 3 0 .1 1 .1 0 ). Esta tesis se apoya
en la in v o c a c ió n de diversos p rin c ip io s , co m o el de buena fe en las
relaciones e ntre la A d m in istra ció n y los p a rtic u la re ^ el de seguridad j
ju ríd ic a (art. 9.3 C E ), el de igu ald ad ante las cargas públicas y, sobre.
"to d o , el de co nfia nza le g ítim a _ [creado en el derecho c o m u n ita rio y^
h o y re c o n o c id o en el art. 3 .t.e ) LR JS P ].

E n tales casos, el T rib u n a l S uprem o e n ju ic ia la pro ced en cia (o no)


de in d e m n iz a c ió n a plican do nos) tip o s de parám etros:

(i) en p rim e r lu g a r, los c rite rio s generales que d e te rm in a n la


responsabilidad de la A d m in is tra c ió n y que hem os exam inado
en este c a p ítu lo : a n tiju rid ic id a d , e fe ctivid a d , evalua bilida d
e conóm ica e in d iv id u a liz a c ió n del d~año"(en especial, la "in e xis-
te n cia de u n deber ju ríd ic o de s o p o rta rlo );

(ii) y, en segundo lug ar, que los daños ^ consistan en meras


expectativas de derechos, sino en derechos plenam ente co n -
solidados, p o r haberse ya in c o rp o ra d o al p a trim o n io de su
titu la r (lo que tie n e una im p o rta n c ia m u y especial en el caso
de leyes que m o d ific a n a la baja derechos urbanísticos reco­
n o cid o s en los planes).
58 2 CAP. X X II.— EL R É G IM E N DE LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

Es fácil d e d u cir de lo expuesto que la d o c trin a legal que hemos expuesto


brevem ente es, ante tod o, lo que po dría llamarse una j urisprudencia de equidadL
que atiende al caso concreto y a crite rio s de sensibilid ad social, en ios que juega
u n papel im p o rta n te la valora ción que la sociedad hace de las situaciones p a tri-
m o niales que son dañadas p o r las leyes; valoraciones que, en ocasiones, son di
fícihn ente comprensibles, co m o lo acredita el que se haya re co no cido derecho
a ser indem nizados a los propietarios de suelo cuya ed ifica bilida d hu biera sido
artificia lm e n te r ebajado p o r una lev (entre otras muchas, SSTS de 21,02.11, y
de 9.12.11), pero se haya negado a los fun cion ario s a los que se adelantó de
im p roviso l a edad de ju b ila c ió n fo rz o sa (SSTS de 19.12.00, de 14.11.02, de
23.06.03, y de 12.09.03, entre otras innum erables), o a los dueños de estableci-
m ientos de hostelería que construyeron espacios separados para el consu m o dé
t abacos-prohibiéndose después to d o consum o (SSTS de 29.04.10 y de 25.01.11),

L a rc s p o n s a b ilid a d d e l E s ta d o Juez *

La p o s ib ilid a d de e x ig ir responsabilidad al Estado p o r los daños


causados p o r la a c tiv id a d de los órganos ju d icia le s debía causar, en el
siglo X I X , una re a cció n de sorpresa e in c re d u lid a d sem ejantes a las que
h u b ie ra provocado la responsabilidad d e l Estado leg isla do r. S in em ­
bargo, ésta es, en nuestro o rd e n a m ie n to , una cu e stió n resuelta d ire c -

* B IB L IO G R A F ÍA .— L . M a r t ín R e b o l l o , Jueces y responsabilidad del Estado,


M a d r id , C E C , 1 9 83; J. T La responsabilidad patrim onial del Estado por el
ornos M as,

funcionamiento de las Administración de Justicia, K E D C 13 (1 9 8 5 ), p.J. M o n t e r o A r o c a ,


Responsabilidad civil delJuez y del Estado por ¡a actuación del Poder Judicial, M a d r id , 1988;
A . JIMÉNEZ R o d r íg u e z , L a responsabilidad del Estado por el anormal funcionamiento de
la justicia. G ra nad a, 1 9 9 1 ; V C . G u z m á n F l u j a , E l derecho de indemnización por el
funcionamiento de la Administración deJusticia ,V a le n c ia ,T ira n í lo B la n c h , 1 9 94; J. M . 1 R e -
o n t e r r e a l , L a responsabilidad del Estado por error y anormal funcionamiento de la
: YES M
Administración de Justicia, M a d r id , C o le x , 2 .a e d ., 1 9 95; R . L ó p e z M u ñ o z , Dilaáones
indebidas y responsabilidad patrim onial de la Administración deJusticia, G ra n a d a , C o n ta re s,
1 9 96; E . C obreros M endazo na, La responsabilidad del Estado derivada del funciona­
miento anormal de la Administración de Justicia, M a d r id , C ív ita s , 1 9 9 8 ; L . E . DELGADO
R in c ó n , Constitución, Poder Judicial y responsabilidad, M a d r id , C E P C , 2 0 0 2 ; P. A costa

G a l l o , L a responsabilidad del Estado Juez, M a d r id , M o n te c o r v o , 2 0 0 5 ; L . T o l iv a r

A l a s , La adjetivación reductora del error jud icia l; ¿un fraude de Constitución?, R E D A 142
(2 0 0 9 ), p. 2 0 3 y ss.; J. L . M a n z a n a r e s Sa m a n i e g o , La responsabilidad patrim onial por
el funcionamiento de la Administración de Justicia, M a d r id , L a Ley, 2 0 1 2 .
V. D AÑO S CAUSADOS P O R OTRO S PODERES PÚBLICO S 58 3

tam ente p o r la C E , cuyo a rtíc u lo ( j2 1 ^ íspuso que «los daños causados


p o r e rro r iu d ic ia L así co m o los que sea n consecuencia d e l fu n c io n a -
m ie n to a n o rm a l de la A d m in is tra c ió n de Ju sticia , darán derecho a una
in d e m n iz a c ió n am argo de] Estado, c o n fo rm e a la ley».

1C Caracteres generales ^

E1 desaniaüö^dg este pre cep to c o n s titu c io n a l se c o n tie n e en los


artícul()s 292 a 2 9 j de la L e y O rg á n ica d e l P oder J u d ic ia l, que esta- Z*JZ
b le cen u n re g im e n ju ríd ic o que tie n e m uchas s im ilitu d e s con el
general de la responsabilidad p a trim o n ia l de la A d m in is tra c ió n , expuesto
en las páginas a n te rio re s de este ca p ítu lo . A sí:

a) E l daño cuya in d e m n iz a c ió n se p retenda ha de ser «efectivo,


i
^ v a lu a b le econo m ira m e n te e in d iv id u a liz a d o co n re la c io n T -
una persona o g ru p o de personas» (art. 292.2 L O P J; efe
art. 32.2 LR JS P).

b) «La m era revo cació n o a n u la ció n de las resoluciones ju d ic ia ­


les n o presupone p o r sj sola derecho a in d e m n iza ció n » |
(art. 292 .3 L O P J; efe a rte fe fe i LR JS P ); para que la responsa- *
b ilid a d c o n cu rra , es necesario que dichas resoluciones hayan
causado u n daño que reúna los caracteres enum erados en el
epígrafe a n te rio r.

c) La responsabilidad queda e xclu id a cuando el daño haya sido


causado p o r una eñeunstancía d e fuerza m ayo r (art. 292.1
L O P J; efe a rt. 32.1 LR JS P ), así co m o cuando el daño h u b ie ra Ah!
sido causado p o r la cond ucta dolosa o culposa d e l p e rju d ica d o f 6
(a rt. 295 TTÖPJ). ~

d) C u a nd o la A d m in is tra c ió n se h u b ie ra v is to obligada a in d e m ­
n iz a r u n daño causado p o r d o lo o culpa de los Jueces y
M agistrados, p od rá lu e g o « re pe tir co n tra los m ism os p o r los
cauces d e l proceso declara tivo que corresponda ante el T r i­
b u n a l com petente» (art. 296 L O P J; efe art. 36.2 LR JS P).

C o n tod o, estas reglas son fra gmentarias. P o r ello, y aunque la LO P J n o lo


dice, es obligado suponer que son aplicables a la responsabilidad que analizamos
584 CAP. X X II.— E L R E G IM E N D E LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

en estos epígrafes, eje m o d o supíetoriX. las restantes norm as que dedican a esta
in s titu c ió n los artículos 32 y ss. LRTSP.

Supuestos de responsabilidad

La LO P J tip ific a de m anera u n ta n to confusa los supuestos que


pueden dar lu g a r a responsabilidad. La re d a cció n d e l a rtíc u lo 121 C E
parece dar a e nte nd e r que dichos supuestos s o n ^H ^, el e rro r ju d ic ia l
y el fu n c io n a m ie n to a n o rm a l de la A d m in is tra c ió n de Ju sticia^ Pero
n o es'así, exactam ente: de m o d o im p lícito ", lo que la E O F } establece
es (ug . supuesto co m ú n y general de responsabilidad, y otros dos es-
peem eos, derivados de concretas "actuaciones de los Jueces y M a g is ­
trados. E l cuadro co m p le to , pues, sería el sigu ien te:

La LO P J cubre, genéricam ente, la responsabilidad p o r los


daños p ro d u cid o s a terceros p o r cu alqu iera de los m ie m bros
de la A d m in is t r a c ió n de J u s ticia (ya se tra te de Jueces, M a g is­
trados, S ecretarios y demás p ersonal a u x ilia r) en cu alqu iera
de sus actuaciones (ya sean procesales o extraprocesales). E l
ró tu lo « fu n ció n a m ie n t& ^a g o rm a l de la A d m in is tra c ió n de
Justicia» cubre, p u e s ^ d ó 'tlp c ^ d e actividades desarrolladas en
el seño" de los lu zg a d trs-yHPFÍbunales, salvo las com prendidas
"erTlos dos específicos supuestos que m en cio n am os a c o n ti­
n u a ció n .

E l supuesto de k e rro r iu d ic ia ll se re fie re a una co ncreta m o ­


dalidad de conducta^ danosaH a que desarrollan los Jueces y
M agistrados al d ic ta r las resoluciones que les co m p e te n en
los procesos que se tra m ita n ante ellos (esto es, las sentencias,
pero ta m b ié n los autos y p ro vid e ncias). Pero cu a lq u ie r
«equivocación» puede ser considerada co m o e rro r ju d ic ia l: la
ju ris p ru d e n c ia ha re s trin g id o al m á x im o el c o n te n id o de esta
n o c ió n , re d u c ié n d o lo a los errores capitales, gravísim os e
inexcusables,..

Buena muestra de esta d o c trin a se contiene en las siguientes precisio­


nes (que tom am os de las SSTS de 03.10.08 y de 14.06.12, pero que
se rep iten continuam ente): la calificación de erro r ju d ic ia l «ha de re-
V. D AÑO S CAUSADOS PO R O TRO S PODERES PÚBLIC O S 58 5

servarse a supuestos especiales cualificados en los que se advierta en la


resolución ju d ic ia l u n erro r “ craso ^ “ patente’^ “ in d u b ita d o ” , “ in c o n ­
testable” , “ flagrante” , que hava f irnw iraH n “ cnn r l m io n r i fñ r tir - r o
ju rídicas ilógicas, irracionales. esperpónHras , Y, en relación
con el e rro r ju d ic ia l en la in te rp re ta ció n o aplicación de la Ley, hemos
señalado que sólo cabe su apreciación cuando el órgano ju d ic ia l ha
“ actuado abiertam ente fuera de los cauces legales’T realizando una
“ aplicación del derecho basada en norm as inexistentes o entendidas
fuera de to d o sentido” / N o ) existe e rro r ju d ic ia l, pues, “ cuando el
T rib u n a l m antiene u n c rite rio r a c io n a l^ explicable dentro de las
. .. — — ' —
norm as de la he rrn epenura jiiríH íra ” p i i cuando se trate de in te rp re ­
taciones de la n o rm a que, acertada o equivocadamente, obedezcan a
u n proceso ló g ic o ” ; o, d ich o de o tro m odo, n o cabe atacar p o r este
p ro ce d im ie n to excepcional conclusiones que n o resulten ilógicas o
irracionales, dado que n o es el desacierto lo que trata de co rre g ir la
declaración de e rro r ju d ic ia l, sino la desatención, la desidia o la falta
de interés ju ríd ico » .

E l segundo supuesto específico d e te rm in a n te de responsabi­


lid a d es d e scrito p o r el a rtíc u lo 2 94.2 LO P J d ic ie n d o que
«tendrán derecho a in d e m n iz a c ió n quienes, después de haber
s u frid o p ris ió n p re ven tiva, sean absueltos p o r in e x is te n c ia d el
hech o im p u ta d o o p o r esta m ism a causa haya sido d ictad o
auto de sobreseim iento libre,.sie m pre que(se)le hayan irro g a d o
p e rju ic io s » ! E l supuesto es tan e vid en te que n o re q u ie re ex­
p lica cio ne s.

La ju ris p ru d e n c ia había asimilado a este supuesto de «inexistencia


objetiva» del hecho im p utad o aquéllos en los que se declara la im p o ­
sibilidad de la p a rticip ació n en los hechos suficientem ente probada o
«inexistencia subjetiva», sin que puedan subsumirse en el m ism o los
casos de p risió n preventiva, seguida de sentencia absolutoria p o r falta
de prueba de la p a rticip a ció n del afectado en el h e cho -tipifica do com o
d e lito (SSTS de 21.01.99, de 17.10.00, y de 20.12.01). Pero este cri-^
Terío*fue revisado, en sentido restrictivo, a p a rtir de la/S T S de 2 3 .1 1.10,
lim ita n d o el á m b ito de este supuesto a los casos de sentencia absolu-
to ria o auto de sobreseim iento libre p o r inexistencia del hecho im p u ­
tado: es decir, cuando tal pro n u n cia m ie n to se produzca porque obje­
tivam ente el hecho d e lictivo ha resultado in e x is te n te / entendida tal
inexistencia com o inexistencia m aterial de los hechos determ inantes
de la p ris ió n preventiva o inexistencia de tipicida d.
586 CAP. X X II.— E L R É G IM E N DE L A R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

3. Los procedimientos vara e x ig ir la responsabilidad

Pese a la d ife re n c ia c ió n de supuestos dete rm ina ntes de responsa­


b ilid a d , el p ro c e d im ie n to para e x ig irla es ú n ic o (a); n o obstante lo
cual, al p ro c e d im ie n to co m ú n que tie n e lu g a r ante la A d m in is tra c ió n ,
se antepone o b lig a to ria m e n te una d ecisión , en el caso específico del
e rro r ju d ic ia l ( b ) ..

a) E l p ro c e d im ie n to c o m ú n es exactam ente el m ism o que ha


de seguirse en cu a lq u ie ra re cla m a ció n de responsabilidad a
u na A d m in is tra c ió n p ú b lic a : e l in te re s a d o , d ic e e l ar­
tíc u lo 2 9 3 ,2 LO P J, « d irig irá su p e tic ió n in d e m n iz a to ria d i­
recta m en te ^ "M in is te rio de ju s t id ^ tra m itá n d o se la m ism a
con a rre g lo a las n orm as reguladoras de la responsabilidad
(p p a trim o n ia l d e l Estado. C o n tra la re s o lu c ió n cabrá recurso
c o n te n c io s o -a d m in is tra tiv o . E l derecho a reclam a r la in d e m ­
■Z n iz a c ió n p re s c rib irá "ab año, a p a rtir d e l día en que p u d o
ejercitarse».

E n el p ro c e d im ie n to c o m ú n , pues, es la A d m in is tra c ió n (no


n in g ú n órgano ju d ic ia l) la que declara la e xisten cia de lesió n
resarcible y c u a n tific a eí im p o rte de la in d e m n iz a c ió n que ha
de abonarse, aunque esta d e cisió n sea lu e g o revisable ante la
ju ris d ic c ió n co n te n c io s o -a d m in is tra tiv a .

b) N o sucede así, en cam bio, en las reclam aciones basadas en la


e xisten cia de u n e rro r ju d ic ia l. Para que ta l responsabilidad
c o n c u rra es preciso que la e xisten cia de ta l e rro r sea p re v ia ­
m en te declarada p o r una s e n te n c ia d hoc*§orno d ice in e q u í-
vocam ente el a rtic u lo 293.1 LO P J, «la reclam a ció n de in d e m ­
n iza ció n p o r causa de e rro r deberá ir precedida de una decisión
ju d ic ia l que expresam ente lo reconozca».^Los caracteres bá­
sicos de esta reclam a ció n son los siguienfes:

(i) La re s o lu c ió n ju d ic ia l a la que se im p u te el e rro r debe


ser d e fin itiv a : es d ecir, debe haberse agotado la in te rp o ­
s ic ió n , co n tra ella, de todos los recursos hábiles que las
leyes procesales a d m ita n [a rt. 2 9 3 .l i ) L O P J].
V D AÑO S CAUSADOS POR. OTRO S PODERES PÚBLIC O S 58 7

(ii) La dem anda de declara ció n de e rro r ju d ic ia l debe fo r-^


m ularse^ ante la Sala d e l T rib u n a l S uprem o c o rre s p o n d ( .
d ie n te al m ism o o rd en ju ris d ic c io n a l que el órgano a 1
q u ie n se i m p u ta el e rro r (y si éste se atribuyese a una J
Sala o S ección d e l T rib u n a l S uprem o, la com petencia
corresponderá a la Sala que se establece en el a rt. 61)
[a rt. 2 9 3 .l.b ) L O P J],

( iii) La dem anda habrá de presentarse «en el plazo de tres i


meses a p a rtir del día en que pudo ejercitarse» [art. 293.1.a) \
L O P J ]; esto es, desde la fecha de n o tific a c ió n de la re­
s o lu c ió n a la que se im p u ta el e rro r. |

(iv) E l p ro c e d im ie n to para tra m ita r la dem anda «será el


p ro p io d e l recurso de re v is ió n en m a te ria c iv il, siendo
partes, en to d o caso, el M in is te rio Fiscal y la A d m in is­
tra c ió n del E stado» [a rt. 2 9 3 .l.c ) L O P J].

S olo en el caso de que la sentencia que recaiga sobre la dem anda


de e rro r ju d ic ia l sea jestim a to q p es cuando podrá, u lte rio rm e n te ,
plantearse la re cla m a cio rT d e la responsabilidad ante el M in is te rio de
Justicia, tram itándose c o n fo rm e al p ro c e d im ie n to co m ú n antes descrito.

E l supuesto especial de los daños causados p o r el T ribunal


^C o n stitu cio n a l* {— — ------ —— — ~--------- —------------ — -

a) E l T rib u n a l C o n s titu c io n a l n o fo rm a p arte d e l P oder J u d ic ia l,


p o r lo que n o le es aplicable el ré g im e n de responsabilidad de este
ú ltim o , que acabamos de d e scrib ir. E llo p la n te ó la duda de si los da­
ños que p u d ie ra causar en su a c tiv id a d p o d ría n dar lu g a r a u n derecho
de in d e m n iz a c ió n .

T a l duda |u y te n ía p o r o b je to las actividades in te rn a s e in s tru m e n ­


tales d e l T rib u n a l, sobre cuya in d e m n iz a b ilid a d nunca ha e x istid o

* B IB L IO G R A F ÍA .— G. Fernández Farreres, La responsabilidad patrimonial


del Estado por el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional, R E D A 146 (2010),
p. 265 y ss.
588 CAP. X X II.— EL R E G IM E N DE LA R E SPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

discusión: las reclam aciones p o r los daños p ro d u cid o s p o r tales a c ti­


vidades debían plantearse ante e l p ro p io T rib u n a l, y su d e cisió n podía
ser fiscalizada p o s te rio rm e n te p o r la ju ris d ic c ió n c o n te n c io s o -a d m i-
n istra tiva , com o prevé el a rtíc u lo 1.2.a) L J C A .E l p ro ble m a se suscitaba
en re la c ió n co n su a c tiv id a d « ju risd iccio n a l» o procesal (en la tra m i­
ta c ió n y re s o lu c ió n de los recursos y c o n flic to s que le e nco m ie nd an
la C E y la L O T C ).

Tras u n la rg o p e río d o de in d e fin ic ió n , la cu e stió n pasó a u n p rim e r


p la n o com o consecuencia de las malas relaciones in s titu c io n a le s que
tra d ic io n a lm e n te han e x is tid o en tre el T rib u n a l C o n stitu c io n a l y el
T rib u n a l S uprem o, que p o r conocidas n o es necesario recordar. E l
tem a h u b o de ser zanjado p o r el leg isla do r, añadiendo al a rtículd 0 ~ 3 jj)
de la L e y de P ro c e d im ie n to de 1992, entonces v ig e n te , u n nüevo
apartado 5 d e l sigu ien te te n o r: «El C on sejo de M in is tro s fija rá el
im p o rte de las ind em n iza cion es que proceda abonar cuando el T r i­
b un al C o n s titu c io n a l haya declarado, a in sta n cia de p a rte interesada,
la existencia de u n fu n c io n a m ie n to a n o rm al en la tr a m ita c ió n de los
recursos de am paro o de las cuestiones de in c o n s titu c io n a lid a d . El
p ro c e d im ie n to para fija r el im p o rte de las in d e m n iza cio n e s se tra m i­
tará p o r el M in is te rio de Ju sticia , co n aud ie ncia al C onsejo de Estado».
D ic h a n o rm a ha pasado, con su m ism o te x to , al a rtíc u lo 32.8 LRJSP.

b) E l c o n te n id o d e l p re cep to es m ú ltip le :

(i) Se reconoce la p o s ib ilid a d de acciones in d e m n iza to ria s p o r


los daños causados p o r el T rib u n a l C o n s titu c io n a l en el e je r­
c ic io de sus fu ncio ne s j u r isd ic c ió nales; pero solo cuando se
trate de la tra m ita c ió n o fa llo de recursos de am paro o de las
cuestiones de in c o n s titu c io n a lid a d (no, p o r ta n to , en los re­
cursos de in c o n s titu c io n a lid a d , n i en los c o n flic to s ).

(ii) La e xistencia de daño in d e m n iza b le re q u ie re que el p ro p io


T rib u n a l C o n s titu c io n a l lo haya re c o n o c id o v declarado así
previa m en te, en reclam a ció n que deberá d irig irs e al m ism o.

(m ) Si la re s o lu c ió n fuere ne gativa , n o procederá dar curso a


n in g u n a u lte rio r a cció n de responsabilidad. Si, p o r el co n tra ­
rio , lo fuere, deberá solicitarse a la A d m in is tra c ió n que proceda
V D AÑO S CAUSADOS P O R O TRO S PODERES PÚBLICOS 58 9

a fija r el im p o rte de la in d e m n iz a c ió n a abonar (no es, pues,


e l T rib u n a l C o n s titu c io n a l q u ie n la fija ). La s o lic itu d deberá
. d irig irs e al M in is tro de Ju sticia , q u ie n , tras co nsu ltar al C o n ­
sejo de Estado, p ro p o n d rá al C onsejo de M in is tro s la resolu­
c ió n fija n d o el im p o rte de la in d e m n iz a c ió n .

C o m o puede verse, el p ro ce d im ie n to establecido para fija r la responsabilidad


del T rib u n a l C o n stitu cio n a l se asemeja al que la L O P y p re v é para la responsa­
b ilid a d p o r e rro r ju d ic ia l. j [Sin embargo, el T rib u n a l Suprem o ha puesto en
cuestión el que solo proceda la responsabilidad cuando el T rib u n a l C o n s titu c io ­
nal l a re cono zcjt: así lo h izo en dos polém icas SSTS de 26 y 27 de noviem bre
d e ^Ó O ^ m u y significativas p o r su fecha (la Ley que in tro d u jo el nuevo apartado
5 del a rtícu lo 139 de la Le y de 1992 se p ro m u lg ó unos pocos días antes, el 3
de no vie m bre del m ism o año). La cuestión, p o r tanto, dista m u ch o de estar
com pletam ente zanjada.

La e xp o s ic ió n de las obliga cio n es ín d e m n iza to ria s de las A d m in is ­


traciones P úblicas n o puede fin a liz a r sin una refe ren cia a la cu estió n
de la responsabilidad generada p o r actos lesivos de cualesquiera órga­
nos estatales que co n stitu ya n una in fra c c ió n d e l o rd e n a m ie n to de la
U n ió n E uropea.*

* B IB L IO G R A F ÍA .— E. C o b r e r o s M endaz o n a, Incumplimiento del Derecho


comunitario y responsabilidad del Estado, M ad rid, Cívitas, 1 9 9 4 ; R . A l o n s o G a r c ía , La
responsabilidad de los Estados miembros por infracción del Derecho comunitario, M adrid,
Cívitas, 19 9 7 ; E. G u i c h o t R e i n a , La responsabilidad extracontractual de los poderes
públicos según el derecho comu n itario. Valencia, T i rant lo Blanch, 2 0 01 ;J. D .J a n e r T o -
RRENS, La responsabilidad patrim onial de los poderes públicos por infracción del Derecho
comunitario, Valencia,Tirant lo Blanch, 2 0 0 2 ; N . G o n z á l e z A l o n s o , La responsabilidad
patrim onial de los Estados miembros por infracción del Derecho comunitario imputable a sus
órganos jurisdiccionales. Revista General de Derecho Europeo 3 (2 0 0 4 ); D. O rdóñez

So l ís , La responsabilidad de las comunidades autónomas y de los entes locales españoles por


la violaáón del Derecho de la Unión Europea, en P. BiGLiNO y L. D elg ad o , E l incumpli­
miento del Derecho comunitario en el Estado autonómico, M adrid, CEPC, 2 0 1 1 ; E. C o ­
r r e r o s M b n d a z o n a , Responsabilidad patrim onial del Estado por incumplimiento del

derecho de la Unión Europea, M a d rid , Iustel, 2 0 1 5 .


59 0 CAP. X X IL — EL R É G IM E N DE LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

1. Cuestiones generales

a) E l p rin c ip io general de re c o n o c im ie n to de la responsabilidad


de los Estados p o r in fra c c ió n del o rd e n a m ie n to c o m u n ita r i olfnB^se
recoge en los Tratados^ Fue creado p o r la ju ris p ru d e n c ia d e l T rib u n a l
de Ju sticia de la U n ió n a p a rtir de la sentencia Ijpmncovich y BonifacQ
de 19.1 asuntos acum ulados C -6 /1 9 9 0 y C -9 /1 9 9 0 ),y desarro­
lla d o en' diversos fa llo s poste rio re s, cuya d o c trin a ha sido asum ida
— -parcialm ente— p o r la le g isla ció n española en el a rtíc u lo 32.5 LPJSP.

Es im p o rta n te a d v e rtir que el ré g im e n de responsabilidad elaborado


p o r la ju ris p ru d e n c ia d e l T J U E n o se re fie re solo a la generada p o r
los daños que pueda causar la ac tiv id a d de las A d m in is tra c io n es P ú ­
blicas, sino ta m b ié n de los poderes le g is la tiv o y ju d ic ia l y demás ó r­
ganos c o n s titu c io n a le s je ig u a lm e n te , de“ los~organos equivalentes de
las com unidades autónom as). E l a rtíc u lo 32.5 LR JS P re strin g e su
a p lic a c ió n a los daños p ro d u cid o s p o r una «actuación adm inistrativa»
realizada en «aplicación de una n o rm a declarada c o n tra ria al D e re ch o
de la U n ió n Europea»; pero aquí hem os de co nside rar la responsabi­
lid a d en su c o n ju n to , cu alqu iera que. sea el o rig e n de la a ctua ción
dañosa.

(9 Las autoridades causantes del daño

E lm U E ja a p ro cla m ad o en diversas ocasiones que el p rin c ip io de


la responsabilidad del Estado es aplicable en to d o caso, « in d e p e n d ie n - i
te m e nte de cuál sea el órgano del Estado m ie m b ro a cuya a cció n u 1
o m is ió n se deba el in c u m p lim ie n to » .Y así:

Los daños indem nizables p ueden p ro v e n ir, en p rim e r lugar,


de la actividad del poder legislativo de los Estados, ta n to en su
aspecto a ctivo (m a n te n im ie n to de una le y c o n tra ria al dere­
cho de la U n ió n : ta l fue el caso de la S. de 0 5 .0 3 .9 6 , Brasse­
rie du pécheur y Factortame, C -4 6 y 4 8 /9 3 ) com o p asivo (p o r
ausencia de tra n sp o sició n de una d ire c tiv a —caso de la Fran-
covich—), o p o r transposic ió n in c o rre c ta de la m ism a (S. de
2 6.0 3.96 , British Telecommunications, C -3 9 2 /9 3 ; de 17.10.96,
V D AÑO S CAUSADOS P O R OTRO S PODERES PÚBLIC O S 591

D enkauit, C -2 8 3 , 291 y 2 9 2 /9 4 ; y de 2 2 .0 4 .9 7 , Sutton,


0 -6 6 /9 5 ).

O )) T am b ié n se consideran indem nizables los daños causados p o r


l a actividad de los árpanos indicíales de los Estados m ie m b ro s
que fuere co n tra ria al derecho c o m u n ita rio ; ta l re co n o cim ie n to
tu v o lu g a r de m o d o expreso, p o r p rim e ra vez, en la im p o rta n te
S. de 3 0 .0 8 .0 3 , Köbler, C -2 2 4 /0 1 , antes citada, seguida de
otras m uchas (entre las ú ltim a s, la de 0 9 .0 9 .1 5 , Ferreira da Sitúa
e Brito e. a., C -1 6 0 /1 4 ).
Esta sentencia sentó el requisito de que la decisión causante del daño
habría de proceder «de u n órgano Jurisdiccional de u n Estado m ie m ­
b ro que resuelva en ú ltim a instancia» (así, en el caso de la S. de 13.06.06,
Traghetti del Mediterráneo, C -1 7 3 /0 3 ); pero fallos posteriores han p u n ­
tualizado que tam bién merece esta consideración una in te rp re ta ció n
ju d ic ia l generalizada y no desautorizada p o r el órgano ju d ic ia l supremo
del Estado, aunque n o las decisiones ju diciales aisladas o m u y m in o ri­
tarias, dictadas en u n con te xto ju ris p ru d e n c ia l de diferente o rie n ta c ió n
(SS. de 09.12.03, Com isión c. Ita lia , C -1 2 9 /0 0 , y de 12.11.09, Com isión
contra España, C - l 5 4 /0 8 ).

( c) La re fe ren cia a los daños causados p o r las A d m in istra cio n e s


V —- n o alude solo a los in fe rid o s p o r actos de la A d m in is tra c ió n
estatal: la responsabilidad puede generarse ta m b ié n p o r la
a c tiv id a d de A dm inistraciones territoriales distintas de la del
Estado (entre nosotros, com unidades A u to no m a s y entidades
locales), o p o r la de c u a lq u ie r o tro organismo de derecho público
(S. de 0 4 .0 7 .0 0 , Saíomone H aim , C -4 2 4 /9 7 ).

R equisitos generales de la responsabilidad

Los re q u isito s que deben c u m p lir las acciones dañosas para dar
lu g a r a k responsabilidad fu e ro n enunciados p o r p rim e ra vez en la
sentenciaW ra ñ ^vtclij pero ta l m e n c ió n fue com pletada p o r num erosas
decisiones^pesteríüres. Son los siguientes:

a) E n p rim e r lug ar, la d isp o sició n c o m u n ita ria v io la d a debe


im p lic a r «la atribución de derechos afavor de particulares», derechos
cuyo c o n te n id o ha de ser s u ficie n te m e n te id e n tific a b le ba-
592 CAP. X X II.— EL R É G IM E N DE LA R ESPO N SABILID AD P A T R IM O N IA L

sándose en los preceptos de la m ism a d isp o sició n y estar


«d e te rm in a d o co n sufic ie n te p re c is ión» (SS. de 0 8.1 0.96 ,
DiÜenkofer, C -1 7 8 ,179 y 188 a 1 9 0 /9 4 ; y de 1 5.06.99, Rech-
berger e. a., C -1 4 0 /9 7 ). La le tra a) d el a rtíc u lo 32.5 LR JS P
recoge lite ra lm e n te este re q u is ito al d e c ir que «la n o rm a ha
de te n e r p o r o b je to c o n fe rir derechos a los particulares».

J q jE n segundo lug ar, debe acreditarse «una relación de causalidad


e ntre el in c u m p lim ie n to de la o b lig a c ió n que in c u m b e al
Estado y el daño s u frid o p o r las personas afectadas». E l ar­
tíc u lo 32.5 LR.JSP alude a este re q u is ito e x ig ie n d o «una
re la c ió n de causalidad d ire cta e ntre el in c u m p h m ie n to de la
o b lig a c ió n im puesta a la A d m in is tra c ió n responsable p o r el
D e re ch o de la U n ió n E uropea y e l daño s u frid o p o r los
particulares».

c/^ E n te rc e r lu g a r, el daño debe te n e r su o rig e n en la in fra c c ió n


de una n o rm a c o m u n ita ria . Pero n o es su fic ie n te la co n cu ­
rre n c ia de una in fra c c ió n ; la sentencia B rasserie du Pécheur,
antes citada, y to da la ju ris p ru d e n c ia p o s te rio r, e x ig ie ro n que
la v io la c ió n de la n o rm a c o m u n ita ria ha de ser «suficientemente
caracterizada». Se trata del re q u is ito más p o lé m ic o , q u e h a dado"
lu g a r a una m u y am p lia d o c trin a ju ris p ru d e n c ia l y que debe
ser exam inado en detalle.

La generación de responsabilidad exige, en p rim e r lugar,


la realización de una a ctividad d e una actividad ilícita. La
ju ris p ru d e n c ia del T rib u n a l |í© } se íia B e c id id o a dar efpaso
de reconocer la responsabilidad p o r actuaciones conform es
a D erecho, habida cuenta de las disparidades existentes
entre los ordenam ientos de los Estados m iem bros: así lo

( declara fo rm a lm e n te la S. de 09.09.08, F L A M M (C -1 2 0 y
1 2 1 /0 6 PEste es, sin duda, el elem ento más claram ente
diferenciado r del régim en de responsabilidad p o r in fra cció n
del derecho c o m u n ita rio y el sistema español.

¿C óm o se id e n tific a la e xistencia de una « vio la ció n


su ficie n te m e n te caracterizada». La sentencia Francovich
V. D AÑO S CAUSADOS P O R OTRO S PODERES PÚBLIC O S 593

declaró que la a ctivid a d dañosa debe e ntrañ a r u na «in­


observ ancia m an ifie sta y grave» de los lím ite s im puestos
a la fa cu lta d de a p recia ció n de que dispone el Estado
m ie m b ro en el caso co ncreto .

Este requisito ha sido desarrollado m inuciosam ente p o r senten -


cias posteriores, precisando que deben tenerse en c u e n ta f^ t«el
grado de claridad y de precisión de la n o rm a v u lnerada» (SS. de
26.03.96 , B ritis h Telecommunications , C -3 9 2 /9 3 ; de 17.10.96,
D e n ka vit, C -2 8 3 , 291 y 2 9 2 /9 4 ),^ j)« la a m p litu d del margen de
apreciación que la n o rm a in frin g id a d e ia s las antorlrlarip-; na-
cionales» (S. Salomone H a im , antes citada)^3jT)el carácter in te n ­
cional o in v o lu n ta rio de la in fra cció n com etid a o del p e rju icio
c aus ado »;(4)*^la ad op ción o al man te n im i en t o de medidas o de
prácticas nacionales contrarias al D e rech o com u nita rio» ; si
«el p e g udiñd3o Tia™íctuado con uñáTd'ffigeñaámazbiiable para
evitar el p e q u ic lo o re d u cir su im portancia» (S. Je 08.10.96,
D ílk n k o fe r, 0 1 7 8 , 179 y 188 a 19 0/94 ).

E l a rtíc u lo 3 2 .5 .b) LR JS P acoge este re q u is ito en sus té rm in o s más


elem entales («El in c u m p lim ie n to ha de estar s u ficie n te m e n te carac­
te riza do »), cuya in te rp re ta c ió n , o bviam ente, ha de hacerse a la lu z de
las precisiones que el T J U E ha in tro d u c id o y que acabamos de ex­
p on er.

/4 . R equisitos especiales

Los re q u isito s que acabamos de reseñar han sido o b je to de res tric -


cio n e s-p o r el T rib u n a l de Ju sticia en los casos en que el daño h u b ie ra
sido causado p o r actos le g is la tiv o s de los Estados (a) o de sus órganos
ju d ic ia le s (b).

j¡ f^ E n el supuesto de responsabilidad por actos legislativos, t ales res­


tric c io n e s fu e ro n in tro d u c id o s p o r la sentencia F 1 A M M
antes citada, en el se ntid o de apu nta r a una cie rta e xc é p c io -
n a lid a d en el re c o n o c im ie n to de daños indem nizables. La
fu n c ió n le g isla tiva , se dice, ¿fój debe verse obstaculizada p o r
la perspectiva de reclam aciones de in d e m n iza ció n 'd e '"d a ñ o s’
y p e q u ic io s ; de m o d o que los Estados solo in c u rrirá en res-
594 CAP. X X II.— EL R É G IM E N DE LA R ESP O N S AB ILID AD P A T R IM O N IA L

p on sab ilid ad , en este caso, si la in s titu c ió n de que se trata se


ha e x tra lim ita d o , de m anera m a n ifie sta y grave, en el e je rc ic io
de sus facultades.

A lg o sem ejante se hace en la sentencia Köhler r^specto de los


daños causados por decisiones judiciales, q u e, tras re co n o ce r los
riesgos que el re c o n o c im ie n to de la responsabilidad puede
e ntrañar para las exigencias leg ítim as de seguridad ju ríd ic a ,
exige que la in fra c c ió n co m e tid a ha de te n e r carácter m a n i­
fie s to ; el cual p od rá apreciarse especialm ente en los casos en
que el órgano ju d ic ia l in c u m p la su o b lig a c ió n de p la ntea r
una cu e stió n p re ju d ic ia l, o cuando la d e cisió n dañosa se haya
d icta d o con u n d e sco n o cim ie n to m a n ifie s to de la ju ris p ru ­
dencia d e l T rib u n a l de Ju sticia en la m ate ria .

L a le g is la c ió n española n o co n tie n e e sp e cifica ción sustantiva alguna


re fe rid a a estos dos supuestos.

L a extensión de la indem nización

Las sentencias del T J U E han a portado ta m b ié n algunos c rite rio s


para fija r el im p o rte de la rep aració n a los p e rju d ic a d o s.

a) La fija c ió n de los c rite rio s para d e te rm in a r la cuantía de la


in d e m n iz a c ió n es una tarea que corresponde al ordenamiento
jurídico de cada Estado miembro (S. de 0 9 .1 2 .1 0 , Combinatie
"Spijker lnfrabouw-DeJonge Konstruktie e. a., C -5 6 8 /0 8 ); si b ie n
co n la salvedad de que dichos c rite rio s «no p ueden ser m enos
favorables que los referentes a reclam aciones sem ejantes ba­
sadas en el D e re ch o in te rn o y que en n in g ú n caso p o d rá n
articu la rse de m anera que hagan p rá ctica m e n te im p o s ib le o
excesivam ente d ifíc il la reparación».

^ b ^ N o cabe e x c lu ir a p r io r i la in d e m n iz a c ió n de los daños pro-


ducidos a título de lucro cesante, ya que ta l e xclu sió n "puede
hacer de hecho im p o s ib le la rep aració n d e l daño (S. de
1 7.04.07, A .G .M .C O S .M E T , C -4 7 0 /0 3 ). Esto n o obstante,
no procede in d e m n iz a r las m eras expectativas de ín d o le c o -
V. D AÑO S CAUSADOS POR. OTROS PODERES PÚ BLIC O S 59 5

m e rcia l, «cuyo carácter a le a to rio es in h e re n te a la esencia


m ism a de la a c tiv id a d económ ica» (S. de 14.04.74, N old,
C -4 /7 3 ), co m o sucede co n las cuotas de m e rcado p o seídas
p o r una sociedad (SS. de 0 5 .1 0 .9 4 , Alem ania c. Consejo,
C ^ 2 8 0 /9 3 ; y de 3 0 .0 6 .0 5 , Alessandrini e. a. c. Comisión,
C -2 9 5 /0 3 P).

La rep aració n ín te g ra d e l daño exige el abono de los intereses


correspondientes sobre el im p o rte de la in d e m n iza ció n debida,
ya que n o es líc ito « prescindir de elem entos, com o el trans­
curso del tie m p o , que, de hecho, pueden re d u c ir su valor»
(S. de 0 2 .0 8 .9 3 , Marshall II, C -2 7 1 /9 1 , ap. 31).

P o r fin , y en cuanto a la fecha de cómputo de los daños, esta ha


de ser en to d o caso aquélla en la que c o n c u rra n los re q u is i-
tos que a n te rio rm e n te expusim os, flao la de la sentencia del
T J U E en la que se declare el in c u m p lim ie n to d el Estado.

Procedim iento

L a d o c trin a d e l T J U E n o afecta apenas a las cuestiones de o rden


fo rm a l relativas a la reclam a ció n de responsabilidad — com o sucede
con los órganos com petentes para declararla y los p ro ce d im ie n to s
ju d ic ia le s que han de seguirse para e llo — , las cuales se re m ite n a su
d e te rm in a c ió n p o r los ord en am ien to s de los Estados o a decisiones
de sus órganos ju ris d ic c io n a le s (SS. de 16.12.76, Rewe, C -3 3 /7 6 ; de
27.02.80,Jw sí, C -6 8 /7 9 ; de 1 4.12.95, Peterbroeck, C -3 1 2 /9 3 ). H ay, no
obstante, dos excepciones:

a) P rim e ra , la consagración del llam ad o principio de equivalenciaj


según el cual «las m odalidades procesales d irig id a s a g a ra n tí-
zar la salvaguardia de los derechos que los ju sticia b le s deducen
d el D e re ch o de la U n ió n se d e te rm in m q a o rjd . o rdenam ien to*
ju n d ic ó in te rn o T íe c a d a Estado m ie m b ro en v irtu d d e l p r in -
c íp io de a uto no m ía procesal de los Estados m iem bros, a
~conätcwn, sin embargúele que esta regulación no sea menos favora-
hle que la aplicable a situaciones similares de carácter interno» (ju ­
ris p ru d e n c ia constante: SS. de 15.09.98, Edís, C ~ 2 3 Í/9 ó ; de
596 CAP. X X II.— EL R É G IM E N D E LA R ESPO N S AB ILID AD P A T R IM O N IA L

0 1.12.98, Levez, C -3 2 6 /9 6 : de 16.05.00, Preston e. a., C -7 8 /9 8 ;


de 1 9.09.06, Germany y Arcor, C -3 9 2 y 4 2 2 /0 4 ; de 2 6.0 1.10 ,
Transportes Urbanos y Servidos Generales, S .A .L ., C - l 1 8 /0 8 ; y
de 1 9.06.14, Specht e, a., C -5 0 1 a 506 y 540 y 5 4 1 /1 2 ).

b) Y segunda, el plazo de ejercicio de la acción de responsabilidad, y


sus efectos, que la fu n d a m e n ta l S. de 2 4 .0 3 .0 9 , Danske Slagterier,
0 4 4 5 /0 6 , ya citada, resum e del sigu ien te m o d o :

v u ln e ra el derecho c o m u n ita rio el estab lecim ie nto


le plazos preelusivos para el e je rc ic io de la a cció n de
responsabilidad ( 8 . ~de 17.1 1.98 , A prile, C -2 2 8 /9 6 , y
Danske Slagterier), siem pre que no sean más breves que
los previstos para reclam aciones sem ejantes p o r el dere­
cho in te rn o (p rin c ip io de equivalencia) y n o se a rtic u ­
le n de m anera que hagan p rá ctica m e n te im p o s ib le o
excesivam ente d ifíc il o b te n e r la in d e m n iz a c ió n (p rin c i­
p io de e fe ctivid a d ) (S. de 1 0.07.97, Palmisani, 0 2 6 1 /9 5 ).

E n cuanto a la d u ra c ió n d e l plazo, las SS. A prile, c it., y


de 1 1.07.02, Marks & Spencer ( 0 6 2 /0 0 ) , consideraron
razonable e l de tres años; pero la Palmisani estim ó que
ta m b ié n p odía serlo el de solo u n año.

Para ser com patibles con el derecho c o m u n ita rio , los


plazos de p re s c rip c ió n deben hallarse fija d o s p o r a n tic i­
pado (SS. M arks & Spencer, y Danske Slagterier).

N o v u ln e ra el derecho c o m u n ita rio el que el derecho


in te rn o n o prevea la in te rru p c ió n o a la suspensión d el
p lazo de p re s c rip c ió n en el m o m e n to de in te rp o s ic ió n ;
de~ u n recurso p o r in c u m p lim ie n to (Danske Slagterier; :
ap. 36 y 4 5); esto es, la c o n fig u ra c ió n d e l plazo com o
de caducidad, n o de p re s c rip c ió n .
CAPÍTULO XXIII
LOS BIENES PÚBLICOS

SUMARIO:
1. ^ LOS BIENES Y EL P A TR IM O N IO DE LAS AD M IN ISTR AC IO N E S
PÚBLICAS. A) Los b ie n e s d s p r o p ie d a d p ú b l i c a y s u c l a s i f i c a c i ó n . B) E l
PATRIM ONIO DE LAS AD M INISTRACIONES PÚBLICAS. C) L a FO RM ACIÓ N HISTÓRICA
DEL RÉGIMEN DE LOS BIENES PÚBLICOS. D ) L a EVO LUCIÓN DEL RÉGIMEN JU R ÍD IC O
DE LOS BIENES PÚBLICOS EN EL SIGLO X X . 1. E l régimen de los bienes de dominio público.
2. E l régimen de los bienes patrimoniales. 3, La convergencia del régimen de ambos tipos
de bienes.
II. E L R É G IM E N J U R ÍD IC O D E LO S B IE N E S P Ú B L IC O S . A) C o n c e p t o
y á m b it o . B) N a t u r a l e z a . C) L a t i t u l a r i d a d d e l o s b ie n e s p ú b l ic o s . D ) E l
o b j e t o . 1. Los bienes integrantes del demanio. 2. Los bienes de carácter patrim onial. E) E l
A T iny l a a f e c t a c ió n d e l o s b ie n e s . 1. Los bienes públicos como propiedades finalistas.
2. L a afectación (y la desafectación) como punto de convergencia de ambas categorías de
bienes, a) E l in ic io de la demanialidad: la afectación, b) Las mutaciones demaniales.
c) La cesación de la demam alidad; la desafectación.
III. A D Q U IS IC IÓ N Y E N A J E N A C IÓ N D E LO S B IE N E S P Ú B L IC O S .
A ) L a a d q u i s i c i ó n d e l o s b ie n e s p ú b lic o s . 1. Adquisición por atribución de la ley.
a) E l caso de los inmuebles vacantes, b) A d q u isició n de los saldos y depósitos
abandonados. 2. Adquisiríones a título oneroso, a) A d q u isició n mediante expropiación
o requisa, b) A dq uisició n m ediante adjudicación, c) A dq uisició n mediante con­
trato. 3. Adquisiciones a título gratuito, a) Adquisiciones hereditarias, b) Adquisiciones
p o r sucesión legítim a, c) Adquisiciones en v irtu d de comiso. 4. Adquisiciones me­
díante usucapión y ocupación. B) L a e n a je n a c ió n d e l o s b ie n e s p ú b lic o s . 1. L a
inalienabilidad de los bienes demaniales. 2. E l régimen de enajenación de los bienes p a tri­
moniales. a) Libertad de negocios traslativos, b) Enajenación de inmuebles, c) Ena­
je n a c ió n de bienes muebles, d) Enajenación de propiedades incorporales. 3. Un
supuesto particular de enajenación: las cesiones gratuitas.
IV. E L U S O D E LO S B IE N E S P Ú B L IC O S . A ) L a u t i l i z a c i ó n d e l o s b ie n e s
DEMANIALES. 1. Los diferentes regímenes jurídicos. 2. L a utilización de los bienes destina­
dos a l uso general, a) Las diferentes modalidades de uso. b) E l uso com ún, c) E l uso
privativo y sus títulos habilitantes: autorizaciones y concesiones demaniales. d) E l
uso privativo p o r la A dm inistración; las reservas demaniales. 3. L a utilización de los
bienes afectos a los servidos públicos, a) E l uso p o r la A dm inistra ción titular, b) E l uso
eventual p o r los usuarios del servicio y p o r terceros. B) E l u s o y e x p l o t a c ió n
DE l o s b ie n e s p a t r im o n ia l e s .

V L O S IN S T R U M E N T O S D E P R O T E C C IÓ N D E LO S B IE N E S P Ú B L I­
COS. A ) T é c n ic a s d e g a r a n t í a d e l a i d e n t i d a d . 1. E l régimen de inventario. 2. La

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