REPUBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

PROYECTO DE REFORMA POLÍTICA

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 14 DE 2007 SENADO, 47 DE

2007 CÁMARA

AUDIENCIA PÚBLICA
VILLAVICENCIO 22 DE FEBRERO DE 2008
AYUDA MEMORIA

SALUDOS Y AGRADECIMIENTOS.

Agradezco a las entidades y autoridades que convocaron esta audiencia pública,

especialmente al Congreso Nacional, al Ministerio del Interior y de Justicia a la
Escuela Superior de Administración Pública, a los Delegados del señor
Registrador Nacional del Estado Civil en el Departamento del Meta, a las
autoridades departamentales y municipales encabezadas por el Señor
Gobernador y el Señor Alcalde, así como a todos Ustedes por su presencia en
esta acto, que es indicativo del cumplimiento por parte de las autoridades públicas
de ese fin esencial del Estado, señalado en el artículo 2º de la Carta, que ordena
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, en especial en
las de naturaleza política.

I. ANTECEDENTES:

1.1 Instituciones constitucionales para la participación democrática.

La Constitución Política de 1991, dedicó el Título IV a establecer las formas de

participación democrática (Capítulo I), a establecer los fundamentos del
régimen de partidos y movimientos políticos (Capítulo II), y el estatuto de la
oposición (Capítulo III).

La filosofía que sirve de base a las mencionadas normas constitucionales, es

la de ampliar el espectro de formas mediante las cuales los ciudadanos
pueden participar en el ejercicio de su soberanía, y el estado contribuir al
desarrollo efectivo de dichas modalidades de participación. Así mismo, en
cuanto a los actores políticos, la Constitución Política partió del hecho histórico
del bipartidismo cerrado, heredado del Frente Nacional, y estableció el
principio de garantía ciudadana tanto para fundar y organizar partidos y
movimientos políticos, como para afiliarse o retirarse de ellos.
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Consecuencialmente, el texto constitucional asignó al legislador la función de

desarrollar mediante Ley los mecanismos de participación, y el régimen de
partidos, movimientos y asociaciones políticas, así como lo relacionado con las
modalidades de financiación de la actividad política, y de publicidad y
propaganda electorales, lo cual llevó a la ampliación del ámbito de
competencia de instituciones como la Registraduría Nacional del Estado Civil y
del Consejo Nacional Electoral, y a la creación del Fondo Nacional de
Financiación de Partidos y Campañas Electorales. Igualmente, defirió al
legislador el establecimiento, mediante Ley estatutaria, del Estatuto de la
Oposición.

1.2 La Reforma contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003.

El Congreso Nacional, en ejercicio de sus funciones constituyentes, introdujo

notables modificaciones al texto fundamental en lo que atañe a los
mecanismos y modalidades de participación política, y al régimen de los
actores políticos, mediante el Acto Legislativo No. 01 de 2003, así:

• Confirma el derecho ciudadano de fundar, organizar y desarrollar

partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse o retirarse de
ellos.

• Proscribe la doble militancia.

• Reitera la obligatoriedad de organización democrática de los partidos y

movimientos políticos.

• Hace posible la celebración de consultas populares o internas para la

escogencia de candidatos, y les concede el mismo régimen de
financiación y publicidad que rige para las elecciones ordinarias.

• Establece el umbral del 2% de los votos emitidos válidamente en el

territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o
Senado, para acceder a la personería jurídica o conservarla. Establece
régimen especial para las Circunscripciones de Minorías.

• Establece régimen diferencial de requerimientos para inscripción de

candidatos, según se trate de partidos y movimientos con personería
jurídica reconocida o no.
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• Ordena a los partidos y movimientos establecer estatutariamente un

régimen disciplinario interno.

• Establece el régimen de bancadas, y defiere al legislador su

reglamentación.

• Introduce normas mediante las cuales precisa la cuantía, modalidades y

responsabilidades en materia de financiación de partidos y movimientos
políticos y de campañas electorales.

• Precisa la figura de las listas y candidatos únicos, y de las listas abiertas

con voto preferente.

• Introduce el sistema de cifra repartidora para la asignación de curules

en las corporaciones de elección popular.

En consecuencia, puede verse cómo la Reforma Constitucional de 2003, llamada

Reforma Política, fue en realidad una reforma electoral, que buscó fortalecer a los
actores políticos (partidos y movimientos políticos), así como también afinar los
mecanismos internos de funcionamiento de los mismos, su régimen de
financiación, el sistema de acceso a los medios de comunicación, y la actuación
de los mismos en las Corporaciones Públicas de elección popular, especialmente
mediante la figura de las bancadas.

II. CAUSAS Y MOTIVACIONES DEL PROYECTO:

Diversos fenómenos de la actualidad nacional pusieron en primer plano la

discusión de problemas tales como la incidencia de grupos ilegales en los partidos
y movimientos políticos, y en las corporaciones públicas, a través de los
candidatos por ellos avalados.

Igualmente, fue claro el uso y el abuso del derecho ciudadano de afiliarse y

retirarse de los partidos y movimientos políticos, lo cual revirtió en una
exacerbación de la figura de la doble militancia, afectando no solo la disciplina
interna de las agrupaciones políticas, sino convirtiéndose en una forma de
defraudación al elector, que de contera puso de manifiesto la debilidad ideológica
y programática de las agrupaciones políticas y de los candidatos.
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III. PROYECTO INICIAL DEL GOBIERNO NACIONAL:

Como consecuencia de lo anteriormente señalado, el 30 de julio de 2007, el

Gobierno Nacional, a través del señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor
Carlos Holguín Sardi radicó en la Cámara de Representantes un proyecto de
Reforma Constitucional al cual se asignó el número 47 mediante el cual se busca
reformar los artículos 107, 108, 122, 133, 134, 152, 183, 299, 303 y 314 de la
Carta.

Además de las razones de conveniencia, es decir, de índole política que mencionó

el Gobierno Nacional en la exposición de motivos y que se refirieron en el
apartado anterior, cabe resaltar que, como ha venido convirtiéndose en costumbre
normativa en el país, se quiso utilizar el proyecto para introducir reformas
constitucionales que solucionaran problemas coyunturales y aún inexplicables
imprevisiones ocurridas en reformas que se introdujeron a la Carta Política en
fecha reciente, así:

• Doble Militancia. Introduce una definición, y establece una consecuencia

punitiva de dicha conducta, consistente en la pérdida de la respectiva curul
o cargo. Esta sanción deberá ser decretada por la jurisdicción contencioso
administrativa en la forma que determine la ley.

Busca definir por norma constitucional, algo que el Consejo Nacional

Electoral con dificultad había definido, respecto de la obligación de los
elegidos de mantener su afiliación a la colectividad con cuyo aval fueron
elegidos a una corporación pública, hasta el final del período constitucional,
pero introduce el mecanismo mediante el cual pueden inscribirse para una
nueva elección por otra colectividad política.

Busca tipificar como causal de pérdida de investidura la doble militancia en

que puedan incurrir los miembros de corporaciones públicas de elección
popular.

• Consultas. Busca solucionar el requerimiento de eventuales consultas

interpartidistas, con miras a la presentación de candidatos de coalición, y
define normas de financiación y publicidad para dichos eventos. Introduce
la figura de la inexistencia de la inscripción que se realice en contra de lo
estipulado por la norma.
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• Responsabilidad de Partidos Políticos. Introduce reformas tendientes a

profundizar y precisar el régimen de responsabilidad, no solo de los
candidatos que lleguen a inscribirse sin tener las calidades para los cargos
a los cuales aspiran, o aún hallándose incursos en inculpaciones de
carácter penal, sino que lo amplía a las agrupaciones políticas que les
lleguen a otorgar el aval. Debe notarse desde ya, que el proyecto de norma
establece sanciones que pudieran revertir en un demérito del carácter
representativo de las corporaciones públicas de elección popular, como
consecuencia de la imposibilidad o restricción para proveer las vacantes
que pudieran ocurrir por esta vía.

• Inhabilidad a familiares de condenados. En el ánimo de purgar la

actividad política de influencias de carácter delictivo, el proyecto buscó
extender a los familiares de quienes resulten elegidos y luego condenados
por delitos relacionados con terrorismo o narcotráfico, la inhabilidad
correspondiente, norma de plausible intención, pero de muy poca
posibilidad de prosperidad, como pudo verse desde el inicio del trámite
parlamentario.

• Voto Público en el Congreso de la República. Desde cuando la

Asamblea Nacional Constituyente de 1991 discutió y aprobó el llamado
estatuto del congresista, se ha tratado de introducir una serie de
mecanismos que faciliten la claridad de la actuación de los elegidos en las
Corporaciones Públicas, y especialmente en el Congreso Nacional. A
través del proyecto de norma correspondiente, el Gobierno Nacional
pretendió que las votaciones de último debate en cada Cámara fueran
públicas. El proyecto de norma no prosperó en la primera vuelta de la
reforma.

• Reelección de Gobernadores y Alcaldes. Tampoco prosperó este

proyecto de normas, en apoyo de las cuales la exposición de motivos del
Gobierno Nacional solamente adujo la necesidad de dar cumplimiento a
una promesa presidencial.

• Círculos Electorales Departamentales. Igual suerte negativa corrió el

proyecto de norma que buscaba la creación de círculos electorales intra-
departamentales, y que tuvo el plausible interés de garantizar la adecuada
representación de los distintos componentes territoriales en las Asambleas
Departamentales. Obviamente una norma de estas características
introducía cuerpos extraños en la ecuación político-electoral de los
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Departamentos, que es la misma razón por la cual no ha podido prosperar

ninguno de los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que
han sido propuestos a consideración de las Cámaras.

• Moción de Censura. El artículo 10 del proyecto gubernamental establecía

simplemente: “Deróguese el Acto Legislativo 1 de 2007.” Es posible que en
la historia del constitucionalismo colombiano este episodio pase a ser un
verdadero ejemplo de la improvidencia y de la improvisación con el texto
constitucional. En efecto, el Acto Legislativo cuya derogatoria quiso
proponer el Gobierno Nacional, introdujo reformas al sistema de moción de
censura, no solo en el interior del Congreso Nacional (posibilidad de ser
votada por una sola de las Cámaras), sino que también la hizo extensiva al
nivel territorial (Departamentos, Distritos y Municipios). El Congreso
Nacional desechó esta parte del proyecto desde el comienzo del trámite
parlamentario.

IV. ADICIONES Y SUPRESIONES DURANTE EL TRÁMITE PARLAMENTARIO:

Tal como se mencionó en el capítulo anterior, y como corresponde al carácter

deliberativo de las Cámaras Legislativas, desde el inicio del trámite parlamentario
que ha sufrido el proyecto de reforma constitucional, fue claro que algunas de las
propuestas contenidas en el proyecto inicial del Gobierno, no estaban llamadas a
prosperar. En consecuencia, fueron dejadas de lado en las diferentes ponencias y
debates.

En cuanto a las adiciones, previo el cumplimiento de los requerimientos formales,

el Congreso introdujo en el proyecto de reforma, un artículo (distinguido con el
número 3), mediante el cual se busca reformar el artículo 109 de la Constitución
Política, con el fin de introducir la figura de la financiación estatal total de las
campañas que adelanten los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos.

Dicho proyecto de artículo introduce también la figura del anticipo de la

mencionada financiación, en cuantía hasta del 50% de los gastos a realizar,
tomando como base el número de votos válidos obtenidos por el partido,
movimiento o grupo significativo de ciudadanos mediante el sistema de reposición
de votos. Defiere a la ley la reglamentación correspondiente.

Igualmente, en el curso del trámite parlamentario se introdujeron tres (3) proyectos

de artículo, así:
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• Un artículo nuevo mediante el cual se autoriza por una sola vez a los
miembros de los cuerpos colegiados de elección popular para inscribirse
por un partido distinto al que los avaló para el cargo que desempeñan, sin
incurrir en doble militancia. Evidentemente se trata de una norma de
transición, que facilita un realinderamiento de membresías por parte de
quienes actualmente ostentan cargos de representación popular.

• Un artículo nuevo mediante el cual restringe la competencia de los

partidos y movimientos políticos, así como de los movimientos sociales
que accedan a corporaciones públicas como consecuencia de regímenes
especiales por circunscripción de minorías, en materia de expedición de
avales, con el fin de que solamente puedan expedirlos a favor de
candidatos que integran tales agrupaciones minoritarias.

• Un artículo nuevo mediante el cual establece que la consulta será el

mecanismo empleado para seleccionar candidatos a cargos unipersonales
en ciudades capitales tanto para alcaldía como gobernación, y en
ciudades de más de cien mil (100.000) habitantes, cuando existan varios
candidatos de un partido.

• En el texto del Decreto número 053 de 15 de enero de 2008, mediante el

cual se ordenó la publicación del proyecto de Acto Legislativo No. 047 de
2007 –Cámara- 014 de 2007 Senado, para dar cumplimiento al artículo
375 de la Constitución Política, aparece un artículo 9, mediante el cual se
señala que “En las circunstancias (sic) electorales que elijen dos curules
se rigen por el sistema de cuociente electoral con sujeción al umbral del
treinta (30%) por ciento del cuociente electoral.” Con esta norma, cuya
aparición en el Decreto mencionado ha de ser objeto de análisis, viene a
solucionarse un problema de vacío normativo que persistía desde el Acto
Legislativo No. 01 de 2003, y que afectaba a las circunscripciones
electorales mencionadas.

V. ALGUNAS OBSERVACIONES PARA EL DEBATE:

Sin perjuicio de los desarrollos que sin duda ocurrirán con ocasión de la segunda
vuelta del proyecto de Acto Legislativo en el Congreso Nacional, y a manera de
aporte a la discusión, formulo algunas observaciones así:
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• El proyecto de Acto Legislativo del cual nos ocupamos pertenece a la

tendencia y moda actual del constitucionalismo colombiano, que ha llevado
a que en escasos 16 años de vigencia, se hayan aprobado 24 enmiendas
de la Carta Política, con lo cual se pone de manifiesto, que las Instituciones
constitucionales entre nosotros tienden a abandonar su carácter de normas
fundamentales, para constituirse en normas transaccionales mediante las
cuales se busca solucionar problemas coyunturales.

• La redacción misma de los artículos que integran el proyecto de Acto

Legislativo del cual nos ocupamos, manifiesta también una tendencia a
hacer de los textos constitucionales unos verdaderos reglamentos de
diversas actividades e instituciones, lo cual desvirtúa el carácter de norma
fundamental que tiene el texto constitucional, y la somete a los riesgos de
precariedad en el tiempo, propios de las normas reglamentarias.

• Muchas de las normas que se incluyen en el texto del Acto Legislativo del
cual nos ocupamos, deberían ser adoptadas como parte de la ley
estatutaria en materias electorales, que por diversas razones no se ha
podido tramitar y aprobar en el Congreso Nacional, a pesar de que el
Consejo Nacional Electoral ha cumplido en reiteradas oportunidades no
solo su compromiso ante el Congreso que lo eligió, sino que también ha
ejercido la competencia constitucional de iniciativa legislativa en las
materias que le atañen.

VI. A MANERA DE CONCLUSIÓN:

Observo que el proyecto de Acto Legislativo, que responde al deseo de solucionar

graves y urgentes problemas de la institucionalidad política y electoral, ha sido
depurado en su contenido durante el trámite parlamentario, lo cual prueba una vez
más la bondad del sistema de reforma constitucional mediante el procedimiento de
doble vuelta parlamentaria.

Igualmente, la presentación, trámite y eventual aprobación del proyecto, pone de

manifiesto la urgente necesidad de que se dote al país del Código Electoral
largamente aplazado por diversas circunstancias dentro de las instancias
estatales.

MUCHAS GRACIAS.