LA COHERENCIA DEL SISTEMA JURÍDICO COLOMBIANO EN EL PROCESO DE

RESPONSABILIDAD FISCAL
(PROYECTO DE INVESTIGACIÓN)

Esperanza Leguízamo Plata

Maestría en Hermenéutica Jurídica y Derecho
Universidad Industrial de Santander
Corro electrónico: esplata@hotmail.com
Director del proyecto: Dr. Juan Mario Barragán Pachón
Correo electrónico: mario.barragan@hotmail.com
Bucaramanga, 7 de noviembre de 2014

1. Presentación

El artículo 119 de nuestra Constitución Política establece que “La Contraloría General de la
República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la
administración.” De ahí se desprende que ésta entidad es la encargada de efectuar control
posterior y selectivo en las entidades del orden nacional.

Como bien lo ha dicho la Corte Constitucional, el cometido central de la Contraloría es el

de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores públicos y
a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos,
en el ejercicio de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada
y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación,
enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos,
así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas 1, labor que ejerce a través del
Plan General de Auditoría – PGA, dentro del cual programa y realiza auditoría a las
entidades de conformidad con la competencia asignada en el artículo 267 de la
Constitución Política de Colombia.

1
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-716/2002. Magistrado Ponente Marco Gerardo
Monroy Cabra
El producto final de la auditoría tiene que ver con la formulación de hallazgos que pueden
tener connotación administrativa, penal, disciplinaria y fiscal, éstos últimos trasladados al
Grupo de Investigaciones Fiscales para que se adelante el respectivo proceso de
responsabilidad, cuyo marco jurídico está determinado por la Ley 610 de 2000 y el Estatuto
Anticorrupción (Ley 1474 de 2011).

Este Estatuto, en el capítulo VIII determina las medidas para la eficiencia y eficacia del
control fiscal en la lucha contra la corrupción y en su sección primera menciona las
modificaciones al proceso de responsabilidad fiscal – procedimiento verbal de
responsabilidad fiscal, es decir, esta ley establece un nuevo trámite dentro del proceso de
responsabilidad fiscal que anteriormente sólo se llevaba por el trámite ordinario.

El problema de investigación se presenta en el alcance y la interpretación de las nuevas

normas que aparentemente presentan ambigüedades entre el procedimiento ordinario y el
verbal.

2. Problema y Justificación

¿Cómo funcionan las herramientas hermenéuticas y argumentativas que garantizan la

coherencia del Sistema Jurídico Colombiano en el proceso verbal de responsabilidad
fiscal?

Descripción del problema

El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas

adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad
de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o
con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio del Estado.2

En estos términos la Ley 610 de 2000 establece el procedimiento ordinario para los
procesos de responsabilidad fiscal. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 1474
2
COLOMBIA. Ley 610 de 2000, artículo 1°
de 2011 – Estatuto Anticorrupción, se estableció el procedimiento verbal, en aras de
agilizar su trámite y combatir efectivamente la corrupción. La entrada en vigencia de ésta
última, trae consigo una serie de aparentes incongruencias entre el procedimiento
ordinario y el procedimiento verbal del proceso de responsabilidad fiscal, frente a los
recursos que proceden frente al auto que deniega la solicitud de nulidad, el auto que
deniega pruebas, así como el recurso que procede frente al auto que decreta medidas
cautelares.

Dentro de las nulidades frente al proceso de responsabilidad fiscal encontramos como

causales, las señaladas en el artículo 36 de la ley 610, así:

“Falta de competencia”
“La violación del derecho de defensa del implicado”
“La comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso”

Los recursos que proceden en el procedimiento ordinario contra el auto que deniega la
solicitud de nulidad, son el de reposición y apelación. Esto está corroborado por lo
señalado en el artículo 102 de la Ley 1474 de 2011 en el sentido que procede el recurso de
reposición y en subsidio apelación contra las decisiones que resuelven las solicitudes de
nulidad, las que denieguen la práctica de pruebas y contra el auto que decreta medidas
cautelares.

Hasta aquí no se evidencia una aparente incongruencia, sin embargo, el artículo 100
numeral e) y el artículo 103 de la ley 1474 sólo contemplan el recurso de reposición contra
el auto que deniegue pruebas y contra el auto que decrete medidas cautelares y el artículo
109 ibídem establece que frente al auto que deniegue solicitud de nulidad sólo procede el
recurso de apelación, lo que hace entender que en los procesos ordinarios de única
instancia, no proceden recursos.

De lo anterior se colige que la parte final del artículo 38 de la ley 610 de 2000 ha sido
derogado por el artículo 109 del Estatuto Anticorrupción, teniendo en cuenta que le asiste
la facultad de derogar las normas que le sean contrarias.
Igualmente significa lo anterior, que da lugar para plantearse los siguientes interrogantes:
¿Qué recursos le proceden frente al auto que deniega la solicitud de nulidad dentro de los
procesos ordinarios de única instancia?

¿Existe una aparente contradicción normativa entre los artículos 38 de la ley 610 de 2000 3;
100 numeral e)4 y 103 de la ley 14745 y el artículo 109 de ésta última6?

¿Existe contradicción normativa entre los artículos 1027 y 109 de la ley 1474 de 2011?

¿Se presenta una vulneración al derecho fundamental del debido proceso?

Son los interrogantes que se pretenden resolver, utilizando las herramientas

hermenéuticas y argumentativas en aras de verificar la coherencia del sistema jurídico
colombiano en el proceso de responsabilidad fiscal, ya que al interior de la Contraloría
entre los abogados sustanciadores se está presentando una ambigüedad de criterios, al no
tener claro qué recursos le proceden a los sujetos procesales cuando interponen solicitudes
de nulidad o cuando se le si el proceso es verbal de única instancia y qué recursos si el
proceso es ordinario de única instancia.

No cabe duda que se presenta una dificultad a la hora de decidir sobre las solicitudes de
nulidad interpuestas por los sujetos procesales, ya que no hay claridad cuando de

3
COLOMBIA. Ley 610 de 2000, artículo 38: (…) Contra el auto que resuelva las nulidades procederán los
recursos de reposición y apelación.

4
COLOMBIA. Ley 1474 de 2011, artículo 100 numeral e): Cuando se denieguen pruebas, procede el recurso de
reposición, el cual se interpondrá, sustentará y resolverá en la misma audiencia;

5
Ibídem, artículo 103: (…) El auto que decrete medidas cautelares, se notificará en estrados una vez se
encuentren debidamente registradas y contra él sólo procederá el recurso de reposición, que deberá ser
interpuesto, sustentado y resuelto en forma oral, en la audiencia en la que sea notificada la decisión.

6
Ibídem, artículo 109: (…) Contra el auto que decida sobre la solicitud de nulidad procederá el recurso de
apelación, que se surtirá ante el superior del funcionario que profirió la decisión.

7
Ibídem, artículo 102: (…) El recurso de reposición en subsidio el recurso de apelación procede contra la
decisión que resuelve las solicitudes de nulidad, la que deniegue la práctica de pruebas y contra el auto que
decrete medidas cautelares, en este último caso el recurso se otorgará en el efecto devolutivo.
conceder los recursos se trata, pues se presenta una aparente incoherencia entre las normas
que regulan el trámite verbal y ordinario del proceso de responsabilidad fiscal.

De allí surge un problema hermenéutico, porque no se sabe concretamente cómo es que se

va a aplicar el otorgamiento de recursos en los procesos de única instancia adelantados por
el procedimiento verbal y qué recursos le proceden a los procesos ordinarios de única
instancia, entratándose de las solicitudes de nulidad, por ende se hace necesario
profundizar acerca de la coherencia del sistema jurídico, las herramientas hermenéuticas y
argumentativas que la garantizan y los efectos de los mecanismos que buscan
salvaguardarla.

Justificación

La relevancia de este proyecto de investigación desde el punto de vista

sociocultural, se evidencia en que busca plantear una solución a la situación
expuesta, y con ello garantizar el debido proceso de los investigados. Igualmente
es un caso novedoso, puesto que no hay hasta el momento, dentro de la
Contraloría General de la República ni de las Altas Cortes, un pronunciamiento
alguno sobre el tema.

Además es un proyecto pertinente para la investigación jurídica, en tanto que

estudia un caso particular que se presenta a diario en la Contraloría y busca
plantear una solución al mismo que permita demostrar si las herramientas
hermenéuticas y argumentativas que se van a explicar, sirven para garantizar la
coherencia del ordenamiento jurídico colombiano en materia de responsabilidad
fiscal.

La hipótesis que se pretende abordar es establecer si en el proceso de

responsabilidad fiscal se aplican sólo herramientas procesales para garantizar la
coherencia del ordenamiento jurídico y si éstas corresponden o no con las garantías
sustanciales como el debido proceso.

Para la entidad también resulta de gran aporte, ya que permite determinar la

interpretación correcta de las normas del Estatuto Anticorrupción aplicables al
proceso de responsabilidad fiscal.

Finalmente es un aporte para el público en general, puesto que el ejercicio del

control fiscal despierta el interés de todos los ciudadanos y debe ser ejercido
salvaguardando la coherencia del sistema jurídico colombiano.

3. Antecedentes

Como antecedente de este trabajo, hay que mencionar que existe un artículo académico de
investigación presentado por el abogado Edwin Riaño Cortés para optar por el título de
“Magister en Derecho”, con énfasis en Derecho Administrativo, por la Universidad Sergio
Arboleda en julio de 2012. Revisado y orientado por el Dr. Caros Ariel Sánchez Torres, que
denominó ¿Cómo entender los recursos procedentes en la vía gubernativa dentro de los procesos
de responsabilidad fiscal a la luz de la Ley 1474 de 2011?8

En este artículo el autor planteó el problema jurídico teniendo en cuenta que el control
fiscal es entendido como una función pública según la Constitución Política de 1991, la
cual contempla dentro de la separación de poderes, la creación de unos organismos
autónomos e independientes que tienen a su cargo la vigilancia de las actuaciones del
Estado y dentro de ellos se encuentra la Contraloría General de la República, la cual tiene
la función de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes del Estado. (Sentencia C-557 de 2001).

8
RIAÑO CORTÉS, Edwin. ¿Cómo entender los recursos procedentes en la vía gubernativa dentro de los
procesos de responsabilidad fiscal a la luz de la ley 1474 de 2011? En: Artículo Académico de Investigación.
Universidad Sergio Arboleda. Julio de 2012. Bogotá: p. 1
El fundamento normativo más importante del proceso de responsabilidad fiscal, dice el
autor, es la Ley 610 de 2000 en la que se prevén los recursos de reposición, apelación y de
queja dentro del trámite ordinario del proceso y están previstos para garantizar el derecho
fundamental a la impugnación y a la doble instancia, además del debido proceso y de la
seguridad jurídica de los presuntos responsables.

Recientemente con la expedición de la Ley 1474 de 2011 – Estatuto Anticorrupción se

buscó la celeridad y eficiencia de los procesos de responsabilidad fiscal y se estableció el
trámite verbal. Lo que significa que ahora la Contraloría dentro del nuevo proceso de
responsabilidad fiscal puede adelantar dos actuaciones: una denominada verbal y otra
denominada ordinaria.

Con esta implementación, manifiesta el autor la necesidad de estudiar doctrinariamente

cómo se encuentran contemplados los recursos de apelación, reposición y queja dentro del
nuevo Estatuto para determinar su procedencia, aplicación y la coherencia al respecto
entre la norma y el procedimiento.

Concluye el Dr. Riaño que en el Estatuto Anticorrupción, dentro del procedimiento verbal, se
presenta la incongruencia de haber determinado la procedencia del recurso de reposición cuando se
niegue la práctica de pruebas (Artículo 100; literal e)) y la interposición del recurso de reposición,
en subsidio el recurso de apelación, frente a una misma situación (Art. 102). Lo cual crea una
inseguridad jurídica en el proceso por no haber dejado claro cuál sería la mejor forma de aplicar los
recursos habidos ante el auto que niegue pruebas. 9

Si bien es cierto que el tema abordado en el proyecto de investigación del artículo, está
relacionado con el problema que se abordará en la presente investigación, resulta
importante resaltar que el artículo no hace mención a las herramientas hermenéuticas
jurídicas, ni a los métodos de investigación que sí tendrán un desarrollo en el presente
trabajo, ya que el énfasis que se le otorgó a aquél fue con relación al Derecho
Administrativo, mientras que este proyecto tiene como principal énfasis la hermenéutica
jurídica.

9
Ibíd, p. 90
 4. Objetivo General y Objetivos Específicos

Objetivo General

Establecer el funcionamiento de las herramientas hermenéuticas y argumentativas para

garantizar la coherencia del sistema jurídico colombiano en el proceso de Responsabilidad
Fiscal.

Objetivos Específicos

 Definir en qué consiste la coherencia del ordenamiento jurídico e indicar cuáles son
los criterios de solución de colisiones.

 Analizar las herramientas para garantizar la coherencia sustantiva y adjetiva en el

ordenamiento jurídico colombiano.

 Determinar la garantía de la coherencia del ordenamiento jurídico colombiano en el

proceso de Responsabilidad Fiscal.

5. Metodología

La metodología a seguir se identificó teniendo en cuenta la teoría del libro Metodología de

la Investigación de Hernández, Fernández y Baptista10, en donde se presentan cuatro tipos
de investigación: exploratoria, descriptiva, correlacional o explicativa. A continuación se
hará una breve descripción de cada uno de los tipos de investigación mencionados en el
libro, en aras de entender mejor la metodología de la presente investigación:

La exploratoria se utiliza cuando se pretende profundizar más acerca de un tema poco

conocido o desconocido totalmente, esto con el fin de abordar puntos que no fueron

10
HERNÁNDEZ, Roberto; FERNÁNDEZ, Carlos y BAPTISTA, Pilar. Metodología de la Investigación. México:
Mc Graw Hill, 2010. 76 P
tocados anteriormente, se pueden obtener resultados tanto positivos como negativos pero
siempre importantes para la investigación.

La Descriptiva mide, evalúa o recolecta datos sobre diversos aspectos, dimensiones o

componentes del fenómeno a investigar.

Por su parte la correlacional se encarga de identificar la relación entre dos o más conceptos
o variables. Estos estudios tienen en cierta forma un valor un tanto explicativo, con esto
puede conocer el comportamiento de otras variables que estén relacionadas.

Y por último la investigación explicativa es la que se utiliza para explicar por qué ocurre
uno o más fenómenos, las condiciones en que este fenómeno se presenta y las variables
que se pueden relacionar. Este tipo de investigación se realiza con una estructura mayor.

De acuerdo con los tipos de investigación presentados, la investigación que se llevará a

cabo será de tipo descriptivo, teniendo en cuenta que se tiene que conocer acerca del
proceso de responsabilidad fiscal, las herramientas hermenéuticas que se le pueden aplicar
y los datos que puedan dar la posibilidad de resolver el problema interpretativo
planteado.
El diseño de la investigación, entendiendo el término diseño como un plan o una estrategia
preestablecida para poder llegar a la información que se necesita, lo más específica posible 11, es de
tipo no experimental como quiera que según el libro citado, estos estudios que se van a
realizar son sin la manipulación deliberada de variables y en los que sólo se observan los
fenómenos en su ambiente natural para después analizarlos. 12 Este tipo de investigación
no se manipula ni se realiza al azar, se realizará sin manipular variables. Este estudio no
crea ninguna situación.

Ahora bien, los diseños no experimentales se clasifican en dos: Transaccionales o

transversales y longitudinales.13 Según los autores citados, los transaccionales son los que se

11
HERNÁNDEZ, Roberto; FERNÁNDEZ, Carlos y BAPTISTA, Pilar. Metodología de la Investigación. México:
Mc Graw Hill, 2010. 120 P

12
Ibídem, 151 P
13
Ibídem, 151 P
encargan de recolectar datos en un momento único y los longitudinales se encargan de
analizar a través del tiempo, con el fin de relacionar variables conforme pasa el tiempo con
las consecuencias y causas que éstas puedan tener.

En ese entendido la presente investigación tendrá un diseño no experimental

transaccional.

6. Cronograma

El proyecto de investigación tendrá una duración de 11 meses, ejecutables durante el año

2015 durante cuatro fases, así:

Actividad Periodo
Sustentación del Proyecto Noviembre 28 de 2015
Consolidación de Fuentes Febrero 28 de 2015
Redacción del primer capítulo Abril 30 de 2015
Redacción del segundo capítulo Junio 30 de 2015
Redacción del tercer capítulo Agosto 31 de 2015
Elaboración de Conclusiones Octubre 31 de 2015
Sustentación de la Investigación Diciembre de 2015

7. Resultados Esperados

Presentar las razones por las cuales es inadecuada la aplicación de algunos artículos del
Estatuto Anticorrupción que regulan el proceso de responsabilidad fiscal, a la luz de las
herramientas hermenéuticas y argumentativas que se desarrollen durante la Maestría.

Proponer un orden normativo con mayor congruencia que el actual, presentando un

cambio en dicha norma.

Socializar el resultado de la presente investigación al interior de la Contraloría General de

la República, con los abogados sustanciadores del Grupo de Responsabilidad Fiscal de la
Gerencia Departamental Colegiada de Santander, a través de un encuentro académico.
 8. Bibliografía

COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-716/2002. Magistrado Ponente

Marco Gerardo Monroy Cabra.

COLOMBIA. Ley 610 de 2000.

COLOMBIA. Ley 1474 de 2011.

RIAÑO CORTÉS, Edwin. ¿Cómo entender los recursos procedentes en la vía gubernativa
dentro de los procesos de responsabilidad fiscal a la luz de la ley 1474 de 2011? En:
Artículo Académico de Investigación. Universidad Sergio Arboleda. Julio de 2012. Bogotá.

HERNÁNDEZ, Roberto; FERNÁNDEZ, Carlos y BAPTISTA, Pilar. Metodología de la

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