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Discapacidad,

sistemas de protección
y Trabajo Social
Rafael de Lorenzo

Discapacidad,
sistemas de protección
y Trabajo Social

Alianza Editorial
Colección dirigida por Tomás Fernández García
Política Social / Servicios sociales

Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra está protegido por la Ley,
que establece penas de prisión y/o multas, además de las correspondientes indemni-
zaciones por daños y perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren, distribuyeren
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fica, o su transformación, interpretación o ejecución artística fijada en cualquier tipo
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Edición electrónica, 2014


www.alianzaeditorial.es

© Rafael de Lorenzo García, 2007


© Alianza Editorial, S. A. Madrid, 2014
Juan Ignacio Luca de Tena, 15. 28027 Madrid
ISBN: 978-84-206-8861-9
Edición en versión digital 2014
Índice

Prólogo ......................................................................................................................... 13

Capítulo preliminar ................................................................................................... 19


1. Objetivos, sistemática y contenido de la obra ..................................................... 19
1.1. Objetivos y sistemática .............................................................................. 19
1.2. Un adelanto de los contenidos .................................................................... 21
2. Las personas con discapacidad y el análisis de los entornos ............................... 24
2.1. El hecho de la discapacidad y su importancia ............................................ 24
2.2. La necesidad de una visión panorámica ..................................................... 26
3. Análisis del entorno a nivel mundial ................................................................... 27
3.1. Los factores concurrentes .......................................................................... 27
3.2. Las demandas de la discapacidad ............................................................... 30
4. Análisis del entorno europeo .............................................................................. 31
4.1. Los factores concurrentes .......................................................................... 31
4.2. Los planteamientos de la discapacidad en Europa ...................................... 33
5. La situación en España ....................................................................................... 36
5.1. Las tendencias sociales .............................................................................. 36
5.2. Antecedentes, situación y juicio general sobre la situación de la discapa-
cidad .......................................................................................................... 37
5.3. Análisis de las necesidades y demandas de las personas con discapacidad. 39
6. Perspectivas de futuro ......................................................................................... 41
6.1. Nuevas estrategias para enfrentar viejos problemas ................................... 41
6.2. Hacia un nuevo paradigma de la discapacidad ........................................... 44
7. Agradecimientos ................................................................................................ 46

7
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
1. Introducción general: la persona con discapacidad como persona hu-
mana ........................................................................................................................ 49
1. Consideraciones generales: planteamiento general de la cuestión, conceptua-
lización y terminología ....................................................................................... 49
1.1. Introducción .............................................................................................. 49
1.2. Evolución histórica .................................................................................... 52
1.3. En relación con la conceptualización y terminología ................................. 54
2. Los modelos de atención a la discapacidad y la discapacidad como opción de
libertad de vida y sus difusos límites en el futuro ................................................ 54
2.1. Notas introductorias ................................................................................... 54
2.2. Modelos de atención a la discapacidad ...................................................... 56
3. La discapacidad desde la perspectiva de los derechos humanos .......................... 64
3.1. Derechos de las personas con discapacidad ............................................... 64
3.2. Razones del cambio de enfoques y tendencias ........................................... 65
3.3. Los ordenamientos jurídicos como mecanismos de reconocimiento y ga-
rantía .......................................................................................................... 68
4. Comportamientos éticos y políticas sociales respecto a las personas con disca-
pacidad ............................................................................................................... 70
4.1. Comportamientos éticos ............................................................................ 70
4.2. Políticas sociales ........................................................................................ 72
5. Igualdad y derecho a la diferencia ....................................................................... 76
5.1. Consideraciones conceptuales ................................................................... 76
5.2. Funciones de igualdad ............................................................................... 78
6. La no discriminación y acción positiva. El mainstreaming y la protección espe-
cializada ............................................................................................................. 79
6.1. La no discriminación y la acción positiva ................................................... 79
6.2. El mainstreaming y la protección especializada ......................................... 83
7. Discurso retórico, torrente de normas inaplicadas versus disfrute efectivo de
los derechos reconocidos .................................................................................... 86
7.1. Algunas constataciones ............................................................................. 86
7.2. Horizontes de mejora ................................................................................. 87
Notas ......................................................................................................................... 90
Bibliografía ............................................................................................................... 92

2. Elementos definitorios de la discapacidad .................................................... 95


1. Concepto de discapacidad, tipologías y clases .................................................... 95
1.1. Consideraciones conceptuales introductorias ............................................ 95
1.2. Criterios clasificatorios y de categorización .............................................. 98
2. Documentos y normativas de clasificación internacional ................................... 102
2.1. La clasificación CIDDM de la Organización Mundial de la Salud de 1980. 102
2.2. La clasificación CIF de la Organización Mundial de la Salud de 2001 ....... 104
3. La normativa española de clasificación de la discapacidad. El procedimiento
administrativo de clasificación de la discapacidad y sus diversos efectos ........... 107
3.1. Antecedentes y evolución normativa ......................................................... 107
3.2. El procedimiento de valoración y reconocimiento de la discapacidad ....... 108
4. Discapacidad y demografía: datos sobre la discapacidad. Población con disca-
pacidad según los organismos de la ONU ........................................................... 113
4.1. Datos sobre desarrollo humano en relación con la discapacidad ................ 113
4.2. Posiciones teóricas y búsqueda de indicadores para la estimación de la po-
blación con discapacidad en el mundo ....................................................... 115
4.3. Nuevos instrumentos sociométricos .......................................................... 117
5. Estadísticas eurocomunitarias sobre discapacidad ............................................. 118

8
Índice
6. La encuesta española sobre discapacidad de 1999 .............................................. 120
7. Análisis de población por comunidades autónomas ............................................ 126
Notas ......................................................................................................................... 129
Bibliografía ............................................................................................................... 131

3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapa-


cidad ........................................................................................................................ 135
1. El movimiento social de la discapacidad en España: el CERMI .......................... 135
1.1. Definición .................................................................................................. 135
1.2. Composición .............................................................................................. 136
1.3. Naturaleza jurídica y funciones .................................................................. 137
1.4. Ámbitos de actuación ................................................................................. 139
1.5. Los grandes logros del CERMI .................................................................. 141
2. Las organizaciones representativas especializadas por sectores o tipos de disca-
pacidad ............................................................................................................... 141
2.1. Tipología de las organizaciones ................................................................. 142
2.2. Las organizaciones de personas con discapacidad en España .................... 144
3. Las organizaciones representativas en Europa: el EDF ....................................... 148
3.1. Definición .................................................................................................. 148
3.2. Tipos de socios y estructuración interna .................................................... 149
3.3. Funciones del EDF .................................................................................... 149
3.4. Los retos del futuro .................................................................................... 151
4. El movimiento social de la discapacidad en el mundo ........................................ 152
4.1. Introducción .............................................................................................. 152
4.2. La Alianza Internacional de Discapacidad (IDA) ...................................... 153
4.3. Consorcio Internacional de Discapacidad y Desarrollo (IDDC) ................ 154
4.4. Red Iberoamericana de Organizaciones de Personas con Discapacidad y
sus familias (RIADIS) ............................................................................... 155
5. Participación y representación: la presencia de las organizaciones de personas
con discapacidad en órganos asesores o consultivos de la Administración Pú-
blica .................................................................................................................... 156
5.1. Introducción .............................................................................................. 156
5.2. Órganos asesores o consultivos de la Administración Pública ................... 158
5.3. Órganos de participación con la Administración ....................................... 162
5.4. El Defensor de las personas con discapacidad ............................................ 163
6. La vida ciudadana y la participación activa de las personas con discapacidad en
el desarrollo político ........................................................................................... 165
7. Imagen social y visibilidad en una sociedad inclusiva ........................................ 169
7.1. Imagen social ............................................................................................. 169
7.2. Visibilidad en la sociedad .......................................................................... 173
Notas ......................................................................................................................... 175
Bibliografía ............................................................................................................... 177

4. La protección internacional de las personas con discapacidad ................. 179


1. Los pronunciamientos de la ONU y sus organismos dependientes ..................... 179
1.1. Notas sobre la evolución histórica .............................................................. 179
1.2. El tratamiento de la discapacidad en el Sistema Universal de Derechos Hu-
manos ........................................................................................................ 181
1.3. Los instrumentos o cláusulas específicas relativas a los derechos de las
personas con discapacidad ......................................................................... 185
2. La Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con dis-
capacidad ............................................................................................................ 187

9
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
2.1. Principios rectores de la Convención ......................................................... 188
2.2. Novedades del tratado ................................................................................ 189
2.3. Repercusiones en la legislación española ................................................... 192
2.4. El proceso de puesta en marcha de la Convención ...................................... 193
3. El tratamiento de la cuestión en el derecho eurocomunitario y en el Consejo de
Europa ................................................................................................................ 195
3.1. En el ámbito de la Unión Europea .............................................................. 195
3.2. En el Consejo de Europa ............................................................................ 201
4. Análisis social del proyecto de Constitución europea ......................................... 203
5. La discapacidad en el constitucionalismo comparado ........................................ 206
5.1. Estados europeos pertenecientes a la Unión Europea ................................. 207
5.2. Estados americanos ................................................................................... 210
5.3. Otros estados ............................................................................................. 213
6. Las personas con discapacidad ante las nuevas tendencias sociales y corrientes
mundiales ........................................................................................................... 214
7. Las aportaciones del Club de Roma sobre la discapacidad en la agenda interna-
cional .................................................................................................................. 217
7.1. Las razones para realizar el Informe sobre Discapacidad ........................... 218
7.2. Estructura y principios inspiradores ........................................................... 218
7.3. Objetivos y propósitos ............................................................................... 219
7.4 Las propuestas del Informe ........................................................................ 220
Notas ......................................................................................................................... 221
Bibliografía ............................................................................................................... 224

5. La protección de la discapacidad en el derecho español ............................. 227


1. Protección en la Constitución Española de 1978 ................................................ 227
1.1. Antecedentes y contenido de la protección ................................................ 227
1.2. Significado y alcance de la protección constitucional ................................ 229
1.3. Un nuevo enfoque constitucional: la protección desde la perspectiva de
los derechos fundamentales ....................................................................... 230
1.4. El reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autóno-
mas en materia de discapacidad ................................................................. 233
2. Panorama general sobre el ordenamiento jurídico español en relación con la
discapacidad: la LISMI y sus normas de desarrollo ............................................ 234
2.1. Alcance y virtualidad de la LISMI ............................................................. 234
2.2. Orientaciones básicas y acción protectora ................................................. 235
2.3. La concepción de la «minusvalía» en la LISMI .......................................... 236
2.4. Prevención, rehabilitación y educación ...................................................... 237
2.5. Empleo e integración laboral ..................................................................... 239
2.6. Valoración retrospectiva ............................................................................ 242
3. La reciente legislación sobre igualdad de oportunidades, no discriminación y
accesibilidad universal ....................................................................................... 243
3.1. La necesidad de una nueva legislación sobre igualdad y no discriminación
para las personas con discapacidad ............................................................ 243
3.2. La LIONDAU: análisis de su contenido, fortaleza y debilidades ............... 244
3.3. La transposición al derecho español de las directivas comunitarias sobre
no discriminación en el empleo y por origen racial o étnico ....................... 249
3.4. Otras modificaciones legales conexas de gran relevancia .......................... 251
3.5. Desarrollos normativos de la LIONDAU ................................................... 253
4. Las personas con discapacidad en el sistema educativo ...................................... 255
4.1. La educación como eje estratégico ............................................................. 255
4.2. Hacia un modelo de educación inclusiva .................................................... 256

10
Índice
5. La discapacidad en el mercado de trabajo y la protección del sistema de Segu-
ridad Social ......................................................................................................... 260
5.1. El empleo como factor estratégico de integración ...................................... 260
5.2. La protección en el sistema de Seguridad Social ........................................ 271
6. Sistema nacional de salud y personas con discapacidad. Los problemas de la
bioética ............................................................................................................... 275
6.1. El marco general de referencia ................................................................... 275
6.2. Contenido básico de la regulación legal vigente ......................................... 277
6.3. Discapacidad, salud y bioética ................................................................... 280
7. Las personas con discapacidad en el futuro sistema de protección por depen-
dencia ................................................................................................................. 282
7.1. La innegable necesidad de regular la protección de las situaciones de
dependencia ............................................................................................... 282
7.2. Fundamentación constitucional de la nueva legislación en materia de
dependencia ............................................................................................... 284
7.3. Contenido y alcance de la nueva iniciativa legislativa sobre dependencia .. 285
Notas ......................................................................................................................... 289
Bibliografía ............................................................................................................... 292

6. Sistemas de protección económica de las personas con discapacidad .... 297


1. Capacidad de renta como forma de vida independiente ...................................... 297
1.1. Reflexiones en torno a la idea de «independencia» .................................... 297
1.2. Capacidad de renta y recursos económicos disponibles ............................. 302
2. La inserción laboral como la mejor vía de integración social y autonomía
económica. Prevalencia de las políticas activas y complementariedad de las po-
líticas pasivas ...................................................................................................... 306
2.1. Consideraciones introductorias ................................................................. 306
2.2. La no discriminación en el empleo y su protección social .......................... 308
2.3. Orientaciones y evolución del modelo laboral ........................................... 310
2.4. Medidas de fomento e incentivación de la inserción laboral ...................... 312
2.5. Ayudas e incentivos públicos para la contratación de personas con disca-
pacidad: la reforma de la reforma ............................................................... 316
3. Las prestaciones económicas del Estado y otras administraciones públicas ....... 320
3.1. Precisiones introductorias .......................................................................... 320
3.2. Prestaciones económicas de la Seguridad Social ....................................... 322
3.3. Prestaciones económicas a cargo del Estado .............................................. 325
4. El patrimonio especialmente protegido .............................................................. 327
4.1. Nociones previas ........................................................................................ 327
4.2. Constitución y extinción del patrimonio protegido .................................... 328
4.3. Los beneficios fiscales del patrimonio protegido ....................................... 330
4.4. Modificaciones y mejoras del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamien-
to Civil ....................................................................................................... 331
5. Fiscalidad y discapacidad ................................................................................... 334
5.1. Algunas acotaciones preliminares ............................................................. 334
5.2. Beneficios fiscales para las personas con discapacidad ............................. 335
6. La discapacidad en los seguros privados y en los fondos de pensiones ............... 344
6.1. Las personas con discapacidad frente al sector seguros .............................. 344
6.2. El sector seguros frente a las personas con discapacidad ............................ 348
6.3. Marco jurídico ........................................................................................... 349
7. Las aportaciones de la responsabilidad social empresarial en favor de las per-
sonas con discapacidad ....................................................................................... 351
7.1. La RSE como una nueva vía de compromiso social de las empresas .......... 351

11
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
7.2. La dimensión ética de las empresas ............................................................ 354
7.3. RSE y personas con discapacidad .............................................................. 356
Notas ......................................................................................................................... 358
Bibliografía ............................................................................................................... 359

7. Discapacidad y Trabajo Social ......................................................................... 363


1. La importancia del Trabajo Social en el modelo social de atención a las perso-
nas con discapacidad .......................................................................................... 363
1.1. Comentarios introductorios ....................................................................... 363
1.2. Evolución del concepto de Trabajo Social ................................................. 364
1.3. Volviendo sobre el concepto de discapacidad ............................................ 367
1.4. Desarrollo de los modelos de acción de Trabajo Social que se presentan en
la discapacidad ........................................................................................... 369
2. El papel de los trabajadores sociales respecto de la discapacidad para el acceso
efectivo a los derechos y prestaciones del sistema .............................................. 370
2.1. Principios y valores que configuran el perfil profesional del trabajador
social .......................................................................................................... 370
2.2. Áreas profesionales de intervención .......................................................... 372
2.3. Ámbitos de desempeño .............................................................................. 373
2.4. El rol de los trabajadores sociales en relación con las personas con disca-
pacidad ...................................................................................................... 378
3. El Trabajo Social en relación con los grandes ejes determinantes de las políticas
sobre discapacidad: igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibili-
dad universal ....................................................................................................... 380
3.1. Marco general de referencia ....................................................................... 380
3.2. Estrategias de intervención ........................................................................ 383
3.3. La contribución del Trabajo Social en la calidad de los servicios ............... 387
3.4. El I Plan Nacional de Accesibilidad 2004-2012 ......................................... 388
4. El Trabajo Social en relación con las políticas prioritarias sobre discapacidad:
educación, empleo e inclusión social .................................................................. 390
4.1. Los ejes estratégicos determinantes de la inclusión social ......................... 390
4.2. Criterios y mecanismos de intervención en materia de educación .............. 393
4.3. Criterios y mecanismos de intervención en materia de empleo e inserción
laboral ........................................................................................................ 395
5. Apoyo personalizado de los trabajadores sociales a las personas con discapaci-
dad y sus familias ................................................................................................ 396
5.1. Comentarios introductorios ....................................................................... 396
5.2. Instrumentos de la intervención social ....................................................... 397
5.3. Consideraciones en torno a la familia y factores de intervención social ..... 401
5.4. Las funciones del trabajador social en relación con las familias con perso-
nas con discapacidad .................................................................................. 403
6. El Trabajo Social desde las ONG de o para personas con discapacidad .............. 405
6.1. La articulación de las ONG: el tercer sector o sector solidario ................... 405
6.2. Grandes líneas generales de trabajos de las ONG en materia de discapa-
cidad .......................................................................................................... 409
6.3. El caso singular de la ONCE y su Fundación ............................................. 413
7. Perspectivas y retos de futuro de las personas con discapacidad ante algunas
grandes encrucijadas de la humanidad ................................................................ 416
7.1. Los grandes retos del tercer sector ............................................................. 416
7.2. Los nuevos horizontes de la discapacidad .................................................. 421
Notas ......................................................................................................................... 427
Bibliografía ............................................................................................................... 429

12
Prólogo
ALAIN TOURAINE

La manera como una sociedad define los grupos discapacitados y se esfuerza


por integrarlos dentro de la vida social común debe ser considerada hoy como
un test de vital importancia de la capacidad de ampliar el proceso de demo-
cratización de nuestras sociedades. Esta idea puede ser ampliada: con anterio-
ridad la democracia se definía como el poder de la mayoría; ahora sería más
adecuado definirla por el respeto de los derechos de las minorías. Entre estas
minorías el grupo de los no videntes es a la vez uno de los más importantes,
dado que es el grupo que ha producido más iniciativas técnicas y administrati-
vas para vencer el aislamiento que sufren quienes tienen este tipo de discapa-
cidad. En este sentido es importante recordar la obra del Abbé de l’Epée en
vísperas de la Revolución Francesa y después la gran obra redescubierta de
este pensamiento iluminista en el Gallaudet College en Estados Unidos. Más
recientemente un equipo mixto franco-americano dirigido por Bernard Mot-
tez, investigador del Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS),
de Francia, ha iniciado una serie de trabajos en varios países. Estas iniciativas
son muy novedosas y de sumo interés para comprender el comportamiento
humano a través de grupos discapacitados, tratando con ello de crear nuevos
circuitos y nuevos sistemas de comunicación para reemplazar la función defi-
ciente del organismo.
En este sentido me parece muy valioso este libro: Discapacidad, sistemas
de protección y Trabajo Social del profesor Rafael de Lorenzo García, ya que
por una parte se ubica dentro de la tradición de estudios ya mencionada y, por
otra, expresa cabalmente toda la complejidad que conlleva la integración so-

13
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
cial de los no videntes. Tuve la oportunidad de conocer al profesor De Loren-
zo con motivo de una reunión reciente sobre el futuro de Europa, que tuvo lu-
gar en el Monasterio de Yuste, en Extremadura, España, a la que convocaba
la Academia Europa de Yuste y en donde participaban personalidades de la
vida académica que representaban distintas disciplinas científicas, del mun-
do político, investigadores e intelectuales europeos, siendo clausurado por el
ex canciller Helmut Kohl, Felipe González y Sus Majestades los Reyes de
España. Precisamente, el referido encuentro subrayó la preocupación de los
ciudadanos por el reforzamiento de la vertiente social y ciudadana de la nue-
va Europa.
Sin duda el trabajo del profesor Rafael de Lorenzo será un buen instru-
mento para hacer llegar a nuestras sociedades el pálpito y la realidad de las
personas con discapacidad, favoreciendo así la práctica de valores que dignifi-
can a la persona con discapacidad como persona humana, el conocimiento de
los elementos definitorios de la discapacidad y el reconocimiento de sus dere-
chos. En esta línea, este trabajo es un buen referente para dar respuesta a si-
tuaciones en las que muchas veces se desliza a la opinión pública y a las so-
ciedades europeas que vivimos de espaldas a grandes colectivos, como lo son
las personas con discapacidad. Que los no videntes tienen los mismos dere-
chos y deben gozar de las mismas oportunidades que el resto de los ciudada-
nos es una premisa que debemos instalar en el proceso de construcción eu-
ropea como medio de insuflar más alma a la Unión Europea, como también
para profundizar en una democracia que esté basada en los derechos cultura-
les de las personas.
Cuando me permito otear el perfil profesional y académico del profesor
Rafael de Lorenzo, me percato de su pertenencia al prestigioso Club de
Roma. Este hecho, más el atento seguimiento de sus trabajos, me han permiti-
do conocer la personalidad de nuestro autor, su trayectoria vital, profesional
y, sobre todo, su compromiso social. Una cita, extraída de uno de los docu-
mentos preparados para el mencionado Club, viene a corroborar mis palabras:
«El futuro de la humanidad depende de que todos los hombres y mujeres pue-
dan participar activamente en la construcción de su existencia en común y de
que lo hagan solidariamente y apreciando la singularidad de cada miembro de
la familia humana, sin exclusiones ni limitaciones fundadas en las circunstan-
cias o en las capacidades de cada cual».
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social, del profesor Ra-
fael de Lorenzo, libro publicado en los albores del siglo XXI, facilitará sin duda
el desarrollo de los nuevos horizontes de la discapacidad en el mundo actual,
y los valores y los paradigmas sociales que abren caminos, para que las perso-
nas con discapacidad los puedan recorrer en pos de la inclusión, otra de las in-
quietudes que ya manifestaba nuestro autor en el marco del Club de Roma.
En último término, quisiera considerar su particular compromiso dentro
de la ONCE. La sociología siempre se ha interesado por los grupos discapaci-
tados y en particular por los «no videntes» y por aquellos llamados sordomu-

14
Prólogo
dos. Para ambos casos fueron creados los primeros institutos en el siglo XVIII.
Después del periodo de la industrialización, durante el cual no se dio mucha
importancia a estos temas, hemos constatado que desde hace treinta años se
ha producido un aumento significativo en el interés por tratar estos proble-
mas. Un hecho significativo en este sentido es la redefinición misma del pro-
blema y de los métodos para ayudar a aquellos que tienen dificultades senso-
riales para participar en la vida social.
Un paso fundamental en esta evolución fue la creación y difusión del len-
guaje para sordomudos, cuyo estudio se había realizado en el ya mencionado
Gallaudet College en Estados Unidos. Los casos de las personas sordas y «no
videntes» fueron muy distintos. Respecto a los últimos, fue determinante el
reconocimiento como grupo minoritario y el hecho de darles instrumentos
propios de comunicación. El mejor ejemplo de esto fue la creación del len-
guaje Braille, lo que ha favorecido la creación de bibliotecas, facilitándoles a
estas personas el acceso a textos escritos.
En este sentido, como se trata de un lenguaje escrito y no gestual, las polí-
ticas frente a los «no videntes» pusieron menos énfasis en la identidad, y prio-
rizaron la integración de éstos para que pudiesen participar en todas las activi-
dades de la sociedad. Sin embargo, el avance no ha sido espectacular. En ello
ha incidido el hecho de que se trata de un grupo numeroso y, en segundo lugar,
por el gran número de problemas materiales y técnicos que deben ser supera-
dos para lograr avances más significativos.
En este mismo contexto, consideramos de forma especial el trabajo desa-
rrollado por el profesor Rafael de Lorenzo para el progreso y la obra realizada
por la ONCE, que tienen una importancia fundamental. Las actividades de
esta institución y la cobertura que ha alcanzado la pone muy por encima de
otras instituciones del mismo tipo. El reconocimiento social e institucional
que la ONCE ha logrado instalar en la sociedad española del problema de los
«no videntes» y de las personas con discapacidad en general ha supuesto un
paso significativo. La calidad y eficacia de su trabajo —ejemplo a seguir por
otros países—, así como también la relación que ha establecido con otras or-
ganizaciones hermanas en América Latina, son algunas de las razones que
confirman el carácter excepcional y ejemplar de esta institución, que apuesta
todos los días por una redefinición de los equilibrios sociales que tenga en
cuenta las exigencias de todos los ciudadanos por encima de sus condiciona-
mientos físicos, psíquicos o sensoriales, favoreciendo todas las estrategias de
la coparticipación y del respeto a todas las diversidades, que son una riqueza a
preservar en cualquier sociedad, y desafíos y retos en los albores del tercer mi-
lenio para los sistemas de protección social.

París, septiembre 2006

15
A mis hijos Lucía y Santiago,
a los que les debo, cuanto menos,
el tiempo que me prestaron para dedicarlo a este libro.
Capítulo preliminar

1. Objetivos, sistemática y contenido de la obra


1.1. Objetivos y sistemática

Justamente al inicio de este volumen es imprescindible realizar algunas consi-


deraciones y explicaciones que faciliten su manejo y hagan más comprensi-
ble su contenido.
Antes de hablar de objetivos es necesario hacer un pequeño paréntesis
acerca de las motivaciones personales y profesionales. En efecto, desde un
punto de vista personal, y dentro de nuestra larga trayectoria de investigación,
docencia y publicaciones, hemos venido albergando y acariciando la idea de
poner a disposición un trabajo que aborde algunas de las grandes cuestiones
referidas a las personas con discapacidad con un enfoque y una extensión que
resulten abarcables con facilidad para el lector.
Muchas han sido nuestras colaboraciones en libros colectivos, en ocasio-
nes dirigiéndolos, en otras prestando un apoyo personal, académico e institu-
cional; diversos han sido los esfuerzos en monografías colectivas e, incluso,
recientemente en el impulso de obras de mayor alcance, calado y pretensiones
más omnicomprensivas de la materia.
Ahora que el trabajo está concluido y que se pone a disposición del públi-
co, queremos resaltar que los objetivos perseguidos son básicamente los si-
guientes:

19
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
— Disponer de un trabajo monográfico y especializado sobre las perso-
nas con discapacidad.
— Contar con una obra que, sin pretender un planteamiento omnicom-
prensivo, ofrezca una visión global y de conjunto suficiente para la
comprensión de la cuestión.
— Acceder a un trabajo que, a pesar de su limitada extensión, aborde se-
lectivamente las cuestiones más relevantes relacionadas con las perso-
nas con discapacidad.
— Manejar un volumen que aborde la problemática de la discapacidad de
manera poliédrica e interdisciplinar, es decir, desde distintos ángulos
y perspectivas, así como desde el manejo de diferentes técnicas, herra-
mientas y metodologías desde las ciencias sociales y en especial desde
el derecho, la sociología, la economía, etc.
— En fin, ofrecer un producto útil y manejable para la comunidad uni-
versitaria en relación con aquellas materias que cada vez se imparten
de manera más habitual en diferentes licenciaturas y diplomaturas (en
especial los estudios de Trabajo Social), abordando la cuestión de las
personas con discapacidad; y aportar unos materiales que puedan
servir para el trabajo de diversos profesionales que desarrollan su ac-
tividad en torno al mundo de las personas con discapacidad, ya sea
en entornos públicos, privados, sociales o empresariales, como com-
plemento a una rica bibliografía española que, no obstante, adolecía
de una laguna importante en cuanto a la existencia de un volumen
como éste que abordara la cuestión desde un tratamiento no excesi-
vamente para especialistas y con un tamaño que no produjera efectos
disuasorios.

En cuanto a la sistemática, resulta bien sencillo de explicar. En efecto, tras


este capítulo preliminar, el volumen se extiende a lo largo de siete capítulos,
cada uno de los cuales cuenta con siete epígrafes que vienen acompañados de
diversidad de notas al final de cada capítulo aclaratorias de su contenido, de
remisión bibliográfica o de interrelación respecto de las distintas partes del
trabajo. Cada capítulo dispone, específicamente, de una bibliografía ad hoc,
debidamente seleccionada, que, sin tener pretensiones de exhaustividad, ofre-
ce las referencias actuales suficientes para ampliar y enriquecer los conteni-
dos básicos que se recogen en cada uno de dichos capítulos.
El trabajo concluye con tres índices: un índice general más detallado de
cada uno de los capítulos y epígrafes; un índice por materias, que facilitará
la búsqueda con las suficientes voces y referencias para ello, y finalmente
un anexo final que contiene una selección de páginas web de interés, debi-
damente clasificadas para facilitar su manejo y conocimiento, y que por su
cuidada selección conducirán al lector a aquellos enlaces generales más im-
portantes y significativos, dentro de los cuales podrán encontrar no sola-
mente una rica y abundante información, sino, a la vez, referencias de otros

20
Capítulo preliminar
enlaces terceros que, en su conjunto, facilitarán un conocimiento amplio de
documentos y contenidos en la red, estrechamente vinculados con la cues-
tión de las personas con discapacidad y sus organizaciones, familias e insti-
tuciones.

1.2. Un adelanto de los contenidos

Como acabamos de decir, el presente volumen se estructura en siete capítu-


los, de los que pasamos seguidamente a hacer una breve y anticipada reseña
de los contenidos que en aquéllos encontraremos.
El capítulo 1 aborda el frontispicio del trabajo, como no podía ser de otra
manera: la cuestión crucial de la persona con discapacidad como persona hu-
mana. Por ello va desarrollando aspectos relativos, en primer lugar, al concep-
to y la terminología utilizados para su denominación; una referencia detallada
respecto de los modelos de atención a la discapacidad cuya cuestión se ha
convertido en el gran centro de referencia sobre el que han pivotado los enfo-
ques, filosofías, doctrinas y políticas desarrolladas en los últimos cuarenta
años, cuyas orientaciones han venido marcadas por la filosofía y finalidad
misma de tales modelos. Como consecuencia de ello, si el modelo médico-re-
habilitador llevaba una política de carácter asistencialista, el modelo social
condujo a un nuevo enfoque centrado en los derechos humanos, cuestión esta
que se trata profusamente, así como los factores o elementos determinantes
de su ejercicio. Por ello será muy importante estudiar, como efectivamente así
se hará, a lo largo del volumen, el contenido de los ordenamientos jurídicos, y
en especial del español, ya que la cobertura, fundamentación y ejercicio de ta-
les derechos encuentra su máxima consagración en el ordenamiento jurídico
constitucional de cada país, así como en las normas internacionales y euro-
peas que resultan de aplicación en esta materia. Pero no basta sólo con el enfo-
que jurídico, sino que se estudia la dimensión ética que se deriva del principio
de dignidad de la persona, de manera que los comportamientos éticos serán
determinantes para la impronta y materialización efectiva de las políticas so-
ciales para las personas con discapacidad. Y, en relación con el ejercicio prác-
tico de tales derechos, abordamos el análisis de tres binomios de crucial tras-
cendencia: el principio de igualdad en sus diferentes vertientes versus el
derecho a la diferencias; la compatibilización de los principios de la no discri-
minación con el desenvolvimiento de una verdadera política de «acción posi-
tiva o discriminación favorable»; y, finalmente, la necesaria coexistencia de
los principios del mainstreaming, con su enfoque de transversalidad o presen-
cia de la discapacidad en cualquier norma, política o programa general, con la
visión pragmática que exige a la vez un tratamiento especializado de la cues-
tión; es decir, es necesario que existan documentos y normas especiales cuyo
objeto; finalidad y contenido se dedique exclusivamente a las personas con
discapacidad.

21
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Valga, por todos, un ejemplo bien reciente. Hemos estado durante déca-
das en la creencia que tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos
de Naciones Unidas como los diferentes tratados sobre derechos humanos
que integra el Sistema Universal de Derechos Humanos incluían y, por tanto,
daban cobertura suficiente a los derechos de las personas con discapacidad.
Dicha creencia se convirtió en certeza cuando, tras la Conferencia Mundial
sobre Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, se adoptaron pronun-
ciamientos concretos en relación a la plena aplicabilidad y total inclusión bajo
el ámbito de cobertura de dicho sistema universal de las personas con discapa-
cidad. No obstante lo anterior, una de las razones esgrimidas en la aprobación
por el Comité Ad Hoc de Naciones Unidas para la Convención de los Dere-
chos de las personas con discapacidad consistió en que era necesario este ins-
trumento especializado para que no cupiera ninguna duda desde el punto de
vista de la seguridad jurídica de que los derechos humanos de las personas con
discapacidad se encontraban plenamente protegidos mediante esta nueva con-
vención, que dará lugar a un nuevo tratado internacional. Por ello, en el último
epígrafe de este capítulo aportamos unas reflexiones y consideraciones sobre
la importancia de disponer de más y mejores regulaciones, pero también de la
necesidad de que dichas regulaciones se apliquen de manera efectiva, los de-
rechos reconocidos se ejerzan materialmente y los ordenamientos pongan a
disposición de los ciudadanos instrumentos y procedimientos ágiles que per-
mitan su ejercicio e impidan reacciones desincentivadoras de su ejercicio des-
de los entornos públicos.
En el capítulo 2 encontraremos cuestiones relativas al concepto de disca-
pacidad, a los criterios para su clasificación y su medición sociométrica. En
primer lugar, es preciso disponer de una aproximación al concepto y cuáles
son sus elementos constitutivos que los llevan a diferentes ordenaciones tipo-
lógicas o de categorización. En segundo lugar, estudiaremos los instrumentos
y documentos de clasificación de la discapacidad disponibles en el ámbito de
Naciones Unidas (Organización Mundial de la Salud), así como en España,
ya que carecemos de tales instrumentos en el ámbito de la Unión Europea.
Será muy enriquecedor conocer los parámetros utilizados para las diferentes
categorizaciones, así como disponer de una información básica sobre el pro-
cedimiento de reconocimiento y calificación de la condición de discapacidad
en nuestro ordenamiento jurídico. Y, finalmente, abordaremos los aspectos
demográficos o de población con discapacidad desde los diferentes instru-
mentos de medición que nos ofrece Naciones Unidas, la Unión Europea y
nuestro país, distinguiendo en este último caso entre los datos globales y al-
gunas aproximaciones territorializadas respecto de algunas comunidades au-
tónomas.
En el capítulo 3 encontraremos tres órdenes de cuestiones bien diferencia-
das. La primera de ellas, abordará la configuración, clasificación, organiza-
ción, logros y retos de las organizaciones representativas de las personas con
discapacidad y sus familias en los ámbitos español, eurocomunitario y mun-

22
Capítulo preliminar
dial. La segunda se detendrá en los mecanismos de presencia y participación
del movimiento asociativo de las personas con discapacidad en órganos aseso-
res o consultivos de las administraciones públicas. Y, finalmente, la tercera,
desgranará algunas reflexiones sobre la participación plena y activa de las per-
sonas con discapacidad en la vida política, así como la imagen social y la
percepción social que de la discapacidad se tenga en una sociedad inclusiva.
El capítulo 4 se extiende, en detalle, sobre la protección internacional de
las personas con discapacidad. Se ocupa de los pronunciamientos de distintos
ámbitos internacionales (Naciones Unidas, Unión Europea, Consejo de Eu-
ropa), ya tengan o no carácter jurídicamente vinculante; se detiene en el aná-
lisis de la protección dentro del sistema universal de derechos humanos de
Naciones Unidas y realiza, cuando concluimos este libro, el estado de la
cuestión sobre el nuevo tratado de Naciones Unidas sobre los derechos de las
personas con discapacidad, cuyo texto acaba de ser aprobado por el Comité
Ad Hoc y que está en trámite de aprobación formal por la Asamblea General
que se encuentra, en estos momentos, celebrando su periodo anual de sesio-
nes. En un segundo bloque encontraremos algunos análisis sobre los aspectos
sociales del proyecto de Constitución Europea (todavía non nata), que por su
gran importancia y alcance deben ser conocidos a pesar de que aún no hayan
entrado en vigor, y, asimismo, realizamos un interesante acercamiento al co-
nocimiento del constitucionalismo comparado respecto de las diferentes re-
gulaciones de constituciones europeas, americanas y de otros países del mun-
do que nos permitirán disponer de una breve pero significativa radiografía de
la situación en cuanto a la cobertura constitucional de este colectivo. Con-
cluirá el capítulo con algunas reflexiones sobre las tendencias de futuro y la
presencia de la discapacidad en la agenda internacional, que completarán las
aportaciones que, al respecto, ofrecemos en este mismo capítulo preliminar,
más adelante.
El capítulo 5 enfrenta la cercana e inmediata problemática de la protec-
ción de las personas con discapacidad en el ordenamiento jurídico español. Se
realiza un análisis del contenido de nuestra vigente Constitución ofreciendo
una nueva visión o enfoque interpretativo que evoluciona desde una visión
prestacional o asistencialista derivada del artículo 49 como única percha de la
que colgar nuestro ropaje jurídico argumental y evolucionando hacia un enfo-
que más integral basado en la aplicación de los derechos fundamentales, y en-
cardinando, por tanto, la cuestión desde la perspectiva de la igualdad y no dis-
criminación por aplicación de los artículos 9.2, 10 y 14 de nuestra Carta
Magna. Seguidamente, se analizan pormenorizadamente las dos leyes espe-
ciales que constituyen las normas de cabecera o referencia del ordenamiento
jurídico especializado en materia de personas con discapacidad, como son la
LISMI y la LIONDAU. Y si tales normas articulan un conjunto de derechos y
prestaciones, es preciso entrar a analizar aquellas políticas estratégicas para la
consecución de la plena integración social de este colectivo. Por ello se repa-
san los contenidos y enfoques esenciales de las políticas sociales relativas a

23
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
educación, integración laboral, protección de la salud y, como gran novedad
actual, la futura regulación de la protección por dependencia.
A lo largo del capítulo 6 repasaremos aquellos instrumentos esenciales
para conseguir la finalidad primordial de la autonomía plena de las personas
con discapacidad, que necesariamente pasan por la premisa de la autonomía
económica como conditio sine qua non para una vida independiente. Por ello
realizaremos algunas aproximaciones, a pesar de los escasos datos disponi-
bles: a la capacidad de renta de las personas con discapacidad; la situación del
empleo como el mejor instrumento de obtención de autonomía personal y
económica; el estado de situación de las prestaciones económicas y ayudas
públicas del Estado y otras administraciones públicas; el régimen jurídico del
patrimonio protegido para las personas con discapacidad, por su novedad y es-
pecialidad en los últimos años; la dosis de generosidad fiscal de nuestro siste-
ma a favor de este colectivo, analizando para ello los diversos tipos de im-
puestos; las regulaciones, avances y carencias de la protección en el campo de
los seguros y los fondos de pensiones; y, finalmente, las aportaciones de la
responsabilidad social corporativa a favor de las personas con discapacidad
por tratarse de una vía o instrumento muy novedoso que, de traducirse en re-
sultados concretos y tangibles, deberá comportar la puesta a disposición de re-
cursos adicionales que contemplen el puzzle de las políticas sociales tanto pú-
blicas como de las familias del tercer sector y las empresas.
Y, para concluir, el capítulo 7 abordará tres aspectos concatenados. Por
una parte, el importante papel de los trabajadores sociales en el sector de acti-
vidad relativo a las personas con discapacidad; por otra, los diferentes meca-
nismos y técnicas de actuación e intervención desde el Trabajo Social en los
elementos más determinantes de las políticas de integración social de este co-
lectivo; y, para acabar, una reflexión última sobre las perspectivas de futuro de
las personas con discapacidad desde una óptica global, pero también españo-
la, así como desde una reflexión del papel y la importancia de la voz del tercer
sector y por tanto de las organizaciones que representan los intereses de lo so-
cial y, en concreto, de las personas con discapacidad.

2. Las personas con discapacidad y el análisis de los entornos


2.1. El hecho de la discapacidad y su importancia

La discapacidad es un fenómeno presente en las personas y en las sociedades


cuyo concepto, percepción, interpretación y sistema de creencias han variado
a lo largo de la Historia. Más allá de la realidad fáctica, del hecho material de
la discapacidad en sus múltiples formas, que podría decirse constituye una in-
variante, no es menos cierto que la discapacidad lleva en sí, como elemento
constituyente, una dimensión social, un influjo del entorno donde se mani-
fiesta esa materialidad que termina por configurarla. Así entendido, puede

24
Capítulo preliminar
afirmarse que la discapacidad es una circunstancia personal (algo presente en
algunas personas, una nota no generalizada que las hace ser percibidas como
individuos o grupos diferenciados) y un hecho social, tanto en el sentido de
que esta concurrencia de circunstancias similares personales en una plurali-
dad de personas tiene una trascendencia social (sentida generalmente como
problema), como en el sentido de que la interacción con el medio que la rodea
determina de algún modo qué se entiende por discapacidad; incluso, qué es
discapacidad.
Esta doble dimensión de la discapacidad (personal y social) y su mutabili-
dad histórica se aprecia sin dificultad en las formas de intervención pública
que este fenómeno ha experimentado en nuestras sociedades en los últimos
decenios. Las políticas de discapacidad, la acción pública en materia de dis-
capacidad han obedecido en gran medida a los modelos conceptuales y de vi-
sibilidad de la discapacidad imperantes en cada momento.
Sin remontarnos más atrás, limitándonos al siglo XX, se aprecian dos mo-
delos de intervención pública que han dado origen a dos tipos de políticas pú-
blicas de discapacidad, a saber: el modelo médico o rehabilitador y el modelo
social.
No se trata de modelos puros, sin conexiones y superposiciones entre
ellos, ni de modelos consecutivos que se hayan turnado en el tiempo siendo
sustituido uno por el otro, pero sí cabe aseverar que el modelo médico o reha-
bilitador ha sido el tradicional y vigente hasta hace unos veinte o treinta años,
y que el modelo social ha comenzado a generalizarse de ese tiempo a esta par-
te. En estos momentos, todos los datos indican que ambos modelos coexisten,
no siempre armónicamente, aunque con tendencia expansiva del modelo so-
cial en detrimento del médico, que comienza a verse relegado.
El modelo médico, sintéticamente resumido, considera la discapacidad
exclusivamente como un problema de la persona, directamente producido por
una enfermedad, accidente o condición negativa de salud u «otro desorden»,
que requiere de cuidados médicos y otros análogos proporcionados por pro-
fesionales e instituciones o dispositivos médicos bajo formas de tratamientos
individuales. Bajo este sistema de creencias, el tratamiento —no podía ser
otro el término— de la discapacidad se dirige a conseguir la cura, la mejoría, o
una más adecuada adaptación o rehabilitación de la persona, o un cambio en
su comportamiento. Como efecto de esta concepción, desde el punto de vista
político y jurídico, la discapacidad se encara dentro de la legislación de la
asistencia y la seguridad social, o como parte de ciertas cuestiones del dere-
cho civil relacionadas con la menor capacidad, la incapacitación y la tutela. El
tratamiento, la atención sanitaria, el cuidado cobran así el carácter de aspecto
fundamental; y en la esfera política, la respuesta es la adecuación de la aten-
ción a la salud a las carencias de salud que padecen —otro término elocuen-
te— las personas con discapacidad. Consecuentemente, las políticas públicas
de discapacidad se residencian en las instancias públicas de salud y en las au-
toridades sanitarias.

25
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Al contrario de lo sustentado por el modelo médico, desde los años sesen-
ta y setenta del siglo pasado comienza a abrirse camino un nuevo concepto
que cambia la visión tradicional que se venía teniendo de la discapacidad y
traslada el foco de lo individual a lo social, de la discapacidad como carencia
de la persona que hay que remediar a la discapacidad como producto social,
como «constructo» resultado de las interacciones entre un individuo y un en-
torno no concebido para él. El modelo social atenúa fuertemente los compo-
nentes médicos de la discapacidad, que serían unos más dentro de una serie, y
resalta los sociales, los factores ambientales, que resultan determinantes. Así,
al considerar que las causas que están en el origen de la discapacidad son so-
ciales, pierde parte de sentido la intervención puramente médica. Las «solu-
ciones» no deben tener cariz individual respecto de cada persona concreta
«afectada», sino que más bien deben dirigirse a la sociedad. A diferencia del
modelo médico que se asienta sobre la rehabilitación de las personas con dis-
capacidad, el modelo social pone el énfasis en la rehabilitación de una socie-
dad que ha de ser concebida y diseñada para hacer frente a las necesidades de
todas las personas, gestionando las diferencias e integrando la diversidad.
En el plano de la intervención pública, las políticas de discapacidad dejan
de estar en la esfera de lo sanitario, pasando a ser transversales a toda la ac-
ción pública, pues de lo que se trata en este modelo es la garantía de la igual-
dad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las
personas con discapacidad.
Como se apuntaba, en estos momentos en la mayor parte de los países
posindustriales gana terreno el modelo social de entendimiento de la discapa-
cidad, con los efectos políticos consiguientes, aunque todavía perduran mu-
chos elementos conceptuales, políticos, legislativos y judiciales del modelo
médico o rehabilitador, que podría considerarse en vías de superación. Se pro-
duce una coexistencia, no siempre armónica ni equilibrada entre ambos mo-
delos, sobre cuyo fin no podemos todavía pronunciarnos.

2.2. La necesidad de una visión panorámica

Pero, a todo ello, hay que añadir un análisis mucho más global y omnicom-
prensivo, pues no sólo los entornos próximos y las políticas sociales concretas
de ámbito local, nacional y regional afectan y condicionan a las personas con
discapacidad y la consecución de su pleno estatus de ciudadanía, sino que
también otros problemas más generales, que se desarrollan en escenarios o
entornos de dimensiones mayores, se están constituyendo como llave de paso
o camino crítico global que sitúa a la humanidad entera ante encrucijadas de-
cisivas. Su definición y encauzamiento condiciona y condicionará en el futuro
la evolución general de la gran lucha de la humanidad por la igualdad, la justi-
cia, el respeto, en fin, la dignidad de la persona y la consecución de las condi-
ciones mínimas que garanticen un nivel digno de calidad de vida.

26
Capítulo preliminar
Por ello, y a riesgo de resultar extraño o extemporáneo, abordaremos al-
gunas reflexiones y análisis, no sólo sobre el entorno español, sino también
sobre el de la Unión Europea y el de un ámbito más global.
Estos análisis que desarrollaremos en los epígrafes siguientes pretenden
dibujar, aunque sea someramente, los grandes escenarios que actúan como los
grandes condicionantes o nudos gordianos que fijan unas limitadas coordena-
das y unas concretas tendencias bajo las cuales se desarrollan políticas diver-
sas, ya sean transversales o con una dimensión geográfica menor que adole-
cen de estar sometidas a unos límites o fronteras infranqueables. Si bien, ello
no significa que desdeñemos su importancia, pues son las acciones más loca-
les y más próximas al individuo las que más le pueden afectar y favorecer de
manera inmediata, aunque su recorrido sea muy alicorto desde una visión his-
tórica o diacrónica.
Pero es preciso realizar un esfuerzo de contrapunto con los análisis prece-
dentes respecto de cuáles puedan ser los anhelos, aspiraciones, reivindicacio-
nes y propuestas que, en tales ámbitos, pueda formular la discapacidad, ya que
el desarrollo de las políticas y la evolución de las situaciones ni es lineal ni
omnicomprensiva, sino que, en general, suele tener un comportamiento desi-
gual en el tiempo, en el espacio geográfico y en las dimensiones cualitativas
diversas que pueden concurrir.

3. Análisis del entorno a nivel mundial


3.1. Los factores concurrentes

Sin ánimo de abordar aquí esta cuestión desde una perspectiva de las relacio-
nes internacionales o de geoestrategia, queremos hacer alguna modesta apor-
tación al respecto partiendo de que los grandes problemas de la humanidad y
los déficit del orden internacional pivotan en torno a las carencias o insufi-
ciencias relacionados con los considerados valores o principios esenciales del
sistema occidental de los países democráticos y avanzados: estado de dere-
cho, estado democrático, estado social y cultura de paz.
Es cierto que desde las revoluciones del siglo XVIII (americana y francesa)
la historia de la humanidad y de los sistemas occidentales en estos últimos dos
siglos ha girado en torno a la evolución y mejora constante de una serie de
principios y valores que pretendían garantizar los derechos fundamentales y
el respeto a la persona humana desde la puesta en pie de los principios de res-
peto al orden constitucional y la legalidad; la igualdad real de los ciudadanos,
su plena e igualitaria participación en la vida política; la intervención del po-
der público para corregir las desviaciones y desigualdades provocadas por el
mercado, y, en fin, la consecución de un nivel de convivencia y de vida en paz
entre personas, comunidades y pueblos; y todo ello, con el decorado de fondo
de cómo limitar al poder público para preservar esferas de libertad individual

27
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
o de cómo orientarlo hacia un papel más proactivo socialmente y más redistri-
butivo de la riqueza.
Pero, por desgracia, nos encontramos con que el «pretendido orden inter-
nacional» no fundamenta su funcionamiento en el respeto al derecho y a las
reglas de juego establecidas, sino que prima la razón de la fuerza sobre la fuer-
za de la razón jurídica. La historia demuestra, y mucho más nuestra historia
reciente del siglo XX, que la inexistencia de referentes generales a respetar por
todos ha sido una de las causas de los múltiples y sucesivos conflictos que han
asolado nuestra historia. Por ello, tras las enseñanzas de las últimas dos con-
tiendas mundiales parecía que los derroteros evolucionarían hacia la consecu-
ción de un nuevo orden mundial, pero pronto se vio alterado por la política de
la confrontación de bloques o guerra fría que, tras la caída del muro de Ber-
lín, pudo dar la impresión que llegaba a su conclusión (el final de la historia).
Pronto se pudo ver que no era posible para nuestro actual sistema identificarse
en sus propios rasgos sino por contradicción, comparación o confrontación
con «el otro», el rival, el enemigo, y no resultó nada difícil encontrar ese nue-
vo referente de confrontación como consecuencia de las políticas globales y
las acciones derivadas del terrorismo yihadista, que alcanzaron su culmina-
ción en el atentado de septiembre de 2001 en Estados Unidos y que ha condu-
cido a una cultura de miedo ciudadano, del recorte de los derechos fundamen-
tales, del establecimiento de un orden internacional basado en la alianza
contra el terrorismo que está conduciendo a callejones de difícil salida, en
cuanto al conflicto mismo, y que está provocando un agravamiento aún ma-
yor de los grandes problemas de la humanidad, como son la injusticia en la
distribución de los recursos, la pobreza, la enfermedad, el subdesarrollo y la
violencia.
No existe, pues, un orden internacional que base su funcionamiento en re-
glas jurídicas claras y equitativas que se respeten y que se hagan respetar por
un organismo de referencia mundial que cuente con los instrumentos jurídicos
y coactivos necesarios para actuar en los términos en los que nuestros ordena-
mientos jurídicos se relacionen en caso de incumplimiento de las obligaciones
establecidas. No solamente Naciones Unidas carece de fuerza porque los gran-
des países no se la quieren otorgar, sino que se incumplen sistemáticamente, y
a conveniencia de cada uno, las resoluciones de dichos organismos internacio-
nales, los mandatos de los tratados internacionales que son normas vinculantes
para todos los que los han ratificado, o simplemente no se ratifican los trata-
dos, y se evita la creación de un orden jurisdiccional global que exija responsa-
bilidades en el caso de la comisión de graves delitos contra la humanidad.
Frente a la cultura de la cooperación, la alianza y el multilateralismo, se ha ido
imponiendo la de descohesión, confrontación e imposición unilateral.
En segundo lugar, preconizamos en nuestros sistemas el principio demo-
crático del funcionamiento del Estado, las instituciones, las sociedades, así
como los comportamientos individuales bajo la máxima de: cada hombre, un
voto, y que de dicha participación igualitaria y activa que configura la volun-

28
Capítulo preliminar
tad popular se deriva la legitimidad del poder. No obstante, constatamos que
ni la vida internacional se rige por el principio democrático entre los países,
ni, lo que es aún más grave, se exige el cumplimiento e implantación de los
principios democráticos en los países con regímenes autoritarios, instrumen-
talizando este criterio respecto de aquellos que son percibidos como hostiles
por el status quo internacional, y, por contra, con un carácter absolutamente
permisivo respecto de regímenes que incumplen sistemáticamente los princi-
pios más elementales del sistema democrático pero que gozan de la complici-
dad, por acción o por omisión, de los países más poderosos por razones de
pura conveniencia nacional o geoestratégica.
En tercer lugar, una de las conquistas más importantes de la segunda mitad
del siglo XX fue la consecución del Estado social, como forma de complemen-
tar, mejorar y superar al viejo modelo liberal burgués que, además de respetar
la formalidad de los derechos civiles y políticos, pasó a intervenir directamente
en la articulación de políticas públicas tendentes a la protección de las perso-
nas y colectivos más desfavorecidos desde una línea de redistribución de la ri-
queza y de generalización del Estado del bienestar. En cambio, en el plano in-
ternacional, y como demuestran los datos de Naciones Unidas, la tendencia es
justamente la contraria. No se está avanzado en una línea de mejora de redis-
tribución de los recursos que permita el desarrollo de los países más atrasa-
dos, sino que la brecha de la riqueza se ensancha y se agiganta, siendo cada
vez mayores las diferencias entre unas regiones y otras, entre unos países y
otros, y entre unos grupos humanos y otros dentro del mismo país. Prueba de
ello es que, como ha puesto de manifiesto un informe de Naciones Unidas so-
bre el desarrollo humano, la riqueza total de los 358 multimillonarios globales
equivale a la suma de los ingresos de los 2.300 millones de personas más po-
bres (el 45% de la población mundial). Los países en vías de desarrollo, que
suponen el 80% de la población mundial, sólo reciben el 22% de la riqueza
global, frente al 78% del 20% que representan los países desarrollados.
Aun así, y en los albores del siglo XXI, hay cifras que hablan por sí mismas
de lo mucho que queda por hacer en este campo. Algunos contrastes al respec-
to indican que mientras países como India y China están creciendo a tasas de
entre el 7% y el 10%, los países occidentales evolucionan hacia la recesión
económica y los países más pobres se hunden cada vez más, habida cuenta de
que las condiciones socioeconómicas de los grupos más desfavorecidos incre-
mentan sensiblemente el riesgo de tener una deficiencia. ¿Cómo podemos
avanzar en la prevención cuando el 15% de la población de los países indus-
trializados se encuentran por debajo del umbral de pobreza o cuando, de los
4.600 millones de habitantes de los países en desarrollo, casi 1.000 millones
carecen de acceso a agua potable y 2.400 millones no tienen acceso a los ser-
vicios sanitarios básicos?
Mientras no se permita, se fomente y se apoye decididamente el desarro-
llo de los países más pobres, se luche contra la pobreza, la enfermedad y se
generen condiciones que eviten la violencia de todo tipo, no será posible un

29
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
desarrollo con un cierto grado de equidad global y, ello, abonará y será un cal-
do de cultivo muy favorable a doctrinas basadas en la confrontación, la vio-
lencia y la destrucción, al aprovechar el estado de necesidad y desesperación
de personas y comunidades. Pero a esta situación de injusticia distributiva hay
que añadir otra de carácter más transversal como son todos los problemas que
se están generando para el conjunto de la humanidad en relación con el desa-
rrollo sostenible y las enormes amenazas que está suponiendo el efecto inver-
nadero, el calentamiento de la tierra, la amenaza nuclear, etc., que a largo pla-
zo ocasionará un daño incontrolable y generalizado, incluso para los pueblos
y países que ahora creen que su posición actual de dominación les permite
controlar el futuro.
Y finalmente observamos que en los diferentes planos nacional, regional
y mundial no se profundiza en una cultura de paz de convivencia pacífica, de
tolerancia de respeto al otro, sino que por el contrario se van generando posi-
ciones doctrinales, políticas y de mercado global que generan exclusión social,
marginación y pobreza que están llevando a las sociedades avanzadas a situa-
ciones de contradicción interna en sus estructuras y comportamientos sociales
que acabarán estallando con unas consecuencias todavía incalculables. Los
efectos de las corrientes migratorias, las reacciones xenófobas y los choques
culturales se están convirtiendo en un «caballo de troya» para las sociedades
avanzadas que lo acabarán pagando muy caro si no corrigen su rumbo a tiem-
po. Pero, además, la incorrecta resolución de los procesos emancipatorios de
los países, especialmente de África y Asia, como consecuencia de la desapari-
ción de los bloques enfrentados y el juego cruzado de las políticas geoestraté-
gicas están llevando a que sea enorme el número de conflictos armados, de
violencia de todo tipo que asola diversidad de países en varios continentes, en
cuyo contexto no es posible hablar de derechos humanos, de desarrollo de
avance social, etc., porque el problema simplemente es de supervivencia ante
las amenazas de la pobreza, la enfermedad y la violencia misma.

3.2. Las demandas de la discapacidad

Sin perjuicio de que la evolución de los macrofactores antes apuntados tengan


efectos determinantes sobre la evolución global del desarrollo económico y
social de los países y que ello, lógicamente, acabe afectando a las políticas so-
ciales y, por tanto, a las personas con discapacidad, formulamos a continua-
ción algunos criterios o principios generales que pueden servir como guía u
orientación transversal de cara a la solución de los problemas de las personas
con discapacidad a nivel global.
Estos criterios o formulaciones son los siguientes:

1. Las personas con discapacidad deben ser los protagonistas de su pro-


pia vida.

30
Capítulo preliminar
2. Este colectivo debe gozar de una fuerte presencia y visibilidad positi-
va en la sociedad.
3. La discapacidad ha de ser una prioridad en la agenda social de los go-
biernos.
4. Es preciso disponer de nuevas estrategias de intervención y enfoques
diferentes e innovadores de los problemas.
5. Existen una serie de factores determinantes para la inclusión social,
tales como la educación y el empleo, así como las alianzas público-
privadas y el compromiso de los agentes sociales y económicos.
6. Son requisitos imprescindibles para asegurar el acceso y pleno disfru-
te a los bienes y servicios puestos a disposición de los usuarios y con-
sumidores.
7. Los sistemas de protección social en materia de salud, seguridad so-
cial y servicios sociales son esenciales para el pleno desarrollo de los
derechos.
8. La discapacidad ha de seguir siendo un asunto abierto y vivo en la
agenda internacional.
9. La convención abierta en Naciones Unidas para la aprobación de un
tratado sobre los derechos de las personas con discapacidad debe tra-
ducirse no sólo en la aprobación final del mismo, sino en el inicio de
una nueva etapa en la que los estados parte ratifiquen tanto su conte-
nido como el instrumento complementario de seguimiento del mis-
mo y se traduzca en medidas concretas en las legislaciones naciona-
les recogiendo dicha protección jurídica en sus constituciones,
dictando una legislación sobre igualdad y no discriminación, y desa-
rrollando políticas y programas que permitan un desarrollo potente
de acciones que mejoren sensiblemente el nivel relativo de calidad de
vida y prestaciones sociales de las personas con discapacidad en cada
región y país.

4. Análisis del entorno europeo


4.1. Los factores concurrentes

Probablemente la realidad supranacional más pujante surgida en la segunda


mitad del siglo XX haya sido el nacimiento de la Unión Europea.
El gran apoyo propiciado por Estados Unidos tras la Segunda Guerra
Mundial a los países de Europa occidental trajo como consecuencia una rápi-
da recuperación económica y la necesidad de generar un «mercado» más am-
plio y con mayor capacidad de consumo para facilitar la salida a los enormes
excedentes de superproducción sobrevenidos en Estados Unidos tras dicha
contienda que, de no haberse hecho así, hubieran ocasionado una crisis eco-
nómica e industrial en dicho país de mayor alcance y consecuencias que la de-

31
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
rivada de 1929. Por otra parte, la necesidad de articular un espacio de convi-
vencia pacífica que hiciera frente a los cantos de sirena de los regímenes co-
munistas condujeron a la creación y fortalecimiento del Estado de bienestar
en Europa. Sea por estrictas razones de conveniencia nacional desde el punto
de vista económico o por razones ideológicas y estratégicas de impedir el avan-
ce de los sistemas totalitarios, lo cierto es que en los años cincuenta del pasado
siglo se pusieron bases muy sólidas que dieron pie al nacimiento del mercado
común europeo que acabó evolucionando hasta la creación de la Unión tras las
reformas de los tratados constitutivos de la década de los noventa.
El proceso europeo ha sido un constante ir y venir, dándose un paso atrás
y dos adelante, y en ocasiones al contrario, o un zigzag desconcertante en
cuanto a las orientaciones y derroteros acerca de qué y el cómo de este nuevo
gran proyecto supranacional. Las contradicciones llegaron al paroxismo con
motivo del proceso de ratificación del proyecto de Constitución Europea. La
no ratificación de dicha iniciativa por Francia y Holanda, las dudas de otros,
el tradicional escepticismo británico y la creciente brecha entre las clases
políticas dirigentes de los países y sus opiniones públicas condujeron, entre
otras concausas, a una situación de bloqueo, paralización y desconcierto en
el que estamos instalados actualmente, a pesar de que de los 25 estados
miembros actuales, 16 de ellos (incluyendo a Finlandia) ya la han ratifica-
do, junto a Bulgaria y Rumanía, incorporadas a la UE el 1 de enero de 2007
(suponiendo su entrada la ratificación automática de la Constitución), lo
que significa que dos tercios de los miembros se han pronunciado favorable-
mente.
Pero lo que está en el fondo del problema no es tanto la ratificación de un
texto constitucional concreto, sino una verdadera controversia o conjunto de
contradicciones e intereses contrapuestos acerca del modelo de Europa que se
quiere. Nos encontramos con una bipolaridad que oscila entre los estados que
aspiran a consolidar un gran y potente mercado común, para lo cual no es ne-
cesario, sino más bien un lastre, dotarse de un ropaje institucional excesivo, y
aquellos otros que aspiran a crear una verdadera realidad política de mucho
mayor alcance que la mera dimensión económica. En este segundo caso, natu-
ralmente, el modelo de organización de las instituciones europeas, el reparto
de las cuotas de poder, el papel del Parlamento Europeo y los Parlamentos na-
cionales, la creación de un espacio social relevante, el diseño de políticas de
relaciones exteriores y seguridad se configuran en cuestiones esenciales para
conferir a la Unión un valor esencial de región alternativa al coloso americano
y a los grandes países asiáticos.
Por tanto, el futuro de las personas con discapacidad irá estrechamente
vinculado a las políticas sociales europeas, éstas a la concepción que se adop-
te de espacio social europeo, y éste al modelo global de Europa que se mate-
rialice. Las partes primera y segunda del proyecto de Constitución son esen-
ciales para un proyecto con verdaderas aspiraciones de erigirse en una
alternativa política mundial, con potencial económico y con una proyección

32
Capítulo preliminar
social que genere condiciones de igualdad y bienestar que le otorguen estabi-
lidad social.
El gran debate para los problemas sociales, y por tanto la clave de bóveda
para el futuro, vendrá determinado por el equilibrio que se consiga entre los
principios de competitividad y solidaridad. En la primera concepción econo-
micista de Europa como un gran mercado los aspectos sociales serán mera-
mente un factor decorativo o marginal de las políticas globales; en cambio, en
una Europa «política» el desarrollo del Estado de bienestar y la plena virtuali-
dad de los valores de igualdad, dignidad y solidaridad serán elementos intrín-
secos del propio modelo. No será posible un pujante y sostenible desarrollo
económico sin conseguir un adecuado nivel de desarrollo social y bienestar de
las sociedades, al igual que no será viable una Europa social que minusvalora-
se la trascendencia del crecimiento económico y la competitividad para que
pueda traducirse en mayor solidez de los sistemas de protección y en mejores
posibilidades de redistribución social de la riqueza.

4.2. Los planteamientos de la discapacidad en Europa

En este contexto los planteamientos que el movimiento social de la discapaci-


dad plantea en Europa podrían resumirse de la forma siguiente:

A) La Europa social
El sector de la discapacidad pretende un modelo de Europa que centre su
importancia en la persona y el ciudadano de modo que se garantice el princi-
pio de igualdad real y efectiva, y un desarrollo de las políticas sociales que fa-
vorezca a los colectivos en peor situación de exclusión como el de las perso-
nas con discapacidad.

B) Constitución Europea
El proyecto de Constitución Europea, tal como fue aprobado por la Con-
vención sobre el Futuro de Europa, era positivo para Europa y también para el
sector de la discapacidad. Aunque no incluía un artículo específico sobre dis-
capacidad, el proyecto contenía una serie de elementos que contribuirían a
construir una Europa más social y en la que las personas con discapacidad dis-
frutasen de una mayor integración a todos los niveles y en todos los ámbitos.
El proyecto constitucionalizaba la Carta de Derechos Fundamentales, prohi-
biendo toda discriminación por motivos de discapacidad y reconociendo el
derecho de las personas con discapacidad a beneficiarse de medidas que ga-
ranticen su autonomía, su integración social y profesional, y su participación
en la vida de la comunidad; además, el proyecto de Constitución consagraba
la no discriminación como un principio horizontal. Ello, unido a otros ele-
mentos también positivos no solamente desde el punto de vista de las personas

33
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
con discapacidad (principio de democracia participativa, mayor protagonis-
mo del Parlamento Europeo, refuerzo del principio de subsidiariedad, promo-
ción de la igualdad de género, etc.), nos lleva a abogar que no sólo es necesa-
rio un nuevo texto constitucional cuanto antes, sino también que el mismo
debe ser al menos tan ambicioso, si no más, desde un punto de vista social,
que el proyecto actual.

C) Directiva marco
Independientemente de que el proyecto de Constitución Europea avance
o se estanque, otro de los retos del movimiento social de la discapacidad a ni-
vel europeo es la consecución de una directiva marco que establezca el marco
legal para combatir la discriminación por motivo de discapacidad, con la fi-
nalidad de hacer efectivo el principio de igualdad de trato en los Estados
miembros.
Dicha directiva debería abordar la igualdad de trato en todos los ámbitos,
yendo desde los servicios públicos básicos, como la sanidad, la protección so-
cial o la educación, hasta el acceso y el suministro de bienes, instalaciones y
servicios a disposición del público, incluyendo las condiciones que regulan el
acceso a los mismos, como la cultura, el ocio y los deportes, los seguros, el
transporte, el entorno de las comunicaciones, el entorno construido, la vivien-
da y los productos manufacturados y de diseño.

D) Mainstreaming de la discapacidad
Otro de los desafíos es conseguir que el mainstreaming o integración de
la dimensión de la discapacidad en todos los ámbitos y políticas, sea una reali-
dad en todas las fases del proceso legislativo comunitario, esto es, desde la
fase de elaboración hasta las fases de transposición y aplicación de la misma.
No obstante, es cierto que la UE ha realizado avances importantes en ma-
teria de mainstreaming de la discapacidad. Un buen ejemplo está siendo el
mainstreaming de la discapacidad en el seno de la Estrategia Europea de Em-
pleo, que es uno de los instrumentos clave de la Estrategia de Lisboa.

E) Servicios sociales de interés general


Sin duda, otro de los grandes desafíos de futuro, no sólo para las personas
con discapacidad, sino para todo el sector social, es el desarrollo y reglamen-
tación de lo que se ha dado en llamar en la jerga comunitaria los «servicios so-
ciales de interés general».
Éste es un debate que ya está abierto desde hace tiempo en la UE, pero que
se encuentra ahora mismo en un punto álgido, sobre todo tras la publicación
por parte de la Comisión Europea de una comunicación específica sobre los
mismos, que puede ser un primer paso hacia su reglamentación.

34
Capítulo preliminar
F) Accesibilidad
Una de las prioridades del plan de acción comunitario en materia de disca-
pacidad es la accesibilidad, juntamente con el empleo. Accesibilidad entendi-
da en su sentido más amplio, no solamente desde el punto de vista del entorno
construido, sino también a la accesibilidad de todos los bienes y servicios.
En la sociedad del conocimiento en la que nos encontramos resulta parti-
cularmente importante la accesibilidad de las nuevas tecnologías de la infor-
mación y de la comunicación, que ofrecen oportunidades de integración so-
cial y laboral para las personas con discapacidad, que hace unas décadas ni
podíamos imaginar, pero que también pueden crear nuevas barreras que ex-
cluyan aún más a los grupos desfavorecidos y en particular a las personas con
discapacidad.
En este sentido, a nivel europeo se ha dado recientemente un paso impor-
tante, resultado de un gran trabajo de fondo realizado junto con el Foro Euro-
peo de la Discapacidad, incorporando la accesibilidad como un principio hori-
zontal de los fondos estructurales. Así, tras la decisión del Consejo de mayo
de 2006, a partir de 2007 no será posible que se financien con dinero proce-
dente de fondos estructurales proyectos que no cumplan los requisitos de ac-
cesibilidad.

G) Las ONG de discapacidad y el diálogo civil


Es indiscutible que a nivel europeo las instituciones comunitarias y la pro-
pia naturaleza del procedimiento legislativo y de toma de decisiones comuni-
tarias, ofrecen grandes posibilidades para que las organizaciones de la socie-
dad civil, entre ellas las de la discapacidad, participen activamente e influyan
de manera efectiva en los mismos.
Sin embargo, dicha participación es mejorable, sobre todo en la fase ini-
cial del proceso legislativo, en la que las organizaciones de la discapacidad
deberían ser consultadas más habitualmente, al igual que a la hora de la eva-
luación de impacto inicial, que es el momento en el que hay que analizar el
impacto que todo proyecto legislativo (independientemente de en el ámbito
que sea —transporte, nuevas tecnologías, formación, empleo, sanidad, etc.)
pueda tener en las personas con discapacidad y en su integración social y la-
boral. Igualmente, es importante establecer cauces de participación de las or-
ganizaciones de discapacidad en la fase de transposición de la legislación co-
munitaria en los ordenamientos jurídicos nacionales, así como en la fase de
aplicación.

35
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social

5. La situación en España
5.1. Las tendencias sociales
Consideramos que puede tener interés el hecho de enmarcar nuestros análisis
dentro de las coordenadas de un conjunto de tendencias sociales que se están
observando cada vez de manera más acentuada en un plano global y, especial-
mente, en España, donde dichas líneas de tendencia aparecen más acusadas y
con mayor proyección hacia el futuro en los grupos sociales de los jóvenes, las
personas con mayor formación e instrucción y los residentes en grandes nú-
cleos urbanos.
José Félix Tezanos viene estudiando desde hace bastantes años la cuestión
de las tendencias sociales, desarrollando profundas y sostenidas investigacio-
nes, que ha reflejado en una fructífera producción bibliográfica que, sin duda,
constituye una de las líneas más avanzadas y fiables de la investigación socio-
lógica en nuestro país en esta materia.
Como apunta el profesor Tezanos, nos encontramos en un ciclo de cam-
bios profundos que resulta parangonable con la evolución experimentada des-
de el paso de las sociedades agrarias tradicionales hacia las sociedades indus-
triales modernas. Es cierto que en el primer caso la capacidad de análisis
previo y de previsibilidad de la evolución futura fue mayor, mientras que en la
actualidad nos encontramos con factores de mayor opacidad e incertidumbre.
Actualmente, el ritmo de los cambios es mucho más acelerado y los escena-
rios están mucho más abiertos, lo cual dificulta la capacidad predictiva.
Siguiendo las aportaciones de J. F. Tezanos1, podemos resumir del modo
siguiente las grandes tendencias sociales:

A) Tendencias internacionales:
— Hay una visión muy pesimista sobre las posibilidades reales de reducir
los conflictos bélicos locales o regionales y el riesgo de conflictos ge-
neralizados.
— Se albergan serias dudas de la capacidad de Naciones Unidas para diri-
gir razonablemente las grandes cuestiones de la agenda internacional.
— Parece que Estados Unidos tenderá a un cierto debilitamiento; la
Unión Europea, a asumir un papel más fuerte; Japón, a estabilizarse; y
China e India, a asumir roles de mayor peso internacional.
— Los comportamientos irresponsables de gobiernos y empresas multi-
nacionales conducen a pasos agigantados a una situación de deterioro
o insostenibilidad medioambiental que implicará un riesgo global
para el planeta.

B) Tendencias políticas:
— La despolitización (pérdida de interés política y de implicación aso-
ciativa).

36
Capítulo preliminar
— Despolarización política (evolución desde posiciones extremas hacia
posiciones más moderadas de centro).
— Cierta crisis del modelo de estado tradicional.
— Se asumen simultáneamente varias referencias identitarias.
— Concepción piramidal del poder con prevalencia de los ámbitos eco-
nómicos sobre los políticos y asociativos.

C) Tendencias económicas:
— Se percibe un proceso de intervención pública muy selectiva en la eco-
nomía.
— Acentuación de las desigualdades económicas nacionales e interna-
cionales.
— Aceleración de los procesos migratorios desde los países pobres hacia
los más desarrollados (con problemas serios de integración social y
surgimiento de rechazo).
— Incremento de las desigualdades sociales, del desempleo y la precari-
zación debido a la influencia del factor tecnológico.
— Se espera un mayor desarrollo de los avances de esta era o revolución
tecnológica con pesimismo respecto de los efectos sociales de los mis-
mos.

D) Tendencias sociales:
— Proceso de debilitamiento y reconfiguración del concepto de familia.
— Crisis de los grandes referentes históricos de identidad (clase social,
política y religión).
— Se concentra la preocupación social en asuntos tales como desempleo,
desigualdades, hambre, etc.
— Mejora del proceso de igualación de derechos y participación de la
mujer en responsabilidades, especialmente en el sector público.
— Se prevé una profundización en el grado de integración de las perso-
nas con discapacidad.
— Evolución creciente de la violencia y la delincuencia.
— Evolución negativa del problema de la exclusión social que afectará a
un mayor número de personas y de grupos sociales.

5.2. Antecedentes, situación y juicio general sobre la situación


de la discapacidad

Es conveniente trazar un panorama general, con algún tinte valorativo, de los


antecedentes de la situación de la discapacidad, de la evolución habida y de la
comprobación de la situación de desventaja objetiva y ausencia efectiva de
igualdad de oportunidades que padecen aún las personas con discapacidad.

37
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Desde la aprobación de la Constitución (1978) y la Ley de Integración So-
cial de los Minusválidos (1982), que desarrolla el artículo 49 de la Constitu-
ción Española, la población con discapacidad, gracias al trabajo del movi-
miento asociativo y al mayor compromiso de los poderes públicos, de los
partidos políticos y de la sociedad en general, ha experimentado avances y
progresos en distintos ámbitos que han mejorado sus niveles de normaliza-
ción social y participación ciudadana. Sin embargo, estamos todavía lejos de
una situación satisfactoria. Las personas con discapacidad son aún un grupo
en riesgo cierto de exclusión que precisan de legislación y de políticas activas
y enérgicas que promuevan su inserción y plena equiparación sociales.
La radiografía general de la discapacidad en España puede ser ésta:

• Tradicionalmente, la sociedad ha tendido a aislar y a segregar a las per-


sonas con discapacidad, y a pesar de importantes logros obtenidos des-
de la recuperación de la democracia, este tipo de discriminación (sutil a
veces, insidiosa siempre) que sufren las personas con discapacidad si-
gue representando un problema grave y apremiante.
• La discriminación de las personas con discapacidad persiste en algunas
áreas críticas, como, por ejemplo, en la educación, la formación, el em-
pleo, la vivienda, el acceso a los establecimientos públicos, la protec-
ción social, el transporte, las comunicaciones, las actividades de ocio,
la institucionalización, los servicios sanitarios y el acceso a los servi-
cios públicos. Últimamente estamos detectando con gran preocupación
un distinto nivel de protección, apoyos y posibilidad de ejercer derechos
materiales en función del lugar donde se ha nacido o se reside (inequi-
dad territorial).
• Al contrario de lo que ocurre con otro tipo de grupos vulnerables o que
han sufrido discriminación, las personas con discapacidad carecen por
lo general de recursos o dispositivos legales eficaces para atacar y co-
rregir dichas conductas discriminatorias. La respuesta de nuestro orde-
namiento jurídico es, a estos efectos, más retórica que real, declarando y
reconociendo derechos, pero careciendo de herramientas que hagan
efectivos esos derechos, lo cual termina generando decepción y descré-
dito de las normas y las instituciones. El caso de la accesibilidad es pa-
radigmático a este propósito: hay multiplicidad de normas que no se
cumplen y, lo que es peor, que no se puede forzar a cumplirlas, por care-
cer de instrumentos válidos.
• Las personas con discapacidad se enfrentan continuamente con distin-
tas formas de discriminación, entre las que se puede citar la exclusión
deliberada, los efectos discriminatorios de las barreras de todo tipo, la
existencia de normas y políticas que fomentan la dependencia o la se-
gregación, la imposibilidad de introducir modificaciones en instalacio-
nes y hábitos preexistentes, niveles de capacitación y cualificación ex-
cluyentes, prácticas separadoras, así como el hecho de verse relegados a

38
Capítulo preliminar
servicios, actividades, beneficios, prestaciones, puestos de trabajo u
otras oportunidades de inferior nivel o calidad que los demás ciudada-
nos.
• Datos procedentes de distintos censos, encuestas y multiplicidad de es-
tudios prueban que las personas con discapacidad, como grupo, ocupan
un estatus inferior en nuestra sociedad, encontrándose en una situación
de enorme desventaja, social, económica, profesional y educativamente
hablando.
• Las personas con discapacidad forman una minoría discreta, ignorada y
aislada que se ha tenido que enfrentar con todo tipo de restricciones y
limitaciones, han estado sometidas a una larga historia de tratamientos
desiguales deliberados y se han visto relegados a una posición de impo-
tencia política, debido a circunstancias que están fuera de su alcance y
control y que a veces son resultado de estereotipos o prejuicios que fal-
sean la capacidad de estas personas para participar y contribuir a la so-
ciedad en la que viven.
• La existencia continuada de discriminaciones y prejuicios injustos e in-
justificados priva a las personas con discapacidad de la oportunidad de
competir sobre una base de igualdad, así como de aprovechar las opor-
tunidades de las que goza cualquier ciudadano, lo cual, además de una
injusticia, supone un gasto innecesario del que deben hacerse cargo los
poderes públicos (y, en última instancia, la comunidad), debido al esta-
do de dependencia al que se reduce a muchas de estas personas.

5.3. Análisis de las necesidades y demandas de las personas


con discapacidad

Trazado el diagnóstico de los problemas que acucian al grupo de población de


la discapacidad, es el momento de adentrarse en el examen concreto de las ne-
cesidades y demandas de las personas con discapacidad en aquellos ámbitos
sectoriales donde más factores de exclusión y en un grado más determinante
se producen. Los ámbitos de necesidades y demandas de las personas con dis-
capacidad coinciden con aquellos campos en los que es más urgente y necesa-
rio desplegar una actividad intensa para hacer realidad la equiparación de de-
rechos y la igualdad de oportunidades de estas personas con el resto de
ciudadanos.
Teniendo en cuenta la realidad social y la situación objetiva de las perso-
nas con discapacidad, la atención se concentra preferentemente en las esferas
que generan más factores de exclusión para estos ciudadanos, determinando
un menor grado de desarrollo personal y social y unas menores posibilidades
de acceso a los derechos, bienes y servicios de la comunidad.
Las necesidades y demandas preferentes de las personas con discapacidad
son:

39
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• La no discriminación y la igualdad de oportunidades. Las personas con
discapacidad, globalmente consideradas, siguen sufriendo discrimina-
ciones por razón de su discapacidad, hecho que supone una vulneración
de los derechos que debe tener garantizado todo ciudadano, con inde-
pendencia de sus circunstancias personales.
• La accesibilidad universal, el diseño para todos y la eliminación de ba-
rreras de todo tipo, porque las barreras físicas, de comunicación y men-
tales son una limitación a las posibilidades de actuación de las personas
con discapacidad, que se añaden a la situación de desventaja objetiva de
la que parten, impidiendo su participación plena en el curso ordinario
de la vida social.
• El empleo, pues sin empleo y sin su presupuesto previo, formación, no
es posible la incorporación a una vida activa que haga que las personas
con discapacidad dejen de ser sujetos dependientes y se conviertan en
los dueños de su propio destino. El desempleo —con índices que supe-
ran hasta tres y cuatro veces a los del resto de la población— y la escasa
tasa de participación (inactividad laboral) es uno de los principales pro-
blemas que sufren las personas con discapacidad y que genera una es-
piral de marginación y dependencia.
• La educación es un factor de suma importancia para el desarrollo per-
sonal de las personas con discapacidad, que condiciona la posibilidad
de acceder a otras vías de reconocida integración como es la del em-
pleo. La educación gravita en toda la trayectoria vital de la persona con
discapacidad y es el eje en torno al que giran bien las posibilidades de
participación y normalización como ciudadano de pleno derecho, bien
las situaciones de exclusión o relegación sociales.
• La fiscalidad, entendida como herramienta de integración.
• La salud, pues el desarrollo personal y la plena participación social re-
sultan imposibles si no se atienden las singularidades que las personas
con discapacidad presentan en estos ámbitos.
• La protección y la previsión sociales, porque las personas con discapa-
cidad, necesitadas de medidas enérgicas de fomento del empleo y de la
incorporación al mundo del trabajo de la persona con discapacidad, no
renuncian al fortalecimiento y mejora de los sistemas de protección so-
cial actualmente existentes que garanticen la situación de los que no
pueden acceder o mantenerse en el mercado laboral.
• Las personas con discapacidad más severamente afectadas, pues den-
tro de este grupo de población son precisamente éstas las que se en-
cuentran objetivamente en una situación más vulnerable y de mayor
necesidad, hecho que reclama la atención preferente no sólo de los po-
deres públicos y la sociedad, sino y sobre todo del propio movimiento
asociativo.
• La oportunidad digital (nuevas tecnologías y sociedad del conocimien-
to), pues estos factores están determinando y determinarán aún más la

40
Capítulo preliminar
sociedad del futuro, de la que las personas con discapacidad no pueden
quedar excluidas.
• Las mujeres con discapacidad, dado que este segmento no sólo es el
más numeroso dentro del grupo de las personas con discapacidad, sino
que también es el que sufre una mayor discriminación, pues al factor de
relegación por discapacidad se añade el de relegación por género, co-
mún en todas las esferas de nuestra sociedad.
• Las familias de personas con discapacidad, que siguen soportando mu-
chas veces en exclusiva y sin el debido grado de protección social el es-
fuerzo suplementario que supone, en todos los órdenes, la presencia de
una persona con discapacidad, sobre todo cuando ésta es gravemente
afectada. Incluso dentro de la propia familia, la atención a las personas
con discapacidad no es equitativa, sino que recae preferentemente en las
mujeres (en las madres, las hermanas, las esposas o parejas, etc.), lo que
dificulta enormemente la posibilidad de que estas mujeres puedan lle-
var una vida social plena.
• Las personas con discapacidad en el medio rural, pues este segmento
está lejos de poder alcanzar los niveles de acceso a derechos, prestacio-
nes, bienes y servicios a los que de ordinario sí accede una persona con
discapacidad residente en un área urbana.

6. Perspectivas de futuro
6.1. Nuevas estrategias para enfrentar viejos problemas

El análisis que se hace a lo largo de este trabajo acerca de la situación de las


personas con discapacidad en el mundo pone de manifiesto que las orienta-
ciones, valores y objetivos de la política sobre discapacidad que la comunidad
internacional ha venido estableciendo a lo largo de las últimas décadas man-
tienen toda su vigencia. Al tiempo, muestra que existe una conciencia cada
vez más generalizada sobre la trascendencia que los problemas de discrimi-
nación, desigualdad, infraparticipación y limitación de derechos que actual-
mente se asocian a la discapacidad tienen para la comunidad y para las perso-
nas que los padecen, así como que la responsabilidad para impulsar el cambio
de esta situación corresponde tanto a los poderes públicos como a la sociedad
civil, y que ese cambio sólo será posible mediante una acción concertada que
se sostenga en el tiempo y que se base en la voluntad de intervención y trans-
formación de la realidad social. Junto a esto, también se constata que ni el rit-
mo ni la intensidad de los avances que se han producido y de los programas
que se han ejecutado hasta el momento han resultado los adecuados para redu-
cir de forma significativa el impacto de las desventajas que afectan a las per-
sonas con discapacidad, y que los progresos legislativos no han supuesto, en
muchos casos, el cambio real de las prácticas de discriminación y exclusión

41
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
social. El análisis de la situación de las personas con discapacidad en el mun-
do actual pone de relieve que, en lo fundamental, seguimos inmersos en los
mismos problemas que hace ya tres décadas situaron la discapacidad en la
agenda social de los organismos internacionales.
En efecto, la década de los años setenta marca el punto de inflexión a par-
tir del cual la situación de las personas con discapacidad es acogida como una
preocupación mundial y, como tal, queda plasmada en sendas declaraciones
de la ONU. La aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas
del Plan de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad es el esfuerzo
declarativo que pone en marcha, a partir de 1982, los postulados concretos de
la comunidad internacional en esta materia. Este impulso consagró los princi-
pios generales sobre los que los gobiernos han desarrollado sus regulaciones y
sus estrategias dirigidas a compensar la situación de desventaja en la que vi-
ven las personas con discapacidad y a reconocerles los mismos derechos y
darles acceso a las mismas oportunidades que al resto de las personas para ga-
rantizar la igualdad y la participación plena de las personas con discapacidad
con los demás ciudadanos de la comunidad. Podemos decir que el Plan de Ac-
ción Mundial ha proporcionado homogeneidad y coherencia a las acciones
posteriores, que ha sido un elemento relevante para la puesta en marcha de po-
líticas dirigidas a la atención de la discapacidad en todo el mundo y que ha
orientado las estrategias relacionadas con los ejes básicos de la prevención, la
rehabilitación y la equiparación de oportunidades.
La atención a la discapacidad está hoy presente en todos los cuerpos legis-
lativos y en la preocupación de poderes públicos y ciudadanía en general.
Además, y eso es muy importante, se están defendiendo valores y principios
comunes, en relación con la discapacidad en particular y con la diversidad hu-
mana en general, en el orden mundial. Cuestión diferente, pero también abso-
lutamente relevante, es si se está siguiendo una estrategia común en las estruc-
turas de intervención y si los métodos y enfoques adoptados son suficientes y
adecuados, así como si los programas y prácticas dirigidos a mejorar la situa-
ción de las personas con discapacidad se desarrollan con la intensidad y la ve-
locidad adecuadas a la dimensión del problema.
Una recapitulación sobre todo lo anterior pone en evidencia que seguimos
hablando de los mismos temas y compartiendo las mismas preocupaciones,
como si el mundo no se estuviera transformando aceleradamente y como si el
proceso de transformaciones no comportara la aparición de nuevos riesgos,
nuevas amenazas que se nos presentan como desafíos pero también como
oportunidades. Esa constatación nos debe alertar, pues a pesar de los empe-
ños que se han dedicado a mejorarla, lo cierto es que la situación de las perso-
nas con discapacidad en el mundo sigue la misma senda de dualización e in-
justicia que se ha abierto en las últimas décadas con la fractura entre las
sociedades prósperas y las empobrecidas. La salud, la accesibilidad al medio
físico, la educación, el empleo, los servicios sociales y de apoyo, la protección
social, el ocio, la cultura, el deporte, el consumo, el marco jurídico y el marco

42
Capítulo preliminar
de participación siguen siendo los epígrafes habituales que llenan la agenda
de los gobiernos en relación con la atención a la discapacidad.
Hablamos, por tanto, de viejos problemas no resueltos, de viejas necesi-
dades no atendidas. Desde esta perspectiva es imprescindible considerar si se
mantienen vigentes los postulados que habíamos adoptado y los objetivos que
nos habíamos planteado o si han cambiado con los nuevos contextos y las
nuevas situaciones sociales. Ese análisis debe permitirnos revisar nuestros
métodos de intervención y nuestras pautas de conducta para adoptar los enfo-
ques necesarios y diseñar las estrategias más adecuadas para conseguirlos.
Como se ha indicado en el apartado que abre este capítulo, dedicado al va-
lor de la referencia ética de la inclusión, la dignidad humana y la igualdad real
de las personas discapacitadas con las demás personas siguen siendo la refe-
rencia final de todos nuestros afanes. Para garantizarlas sabemos que debe-
mos erradicar toda forma de discriminación directa o indirecta, pero también
sabemos que tenemos que ejercer la acción positiva. Esta suma de la acción
positiva y la no discriminación debe presidir la conducta social global y la de
todos los actores de la sociedad: poderes públicos, instituciones, corporacio-
nes, empresas, grupos sociales organizados e individuos. Tales son, en suma,
los valores y principios vigentes en la comunidad internacional, expresados
en las normas y reglas adoptadas por la misma. Valores y principios que han
sido, a su vez, adoptados e incorporados a sus legislaciones por la inmensa
mayoría de los países.
Compartimos también en la comunidad internacional los mismos tres
grandes objetivos en esta materia: prevenir la discapacidad, reducir y atenuar
sus consecuencias; garantizar la participación plena y activa en la sociedad, y
conseguir una vida autónoma basada en la libertad de elección personal.
Tratamos de interpretar los nuevos contextos en los que se desenvuelven
las sociedades y los individuos para comprender mejor la naturaleza de los
riesgos y las amenazas que afectan a las personas con discapacidad, y respon-
der a los mismos incrementando nuestro conocimiento de la realidad para re-
ducir su impacto o eliminarlo, produciendo la seguridad necesaria en aquellos
que se sienten amenazados. Del mismo modo, tratamos de comprender mejor
los retos que esos nuevos contextos nos plantean para aceptar el desafío de
mejorar la forma en la que vivimos, detectando las nuevas oportunidades que
se nos ofrecen para el progreso colectivo y el bienestar de las personas.
Sabemos cada vez más acerca de los factores que inciden en la situación
de las personas con discapacidad y acerca de su situación, pero ese mayor co-
nocimiento no siempre guía nuestras estrategias y casi nunca acompaña a
nuestras prácticas. Se ha conseguido el respaldo de la comunidad internacio-
nal para la sensibilización de los gobiernos y de los agentes sociales en rela-
ción con las obligaciones que se deben asumir para atender a sus ciudadanos
con discapacidad. Llevamos décadas trabajando sobre los mínimos que deben
cumplirse en esta materia, elaborando normas de carácter multilateral, cartas
sociales, códigos de conducta, legislación específica, programas de toda ín-

43
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
dole, sin que la realidad cambie con la intensidad requerida por el problema.
Hemos asumido, en tanto que comunidad mundial, valores que ya están incor-
porados a nuestras normas y reglas, pero no siempre a nuestros esquemas
mentales y a nuestras conductas. Tenemos anhelos y necesidades que podrían
atenderse si lográramos un mayor compromiso de todos los agentes de la so-
ciedad en la mejora de las condiciones que rodean la vida de las personas con
discapacidad.
Sin embargo, lo ya andado no es suficiente y el camino que debemos re-
correr debe trazarse sobre nuevas estrategias, coherentes y realistas. Los epí-
grafes que siguen se formulan desde la perspectiva de recapitular acerca de la
validez de los principios, los enfoques, los métodos y los contenidos esencia-
les que afectan a las políticas dirigidas a mejorar la situación de las personas
con discapacidad. La reflexión no está guiada por el propósito de hacer for-
mulaciones provocadoras, sino por el de recolocar tales principios, enfoques,
métodos y prácticas a la luz de los resultados obtenidos en su aplicación en las
últimas décadas y adecuarlos a los nuevos contextos y situaciones que vive la
sociedad mundial.

6.2. Hacia un nuevo paradigma de la discapacidad

Comprobada la todavía muy insatisfactoria respuesta social a la realidad de la


discapacidad en España —y esto es predicable para casi todo el mundo—, se
impone la necesidad de impulsar un cambio en el esquema tradicional de
atención, desde los poderes públicos y la sociedad, hacia este hecho. Este
cambio de esquema, para los elementos más progresivos del movimiento so-
cial de la discapacidad, debería seguir estas orientaciones:

• Comprobación de la necesidad de pasar de un sistema de atención a la


discapacidad basado en el asistencialismo y la consideración de las per-
sonas con discapacidad como sujetos pasivos a un nuevo modelo que
gire en torno a la persona, que será la protagonista, entendida como eje
central y núcleo del sistema integral que se ha de establecer.
• La discapacidad precisa un impulso sociopolítico que la sitúe en los pri-
meros puestos de la agenda política, entre los asuntos prioritarios para
la atención pública. La minoría silenciosa de la discapacidad necesita
de un pacto de Estado, necesidad sentida y reclamada por el movimien-
to asociativo.
• El abandono de la concepción benéfico-asistencialista lleva implícito
un cambio en las herramientas y dispositivos de intervención. El centro
del sistema, que pasa de instancias ajenas a la propia persona a esta
misma, vendrá salvaguardado por una red de derechos no meramente
declarativos de los que el ciudadano con discapacidad ha de ser el ti-
tular.

44
Capítulo preliminar
• El ordenamiento jurídico no debe limitarse a proclamar y enunciar dere-
chos, sino que debe dotar a la persona o a su entorno, incluidas las or-
ganizaciones representativas, en su caso, de medios eficaces para hacer
valer y hacer efectivos esos derechos y potestades. Los derechos han de
ser exigibles y vincular a todos.
• La no discriminación (que comprende la accesibilidad universal y el di-
seño para todos, incluidos a los bienes y servicios a disposición del pú-
blico) es una dimensión especialmente idónea para permitir a las perso-
nas con discapacidad y a sus organizaciones representativas luchar
contra los múltiples factores que obstaculizan su plena participación so-
cial, por lo que urge que la Unión Europea y los Estados se doten de ins-
trumentos jurídicos al efecto.
• La asunción por el modelo europeo de la nueva dimensión que supone
la no discriminación no puede suponer en ningún caso el desmantela-
miento del sistema de apoyos y asistencias existente (acción positiva),
sino que ambas orientaciones han de armonizarse para conseguir las
mayores virtualidades posibles en cuanto a participación de las perso-
nas con discapacidad. La no discriminación (todavía no incorporada
plenamente a nuestro ordenamiento) ha de tener como contrapartida
ineludible la discriminación positiva, un mejor tratamiento para las per-
sonas con discapacidad dirigido a atenuar las desventajas iniciales de
las que éstas parten.
• La discapacidad no es un asunto que competa única y exclusivamente al
ámbito de los servicios sociales. Los poderes públicos, las distintas ad-
ministraciones, han de considerar la discapacidad como eje de acción
transversal de toda su política, teniendo en cuenta a la discapacidad en
la acción política general y en la acción política sectorial (educación,
justicia, infraestructuras, sanidad, consumo, nuevas tecnologías, etc.).
• Los servicios sociales, el único dispositivo al que durante mucho tiem-
po ha estado encomendada en España la atención a la discapacidad, no
gozan del carácter de derecho universal y exigible que tienen otras reali-
dades, como son la educación y la salud, por ejemplo. Esta falta de exi-
gibilidad jurídica, unida a la propia debilidad de estos servicios, hacen
que ni siquiera esa atención parcial esté garantizada con unos mínimos,
habiendo además grandes diferencias entre los distintos territorios en
los que se configura nuestra nación. Urge contar con una legislación
que dote de universalidad y exigibilidad a los derechos sociales, que
asegure asimismo unos mínimos en todo el territorio, para evitar dife-
rencias de trato por razón de origen o residencia. Esto parece que sólo
se podrá conseguir a través de un pacto de Estado que comprometa a los
partidos políticos y a todas las administraciones.
• La discapacidad presenta singularidades propias y exige herramientas
de acción privativas que impiden que esta realidad se diluya en concep-
tos más amplios y menos precisos como los de la exclusión social o la

45
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
atención a la diversidad. La discapacidad participa de la exclusión so-
cial, pero esto no debe servir para borrar su identidad como hecho so-
cial singularizado con entidad propia.
• La articulación y cohesión del movimiento social de la discapacidad es
una pieza básica de todo el edificio de atención a esta realidad. El prin-
cipio de diálogo civil, entendido como profundización de la democra-
cia, debe aplicarse por extenso a la discapacidad, pues no habrá avances
en esta esfera si no son protagonizados e impulsados por los propios in-
teresados a través de sus organizaciones representativas.
• La sensibilización social se entiende como un elemento de suma impor-
tancia en el desarrollo de las personas con discapacidad, pues lo que no
aparece en los medios corre el peligro de no existir, a efectos de aten-
ción y preocupación. Han de buscarse nuevas vías de penetración de la
realidad de la discapacidad en el ámbito de la comunicación que dejen
atrás los estereotipos o las omisiones que se sufren en la actualidad.
• Europa es actualmente un campo abonado para las cuestiones de la
discapacidad y ha de serlo aún más en el futuro, una vez cuente con
competencias plenas en la materia, como consecuencia del reforza-
miento de la dimensión social europea. España ha de situarse en la
avanzadilla de los sectores que en el ámbito de la Unión Europea pro-
pugnan y alientan nuevas vías y modalidades de acción en materia de
discapacidad.

7. Agradecimientos
No haríamos honor a la justicia ni expresaríamos un sentimiento sincero si no
aprovecháramos estas últimas líneas de este capítulo preliminar para dejar
constancia del reconocimiento a una serie de personas sin cuyo aliento, apoyo
y colaboración no nos hubiera sido posible abordar y concluir este trabajo.
El aliento del profesor José Félix Tezanos para adentrarme de manera de-
cidida en la preocupación universitaria por el estudio de las cuestiones relati-
vas a las personas con discapacidad que ha posibilitado nuestra colaboración
docente en la diplomatura de Trabajo Social de la UNED; los consejos y
orientaciones de los profesores Tomás Fernández y Carmen Alemán y el res-
paldo del profesor Juan de Dios Izquierdo como coordinador del área de Tra-
bajo Social, dentro de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la cita-
da Universidad.
Por otra parte, el apoyo más directo, inmediato y cotidiano nos ha sido
brindado por una serie de personas cercanas, amigos y colaboradores a los
que les agradezco de manera muy viva, sincera y personal su esfuerzo: Cristi-
na Vera, Jana del Valle, Esperanza Linares, Carmen Muñoz, Fernando Pinda-
do, María José González, José Alias, María José Castillo, José Ignacio Bor-
naechea, Gregorio Burgueño y Ramón Melchor.

46
Capítulo preliminar
A todos ellos les brindo el esfuerzo de este trabajo y comparto todo lo que
de positivo y útil contenga el mismo.

Nota

1. Tezanos, J. F., y Díaz Moreno, V., «Tendencias sociales 1995-2006. Once años de cambios».
Grupo de Estudio sobre Tendencias Sociales. Madrid. Editorial Sistema (2006).

47
1. Introducción general:
La persona con discapacidad
como persona humana

1. Consideraciones generales: planteamiento general


de la cuestión, conceptualización y terminología
1.1. Introducción

En la actualidad, en virtud de los datos estadísticos que se barajan, existen en


el mundo más de 600 millones de personas con discapacidad, esto significa
aproximadamente cerca del 10% de la población mundial. Más de las dos ter-
ceras partes de estas personas viven en países en desarrollo y sólo el 2% de los
niños con discapacidad tiene acceso a algún tipo de educación o rehabilita-
ción. En el ámbito europeo, es posible afirmar que aproximadamente 50 mi-
llones de personas, el 10% de la población europea, presenta alguna discapa-
cidad.
En España, más de 3.500.000 personas padecen alguna discapacidad, lo
que supone un 9% de la población total. Un dato relevante es que hoy en día la
edad es otro de los factores determinantes del fenómeno de la discapacidad.
Si es cierto que el número de personas con discapacidad se incrementa a me-
dida que se avanza a una edad madura, es a partir de los 50 años cuando este
índice se ve considerablemente incrementado. Un dato significativo es que la
mayoría de las personas con discapacidad laboral se concentra en un amplio
estrato comprendido entre los 50 y los 64 años. En nuestro país 2.072.652 per-
sonas mayores de 64 años sufren algún tipo de discapacidad, un 32,2% de la
población de ese grupo de edad.

49
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
El tratamiento y la consideración de las personas con discapacidad han
variado en los últimos tiempos, pues se han superado muchos obstáculos en
el proceso de normalización e incorporación de las personas con discapaci-
dad a una vida social plena. Además, hemos de señalar que tanto la terminolo-
gía como el concepto de discapacidad son cuestiones que generan discrepan-
cias y presentan variaciones según el modelo filosófico en el que se basen y
según los contextos culturales dentro de los cuales se la defina.
En lo concerniente a la terminología, debe decirse que el modo de deno-
minar el fenómeno de la discapacidad ha vivido una evolución como conse-
cuencia de los cambios de paradigmas que han sido plasmados en la materia.
De este modo, las propias personas con discapacidad han conseguido que se
vayan abandonando términos como el de inválidos, minusválidos o discapaci-
tados para referirse a ellas y se adopten otros como el de personas con disca-
pacidad.
Mientras que al referirnos al concepto de discapacidad, el hecho de consi-
derarla una tragedia acarrea desde un principio que las personas con discapa-
cidad sean tratadas como víctimas de una fatalidad del destino, por el contra-
rio, si la discapacidad es definida como un fenómeno complejo, integrado no
sólo por factores individuales sino también por factores sociales, las personas
con discapacidad pasan a ser consideradas como un colectivo, víctimas de una
sociedad discapacitante, más que víctimas individuales de las circunstancias.
Este punto de vista, transferido a las políticas sociales, se traduce en acciones,
actividades o proyectos encaminados a aliviar los factores sociales y actitudi-
nales, más allá de compensar a las personas de manera individual.
Al llegar a este extremo, es importante recalcar que las visiones sobre el
fenómeno de la discapacidad se han ido renovando en los últimos años, y ello
ha generado efectos importantes en lo relativo a las definiciones conceptua-
les asumidas. Como consecuencia del nacimiento de la filosofía de vida inde-
pendiente (Estados Unidos de Norteamérica) y como paso previo al surgi-
miento del modelo social, en el Reino Unido, la Unión de Discapacitados
Físicos contra la Segregación —Union of the Physically Impaired Against Se-
gregation (UPIAS)— redacta en el año 1976 un manifiesto que contenía la
afirmación de que la sociedad discapacitaba a las personas con deficiencias.
El análisis de la UPIAS se construyó sobre la base de una clara distinción en-
tre deficiencia y discapacidad, adoptándose una definición de la deficiencia
física, en contraste a una definición de discapacidad en términos sociopolíti-
cos. Esta distinción tuvo importantes consecuencias, ya que permitió la cons-
trucción del denominado «modelo social» de atención a las personas con dis-
capacidad. Otro hito básico que marcó la definición de la discapacidad y sus
derivaciones puede ser situado en el año 1980, cuando la Organización Mun-
dial de la Salud, en su Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapaci-
dades y Minusvalías (CIDDM), define y distingue los términos deficiencia,
discapacidad y minusvalía. Esta clasificación internacional encontró aproba-
ción inmediata entre muchos científicos sociales, pero provocó considerables

50
1. La persona con discapacidad como persona humana
críticas provenientes de organizaciones de personas con discapacidad por esti-
mar que se mantenía cerca de las clasificaciones médicas. El mayor problema
que suscitaba era no valorar que la discapacidad surgiera o pueda surgir direc-
tamente como consecuencia de factores sociales. Como consecuencia de las
críticas mencionadas, la Organización Mundial de la Salud ha adoptado en el
año 2001 una nueva Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Dis-
capacidad y la Salud (CIF), cuyo objetivo es la utilización de un lenguaje uni-
ficado y estandarizado que otorgue un marco conceptual para la descripción
de la salud y todos los estados «relacionados con la salud».
En el ámbito español, y en desarrollo del artículo 49 de la Constitución, la
definición de discapacidad se encuentra prevista tanto en la Ley de Integra-
ción Social de Minusválidos1 (LISMI) como en la Ley de Igualdad de Oportu-
nidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal2 (LIONDAU).
La LISMI establece en el artículo 7 que «se entenderá por minusválido
toda persona cuyas posibilidades de integración educativa, laboral o social
se hallen disminuidas como consecuencia de una deficiencia, previsiblemente
permanente, de carácter congénito o no, en sus capacidades físicas, psíqui-
cas o sensoriales».
El grado de minusvalía se encuentra fijado en el 33%3, contemplándose
para su valoración la evaluación tanto de factores individuales (disminución
física, psíquica o sensorial) como de factores sociales (edad, entorno familiar
y situación laboral, educativa y cultural)4. Según la regulación prevista en la
LISMI, la aplicación de los beneficios establecidos para las personas con dis-
capacidad comienzan a tener efecto a partir de un acto administrativo que se
denomina el «reconocimiento del grado de minusvalía»5.
En línea con la norma anterior, la LIONDAU establece: «… 2. A los efec-
tos de esta Ley, tendrán la consideración de personas con discapacidad aque-
llas a quienes se les haya reconocido un grado de minusvalía igual o superior
al 33%…». Aunque en opinión de un sector de la doctrina se han cometido
una serie de errores, tales como el hecho de haber perdido la oportunidad de
introducir una nueva definición de discapacidad que reflejara la evolución vi-
vida a nivel internacional, o que resaltara en mayor medida la discriminación,
como el caso de la ley inglesa o estadounidense; y asimismo, ambas normas
dejan fuera de cobertura, a un importante grupo de personas que desde un
punto de vista médico-técnico, no pueden encuadrarse dentro del marco del
33% de minusvalía, pero que sin embargo se encuentran en una situación real
o fáctica de discriminación por discapacidad.
En la marcha por este arduo camino han colaborado estrechamente las fa-
milias (de las personas con discapacidad), las asociaciones o entidades encar-
gadas de la defensa y representación de los discapacitados, y los profesionales
e instituciones públicas o privadas que han facilitado la remoción de barreras,
ya que todos están de acuerdo en estimar que las murallas sociales y los frenos
físicos actúan como impedimentos para la integración en una vida normaliza-
da para las personas con algún tipo de discapacidad. Así, aún en nuestros días,

51
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
estas personas gozan de menos oportunidades que otros ciudadanos para rea-
lizarse, pues siguen teniendo más dificultades para estudiar, encontrar trabajo
o desarrollar actividades de ocio, originándose una exclusión directa o indi-
recta de los diferentes ámbitos sociales por su falta de acceso.
Como hemos tenido ocasión de manifestar en otras ocasiones6, diremos
que la mayor barrera para la discapacidad la encontramos en las mentes hu-
manas. Normalmente, cuando pensamos en las personas con discapacidad lo
hacemos específicamente en el tipo de discapacidad que las hace diferentes y
construimos una generalización global a partir de un elemento en concreto,
pasando por alto una serie de puntos esenciales como sus características, cir-
cunstancias o cualidades de la persona. Cuando partimos de este parámetro de
pensamiento, es bastante sencillo olvidar que cada hombre o mujer tiene idén-
tico valor y los mismos derechos que los demás.
En la actualidad, la exclusión social es palpable, incluso, en las socieda-
des más desarrolladas. Dándose en las mismas, de un lado, un gran progreso
económico y, de otro, enormes progresos de la democracia formal, pero am-
bos hechos no se han traducido en garantías de justicia social. El Foro Euro-
peo de las Personas con Discapacidad (EDF)7 afirma que, aunque no todos los
ciudadanos con discapacidad de la Unión Europea están excluidos socialmen-
te, sin embargo la sistemática discriminación que experimentan y las barreras
sociales, educacionales y laborales existentes son la causa de que sean vícti-
mas propicias de la exclusión social, la pobreza y el aislamiento personal. En
la situación descrita se identifican tres elementos, que son los siguientes:

1. Unos ingresos bajos, relacionados con las insuficiencias del sistema de


protección social y dificultades para el acceso al empleo.
2. Unos gastos originados por la propia discapacidad que son adicionales
a cualquier circunstancia.
3. Unos muros que traen consigo marginación o exclusión de los servi-
cios y actividades sociales.

Es manifiesta la interrelación que se da entre el nivel de educación y for-


mación y la propia exclusión. A lo que hemos de sumar factores externos
como la zona en la que se vive, las infraestructuras de las que está dotada o las
prioridades políticas de las autoridades (locales, autonómicas o estatales).
Éstas también contribuirán o menoscabarán las oportunidades de las personas
con discapacidad.

1.2. Evolución histórica

En general, se ha tendido a opinar que la discapacidad y la marginación han


caminado de la mano. A pesar de que no todas las personas con discapacidad
han estado excluidas, un ejemplo de ello lo tenemos en los mutilados de gue-

52
1. La persona con discapacidad como persona humana
rra. Si bien, era común que los impedidos, mutilados, los ciegos o las personas
con deficiencia mental se encontraran entre los ciudadanos atípicos o con es-
casos medios económicos.
Es a partir de la Ilustración y de la aparición de las democracias modernas
cuando el panorama comienza a cambiar, viéndose como una situación injusta
que se percibe como insostenible. La Ilustración asigna un nuevo papel a los
inútiles y a los pobres, convirtiéndoles en sujetos directos de asistencia: el in-
válido pasa a ser tutelado, protegido y transformado en sujeto de previsión so-
ciosanitaria según los diferentes sistemas de seguridad social.
El periodo entreguerras impuso un nuevo planteamiento: el de la rehabili-
tación. Las personas con discapacidad adquieren un nuevo rol, el de paciente
o cliente de asistencia y tratamiento médico con el fin de cambiar su estado
físico, psíquico o sensorial, aunque más que un sujeto se convirtió en un obje-
to de rehabilitación. El hecho rehabilitador acarreó un cambio en el enfoque
de la discapacidad anclado en los conceptos de aptos y no aptos, o bien capa-
ces o incapaces, instaurando una nueva vía en la que cualquier deficiencia se
ve como modificable. No obstante, la implantación de esta novedosa visión
no supone la superación de las antiguas concepciones, sino que convive con
las anteriormente descritas en párrafos anteriores.
Más tarde surge un movimiento en el seno de la discapacidad que se de-
nomina filosofía de vida independiente. Éste propone el abandono del marco
rehabilitador, pues intenta demostrar que toda persona con discapacidad pue-
de gestionar su vida. Este movimiento originó nuevos enfoques y conceptos
que repercuten socialmente, entre los que hemos de destacar el «Principio de
Normalización»8 propuesto por los profesionales de atención a la deficiencia
mental, que plantea el derecho a ser considerado y tratado como los demás.
La reivindicación por la integración en todos los aspectos de la vida
(mainstreaming) ocasionó el desmoronamiento de los esquemas de la educa-
ción especial en Estados Unidos y, mientras, en Europa se comienza a hablar
de integración escolar, que es una medida tomada de la idea de una vida autó-
noma para las personas con discapacidad.
Aunque el rasgo diferencial más significativo es que la filosofía de vida
independiente surge de la desinstitucionalización, son las personas con disca-
pacidad las que defienden este tipo de integración. Esta filosofía nace como
consecuencia de las reivindicaciones y conquistas de otros colectivos margi-
nales en Norteamérica.
También en el periodo entreguerras aparece otro enfoque sistémico de las
interacciones persona-puesto o persona-entorno: la ergonomía9.
En los años setenta del siglo pasado se produce un inicio de transforma-
ción (giro copernicano) en el enfoque del problema de la discapacidad, evolu-
cionándose desde el modelo médico-rehabilitador hacia el modelo social en
el que la persona con discapacidad pasa a ser sujeto o centro de imputación y
referencia de todo lo que le afecta y le concierne, propiciando ello un salto
desde el enfoque prestacional o recuperador hacia el de los derechos subjeti-

53
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
vos, que, finalmente, acaban anclándose en las profundas raíces de las doctri-
nas más avanzadas sobre derechos humanos, y considerando que la clave de
bóveda no pende de un conjunto de prestaciones, más o menos generoso, sino
del reconocimiento del sujeto con discapacidad como titular de un conjunto
de derechos humanos fundamentales que le equiparan en dignidad e igualdad
con el resto de los seres humanos y ciudadanos, posibilitándole la consecu-
ción de un estatus pleno de ciudadanía y el ejercicio real y efectivo de todos
los derechos inherentes a tal condición.
Este giro se transforma y se modaliza a través de los principios de igual-
dad de oportunidades, no discriminación, accesibilidad universal, y, en fin,
está permitiendo que empecemos a alcanzar con carácter general en los paí-
ses más desarrollados un estadio más elevado de calidad de vida digna y de
integración social y participación en la vida política, económica, cultural y so-
cial de la comunidad en la que la persona con discapacidad se integra.

1.3. En relación con la conceptualización y terminología

Los aspectos conceptuales y terminológicos podemos encontrarlos, por una


parte, en los textos y documentos internacionales de Naciones Unidas y de al-
gunos de sus organismos (principalmente la OMS), así como en la normativa
española (Constitución, LISMI y LIONDAU).
Dado que tales aspectos conceptuales y terminológicos se hallan estrecha-
mente ligados a la construcción dogmática y técnica contenida en los docu-
mentos de clasificación internacional aprobados por la Organización Mundial
de la Salud en 1980 y 2001 y que, por otro lado, los desarrollos normativos en
el derecho español derivados de la clasificación tripartita contenida en el ar-
tículo 49 de nuestra Constitución (disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales)
se implementan en sus leyes de desarrollo especializadas, tales como la LISMI
(Ley 13/1982) y la LIONDAU (Ley 51/2003), y en aras a una ordenación sis-
temática y racional de los contenidos en esta obra, consideramos que es más
adecuado abordar y desarrollar la cuestión en el capítulo 2, en el que encontra-
remos respuestas a dichas materias, en especial en los epígrafes 1, 2 y 3.

2. Los modelos de atención a la discapacidad y la discapacidad


como opción de libertad de vida y sus difusos límites
en el futuro
2.1. Notas introductorias

En nuestros días estamos asistiendo a importantes cambios en las concepcio-


nes tradicionales de la discapacidad. Hemos pasado de planteamientos basa-
dos en la asistencia y en la recuperación de las capacidades funcionales a otros

54
1. La persona con discapacidad como persona humana
postulados que se inclinan más hacia la necesidad de identificar, remover y
eliminar barreras que dificultan la integración y que disminuyen las oportu-
nidades de las personas con discapacidad. Así, hoy prima la idea de la integra-
ción como factor esencial para lograr la inclusión de las personas con algún
tipo de discapacidad en la sociedad.
El cambio dimana de dos formas diferentes de entender la discapacidad,
que son las siguientes (A. Jiménez Lara, 2006)10:

• El modelo médico o rehabilitador11, que enfoca la discapacidad como


un problema «personal», causado directamente por una enfermedad, un
traumatismo o cualquier otra alteración de la salud que requiere asisten-
cia médica y rehabilitadora en forma de un tratamiento individualizado
prestado por profesionales. En este modelo el manejo de las consecuen-
cias de la enfermedad está dirigido a facilitar la adaptación de la perso-
na a su nueva situación. En el ámbito político, la respuesta fundamental
desde este modelo al reto que plantea la discapacidad es la modifica-
ción y reforma de la política de atención a la salud.
• El modelo social, que orienta la cuestión desde el punto de vista de la
integración de las personas con discapacidad en la sociedad, conside-
rando que la discapacidad no es un atributo de la persona, sino el resul-
tado de un complejo conjunto de condiciones, muchas de las cuales es-
tán originadas o agravadas por el entorno social. Por consiguiente, la
solución exige la acción social, y la sociedad tiene la responsabilidad
colectiva de realizar las modificaciones necesarias en el entorno para
facilitar la plena participación en todas las esferas de la vida social de
las personas con discapacidad. En el nivel político, esta responsabilidad
se configura como una cuestión de derechos humanos.

El modelo social no niega que en la discapacidad hay un sustrato médi-


co-biológico, sino que afirma que lo realmente importante es el papel que
juegan las características del entorno, y, especialmente, las del entorno crea-
do por el hombre (las viviendas, las escuelas, los centros de trabajo, los es-
pacios urbanos, los medios de transporte, los medios de comunicación…).
Las desventajas que experimentan las personas con discapacidad y que, en
la práctica, definen su condición de «discapacitados» surgen de la interac-
ción entre las características personales (déficits, limitaciones, modos de
funcionamiento…) y el entorno. Las personas discapacitadas son las princi-
pales impulsoras de una concepción de la discapacidad basada en el modelo
social, planteando desde organizaciones como Disabled Peoples’ Internatio-
nal movimientos como el de Vida Independiente12, que se enfrenta abierta-
mente a la concepción tradicional de la discapacidad del modelo rehabilita-
dor.
Este protagonismo de las personas con discapacidad y de sus organizacio-
nes supone que, tras años de primacía de la perspectiva de los profesionales y

55
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
de los familiares, las personas con limitaciones funcionales construyen su ca-
mino per se.

2.2. Modelos de atención a la discapacidad

Los diferentes modelos explicativos del tratamiento de la discapacidad que


han ido surgiendo han tenido una considerable influencia en las actuaciones
que los distintos países han desarrollado en materia de política sanitaria y so-
cial, en la forma en que se han entendido y clasificado los diversos tipos de
discapacidad y en las respuestas que las instituciones, los agentes sociales y
en general la denominada sociedad civil han dado a los retos planteados por
la discapacidad, por lo que distinguiremos los siguientes modelos de atención
a la discapacidad:

2.2.1. El modelo tradicional

El denominado «modelo tradicional» no es sino la aplicación al reto que para


todas las sociedades ha significado la discapacidad de los conocimientos, opi-
niones, experiencias y prácticas acumuladas en una determinada cultura des-
de los denominados «enfoques pasivos», que consideran las deficiencias
como fruto de causas ajenas al hombre ante las que se reacciona con actitudes
de rechazo, segregación y eliminación.
Dentro de los referidos «enfoques pasivos» se encuadra el denominado
modelo de prescindencia, en el que las causas que dan origen a la discapaci-
dad tienen una raíz religiosa que entiende que estas personas discapacitadas
son innecesarias por varias causas: la primera, porque estima que no contribu-
yen a las necesidades de la comunidad; la segunda, las considera portadoras
de mensajes diabólicos; la tercera, las reconduce a idea de enojo de los dioses,
y la cuarta, opina que sus vidas no merece la pena ser vividas.
En resumen, consideraba que la discapacidad tenía un origen religioso, e
imperaba la opinión de que las personas con discapacidad no tenían nada que
aportar a la comunidad; más bien, eran una carga, tanto para la familia como
para la comunidad. Por estos motivos, la sociedad debe prescindir de ellas, ya
sea a través de la aplicación de políticas eugenésicas, o ubicándolas en un es-
pacio destinado para los anormales y las clases pobres, en el que son tratadas
como objeto de caridad y sujetos de asistencia.
En este modelo pueden distinguirse a su vez dos submodelos, según parte
de la doctrina, que son los siguientes:

A) Un submodelo eugenésico, que se sitúa en la Antigüedad clásica. Tan-


to la sociedad griega como la romana, basándose en motivos religiosos y polí-
ticos, consideraban inconveniente el desarrollo y crecimiento de niños con de-
ficiencias. En primer lugar, la explicación respecto de las causas que daban

56
1. La persona con discapacidad como persona humana
origen a la discapacidad eran religiosas: el nacimiento de un niño con discapa-
cidad era el resultado de un pecado cometido por los padres, en el caso de
Grecia, o una advertencia de que la alianza con los dioses se encontraba rota,
en el caso de Roma13. Ello, unido a la idea de que la vida de una persona con
discapacidad no merecía la pena ser vivida, y sumada a la consideración acer-
ca de su condición de carga, originaba que la solución adoptada fuera prescin-
dir de las personas afectadas por una deficiencia mediante el recurso a prácti-
cas eugenésicas, como el infanticidio en el caso de los niños14.

B) El submodelo de marginación. Aunque muchas de las características


definitorias de este submodelo son una constante histórica, un ejemplo que
puede resultar ilustrativo puede encontrarse en el tratamiento brindado a las
personas con deficiencias durante la Edad Media, en donde las personas con
discapacidad se encontraban dentro del grupo de los pobres y los marginados,
y abocadas a la exclusión15. Aunque las explicaciones religiosas medievales
fueran diferentes de las alegadas por los antiguos, el hecho de considerar a la
deficiencia como una situación inmodificable originaba que la misma debiera
ser aceptada con resignación. Los encargados de diagnosticar diferencialmen-
te si un comportamiento extraño era un proceso natural o uno diabólico eran
el médico y el sacerdote, aunque no olvidemos que, como destaca la doctrina,
entre ellos Aguado Díaz, en muchas ocasiones el peritaje médico se encontra-
ba supeditado a la lógica teológica16. La característica principal presente en
este submodelo es la exclusión, ya sea como consecuencia de subestimar a las
personas con deficiencias y considerarlas objeto de compasión, o como con-
secuencia del temor o el rechazo por considerarlas objeto de maleficios, o
como advertencia de un peligro inminente.
Así, a diferencia del submodelo eugenésico, ya no se comete infanticidio,
aunque gran parte de los niños afectados por deficiencias mueren como con-
secuencia de omisiones. A los que subsistían lo que se les dejaba era a merced
de la caridad, del ejercicio de la mendicidad o de ser objeto de diversión (un
ejemplo de ello lo tenemos en los cuadros de Velázquez, donde los enanos o
deformes son los bufones de la Corte, o en obras de nuestra literatura del Siglo
de Oro como El lazarillo de Tormes)17.
Los denominados «enfoques activos» abordan las deficiencias como el
resultado de causas naturales, biológicas o ambientales, que son modifica-
bles, y ante las que se reacciona con prevención, tratamiento, apoyos y medi-
das facilitadoras de la integración.
En consecuencia, los roles que se han asignado a las personas con disca-
pacidad en las diferentes culturas han sido muy diversos.

La ideología eugenésica. Una de las derivaciones de la filosofía del dar-


winismo social fue el enfoque eugenésico, una doctrina que centraba su obje-
tivo en mejorar la calidad genética de la especie humana a través de la selec-
ción reproductiva.

57
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
El impacto que han tenido doctrinas y movimientos como el darwinismo
social y la eugenesia sobre la praxis social, en relación con la discapacidad, no
debe ser infravalorado. Baste recordar que alguno de los países que actual-
mente se cuentan entre los más avanzados en sus políticas de discapacidad,
como Canadá, mantuvieron durante muchos años leyes claramente discrimi-
natorias basadas en estas ideas: la regulación migratoria canadiense llegó, por
ejemplo, a definir a los potenciales inmigrantes con discapacidad como «in-
deseables», y los canadienses con discapacidades mentales eran esterilizados
(la Sexual Sterilization Act, de Alberta, promulgada en 1928, no fue abolida
hasta 1972). Tal y como recuerda Osamu Nagase (1995), las doctrinas euge-
nésicas fueron particularmente populares en países como el Reino Unido,
Alemania y los Estados Unidos de América desde principios del siglo XX has-
ta el final de la Segunda Guerra Mundial. En Estados Unidos, Indiana fue el
primer estado en aprobar la esterilización obligatoria de los «débiles menta-
les» y de personas con «taras hereditarias» en 1907, un ejemplo que fue segui-
do por otros 29 estados. La Immigration Restriction Act norteamericana, de
1924, se basaba también en los planteamientos eugenésicos, y algunos otros
países, como Noruega, Suecia, Finlandia, Estonia, Japón y, como antes se ha
indicado, Canadá, aprobaron leyes de esterilización. Sin embargo, donde es-
tas ideas se llevaron al extremo fue sin duda en Alemania, donde el 14 julio de
1933, estando ya Hitler en el poder, se aprobó una ley que establecía que cual-
quier persona que sufriera una enfermedad hereditaria podría ser esterilizada
quirúrgicamente. Se calcula que entre 1933 y 1939 fueron esterilizadas, ba-
sándose en esta ley, unas 375.000 personas con discapacidad. El programa T-4
(que recibió el nombre de la sede desde la que se implementó, en Tiegartens-
trasse 4, Berlín), basado también en las teorías eugenésicas y puesto en mar-
cha en la Alemania nazi, supuso el exterminio de más de 100.000 personas con
discapacidad (en su mayoría, personas con enfermedades mentales institucio-
nalizadas) en Alemania y los territorios ocupados. Aunque el programa fue
oficialmente cancelado en 1941, los asesinatos en masa continuaron hasta el
final de la guerra. Sin embargo, la ideología eugenésica, lejos de haber desapa-
recido, ha vuelto a arraigar de la mano del desarrollo de la genética y de las
nuevas tecnologías reproductivas.

2.2.2. El modelo médico

Desde su filosofía se considera que las causas que originan la discapacidad no


son religiosas, sino científicas. Desde este modelo las personas con discapaci-
dad ya no son consideradas inútiles o innecesarias, pero siempre en la medida
en que sean rehabilitadas.
La constatación de que las enfermedades y los accidentes pueden generar,
al margen de las intervenciones médicas, menoscabo en el funcionamiento de
los individuos que les impide desempeñar una vida normal está en el origen

58
1. La persona con discapacidad como persona humana
del modelo médico de la discapacidad, que no es sino la aplicación del modelo
médico-biológico de enfermedad para explicar las discapacidades como con-
secuencias permanentes de las enfermedades y accidentes. En la medida en
que el déficit es el resultado de la imposibilidad, el modelo médico se plantea
como objetivo de la actuación relativa a la discapacidad y consiste en la bús-
queda de la adaptación del individuo a las demandas y exigencias de la socie-
dad mediante el establecimiento de medidas terapéuticas, rehabilitadoras y
compensatorias que palien las deficiencias.
Históricamente, los primeros pasos del modelo rehabilitador datan de los
inicios del mundo moderno18. Sin embargo, la consolidación del modelo mis-
mo puede ser situada en los inicios del siglo XX, al finalizar la Primera Guerra
Mundial. Las causas que dieron origen a su concreción pueden ser fijadas en
dos puntos: la guerra y los accidentes laborales. En este sentido, según relata
Jacques Stiker, al finalizar la Primera Guerra Mundial un número alarmante
de hombres quedaron heridos de por vida. Estas personas fueron denomina-
das mutilados de guerra a fin de distinguirlas de aquellas discapacitadas por
accidentes laborales. El mutilado era una persona a quien le faltaba algo, ya
fuera un órgano, un sentido o una función. La primera imagen presentada por
este cambio en la terminología fue la de daño, la de perjuicio. Fue así cómo
en este momento la discapacidad comenzó a ser relacionada con los heridos
de guerra y ésta comenzó a ser vista como una insuficiencia, una deficiencia a
ser erradicada19.
Esto significó en un primer momento la implementación de políticas des-
tinadas a garantizar servicios sociales para los veteranos de guerra con disca-
pacidad, que reflejaban de algún modo la creencia acerca de la existencia de
una obligación por parte de la sociedad de compensar a estas personas me-
diante pensiones de invalidez, beneficios de rehabilitación y cuotas laborales.
No obstante, por la década de los años sesenta dichas medidas fueron ex-
tendidas a todas las personas con discapacidad, dejándose de lado la causa de
las deficiencias. La meta pasó a ser entonces rehabilitar a las personas con
discapacidad, con independencia del origen de las deficiencias. En dicho pro-
ceso de recuperación o «normalización», con ese fin, tanto la educación es-
pecial como los beneficios de rehabilitación médica y vocacional o las cuotas
laborales y los servicios de asistencia institucionalizados se convierten en ins-
trumentos esenciales. De este modo, las personas con discapacidad reciben
beneficios de los servicios sociales porque la discapacidad se ve como un pro-
blema individual de la persona. Los niños con discapacidad tenían derecho a
la educación, pero en escuelas separadas; las personas con discapacidad te-
nían derecho a la rehabilitación, pero ello incluía el control de muchas áreas
de sus vidas por parte de los expertos; las medidas de acción positiva se intro-
dujeron porque no se consideraba que las personas con discapacidad fueran
capaces de trabajar por sus propios méritos.
La aplicación del modelo médico, a la vez que ha supuesto un extraordi-
nario avance en el desarrollo de las actuaciones preventivas, terapéuticas, re-

59
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
habilitadoras y compensatorias, ha contribuido también a reforzar los elemen-
tos de estigmatización de la discapacidad, debido a: la tendencia a extender
sus conceptos a los restantes aspectos de la vida de las personas con discapaci-
dad; a su énfasis en el diagnóstico y clasificación de los déficits, que subraya
las diferencias y pone el acento en los aspectos negativos del funcionamiento
de la persona, y a su olvido del papel que juegan las características del entorno
en la expresión de la discapacidad.
El modelo médico se basa en una gama de puntos de vista y prácticas rela-
cionadas con la salud y el bienestar. Las investigaciones y las herramientas de
investigación que se han desarrollado dentro de este modelo son muy útiles
para los propósitos médicos, pero no tanto para los propósitos sociales, como
los relacionados con la calidad de vida, la accesibilidad y la participación. El
modelo médico también ha inducido una aproximación fragmentaria o seg-
mentada a las realidades de la discapacidad, pues, como ha señalado Hahn
(1993), desde la perspectiva médica las discapacidades tienden a ser tratadas
como categorías diagnósticas separadas.

2.2.3. El modelo social

Frente al modelo médico, que conceptualiza la discapacidad como la con-


secuencia de los déficits existentes en la persona, el modelo social define la
discapacidad como las desventajas que el individuo experimenta cuando el
entorno es incapaz de dar respuesta a las necesidades derivadas de sus caracte-
rísticas personales. Este modelo se encuentra íntimamente relacionado con la
asunción de ciertos valores intrínsecos a los derechos humanos, y aspira a po-
tenciar el respeto por la dignidad humana, la igualdad y la libertad personal,
propiciando la inclusión social y sentándose sobre la base de determinados
principios: vida independiente, no discriminación, accesibilidad universal,
normalización del entorno, diálogo civil, entre otros.
Es posible situar el nacimiento de este modelo a finales de la década de
los años sesenta o principios de la de los setenta del siglo XX en Estados Uni-
dos e Inglaterra20. Hasta dicho momento la deficiencia individual o anormali-
dad implicaba dependencia de la familia y de los servicios de asistencia social,
que la mayor parte de las veces debían aplicarse en instituciones especializa-
das. La discapacidad era vista y sentida como una tragedia personal, conse-
cuencia de las limitaciones individuales de las personas afectadas y un proble-
ma para el resto de la sociedad, aunque esta orientación varía y a finales de la
década de los años sesenta comienza a ser objeto de crítica en Europa y Esta-
dos Unidos. Las personas con discapacidad (sobre todo aquellas que vivían en
instituciones residenciales) toman la iniciativa de buscar sus propios cambios
políticos21. Los activistas con discapacidad y las organizaciones de personas
con discapacidad se unieron para condenar su estatus como «ciudadanos de
segunda clase» y reorientaron la atención hacia el impacto de las barreras so-

60
1. La persona con discapacidad como persona humana
ciales y ambientales, como el transporte y los edificios inaccesibles, las acti-
tudes discriminatorias y los estereotipos culturales negativos. De esta manera,
la participación política de las personas con discapacidad y sus organizacio-
nes abrió un nuevo frente en el área de los derechos civiles y la legislación an-
tidiscriminatoria.
El énfasis sobre los derechos en las políticas de discapacidad surgió ini-
cialmente en Estados Unidos, donde ha existido una larga tradición en cam-
pañas políticas basadas en los derechos civiles, generándose un considerable
refuerzo en las luchas por los derechos civiles de los años sesenta, que fueron
teniendo influencia en las actividades de las organizaciones de personas con
discapacidad. Así, la lucha por los derechos civiles de las personas negras,
con su combinación de tácticas de lobby convencional y acciones políticas de
masas, proveyó un mayor estímulo a un emergente «movimiento de derechos
de las personas con discapacidad». Las piedras angulares de la sociedad ame-
ricana (capitalismo de mercado, independencia, libertad política y económi-
ca) son reproducidas en el enfoque del denominado movimiento de vida inde-
pendiente. Los enfoques desde el modelo de vida independiente abogaban por
servicios de rehabilitación sobre la base de sus propios objetivos, métodos de
reparto y dirección propia de programas. La elección y el control del consu-
midor fueron acentuados, fijando la dirección relativa a la orientación y el cui-
dado personal en las propias personas con discapacidad, en claro contraste
con los métodos tradicionales dominantes.
Por otro lado, y desde una perspectiva un tanto diferente, el movimiento
de personas con discapacidad en el Reino Unido se ha concentrado en alcan-
zar cambios en la política social o en la legislación de derechos humanos. La
prioridad estratégica ha sido realzar la existencia de los sistemas patrocina-
dos por el Estado de bienestar para cubrir las necesidades de las personas con
discapacidad. Ello porque en el ámbito europeo el Estado de bienestar es con-
siderado esencial para superar las desventajas y las elevadas barreras experi-
mentadas por las personas con discapacidad. Así, en el Reino Unido las orga-
nizaciones de personas con discapacidad movilizaron inicialmente la opinión
contra su categorización tradicional como un grupo vulnerable necesitado de
protección, defendiendo el derecho a definir sus propias necesidades y servi-
cios prioritarios, y proclamando su independencia contra la dominación tra-
dicional de los proveedores de servicios.
Más allá de sus matices, tanto el modelo estadounidense como el inglés
han tenido importantes influencias en el ámbito internacional. Entre dichas
consecuencias se destacan ciertas exigencias que han tenido importantes re-
percusiones en las políticas al ser adoptadas sobre las cuestiones que involu-
cran a la discapacidad.
Uno de los principales cambios derivados de esta perspectiva es el énfasis
creciente en el reconocimiento de las personas con discapacidad como agen-
tes y beneficiarios del desarrollo de las sociedades en las que viven, en lugar
de considerarlas únicamente desde la óptica de los servicios biomédicos y el

61
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
bienestar social. La preocupación ha pasado a centrarse en los factores que
determinan el entorno en el que se desenvuelven las personas con discapaci-
dad (sociales, económicos, institucionales y normativos) y en la importancia
de eliminar obstáculos y promover entornos accesibles para que las personas
con discapacidad puedan mejorar su participación en la vida social y econó-
mica, en lugar de limitarse a la consideración de las alteraciones de la salud
que pueden ocasionar una discapacidad, de la prevención de sus causas con-
cretas, de los tratamientos médicos y de los servicios de rehabilitación y bie-
nestar social.
Así, no existe un enfoque único de la discapacidad dentro del denominado
modelo social. En concreto, puede distinguirse entre el modelo de la minoría
oprimida (Abberley, 1987; Oliver, 1990), que considera a las personas con
discapacidad como un grupo minoritario cuya situación viene definida, ante
todo, por la actitud de la sociedad, que les convierte en objeto de prejuicio y
discriminación, y el modelo universalista (Zola, 1989; Bickenbach y colabo-
radores, 1999), que intenta superar los planteamientos basados en la perspec-
tiva de minorías colonizadas u oprimidas para plantear la discapacidad
como un hecho universal, ante el que toda la población está en riesgo. Desde
esta perspectiva, la discapacidad es una característica intrínseca de la condi-
ción humana, pues el ser humano es en esencia limitado, y no hay nadie que
posea todas las habilidades necesarias para enfrentarse a las múltiples y cam-
biantes demandas de la sociedad y el entorno. El concepto de discapacidad es
relativo, y no es posible establecer con precisión los límites que separan la ca-
pacidad de la discapacidad. Ambos conceptos (el de capacidad y el de dis-
capacidad) no son sino los extremos de un continuo, y los límites entre uno y
otro no son fijos, sino que se establecen a partir de motivaciones políticas, cul-
turales y sociales, y son siempre fruto de una transacción sujeta a debate y re-
visión.
Entre las personas con discapacidad se va abriendo paso esta concepción
universalista, que rechaza que su situación se considere como algo fuera de la
normalidad y reivindica pasar a ser considerada como parte y ejemplo de la
diversidad de la humanidad. Como hemos tenido ocasión de manifestar en
otras ocasiones, la lucha de las personas con discapacidad por su equiparación
es un modelo para defender el valor de la diversidad humana y combatir cual-
quier tipo de exclusión que se funde en las diferencias personales de cualquier
tipo.
En ese contexto, hay una tendencia creciente entre las personas con disca-
pacidad a reivindicar el derecho a definir su propia identidad como grupo, y a
establecer los términos y los criterios que deben de emplearse en esa defini-
ción. La experiencia demuestra que la construcción de una identidad basada
en la discapacidad y el sentimiento de pertenencia a un colectivo con retos y
proyectos compartidos pueden contribuir a crear unas condiciones positivas
de vida, y permite vivir experiencias enriquecedoras y solidarias capaces de
anular muchos de los aspectos negativos que se derivan de la discapacidad.

62
1. La persona con discapacidad como persona humana
Un ejemplo de ello son los denominados «centros de vida independiente»,
que ofrecen a las personas con discapacidad las necesarias estructuras asisten-
ciales y de apoyo sin las connotaciones negativas de estigmatización y margi-
nación que han caracterizado a muchas de las respuestas institucionales ante
la discapacidad.
El modelo social tiene también algunas lagunas. La principal es que tien-
de a limitar las causas de la discapacidad a las políticas y prácticas sociales y
ambientales, obviando la importancia que también tienen las causas biomé-
dicas.

2.2.4. El modelo de integración

De las divergencias entre el modelo médico y el modelo social está originán-


dose una síntesis que algunos autores han denominado «modelo de integra-
ción» (Seelman, 2004). Este modelo integrador se ha inspirado en la Clasifi-
cación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud
(CIF), aprobada por la Organización Mundial de la Salud en 2001, que se
acerca hacia una dirección más universal e integradora de la discapacidad.
Algunos autores han denominado a este modelo de integración «modelo
bio-psico-social». Esta perspectiva integradora permite establecer relaciones
entre los distintos niveles (biológico, personal y social) en los que se mani-
fiesta la discapacidad, y fundamenta actuaciones dirigidas a incidir de forma
equilibrada y complementaria sobre cada uno de ellos. La perspectiva bio-psi-
co-social facilita la distinción analítica entre los distintos componentes de la
discapacidad (las deficiencias, las actividades personales y la participación en
la sociedad), ayudándonos a clarificar la naturaleza de las actuaciones que se
requieren y los niveles a los que estas actuaciones han de dirigirse.
El modelo bio-psico-social se enfrenta a importantes retos, pues no es fá-
cil resolver de forma equilibrada la integración de los modelos médico y so-
cial sin que la adecuada consideración de las deficiencias derive en estigmati-
zación para el individuo y sin que el énfasis sobre las desventajas sociales
impida prestar la necesaria atención a las necesidades en materia de preven-
ción y rehabilitación de las discapacidades: otro reto de importancia que surge
a la hora de compatibilizar la visión universal de la discapacidad como para-
digma de la diversidad humana con la necesidad de diferenciar la especifici-
dad de cada individuo, básica para identificar adecuadamente sus necesida-
des y proporcionar respuestas idóneas.
El reto global es determinar un nuevo planeamiento que sea capaz de su-
perar la contraposición entre lo que ha dado en llamarse «paradigma de la re-
habilitación» y «paradigma de la autonomía personal».

• El paradigma de la rehabilitación centra el problema en el individuo, en


sus deficiencias y dificultades. Por ello, identifica como campos princi-

63
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
pales de intervención la rehabilitación (física, psíquica o sensorial) me-
diante la intervención profesional de diferentes especialistas. Los resul-
tados de ese proceso de rehabilitación se miden por el grado de destre-
zas funcionales logradas o recuperadas y por la ubicación en un empleo
remunerado.
• El paradigma de la autonomía personal, por el contrario, centra el nú-
cleo del problema en el entorno, y no en la deficiencia o la falta de des-
treza del individuo. Consecuentemente, centra su campo principal de
intervención en revertir la situación de dependencia ante los demás, y
afirma que ese problema se localiza en el entorno, incluyendo en el con-
cepto de entorno al propio proceso de rehabilitación, pues es ahí donde
a menudo se genera o se consolida la dependencia.

Ambos paradigmas pueden y deben ser armonizados. La integración de


estos dos modelos en un enfoque bio-psico-social puede ofrecer una perspec-
tiva coherente de las diferentes dimensiones de la discapacidad, tanto en el
plano biológico y psicológico como en el plano social. La discapacidad se de-
finiría como un problema social y personal que requiere no sólo atención mé-
dica y rehabilitadora, sino también apoyo para la integración social, a la que
han de darse respuestas mediante tratamientos individuales y acción social.

3. La discapacidad desde la perspectiva de los derechos


humanos
Antes de comenzar a tratar los derechos de las personas con algún tipo de dis-
capacidad convendría que analizáramos qué es un derecho desde el punto de
vista genérico y desde el punto de vista jurídico.
Desde la perspectiva genérica el término derecho puede ser descrito como
una pretensión o reivindicación justificada, mientras que desde el punto de
vista jurídico ser sujeto de derechos significa que a una persona humana se le
reconoce por el ordenamiento jurídico una potestad (de hacer o no hacer
algo), y esta legitimación se sustenta en un reconocimiento fijado por una ley.
Un ejemplo de ello lo encontramos en el principio de igualdad y no discrimi-
nación recogido en el artículo 14 de la Constitución de 1978.

3.1. Derechos de las personas con discapacidad

Durante siglos, las personas con discapacidad han sido segregadas, excluidas
y postergadas (C. Courtis, 2006)22. La discapacidad ha constituido en el pasa-
do motivo para la negación de la titularidad de derechos o de su ejercicio. Pero
en nuestros días el paisaje ha variado considerablemente y es debido a la ac-

64
1. La persona con discapacidad como persona humana
tuación llevada a cabo por las organizaciones de personas con discapacidad.
Estas últimas nacen con conciencia de representación y defensa de los dere-
chos de las personas con discapacidad23 y con un fin esencial: la realización
efectiva de los derechos de las personas discapacitadas en nuestra sociedad.
Así, gran parte de sus demandas se recogen en documentos internaciona-
24
les , dirigidos a inspirar políticas públicas en materia de discapacidad, como
el Plan de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad (1982); las
Normas Uniformes para la Equiparación de Oportunidades de las Personas
con Discapacidad (1993) y la Convención Americana para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad
(1999), que han significado un cambio de rumbo en la manera de concebir la
discapacidad, de justificar la asignación de derechos y de diseñar políticas pú-
blicas en la materia.
En el ámbito de la Unión Europea25 y del Consejo de Europa se han pro-
ducido también algunos avances al respecto. En este marco, España ha apro-
bado una nueva ley en la materia, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de
«Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal
de las Personas con Discapacidad», complementaria de la llamada Ley de In-
tegración Social de los Minusválidos (LISMI), de 1982.

3.2. Razones del cambio de enfoques y tendencias

¿En qué ha consistido este cambio? El cambio ha radicado en el desarrollo de


dos ideas: una, que la discapacidad es una característica individual, y dos, que
la discapacidad significa una desviación negativa (física o psíquica) con res-
pecto a un estándar o canon de «normalidad».
La novedad consiste en ver a la discapacidad no como una característica
individual, sino como el producto de la interacción entre los cuerpos y las
mentes humanas que difieren de la «normalidad», y por la manera en que se
ha configurado el acceso a instituciones y bienes sociales como la comunica-
ción, el espacio físico, el trabajo, la educación, la cultura, el ocio, etc.
De modo que, más que como una característica individual, la discapaci-
dad debe ser entendida en términos relacionales: un mismo cuerpo «diferen-
te» puede ser visto como portador de discapacidad en un entorno hostil; sin
embargo, eliminadas las barreras que limitan una actividad, la supuesta disca-
pacidad se disuelve. Por ejemplo, la imposibilidad de utilización de un teclado
de ordenador para una persona ciega se supera con la introducción de un te-
clado en braille.
De acuerdo con esta premisa, la discapacidad no es un rasgo individual,
sino que es en gran medida efecto de un entorno hostil al desarrollo de las ca-
pacidades de un número considerable de seres humanos.
Si se acepta este modo de ver la cuestión, varios prejuicios necesitan ser
revisados urgentemente. El primero es la tendencia a definir la discapacidad

65
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
en términos de la dicotomía salud/enfermedad. La concepción tradicional de
la discapacidad empleaba un esquema de análisis similar al de la medicina.
Se partía de la consideración de la «normalidad» como característica desea-
ble, y de lo que se aparta de esa «normalidad» como desviado o patológico.
Aplicado a la discapacidad, ese punto de vista relaciona la «normalidad» con
la salud y la discapacidad con la enfermedad. De allí se desprende también el
tipo de intervención que ha caracterizado tradicionalmente el trato con las
personas con discapacidad: la asociación de la discapacidad con problemas
médicos, y la aproximación «rehabilitadora», reflejo de la noción médica de
«curación».
Los efectos de esta aproximación han sido múltiples: la orientación de las
políticas públicas dirigidas hacia las personas con discapacidad ha puesto tra-
dicionalmente énfasis en la provisión de servicios de salud, en la hospitaliza-
ción o institucionalización, o bien en la rehabilitación física. Las deficiencias
de ese enfoque son también múltiples. En primer lugar, el empleo de valora-
ciones teleológicas sobre lo que no es más que un fenómeno estadístico es
conceptualmente erróneo. La utilización de la imagen salud/enfermedad pro-
yecta una valoración peyorativa sobre la discapacidad, considerándola un es-
tado «desviado» merecedor de «reparación».
Por otro lado, la aplicación de la dicotomía salud/enfermedad y la de la
idea de «curación» a la discapacidad se enfrenta con evidentes problemas fác-
ticos: la discapacidad es en muchos casos la condición permanente de una
persona que no admite «reparación» alguna. La noción de rehabilitación su-
pone la existencia previa de una «habilidad»: salvo en los casos de discapaci-
dad adquirida, en el resto de las discapacidades no hay nada que «rehabilitar»
porque la discapacidad ha sido la condición permanente de la persona desde
su nacimiento.
A su vez, el empleo de nociones médicas sobre la discapacidad pone exce-
sivo énfasis en la supuesta «desviación» individual con respecto a los paráme-
tros de «normalidad», perdiendo de vista así la confluencia de barreras socia-
les que generan o agravan la discapacidad.
Una segunda tendencia que requiere completa revisión es la de encasillar
a la persona con discapacidad exclusivamente a partir de las limitaciones para
realizar alguna actividad específica relacionada con su diferencia física o psí-
quica y suponer que está imposibilitada de realizar actividad alguna, sin tener
en cuenta que la imposibilidad de llevar a cabo una serie de actividades se
debe muchas veces a la existencia de barreras y limitaciones impuestas por el
entorno, como la imposibilidad de acceder a espacios físicos, o por las barre-
ras sociales de las personas que los consideran ciudadanos incompletos.
Ahora impera la línea de la normalización, que impone un nuevo camino a
seguir. Esta normalización se traduce en políticas de Estado que se extienden
al ámbito normativo, donde se intentan adoptar medidas que transformen una
sociedad excluyente en inclusiva. Ya no se considera a las personas con disca-
pacidad como personas débiles y merecedoras de caridad, es decir, como me-

66
1. La persona con discapacidad como persona humana
ras destinatarias de ayudas o dádivas por su «desgracia» personal (este tipo de
políticas lo único que hacían era reforzar el estereotipo de la persona con dis-
capacidad como persona dependiente e incapaz de realizar actividad alguna,
olvidando el peso de los factores sociales). Ahora se lucha por la integración
de las personas con discapacidad en todas las esferas de la vida social, ponien-
do un gran énfasis en la eliminación de prohibiciones legales, estereotipos so-
ciales y barreras físicas, y de comunicación socialmente creadas, que impiden
a las personas con discapacidad llevar adelante de la manera más plena su po-
tencial y autonomía en todos esos ámbitos. Nuestra Constitución contempla
este supuesto en el artículo 49, cuando dice: «Los poderes públicos realizarán
una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los dis-
minuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención es-
pecializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de
los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos».
Pero es necesario un desarrollo normativo más al detalle que requiere de
varios factores: desde el punto de vista procedimental, representadas por sus
organizaciones, la participación de las personas con discapacidad en el diseño
y en la fiscalización de la correspondiente política pública. Nadie mejor que
las propias personas con discapacidad para señalar sus necesidades y reivindi-
caciones. Esto significa establecer derechos de participación de las personas
con discapacidad y de sus representantes en la formulación de las normas des-
tinadas al sector y en la evaluación de su cumplimiento.
Desde el punto de vista sustantivo, se requiere una observación siempre
crítica del statu quo, y la voluntad política de modificarlo a partir de la impo-
sición de obligaciones e incentivos legales y económicos a actores tanto pú-
blicos como privados. De nada serviría una política pública que tenga por ob-
jeto únicamente el sector público: la construcción de una sociedad inclusiva
no puede limitarse a garantizar la accesibilidad a los establecimientos y servi-
cios del sector público. Por ello, la inclusión en ámbitos tales como el trabajo,
la educación, el transporte, la vivienda, el consumo, las actividades cultura-
les, el ocio, el deporte y la recreación, que en las sociedades capitalistas que-
dan en gran medida libradas al sector privado, requiere necesariamente de
medidas deliberadamente encaminadas a modificar las conductas excluyen-
tes de actores privados, por vía del establecimiento de incentivos (beneficios o
exenciones fiscales) o la imposición de deberes legales y de sanciones en caso
de incumplimiento.
En este sentido, garantizar derechos de las personas con discapacidad a la
eliminación de barreras y obstáculos a la participación supone correlativa-
mente que las normas impongan obligaciones (positivas y negativas) a los ac-
tores públicos y privados. La conciencia sobre la existencia de barreras a la
participación de las personas con discapacidad importa también una redefini-
ción de la noción de discriminación. La definición tradicional de discrimina-
ción se limitaba a las expresiones agraviantes u ofensivas fundadas en la per-
tenencia a un grupo social. Una mirada más actual acerca de la discriminación

67
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
incluye las normas y conductas activas que limiten, restrinjan o impidan el
ejercicio de un derecho, directa o indirectamente, sobre la base de un factor
prohibido —como el género, la etnia, la religión, el origen nacional, la opi-
nión política o la orientación sexual.
Por supuesto, estas nociones también son aplicables a la discapacidad:
constituye discriminación contra las personas con discapacidad tanto el agra-
vio u ofensa fundados en la discapacidad, como el empleo indebido —de jure
o de facto— de la discapacidad como factor de exclusión o restricción de la
titularidad, o del ejercicio de derechos; por ejemplo, la prohibición de que las
personas con discapacidad se inscriban en una escuela primaria. Del mismo
modo, la discriminación denominada indirecta consiste en el empleo de crite-
rios o prácticas aparentemente «neutrales», pero que tengan como efecto una
desventaja injustificada hacia las personas con discapacidad; por ejemplo, la
inclusión de criterios relacionados con requisitos de destreza comunicativa,
cuando no estuvieran objetivamente relacionados con la tarea en cuestión.
Sin embargo, la discriminación contra las personas con discapacidad re-
quiere también considerar el mantenimiento de barreras existentes, o las con-
ductas omisivas, tanto de actores gubernamentales como de particulares, que
incumplan con las obligaciones activas de remoción de barreras y obstáculos
a la participación. Dado que el factor voluntario es aquí menos relevante, este
tipo de discriminación se denomina discriminación estructural. Son ejemplos
de ella el incumplimiento de las obligaciones establecidas por las leyes que
imponen la accesibilidad física de los establecimientos comerciales de acceso
público y de las construcciones nuevas, o de las normas que imponen la nece-
sidad de adaptación razonable de los puestos y de las modalidades de presta-
ción de trabajo para adaptarse a las necesidades particulares de las personas
con discapacidad, o de las disposiciones que imponen a las autoridades educa-
tivas la obligación de integrar en la educación regular a los niños con discapa-
cidad que, con la debida asistencia, estén en condiciones de cursar allí sus es-
tudios.
Para ello es necesaria la creación por vía legislativa de estas obligaciones
de acción por parte del Gobierno y de los particulares.

3.3. Los ordenamientos jurídicos como mecanismos de reconocimiento


y garantía

Como se ha dicho anteriormente, y trascendiendo el mundo de lo moral, en


nuestras sociedades actuales el mecanismo que el sistema utiliza para articu-
lar garantías de respeto entre los individuos y de éstos con las instituciones es,
indudablemente, el ordenamiento jurídico entendido como el conjunto de nor-
mas que establece amplios abanicos de derechos y sus correlativas obligacio-
nes, cuyo respeto se garantiza mediante el control jurisdiccional que desarro-
llan los jueces y tribunales.

68
1. La persona con discapacidad como persona humana
Como podrá analizarse en el capítulo 4 de esta obra, los avances en cuanto
a la articulación y concreción de derechos, en mayor número, contenido y ca-
lado, ha experimentado una evolución creciente que se ha acelerado en las úl-
timas tres décadas y, especialmente, en los últimos quince años, en el campo
internacional y, sobre todo, en el marco de Naciones Unidas a través de los
tratados internacionales de derechos humanos y demás mecanismos jurídicos
y programáticos de sus organismos dependientes; y a través de organizacio-
nes regionales como el Consejo de Europa y, fundamentalmente, la Unión Eu-
ropea, que se está empezando a poner a la cabeza de las regulaciones más
avanzadas basadas no solamente en los mecanismos de la no discriminación,
como ocurre en los países anglosajones, sino también, y fundamentalmente, a
través de las medidas de acción positiva y de la aplicación del principio de
transversalidad o mainstreaming.
En el capítulo 5 de este trabajo podremos analizar con mayor detenimien-
to el contenido básico de las regulaciones del ordenamiento jurídico español
en determinados aspectos esenciales, como allí veremos.
Ahora bien, para concluir este epígrafe y, en concreto, este subapartado,
queremos adentrarnos en un plano de mayor concreción y por ello formula-
mos a continuación algunas medidas que, en el ámbito jurídico-normativo,
consideramos de vital importancia para disponer de instrumentos que posibi-
liten un avance en las conquistas y materialización práctica de los derechos de
las personas con discapacidad.

— Para conseguir el gran objetivo de la dignidad y la igualdad de oportu-


nidades de las personas con discapacidad debemos situar este asunto
en la cúspide de la protección que otorgan los derechos humanos y,
más específicamente, los derechos fundamentales de la persona.
— Sería muy importante que pudiera proclamarse una convención espe-
cial de la ONU sobre las personas con discapacidad. Dicha conven-
ción abordaría todos los aspectos de carácter conceptual, legal y polí-
tico concernientes al pleno disfrute de todos los derechos humanos:
civiles, políticos, sociales, económicos y culturales por parte de las
personas con discapacidad, dándole carta de naturaleza al papel de
cooperador necesario de las ONGs en la defensa, representación y vi-
gilancia de los intereses de las personas con discapacidad. Una con-
vención dotada de instrumentos de verificación y seguimiento acerca
del cumplimiento de esta materia por parte de los países supondría un
salto cualitativo, un centro de referencia para las legislaciones y políti-
cas nacionales y regionales, y, en fin, un espaldarazo al principio de
visibilidad y participación de las personas con discapacidad en la vida
plena de sus respectivas sociedades.
— Las constituciones de los diversos países deben incluir un precepto es-
pecífico que reconozca y ampare la protección en sentido amplio para
las personas con discapacidad, constituyéndose en un principio que

69
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
vincule a los poderes públicos y dé soporte constitucional a un desa-
rrollo legislativo especializado. Y todo ello sin perjuicio de que cada
sistema constitucional acoja no sólo el principio de igualdad formal,
sino también, y principalmente, el de igualdad real y efectiva.
— De igual modo, las constituciones deben dar amparo y carta de natura-
leza a la participación de todos los ciudadanos y a las organizaciones
nacidas del seno de la propia sociedad civil, ya que de esta manera los
movimientos sociales podrán implicarse y cooperar de manera legiti-
mada constitucionalmente, y no sólo desde el punto de vista social, en
los procesos de conformación de las políticas sociales.
— Los ordenamientos jurídicos deben recoger con claridad el principio
de no discriminación por razón de discapacidad, pero además deben
incorporar de forma contundente también el principio de acción posi-
tiva o de discriminación favorable para reequilibrar la radical e inicial
desigualdad que implica la discapacidad, y situar de este modo plena-
mente a las personas con discapacidad en la línea de salida del princi-
pio de igualdad real de oportunidades.
— Es necesario que cada ordenamiento jurídico combine adecuadamente
la aplicación del principio del mainstreaming con la existencia de le-
gislaciones especiales que atiendan de manera específica las necesi-
dades no cubiertas por los sistemas generales respecto a las personas
con discapacidad.
— Todas las declaraciones, regulaciones y mecanismos de protección jurí-
dica para las personas con discapacidad contenidas en los ordenamien-
tos jurídicos deben ir acompañadas de procedimientos y mecanismos
eficientes que permitan el disfrute material, real y efectivo de los dere-
chos reconocidos, así como de prácticas coherentes con este fin y me-
canismos de control que permitan verificar que estamos ante cumpli-
mientos efectivos y no ante meras declaraciones de voluntad retórica.

4. Comportamientos éticos y políticas sociales respecto


a las personas con discapacidad
4.1. Comportamientos éticos

Todos los derechos se basan en una serie de argumentos y presupuestos que


sirven para justificar su sentido y significado. El mismo denominador se
aplica a los derechos de las personas con algún tipo de discapacidad; aquí es
donde argumentos como la dignidad humana, la autonomía, la igualdad y la
solidaridad se erigen en componentes esenciales y fundamentales de tales de-
rechos26.
La dignidad humana es un pilar a destacar en la evolución hacia una pers-
pectiva de la discapacidad como una cuestión de derechos humanos. Desde

70
1. La persona con discapacidad como persona humana
ella se refuerza la idea de que las personas con discapacidad tienen un papel
en la sociedad que hay que atender con absoluta independencia de cualquier
consideración de utilidad social o económica (Silvers et al., 1998).
La autonomía se define como un espacio reservado, sin restricciones,
para la acción voluntaria de la persona. Su valor se sustenta en el supuesto pre-
vio de una capacidad de acción y de comportamiento autodirigido. A partir de
ello, la misión de la libertad social y de los derechos como instrumentos es
permitir al sujeto moral el alcance de esta libertad moral (De Asís, 2001, 28).
La igualdad según la cual todas las personas tienen los mismos valores,
por el hecho de serlo, aunque física y psíquicamente sean diferentes. No debe
confundirse la diversidad (diferencia) con desigualdad. La igualdad parte de
la diversidad (Bobbio, 1991). Por ello, una sociedad que respeta auténtica-
mente el principio de igualdad es aquella que adopta un criterio inclusivo res-
pecto de las diferencias humanas, y las tiene en cuenta en forma positiva
(Quinn et al., 2000, 13).
La solidaridad es percibida la mayor parte de las veces como un plus que
nos da la opción de ser sujetos en los procesos generales de la sociedad. Se-
gún algunos autores como Ignacio Campoy, a través del valor solidaridad se
intenta complementar el individualismo con el trascendente papel que ha de
tener la propia colectividad, precisamente para la consecución de los fines in-
dividuales.
Analizados estos pilares previos, el tratamiento de la discapacidad desde
la perspectiva de los derechos humanos puede abordarse desde al menos tres
planos o dimensiones distintos, que son los siguientes: el plano ético-filosófi-
co, el plano fáctico o sociológico y el plano jurídico o legal.

A) El plano ético-filosófico de la discapacidad. Desde esta perspectiva se


basa en los valores de la dignidad, autonomía, igualdad y solidaridad.
B) El plano fáctico o sociológico. Esta perspectiva exige la tarea de vi-
sualizar a las personas con discapacidad, tanto en el aspecto relativo a
su propia discapacidad como en lo relativo al goce, limitación o viola-
ción en el ejercicio de sus derechos.
C) El plano jurídico o legal. La implementación de recursos legales efec-
tivos frente a la discriminación.

En términos muy sencillos podríamos sintetizar que la perspectiva de la


discapacidad implica la utilización de los principios de la dignidad humana y
de la vida humana digna como fundamento, la visibilidad como estrategia y
el derecho antidiscriminatorio como respuesta legal.
En este contexto, la evolución hacia el modelo de derechos humanos ha
generado también importantes cambios en el modo de diseñar políticas socia-
les. Así, las exigencias propias del mencionado modelo abogan por el aban-
dono de las políticas asistenciales basadas en la caridad o que parten de un po-
sicionamiento social paternalista hacia la persona desaventajada, para situarse

71
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
ante políticas sociales claramente diseñadas para asegurar la dignidad y el ple-
no desarrollo de las personas con discapacidad, partiendo de la base de la
igualdad de oportunidades en el ejercicio de todos los derechos. Por ello, y
frente a la situación real de discriminación y desigualdad que sufren algunos
grupos vulnerables, entre los que se suele encontrar el colectivo de las perso-
nas con discapacidad, la noción de Estado social y democrático de derecho si-
túa entre sus principales cometidos el promover las condiciones para que la
igualdad de las personas sea real y efectiva.

4.2. Políticas sociales

4.2.1. Introducción

A fin de tener una visión exacta de la realidad, hemos de referir la situación


en la que se encuentra este grupo de la población a nivel mundial, según el lu-
gar en el que residen, distinguiendo las siguientes áreas27:

A) Países desarrollados: la alta esperanza de vida que existe en estos paí-


ses hace que se incremente la tasa de discapacidades, ya que la posibi-
lidad de tener una discapacidad se incrementa con la edad. La pobla-
ción de estos países cuenta con los suficientes medios económicos y
de bienestar para que el acceso a los avances científicos y médicos que
previenen muchas enfermedades que generan discapacidad sean pre-
venidos. Además, estos avances permiten que las personas con disca-
pacidad puedan disfrutar de una mejor calidad de vida y la esperanza
de vida sea más prolongada.
En España, una reciente encuesta realizada por el Instituto Nacio-
nal de Estadística, el Instituto de Migraciones y Servicios Sociales y
la Fundación de la Organización Nacional de Ciegos Españoles mues-
tra que el 9% de la población española tiene algún tipo de discapaci-
dad.
B) África: los porcentajes de población discapacitada son más bajos que
en los países en vías de desarrollo. ¿Por qué? Las razones hemos de
buscarlas en las propias definiciones de discapacidad que se usan y en
el hecho de que existen menos personas en edad avanzada. En Sudá-
frica, por ejemplo, se estima que la proporción de personas con alguna
discapacidad es del 5%.
C) Asia: tanto en este continente como en el Pacífico se dan grandes con-
trastes entre países desarrollados y en vías de desarrollo, observándo-
se grandes fluctuaciones entre los porcentajes de estimación entre
unos países y otros. Así, los australianos tenían un 18% de población
discapacitada mientras que los chinos reconocían un porcentaje de
4,9% o los indios un 1,8%.

72
1. La persona con discapacidad como persona humana
D) Latinoamérica: aquí la realización de una estimación genérica es difí-
cil, pues tan sólo se tienen datos recogidos por regiones, no por nacio-
nes. Pero incluso estos datos se contradicen en algunos casos como el
colombiano, donde se reconoce un porcentaje de un 1,2% y el Sistema
Nacional de Salud cifró el porcentaje de colombianos con discapaci-
dad en el 23,8%.

Una vez examinado el panorama global, analizaremos la situación de las


personas con discapacidad en España, que es el siguiente: se da un incremento
del número de situaciones de discapacidad debido al envejecimiento y a la su-
pervivencia a enfermedades y accidentes que antes eran mortales28.

4.2.2. Políticas sanitarias

Una de las dimensiones más importantes de la discapacidad es la sanitaria, ya


que existen patologías que exigen una atención sanitaria específica desde el
punto de vista de prevención de la discapacidad, de igual manera que hay per-
sonas con discapacidad que pueden presentar demandas sanitarias específi-
cas. De tal forma que las políticas sanitarias deben considerar la situación in-
dividual de las personas con discapacidad atendiendo a las causas que la
originan y a la diversidad de personas que integran el colectivo, garantizando
una atención integral guiada por criterios de calidad.
La situación actual de las políticas sanitarias en España en materia de dis-
capacidad es la que describimos a continuación: se reconoce la obligación de
los poderes públicos de desarrollar políticas sanitarias específicas de previ-
sión, tratamiento y rehabilitación de la discapacidad (artículo 49 de la Consti-
tución), planteamiento que también fue recogido por la LISMI fijando como
compromisos del Gobierno, de un lado, la presentación a las Cortes de un pro-
yecto de Ley sobre principios y normas básicas de orientación y coordinación
de la prevención, y, por otro lado, la elaboración de un Plan Nacional de Pre-
vención de Minusvalías. Estas iniciativas no llegaron a llevarse a cabo, mien-
tras que el primer esbozo de las políticas sanitarias orientadas a afrontar el fe-
nómeno de la discapacidad tiene lugar en un marco más amplio: el I Plan de
Acción para personas con discapacidad 1997-2002.
Pero es a partir de la Ley/2003, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacio-
nal de Salud, cuando la política sanitaria de prevención cambia su rumbo y se
orienta hacia la realización de planes integrales de prevención de carácter sec-
torial, como el Plan Nacional de Cardiopatía Isquémica, que dan entrada a
planes integrales por patologías o deficiencias más discapacitantes o, incluso,
un plan integral de salud para las personas con discapacidad. Otro aspecto a
destacar que introduce la Ley es el de la regulación de las garantías de las
prestaciones, en términos de accesibilidad, movilidad, tiempo, información,
seguridad y calidad (artículos 23 a 29). También la Ley habla de la inclusión

73
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
de la prestación sociosanitaria en el conjunto de las prestaciones del Sistema
Nacional de Salud. El artículo 14 de dicha Ley la define como el conjunto de
cuidados destinados a aquellos enfermos, generalmente crónicos, que por sus
especiales características pueden beneficiarse de la actuación simultánea y si-
nérgica de los servicios sanitarios sociales para aumentar su autonomía, pa-
liar sus limitaciones o sufrimientos y facilitar su reinserción social. No obs-
tante, a falta de un modelo sociosanitario claro, muchas organizaciones del
Tercer Sector y asociaciones de afectados complementan la oferta que provie-
ne del sistema público y mantienen canales de comunicación con los departa-
mentos competentes de cara a la defensa de las personas con discapacidad.
Como ejemplo citaremos el convenio marco suscrito entre el Comité Español
de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y el Ministerio de
Sanidad y Consumo en el 2001.

4.2.3. Políticas de educación

La educación es un elemento esencial para favorecer la integración social ple-


na de las personas con discapacidad. La integración supone tener capacidad
para desarrollar la propia vida de forma independiente y autónoma, y la for-
mación es un requisito esencial tanto para su posterior incorporación al mer-
cado laboral como para su permanencia en él. Sin embargo, la preocupación y
tendencia hacia la integración escolar en nuestro país es bastante reciente29.
Subrayando el hecho de que para las personas con discapacidad el derecho a
la educación es un derecho fundamental, pese a que muchas veces su perfil
educativo es inferior al de las personas sin discapacidad y, más aún, se acentúa
en aquellas personas que sufren una discapacidad severa, siendo las personas
con limitaciones sensoriales (vista u oído) las que presentan mayor perfil edu-
cativo, mientras que las personas que tienen limitaciones de comunicación,
aprendizaje y conducta son las que tienen mayores carencias. Por último, es-
tán las personas con limitaciones motóricas, que a pesar de mantener sus fun-
ciones intelectuales, no alcanzan los niveles educativos de aquellas que pade-
cen deficiencias sensoriales.

• Es a partir de la entrada en vigor de la Ley de Integración Social de Mi-


nusválidos (LISMI) cuando se establecen las directrices básicas en el
ámbito educativo. El desarrollo de estos principios dio lugar al Real De-
creto de Ordenación de Educación Especial30 que fijó las condiciones
para el programa de integración de alumnos con necesidades especiales
en los centros ordinarios. Con posterioridad, la Ley Orgánica 1/1990, de
3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE),
recogió y reforzó los principios de normalización e integración y ade-
más introdujo un nuevo concepto: «necesidades educativas especiales»
(aquellos recursos materiales y personales puestos a disposición de las

74
1. La persona con discapacidad como persona humana
necesidades que, de forma transitoria o permanente, puedan presentar
algunos alumnos)31.

4.2.4. Políticas de empleo

La integración laboral de las personas con discapacidad es un sentir común en


la política de los gobiernos de los últimos años. Sin embargo, la combinación
de diferentes factores, como los niveles formativos, medios accesibles de
transporte o barreras arquitectónicas han provocado que las personas con dis-
capacidad encuentren numerosas trabas para acceder al empleo.
Con el fin de salvar todos estos obstáculos, han confluido diversas inicia-
tivas como la Estrategia Europea para el Empleo y la Estrategia Europea para
la Inclusión Social, materializadas a nivel nacional en los Planes Nacionales
de Acción para el Empleo y los Planes de Acción para la Inclusión Social. La
estrategia de inclusión social y laboral, así como el método de coordinación,
planteados en los planes comprende dos aspectos positivos: por un lado, la
implantación de un modelo de actuación progresiva que permite la evolución,
diseño y aplicación de las diferentes y sucesivas medidas, y por otro, la impli-
cación y participación activa de los agentes sociales, orientando y valorando
la dirección de dichas medidas cuando los interlocutores sociales sean rele-
vantes.
Dentro de los diferentes planes debemos mencionar el II Plan de Acción
para las personas con discapacidad 2003-2007, en el que se establecen dis-
tintas medidas relacionadas con las políticas activas de inserción laboral de
las personas con discapacidad, que se materializan en las siguientes estra-
tegias:

• Medidas contra la no discriminación (en el trabajo) destinadas a garan-


tizar el derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y
en la promoción a través del trabajo.
• Mejora de la empleabilidad: se pretende establecer una serie de cambios
en los sistemas y programas de formación profesional, y una mayor
adaptación del trabajo y de protección social.
• Más y mejores empleos: especialmente relacionados con la sociedad de
la información, el sector público y los servicios de proximidad (desarro-
llo de nuevas formas de empleo a través de Internet, etc.)
• Medidas activas y preventivas: dirigidas a colectivos de personas disca-
pacitadas con mayor riesgo de exclusión (mujeres, grandes discapacita-
dos físicos/psíquicos o discapacitados con trastornos mentales).

Centros especiales de empleo: La LISMI (artículo 41) orienta el trabajo


de los discapacitados que a causa de su discapacidad no puedan ejercer una
actividad laboral normal. Así los centros se configuran como un instrumento

75
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
para la realización de un trabajo productivo y la participación regular de estos
trabajadores, a fin de asegurarles un empleo remunerado y la prestación de
servicios de ajuste personal y social32, cuyo objetivo fundamental es la inte-
gración del mayor número de discapacitados al trabajo ordinario33.

5. Igualdad y derecho a la diferencia


5.1. Consideraciones conceptuales

El término igualdad es un concepto normativo. Al decir que todos los hom-


bres son iguales queremos significar que los hombres tienen más o menos las
mismas capacidades o el mismo talento, sin distinciones de razas ni de sexos,
aunque, en verdad, somos muy conscientes de que existen diferencias entre
los hombres y difícilmente podemos encontrar dos que tengan cualidades
idénticas. El principio de igualdad no es un principio descriptivo de la reali-
dad social, sino que es una exigencia; nos indica cómo deben ser los hombres
en una sociedad justa34.
La proyección de la igualdad en el tratamiento de la discapacidad tendrá
como hilos conductores dos planteamientos, que son: si está justificado tratar
de manera igual a las personas con discapacidad o si, por el contrario, existen
argumentos que justifiquen un trato diferente. De igual manera, lo anterior de-
penderá de la concepción que se maneje sobre la persona con discapacidad y
de su situación en la sociedad.
La reflexión sobre la igualdad exige prestar atención a los destinatarios de
la misma y prestar atención a su objeto. Teniendo en cuenta esto, la discusión
sobre la igualdad se desenvuelve en cuatro marcos posibles: la igualdad de to-
dos en todo, la igualdad de algunos en algunas cosas, la igualdad de algunos
en todo y la igualdad de todos en algunas cosas.
De esta forma, el significado genérico de la igualdad consiste en el cum-
plimiento de la exigencia de un igual reconocimiento y satisfacción de los de-
rechos. Desde este presupuesto, el derecho y sus normas tendrán como finali-
dad establecer diferencias.
Así, la igualdad en el derecho se relaciona con la idea de diferenciación,
ya sea negativa o positiva. En este sentido, pueden señalarse tres tipos posi-
bles de relación entre igualdad y diferencia:

1. Indiferencia jurídica de las diferencias. Supone que las diferencias de


hecho son ignoradas; se trataría de una situación que podría identifi-
carse como propia de un supuesto estado de naturaleza en donde no
cabe hablar de derecho.
2. Homogeneización jurídica de las diferencias. La homogeneización ju-
rídica de las diferencias supone la defensa de la idea de igualdad for-
mal y puede ser denominada diferenciación negativa.

76
1. La persona con discapacidad como persona humana
3. Valoración jurídica de las diferencias. La valoración jurídica de las di-
ferencias básicamente implica la defensa de la igualdad material y pue-
de ser denominada también diferenciación positiva.

Los dos últimos supuestos son los que expresan el funcionamiento del
principio de igualdad como criterio de distribución. El principio de igualdad
en el derecho trataría de establecer cuándo está justificado crear diferencias
normativas y cuándo no, que es precisamente lo que vienen a expresar estos
dos últimos tipos de igualdad35.
La igualdad como diferenciación negativa supone un trato igual de cir-
cunstancias o situaciones diferentes que, sin embargo, se estima deben consi-
derarse irrelevantes para el disfrute o ejercicio de determinados derechos o
para la aplicación de las normas. Es lo que podríamos denominar como el tra-
to igual de situaciones no idénticas o también la igualdad como no discrimina-
ción. En relación con los derechos implica la no diferenciación en lo referido
a su titularidad, ejercicio y garantías.
La igualdad como diferenciación positiva supone un trato diferente de cir-
cunstancias y situaciones que se consideran relevantes. Se trata de medidas
que de alguna manera se relacionan con un determinado tipo de organización
jurídico-política, como es el Estado social de derecho, y se presentan al hilo
de dos de las principales funciones que en ese ámbito corresponden al dere-
cho, esto es, la función promocional y la función redistributiva36.
En todo caso, la igualdad como diferenciación positiva posee una proyec-
ción que también se justifica desde la exigencia de no discriminación. En ese
ámbito, el trato distinto pretende superar una situación discriminatoria hacia
un sujeto o colectivo en relación con los derechos que otros disfrutan. Sin em-
bargo, existe otra proyección de la diferenciación positiva que tiene que ver
más bien con la diversidad, esto es, con la atribución de valor a la diferencia.
Desde esta perspectiva, esta diferenciación positiva puede llevar al reconoci-
miento de derechos específicos derivados de los rasgos singulares de un co-
lectivo.
Tanto la igualdad como diferenciación negativa como la igualdad como
diferenciación positiva están presentes en dos de los grandes procesos de la
historia de los derechos humanos, esto es, en el proceso de generalización y
en el proceso de especificación. El primero se caracteriza por la extensión de
la titularidad y el ejercicio de los derechos a sujetos y colectivos que no los te-
nían reconocidos; se basa en la idea de no discriminación, pero también en el
primero de los sentidos de la diferenciación positiva. El segundo se caracteri-
za por el reconocimiento de derechos específicos y se apoya en los dos senti-
dos apuntados de la diferenciación positiva.

77
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
5.2. Funciones de la igualdad

La igualdad en nuestro ordenamiento jurídico tiene tres funciones, que son las
siguientes:

La igualdad como valor superior. La consideración de la igualdad como


valor implica otorgarle una dimensión fundamentadora cuyo fin es dotar de
sentido a todo el ordenamiento jurídico. La finalidad del valor superior igual-
dad, y en general de todos los valores superiores, es orientar a todo el ordena-
miento, de tal manera que configuran las directrices que fundamentan, orien-
tan y limitan críticamente la interpretación y aplicación del resto de las
normas, es decir, cualquier disposición normativa que persiga fines contrarios
al valor igualdad no tiene cabida en nuestro ordenamiento. Por último, el valor
igualdad es el criterio para medir la legitimidad de las diversas manifestacio-
nes del sistema de legalidad.
La igualdad como principio: formal y material. La igualdad en su dimen-
sión de principio se recoge en sus dos vertientes: como igualdad formal y
como igualdad material.

• La igualdad formal se traduce en la exigencia de trato igual a los iguales


y desigual a los desiguales; y concretamente, en igualdad ante la ley o
en aplicación de la ley y en igualdad en la ley o en el contenido de la ley.
La igualdad ante la ley o en la aplicación de la ley exige que en el mo-
mento de su aplicación la ley sea igual para todos. La igualdad ante la
ley nace con el Estado liberal de derecho. Esta igualdad, típicamente li-
beral, implica que la ley debe aplicarse de igual manera a todos porque
es una norma de carácter general37.
• La igualdad material supone la erradicación de las diferencias reales
existentes en la sociedad entre los distintos individuos y grupos socia-
les, la equiparación de los individuos en sus condiciones reales de exis-
tencia, permitiéndoles que puedan conseguir la efectiva realización de
sus propios planes de vida. Lo que se traduce en la exigencia para todos
los poderes públicos de potenciar la igualdad en el ámbito económico y
social a través de un reparto adecuado de los recursos económicos y las
oportunidades sociales38.

En conclusión: la igualdad formal supone la igual consideración de todos


los seres humanos en lo relativo al contenido y a la aplicación de la ley; la
igualdad material pretende superar las diferencias reales en la sociedad. Am-
bas vertientes del principio de igualdad (material y formal), aunque abarcan
fines distintos, son complementarias.

78
1. La persona con discapacidad como persona humana

6. La no discriminación y la acción positiva. El mainstreaming


y la protección especializada
6.1. La no discriminación y la acción positiva

Al reconocerse el derecho a la igualdad también se reconoce un derecho sub-


jetivo de los individuos derivado del principio de igualdad a obtener un trato
igual, que implica la prohibición de discriminar; un derecho, en este sentido, a
la no discriminación, a no ser objeto de una diferenciación no justificada, sub-
jetiva, irrazonable y desproporcionada.
Esa discriminación prohibida puede proyectarse sobre un individuo o so-
bre un colectivo y puede realizarse de forma directa o indirecta. Cuando la
discriminación se proyecta sobre un colectivo concreto, ocasiona al grupo o a
las personas que pertenecen a él una determinada desventaja social. Esto im-
plica atender a dos características fundamentales, aplicables al colectivo de
las personas con discapacidad, que son las siguientes:

• El carácter grupal de la injusticia (ya que no se trata de que una persona


sea tratada de manera desigual o injusta respecto de otra persona perte-
neciente a su mismo grupo). Es decir, que no son casos individuales,
sino que detrás de un caso individual existe una dimensión de injusticia
intergrupal.
• El diferente estatus o situación de poder social de ese grupo al que perte-
nece esa persona y por lo cual se le trata injustamente. De tal manera,
que la persona es tratada injustamente no por su pertenencia a un grupo
cualquiera, sino por pertenecer a un grupo socialmente subordinado, y
por ende minusvalorado, desaventajado. En el caso de la discapacidad,
esas consideraciones llevarán a reconocer la existencia de una situación
de discriminación estructural, entendida como aquella que se plantea
desde las normas públicas vigentes y desde las prácticas administrativas,
lo que nos permite hablar de un «marco institucional discriminatorio».

Estos postulados aparecen recogidos en nuestra Carta Magna en su ar-


tículo 14, donde se reconoce el derecho subjetivo de los individuos, derivado
del principio de igualdad, a obtener un trato igual que implica la prohibición
de discriminar; un derecho, en este sentido, a la no discriminación, a no ser
objeto de una diferenciación no justificada, es decir, subjetiva, irrazonable y
desproporcionada. Esa discriminación prohibida puede proyectarse sobre un
individuo o sobre un colectivo y puede realizarse de forma directa o indirecta.
Así, desde el artículo 14 es posible construir un derecho a la igualdad que, en
lo básico, se traduce en la exigencia de no discriminar. Por otro lado, y tenien-
do en cuenta ese mismo derecho, es posible referirse a un derecho a la no dis-
criminación de naturaleza más específica que se proyecta sobre colectivos
concretos.

79
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
El término discriminación se utiliza para hacer referencia a una diferen-
ciación subjetiva, irrazonable y desproporcionada, por tanto a una diferencia-
ción no justificada. Esta discriminación puede proyectarse sobre un colectivo
concreto, ocasionando al grupo o a las personas que pertenecen a él una de-
terminada desventaja social, teniendo en cuenta que las causas de discrimina-
ción son abiertas, diversas y cambiantes. Esto implica atender a dos caracte-
rísticas fundamentales: el carácter grupal de la injusticia y la circunstancia del
diferente estatus o situación de poder social. En el caso de la discapacidad,
esas consideraciones llevarán a reconocer la existencia de una situación de
discriminación estructural.
Para comprender qué es la prohibición de discriminación, partimos de una
oposición clara entre la igualdad y la discriminación, en la medida en que toda
discriminación significa atribuir desigualdades y toda igualdad implica omitir
discriminaciones. En este sentido, toda exigencia de igualdad requiere nece-
sariamente una prohibición de discriminación.
La discriminación ha ido adquiriendo así connotaciones peyorativas que
la convierten en sinónimo de parcialidad, perjuicio, favoritismo o intoleran-
cia. Así, la discriminación es aquella desigualdad que se ha producido por
cualquiera de los motivos enumerados en el artículo 14 de nuestra Constitu-
ción.
El derecho fundamental a no ser discriminado otorga un plus de protec-
ción necesario que se basa, entre otras cosas, en la clasificación de las dife-
rencias que tienen estos grupos tradicionalmente discriminados.
En este sentido, la cláusula abierta («cualquier circunstancia personal o so-
cial») ha servido para reconocer las discriminaciones que sufren las personas
con discapacidad. Esto se ha constatado en la STC 269/1994, de 3 de octubre,
donde se convalida la constitucionalidad de una cuota del 3% en la Adminis-
tración pública canaria para las personas con discapacidad, afirmando que «no
siendo cerrado el elenco de factores diferenciales enunciado en el artículo 14
CE, es claro que la minusvalía física puede constituir una causa real de discri-
minación»; y confirma el tratado por el que se establece una Constitución para
Europa, que en su artículo II-81.1 añade explícitamente la «discapacidad»
como categoría sospechosa, señalándola entre las que hay que tener en cuenta
en particular en cuanto a la prohibición de toda discriminación.
De esta manera, la tutela antidiscriminatoria no se reduce a una prohibi-
ción de discriminación legal, es decir, a la prohibición a los poderes públicos
de crear normas o actos que configuren una discriminación, sino que también
significa la prohibición de discriminación social, es decir, la responsabilidad
que tienen los poderes públicos de no tolerar discriminaciones originadas en
la sociedad, aunque éstas no fuesen originadas por ellos mismos. En el caso
de la discapacidad, existe, como antes apuntábamos, una discriminación es-
tructural.
Y en el ámbito de la discriminación es posible diferenciar entre discrimi-
naciones directas e indirectas. Las primeras se han definido como aquellos

80
1. La persona con discapacidad como persona humana
tratamientos jurídicos diferenciados y desfavorables, perjudiciales, que se co-
meten hacia una persona o un grupo con independencia de los motivos que
posean los causantes de la discriminación para cometerla (C. Sáez Lara,
1994, 56).
Las discriminaciones directas pueden ser, a su vez, de dos tipos: abiertas
o encubiertas. Las primeras son fácilmente demostrables: se ve con claridad
la intención del discriminador. Por el contrario, las encubiertas u ocultas son
más difíciles de demostrar, son necesarias más pruebas al respecto. Estas dis-
criminaciones ocultas en ocasiones se han confundido con las discriminacio-
nes indirectas, pero la diferencia es que mientras que en las primeras existe in-
tención del discriminador, en las segundas no.
Esto es fundamental en el ámbito de la discapacidad, y más concretamente
en el de la accesibilidad, en donde en muchas ocasiones no hay intención de
discriminar, pero sí se discrimina en tanto en cuanto se ocasiona que las perso-
nas con discapacidad no tengan garantizada la accesibilidad y el consiguiente
ejercicio efectivo de sus derechos. En este sentido, la Ley 51/2003, de Igual-
dad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad universal de las
Personas con Discapacidad, establece en el artículo 6, inciso 2, que «se enten-
derá que existe discriminación indirecta cuando una disposición legal o re-
glamentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual,
una decisión unilateral o un criterio o práctica, o bien un entorno, producto o
servicio, aparentemente neutros, puedan ocasionar una desventaja particu-
lar a una persona respecto de otras por razón de discapacidad, siempre que
objetivamente no respondan a una finalidad legítima y que los medios para la
consecución de esta finalidad no sean adecuados y necesarios».
La ley caracteriza a la discriminación indirecta a partir de un acto, norma,
decisión, criterio o práctica, entorno, producto o servicio aparentemente neu-
tros, pero que terminan siendo discriminatorios por las consecuencias desfa-
vorables que de ellos se derivan, y sitúan a la persona con discapacidad en una
situación de desventaja respecto de otra persona sin discapacidad.
La prohibición de discriminación no significa que no se puedan configu-
rar tratamientos diferenciados justificados. En este sentido, se habla de igual-
dad como diferenciación, aludiendo a la posibilidad de llevar a cabo un trato
diferente ante circunstancias y situaciones también diferentes y que se consi-
deran relevantes. Con la diferenciación se pretende que ciertos individuos que
se encuentran en una situación de desventaja social se equiparen con el resto
de la sociedad (acción positiva). En éstos lo que resulta básico es su justifica-
ción, pues si carecen de ella se considerarán discriminatorios. Por tanto, para
que la diferenciación tenga lugar se exige una justificación razonable y pro-
porcional que se traduce en dos puntos básicos:

A) En primer lugar, una desigualdad está justificada cuando tiene un fun-


damento razonable. Esto nos remite a los criterios de razonabilidad
socialmente aceptados, «no a aquello que es susceptible de un razona-

81
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
miento». Será el consenso social el que determine qué es o no es razo-
nable. La justificación es lo que impide la consideración de la arbitra-
riedad.
B) En segundo lugar, se ha entendido por parte de nuestro Tribunal
Constitucional que la exigencia de proporcionalidad consiste en la
adecuación de los medios a los fines, en definitiva saber si el fin justi-
fica los medios. Por ello, hay que conocer la finalidad inmediata que
se persigue, si con ello se limitasen o restringieran los derechos de
terceros. Para determinar si un tratamiento diferenciado posee una fi-
nalidad lo suficientemente importante, los argumentos que se han uti-
lizado son:

1. El argumento compensatorio, según el cual la finalidad es com-


pensar las discriminaciones pasadas a través de los tratamientos di-
ferenciados del presente.
2. El argumento redistributivo. La finalidad que justificaría los trata-
mientos diferenciados según este argumento es la necesidad de dis-
tribuir los bienes sociales. A través de estadísticas es posible de-
mostrar la existencia de un desequilibrio social entre determinados
grupos, siendo necesario equiparar a los que están en situación de
desventaja con el resto de la sociedad. En ese sentido, señala Gi-
ménez Gluck39, cabría la posibilidad de articular cuotas para gru-
pos desfavorecidos socialmente.
3. El argumento de la diversidad en la sociedad. A veces, es deseable
que exista una diversidad de personas pertenecientes a los distin-
tos grupos sociales en los diferentes ámbitos: el laboral, las uni-
versidades, las administraciones, etc., lo que enriquece al indivi-
duo a través de la convivencia con miembros de otros grupos
sociales.

Fácilmente puede observarse que se trata de argumentos que poseen una


proyección diferente. En efecto, los dos primeros sirven para justificar el tra-
tamiento diferenciado que se basa en la no discriminación, mientras que el ter-
cero, sirve para justificar el tratamiento diferenciado que se basa en la valora-
ción positiva de la diversidad.
Las acciones positivas se recogen en los artículos 14 y 9.2 de la Constitu-
ción, y en la Ley 51/2003, en su artículo 8.1, se establece que: «Se consideran
medidas de acción positiva aquellos apoyos de carácter específico destina-
dos a prevenir o compensar las desventajas o especiales dificultades que tie-
nen las personas con discapacidad en la incorporación y participación plena
en los ámbitos de la vida política, económica, cultural y social, atendiendo a
los diferentes tipos y grados de discapacidad».
Se trata, pues, de medidas que poseen diferentes sentidos, pero que, en
todo caso, son adoptadas en la Ley 51/2003 como uno de los mecanismos ten-

82
1. La persona con discapacidad como persona humana
dentes a garantizar la igualdad de oportunidades. En este sentido, son medi-
das de acción positiva, por ejemplo, las ayudas económicas para las personas
con discapacidad (directamente relacionadas con un bien o como garantía ge-
neral a la obtención de un mínimo de recursos); la creación de servicios pro-
pios para las personas con discapacidad; la realización de programas educati-
vos; la adopción de medidas que faciliten el acceso al empleo, la vivienda, la
participación política, etc. Se trata, pues, de medidas especiales que se tradu-
cen en las consiguientes exigencias y obligaciones.

6.2. El mainstreaming y la protección especializada

El concepto de mainstreaming aparece por primera vez en textos internacio-


nales posteriores a la celebración de la III Conferencia Mundial de Naciones
Unidas sobre Mujeres (Nairobi, 1985), en relación con el debate sobre el pa-
pel de las mujeres en el desarrollo. En este debate se planteaba la importan-
cia de integrar los valores de las mujeres en los trabajos de desarrollo, así
como la necesidad de implicar a los gobiernos para que tuvieran en cuenta
las cualidades de las mujeres en este aspecto, a la hora de diseñar políticas,
planes, declaraciones, objetivos, programas y otros documentos políticos
importantes.
Mainstreaming es un proceso político a la vez que técnico. Implica nue-
vas maneras de idear y enfocar políticas, cambios en la cultura organizativa e
institucional y conducirá a alteraciones en las estructuras sociales. Son me-
didas específicas las estrategias, actuaciones y políticas dirigidas a eliminar
los obstáculos sociales que persisten a pesar de los avances legislativos reali-
zados. Cuando un colectivo parte de una situación de desventaja, es necesa-
rio desarrollar determinadas acciones que garanticen su igualdad de oportu-
nidades.
En castellano se traduce por el principio de transversalidad y se define
como «el principio en virtud del cual las actuaciones que desarrollan las Ad-
ministraciones públicas no se limitan únicamente a planes, programas y ac-
ciones específicos, pensados exclusivamente para estas personas, sino que
comprenden las políticas y líneas de acción de carácter general en cualquiera
de los ámbitos de actuación pública, en donde se tendrán en cuenta las nece-
sidades y demandas de las personas con discapacidad».
El mainstreaming supone mucho más que la incorporación de las políti-
cas específicas en las políticas generales. Requiere un verdadero cambio y
una reorganización a todos los niveles:

• Requiere un compromiso de todas las estructuras políticas y sus respon-


sables.
• Requiere que en todos los procesos de toma de decisiones se tenga en
cuenta y se incorpore el principio de igualdad de oportunidades.

83
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• Requiere incluir la igualdad de oportunidades entre las personas con
discapacidad y las personas sin discapacidad, en todas las etapas del ci-
clo de las políticas: planificación, ejecución, seguimiento y evalua-
ción.
• Requiere de una implicación de responsables políticos, técnicos y orga-
nizaciones sociales.

Al definir el mainstreaming decíamos que era la integración de las polí-


ticas específicas en las políticas generales. Analicemos las diferencias e in-
terrelaciones que existen entre éstas. El mainstreaming no puede reemplazar
ni redundar en los mecanismos y políticas existentes en materia de protección
especializada. Cuando se le menciona como una nueva estrategia para lograr
la igualdad, se insiste en el hecho de que esta estrategia no reemplaza a la polí-
tica sobre protección especializada, sino que la complementa. Se trata de dos
estrategias distintas para alcanzar la misma meta.
La diferencia principal entre el mainstreaming y la protección especiali-
zada reside en los actores involucrados y los sectores implicados. Ante un pro-
blema específico resultante de la desigualdad entre personas se desarrolla una
política específica mediante un mecanismo de igualdad. El punto de partida
para la política específica es una situación de desigualdad, mientras que para
el mainstreaming es una política ya existente.
Los mecanismos de protección especializada para las personas con disca-
pacidad y sus actores poseen el conocimiento sobre los problemas existentes
al respecto, mientras que el mainstreaming es una nueva estrategia que necesi-
ta de una ulterior reflexión y desarrollo.
Estos mecanismos de protección especializada para las personas con dis-
capacidad son directos y específicos. Tienen su enfoque propio: parten de las
desigualdades que caracterizan las relaciones reales de discapacidad y centran
su atención en cómo ha de superarse la desigualdad. Los mecanismos de
igualdad pueden poner de manifiesto importantes asuntos relativos a la disca-
pacidad y ejercen presión sobre los políticos para que tengan en cuenta los
problemas específicos de discapacidad que no vayan a ser tratados en otras
áreas políticas. El mainstreaming concierne a las políticas generales, y esto
significa que cuando se conciben políticas que producen un gran impacto so-
bre la sociedad, se toma en consideración la especificidad, los intereses y los
valores.
El mainstreaming se construye sobre el conocimiento y sobre las leccio-
nes aprendidas de experiencias anteriores con políticas de igualdad, a la vez
que no puede ser tan directo y específico como las políticas de atención espe-
cializada.
Podemos formular a modo de conclusiones las siguientes consideracio-
nes: la igualdad de oportunidades contribuye a reforzar el desarrollo de los re-
cursos humanos y a mejorar los mecanismos de funcionamiento del mercado
de trabajo.

84
1. La persona con discapacidad como persona humana

Protección especializada Mainstreaming

• Su punto de partida es una situación de • Su punto de partida es una política ya


desigualdad. existente y se constituye como el eje ver-
tebrador de una nueva forma de hacer po-
lítica.

• Mecanismos y actores son especializados • Implica a actores de ámbitos más genera-


en discapacidad y poseen el conocimien- les con o sin experiencia.
to sobre los problemas detectados al res-
pecto.

• Son políticas o acciones directas y especí- • No es tan directo ni específico. Permite


ficas. Pueden hacer frente de forma inme- una mayor incidencia de la igualdad de
diata a problemas concretos difícilmente oportunidades en las políticas generales y
integrables dentro de las políticas gene- pueden producir un gran impacto en la
rales. sociedad.

• Los cambios son más rápidos y limitados • Se trata de una estrategia a largo plazo,
y suponen avances concretos. cuya implantación debe ser progresiva.
Su aplicación debe ser flexible y adaptada
a la realidad del ámbito donde se desarro-
lle.

• En ocasiones no son lo suficientemente • Se construyen sobre el conocimiento y las


visibles. lecciones aprendidas de experiencias an-
teriores con políticas de igualdad, toman-
do en consideración la especificidad, los
intereses y los valores de ambos.

Las acciones específicas dirigidas exclusivamente a personas discapaci-


tadas en favor de su integración por sí solas no bastan; son necesarias, pero no
suficientes. Es imprescindible dar un paso más: es necesario integrar la pers-
pectiva de la igualdad de oportunidades en las políticas generales de promo-
ción de empleo y desarrollo de los recursos humanos.
Este proceso conocido con el nombre de mainstreaming significa que la
igualdad de oportunidades debe estar presente en todas las actuaciones comu-
nitarias de carácter mixto. Estos dos tipos de actuación, acciones específicas y
acciones transversales, deben ser complementarias. La integración de la
igualdad de oportunidades es sin duda el futuro que se construirá en cada uno
de los proyectos participantes en las iniciativas comunitarias.
No existen recetas mágicas para alcanzar este horizonte, sino que son las
entidades implicadas en estos procesos quienes deben trazar su propio cami-
no, desarrollando paralelamente acciones positivas y acciones horizontales
con el establecimiento de fórmulas de intercambio y cooperación mutua en-
tre organismos de igualdad, organismos de empleo, agentes sociales, adminis-
traciones públicas y, naturalmente, las organizaciones no gubernamentales.

85
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social

7. Discurso retórico, torrente de normas inaplicadas,


versus disfrute efectivo de los derechos reconocidos
7.1. Algunas constataciones

Del análisis de la situación de las personas con discapacidad en el mundo en el


siglo XXI se manifiesta que en algunos aspectos seguimos arrastrando los mis-
mos problemas que en el siglo pasado, que situaron a la discapacidad en la
agenda de los gobiernos y organismos oficiales.
En la década de los setenta40 la situación de las personas con discapacidad
es acogida como una preocupación a nivel mundial, así es recogida en las De-
claraciones de Naciones Unidas con la aprobación por la Asamblea General
de la ONU del Plan de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad
en un esfuerzo declarativo que pone en marcha los postulados de la comuni-
dad internacional en esta materia. A partir de este momento se consagran una
serie de principios generales sobre los que los gobiernos desarrollan sus ac-
ciones, proyectos, planes, estrategias y, por último, sus regulaciones destina-
das a compensar la situación de menoscabo en la que estaban inmersas las
personas con discapacidad y a reconocerles los mismos derechos y darles ac-
ceso a las mismas oportunidades que al resto de las personas, y así garantizar
la igualdad y la plena participación de las personas discapacitadas en la socie-
dad. Consecuencia directa de ello es la homogeneidad y coherencia de las ac-
ciones posteriores, que ha sido un elemento a tener en cuenta para la puesta en
marcha de políticas dirigidas a la atención de la discapacidad en todo el mun-
do y ha orientado las directrices que se han pautado en los ámbitos de la pre-
vención, la rehabilitación y la equiparación de oportunidades.
A raíz de este impulso, la atención a la discapacidad se encuentra presente
en todos los cuerpos legislativos y es una preocupación de los gobiernos, ad-
ministraciones y los ciudadanos en general (artículos 9 y 14 de la Constitu-
ción Española).
Pero a pesar de los avances constatados, la situación de las personas con
discapacidad en el mundo sigue cosechando exclusión. Cuestiones como la
salud, la accesibilidad al medio físico, la educación, el empleo, los servicios
sociales y de apoyo, la protección social, el ocio, la cultura, el deporte, el con-
sumo, el marco jurídico o el contexto de participación continúan siendo los
epígrafes habituales de la agenda de los gobiernos en relación con la atención
a la discapacidad.
Cada día se sabe más acerca de los factores que inciden en la situación de
las personas con discapacidad y acerca de su situación, pero ese mayor cono-
cimiento no está siempre presente en nuestros planes y pocas veces se acom-
paña de elementos prácticos.
Existe un apoyo de la comunidad internacional con el fin de sensibilizar a
todos los gobiernos y agentes sociales en relación con las obligaciones que
deben asumir para los ciudadanos con discapacidad. También se han implan-

86
1. La persona con discapacidad como persona humana
tado unos mínimos que deben cumplirse en esta materia, elaborando normas
de carácter multilateral, cartas sociales, códigos de conducta, legislación es-
pecífica, programas de toda índole, sin que haya variado el problema, aunque
sí se haya mejorado.
Para garantizar los derechos y libertades de las personas con discapacidad
debemos desterrar toda forma de discriminación directa o indirecta, pero pa-
ralelamente debemos ejercer la acción positiva. Es precisamente esta suma de
acción positiva y de no discriminación la que debe gobernar las conductas so-
ciales de los actores de la sociedad como los poderes públicos, instituciones,
corporaciones, empresas, grupos sociales organizados e individuos.
La «Declaración de Madrid», resultante del Congreso Europeo sobre las
Personas con Discapacidad, celebrada del 20 al 23 de marzo de 2002, en sus
propuestas para la acción manifiesta que «la movilización de los agentes so-
ciales y de las autoridades públicas es una pieza clave para luchar contra la ex-
clusión social de las personas con discapacidad y para promover su indepen-
dencia y dignidad» e igualmente recomienda que «las organizaciones de la
discapacidad deben dirigirse activamente a todos los actores sociales más re-
levantes tratando de establecer la cooperación a largo plazo cuando ésta no
exista todavía».
En la misma línea, la Comisión de la Unión Europea, en su propuesta so-
bre el «Año Europeo de las Personas con Discapacidad» 2003, señala que «la
colaboración, el diálogo y la concertación previos con las personas con disca-
pacidad se han de encontrar en el centro de toda estrategia o política referente
a la discapacidad», resaltando así lo que viene siendo un hecho objetivo en to-
das las políticas avanzadas de dar importancia a la participación en ellas de re-
presentantes de los colectivos a los que se dirijan aquéllas.

7.2. Horizontes de mejora

En fin, consideramos que es perfectamente compatible el reconocimiento de


los importantísimos avances que se están produciendo en el campo de las per-
sonas con discapacidad en los planos nacional, europeo e internacional, con
una actitud y enfoque críticos desde el punto de vista cualitativo que aflora y
pone de manifiesto algunas contradicciones, tales como la asimetría entre los
discursos, que adolecen de excesiva retórica, y su traducción práctica en nor-
mas, programas y acciones operativas; y, por otra parte, la tremenda despro-
porción que se da entre las normas real y formalmente aprobadas y sus conse-
cuencias y efectos prácticos en la materialización de su aplicación, y su
traducción en el ejercicio real y efectivo de tales derechos por sus titulares.
En el ámbito internacional destacamos, en el seno de Naciones Unidas, el
discurso sostenido de manera habitual y generalizada consistente en que la
Declaración Universal de Derechos Humanos acogía y protegía a las personas
con discapacidad, como puso de manifiesto la Conferencia Mundial sobre

87
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, y como, por otra parte, han
reiterado algunas de las convenciones o tratados internacionales sobre dere-
chos humanos, y han desarrollado y concretado sus comités de vigilancia o
seguimiento. Pues bien, nos encontramos con la agradable pero contradictoria
sorpresa de que uno de los argumentos principales mantenidos para la cele-
bración de la Convención de Naciones Unidas a favor de los derechos de las
personas con discapacidad y su ulterior aprobación y traducción en un tratado
internacional específico en materia de derechos humanos referente a las per-
sonas con discapacidad ha sido que, aun no siendo preciso, y no lo hace en
realidad, la creación o reconocimiento de nuevos derechos específicos a las
personas con discapacidad, se ha considerado imprescindible que esta nueva
convención y ulterior tratado internacional, citado, se encargue de articular de
manera específica y determinada la aplicación y especificación de los dere-
chos humanos contemplados en el sistema de derecho de Naciones Unidas a
favor de las personas con discapacidad para asegurar y garantizar su reconoci-
miento, protección, garantía y vigilancia de su cumplimiento. La aprobación
de la Convención de Naciones Unidas para Personas con Discapacidad es una
noticia formidable, de gran calado y enorme proyección para el futuro, pero
alguno de los argumentos utilizados para su cobertura y soporte discursivo
ponen de relieve, de manera palmaria, que el discurso retórico sostenido hasta
la actualidad en el sentido de que los instrumentos internacionales de dere-
chos humanos protegían de manera suficiente y completa a las personas con
discapacidad, no era virtualmente tan robusto y consistente como se ha venido
afirmando durante décadas. Ello debe alertarnos sobre argumentos análogos
que se vienen utilizando en otros entornos europeos y nacionales.
Por otra parte, en el ámbito de la Unión Europea cabe resaltar que la pri-
mera ocasión en la que se produce un reconocimiento expreso de protección
jurídica de los derechos de las personas con discapacidad fue con ocasión del
Tratado de Ámsterdam de 1997, que, con la introducción del nuevo artículo 13
sobre igualdad y no discriminación, inicia una nueva línea de salvaguardia de
los derechos de este colectivo que, hasta entonces, carecía de fundamenta-
ción y soporte normativo comunitario adecuado. Asimismo, los artículos 136
y 137 del tratado han dado una mayor cobertura respecto de las políticas so-
ciales como competencia comunitaria y en especial la relativa al empleo. Mu-
chos han sido los pronunciamientos, algunos incluso de carácter normativo,
producidos por las instituciones de la Unión Europea en los últimos diez años,
si bien se constata una enorme lentitud en los desarrollos concretos y en los
plazos de transposición a las legislaciones nacionales de algunas directivas de
gran importancia como la de no discriminación en el empleo. Y para termi-
nar, resulta curioso constatar la insistencia de las instituciones europeas en
aplicar el principio del mainstreaming cuando, en la práctica, se suelen olvi-
dar de ello en el momento de articular nuevas políticas o nuevas orientaciones
tales como la responsabilidad social corporativa, entre otras. Y como conse-
cuencia de dar preferencia a tal principio se niega la necesidad del desarrollo

88
1. La persona con discapacidad como persona humana
específico de normativas ad hoc para las personas con discapacidad, por
ejemplo la negativa persistente de las instituciones comunitarias para la
aprobación de una directiva europea transversal de no discriminación a fa-
vor de las personas con discapacidad y que afecte a todos los ámbitos y sec-
tores de actividad de la vida cotidiana que aseguren la remoción y elimina-
ción de todas las barreras y obstáculos que impiden la plena integración de
este colectivo. Muchos son, pues, los avances en el ámbito de la Unión Euro-
pea en los últimos años, pero seguimos estando lejos de que haya una más
estrecha correlación entre la retórica, su traducción en declaraciones e ins-
trumentos de protección jurídica efectivos y su desarrollo e implementación
práctica en plazos razonables.
En España debemos resaltar que el esfuerzo realizado por los poderes pú-
blicos, el movimiento asociativo de las personas con discapacidad represen-
tado por el CERMI y la diversidad de operadores públicos y privados, con y
sin ánimo de lucro, está siendo ciertamente gigantesco y se ha venido tradu-
ciendo en un enorme número de leyes y disposiciones de diferente rango que
están convirtiendo a nuestro ordenamiento jurídico nacional en un caso espec-
tacular de avance y mejora en muy pocos años. Pero si analizamos la realidad
del funcionamiento de la vida de las organizaciones, del ejercicio de los dere-
chos por los interesados, de las resoluciones administrativas y de los pronun-
ciamientos judiciales, llegamos pronto a la conclusión de que tal torrente de
normas está muy lejos de ser aplicado de manera real, efectiva, sistemática y
generalizada a los destinatarios, a favor de los cuales fueron promulgadas.
Naturalmente que concurren factores de inseguridad y miedo hacia las repre-
salias de las Administraciones públicas en caso de reaccionar a través de los
mecanismos jurídicos que el ordenamiento prevé, pero también es cierto que
las organizaciones representativas y las propias personas con discapacidad se
encuentran todavía en una posición débil, insegura y tributaria de culturas
clientelares y de sumisión que impiden que se utilicen los resortes, mecanis-
mos y procedimientos que las normas prevén para el ejercicio efectivo de los
derechos reconocidos; ello puede constatarse fácilmente a través de la juris-
prudencia del Tribunal Constitucional o del Tribunal Supremo, así como de
los órganos jurisdiccionales de ámbitos territoriales inferiores, cuyos pronun-
ciamientos sobre la diversidad de problemas de las personas con discapacidad
son escasos y todavía de corto alcance.
La estrategia de futuro no debe centrarse ya solamente en conseguir más
normas, de nueva planta, o la mejora y modificación de las existentes, sino
también y principalmente en el desarrollo y articulación de procedimientos y
mecanismos para que tales derechos se ejerzan y se conviertan ciertamente en
exigibles, y en generar condiciones institucionales y culturales que disipen
dudas, recelos y desconfianzas históricas hacia el poder público y sus meca-
nismos de represalia cuando hacemos frente a su inactividad o a la ineficacia
o insuficiencia de sus resoluciones.

89
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Notas

1. Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos (BOE, n.o 103, de 30-
4-1982).
2. Ley 51/2003, de 3 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesi-
bilidad universal de las personas con discapacidad (BOE, n.o 289, de 3-12-2003).
3. Real Decreto 383/1984, de 1 de febrero, por el que se establece un sistema especial de pres-
taciones sociales y económicas para personas con discapacidad (B.O.E. de 27-2-1984). El
instrumento en el que se prevé la determinación del grado de minusvalía —regulado por la
Orden de 8 de marzo de 1984— es un baremo que contempla dos componentes: la deficien-
cia (disminución física, psíquica o sensorial) y los factores sociales (edad, entorno familiar
y situación laboral, educativa y cultural).
4. Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre (BOE, n.o 22, de 26-1-2000), de procedimien-
to para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía. En el artículo
7 se fija el porcentaje mencionado y la forma de su valoración, que contempla la evaluación
de factores individuales y sociales. Asimismo, véase el Real Decreto 1169/2003, de 12 de
septiembre (BOE, n.o 238, de 4-10-2003) por el que se modifica el Anexo I del Real Decre-
to 1971/1999, de 23 de diciembre (BOE, n.o 22, de 23-1-2000), en cuanto a la valoración
del HIV.
5. Un análisis de mayor detalle sobre el procedimiento para el reconocimiento y calificación
de la condición de minusvalía puede verse en el capítulo 2 de esta obra.
6. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo. De-
sarrollo humano y discapacidad», Informe al Club de Roma (2003), págs. 46 a 61.
7. Para un tratamiento más profundo, véase el capítulo 3 de esta obra.
8. Concepto introducido por Bank Mikkelsen (director del Servicio Danés de Deficiencia
Mental) y Beng Nirje (director de la Asociación sueca para Personas con Retraso Mental),
en la década de los sesenta.
9. La ergonomía ha contribuido de forma significativa al diseño de ayudas y espacios para las
personas con discapacidad y al concepto de adaptación al puesto de trabajo del hombre, que
tanta influencia ha tenido en el supuesto del empleo para las personas con discapacidad.
10. Jiménez Lara, A., «Conceptos y tipologías de la discapacidad. Documentos y normativas
de clasificación más relevantes», en Tratado sobre Discapacidad, tema 5 (en prensa).
11. La crucial cuestión de «Los modelos de atención a las personas con discapacidad» ha sido
estudiado con gran brillantez y profundidad, en estos últimos años, por Agustina Palacios,
algunos de cuyos trabajos en la materia son los siguientes:
— «La discapacidad frente al poder de la normalidad. Una aproximación desde tres mode-
los teóricos», tesina dirigida por el Prof. Rafael de Asís Roig, Universidad Carlos III de
Madrid, Instituto de Derechos Humanos «Bartolomé de las Casas», Madrid (2004 a).
— «El derecho a la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad y la obliga-
ción de realizar ajustes razonables», en la obra Los derechos de las personas con disca-
pacidad: perspectivas sociales, políticas, jurídicas y filosóficas, Campoy Cervera, I.
(Ed.), Dykinson, Madrid (2004 b).
— «¿Modelo rehabilitador o modelo social? La persona con discapacidad en el derecho es-
pañol», en la obra Igualdad, No Discriminación y Discapacidad, Jiménez, E. (Ed.),
Ediar-Dykinson, Buenos Aires, Argentina (2006).
12. La historia del movimiento de Vida Independiente está estrechamente relacionada con las
luchas por los derechos civiles que, en las décadas de los años cincuenta y sesenta del pasa-
do siglo, desarrollaron los afroamericanos en los Estados Unidos. Algunos aspectos, como
el maltrato y la discriminación, que en el caso de los afroamericanos estaban basados en el
racismo y en el caso de las personas con discapacidad en una concepción asistencialista y
caritativa, que negaba a las personas con discapacidad la capacidad para tomar sus propias
decisiones y participar activamente en la vida comunitaria; la existencia, en ambos casos,

90
1. La persona con discapacidad como persona humana
de estereotipos sociales erróneos que contribuían a perpetuar las situaciones de margina-
ción y discriminación, y la coincidencia en las estrategias y tácticas utilizadas por ambos
movimientos, son muy similares.
13. Fustel de Coulanges, N. D., La ciudad antigua, traducción de Carlos Martín, Diamante, Co-
lección Obras Maestras, Barcelona, 1971; Sendrail, M., Historia cultural de la enfermedad,
traducción de Clara Janés, Espasa-Calpe, Madrid, 1983; Vernant, J. P. y otros, El hombre
griego, Alianza Editorial, Madrid, 1995.
14. Garland, R., The eye of the beholder. Deformity & Disability in the Graeco-Roman world,
Duckworth, Londres, 1995.
15. Geremek, B., La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa, ver-
sión española de Juan Antonio Matesanz, Alianza Editorial, Madrid, 1989; Gurievich, A.,
Las categorías de la cultura medieval, presentación de Georges Duby, versión castellana de
Helena Kriukova y Vicente Cazcarra, Taurus Humanidades, Madrid, 1990; Huizinga, J., El
otoño de la Edad Media, versión española de José Gaos, Alianza Editorial, Madrid, 1988;
Le Goff, J., y otros, El hombre medieval, traducción de Julio Martínez Mesanza, Alianza
Editorial, Madrid, 1990.
16. Aguado Díaz, A., Historia de las deficiencias, op. cit.
17. Enderle, A.; Meyerhofer, D., y Unverfehrt, G. (Eds.), La gente diminuta en el gran arte. Hi-
pocrecimiento desde el punto de vista artístico y médico, Artcolor, Germany, 1994.
18. AA. VV., La Discapacidad y la Rehabilitación en Juan Luis Vives. Homo homini par, Puig
de la Bellacasa, R., Real Patronato de Prevención y de Atención a Personas con Minusvalía,
Madrid, 1993.
19. Véase, asimismo: Aguado Díaz, A. L., Historia de las deficiencias, op. cit.
20. Si bien posteriormente las ideas emergentes iban a tener influencias más allá de sus propias
fronteras, el origen del modelo debe situarse en las naciones mencionadas.
21. Barnes, C., y Mercer, G., Disability, Polity Press, Cambridge, 2003, capítulo 1, Abberley, P.,
«The concept of oppression and the development of a social theory of disability», Disabi-
lity, Handicap and Society, vol. 2., n.o 1, págs. 5 a 19.
22. Courtis, C., «La justiciabilidad de los derechos de las personas con discapacidad», en Trata-
do sobre Discapacidad, tema 22 (en prensa).
23. Para un tratamiento más profundo, veáse el capítulo 3 de esta obra.
24. Para profundizar en los aspectos de derecho internacional y las regulaciones europeas, re-
mitimos al capítulo 4 de esta obra.
25. Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, artículos 21y 25.
26. Asis, R.; Bariffi, F., y Palacios, A., «Principios éticos y fundamentos jurídicos», en Tratado
sobre Discapacidad» (en prensa).
27. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas….», op. cit., págs. 85 a 89.
28. CES, «La situación de las personas con discapacidad en España». Colección de Informes
del Consejo Económico y Social. Sesión ordinaria del Pleno de 17 de diciembre de 2003.
29. Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa.
30. Real Decreto 998/1984, de 28 de marzo, por el que se garantizan los servicios esenciales en
los centros de educación especial.
31. En el capítulo 5 de esta obra abordaremos con más profundidad la cuestión de la educación
de las personas con discapacidad.
32. «Servicios de ajuste personal y social», las actividades de rehabilitación, terapéutica, de in-
tegración social, culturales y deportivas que procuren al trabajador discapacitado una mayor
rehabilitación personal y una mejor adaptación en su relación social.
33. En el mismo sentido, remitimos al capítulo 5, donde trataremos más in extenso la importan-
tísima y crucial cuestión de la inserción laboral de las personas con discapacidad.
34. Véase Asís, R.; Campoy, I., y Bengoechea, M. A., «Derecho a la igualdad y a la diferencia:
Análisis de los principios de no discriminación, diversidad y acción positiva», en Tratado
sobre Discapacidad, tema 3 (en prensa).

91
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
35. Para un estudio profundo y de detalle, véase Asís, R.; Bariffi, F., y Palacios, A., «Principios
éticos y fundamentos jurídicos», en Tratado sobre Discapacidad, tema 2 (en prensa).
36. Así, por ejemplo, el tenor literal del artículo 14 de la Constitución Española parece referirse
al primer tipo de igualdad cuando afirma que «Los españoles son iguales ante la ley, sin que
pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opi-
nión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social».
37. Véase artículo 14 de la Constitución Española, 1978.
38. Véaser artículo 9 de la Constitución Española, 1978.
39. Giménez Gluck, D., «El control de constitucionalidad de las cuotas basadas en la clase so-
cial», Cuadernos constitucionales de la cátedra Fadrique Furió Ceriol, n.o 30-31 (2000).
40. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas con discapacidad…», op. cit.,
págs. 242 a 280.

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94
2. Elementos definitorios
de la discapacidad

1. Concepto de discapacidad, tipologías y clases


1.1. Consideraciones conceptuales introductorias

Las personas con discapacidad han sufrido durante siglos la segregación y la


exclusión. La discapacidad ha constituido en el pasado, y aún constituye en
alguna medida, un motivo para la negación de derechos —patrimoniales, per-
sonales, políticos— o bien de su ejercicio1. El desconocimiento y la exclusión
se han retroalimentado en un bucle sin fin: la tendencia a vincular a las perso-
nas con discapacidad con estereotipos negativos revierte en el reforzamiento
de su segregación, que a la vez impide el conocimiento para superar estos es-
tereotipos.
En este sentido, diversos colectivos que han sufrido históricamente proce-
sos de discriminación, como las mujeres, las personas de raza negra o los ho-
mosexuales, han luchado por su igualdad en una sociedad que reconozca la di-
versidad. Desde hace algo más de dos décadas, la reivindicación de la igualdad
de oportunidades por parte de las organizaciones de personas con discapacidad
ha comenzado a modificar ese panorama. Esta lucha y esfuerzo se ha reflejado
en una serie de documentos internacionales destinados a propiciar nuevas polí-
ticas públicas en materia de discapacidad, como el Plan de Acción Mundial
para las Personas con Discapacidad (1982), las Normas Uniformes para la
Equiparación de Oportunidades de las Personas con Discapacidad (1993) y la
Convención americana para la Eliminación de Todas las Formas de Discrimi-

95
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
nación contra las Personas con Discapacidad (1999), que han significado un
cambio de paradigma en la manera de concebir la discapacidad, de justificar la
asignación de derechos y de diseñar políticas públicas2.
En la actualidad se está desarrollando en el ámbito de las Naciones Unidas
un proceso de discusión sobre la adopción de una convención universal sobre
los derechos de las personas con discapacidad3. En el ámbito de la Unión Eu-
ropea4 y del Consejo de Europa5 se han producido también algunos avances
al respecto. En este contexto, España ha aprobado una nueva ley en la materia,
la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de Oportunidades, No Discri-
minación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad6, com-
plementaria de la llamada Ley de Integración Social de los Minusválidos
(LISMI), de 1982.
Este marco sirve de referencia para desarrollar cuál ha sido la evolución
del concepto de discapacidad, que empezó el pasado siglo XX con un modelo
médico para ir evolucionando hacia un modelo social. Este cambio se ha visto
reflejado en la propia configuración normativa de los derechos de las perso-
nas con discapacidad.
Como señala Jiménez Lara7, los planteamientos tradicionales, centrados
en la asistencia y en la recuperación de las capacidades funcionales, han sido
sustituidos por otros que destacan mucho más la necesidad de identificar y
eliminar los diversos obstáculos que impiden la igualdad de oportunidades y
la plena participación de las personas con discapacidad en todos los aspectos
de la vida. Entre el colectivo en riesgo de exclusión se ha abierto paso el con-
vencimiento de que, si modificamos la forma en que organizamos nuestras
sociedades, podremos reducir considerablemente e incluso eliminar las difi-
cultades y barreras a las que se enfrentan las personas con discapacidad y mu-
chos otros grupos para llevar una vida independiente y plena. En la actualidad
se prima la integración, por encima del objetivo más limitado de la adapta-
ción, como el factor fundamental para permitir la inserción de las personas
con discapacidad en la sociedad activa.
Este proceso de cambio conceptual ha surgido de la tensión entre dos mo-
delos o formas diferentes de entender la discapacidad8, los denominados mo-
delos médico y social. Esto ha supuesto un cambio de paradigma, ya que por
siglos la discapacidad se concibió a partir de dos ideas: una, que la discapaci-
dad significa una desviación negativa —física o psíquica— con respecto a un
estándar o canon de normalidad.
El modelo médico o rehabilitador enfoca la discapacidad como un proble-
ma «personal», causado directamente por una enfermedad, un traumatismo o
cualquier otra alteración de la salud, que requiere asistencia médica y/o reha-
bilitadora en forma de un tratamiento individualizado prestado por profesio-
nales. Pretende facilitar la adaptación de las personas a su nueva situación
causada por la enfermedad. Desde el punto de vista político, esto plantea la
modificación y reforma de la política de atención a la salud con respecto a las
personas con discapacidad.

96
2. Elementos definitorios de la discapacidad
El modelo social, por su parte, enfoca la cuestión desde el punto de vista
de la integración de las personas con discapacidad en la sociedad, consideran-
do que la discapacidad no es un atributo de la persona, sino el resultado de un
complejo conjunto de condiciones, muchas de las cuales están originadas o
agravadas por el entorno social. Por consiguiente, la solución exige la acción
social, y la sociedad tiene la responsabilidad colectiva de realizar las modifi-
caciones necesarias en el entorno para facilitar la plena participación en todas
las esferas de la vida social de las personas con discapacidad. En el nivel polí-
tico, esta responsabilidad se configura como una cuestión de derechos huma-
nos.
Este modelo no niega que en la discapacidad haya un componente médi-
co-biológico, sino que afirma que lo realmente importante es el papel que jue-
gan las características del entorno creado por el hombre, los tipos de comuni-
cación, el transporte, o los espacios urbanos…, que pueden constituir barreras
creadas por la propia sociedad. De esta forma, las personas con discapacidad
tienen que hacer frente a la interacción que se produce entre las característi-
cas personales y el entorno. Como lo formuló Harlan Hahn (1993) en una fra-
se muy citada: «El problema radica en el fracaso de la sociedad y del entorno
creado por el ser humano para ajustarse a las necesidades y aspiraciones de las
personas con discapacidad y no en la incapacidad de dichas personas para
adaptarse a las demandas de la sociedad».
Han sido las organizaciones de personas con discapacidad como Disable
Peoples Internacional o el movimiento de Vida Independiente, o en España
las asociaciones que componen el Comité Español de Representantes de Per-
sonas con Discapacidad (CERMI), las impulsoras de una concepción de la
discapacidad basada en el modelo social. Éste supone que después de mu-
chos años de predominio de la perspectiva de los profesionales y de los fami-
liares, aceptada por las personas con discapacidad casi sin resistencia, ahora
los sujetos pasivos se transforman en activos, siendo capaces de elaborar un
discurso propio que ha quedado reflejado en el lema: «Nada sobre nosotros
sin nosotros».
En definitiva, la novedad del «modelo social» consiste en ver a la disca-
pacidad no como una característica individual, sino como el producto de la in-
teracción entre, por un lado, cuerpos y mentes humanas que difieren de la
«normalidad» estadística y, por otro, la manera en que se ha configurado el
acceso a instituciones y bienes sociales —tales como la comunicación, el es-
pacio físico, el trabajo, la educación, la cultura, el ocio, las relaciones ínti-
mas9.
El «modelo social de la discapacidad» parte de la constatación de que esta
configuración no es neutra: está sesgada en favor de los parámetros físicos y
psíquicos de quienes constituyen el estereotipo culturalmente dominante en
nuestras sociedades —joven, robusto/a, alto/a, rápido/a, atlético/a, vidente.

97
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
1.2. Criterios clasificatorios y de categorización

Todo este cambio ha tenido también su reflejo en el plano científico, que se


ha traducido en la modificación de los instrumentos analíticos y conceptuales
que se aplican a la discapacidad. Así nos encontramos con la nueva propuesta
de Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de
la Salud (CIF), adoptada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en
su 54.a Asamblea General (mayo de 2001), que supone una importante revi-
sión y modificación de la Clasificación Internacional de Deficiencias, Dis-
capacidades y Minusvalías (CIDDM), que fue aprobada con carácter experi-
mental por la misma organización en su 29.a Asamblea General de mayo de
1976, o la Nueva Definición de Retraso Mental, adoptada por la Asociación
Americana de Retraso Mental en 1992. Estos documentos se inspiran en una
conceptualización de la discapacidad que surge de la dialéctica entre el mo-
delo médico y el modelo social.
El esquema conceptual de la CIDDM es la base de las categorías de clasi-
ficación utilizadas en las dos principales encuestas sobre discapacidad reali-
zadas en España, la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusva-
lías de 1986 y la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de
Salud de 1999.
Tal y como refleja Jiménez Lara en la obra anteriormente citada, la iden-
tificación de la población objeto de estudio en ambas encuestas se realizó a
través de una batería de preguntas que exploraban si alguna de las personas
residentes en el hogar en el que se elaboraba la encuesta tenía alguna limita-
ción para desarrollar determinado tipo de actividades, esto es, se exploraba
la discapacidad. Esta decisión se adoptó porque se entendió que, al incluir
la CIDDM un gran número de deficiencias que no dan lugar a ninguna dis-
capacidad, comenzar investigando las deficiencias podría haber convertido
una encuesta con carácter social en una investigación exclusivamente sani-
taria.
Para operativizar la definición de discapacidad adoptada por las encues-
tas («una limitación de la capacidad humana que hace imposible o dificulta
gravemente la actividad normal de la persona»), se preparó, para cada una
de las encuestas, una batería de preguntas que permitiera identificar las po-
sibles discapacidades de las personas encuestadas. En la encuesta de 1986
se exploraron, con preguntas redactadas en términos comprensibles para
personas de cualquier nivel cultural, 28 tipos de discapacidades agrupadas
en 14 categorías. El listado de discapacidades utilizado en esta encuesta fue
el siguiente:

98
2. Elementos definitorios de la discapacidad
1. Ver. 7. Subir escaleras.
1.1. Ciego total. 7.1. Subir escaleras.
1.2. Ciego de un ojo. 8. Correr.
1.3. Mala visión. 8.1. Correr.
2. Oír. 9. Salir de casa.
2.1. Sordo total. 9.1. Salir de casa.
2.2. Sordo de un oído. 10. Actividades de la vida cotidiana.
2.3. Mala audición. 10.1. Para abrir o cerrar.
3. Hablar. 10.2. Para levantarse o agacharse.
3.1. Mudo. 11. Dependencia y resistencia.
3.2. Tartamudo grave. 11.1. De algún aparato.
3.3. Lenguaje incomprensible. 11.2. De una dieta estricta.
4. Otras discapacidades de la comu- 11.3. Problemas del equilibrio.
nicación. 12. Ambiental.
4.1. Para escribir o para leer. 12.1. Ambiental.
4.2. Hacer / entender signos gráfi- 13. Conducta con uno mismo.
cos. 13.1. Dificultades para identificar
5. Cuidado personal. y comprender.
5.1. Cuidado personal. 13.2. Dificultad para evitar riesgos.
6. Andar. 14. Conducta con los demás.
6.1. Necesita silla de ruedas. 14.1. Drogadicción o alcoholismo.
6.2. Necesita alguna ayuda. 14.2. Agresividad.
14.3. Automarginación.

En la encuesta de 1999 se estableció un listado de actividades básicas que


permitiera preguntar a los encuestados de seis y más años cuál o cuáles de
ellas era incapaz de, o tenía dificultades para, realizar. En total se contempla-
ron 36 actividades básicas, agrupadas a su vez en diez categorías, de acuerdo
con el esquema siguiente:

1. Ver. 3.2. Comunicarse a través de len-


1.1. Percibir cualquier imagen. guajes alternativos.
1.2. Realizar tareas visuales de con- 3.3. Comunicarse a través de gestos
junto. no signados.
1.3. Realizar tareas visuales de de- 3.4. Comunicarse a través de escri-
talle. tura-lectura convencional.
1.4. Ver en condiciones de ilumina- 4. Aprender, aplicar conocimientos y
ción pobres, diferenciar colo- desarrollar tareas.
res, etc. 4.1. Reconocer personas y objetos
2. Oír. y orientarse.
2.1. Recibir cualquier sonido. 4.2. Recordar informaciones y epi-
2.2. Audición de sonidos fuertes. sodios.
2.3. Escuchar el habla. 4.3. Entender y ejecutar órdenes
3. Comunicarse. y/o tareas sencillas.
3.1. Comunicarse a través del ha- 4.4. Entender y ejecutar órdenes
bla. y/o tareas complejas.

99
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
5. Desplazarse. 8.2. Controlar las necesidades y uti-
5.1. Cambiar y mantener las posi- lizar solo el servicio.
ciones del cuerpo. 8.3. Vestirse-desvestirse y arreglar-
5.2. Levantarse, acostarse. se.
5.3. Desplazarse dentro del hogar. 8.4. Comer y beber.
6. Utilizar brazos y manos. 9. Realizar las tareas del hogar (ma-
6.1. Trasladar objetos no muy pesa- yores de 10 años).
dos. 9.1. Hacer compras y controlar los
6.2. Utilizar utensilios y herramien- suministros y servicios.
tas. 9.2. Cuidarse de las comidas.
6.3. Manipular objetos pequeños 9.3. Limpieza y cuidado de la ropa.
con manos y dedos. 9.4. Limpieza y mantenimiento de
7. Desplazarse fuera del hogar. la casa.
7.1. Deambular sin medio de trans- 9.5. Cuidarse del bienestar del resto
porte. de la familia.
7.2. Desplazarse en transporte pú- 10. Relacionarse con otras personas.
blico. 10.1. Mantener relaciones de cari-
7.3. Conducir vehículo propio (en- ño con familiares.
tre 18 y 75 años). 10.2. Hacer nuevos amigos y man-
8. Cuidar de sí mismo. tener la amistad.
8.1. Asearse solo: lavarse y cuidar 10.3. Relacionarse con compañe-
su aspecto. ros, jefes, etc.

Obviamente, la elección de estos listados de discapacidades condiciona


los resultados de las encuestas, pues si se hubieran elegido otras o si la lista
utilizada en cada una de ellas hubiera sido más larga o más corta, las cifras
globales de personas con discapacidad obtenidas también habrían sido dife-
rentes.
Las deficiencias estudiadas en ambas encuestas también se clasifican en
tipos y categorías. En la encuesta de 1986 se utilizó el siguiente esquema cla-
sificatorio:

1. Deficiencias psíquicas. 2.2.3. Mala visión.


1.1. Retraso mental. 2.3. Del lenguaje.
1.1.1. Profundo y severo. 2.4. Otras deficiencias sensoriales.
1.1.2. Medio. 3. Deficiencias físicas.
1.1.3. Ligero. 3.1. Aparato circulatorio.
1.2. Enfermedades mentales. 3.2. Aparato respiratorio.
1.3. Otras deficiencias psíquicas. 3.3. Aparato digestivo.
2. Deficiencias sensoriales. 3.4. Aparato genitourinario.
2.1. De la audición. 3.5. Sistema nervioso.
2.1.1. Sordera total. 3.6. Endocrino-metabólicas.
2.1.2. Sordera de un oído. 3.7. Aparato locomotor.
2.1.3. Mala audición. 3.7.1. Deficiencias de la cabeza y
2.2. De la vista. tronco.
2.2.1. Ceguera total. 3.7.2. Deficiencias en extremida-
2.2.2. Ceguera de un ojo. des.

100
2. Elementos definitorios de la discapacidad
3.7.2.1. En las superiores. 3.7.3.1.2. De una.
3.7.2.1.1. En las 3.7.3.2. En las inferiores.
dos. 3.7.3.2.1. De las
3.7.2.1.2. En una. dos.
3.7.2.2. En las inferiores. 3.7.3.2.2. De una.
3.7.2.2.1. En las 3.8. Otras deficiencias físicas.
dos. 4. Deficiencias mixtas.
3.7.2.2.2. En una. 4.1. Parálisis cerebral.
3.7.3. Carencia de extremidades. 4.2. Otras deficiencias mixtas.
3.7.3.1. De las superiores. 5. Ninguna en especial.
3.7.3.1.1. De las 6. No consta.
dos.

En la encuesta de 1999, la categorización de deficiencias utilizada ha sido


la siguiente:

1. Deficiencias mentales. 5.4. Extremidades inferiores.


1.1. Retraso madurativo. 6. Deficiencias del sistema nervioso.
1.2. Retraso mental profundo y seve- 6.1. Parálisis de una extremidad su-
ro. perior.
1.3. Retraso mental moderado. 6.2. Parálisis de una extremidad infe-
1.4. Retraso mental leve y límite. rior.
1.5. Demencias. 6.3. Paraplejia.
1.6. Otros trastornos mentales. 6.4. Tetraplejia.
2. Deficiencias visuales. 6.5. Trastornos de la coordinación de
2.1. Ceguera total. movimientos.
2.2. Mala visión. 6.6. Otras deficiencias del sistema
3. Deficiencias del oído. nervioso.
3.1. Sordera prelocutiva. 7. Deficiencias viscerales.
3.2. Sordera postlocutiva. 7.1. Aparato respiratorio.
3.3. Mala audición. 7.2. Aparato cardiovascular.
3.4. Trastornos del equilibrio. 7.3. Aparato digestivo.
4. Deficiencias del lenguaje, habla y 7.4. Aparato genitourinario .
voz. 7.5. Sistema endocrino-metabólico.
4.1. Mudez (no por sordera). 7.6. Sistema hematopoyético y siste-
4.2. Habla dificultosa o incomprensi- ma inmunitario.
ble. 8. Otras deficiencias.
5. Deficiencias osteoarticulares. 8.1. Piel.
5.1. Cabeza. 8.2. Deficiencias múltiples.
5.2. Columna vertebral. 8.3. Deficiencias no clasificadas en
5.3. Extremidades superiores. otra parte.

101
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social

2. Documentos y normativas de clasificación internacional


2.1. La clasificación CIDDM de la Organización Mundial de la Salud
de 1980

Existen dos documentos y normativas internacionales que marcan la evolu-


ción de los conceptos, que son como ya hemos mencionado antes: la Clasifi-
cación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías
(CIDDM), y la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Disca-
pacidad y de la Salud (CIF).
La CIDDM parte de un enfoque de integración que le permite distinguir
en tres niveles las consecuencias de la enfermedad que provoca la discapaci-
dad, como son el nivel bio-fisio-psicológico, el nivel personal y el nivel so-
cial. A cada uno de estos niveles les corresponden los tres conceptos clave de
deficiencia, discapacidad y minusvalía:

• Las deficiencias, entendidas como consecuencias permanentes de las


enfermedades y accidentes en el nivel corporal, fisiológico u orgánico:
«Se entiende por deficiencia, dentro del área de la salud, toda pérdida o
anormalidad de una estructura o función psicológica, fisiológica o ana-
tómica».
• Las discapacidades, entendidas como las restricciones en la actividad
de un individuo debidas a cualquier deficiencia: «Dentro de la expe-
riencia de la salud se entiende por discapacidad toda restricción o au-
sencia, debida a una deficiencia, de la capacidad de realizar una activi-
dad en la forma o dentro del margen que se considera normal para un
ser humano».
• Las minusvalías, entendidas como las situaciones de desventaja, deri-
vadas de deficiencias o discapacidades, que limitan o impiden la parti-
cipación social: «Se entiende por minusvalía toda situación desventajo-
sa para un individuo, a consecuencia de una deficiencia o de una
discapacidad, que limita o impide el desempeño de un rol normal en
función de la edad, sexo y factores sociales y culturales concurrentes».

La distinción entre estos tres niveles ha supuesto un avance considerable


en la conceptualización de la discapacidad y ha contribuido a establecer una
estrategia de actuación que combina la prevención (que evita la aparición de
las deficiencias), la rehabilitación (para evitar que las deficiencias se concre-
taran en discapacidades o a minimizar sus efectos sobre el nivel de actividad
del individuo) y la equiparación de oportunidades (dirigida a evitar que las de-
ficiencias y las discapacidades supusieran para las personas situaciones de
desventaja social). Pero el esquema conceptual de la CIDDM no facilitaba
una información adecuada sobre la relación entre los tres conceptos, y se ten-
dió a interpretar, incorrectamente, como un modelo causal y unidireccional.

102
2. Elementos definitorios de la discapacidad
De igual manera, tampoco reflejaba adecuadamente la importancia del entor-
no social y físico.
La influencia de la clasificación ha supuesto que se dejen de usar los tér-
minos deficiencia, discapacidad y minusvalía como sinónimos, de manera
que se tiene un mayor cuidado con el lenguaje, aunque en la edición castellana
no existe un término genérico que aglutine a los tres niveles de consecuencias
permanentes de las alteraciones de la salud (función que en inglés desarrolla-
ba el término «disablement», frente a «impairment», «disability» y «handi-
cap», y en francés el término «handicap» frente a «déficience», «incapacité»
y «désavantage»).
Las tipologías también comenzaron a cambiar cuando se trata de estudiar
y clasificar las discapacidades. Frente a la distinción tradicional entre disca-
pacidad física, sensorial y psíquica (que se incluía tanto el retraso mental y las
demás discapacidades de tipo intelectual como las demencias y los trastornos
mentales), se empezaron a aplicar las categorías de la nueva clasificación.
En el nivel de las discapacidades, se abandona toda referencia a los órga-
nos afectados y a la naturaleza de la deficiencia, para centrarse en la identifi-
cación de las áreas de actividad que se ven limitadas. Los grandes tipos esta-
blecidos por la CIDDM para clasificar las discapacidades eran los siguientes:

• Discapacidades de la conducta.
• Discapacidades de la comunicación.
• Discapacidades del cuidado personal.
• Discapacidades de la locomoción.
• Discapacidades de la disposición del cuerpo.
• Discapacidades de la destreza.
• Discapacidades de situación.
• Discapacidades de una determinada aptitud.
• Otras restricciones de la actividad.

En el nivel de las minusvalías, la tipología utilizada por la CIDDM hace


referencia a las dimensiones de participación en las que la persona con disca-
pacidad experimenta desventajas. Los tipos propuestos eran los siguientes:

• Minusvalía de orientación.
• Minusvalía de independencia física.
• Minusvalía de la movilidad.
• Minusvalía ocupacional.
• Minusvalía de integración social.
• Minusvalía de autosuficiencia económica.
• Otras minusvalías.

En el nivel de las deficiencias, los grandes tipos establecidos por la clasi-


ficación eran:

103
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• Deficiencias intelectuales.
• Otras deficiencias psicológicas.
• Deficiencias del lenguaje.
• Deficiencias del órgano de la audición.
• Deficiencias del órgano de la visión.
• Deficiencias viscerales.
• Deficiencias músculo esqueléticas.
• Deficiencias desfiguradoras.
• Deficiencias generalizadas, sensitivas y otras.

2.2. La clasificación CIF de la Organización Mundial de la Salud


de 2001

La encuesta de 1999, aunque basada en la CIDDM, recoge ya algunos de los


planteamientos que se estaban manejando en el proceso de elaboración de la
nueva Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y
de la Salud (CIF). Esta clasificación, que fue aprobada con carácter definitivo
por la Asamblea General de la OMS en 2001, propone un nuevo esquema para
interpretar las interrelaciones entre las dimensiones de la discapacidad, según
el cual el «funcionamiento» y la «discapacidad» se consideran como una inte-
racción o relación compleja entre el estado de salud y los factores contextua-
les, de manera que las intervenciones sobre un elemento pueden inducir modi-
ficaciones en los demás elementos relacionados.
La interacción entre los distintos elementos es bidireccional y no siempre
previsible. Puede darse el caso de personas que presenten deficiencias sin que
esto suponga la existencia de limitaciones de la actividad (por ejemplo, una
desfiguración causada por la lepra no siempre produce limitaciones funciona-
les); que presenten limitaciones de la actividad a consecuencia de una deter-
minada alteración de la salud sin que se hayan producido deficiencias eviden-
tes (por ejemplo, un mal rendimiento en las actividades de la vida diaria,
frecuente en muchas enfermedades); que presenten problemas de participa-
ción causados por alteraciones de la salud sin que existan deficiencias ni limi-
taciones de actividad (como en el caso de personas seropositivas o de perso-
nas que se han recobrado de una enfermedad mental), e incluso que las
consecuencias de la alteración de la salud incidan en la propia alteración
(como cuando la inactividad de los músculos causa una atrofia) y que las me-
didas adoptadas para restablecer la salud incidan sobre las consecuencias de la
alteración (como en el caso de una institucionalización prolongada que tiene
como resultado la pérdida de destrezas sociales).
Además, una de las principales razones de ser de la CIF ha sido la aporta-
ción de «un lenguaje estandarizado, fiable y aplicable transculturalmente, que
permita describir el funcionamiento humano y la discapacidad como elemen-
tos importantes de la salud, utilizando para ello un lenguaje positivo y una vi-

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2. Elementos definitorios de la discapacidad
sión universal de la discapacidad, en la que dichas problemáticas sean la re-
sultante de la interacción de las características del individuo con el entorno y
el contexto social».
La CIF incorpora variaciones de importancia respecto de la CIDDM rela-
tivas a la nomenclatura y las definiciones prácticas. La más importante con-
siste en considerar las dimensiones con dos polos: en primer lugar el término
«funcionamiento» se puede utilizar para indicar aspectos neutrales o positi-
vos de los estados funcionales; en segundo lugar, el término «discapacidad»
con el que se indican los problemas en estas dimensiones. Además, la CIF in-
cluye un esquema exhaustivo de los factores contextuales como componente
esencial de la clasificación.
Los principales componentes de la CIF son los siguientes:

• Las funciones corporales, que son las funciones fisiológicas de los sis-
temas corporales (incluyendo las funciones psicológicas). Las funcio-
nes corporales se clasifican en: funciones mentales; sensoriales y dolor;
de la voz y el habla; de los sistemas cardiovascular, hematológico, in-
munológico y respiratorio; de los sistemas digestivo, metabólico y en-
docrino; genitourinarias y reproductoras; neuromusculoesqueléticas y
relacionadas con el movimiento; y de la piel y estructuras relacionadas.
• Las estructuras corporales, que son las partes anatómicas del cuerpo,
tales como los órganos, las extremidades y sus componentes. Las es-
tructuras corporales se clasifican en los siguientes apartados: estructu-
ras del sistema nervioso; el ojo, el oído y estructuras relacionadas; es-
tructuras involucradas en la voz y el habla; estructuras de los sistemas
cardiovascular, inmunológico y respiratorio; estructuras relacionadas
con los sistemas digestivo, metabólico y endocrino; estructuras relacio-
nadas con el sistema genitourinario y el sistema reproductor; estructu-
ras relacionadas con el movimiento; y piel y estructuras relacionadas.
• Las deficiencias son los problemas en las funciones o estructuras cor-
porales, como una desviación significativa de la «norma» generalmente
aceptada respecto al estado biomédico del cuerpo y sus funciones, o una
pérdida de dichas funciones o estructuras. Para clasificarlas se utilizan
las categorías aplicadas a las funciones y estructuras corporales.
La actividad es el desempeño o realización de una tarea o acción
por parte de un individuo. Representa la perspectiva del individuo res-
pecto al funcionamiento y abarca todo el rango de áreas vitales que tie-
nen relación con la salud, incluyendo el aprendizaje básico o la obser-
vación, hasta otras áreas como las relaciones personales y el empleo.
La actividad se clasifica en los siguientes apartados: aprendizaje y
aplicación del conocimiento; tareas y demandas generales; comunica-
ción; movilidad; autocuidado; vida doméstica; interacciones y deman-
das interpersonales; áreas; principales de la vida; y vida comunitaria,
social y cívica.

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Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• Las limitaciones en la actividad son dificultades que un individuo
puede tener en el desempeño o realización de actividades. El término
«limitaciones en la actividad» sustituye al de «discapacidad» utilizado
en la versión de 1980 de la CIDDM, ya que en la CIF el término «disca-
pacidad» ha pasado a ser un término global.
• La participación es el acto de involucrarse en una situación vital. La
dimensión de «participación» en la nueva clasificación trata de las cir-
cunstancias sociales en relación con el funcionamiento de un individuo
en diferentes áreas de la vida. La «participación» denota el grado de
implicación de la persona, e incluye ideas como las de tomar parte, ser
incluido o participar en alguna área de la vida, así como las de ser acep-
tado o tener acceso a los recursos necesarios. Esta respuesta de la socie-
dad al nivel de funcionamiento del individuo puede facilitar u obstaculi-
zar la participación de éste en varias áreas. La implicación se refiere por
tanto a la experiencia vivida por las personas en el contexto real en el
que viven. La «participación» se clasifica en los mismos apartados que
la actividad.
• Las restricciones en la participación son problemas que el individuo
puede experimentar al involucrarse en situaciones vitales.
• Los factores contextuales son los que constituyen el trasfondo de la
vida de un individuo y de su estilo de vida, e incluyen aspectos ambien-
tales y personales que pueden tener un efecto sobre los estados «relacio-
nados con la salud» de esta persona.
• Los factores ambientales constituyen el ambiente físico, social y acti-
tudinal en el que vive una persona y su entorno. Estos factores son ex-
ternos a los individuos e interactúan con los componentes «funciones
y estructuras corporales» y «actividades y participación», de manera
que pueden tener una influencia negativa o positiva en el desempeño o
la realización del individuo, en la capacidad del individuo o en sus es-
tructuras y funciones corporales.
La clasificación de los «factores ambientales» está constituida por:
productos y tecnología; entorno natural y cambios en el entorno deriva-
dos de la actividad humana; apoyo y relaciones; actitudes; y servicios,
sistemas y políticas.
• Los factores personales constituyen el trasfondo particular de la vida
de un individuo y su estilo de vida; son características del individuo
que no forman parte de una condición o estado de salud. Estos factores
pueden incluir la raza, forma física, hábitos, la educación, el sexo,
otros estados de salud, los estilos de vida, la profesión, los estilos de
enfrentarse a los problemas y tratar de resolverlos, el trasfondo social,
las experiencias actuales y pasadas (sucesos de la vida pasada y suce-
sos actuales), los patrones de comportamiento globales y el tipo de
personalidad, los aspectos psicológicos personales y otras caracterís-
ticas.

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2. Elementos definitorios de la discapacidad
Los problemas derivados de las alteraciones de la salud son una experien-
cia humana universal, no son un rasgo específico de un grupo de personas,
por lo que la CIF no hace referencia exclusiva a las personas con discapaci-
dad, sino a todas las personas. Aparte de que cualquiera puede adquirir una
discapacidad o sufrir las consecuencias de una enfermedad, los estados fun-
cionales relacionados con cualquier estado de salud, a escala individual, per-
sonal y social, pueden ser descritos utilizando la CIF. En otras palabras, la CIF
tiene una aplicación universal.
Además, los términos utilizados en la CIF se expresan de una manera
neutral, lo que sin duda puede contribuir a evitar la estigmatización y otras
connotaciones negativas. Sin embargo, es importante recordar que los atri-
butos negativos de las alteraciones de la salud y las reacciones ante ellos
son independientes de los términos utilizados para definirlas, y las conse-
cuencias de la enfermedad seguirán existiendo independientemente del
nombre que reciban. El problema, por lo tanto, es de actitud de las otras
personas y de la sociedad ante las personas con discapacidad, por lo que se
necesita un contenido del lenguaje y un uso adecuado del mismo que con-
tribuya a transmitir mensajes positivos y refuerce las prácticas sociales
normalizadoras.

3. La normativa española de clasificación de la discapacidad.


El procedimiento administrativo de clasificación
de la discapacidad y sus diversos efectos
3.1. Antecedentes y evolución normativa

La denominación de la discapacidad ha venido modificándose en la legisla-


ción española paralelamente a los cambios sociales sobre la percepción de la
minusvalía y la forma de integrarla en la sociedad. Centrándonos en nuestra
historia más reciente, el Real Decreto 1723/1981, de 24 de julio, y las órdenes
Ministeriales que le desarrollaron, utilizaron la denominación de subnormal y
minusválido para dejar acotado el colectivo de personas a los que afectaba di-
cha calificación, puesto que estaba condicionada por el reconocimiento de las
prestaciones de la Seguridad Social.
Posteriormente se amplía la terminología con otras denominaciones, to-
das ellas con un contenido más técnico que eran exigidas por la conformación
de dos sistemas de protección social: la protección mediante prestaciones
contributivas incluidas en el sistema de seguridad social, y las prestaciones no
contributivas ajenas a una relación de aseguramiento laboral y financiado por
recursos impositivos generales.
La evolución se refleja en el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre,
que prefiere el término minusvalía, hasta que finalmente la Ley 51/ 2003, de 2
de diciembre, opta por la denominación de «persona con discapacidad».

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Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Esta evolución, como señala Jiménez Lara, corresponde básicamente a
dos razones: la dualidad de los mecanismos de protección, contributivos y no
contributivos, y también, como señala la propia Ley 51/2003, a los cambios
operados en la manera de entender el fenómeno de la discapacidad con la apa-
rición de nuevos enfoques y estrategias, cambio que la propia ley explica al
referir que «hoy es sabido que las desventajas que presenta una persona con
discapacidad tienen su origen en sus dificultades personales, pero también y
sobre todo en los obstáculos y condiciones limitativas que en la propia socie-
dad, concebida con arreglo al patrón de la persona media, se oponen a la plena
participación de estos ciudadanos».
En España la regulación del procedimiento para el reconocimiento, decla-
ración y calificación del grado de minusvalía tiene como base el Real Decreto
1971/1999, de 23 de diciembre10, que ha supuesto un cambio cualitativo, tanto
en el contenido como en el procedimiento de calificación de la minusvalía. La
regulación anterior contenida en la Orden Ministerial de 8 de marzo de 1984
establecía en su artículo 2.2 que «se considerará la existencia de minusvalía
cuando, a consecuencia de las valoraciones efectuadas, se alcance un grado
igual o superior al 33% de la misma».
Sin embargo, en el Real Decreto 1971/1999 ya no se contempla específi-
camente la situación de minusválido de forma estática y se opta por regular
un procedimiento para determinar el grado de minusvalía, y no tanto sus con-
dicionantes per se. Este grado de minusvalía es lo que posteriormente permi-
tirá cualquier prestación, servicio y/o beneficio establecido a favor de las per-
sonas.
Por tanto, la transformación conceptual alcanza no sólo al procedimiento
en sí, sino que define una nueva situación jurídica que es reflejo de los nuevos
planteamientos para afrontar la discapacidad y las distintas formulas de inte-
gración social, por lo que ya no se es discapacitado, sino beneficiario de una
pensión, probablemente no contributiva, de una ayuda de tercera persona, de
una asignación económica por hijo minusválido a cargo, de otros beneficios
fiscales, o se forma parte de una relación laboral de carácter especial.

3.2. El procedimiento de valoración y reconocimiento


de la discapacidad

El procedimiento de calificación regulado por el Real Decreto 1971/1999 in-


corpora en sus anexos las normas para la evaluación de la minusvalía. En el
Anexo 1, apartado A, se establecen las normas para la evaluación de la enfer-
medad, de acuerdo con el modelo propuesto por la Clasificación Internacional
de Deficiencias, Incapacidades y Minusvalías de la Organización Mundial de
la Salud, que consta de 16 capítulos11 y termina con una tabla de valores com-
binados, ya que considera que las consecuencias de las deficiencias pueden
potenciarse, produciendo una mayor interferencia en la realización de las acti-

108
2. Elementos definitorios de la discapacidad
vidades de la vida diaria y, por tanto, un grado de discapacidad superior al que
origina cada una de ellas por separado.
El Anexo 1-B se refiere a los factores sociales complementarios y define
la minusvalía como la desventaja social en un individuo afectado por una de-
ficiencia o discapacidad. Es aquí cuando vemos la relación de la persona con
el medio, con las barreras que le impiden una integración social. Así, el bare-
mo valora los factores que pueden limitar la integración y que son: familiar,
económico, laboral, cultural y entorno. En relación al baremo del año 1984,
se ha suprimido el factor de edad.
El Anexo 2 enumera el baremo para determinar la necesidad de asistencia
de tercera persona, cuya medición se realiza dando una puntuación a cinco
apartados (A, B, C, D y E) que valoran el desplazamiento, el cuidado de sí
mismo, la comunicación, los cuidados especiales y la adaptación personal y
social. Y, por último, el Anexo 3 recoge el baremo para determinar la existen-
cia de dificultades para utilizar transporte colectivo.
De la aplicación, en su caso, de los tres baremos resulta la graduación de
la minusvalía y las circunstancias agravantes que pueden concurrir en el soli-
citante.
En cuanto a los criterios que han de aplicarse en la determinación del grado
de minusvalía, la calificación del grado de minusvalía debe responder a crite-
rios técnicos unificados que están fijados en el Anexo 1. Éstos son objeto de va-
loración tanto de las discapacidades que presenta la persona, como, en su caso,
de los factores sociales complementarios como la familia, situación laboral,
educación o la cultura en la medida que pueda dificultar su integración social.
El resultado de la valoración representará un grado que se expresará en
porcentaje, que puede ser modificado con la adición de la puntuación obteni-
da en el baremo de factores sociales, puntuación esta última que no podrá so-
brepasar los 15 puntos, siempre que el porcentaje mínimo de valoración de la
discapacidad no sea inferior al 25%.
Cuando la valoración que tenga que realizarse corresponda a situaciones
específicas de minusvalía que puedan tener derecho a un complemento eco-
nómico, por hallarse necesitado el interesado de concurso de una tercera per-
sona para realizar los actos más esenciales de la vida, el órgano técnico com-
petente habrá de aplicar el baremo que figura en el Anexo 2. Se considerará
la necesidad de asistencia de tercera persona siempre que se obtenga en la ba-
remación un mínimo de 15 puntos.
Este decreto, con el objetivo de que la baremación sea uniforme en todo
el Estado, prevé la creación de una comisión estatal integrada por represen-
tantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de los órganos compe-
tentes de las comunidades autónomas en esta materia. En aplicación de dicha
previsión, la Orden de 12 de junio de 2001 creó la Comisión Estatal de Coor-
dinación y Seguimiento de la valoración del grado de Minusvalía como un ór-
gano colegiado de la Administración General del Estado, adscrito al Ministe-
rio de Trabajo y Asuntos Sociales.

109
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
El Real Decreto 1971/1999 establece que las competencias transferidas a
las comunidades autónomas abarcan tres tipos de funciones: el reconocimien-
to del grado de minusvalía, el reconocimiento de la necesidad de concurso de
otra persona para realizar los actos esenciales de la vida diaria, y aquellas
otras funciones relevantes al diagnóstico, valoración y orientación de situa-
ciones de minusvalía atribuidas o que pudieran atribuirse por la legislación,
tanto estatal como autonómica.
Además, la Ley 51/ 2003, de 2 de diciembre, determina que tendrán la
consideración de personas discapacitadas aquellas a quienes se les haya reco-
nocido un grado de minusvalía igual o superior al 33%. Y en todo caso, se
consideraran afectados por una minusvalía en grado igual o superior al 33%
los pensionistas de la Seguridad Social que tengan reconocida una pensión de
incapacidad permanente en el grado de total, absoluta o gran invalidez, y a los
pensionistas de clases pasivas que tengan reconocida una pensión de jubila-
ción o de retiro por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad.
Por tanto, a partir de la entrada en vigor de dicha ley las discapacidades
con reconocimiento de pensión pueden adquirir también la calificación de mi-
nusválido. La ley solamente exige que para la acreditación del grado de mi-
nusvalía se realice en los términos reglamentarios, es decir de acuerdo al pro-
cedimiento del Real Decreto 1971/1999, y sus efectos tendrán validez en todo
el territorio nacional.
En este mismo sentido la Ley 51/2003 en su disposición adicional cuarta
modifica la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-
trativas y de Orden Social, al establecer que el grado mínimo de minusvalía
necesario para generar el derecho a los beneficios establecidos en las medidas
de fomento del empleo para el mercado ordinario de trabajo a favor de los dis-
capacitados, así como para que las personas con discapacidad puedan ser con-
tratadas en prácticas o para la formación en dicho mercado ordinario de tra-
bajo, con aplicación de las peculiaridades previstas para este colectivo, deberá
ser igual o superior al 33%.
Así pues, la competencia para determinar el grado de minusvalía se man-
tiene en los órganos competentes de cada comunidad autónoma y en el
IMSERSO para Ceuta y Melilla, que lo llevaran a cabo mediante dos pronun-
ciamientos: con una valoración técnica según el procedimiento regulado en el
Real Decreto 1971/1999 y mediante un acuerdo de homologación de aquellas
solicitudes que acrediten tener reconocido una pensión de la Seguridad Social
en cualquiera de sus grados. En todos los casos, para poder disfrutar de los be-
neficios reconocidos a los minusválidos o discapacitados, tendrá que acredi-
tarse, al menos, un 33% de discapacidad.
Respecto de las situaciones acreditadas con anterioridad a la entrada en
vigor del Real Decreto 1971/1999, se reconoce asimismo sus efectos plenos y
tan sólo será necesario complementar las certificaciones anteriores al 27 de
enero de 2000 (fecha de entrada en vigor) haciendo constar de manera expresa
el tipo de discapacidad psíquica, física o sensorial en dichas resoluciones. Di-

110
2. Elementos definitorios de la discapacidad
cha ampliación se llevará a cabo a instancia de parte interesada y se resolverá
en el plazo máximo de 15 días naturales.
El procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del
grado de minusvalía se inicia a instancia de parte, que lo puede realizar la per-
sona que padezca la minusvalía o su representante legal cuando no goce de
plena capacidad de obrar, o bien la persona que de hecho se encuentre a cargo
del discapacitado.
La solicitud deberá acompañarse de original y copia del documento de
identificación y de los informes médicos, psicológicos y/o sociales que acre-
diten las deficiencias que se alegan.
Los actos de instrucción son los necesarios para la determinación, conoci-
miento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse
la resolución, y su finalidad es proporcionar al órgano decisorio los elementos
de juicio necesarios para su adecuada resolución.
De conformidad con lo anterior, el artículo 9.1 del Real Decreto
1971/1999 establece que la instrucción consistirá en la valoración de las situa-
ciones de minusvalía y en la calificación de su grado, y se efectuará mediante
examen del interesado por los órganos técnicos competentes. Este proceso de
instrucción se articulará basándose en cuatro trámites sucesivos en el tiempo y
ordenados en su ejecución: citación, reconocimiento, emisión del dictamen
técnico y trámite de audiencia al interesado.
Si el interesado no acude a la citación y tampoco concurren en él circuns-
tancias especiales, una vez constatado su persistencia a comparecer, resultaría
de aplicación el artículo 92 de la LPC y, en consecuencia, podrá declararse la
caducidad del procedimiento. No obstante, las comunidades de Madrid, Ba-
leares y Valencia tienen regulado que cuando se produzca una incomparecen-
cia no justificada se podrá declarar al interesado decaído en su derecho al trá-
mite correspondiente (art. 76.3 LPC), y, en tal caso, el procedimiento seguiría
su curso hasta la resolución, a pesar de la incomparecencia del interesado.
Presentado el interesado, el Equipo de Valoración procederá a su recono-
cimiento y realizará las pruebas que considere idóneas en relación a la peti-
ción solicitada. Éste emitirá un informe sobre tres posibles cuestiones:

— Valoración de las situaciones de minusvalías y la determinación de su


grado.
— Revisión de su actual valoración por agravamiento, mejoría o error de
diagnóstico. En su caso, fijará el plazo a partir del cual se podrá instar
la revisión del grado de minusvalía por agravamiento o mejoría.
— Necesidad de concurso de otra persona para realizar los actos esen-
ciales de la vida diaria y las dificultades para utilizar transportes
públicos colectivos. Y aquellas otras funciones que legal o reglamen-
tariamente sean atribuidas por la normativa reguladora para el esta-
blecimiento de determinadas prestaciones o servicios (art. 8.2 del
Real Decreto 1971/1999).

111
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Una vez que el Equipo de Valoración dispone de los resultados de las
pruebas practicadas y de los informes pertinentes, se constituye en Junta de
Valoración cuya función principal es emitir el dictamen técnico facultativo.
El dictamen deberá contener el diagnóstico, el tipo y grado de minusvalía
y, en cada caso, las puntuaciones obtenidas para determinar la necesidad del
concurso de otra persona o la concurrencia de dificultades de movilidad para
utilizar el transporte público colectivo.
Es importante señalar que, ante el orden jurisdiccional, el dictamen no
goza de presunción alguna y por tanto su valor probatorio es idéntico al de
cualquier otro informe técnico.
El procedimiento de instrucción finaliza con el trámite de audiencia al in-
teresado. Cuando la audiencia se abra, el interesado habrá podido conocer el
resultado del informe técnico y, en consecuencia, alegar contra el mismo lo
que estime por conveniente.
Si la Administración incumpliera con este trámite, no en todos los casos
acarrearía la anulación del expediente, ya que para ello es necesario que pro-
voque una situación de indefensión, que sólo se presume en los expedientes
sancionadores. Por tanto, en el expediente de valoración y determinación del
grado de minusvalía, en el supuesto de que tal trámite se omitiera, quedará au-
tomáticamente subsanado si el interesado presenta recurso contra la resolu-
ción del órgano competente, precisamente por entender que con tal recurso se
ha superado la situación de indefensión.
Una vez finalizado el trámite de instrucción, el órgano competente debe
proceder a dictar resolución expresa cuyo contenido resolverá sobre el reco-
nocimiento del grado de minusvalía, así como, en su caso, sobre la puntuación
obtenida en los baremos para determinar la necesidad del concurso de otra
persona. En el supuesto de que no se dicte resolución expresa en el plazo re-
glamentario de tres meses, con carácter general, los interesados podrán enten-
der desestimada su solicitud por silencio administrativo.
En aquellos supuestos en los que transcurrido el plazo máximo de tres o
seis meses no se haya dictado resolución expresa, se entenderá desestimada
por silencio administrativo.
Las resoluciones sobre el reconocimiento de grado de minusvalía deben
ser consideradas como materia de Seguridad Social, de tal modo que su régi-
men de impugnación es el específico de los actos de Seguridad Social y no el
común de los recursos administrativos. La reclamación previa debe presentar-
se ante el mismo órgano que la dictó, en el plazo de treinta días a contar desde
el día de notificación o desde el día de cumplimiento del plazo máximo en re-
soluciones por silencio administrativo. La Administración dispone de un pla-
zo de 45 días para resolver dicha reclamación, y cumplido el trámite de recla-
mación previa se abre la vía jurisdiccional por la vía de lo social.
Existen tres supuestos de revisión del grado de minusvalía. En primer lu-
gar, los supuestos en los que se haya reconocido el grado de minusvalía con
carácter temporal. En segundo lugar, puede acordarse la revisión también

112
2. Elementos definitorios de la discapacidad
cuando se produzca un agravamiento o una mejoría, siempre que hubieran
transcurrido dos años desde la fecha de la resolución. Y por último, cuando
se acredite que ha concurrido un error de diagnóstico o también un cam-
bio sustancial en las circunstancias que dieron lugar al reconocimiento del
grado.
Las revisiones sobre el grado de minusvalía solamente se pueden llevar a
cabo cuando se produzca agravamiento o mejoría, salvo las temporales, por lo
que no pueden modificarse aquellas calificaciones que ya estuvieran recono-
cidas si no concurren alguna de las dos circunstancias: agravamiento o mejo-
ría. Y ello porque la legislación señala que quienes con anterioridad a la en-
trada en vigor de esta norma hubieran sido declarados minusválidos con un
grado igual o superior al 33% con arreglo al procedimiento establecido en el
Real Decreto 1723/1981, de 24 de julio, no precisan de un nuevo reconoci-
miento, sin perjuicio de las posibles revisiones que de oficio, o a instancia de
parte, sea procedente realizar. Por tanto, una revisión del grado de minusvalía
a la baja solamente será posible cuando se aprecie mejoría o bien cuando se
haya resuelto con carácter temporal. En los demás supuestos la reducción no
resulta posible.

4. Discapacidad y demografía: datos sobre la discapacidad.


Población con discapacidad según los organismos
de la ONU
4.1. Datos sobre desarrollo humano en relación con la discapacidad

En el campo de la discapacidad nos encontramos con graves carencias esta-


dísticas globales y concretas, y por ello resulta especialmente interesante la
declaración del Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en cuanto a la necesidad de me-
jorar en el futuro las estadísticas sobre desarrollo humano.
Un indicador a través del cual es posible aproximarse a la temática de la
discapacidad desde una óptica global es el Índice de Pobreza Humana (IPH),
que es una medición multidimensional de la pobreza, ya que reúne en un índi-
ce compuesto la privación en cuatro dimensiones básicas de la vida humana:
una vida larga y saludable, conocimientos, aprovisionamiento económico e
inclusión social. Sin embargo, el acercamiento temático es tangencial, porque
la privación de una vida larga y saludable se mide por el porcentaje de los ha-
bitantes, nacidos y que no se espera sobrevivan hasta los 40 años; la privación
en cuanto a conocimientos se evalúa por la tasa de analfabetismo adulto; y la
privación en cuanto al aprovisionamiento económico se verifica por el por-
centaje de la población que carece de acceso a servicios de salud, agua potable
y el porcentaje de niños menores de cinco años que tienen peso insuficiente
de forma moderada o severa.

113
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
El conocimiento de las realidades estadísticas de la discapacidad es fácil-
mente salvable cuando nos enfrentamos a pequeños grupos de población si-
tuados en un área geográfica específica, pero se hace muy complejo cuando
se intenta abordar a escala regional, nacional o supranacional. Debido a ello,
los datos estadísticos disponibles sobre el colectivo de personas discapacita-
das son abundantes cuando se trata de países desarrollados, y dejan de serlo
cuando hablamos a nivel supranacional y de países en desarrollo que no cuen-
tan con las debidas infraestructuras. Además, la recopilación de datos estadís-
ticos sobre discapacidad se encuentra con el tabú del reconocimiento de la
discapacidad, en cuanto condición que es difícil de asumir por los seres huma-
nos por la discriminación social que conlleva en numerosas sociedades al no
estar reconocida la riqueza procedente de la diversidad. Hay que tener en
cuenta, por otra parte, que todavía persisten en algunas culturas concepciones
de la discapacidad que la sitúan al margen de lo socialmente aceptable (por
ejemplo, en muchas zonas de Asia la discapacidad se ve como un castigo por
un pecado cometido en una existencia anterior).
La Oficina de Estadística de Naciones Unidas ofrece, a través de Internet,
la información contenida en la base de datos internacional sobre discapacida-
des DISTAT (http://esa.un.org/unsd/disability/), que recoge un total de 112
estudios estadísticos (análisis de registros administrativos, encuestas y censos
de diversos Estados miembros) realizadas en 72 países entre los años 1964 y
1996. En 1990, a partir de los datos de DISTAT, se publicó el Compendio de
datos estadísticos sobre discapacidad12, que contiene datos de 63 censos na-
cionales, encuestas y sistemas de registro de 55 países y zonas diferentes. Las
estadísticas que se recogen en dicho estudio presentan porcentajes globales de
personas con discapacidad en relación con la población total y oscilan entre
un mínimo del 0,2% y un máximo del 20,9%. Esto muestra un rango de varia-
bilidad suficientemente indicativo de la falta de comparabilidad de unos datos
recogidos con métodos diferentes y basados en definiciones muy diversas de
la discapacidad. Precisamente, una de las principales conclusiones fue la ne-
cesidad de fijar directrices y normas internacionales para el acopio de datos
sobre discapacidad, a fin de aumentar el grado de comparabilidad de los mis-
mos. Esa falta de comparabilidad puede ser también la razón de que, desde
1996, no se hayan incluido nuevos datos en DISTAT.
La web de la División de Estadísticas de Naciones Unidas (http://
unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/disability/) ha incorporado re-
cientemente información sobre las preguntas utilizadas en los censos de dis-
capacidad realizados en diversos países entre 1995 y 2004, pero no sobre los
resultados. En marzo de 2006 se ha iniciado la recolección regular y sistemáti-
ca de estadísticas básicas sobre discapacidad, utilizando el sistema de recogi-
da de información que viene utilizándose para el Anuario Demográfico, al
que se ha incorporado un cuestionario sobre estadísticas de discapacidad, de-
sarrollado sobre la base de las recomendaciones y decisiones del Grupo de
Washington sobre Estadísticas de Discapacidad (uno de los grupos de exper-

114
2. Elementos definitorios de la discapacidad
tos sobre estadísticas sectoriales de Naciones Unidas) y de la Comisión de Es-
tadística de las Naciones Unidas.
El envejecimiento de la población incrementa el número absoluto de per-
sonas con discapacidad. Sin embargo, no existen evidencias concluyentes que
permitan establecer una previsión sobre la evolución de la prevalencia de las
discapacidades por grupos de edad, y no es verdad que una mayor longevidad
de la población se traduzca en un aumento de la cantidad de años que viven en
situación de discapacidad.
También permanece en la nebulosa la ecuación entre los avances médicos
y la prevalencia de las situaciones de discapacidad. Si bien es cierto que debido
a estos avances hay enfermedades que ya no son generadoras de discapacidad,
y que la medicina y la rehabilitación procuran ayudas instrumentales, terapéu-
ticas o farmacológicas que permiten a las personas con discapacidad superar o
compensar muchas de sus limitaciones, de forma que pueden llevar una vida
lo más autónoma y participativa posible. También es cierto que la propia medi-
cina está provocando un incremento en la incidencia de la discapacidad como
consecuencia del alargamiento de la esperanza de vida y de la mayor supervi-
vencia de personas con grandes secuelas discapacitantes.

4.2. Posiciones teóricas y búsqueda de indicadores para la estimación


de la población con discapacidad en el mundo

A principios de los años ochenta se propusieron varias fórmulas para modeli-


zar el comportamiento de la prevalencia de las discapacidades en una situa-
ción de crecimiento del envejecimiento de la población. Gruenber (1977) y
Kramer (1980) propusieron la teoría de la pandemia o de la expansión de la
morbilidad, que mantiene que aunque los avances médicos permiten que más
personas mayores sobrevivan a la enfermedad, y por lo tanto se produzca un
incremento de la esperanza de vida, esta mayor longevidad se traduce en un
empeoramiento del estado de salud medio de la población anciana. De esta
forma, el descenso de la mortalidad de la población mayor estaría provocando
una pandemia, pues el retraso de la muerte aumenta la proporción de quienes
padecen problemas crónicos, degenerativos o incapacitantes, y además favo-
rece la aparición de cuadros múltiples y más severos.
Frente a esto, Fries (1980) propuso la teoría de la comprensión de la mor-
bilidad, según la cual los avances médicos y los estilos de vida más saludables
no sólo están reduciendo las tasas de mortalidad, sino que se acortan los pe-
riodos para las enfermedades crónicas y las incapacidades funcionales.
Una tercera teoría, la del equilibrio dinámico, desarrollada por Manton
(1982), sostiene que la reducción de la mortalidad se debe en parte a la reduc-
ción del ritmo de progresión de enfermedades crónicas, de manera que, aun-
que una disminución de la mortalidad puede conducir a un aumento de la pre-
valencia de discapacidades, éstas son menos graves.

115
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Aunque las evidencias no son del todo concluyentes, éstas parecen avalar
la teoría de la comprensión de la morbilidad. Así, una investigación realizada
por Cutler (2001) en los Estados Unidos ha llegado a la conclusión de que en
las dos últimas décadas del siglo XX se ha producido un descenso sostenido,
en torno a un 1% anual, en el porcentaje de personas mayores con problemas
de autonomía personal. A una conclusión similar llegan los trabajos de Man-
ton y Gu (2001), que concluyen que en el periodo 1989-1999 el porcentaje de
personas mayores dependientes en los Estados Unidos se redujo en 6,5 pun-
tos porcentuales (del 26,2% al 19,7%).
Todo esto hace que no exista un consenso en las estimaciones de la po-
blación con discapacidad en el mundo. Según recoge Metts (2000) en un in-
forme para el Banco Mundial, en 1981, la Organización Mundial de la Salud
estimó que una media del 10% de la población mundial tenía alguna discapa-
cidad; sin embargo, en 1992, esta estimación se redujo al 4% para los países
en vías de desarrollo y al 7% para los países industrializados, y el Fondo de
Naciones Unidas para la Población estimó en 1993 una proporción global de
personas con discapacidad del 5,2% de la población mundial.
Recientemente, Peter Coleridge, autor de las estimaciones realizadas por la
Organización Mundial de la Salud, sugiere que en los países en vías de desarro-
llo el 4% de la población tiene alguna discapacidad, mientras que este porcenta-
je sube al 7% en los países desarrollados debido a que tienen una estructura de-
mográfica más envejecida. El Programa de Desarrollo de Naciones Unidas
(PNUD), por su parte, estima que el porcentaje global de personas con discapa-
cidad es del 5,2% de la población. El PNUD divide los países del planeta en tres
categorías, en función de tres dimensiones del desarrollo humano: longevidad,
conocimiento y condiciones de vida. Cruzando estos datos con los contenidos
en la base de datos DISTAT, puede observarse que los países de alto desarrollo
humano tienen un porcentaje de población discapacitada en torno al 9,9%; los
de medio desarrollo humano, en torno al 3,7%; y los de bajo desarrollo humano
un 1%. A pesar de las diferencias en la estructura por edades, que podrían expli-
car parte de esta diferencia, es obvio que muchas situaciones de discapacidad
no afloran en las estadísticas de los países menos desarrollados.
Sin embargo, muchas instituciones mantienen estimaciones al alza de la
proporción de discapacitados en valores cercanos al 10% o superior. La Agen-
cia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) también
estima que la proporción de personas con discapacidad en la población global
es del 10% o más, y el Instituto Roer, de Toronto (Canadá) la cifra en una ban-
da entre el 13% y el 20%. La Unión Europea calcula de forma oficiosa que un
10% de la población europea (aproximadamente 46 millones en la Europa de
los 25, y 50 millones con los países candidatos) tiene algún tipo de discapa-
cidad13.
Las oficinas de estadística de los diferentes países tampoco ofrecen datos
uniformes, aunque suelen ser más abultados los referidos a países con mayor
grado de desarrollo relativo, que mayoritariamente sitúan el porcentaje de

116
2. Elementos definitorios de la discapacidad
personas con discapacidad bastante por encima del 10%. Estos son los casos
de Reino Unido con un 18% (2001), 17% en Australia (2003), 19,3% en los
Estados Unidos (2000), 12,1% en Canadá (2001), 20% en Nueva Zelanda
(2001), 7,1% en Argentina (2001), 7,6% en Uruguay (2004), 12,9% en Chile
(2004), 2,6% en Honduras (2003), por citar sólo algunos de los más recientes.
Los 15 países miembros de la Unión Europea en 2001 tenían un promedio
de 19,3% de su población con dificultades para realizar las actividades coti-
dianas debido a problemas de salud o discapacidad, de ellos un 9,3% con una
dificultad severa (Eurostat, 2003b), aunque estas cifras no distinguen entre las
personas con discapacidad y aquellas que padecen un problema de salud de
larga duración.
Esto ha hecho que se realicen esfuerzos para avanzar hacia planteamien-
tos metodológicos comunes que permitan tener series de datos comparables.

4.3. Nuevos instrumentos sociométricos

En 2001 se constituyó el Grupo de Washington sobre Estadísticas de la Disca-


pacidad14, creado por las Naciones Unidas para promover la toma de datos es-
tadísticos sobre discapacidad, además de ayudar a los países en la elaboración
de estadísticas y reforzar el papel de las estadísticas a la hora de elaborar polí-
ticas sobre discapacidad que logren la plena participación social y mejoren la
calidad de vida de las personas discapacitadas.
El principal objetivo del Grupo de Washington es la promoción y coordi-
nación de la cooperación internacional en el área de las estadísticas de salud
mediante el desarrollo de un conjunto de preguntas que puedan incorporarse
en censos, encuestas por muestreo y otras operaciones estadísticas para pro-
porcionar la información básica necesaria para conocer las dimensiones de la
discapacidad, de cara a la fundamentación de las políticas de equiparación de
oportunidades. El Grupo de Washington ha adoptado como marco teórico de
referencia para el desarrollo de sus trabajos la Clasificación Internacional del
Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud de la OMS.
En el momento de escribir este libro se estaba celebrando en Kampala,
Uganda, el sexto encuentro de este grupo, que entre otros objetivos se habían
fijado la presentación del trabajo sobre el desarrollo de los tipos de medición,
las opciones de dominios adicionales que deberían ser incluidos con el propó-
sito de asegurar la igualdad de oportunidades y el desarrollo de factores me-
dioambientales como barreras o facilitadores del desarrollo de la vida.
Por su parte, la Unión Europea constituyó hace años un grupo de expertos
para establecer unas bases conceptuales unitarias que permitieran contar con
unas estadísticas comunes, y desde 1994 se ha incorporado en el Panel de Ho-
gares un módulo con datos homologables entre todos los países de la UE.
España tampoco se escapa del problema de falta de homogeneidad para
tener un conocimiento evolutivo de la prevalencia. Las encuestas sobre disca-

117
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
pacidad realizadas por el Instituto Nacional de Estadística en los años 1986 y
1999 proporcionaron estimaciones de la población con discapacidades muy
dispares. Mientras la encuesta de 1986 cifraba el número de personas con dis-
capacidad en cerca de 5.750.000 personas, con una estimación global de pre-
valencia del 15%, la encuesta de 1999 rebaja esta cifra hasta situarla en poco
más de 3.500.000 personas, un 9% de la población total.

5. Estadísticas eurocomunitarias sobre discapacidad


La información estadística sobre discapacidad generada por la Unión Euro-
pea proviene fundamentalmente del Panel de Hogares de la Unión Europea
(ECHP), una encuesta longitudinal a hogares y personas, diseñada y coordi-
nada por la Oficina de Estadística de la Unión Europea (Eurostat) y aplicada
por los institutos nacionales de estadística de los países miembros.
Eurostat ha publicado dos estudios principales sobre personas con disca-
pacidad en 1995 y 2001. En el estudio de 1995, Eurostat indica que la propor-
ción de personas con discapacidad en comparación con la población total es
del 12% aproximadamente, con diferencias entre Estados miembros que van
desde el 9,3% en Grecia al 15,2% en España.
En 2001 vio la luz Disability and Social Participation in Europe, un cua-
derno que recoge los resultados de una oleada del Panel de Hogares de la
Unión Europea, realizada en 1996, en la que se recogió información sobre el
perfil sociodemográfico de personas con discapacidad de entre 16 y 64 años
en 14 países de la Unión (Eurostat, 2001). En la edición de 2005 de Statisti-
cal analysis on health-related longitudinal data from the ECHP, realizado
con información procedente de las ediciones del Panel de Hogares realizadas
entre 1984 y 2000, se incluyen datos relativos a personas que padecen proble-
mas crónicos de salud físicos o mentales, enfermedad o discapacidad y sobre
los obstáculos que estos problemas suponen para realizar las actividades de la
vida cotidiana.
En el segundo trimestre de 2002 la Encuesta Europea de Población Ac-
tiva recogió información sobre la situación de empleo de las personas con
discapacidad en los países de la UE, a través de un módulo específico, en
los 15 Estados que en aquel momento eran miembros de la UE, nueve paí-
ses candidatos a la ampliación y Noruega. Eurostat publicó un resumen en
2003 dentro de su colección Statistics in focus, con el título Employment of
disabled people in Europe in 2002 (Eurostat, 2003). Los principales resul-
tados de la aplicación de este módulo en España se publicaron por el INE
en 2003.
Utilizando datos de 1996, Eurostat llegó a la conclusión de que el 13%
aproximadamente de la población de la UE6 encuentra graves obstáculos
(4%) o se ve afectada en cierta medida (9%). No hay diferencias significati-
vas, según Eurostat, sobre los índices de discapacidad entre géneros: el 14%

118
2. Elementos definitorios de la discapacidad
de los hombres afirmaron tener una discapacidad frente al 15% de las mu-
jeres.
Se encontraron diferencias significativas en los índices de discapacidad
entre los Estados miembros, desde el 21,2% de la población finlandesa a so-
lamente el 7,4% de Italia. Las razones para esta disparidad se deben proba-
blemente a diferentes percepciones culturales, niveles de sensibilización, ca-
lidad de servicios ofrecidos e integración de las personas con discapacidad.
Esta misma cautela para analizar datos tiene que aplicarse a nuestro propio
estudio.
Examinando los índices de preponderancia específica de edad entre los
Estados miembros, se descubrió una tendencia de crecimiento exponencial
con la edad. Finlandia retrata los índices de progresión más altos seguida de
Portugal, Francia, Austria e Italia con los más bajos.
A petición de la Comisión Europea, y en concreto la dirección general de
Educación y Cultura, el European Opinión Research Group, un consorcio de
agencias de estudio de mercado y de opinión pública, formado por INRA -
EUROPE y GfK Worldwide realizó entre el 2 de enero y el 6 de febrero de
2001 la ola 54.2 del Eurobarómetro estándar.
El Eurobarómetro ofrece información e interiorizaciones de cómo los eu-
ropeos experimentan ciertos temas en nuestra sociedad. El Eurobarómetro
recopiló 54,2 informes de cómo los europeos perciben la discapacidad. Un
total de 16.014 europeos (con un promedio de 1.000 personas por país, saca-
dos al azar de la población adulta) fueron consultados sobre sus ideas y opi-
niones de la discapacidad, pues la Comisión Europea quería saber acerca de
la integración en la sociedad de las personas con discapacidades, así como de
la información de los ciudadanos sobre las minusvalías, las problemáticas
que les incumben, etc.
El cuestionario usado se dividió en cuatro subgrupos: disposiciones nor-
mativas para las personas con discapacidad visual, con discapacidad auditiva,
con discapacidad física y con retos intelectuales. Adicionalmente, cada sub-
grupo fue dividido en siete tipos de observaciones: transporte público, servi-
cios generales para el público, restaurantes y hoteles, universidades y escue-
las, sitios laborales, eventos deportivos y eventos culturales.
En general, los europeos piensan que todas las disposiciones no son fáci-
les de llevar a la práctica o que no hay accesibilidad para las personas con dis-
capacidad. Sólo en Francia y en Grecia la gente opinó que sus disposiciones
eran un poco más accesibles para las personas con discapacidad que lo mani-
festado por los encuestados del resto de Europa. El resto de las respuestas de
los otros países europeos indicó que sus disposiciones no son realmente acce-
sibles o que puedan ser usadas por las personas con discapacidad.

119
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social

6. La encuesta española sobre discapacidad de 1999


En España la principal fuente estadística de referencia sobre las discapacida-
des es la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud
1999 (EDDES 99), realizada por el Instituto Nacional de Estadística con la
colaboración del IMSERSO y de la Fundación ONCE15, y cuyo antecedente
directo es la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías de
1986 (INE, 1987), que se acomodaba a las recomendaciones y definiciones
de la OMS (en concreto, a la Clasificación Internacional de Deficiencias,
Discapacidades y Minusvalías) y permitía, por primera vez para España, el
cálculo de un indicador tan importante para el estudio de las condiciones de
salud de la población como la esperanza de vida en salud.
La EDDES 99 sigue la línea de la encuesta anterior, aunque actualiza su
contenido en función de las nuevas demandas y planteamientos en relación
con la discapacidad surgidos en los ochenta y los noventa. Por esta razón exis-
ten importantes diferencias metodológicas entre ambas operaciones estadís-
ticas, que deben estar presentes al comparar sus resultados. La EDDES 99 es
más restrictiva a la hora de identificar discapacidades, ha abandonado prácti-
camente el concepto de minusvalía, y ha puesto mayor énfasis en el grado de
severidad de las discapacidades y en los apoyos que reciben las personas con
discapacidad.
Por su parte, la encuesta de 1986 fue objeto de muy pocas explotaciones
aplicadas16, lo que impidió el adecuado aprovechamiento de sus datos. La ra-
zón principal fue, sin duda, la falta de acceso de los investigadores a los mi-
crodatos de la misma. En contraste con ello, se han realizado bastantes explo-
taciones de la EDDES 99. Entre las más difundidas cabe destacar el informe
estadístico La discapacidad en cifras17 y Las discapacidades en España: da-
tos estadísticos18. También ha tenido una amplia difusión el informe La inser-
ción laboral de las personas con discapacidades, realizado por el Colectivo
Ioé (2003), que utiliza la EDDES 99 como fuente de referencia, y el informe
del Consejo Económico y Social sobre la situación de las personas con disca-
pacidad (CES, 2004), que, a partir de una explotación original y exhaustiva de
la EDDES 99, formula una serie de propuestas de medidas políticas para la in-
tegración de las personas con discapacidad.
La explotación de la encuesta ha permitido también a los investigadores
profundizar en el análisis de la situación de algunos grupos específicos de
personas con discapacidad. Orihuela Villameria dirigió un estudio en 2003 en
el que se profundizaba sobre las personas con enfermedad mental grave y pro-
longada; el grupo de trabajo dirigido por Riera se centró en las personas con
inteligencia límite; y un grupo de trabajo coordinado por Luis Miguel Basco-
nes Serrano se centró en el daño cerebral sobrevenido.
Otro ámbito en el que la EDDES 99 ha permitido profundizar ha sido en el
estudio de la población dependiente. En relación con esta cuestión, destaca-
mos el informe de Gregorio Rodríguez Cabrero (2004) sobre la protección so-

120
2. Elementos definitorios de la discapacidad
cial de la dependencia, editado por la Fundación Alternativas; el Libro Verde
sobre la Dependencia en España, elaborado por un grupo de trabajo promovi-
do por la Fundación Astra Zeneca y coordinado por Julio Sánchez Fierro en
2004, y el Libro Blanco sobre la atención a las personas en situación de de-
pendencia en España (IMSERSO, 2005).
Además, existen otras fuentes estadísticas que proporcionan información
sobre determinados aspectos de la discapacidad, entre las que destaca la En-
cuesta Nacional de Salud, que recoge información sobre morbilidad percibi-
da, utilización de servicios sanitarios, hábitos de vida y características socio-
demográficas de los entrevistados.
Según la EDDES 99, el número de personas residentes en España con al-
guna discapacidad o con limitaciones que han causado o pueden llegar a cau-
sar discapacidades ascendía en el segundo trimestre de 1999 a 3.528.221 per-
sonas19, lo que en términos relativos viene a representar un 9% de la población
total. Es importante tener en cuenta que la encuesta se ha aplicado a la pobla-
ción residente en domicilios particulares, y que, por tanto, excluye a las perso-
nas con discapacidad que viven en centros residenciales.
Estos datos muestran un recorte de las estimaciones realizadas trece años
antes, según las cuales el número de personas con discapacidad superaba la ci-
fra de 5.700.000, con una prevalencia cercana al 15%, 6 puntos porcentuales
por encima de la obtenida por la encuesta de 1999.

Población total, estimación del número de personas con discapacidad


y de la prevalencia de las situaciones de discapacidad.
España, 1986 y 1999
Población con discapacidad
Población total Porcentaje sobre
Número
población total
Encuesta de 1986 38.341.126 5.743.291 14,98
Encuesta de 1999 39.247.019 3.528.221 8,99

FUENTES:
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías
1986. Madrid, INE, 1987.
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Sa-
lud 1999. Resultados detallados. Madrid, INE, 2002.

Jiménez Lara apunta que las razones de esa divergencia radican, funda-
mentalmente, en las diferencias metodológicas existentes entre ambas en-
cuestas. En concreto, uno de los factores que más influye es la diversa consi-
deración de las dificultades para el desplazamiento, respecto de las cuales la
encuesta de 1999 es mucho más «exigente» que la de 1986 a la hora de apre-
ciar la existencia de una situación de discapacidad. Esta disparidad de crite-
rios limita seriamente la posibilidad de realizar análisis comparativos entre

121
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
ambas encuestas. Si a esto unimos el hecho de que la comparación con los da-
tos referidos a otros países de nuestro entorno se ve también dificultada por la
falta de una definición operativa homogénea de la discapacidad20, el resultado
es que se pierde casi totalmente la perspectiva (temporal y espacial), tan ne-
cesaria para situar los datos de la EDDES 99 en un adecuado contexto.
La prevalencia de las situaciones de discapacidad está claramente relacio-
nada con la edad. Según la EDDES 99, más del 32% de las personas mayores
de 65 años tiene alguna discapacidad, mientras que entre las menores de 65
años la proporción de personas con discapacidad no llega al 5%. Aunque el
aumento de la prevalencia es continuo conforme avanza la edad, a partir de los
45 años ese incremento se acelera de forma notable.
Este perfil se daba también en la encuesta de 1986, aunque, debido a la di-
ferencia de criterios a la que ya se ha hecho referencia, las estimaciones de
prevalencia por edad eran sistemáticamente más altas, excepto en el grupo de
personas de menos de 6 años.

Número de personas con discapacidad y estimación de prevalencia


de las situaciones de discapacidad, por edad. España, 1986 y 1999
1986 1999
Estimación de Estimación de
Grupo de edad Personas con Personas con
prevalencia, prevalencia,
discapacidad discapacidad
en porcentaje en porcentaje
0-5 años 43.047 1,8 49.576 2,2
6-14 años 157.836 2,8 61.337 1,7
15-24 años 215.073 3,1 110.285 1,9
25-34 años 211.094 4,6 185.906 2,8
35-44 años 282.682 6,4 230.251 4,0
45-54 años 647.840 14,0 305.909 6,4
55-64 años 1.290.312 27,8 512.304 13,0
65 años y más 2.895.407 56,3 2.072.652 32,2
Total 5.743.291 15,0 3.528.220 9,0
FUENTES:
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Minusvalías
1986. Madrid, INE, 1987.
— Instituto Nacional de Estadística, Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Sa-
lud 1999. Resultados detallados. Madrid, INE, 2002.

La prevalencia creciente de la discapacidad conforme avanza la edad se


debe, al menos, a dos factores complementarios. Por una parte, son personas
que han estado más tiempo expuestas a riesgos que pueden haberse concreta-
do en una discapacidad, y, por otra, a un incremento de la esperanza de vida

122
2. Elementos definitorios de la discapacidad

Estimación
Estimación de de prevalenciapor
prevalencia por grupos
gruposdedeedad
edaddede
laslas
situaciones
situaciones
de discapacidad en España
de discapacidad en España.
Comparación entre las encuestas de 1986 y 1999
Comparación entre las encuestas de 1986 y 1999
60,0%

1986
50,0%
1999

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

0,0%
0-5 años 6-14 años 15-24 años 25-34 años 35-44 años 45-54 años 55-64 años 65 años y más

de las personas que han adquirido la discapacidad en las etapas tempranas de


la vida.
Así, las personas con discapacidad tienen una edad media considerable-
mente más elevada que el resto de la población: 62,7 años frente a 36,4. De
hecho, las personas mayores de 65 años suponen un 58,8% de todos los que
declaran encontrarse en situación de discapacidad; un 23,1% son personas de
entre 45 y 64 años, y sólo el 18,1% tienen menos de 45 años.
El hecho inequívoco del envejecimiento de la población con discapacidad
supone la aparición de nuevas necesidades y obliga a replantear los dispositi-
vos de atención existentes, así como los criterios que se utilizan para medir la
discapacidad. Tenemos que tener en cuenta que más de la mitad de las perso-
nas con discapacidad que viven en España han superado la edad de jubilación.
Pensemos, tan sólo, en que políticas de una gran tradición y calado, como
las de atención temprana, integración escolar e integración laboral, se dirigen,
consideradas en su conjunto, a apenas un 35% del total de la población con
discapacidad, mientras que otras políticas, como las relacionadas con la provi-
sión de cuidados de larga duración para quienes necesitan ayuda para realizar
las actividades de la vida diaria, cuya creciente población objetivo se concen-
tra mayoritariamente (aunque no únicamente) entre las personas de edad más
avanzada, están aún infradesarrolladas.
En cuanto al género, de los datos de la EDDES 99 se desprende que algo
más de dos millones de las personas con discapacidad son mujeres, mientras
que el número de varones con discapacidad no supera el millón y medio. Del
cruce de datos entre los factores de edad y sexo se observa que no en todas las

123
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
edades es mayor el número de mujeres con discapacidad, pues hasta los 45
años hay más varones que mujeres en la población con discapacidades.
Este hecho puede deberse a tres factores. El primero tiene un carácter cul-
tural y se refiere a una posible subdetección temprana de discapacidades en las
mujeres, que sugiere la existencia de expectativas sociales diferentes por sexo;
el segundo tiene un peso socioeconómico, por la mayor exposición de los hom-
bres a riesgos generadores de discapacidad en la juventud y las primeras etapas
de la vida adulta, influencia de los estilos de vida como la soledad, viudez y
precariedad de ingresos a las edades avanzadas que afectan más a las mujeres;
por último, hay factores biológicos como la mortalidad diferencial por sexos.
Respecto a la edad infantil, se han estudiado las limitaciones que han cau-
sado las discapacidades o que pueden llegar a causarlas. Según los datos de la
EDDES 99, el número de niños con estas limitaciones ascendía en 1999 a
49.577, un 2,2% de la población de ese grupo de edad frente al 1,84% de la
encuesta de 1986.
La EDDES 99 cifra el número de personas con discapacidad para el desa-
rrollo de alguna de las actividades de la vida diaria en algo más de 2.285.000.
De ellas, más de millón y medio tienen dificultades muy graves y necesitan
de forma imperiosa la ayuda de otra persona para alguna dimensión de su de-
senvolvimiento cotidiano. Atendiendo a razones de edad, dos terceras partes
de las personas con discapacidad para las actividades de la vida diaria tienen
más de 65 años.
Los datos sobre personas que reciben ayuda personal son coherentes con
ese perfil de necesidades: según la EDDES 99, más de 1,5 millones de perso-
nas con alguna discapacidad reciben ayuda de otra persona en la forma de
apoyos directos para la realización de las actividades de la vida diaria. Las
principales ayudas personales se refieren a ayudas en el cuidado personal,
ayudas para realizar las tareas del hogar, ayudas para la deambulación y des-
plazamientos, ayudas de supervisión, etc.
Según el Libro Blanco sobre la atención a las personas en situación de
dependencia en España (IMSERSO, 2005), se estima que en 1999 960.000
personas dependientes podrían ser objeto de protección por parte del futuro
Sistema Nacional de Dependencia. Para realizar esa estimación se ha consi-
derado que una persona es dependiente, a los efectos de tener derecho a pro-
tección con cargo al Sistema Nacional de Dependencia, cuando no pueda rea-
lizar sin ayuda alguna de las actividades básicas de la vida diaria relacionadas
con el cuidado personal, la movilidad dentro del hogar o las funciones menta-
les básicas. Estas personas estarían divididas en tres grupos: dependencia mo-
derada, cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades bási-
cas de la vida diaria, al menos una vez al día; dependencia severa, cuando la
persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida dia-
ria dos o tres veces al día, pero no requiere la presencia permanente de un cui-
dador; y gran dependencia, cuando la persona necesita ayuda para realizar va-
rias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida

124
2. Elementos definitorios de la discapacidad
total de autonomía mental o física, necesita la presencia indispensable y conti-
nua de otra persona.

Personas con discapacidad para las actividades de la vida diaria


(España, 1999). Distribución por grados de necesidad de cuidados
En domicilios En
Grado familiares residencias Total Proporciones
(EDDES 99) (estimación)
Personas dependientes
3 (Gran dependencia) 121.109 20.300 141.409 14,7%
2 (Dependencia severa) 262.485 41.600 304.085 31,7%
1 (Dependencia moderada) 476.296 38.100 514.396 53,6%
Total 859.890 100.000 959.890 100,0%
Personas con necesidad de ayuda para realizar tareas domésticas y/o discapacidad
moderada para alguna ABVD
A) (Disc. moderada para 679.565 45.000 724.565 47,5%
alguna ABVD)
B) (Discapacidad para 746.867 55.000 801.867 52,5%
alguna AIVD)
Total 1.426.432 100.000 1.526.432 100,0%
Total personas con discapacidad para las actividades de la vida diaria
Total 2.286.322 200.000 2.486.322

El Libro Blanco avanza también unas previsiones sobre la evolución futura


de la población dependiente, determinada por el proceso de envejecimiento de-
mográfico, que impulsará al alza las cifras globales de personas dependientes.
Según el Libro Blanco apunta, es previsible que, junto a ese aumento global, se
produzca una cierta reducción de la prevalencia de las situaciones de dependen-
cia por grupos de edad, como consecuencia de la mejora de los niveles de salud,
la mayor conciencia de la población sobre la conveniencia de desarrollar hábi-
tos de vida saludables y las actuaciones preventivas.

Proyección del número de personas dependientes para las actividades


de la vida diaria por grados de necesidad de cuidados (España, 2005-2020)
2005 2010 2015 2020
Personas dependientes
Grado 3 (Gran dependencia) 194.508 223.457 252.345 277.884
Grado 2 (Dependencia severa) 370.603 420.336 472.461 521.065
Grado 1 (Dependencia moderada) 560.080 602.636 648.442 697.277
Total 1.125.190 1.246.429 1.373.248 1.496.226

125
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social

7. Análisis de población por comunidades autónomas


La prevalencia de la discapacidad presenta grandes oscilaciones territo-
riales, traduciendo diferencias en la estructura demográfica o en las condicio-
nes de salud de la población, que son a su vez reflejo de las diferencias socio-
económicas entre unas regiones y otras. Así, la discapacidad afecta a más del
10% de la población de seis y más años en Castilla y León, Murcia, Galicia y
Andalucía, mientras que está por debajo del 8% en Navarra, Baleares, País
Vasco, Madrid, Canarias y La Rioja. El mayor porcentaje de prevalencia se da
en Castilla y León (11,8%), y el menor en La Rioja (5,7%).
Como señala el Informe General de la EDDES 99 (INE, 2005), el enveje-
cimiento demográfico intensifica las diferencias debidas a otros factores. Eli-
minando el efecto de la estructura por edad, Murcia pasa a ser la comunidad
autónoma con tasa más alta, seguida de Andalucía, Castilla-León, Castilla-La
Mancha y Extremadura. En el otro extremo, La Rioja, País Vasco, Madrid,
Navarra y Baleares siguen mostrando tasas de prevalencia bajas, que no se de-
ben únicamente a estructuras menos envejecidas. La estructura de población
explica en buena parte los altos porcentajes de personas con discapacidad en
Aragón, Galicia y Asturias, que se reducirían notablemente si tuvieran una es-
tructura demográfica menos envejecida, y la baja prevalencia global en Cana-
rias, que empeoraría sustancialmente si esta comunidad autónoma tuviese la
estructura media de la población española.
Las comunidades autónomas con mayor número de personas con discapa-
cidades de 6 a 64 años son Andalucía, Cataluña, Madrid y Comunidad Valen-
ciana. Sin embargo, la mayor tasa por mil habitantes se encuentra en Ceuta y
Melilla, donde ésta es un 28% superior a la tasa nacional. Le siguen Andalu-
cía y Murcia, cuyas tasas superan a la nacional en un 23% y un 22%, respecti-
vamente. La Rioja se sitúa en la mejor posición relativa, siendo su tasa un
42% inferior a la nacional.

TOTAL N.o personas Hombres Mujeres


Andalucía 708.831 300.601 408.230
Aragón 96.047 34.995 61.052
Asturias (Principado de) 101.003 45.830 55.173
Balears (Illes) 56.949 26.480 30.469
Canarias 106.285 46.175 60.110
Cantabria 48.150 20.162 27.988
Castilla y León 275.300 116.655 158.645
Castilla-La Mancha 164.896 70.005 94.891

(Continúa)

126
2. Elementos definitorios de la discapacidad
(Continuación)

TOTAL N.o personas Hombres Mujeres


Cataluña 564.513 231.842 332.671
Comunidad Valenciana 312.875 133.446 179.429
Extremadura 102.291 40.724 61.567
Galicia 272.190 113.888 158.302
Madrid (Comunidad de) 347.800 132.103 215.697
Murcia (Región de) 111.259 48.185 63.074
Navarra (Comunidad Foral de) 40.375 18.380 21.995
País Vasco 143.601 57.862 85.739
Rioja (La) 14.103 6.197 7.906
Ceuta y Melilla 12.178 4.719 7.459
TOTAL de 6 años y más 3.478.646 1.448.247 2.030.399
Total de 0 a 6 años 49.576 24.723 24.853
TOTAL NACIONAL 3.528.222 1.472.970 2.055.252

Son algunas de las comunidades que han elaborado estudios sobre la po-
blación con discapacidad en sus respectivos territorios. Estos son los casos de
Asturias, Madrid, Castilla y León o Andalucía. También cabe señalar el traba-
jo del Colectivo Ioé (2003), «La inserción laboral de las persones con discapa-
cidades», realizado para el Servicio de Estudios de «La Caixa», donde se da
una importante visión sobre un aspecto tan relevante a la hora de conseguir la
integración social como es el laboral. Creemos que por su peso relativo sobre
la población total española podemos extendernos brevemente en las conclu-
siones de Andalucía y Madrid.
El Instituto Andaluz de Estadística elaboró el estudio sobre «Longevidad
y calidad de vida en Andalucía», que incluía una situación de las discapaci-
dad según la EDDES 1999, según la cual había unas 720.000 personas, de las
residentes en Andalucía en viviendas familiares, que tenían alguna discapaci-
dad o limitación, o lo que es lo mismo el 10% de la población no instituciona-
lizada.
Por sexo, 300.000 de estas personas eran hombres y un poco más de
400.000 eran mujeres, es decir el 9% de los hombres y el 12% de las mujeres
padecían alguna discapacidad. A pesar de su mayor longevidad y quizás en
parte como consecuencia de ello, la prevalencia de discapacidad entre las mu-
jeres es significativamente superior a la de los hombres. De las personas con
alguna discapacidad, el 83% tenían más de 40 años y el 54% más de 65. Así
pues, la prevalencia de la discapacidad se distribuye de manera muy desigual

127
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
en las distintas edades: el 63% de la población mayor de 80 y prácticamente el
40% de la mayor de 65 tiene alguna discapacidad, mientras que sólo menos de
un 6% de los menores de 65 y un 3% de los menores de 40 padecen algunas de
las discapacidades recogidas en el cuestionario.
Un somero análisis de los datos de prevalencia de la discapacidad por gru-
pos de edad muestra que éste es un problema muy frecuente en las personas
más mayores. El grupo de discapacidad más frecuente a todas las edades «7.
Desplazarse fuera del hogar», lo sufren cerca de la mitad de la población ma-
yor de 80 años, y cerca de un cuarto de la población de 65 a 79 años. Discapa-
cidades generalmente mucho más severas, como las del grupo «5. Desplazar-
se», son padecidas por el 30% de los mayores de 80 años, el 14% de la
población de 65 a 79 años, o las discapacidades del grupo «8. Cuidar de sí
mismo» que coinciden prácticamente con las actividades básicas de la vida
diaria, que valoran las actividades cuya limitación ocasionan un alto grado de
dependencia y de necesidades de atención, la tienen el 30% de los mayores de
80 años y el 7% de las personas entre 65 y 79 años. Las discapacidades senso-
riales, ver y oír, también son muy frecuentes a edades avanzadas.
En Andalucía hay una mayor prevalencia de discapacidades en las muje-
res, un 12% de mujeres con alguna discapacidad, frente a un 9% de hombres,
lo que determina que el 58% de la población con alguna discapacidad sean
mujeres. La prevalencia de alguna discapacidad es a partir de los 50 años cada
vez más alta en las mujeres; entre los 25 y los 50 años la discapacidad es ma-
yor en los hombres, fundamentalmente por la mayor siniestralidad de los va-
rones en estas edades, y antes de los 20 la prevalencia es muy similar en hom-
bres y mujeres.
El propio Jiménez Lara, que es uno de los pocos sociólogos que más han
profundizado desde el punto de vista geográfico, señala en su estudio «Carac-
terísticas sociodemográficas de las personas con discapacidad en la Comuni-
dad de Madrid», que en la comunidad existe una población estimada de
352.227 personas con alguna discapacidad, lo que en términos relativos supo-
ne el 7% de la población total residente.
La prevalencia de las situaciones de discapacidad está claramente relacio-
nada con la edad. Más del 26% de las personas mayores de 65 años tiene algu-
na discapacidad, mientras que entre las menores de 65 años la proporción de
personas con discapacidad no llega al 3,5%. Aunque el aumento de la preva-
lencia es continuo conforme avanza la edad, a partir de los 50 años ese incre-
mento se acelera de forma notable.
De acuerdo con los datos de la Encuesta sobre Discapacidades, Deficien-
cias y Estado de Salud de 1999, en la Comunidad de Madrid un total de
201.941 personas tienen dificultades de diverso grado para realizar alguna de
las actividades de la vida diaria y 137.377 tienen dificultad severa o les es im-
posible realizar alguna de esas actividades.
Por último, la Generalitat de Cataluña dispone en la web de la Consejería
de Bienestar Social de una importante información estadística de la población

128
2. Elementos definitorios de la discapacidad
catalana con discapacidad resultado de los trabajos de explotación de los da-
tos de los Servicios de Valoración y Orientación dependientes del Instituto
Catalán de Asistencia y Servicios Sociales.
Según los datos absolutos referentes a 2005, en Cataluña hay 356.530 per-
sonas con discapacidad. En los análisis que presenta la Generalitat los grupos
de edad mayores de 55 años son los más numerosos. Así en el grupo entre 55 y
64 años hay 67.883 personas con discapacidad; entre 65 y 74 hay 68.465 per-
sonas; y mayores de 75 años hay 76.414 personas. Por sexo, las mujeres tam-
bién son mayoría en los grupos anteriormente referenciados, que se refleja en
el cómputo global absoluto con 176.398 hombres con discapacidad y 180.132
mujeres con discapacidad.

Notas

1. Véase Paul K. Longmore y Lauri Umanksy (eds.), The New Disability History. American
Perspectives, New York University Press, Nueva York, 2001.
2. Para un tratamiento más amplio y de mayor calado sobre las regulaciones internacionales,
puede verse el capítulo 4 de este trabajo.
3. Para una información de mayor detalle sobre la Convención de Naciones Unidas véase el
capítulo 4 de esta obra y Resolución de la Asamblea General 56/168, de 19 de diciembre de
2001. La evolución del proceso puede seguirse en http://www.un.org/esa/socdev/enable/
rights/adhoccom.htm.
4. Véase, entre otros, Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 21 y 25;
Declaración n.o 22, adoptada por la Conferencia Intergubernamental; Decisión del Consejo
de 27 de noviembre de 2000; Directiva 2000/78 del Consejo, de 27 de noviembre de 2000.
5. Véase la Recomendación (92) 6 adoptada por el Comité de Ministros el 9 de abril de 1992.
6. En el capítulo 5 de este trabajo se aborda con mayor detalle el contenido y alcance de la le-
gislación española básica en materia de igualdad y no discriminación.
7. Jiménez Lara, A., «Conceptos y tipologías de la discapacidad. Documentos y normativas
de clasificación más relevantes», en Tratado sobre Discapacidad, 2006 (en prensa).
8. Como ha podido comprobase pormenorizadamente en el epígrafe 2 del capítulo anterior.
9. Véase Anita Silvers, «Formal Justice», en Anita Silvers, David Wasserman y Mary B. Ma-
howald, Disability, Difference, Discrimination. Perspectives on Justice in Bioethics and Pu-
blic Policy, Rowman & Littlefield, Lanham, Maryland, 1998, págs. 59-85.
10 Este Real Decreto se ha ido posteriormente completando con normas específicas de desa-
rrollo, como la Orden de 12 de junio de 2001 sobre la creación, composición y funciones de
la Comisión Estatal de Coordinación y Seguimiento de la Valoración del Grado de Minusva-
lía; el Real Decreto 1169/2003, de 12 de septiembre, que ha modificado el Anexo 1 del Real
Decreto 1971/1999 en lo relativo a las normas para la valoración de la discapacidad en casos
de infección por VIH, y, finalmente, la Ley 51/ 2003, de 2 de diciembre, que ha validado el
Sistema de regulado en el Real Decreto 1971/1999 y estableciendo la homologación para to-
das las discapacidades anteriores sobre el porcentaje del 33%, como la discapacidad mínima
en la medición del grado de minusvalía.
11 Los capítulos hacen referencia a normas generales; sistema musculoesquelético; sistema
nervioso; aparato respiratorio; sistema cardiovascular; sistema hematopoyético; aparato di-
gestivo; aparato genitourinario; sistema endocrino; piel y anejos; neoplasias; aparato vi-
sual; oído, garganta y estructuras relacionadas; lenguaje; retraso mental; y enfermedad
mental.

129
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
12. Titulado en su versión original en inglés Disability Statistics Compendium, la traducción es-
pañola apareció con el título «Compendio de datos estadísticos sobre los impedidos».
13. Así, por ejemplo, el Dictamen del Comité Económico y Social sobre la Integración de las
personas con discapacidad en la sociedad, de 17 de julio de 2002, comienza con la siguiente
frase: «En general, se considera que las personas con discapacidad constituyen aproximada-
mente el 10% de la población. Ello significa que hay 37 millones de personas discapacita-
das en la Unión Europea, cifra que ascenderá a unos 50 millones tras la adhesión de los paí-
ses candidatos». El Foro Europeo de la Discapacidad, por su parte, utiliza el siguiente lema
para definir el movimiento europeo de personas con discapacidad: «Miles de organizacio-
nes trabajando a todos los niveles para representar los intereses de 50 millones de personas
con discapacidad, sus familias y aliados».
14. Los informes del Grupo de Washington están disponibles, en inglés, en http://www.cdc.gov/
nchs/citygroup.htm.
15. En 2001 se publicó un Avance de Resultados (INE, 2001) y se pusieron los microdatos obte-
nidos a disposición de los investigadores. La publicación de los Resultados Detallados
(INE, 2002) se produjo en el mes de junio de 2002, quince años después de que se dieran a
conocer, en 1987, los resultados de la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Mi-
nusvalías 1986 (INE, 1987), la primera encuesta de envergadura realizada en España sobre
discapacidades. En agosto de 2005, se publicó el Informe General (INE, 2005), elaborado
por el Consorcio Centro de Estudios Demográficos de la Universidad Autónoma de Barce-
lona.
16. Entre estas pocas aplicaciones, destaca el estudio Las discapacidades de la población es-
pañola. Un estudio basado en modelos de regresión logística (Peña Suárez de Rivera y Tei-
jeiro Alfonsín, 1989) y el informe estadístico Las personas con minusvalía en España: as-
pectos cuantitativos (INSERSO, 1989). Los datos de la encuesta de 1986 también sirvieron
de referencia para el diseño de la muestra del estudio Las personas con minusvalía en Espa-
ña: necesidades y demandas (INSERSO e IDES, 1988).
17. Jiménez Lara, A., y Huete García, A. (2002): La discapacidad en cifras. IMSERSO, Ma-
drid, 208 págs.
18. Jiménez Lara, A., y Huete García, A. (2003): Las discapacidades en España: datos esta-
dísticos. Aproximación desde la Encuesta sobre discapacidades, deficiencias y estado de
salud, 1999. Real Patronato sobre Discapacidad, Madrid, 196 págs.
19. En los menores de 6 años no se han estudiado las discapacidades, sino las limitaciones que
las han causado o pueden llegar a causarlas. El número de niños con estas limitaciones as-
ciende, según la encuesta, a 49.577.
20. La inclusión de una serie de preguntas sobre discapacidad en determinadas oleadas (1996)
del Panel de Hogares de la Unión Europea ha proporcionado datos sobre el perfil sociode-
mográfico de las personas con discapacidad, referidos a la población de entre 16 y 64 años,
en 14 países de la Unión. Sin embargo, las diferencias en los resultados (con tasas de preva-
lencia de las situaciones de discapacidad que oscilan entre un 7,8% en Italia y un 22,9% en
Finlandia) permiten afirmar que la definición operativa de la discapacidad, y, en concreto,
el umbral de gravedad a partir del cual se considera que una persona tiene una discapacidad,
difiere mucho de unos países a otros. Los datos sobre discapacidad basados en el análisis
longitudinal de los indicadores de salud del Panel de Hogares publicados en 2005 siguen
manteniendo esas diferencias: la proporción de personas con discapacidad respecto a la po-
blación total, referidos a 2001 y a todos los grupos de edades, oscila entre el 11,3% de Italia
y el 30,9% de Finlandia.

130
2. Elementos definitorios de la discapacidad
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de la Encuesta sobre discapacidades, deficiencias y estado de salud. Fundación
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132
2. Elementos definitorios de la discapacidad
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vol. 22, enero-marzo 2004 (2004).
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Zola, Irving Kenneth, «Toward the Necessary Universalizing of a Disability Policy»,
The Milbank Quarterly, 1989; 67 (Supplement 2, Part 2) (1989).

133
3. Participación
del movimiento asociativo
de las personas
con discapacidad

1. El movimiento social de la discapacidad en España:


el CERMI
El movimiento social de la discapacidad en España ha pasado por diferentes
etapas, hasta llegar a la creación de una plataforma representativa integral en
el siglo pasado, en la década de los noventa concretamente, que recibió el
nombre de «Comité Español de Representantes de Personas con Discapaci-
dad» o CERMI.

1.1. Definición

La definiríamos como «la plataforma de encuentro y acción política de las


personas con discapacidad, constituida por las principales organizaciones es-
tatales de personas con discapacidad, varias entidades adheridas de acción
sectorial y un nutrido grupo de plataformas autonómicas de representantes de
personas con discapacidad y sus familias» (CERMI: 2002). Nace fruto del
acuerdo de las seis principales organizaciones españolas de personas con dis-
capacidad1. En la actualidad, la integran unas 3.000 asociaciones y entidades
que plasman una realidad que representa a tres millones y medio de personas
que porcentualmente supone un 9% de la población global del país.
El CERMI es una plataforma de representación, defensa y acción de los
ciudadanos españoles con discapacidad (junto a sus familias), que deciden

135
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
agruparse con el fin de conseguir el reconocimiento de sus derechos y lograr
la ciudadanía completa en igualdad de derechos y oportunidades con el resto
de componentes de la sociedad.
De la definición extraemos las siguientes notas:

— Es una plataforma de representación, pues a través de ella tienen voz


las personas con discapacidad.
— Es una plataforma de defensa, ya que una de sus funciones esenciales
es velar por los derechos de las personas con discapacidad.
— Es una plataforma de acción, porque mediante ella se lucha por la con-
secución de nuevas metas para las personas con discapacidad.

La plataforma se integra por los siguientes tipos de socios:

— Socios fundadores, que son las entidades promotoras de la plataforma.


— Socios ordinarios, que son las entidades directamente representativas
de personas con discapacidad o de sus familias.
— Socios adheridos, que son organizaciones que principalmente desa-
rrollen actividades sectoriales relativas a personas con discapacidad,
tales como empleo, educación, deporte, ocio, culturales, servicios so-
ciales o análogos.
— CERMI autonómicos. En la actualidad, hay constituidos y en funcio-
namiento 17 de los 19 CERMI autonómicos posibles (considerando
como tales las ciudades de Ceuta y Melilla a estos efectos), 18 que
cuentan con una estructura técnica y operativa acorde con su dimen-
sión y actividad, que ha de estar al servicio de sus objetivos estratégi-
cos, y cumplir rigurosamente las obligaciones formales a las que es-
tán sometidas las entidades representativas.

1.2. Composición

La composición orgánica de la plataforma es la siguiente:

— Una Asamblea de Representantes, que ostenta la máxima representa-


ción del CERMI, encarna la voluntad soberana de dicho organismo y
obliga con sus acuerdos válidamente adoptados a la totalidad de sus
miembros (artículo 8 de los Estatutos del CERMI).
— Un Comité Ejecutivo: Es el órgano de gestión ordinaria de los asuntos
de la Asociación, así como su representación frente a todo tipo de or-
ganismos e instancias decisorias de carácter público o privado, adop-
tando para ello cuantas decisiones, pronunciamientos y posiciones
sean precisos. Estará integrado por veinte miembros (cada uno de los
socios fundadores tendrá dos representantes en el Comité Ejecutivo;

136
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
los socios ordinarios, cuatro; los socios adheridos, uno; y tres los
CERMI autonómicos, artículo 12).
— Una Comisión Permanente: Es el órgano colegiado subordinado del
Comité Ejecutivo que tiene como atribución fundamental y básica la
de preparar y facilitar los trabajos y actividades de éste. Estará integra-
da por siete miembros de pleno derecho, condición que recaerá en el
presidente, en cada uno de los cinco vicepresidentes y en el secretario
general del CERMI. A sus reuniones, como apoyo técnico y adminis-
trativo, asistirá también el director ejecutivo del CERMI, con voz pero
sin voto (artículo 15).
A lo que se añaden, comisionados técnicos para temas específi-
cos como el de Asuntos Europeos, de los CERMI autonómicos, de la
Mujer con Discapacidad o Comisiones de Trabajo y Grupos de Tra-
bajo.
— Una Presidencia, que es el máximo órgano unipersonal de la Asocia-
ción, es el responsable de la marcha de la Entidad, al que compete im-
pulsar sus actividades, supervisar el cumplimiento de sus fines y asu-
mir la máxima representación institucional de ésta, tanto en la esfera
interna como externa (artículo 16). Y cinco Vicepresidencias: Son ór-
ganos unipersonales de carácter superior que comparten con el presi-
dente, apoyándole y prestándole asistencia y bajo su dirección, las la-
bores de impulso, coordinación y representación general de la Entidad
(artículo 17). Ambos son elegidos por la Asamblea de Representantes
por sufragio libre y secreto, cada cuatro años.
— Una Secretaría General, que es el máximo responsable ejecutivo de la
gestión cotidiana del CERMI (artículo 18). Dotada de diferentes ase-
sorías para temas técnicos.
— Una Dirección Ejecutiva, que es un órgano de apoyo administrativo a
la Secretaría General.

1.3. Naturaleza jurídica y funciones

Desde el punto de vista jurídico, el CERMI es una asociación, de ámbito esta-


tal, creada el 9 de enero de 1997 según la Ley de Asociaciones de 24 de di-
ciembre de 1964 e inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones del Mi-
nisterio del Interior, en virtud de resolución administrativa de 28 de febrero de
1997, que se rige por unos estatutos sociales visados por el Ministerio del In-
terior en virtud de resolución administrativa de 24 de marzo de 1997, y que se
adaptaron a la Ley Orgánica de 2002.
Pasamos seguidamente a enumerar el contenido básico de sus cometidos
y funciones.
Hay que tener en cuenta que su cometido básico articula y vertebra al mo-
vimiento social de la discapacidad. Para desarrollar esta misión el CERMI ha

137
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
establecido una serie de campos de actuación que son los que pasamos a des-
cribir a continuación, siguiendo a L. C. Pérez Bueno (2006):

• Articulación y vertebración. Unidad y cohesión de todo el sector de la


discapacidad, con respeto del pluralismo y la diversidad propia de este
movimiento social (el CERMI como plataforma unitaria que aporta va-
lor añadido al sector).
• Carácter representativo. El CERMI es exclusivamente una entidad de
acción política de carácter representativo que no sustituye ni anula la la-
bor propia de sus asociados (el CERMI como organización política re-
presentativa).
• Participación e implicación de las organizaciones miembros, en pie de
igualdad, en la elaboración y toma de decisiones y en los órganos de re-
presentación y gobierno de la Entidad, aumentando la corresponsabili-
dad y el sentimiento de pertenencia (el CERMI como cosa propia de sus
asociados).
• Independencia. El CERMI es una entidad sin adscripción política, que
actúa con plena autonomía e independencia tanto de los poderes públi-
cos como de las formaciones políticas, los grupos de presión, los
agentes sociales y las empresas. Asimismo, el CERMI actúa suman-
do, aunando y articulando coherentemente las distintas voluntades y
sensibilidades de sus organizaciones miembros, fruto del debate y el
consenso internos, sin someterse o dando preferencia a los intereses
particulares o parciales de éstas (el CERMI como entidad indepen-
diente hacia fuera y hacia dentro).
• Interlocutor válido del sector. Consolidación del CERMI como la Enti-
dad de referencia de la discapacidad en nuestro país y el reconocimiento
unánime por parte de los poderes públicos y de la sociedad civil de su
papel como interlocutor válido del movimiento social de la discapaci-
dad considerada globalmente, sin perjuicio de la interlocución que en
su ámbito propio corresponde a cada una de sus organizaciones miem-
bro (el CERMI como referente e interlocutor válido de la discapacidad
en España, sobre todo ante los poderes públicos).
• Utilidad para sus socios y para el grupo de población al que representa.
El CERMI no tiene valor ni justificación por sí mismo, sino en tanto su
actividad de representación política unitaria del sector de la discapaci-
dad revierte y resulta útil en términos prácticos tanto a sus destinatarios
finales (las personas con discapacidad y sus familias) como a sus orga-
nizaciones miembro (el CERMI como entidad útil).
• Proyección social e imagen pública. El progresivo cumplimiento de
los anteriores objetivos estratégicos tiene como presupuesto, en una
sociedad mediática como en la que vivimos, la acuñación de la marca
«CERMI», que aumente la imagen pública y la proyección social de la
Entidad, reforzando de este modo su poder de interlocución y su capa-

138
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
cidad de negociación (el CERMI como imagen de marca social de la
discapacidad).
• Apertura a la sociedad. El CERMI, en tanto que expresión organizada
de la articulación del sector de la discapacidad, debe actuar como ins-
trumento para llevar a la sociedad la realidad de las personas con disca-
pacidad y sus familias, fomentando el conocimiento de este segmento
de población, trasladando una imagen ajustada que evite estereotipos y
prejuicios, y estimulando la toma de conciencia y la percepción social
respecto de las personas con discapacidad (el CERMI como portavoz de
la discapacidad).
• Acción en Europa y Latinoamérica. La importancia decisiva que la
construcción europea está teniendo en todos los ámbitos, incluido el so-
cial, hace imprescindible prestar cada vez mayor atención a la Unión
Europea y a sus instituciones, participando activamente en los foros re-
presentativos existentes. Esto mismo se aplica a Latinoamérica, ámbito
en el que el CERMI desea a contribuir a crear un movimiento asociativo
de la discapacidad (el CERMI como actor de la discapacidad española
ante Europa e Iberoamérica).

1.4. Ámbitos de actuación

Tras la descripción de la misión principal y las funciones esenciales del


CERMI cabe preguntarse: ¿dónde tendrán cabida principalmente este tipo
de actuaciones?
A la vista del contexto social en que están incardinadas y la situación ob-
jetiva de las personas con discapacidad, los puntos esenciales en los que se
aglutina la actuación de esta plataforma son aquellos campos donde florecen
más factores de exclusión o que puedan dificultar o coartar el desarrollo nor-
malizado vivencial desde el punto de vista personal y social del colectivo, que
en muchos casos puede traducirse en menores posibilidades de acceso a los
derechos, bienes y servicios de la Comunidad. Concretándose de una manera
sintética en los siguientes aspectos:
— La no discriminación y la igualdad de oportunidades. Las personas
con discapacidad continúan sufriendo discriminaciones por razón de
su discapacidad.
— La accesibilidad universal, el diseño para todos y la eliminación de
barreras de todo tipo, porque las barreras físicas, de comunicación y
mentales son una limitación a las posibilidades de actuación de las
personas con discapacidad2.
— El empleo. Sin empleo y sin su presupuesto previo, formación, no es
posible la incorporación a una vida activa que haga que las personas
con discapacidad dejen de ser sujetos dependientes y se conviertan en
los dueños de su propio destino3.

139
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
— La educación es un factor de suma importancia para el desarrollo per-
sonal de las personas con discapacidad, que condiciona la posibilidad
de acceder a otras vías de reconocida normalización como es la del
empleo.
— La fiscalidad, entendida como herramienta de acompañamiento de las
políticas activas de normalización y participación sociales.
— La salud, la asistencia sanitaria y la protección del consumidor con
discapacidad, pues el desarrollo personal y la plena participación so-
cial resultan imposibles si no se atienden las singularidades que las
personas con discapacidad presentan en estos ámbitos.
— La protección y la previsión sociales, porque las personas con disca-
pacidad no renuncian al fortalecimiento y mejora de los sistemas de
protección social actualmente existentes, que garanticen la situación
de los que no pueden acceder o mantenerse en el mercado laboral.
— Las personas con discapacidad más severamente afectadas y las que
no se pueden representar a sí mismas, pues dentro de este grupo de po-
blación son precisamente éstas las que se encuentran objetivamente en
una situación más vulnerable y de mayor necesidad, hecho que recla-
ma la atención preferente no sólo de los poderes públicos y la socie-
dad, sino y sobre todo del propio movimiento asociativo.
— La oportunidad digital, nuevas tecnologías y sociedad del conoci-
miento de la que las personas con discapacidad no pueden quedar ex-
cluidas.
— Las mujeres con discapacidad, dado que este segmento es el que sufre
una mayor discriminación, pues al factor de relegación por discapaci-
dad se añade el de relegación por género, común en todas las esferas
de nuestra sociedad.
— Las familias de personas con discapacidad, que siguen soportando
muchas veces en exclusiva y sin el debido grado de protección social
el esfuerzo suplementario que supone, en todos los órdenes, la aten-
ción a una persona con discapacidad, sobre todo cuando ésta es grave-
mente afectada.
— Las personas con discapacidad en el medio rural, ya que este segmen-
to está lejos de poder alcanzar los niveles de acceso a derechos, presta-
ciones, bienes y servicios a los que de ordinario sí accede una persona
con discapacidad residente en un área urbana.
— La dimensión europea y cooperación internacional con Iberoamérica,
en atención a que la realidad discapacidad, en un entorno globalizado,
trasciende los límites nacionales para generar espacios más amplios de
acción y colaboración en favor de las personas con discapacidad.

140
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
1.5. Los grandes logros del CERMI

Desde el arranque formalizado del CERMI allá por 1993 (aunque no se ins-
titucionalizó jurídicamente hasta 1997) los logros son amplios y diversos, si
bien dejaremos aquí solamente constancia sintética de los más significa-
tivos.

— El principal y primer logro del CERMI consistió en haber sido capa-


ces, las diferentes organizaciones, de crear un clima de confianza y de
apoyo mutuo que repercutió en una alta cohesión del sector, de unidad
de acción y de voz única y común, que supuso una gran novedad en
los movimientos asociativos de las personas con discapacidad en el
ámbito de la Unión Europea, y que implicó un giro copernicano a lo
que había sido la historia reciente en nuestro país al respecto.
— Ser el interlocutor del sector de la discapacidad: el CERMI asume la
representación de la sociedad civil organizada en los órganos oficia-
les de participación como son el Consejo Nacional de la Discapacidad
o el Real Patronato sobre la Discapacidad y, paralelamente, en otros
ámbitos, es considerado con idéntico papel por los partidos políticos,
los agentes sociales y los medios de comunicación.
— Haber contribuido a la renovación del marco jurídico de la discapaci-
dad como la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportuni-
dades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con
discapacidad u otras normas menores que jalonan nuestro ordena-
miento jurídico4.
— Haber reforzado las políticas públicas de discapacidad con la aproba-
ción de planes de acción desconocidos hasta ese momento (dos planes
de fomento de la integración laboral de las personas con discapacidad,
1997 y 2002, o de accesibilidad, 2003) o de multiplicidad de iniciati-
vas y programas dirigidas a este sector.
— Dar una percepción social de la discapacidad. La imagen de las per-
sonas con discapacidad ha ganado en normalización, se ha hecho más
habitual y positiva, superando prejuicios, desenfoques y estereotipos.

2. Las organizaciones representativas especializadas


por sectores o tipos de discapacidad
El derecho de asociación se nos muestra como un derecho inherente a la pro-
pia condición del ser humano; desde antiguo el hombre se ha unido con otros
individuos de su misma especie para lograr sus objetivos, bien de una manera
ocasional o con espíritu de permanencia5. Todos estos apuntes generales,
transvasados al plano de la discapacidad, se resumirían en la idea de crear gru-
pos determinados que defiendan a las personas discapacitadas.

141
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
En la Antigüedad la discapacidad iba de la mano, la mayor parte de las ve-
ces, de los conflictos bélicos, pues como consecuencia de ellos, un segmento
de la población quedaba mutilado y era necesario que el resto pasara a ocu-
parse de ellos para cubrir sus necesidades. Aquí podríamos situar el origen
primigenio del asociacionismo de las personas con discapacidad, que como
reseñamos en el punto precedente tiene un auge esencial en el siglo XX, donde
se consolida como un grupo o agente social que interactúa en el contexto so-
cial español.

2.1. Tipología de las organizaciones

Dentro del tejido asociativo español, y más concretamente en el plano de la


discapacidad, hay que preguntarse: ¿cuáles son los criterios de adhesión? És-
tos son variados y distinguiremos entre los siguientes6:

a) Por el tipo de discapacidad (físicos, psíquicos o sensoriales). Es lógico,


puesto que comparten la misma posición social y unos problemas si-
milares.
b) Por el ámbito territorial (local, provincial, autonómico, nacional o es-
tatal, etc.), pues sus cuestiones se visualizan en el espacio en el que ha-
bitan y la acción de los centros de poder vienen determinados por el
mismo.
c) Por el objeto, el fin o el propósito que persiguen, como pueden ser la
integración laboral, la prestación de servicios asistenciales, la forma-
ción, etc.
d) Por la ideología o credo político, los que comparten un mismo ideario
político o la misma profesión religiosa.
e) Por la función que desempeñan hemos de distinguir entre dos tipos de
organizaciones, que son: las representativas y las prestacionales.

Nos detendremos algo más en este criterio para explicitar algunos aspec-
tos que consideramos de interés.
Las organizaciones representativas nacen con un fin político para lograr
cambiar la realidad y mejorar de esta forma el entorno de la discapacidad,
siendo sus puntos más reseñables los que referimos a continuación, siguiendo
a Pérez Bueno (2006)7:

• Sus promotores y miembros son personas con discapacidad, o entorno


inmediato (familiares), que se organizan asociativamente, de acuerdo
con reglas y procesos democráticos.
• Su objeto genuino es el de actuar políticamente para cambiar aislada o
estructuralmente una realidad ambiente que relega y excluye a las per-
sonas con discapacidad.

142
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
• Su modo de acción es reivindicativo, modo de combate político caracte-
rizado por la denuncia, la protesta y la exigencia, frente a los poderes
públicos.
• La relación del miembro de la organización con ésta es «política», de
militancia, con derechos a participar en el gobierno y en la toma de de-
cisiones, y su posición es activa.
• En lo que respecta a la gestión, predomina el voluntarismo, es decir,
prevalece el compromiso frente a la profesionalidad, si bien esta carac-
terística va mejorando paulatinamente acercándose cada vez más hacia
planteamientos de gestión profesional y de calidad.

Mientras, las organizaciones prestacionales, por lo general, surgieron de


personas sin alguna discapacidad que por diferentes motivos, como la solida-
ridad, el humanismo, la benevolencia, el altruismo o la responsabilidad públi-
ca, establecen la necesidad social de amparo para con las personas con disca-
pacidad. Sus características son las siguientes (Pérez Bueno, 2006)8:

• Sus promotores son instancias distintas a las propias personas con dis-
capacidad, que suelen organizarse de forma no asociativa (fundaciones,
patronatos, montepíos, etc.), donde el poder emana del fundador o pro-
motor.
• Su ánimo no es, en principio, el de actuar políticamente a fin de modifi-
car una realidad deficiente, sino el de operar «localmente» para dar res-
puesta o remediar situaciones concretas, de menor alcance, y sus moti-
vos para actuar son otros (altruismo, solidaridad, etc.).
• Su modo de acción no es el que hemos denominado reivindicativo, sino
el «gerencial», centrado en la administración y gestión de servicios, en
sentido lato; frente a las administraciones y autoridades, adoptan una
actitud antes de colaboración (no necesariamente colaboracionismo)
que de enfrentamiento y pugna.
• La relación de receptor de la prestación con la entidad que lo provee os-
cila en la gama de beneficiario/benefactor, usuario/proveedor, cliente/
empresa, etc.; su posición es de menor actividad y protagonismo que en
el caso de las organizaciones representativas.
• Normalmente llevan asociada la nota de profesionalidad y gestionan
con criterios de profesionalización (sus gestores están a sueldo de la or-
ganización, que remunera su pericia en la administración).

Hemos de subrayar que todas estas notas diferenciales y características de


ambas (organizaciones representativas y prestacionales) en la actualidad se
funden y entremezclan, de tal manera que las diferencias existentes desapare-
cen. ¿Por qué? Las razones alegadas son múltiples, destacando la idea de que
las organizaciones de acción representativa han ido incorporando progresiva-
mente elementos prestacionales en su devenir. Por una cuestión: carencias de

143
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
derechos, de servicios, de prestaciones, de apoyos del Estado y de los diferen-
tes poderes públicos. Debido a esta ausencia, las organizaciones representati-
vas se ven abocadas a prestar tales servicios y gestionarlos. Esta actuación,
que en un comienzo se pensó coyuntural, pasa a establecerse como realidad
permanente que origina una serie de fenómenos comunes reseñados en el
«Proyecto de estudio comparativo del sector no lucrativo de la Universidad
Johns Hopskins»9, que son los siguientes:

• La existencia de personal técnico que gestiona estas entidades que de-


manda espacios de poder y decisión, con intereses que en algunos casos
son diferentes de los órganos de poder de las entidades.
• El descuido en los aspectos representativos por parte de la esfera políti-
ca de la entidad.
• La resistencia de la cúpula ejecutiva al cambio, con la excusa de mante-
ner lo conseguido.
• La militancia reivindicativa del beneficiario, usuario o cliente de las en-
tidades.
• El establecimiento de relaciones permanentes de las Administraciones
y otros organismos públicos que generan dependencias a la hora de ac-
tuar.
• La decreciente participación de las personas con discapacidad en este
tipo de entidades.

2.2. Las organizaciones de personas con discapacidad en España

A la vista de las notas características en cuanto a la misión, funciones, tipolo-


gía, etc., de las organizaciones, pasamos a continuación a dar algún detalle so-
bre la existencia concreta de organizaciones determinadas que están desarro-
llando una importantísima labor en este sector en nuestro país.

— Confederación Española de Personas con Discapacidad Física y Or-


gánica (COCEMFE): es una Organización No Gubernamental, de ám-
bito estatal y sin ánimo de lucro. Fue creada en 1980 para promover y
defender la mejora de las condiciones de vida del millón y medio de
personas con discapacidad física de España. COCEMFE agrupa a
1.300 organizaciones de todo el territorio español, que se organizan en
confederaciones autonómicas, federaciones provinciales y entidades
estatales representantes de las distintas discapacidades (parkinson, he-
mofilia, fibrosis quística, espina bífida).
— Confederación Española de Organizaciones en favor de las Personas
con Discapacidad Intelectual (FEAPS): es un conjunto de organiza-
ciones de familiares que defienden los derechos, imparten los servi-
cios y son agentes de cambio social. Creada hace cuarenta años, está

144
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
formada por padres, madres y familias de personas con discapacidad
intelectual. Es un amplio movimiento de base civil, articulado en fe-
deraciones por comunidades autónomas. Está declarada de utilidad
pública.
— Confederación Estatal de Personas Sordas (CNSE): es una organiza-
ción sin ánimo de lucro que atiende y canaliza los intereses de las per-
sonas sordas y sus familias en España. Nacida en 1936, la CNSE se ha
ocupado desde su creación de incentivar el desarrollo y la participa-
ción social de un colectivo que, históricamente, ha sido excluido y
marginado de la sociedad. Declarada de interés público, atiende cual-
quier necesidad relacionada con el colectivo de personas sordas, estén
o no afiliadas a las distintas asociaciones y federaciones que la com-
ponen. La CNSE está integrada por las distintas federaciones de per-
sonas sordas que hay en España —una por cada comunidad autóno-
ma—. Estas federaciones mantienen afiliadas, a su vez, a más de 100
asociaciones locales y comarcales. Pero además acoge entre sus
miembros colaboradores a entidades entre las que destacan las asocia-
ciones de padres y madres de niños, niñas y jóvenes sordos. Dentro de
la estructura de la CNSE cabe mencionar a la Comisión de la Juventud
Sorda (CJS-CNSE), que organizan las personas sordas jóvenes, con
total autonomía. La CNSE es miembro fundador de la Unión Europea
de Sordos (EUD) y de la Federación Mundial de Sordos (WFD).
— Confederación Española de Padres y Amigos de los Sordos (FIAPAS):
surge en 1978 con el fin de cohesionar el movimiento asociativo de
padres y de dar respuesta a las necesidades que se plantean a la familia
del discapacitado auditivo y al propio afectado. Desde entonces sus
metas han sido sensibilizar a la sociedad sobre la problemática que
afecta a las personas sordas y encontrar soluciones a sus necesidades.
FIAPAS es una entidad de ámbito nacional, sin ánimo de lucro y de-
clarada de utilidad pública.
— Confederación Española de Asociaciones de Atención a las Personas
con Parálisis Cerebral (ASPACE): es una entidad sin ánimo de lucro,
declarada de utilidad pública, que agrupa a las principales asociacio-
nes de atención a la parálisis cerebral de España. Con implantación en
las 17 comunidades autónomas.
— Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE): creada en
1938, es una corporación de derecho público y carácter social sin áni-
mo de lucro con la misión de mejorar la calidad de vida de los ciegos y
deficientes visuales de toda España. Es una institución de carácter so-
cial y democrático. Abierta a todos, solidaria con personas afectadas
por discapacidades distintas a la ceguera, igualitaria y participativa.
— Confederación Española de Agrupaciones de Familiares y Enfermos
Mentales (FEAFES): es la confederación española que agrupa, desde
1983, a las federaciones y asociaciones de personas con enfermedad

145
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
mental y a sus familiares de todo el territorio nacional. La misión de
FEAFES es la mejora de la calidad de vida de las personas con enfer-
medad mental y de sus familias, la defensa de sus derechos y la repre-
sentación y defensa del movimiento asociativo. FEAFES se define
como un movimiento eminentemente reivindicativo que trabaja en los
diferentes foros y entidades a los que tiene acceso. FEAFES es la úni-
ca entidad de ámbito estatal existente en España que representa al mo-
vimiento asociativo de familias y personas con enfermedad mental y
sus actividades están abiertas a cualquier persona interesada en la sa-
lud mental.
— Plataforma Representativa de Discapacitados Físicos (PREDIF): es
una asociación sin ánimo de lucro, de ámbito estatal, que representa y
realiza programas a favor de más de treinta mil personas con discapa-
cidad gravemente afectadas, de forma directa e indirecta, promovien-
do acciones en beneficio de todas las personas con discapacidad física
en España. Creada en el año 1996 por las federaciones de personas
con discapacidad física gravemente afectados de España, fundamen-
talmente usuarios de sillas de ruedas. La Federación Nacional de
ASPAYM (Parapléjicos y Grandes Discapacitados) y la Federación
COAMIFICOA (Coordinadora de Personas con Discapacidad Física
de las Comunidades Autónomas) mantienen el objetivo común de la
defensa de los intereses específicos de las personas con grandes dis-
capacidades físicas en España. Su fin es promover la igualdad de
oportunidades y la mejora de la calidad de vida de las personas con
discapacidad física gravemente afectados.
— DOWN ESPAÑA: es una Organización No Gubernamental (ONG)
democrática, sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública (Orden
Ministerial de 12 enero 1996), que agrupa a las instituciones españo-
las que trabajan para mejorar la calidad de vida de las personas con
síndrome de Down. Es la Federación que aglutina a las entidades que
prestan servicios a personas con síndrome de Down y tiene implanta-
ción en todas las comunidades autónomas.
— Federación Española de Padres de Autistas (FESPAU): nace el 24 de
abril de 1994 como respuesta a las inquietudes de varias asociaciones
de padres, entre las que se encuentran Cádiz, Madrid, Mallorca, San-
tander, Valladolid y Vitoria. Desde el comienzo de su andadura se po-
tenció la presencia de estas asociaciones con el fin de asegurar y am-
pliar su campo de atención. El más importante compromiso que
asumió desde su fundación fue apoyar el esfuerzo de las asociaciones
más pequeñas, para entre todas fortalecer el trabajo de todos en pro de
la atención a las personas autistas.
— Confederación Autismo España: se constituyó formalmente el 5 de
noviembre de 1997, y es una entidad de ámbito estatal sin ánimo de lu-
cro que, junto con sus asociados, desempeña su labor en el campo del

146
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
autismo. Durante la última década han realizado un gran esfuerzo para
diseñar servicios y programas que atiendan de forma eficaz a un co-
lectivo para el que, durante largo tiempo, no han existido apenas refe-
rencias sobre las que establecer pautas de trabajo.
— Comité Paralímpico Español (CPE): el 6 de septiembre de 1995 se
constituyó el Comité Paralímpico Español, consiguiéndose establecer
en el deporte de minusválidos una estructura similar a la del deporte
olímpico. El CPE nació siendo un organismo sin ánimo de lucro y con
personalidad jurídica propia, cuyos fines fundamentales son: desarro-
llo y perfeccionamiento del deporte, estimulando y orientando su
práctica y la preparación de las actividades que tengan representación
en los Juegos Paralímpicos; el fortalecimiento del ideal paralímpico
entre los españoles, mediante la adecuada divulgación de su espíritu y
filosofía; por último, se propicia la colaboración con las federaciones
españolas afiliadas a las federaciones internacionales, reconocidas
por el Comité Paralímpico Internacional. En él se integran las cinco
federaciones españolas de deportes para minusválidos legalmente re-
conocidas10.
— Federación Española de Daño Cerebral (FEDACE): es la Federación
Española de Daño Cerebral. En la actualidad la forman un total de 21
asociaciones distribuidas por todo el territorio español. FEDACE es
miembro fundador de la «Confederación Europea de Lesionados Ce-
rebrales y Familias» (Brain Injured & Families European Confedera-
tion, BIFEC) formada por Reino Unido, Francia, Dinamarca, Bélgica,
Italia, Suiza, Austria, Alemania, Irlanda, Países Bajos, Suecia, Eslo-
venia, Finlandia y Noruega. Esta confederación se creó en Bruselas en
abril de 1999, y a través de ella forma parte del Foro Europeo de la
Discapacidad (EDF).
— Federación Española de Enfermedades Raras (FEDER)11: se constitu-
yó el 17 de abril de 1999, formada por asociaciones y entidades sin
ánimo de lucro que se ocupan de la atención a enfermedades de baja
incidencia. Desde FEDER se busca equiparar los derechos de los
afectados por estas enfermedades poco frecuentes a los del resto de
ciudadanos. Pretendiendo, dentro de la diversidad de características
mostradas por cada patología, mejorar su calidad de vida a través de
su integración social, estimulando la normalidad, la igualdad de opor-
tunidades y la corresponsabilidad. Actualmente, más de 100 asocia-
ciones españolas de afectados por diferentes enfermedades poco fre-
cuentes constituyen esta federación.
— Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros de Em-
pleo de Minusválidos (FEACEM) y Asociación Empresarial para la
Discapacidad (AEDIS): ambas organizaciones tienen como fin la in-
tegración de personas con discapacidad en el mercado de trabajo.

147
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social

3. Las organizaciones representativas en Europa: el EDF


El Foro Europeo de la Discapacidad tiene su origen más remoto en la adop-
ción, en 1993, de las Normas Uniformes de la ONU sobre Igualdad de Opor-
tunidades de las Personas con Discapacidad. Es en este marco donde la
Unión Europea lo crea como un Comité Consultivo del Programa Comunita-
rio HELIOS II. Corre la fecha de 6 de mayo de 1996, cuando se le otorgan los
primeros estatutos que lo configuran como una entidad independiente, e ini-
cia su singladura el 1 de enero de 1997.
El EDF es una organización sin ánimo de lucro reconocida según la legis-
lación belga, aunque con posterioridad se dan una serie de cambios en la mis-
ma que culminan con los estatutos y el reglamento de régimen interno vigen-
tes que se aprobaron durante la asamblea general de mayo de 2004.

3.1. Definición

«Es una organización sin ánimo de lucro creada para ser la plataforma de
representación y defensa de las personas con discapacidad europeas o en
Europa.»
De dicha caracterización conceptual pueden extraerse algunas caracterís-
ticas que pasamos a reseñar seguidamente:

Primero.—Es una organización, sin ánimo de lucro, que se regula según


la legislación belga, en la que el mayor beneficio es la mejora de la calidad de
vida de las personas con algún tipo de discapacidad.
Segundo.—Se configura como una plataforma, es decir una agrupación
de personas y entidades de cualquiera que sea su forma jurídica. Un grupo de
presión o lobby o, lo que es lo mismo, un nuevo agente social al margen de los
ya existentes como los sindicatos, partidos políticos u organizaciones empre-
sariales12.
Tercero.—Sus tareas son de representación y defensa de las personas con
discapacidad frente a los denominados poderes públicos de la Unión Europea
(Parlamento, Comisión, Tribunal de Justicia y organismos autónomos).

Todas sus actuaciones se rigen bajo la máxima: «NADA SOBRE LAS PER-
SONAS CON DISCAPACIDAD SIN LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD», por-
que las personas con discapacidad han de ser ciudadanos de primera clase y
deben respetarse los valores personales de todos y cada uno de ellos.

148
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
3.2. Tipos de socios y estructuración interna

En nuestros días, la organización está compuesta por dos tipos de miembros o


socios:

• Los Consejos Nacionales de Personas con Discapacidad, que son uno


por cada país miembro de la Unión Europea, a los que se añaden Islan-
dia, Noruega, Bulgaria y Rumanía. Los Consejos se definen como or-
ganizaciones independientes de personas con discapacidad que son los
representantes del movimiento asociativo en los diferentes Estados13.
• Organizaciones No Gubernamentales europeas que representan a los
distintos grupos de discapacidad y sus intereses ante la Unión Europea,
que además están determinados en función del tipo de discapacidad o
sector de actividad.

El EDF se compone de los siguientes órganos14:

— Asamblea General: formada por dos delegados de cada federación na-


cional (52), un delegado por cada Organización No Gubernamental,
ONG (23).
— Presidente: elegido por cuatro años por la Asamblea General con fun-
ciones ejecutivas y de representación.
— Consejo: es el órgano ejecutivo formado por el presidente, 30 miem-
bros (incluidos los 10 miembros del Comité Ejecutivo, 14 represen-
tantes ONG y 16 de comités y federaciones nacionales).
— Comités técnicos específicos como el de mujer, el de accesibilidad o
política de accesibilidad cuya función es la de asesoramiento del Con-
sejo.
— Secretaría general, a la que se encomiendan labores administrativas y
de coordinación.

3.3. Funciones del EDF

La función principal o misión15 del EDF es la promoción de la igualdad de


oportunidades para las personas con discapacidad y la protección de los dere-
chos humanos.
Mientras que sus funciones específicas son muy variadas y se detallan en
las siguientes:

• Seguimiento de las principales políticas de la UE.


• Promoción de nuevas iniciativas legislativas y de todo tipo que puedan
modificar la legislación existente en beneficio de las personas con dis-
capacidad y sus familias.

149
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• Sus ámbitos de actuación son los siguientes: no-discriminación, dere-
chos humanos, empleo, contratación pública, transporte, sociedad de la
información, exclusión social y pobreza.

También el EDF, a nivel internacional, está colaborando en la creación de


un instrumento jurídico (en el seno de Naciones Unidas) que obligue a los Es-
tados y demás sujetos de derecho internacional a velar por la defensa de los
derechos de las personas con discapacidad. En este proceso, el Foro goza de
estatuto consultivo ante el Comité Ad Hoc, asistiendo a todas las reuniones
que hasta el momento se han celebrado, y colaborando con las demás ONG de
discapacidad presentes en las mismas. La acción del EDF ha incluido además
la elaboración de documentos de posicionamiento a cada uno de los textos del
Comité Ad Hoc encargado de la redacción del texto16. Dicha convención de
Naciones Unidas, que dio lugar a un tratado internacional nuevo al concluir
sus trabajos en el pasado mes de agosto, se encuentra a punto de su aproba-
ción final por la Asamblea General de Naciones Unidas.
Mientras que a nivel europeo podemos reseñar los siguientes avances le-
gislativos:

— El Tratado de Ámsterdam: A partir de 1990, el EDF puso en marcha


una campaña para conseguir una base jurídica que refrendara la no
discriminación por razón de discapacidad que se materializa en el ar-
tículo 13 (antiguo 6A) del Tratado, que dice: «Sin perjuicio de las de-
más disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de las
competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo,
por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al
Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar
contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étni-
co, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación se-
xual».
— La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: El
EDF17 trabajó junto con la Plataforma de ONG Europeas de lo Social
para promover los intereses de las personas con discapacidad y otros
grupos durante las negociaciones de la Carta, reproduciendo en su ar-
ticulado dos principios: el de no discriminación (artículo 21: «Se pro-
híbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de
sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéti-
cas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o cualquier
otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimien-
to, discapacidad, edad u orientación sexual») y el principio de acción
positiva (artículo 26: «La Unión reconoce y respeta el derecho de las
personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su
autonomía, su integración social y profesional y su participación en
la vida de la comunidad»).

150
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
— La Directiva 2000/78 de Igualdad de Trato en el Empleo y la Ocupa-
ción: En la que la labor del EDF en relación con esta Directiva se ha
centrado en lograr su correcta transposición en los diferentes Estados
miembros, para lo cual se han venido realizando hasta la actualidad
diversos documentos de posicionamiento, actividades de difusión,
formación e información. A este respecto, es importante señalar que
la fecha límite de transposición a las respectivas legislaciones nacio-
nales señalada en la norma es el 2 de diciembre de 2003, permitiéndo-
se no obstante a los Estados miembros, cuando fuere necesario, de un
plazo adicional de tres años «para poner en aplicación las disposicio-
nes de la presente Directiva relativas a la discriminación por motivos
de edad y discapacidad...».
— La Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000,
relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de tra-
to en el empleo y la ocupación18, se enmarca dentro del principio de
no discriminación, ya que prohíbe la discriminación en el empleo y la
ocupación por diversos motivos, entre ellos discapacidad, tal como se
señala en su artículo 119.

Se trata de una norma considerada desde el movimiento asociativo de la


discapacidad como ejemplo para el logro de futuras legislaciones vinculantes
de espectro general, no limitado al empleo, en favor de la no discriminación
de las personas con discapacidad. La labor del EDF en relación con esta Di-
rectiva se ha centrado en lograr su correcta transposición en los diferentes Es-
tados miembros20, para lo cual se han venido realizando hasta la actualidad di-
versos documentos de posicionamiento, así como actividades de difusión,
formación e información. La lucha por lograr la correcta transposición de la
Directiva 2000/78 en los diferentes Estados miembros de la UE constituye
una de las prioridades a las que el EDF ha consagrado su actividad en los últi-
mos años21.

3.4. Los retos de futuro

De cara a los próximos años, el EDF se ha planteado conseguir nuevos retos


para lograr los siguientes objetivos:

• Un movimiento asociativo europeo de discapacidad más fuerte y cohe-


sionado, respetuoso del equilibrio entre las ONG europeas y los Conse-
jos Nacionales de Discapacidad.
• Una mayor sensibilización y conocimiento del nuevo enfoque de la dis-
capacidad como una cuestión de derechos humanos, dirigida en primer
lugar al propio movimiento asociativo, así como a todos los demás in-
teresados relevantes.

151
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• Una mejora sustancial en la protección de los derechos de las personas
con discapacidad por medio de legislación de no discriminación espe-
cífica y de medidas de acción positiva.
• Un avance en la transversalidad de la discapacidad en todas las políticas
relevantes, lo que asimismo debe llevar aparejada la consulta a las pro-
pias personas con discapacidad.
• Un grado más elevado de cumplimiento de los derechos de las personas
con discapacidad.
• Una mayor sensibilización y compromiso hacia la discapacidad entre la
sociedad.
• Una mayor visibilidad y participación de las personas con discapacidad
y las organizaciones que las representan en todas aquellas cuestiones
cotidianas y políticas que les afectan.

4. El movimiento social de la discapacidad en el mundo


4.1. Introducción

Antes de analizar los movimientos sociales de la discapacidad a nivel global,


es importante hacer hincapié en un hecho: que en la defensa de los derechos
de las personas con discapacidad en el plano internacional se carece de un ins-
trumento jurídicamente vinculante que obligue a los Estados y demás sujetos
de derecho internacional a velar por los derechos y libertades de estas perso-
nas. Con el fin de remediar esta situación, desde hace unos años diversos paí-
ses han promovido la adopción por parte de las Naciones Unidas de un instru-
mento jurídicamente vinculante que declare y reconozca los derechos de las
personas con discapacidad y sus familias, obligando a los Estados y ofrecien-
do a estas personas mecanismos jurídicos de protección y defensa de sus dere-
chos frente a vulneraciones y conductas discriminatorias.
Fruto de las iniciativas llevadas a cabo en 2001 por parte de distintos paí-
ses (México, Sudáfrica, etc.) y de varias organizaciones no gubernamentales
de personas con discapacidad de ámbito internacional, estos postulados se
han materializado en la creación de un Comité Ad Hoc de las Naciones Uni-
das establecido como consecuencia de la Resolución 56/168 de la Asamblea
General de Naciones Unidas, que tiene como fin examinar propuestas relati-
vas a una Convención internacional amplia e integral para la Protección y Pro-
moción de los Derechos y Dignidad de las Personas con Discapacidad.
La Unión Europea, por su parte, se sumó a este movimiento mundial con
la comunicación de la Comisión de 24 de enero de 2003: «Hacia un instru-
mento jurídicamente vinculante de las Naciones Unidas para promover y pro-
teger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad»22, en don-
de fija la posición de la Unión de apoyo y respaldo a esta iniciativa de
Naciones Unidas.

152
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
Se espera que finalmente en 2006 se finalicen los trabajos encaminados a
elaborar la mencionada Convención internacional como instrumento jurídi-
camente vinculante protector de los derechos de las personas con discapa-
cidad.
Después de este comentario preliminar, pasamos a referir las organizacio-
nes más representativas a nivel mundial, que son las siguientes:

4.2. La Alianza Internacional de Discapacidad (IDA)23

La Alianza Internacional de Discapacidad nace en 1999 en Capetown con el


fin de ser el origen de una alianza entre las principales organizaciones mun-
diales de las personas con discapacidad, para de esta forma dar cabida a los
postulados de las personas con discapacidad en la esfera internacional, consti-
tuir una red y colaborar en temas de interés común. Los integrantes de IDA
son las siguientes ONG:

• DISABLED PEOPLE INTERNATIONAL: La Organización Mundial de Per-


sonas con Discapacidad es una red de organizaciones o asambleas na-
cionales de personas con discapacidad, establecida para promocionar
los derechos humanos de las personas con discapacidad a través de la
participación plena, la igualdad de oportunidades y el desarrollo.
• INCLUSIÓN INTERNACIONAL: Es una federación global formada por
200 organizaciones basadas en familias que abogan por los derechos
humanos de las personas con discapacidades intelectuales alrededor del
mundo. Representa más de 200 federaciones en 115 países: Región
África, Océano Índico, América y Asia Pacífico, siendo una de las ma-
yores organizaciones no gubernamentales, relacionada con las discapa-
cidades y reconocida por Naciones Unidas.
• La UNIÓN MUNDIAL DE CIEGOS: Es la única organización con derecho
a hablar en nombre de las personas ciegas y deficientes visuales de todo
el mundo, representando a 180 millones de ciegos y deficientes visuales
de unas 600 organizaciones distintas repartidas en 158 países. La UMC
es una organización apolítica, laica, no gubernamental y sin ánimo de
lucro. Actúa como asesora en las agencias de la ONU y ECOSOC. Se
divide en seis regiones, cada una con su propia constitución. Juntas for-
man la Unión Mundial de Ciegos.
• La FEDERACIÓN MUNDIAL DE SORDOS: La WFD (siglas en inglés) es
una organización no gubernamental internacional que representa a apro-
ximadamente 70 millones de personas sordas de todo el mundo y de la
que forma parte la Confederación Estatal de Personas Sordas, CNSE.
• La FEDERACIÓN MUNDIAL DE SORDOCIEGOS: Es una organización in-
ternacional de sordociegos, creada en 1998 durante la Conferencia
Mundial Hellen Keller en Paipa (Colombia).

153
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• La RED MUNDIAL DE USUARIOS DE PSIQUIATRÍA: Es una organización
no gubernamental de carácter internacional que representa a usuarios de
psiquiatría, cuyo fin es la defensa de los derechos fundamentales de los
mismos. Se creó en 1991, durante la Conferencia de Salud Mental de
México.

IDA representa a una cifra muy elevada de población mundial con disca-
pacidad. Desde su origen, IDA ha funcionado como una red informal que pre-
tende actuar como portavoz del movimiento internacional de discapacidad,
contribuyendo a propiciar la cooperación y el intercambio de información en-
tre las organizaciones internacionales de discapacidad.
Sus principales objetivos son:

• Identificar posicionamientos comunes sobre cuestiones relacionadas


con la discapacidad, así como llevar a cabo acciones de presión ante las
agencias de la ONU.
• Fomentar una mayor colaboración a todos los niveles (internacional, re-
gional, nacional y local) entre los miembros de organizaciones interna-
cionales de discapacidad.
• Desarrollar estrategias conjuntas sobre cuestiones del máximo interés
para las personas con discapacidad.
• Promover la implicación de las personas con discapacidad en la política
internacional.
• Fortalecer las redes en las que actualmente participan activamente orga-
nizaciones internacionales defensoras de los derechos de las personas
con discapacidad.

4.3. Consorcio Internacional de Discapacidad y Desarrollo (IDDC)24

El Consorcio Internacional sobre Discapacidad y Desarrollo, IDDC, se consti-


tuyó en 1994 con la pretensión de trabajar sobre cuestiones relacionadas con
discapacidad y desarrollo, fundamentalmente a través de la puesta en práctica
de programas, pero también mediante financiación y acciones de información.
Su labor se centra en los programas sobre discapacidad y cooperación al
desarrollo que se aplican en los países menos desarrollados, los nuevos Esta-
dos de Asia Central y Europa del Este y países en los que, a pesar del desarro-
llo económico, las personas con discapacidad no pueden acceder a los dere-
chos y recursos básicos.
El principal objetivo del IDDC es promover los derechos de las personas
con discapacidad en estos países mediante una acción eficaz y eficiente, cola-
borando y compartiendo información y experiencia entre sus miembros y con
otras agencias y, en definitiva, promoviendo la sostenibilidad y luchando con-
tra la discriminación.

154
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
El IDDC está integrado por ONG internacionales que actúan en más de
100 países y se rigen por los siguientes criterios: dedicación al ámbito de la
discapacidad y el desarrollo; equilibrio de representación de los diferentes
países; capacidad para sostener económicamente el consorcio, así como com-
promiso de colaboración con otros miembros del mismo.
Respecto a los ámbitos de actuación, las organizaciones miembros del
IDDC están implicadas en diversos tipos de programas relacionados con la
discapacidad y la cooperación al desarrollo, entre los que destacan los si-
guientes: programas de rehabilitación; apoyo a organizaciones de personas
con discapacidad y de familias de personas con discapacidad; los derechos de
los niños con discapacidad; prevención; educación de las personas sordas y
promoción de la lengua de signos; producción de ayudas y material; desarro-
llo de alternativas al cuidado en instituciones, así como mejora del mismo;
minas antipersonales; educación inclusiva; campañas contra la discrimina-
ción; asesoramiento sobre los derechos de las personas con discapacidad, con
especial atención a las mujeres y niños con discapacidad; formación y sensi-
bilización hacia la discapacidad.
Los miembros de IDDC son: ADD (Acción sobre Discapacidad y Desa-
rrollo), AIFO (Asociación Italiana de Amigos de Raoul Follerau), Basic Needs,
CBM (Christoffel Blindenmission), DSI (Consejo Danés de Personas con
Discapacidad), DCDD (Coalición Holandesa de Discapacidad y Desarrollo),
FIDIDA (Asociación de Desarrollo Internacional de Personas con Discapaci-
dad de Finlandia), Handicap Internacional, Healthlink Worldwide, OVCI,
Red de Supervivientes de Minas Antipersonales, Leonard Chesire Internatio-
nal, Light of de World, NAD (Asociación Noruega de Discapacitados), PHOS
(Plataforma de Cooperación sobre Discapacidad y Desarrollo), Save de Chil-
dren del Reino Unido, World Vision (Reino Unido), SHIA (Organización
Sueca de Personas con Discapacidad).

4.4. Red Iberoamericana de Organizaciones de Personas


con Discapacidad y sus Familias (RIADIS)

La Primera Conferencia Iberoamericana de Organizaciones No Gubernamenta-


les de Personas con Discapacidad y sus Familias, reunida en Caracas entre los
días 14 y 18 de octubre de 2002, acordó constituir la Red Iberoamericana de Or-
ganizaciones No Gubernamentales de Personas con Discapacidad y sus Familias.
La Red es una instancia que tiene como objetivos promover, organizar y
coordinar acciones para la defensa de los derechos humanos y libertades fun-
damentales de las personas con discapacidad y sus familias, promoviendo la
organización y el fortalecimiento de los movimientos asociativos a nivel na-
cional y su conformación lo más amplia y participativa posible, constituyén-
dose en un interlocutor válido ante organismos gubernamentales y no guber-
namentales, nacionales e internacionales.

155
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
La Red circunscribe su ámbito de actuación a los países iberoamericanos.
Con posterioridad, con motivo de la II Conferencia de la Red Iberoame-
ricana No Gubernamental de Personas con Discapacidad y sus Familias
(RIADIS), reunida en Río de Janeiro entre los días 7 y 10 de noviembre de
2004, con la participación de representantes del movimiento asociativo de to-
dos los países de América Latina, el Caribe hispanoparlante, España y Portu-
gal, acordó los siguientes puntos que se configuran como las directrices de ac-
tuación de la Red en el futuro:

• El reconocimiento de la RIADIS como organización plural, democráti-


ca, de vocación solidaria presente en los 21 países iberoamericanos.
• Luchar por la defensa de los derechos humanos, civiles, políticos, so-
ciales, económicos y culturales de las personas con discapacidad y sus
familias.
• Desarrollar acciones pertinentes para la divulgación y difusión de las
cuestiones relativas a los principales focos de atención en cuanto a dis-
capacidad que orientan a la inclusión del tema de manera transversal en
todas las actividades de planificación y acción de los gobiernos para
que la inclusión y la participación de las personas con discapacidad se
convierta en política nacional en cada país.

5. Participación y representación: la presencia


de las organizaciones de personas con discapacidad
en órganos asesores o consultivos de la Administración
Pública
5.1. Introducción

Nuestra Carta Magna de 1978 recoge en gran parte de su articulado las ideas
tanto de participación como de representación de los ciudadanos. En el ar-
tículo 9.2 insta a los poderes públicos a «facilitar la participación de todos
los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social» y en su ar-
tículo 23.1 consagra que «los ciudadanos tienen el derecho a participar en
los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremen-
te elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal». Además, el ar-
tículo 105 a) afirma que la Ley regulará «la audiencia de los ciudadanos, di-
rectamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por
la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrati-
vas que les afecten»; el artículo 129.1 consagra «la participación de los inte-
resados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos
cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar gene-
ral», y por último, en el artículo 131.1 asegura «el asesoramiento y colabo-
ración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales

156
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
y económicas» en los proyectos de planificación de la actividad econó-
mica25.
Por ello, un sector de la doctrina administrativista ha distinguido dos gran-
des tipos de participación institucional de las personas y grupos de interés,
que son:

— La participación «orgánica», mediante su inserción en órganos deci-


sorios o bien en órganos o Consejos con funciones meramente de pro-
puesta o control de la actividad administrativa.
— La participación «funcional», vía intervenciones del tipo de audien-
cia, consulta e informe, que pueden ser facultativos o vinculantes para
la Administración Pública.

Nuestra Constitución (L. C. Pérez Bueno, 2006)26 es prolija en referencias


que sustentan amparo jurídico a las legítimas aspiraciones de las personas
con discapacidad para participar en pie de igualdad en la toma de decisiones
que les puedan concernir (artículos 9.227, 23.128, 105 a)29, 129.130, 131.131).
La participación de los ciudadanos en la vida política, social, económica y
cultural tiene su precepto referencial en el artículo 9.2 de nuestra norma fun-
damental, y nos muestra palpablemente que dicha participación no se agota
en la elección de representantes políticos, sino que legitima la participación
de aquéllos en los asuntos públicos, bien de manera «directa» (artículo 23.1)
o mediante las diferentes organizaciones y asociaciones (artículos 105a
y 131.1).
Marco jurídico que, en el ámbito de las discapacidades, se desarrolló en
la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos
(LISMI), que confirió concreción al artículo 49 de la Constitución. El artículo
3 de dicha Ley consagra la «obligación» de las Administraciones Públicas a
todos los niveles, de los sindicatos y de las asociaciones y personas privadas
en orden a participar en la realización de la prevención, los cuidados médicos
y psicológicos, la rehabilitación adecuada, la educación, la orientación, la in-
tegración laboral, la garantía de unos derechos económicos, jurídicos y socia-
les mínimos y la Seguridad Social. Y el artículo 65 prevé una organización ad-
ministrativa unificada (lo que sería el INSERSO, que en la actualidad ha
cambiado, pues muchas de sus competencias de gestión han sido transferidas
a la mayor parte de las comunidades autónomas, a excepción de las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla) que incluya «la participación democrática de
los beneficiarios, por sí mismos o a través de sus legales representantes..., o a
través de asociaciones específicas» (véase capítulo 5).
A su vez, hemos de hacer mención de las recomendaciones, disposiciones
o normas internacionales, en el ámbito de la discapacidad, que se incluyen de
manera clara en nuestro ordenamiento jurídico. Entre éstas han tenido una
gran trascendencia las Normas Uniformes de Naciones Unidas sobre Igual-
dad de Oportunidades de las Personas con Discapacidad, aprobadas por la

157
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Asamblea General de las Naciones Unidas en su cuadragésimo octavo perio-
do de sesiones, mediante resolución 48/96, del 20 de diciembre de 1993. A
pesar de carecer de carácter vinculante para los Estados, las Normas Unifor-
mes establecen un primer cuerpo de doctrina acerca de la participación de las
personas con discapacidad en la gestión de los asuntos y las políticas que les
conciernen. Desde 1983, esas recomendaciones de actuación han inspirado el
comportamiento de algunos gobiernos y han servido de pilar doctrinal y de ar-
gumento político para muchos movimientos sociales a la hora de exigir el re-
conocimiento de la participación de la discapacidad, siendo un instrumento
internacional de enorme utilidad política.

5.2. Órganos asesores o consultivos de la Administración Pública

5.2.1. El Consejo Nacional de la Discapacidad

El antecedente inmediato del actual Consejo Nacional de la Discapacidad es


el Consejo Rector de Personas Discapacitadas creado en el seno del Instituto
Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) que, posteriormente, fue sustitui-
do por el Consejo Estatal de Personas con Discapacidad. En el preámbulo del
Real Decreto 1433/1985, de 1 de agosto, por el que se modifica el Real De-
creto 1856/1979, de 30 de julio, regulador de la estructura y competencias del
Instituto Nacional de Servicios Sociales, se señalaba que «mediante norma
específica, se procederá a la creación del Consejo Rector de Personas Disca-
pacitadas, con lo que se reforzará la participación de este colectivo en las
instituciones de bienestar social». Más tarde, por diversos avatares y especial-
mente por la creación del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales por el
Real Decreto 758/1996, y la culminación del proceso de transferencias del
INSERSO y su posterior transformación en Instituto de Migraciones y Servi-
cios Sociales por el Real Decreto 140/1997, aconsejaron la sustitución del
Consejo Rector por un nuevo órgano, el Consejo Estatal de Personas con Dis-
capacidad, adaptando su organización y funciones a la actual estructura y
competencias de la Administración General del Estado, y dando así cumpli-
miento a las reiteradas demandas de participación en otros departamentos mi-
nisteriales planteadas por las organizaciones de personas con discapacidad, y
en especial en el «Acuerdo suscrito entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales y el Comité Español de Representantes de Personas con Discapaci-
dad» en octubre de 1997, sobre Medidas Urgentes de Fomento del Empleo
para Personas con Discapacidad.
El Consejo Estatal de las Personas con Discapacidad fue creado por Or-
den de 17 de junio de 1999 del Ministerio de la Presidencia, que lo configura-
ba como «un órgano colegiado interministerial, de carácter consultivo, ads-
crito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales», que tiene como fin
«institucionalizar la colaboración del movimiento asociativo de las personas

158
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
con discapacidad y de la Administración General del Estado en la definición
y coordinación de una política coherente de atención integral». Pero, pese a
su origen normativo, el Consejo Estatal de Personas con Discapacidad no
llegó a funcionar efectivamente en las políticas oficiales en la materia.
«El Consejo Nacional de la Discapacidad, es un órgano colegiado inter-
ministerial de carácter consultivo, adscrito al Ministerio de Trabajo y Asun-
tos Sociales, en el que se institucionaliza la colaboración entre las organiza-
ciones representativas de las personas con discapacidad y sus familias y la
Administración General del Estado, con el objeto de coordinar y definir una
política coherente de atención integral a este grupo ciudadano», apartado 2
del artículo 15 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportuni-
dades, no discriminación y accesibilidad universal.
De esta definición se extraen una serie de notas, que son las siguientes:

• Es un órgano colegiado interministerial compuesto por una pluralidad


de personas, que en el caso de la Administración General del Estado re-
presentan a los distintos ministerios en los que se estructura el Gobierno
(principio de transversalidad, recogido en el artículo 2 de la Ley
51/2003, de 2 de diciembre32).
• Es un órgano consultivo, pues carece de atribuciones directas para el
desarrollo y ejecución de políticas; se limita a ser un órgano de consul-
ta, que expresará su opinión en todos aquellos asuntos que según sus
normas reguladoras se le sometan (Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi-
miento Administrativo Común, Título II, capítulo II, que regula los lla-
mados «órganos colegiados»).
• Es un órgano cuyo fin es institucionalizar la colaboración de las organi-
zaciones representativas de las personas con discapacidad y sus fami-
lias y la Administración General del Estado, «con el objeto de coordi-
nar y definir una política coherente de atención integral a este grupo
ciudadano».
• Es un órgano cuyas misiones son, de un lado, promoción de la igualdad
de oportunidades y, de otro, la no discriminación de las personas con
discapacidad; sin ser claramente ejecutivas, de acción directa, sí que
tienen un mayor grado de ejecutividad que las habituales de un órgano
meramente consultivo. La propia Ley ordena que para el ejercicio de
esas funciones se cree una «oficina permanente especializada», lo que
implica una estructura administrativa, necesaria para llevar a término
funciones de contenido material, propias de la Administración en su
sentido más tradicional.

El Consejo Nacional dispone de una Oficina Permanente Especializada.


El Real Decreto 1865/2004, de 6 de septiembre, por el que se regulaba el Con-
sejo Nacional de la Discapacidad, prevé en su artículo 11 la creación de esta

159
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Oficina y la describe como «el órgano del Consejo, de carácter permanente y
especializado, encargado de promover la igualdad de oportunidades, no dis-
criminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad».
Sus funciones son las siguientes:

— Prestar asesoramiento y apoyo legal a las víctimas de discriminación


por razón de discapacidad.
— Estudiar y analizar las denuncias en materia de discriminación por ra-
zón de la discapacidad, sin perjuicio de las atribuciones de los organis-
mos y autoridades que sean competentes.
— Proponer al Pleno (del Consejo Nacional de la Discapacidad), para su
consideración, medidas o decisiones que prevengan estructural o co-
yunturalmente situaciones de discriminación por razón de discapaci-
dad en los ámbitos establecidos en la Ley 51/2003, de 2 de diciembre.
— Elaborar, con carácter anual, para su elevación al Pleno del Consejo,
un informe sobre la situación de la igualdad de oportunidades, no dis-
criminación y accesibilidad universal de las personas con discapaci-
dad y sus familias.
— Colaborar con los órganos judiciales y administrativos en los asuntos
que éstos le requieran.
— Aquellas otras que puedan atribuírsele en virtud de disposiciones nor-
mativas con rango legal o reglamentario.

Con posterioridad el ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, mediante la


Orden TAS/736/2005, de 17 de marzo, reguló la estructura y funcionamiento
de la Oficina.
La forma de actuación de la Oficina se canaliza a través de la instrucción
de expedientes que provienen de las peticiones de las personas legitimadas
que reciba, aportando su conocimiento experto sin tomar decisiones directa-
mente y llevarlas a efecto, y lo eleva a la Comisión Permanente del Consejo
Nacional de la Discapacidad. Siendo este órgano, la Comisión Permanente, la
que recibe la información de la Oficina, pudiendo obrar en el sentido de diri-
gir recomendaciones de actuación.

5.2.2. El Consejo Estatal de Organizaciones No Gubernamentales


de Acción Social

Es un órgano consultivo adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,


con funciones de asesoramiento y propuesta respecto a las medidas desarro-
lladas a favor de los colectivos más desfavorecidos, especialmente por ONG,
cuando éstas estén dirigidas a las personas con discapacidad.
Se trata de un órgano de carácter social pero de amplio espectro que abar-
ca a sectores más allá de la discapacidad misma, la cual se encuentra repre-

160
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
sentada a través del CERMI y otras organizaciones de este sector. Ello implica
una vía más, complementaria y adicional, de participación que permite dispo-
ner de una visión panorámica más global del problema o cuestión social y su-
pone un elemento embrionario de lo que debería ser un órgano de encuentro
entre la Administración General del Estado y el sector de lo social, amplia-
mente considerado, si éste se encontrase debida y suficientemente articulado
en cuanto a su capacidad de representación e interlocución, extremo este que
lamentablemente no concurre por hallarnos en una etapa poco madura de co-
hesión social de los movimientos sociales, que todavía están configurados de
manera dispersa y atomizada, lo que evidentemente le resta fuerza y capaci-
dad operativa de interlocución y defensa del conjunto del sector social en Es-
paña.

5.2.3. Ampliación del ámbito consultivo

Sin perjuicio de la participación en órganos especificados relacionados con la


discapacidad, como hemos reflejado en los puntos anteriores, la LIONDAU
(Ley 51/2003) prevé en su artículo 15.1 que las organizaciones representati-
vas de la discapacidad y sus familias puedan estar presentes y participar en los
diferentes órganos consultivos y participativos de las Administraciones Públi-
cas en relación con los asuntos que guarden un interés relevante para dicho
sector. En tal sentido, se observa en los últimos años un proceso gradualmente
creciente de incorporación a tales órganos por parte de representantes de la
discapacidad, generalmente, designados por el CERMI. Entre otros, y sin áni-
mo de exhaustividad, podrían citarse los siguientes: en el ámbito educativo
(Foro de Atención Educativa a Personas con Discapacidad; y próxima incor-
poración al Consejo Escolar del Estado); en el ámbito de la comunicación y
telecomunicaciones (Comisión Asesora de Telecomunicaciones y para la So-
ciedad de la Información; Consejo Asesor de la Corporación Radio Tele-
visión Española); en el ámbito de la vivienda (Consejo del Plan Estatal de la
Vivienda; Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edifica-
ción); Consejo Nacional de Transportes Terrestres; y, finalmente, el Observa-
torio Estatal sobre la Violencia de Género.
Para concluir, resaltamos que el artículo 41 de la Ley 39/2006, de promo-
ción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de depen-
dencia, le otorga carácter consultivo a los dos Consejos citados en los subepí-
grafes anteriores (de la discapacidad y de las ONG de acción social) en
relación con el desarrollo de la Ley y el funcionamiento del sistema de pro-
tección creado por dicha norma.

161
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
5.3. Órganos de participación con la Administración

5.3.1. El Real Patronato Sobre Discapacidad

El Real Patronato sobre Discapacidad es un organismo autónomo de los pre-


vistos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización
y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrito al Mi-
nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales, a través de su titular.
Sus funciones (Pérez Bueno, 2006)34 son las de promover la aplicación de
los ideales humanísticos, los conocimientos científicos y los desarrollos téc-
nicos para el perfeccionamiento de las acciones públicas y privadas sobre dis-
capacidad en los campos de la prevención de deficiencias, las disciplinas y es-
pecialidades relacionadas con el diagnóstico, la rehabilitación y la inserción
social, así como la asistencia y tutela. También debe ser un órgano que propi-
cie el intercambio y la colaboración entre las distintas Administraciones Pú-
blicas, y entre éstas y el sector privado, tanto en el plano nacional como en el
internacional, prestando además apoyos a organismos, entidades, especialis-
tas y promotores en materia de estudios, investigación y desarrollo, informa-
ción, documentación y formación.
La presidencia de honor de este organismo recae en Su Majestad la Rei-
na, siendo por ello denominado Real Patronato.
Aunque sus competencias son un tanto difusas y podría afirmarse que no
es una instancia que promueva, desarrolle y ejecute directamente políticas pú-
blicas en la esfera de la discapacidad, gracias a su composición (el alto patro-
nazgo real, cinco miembros del Gobierno de la nación, los presidentes de las
comunidades y ciudades autónomas, etc.) y por su trayectoria histórica sí está
en condiciones de tener una gran capacidad de influencia política, aunque este
potencial no ha sido aprovechado suficientemente todavía.
En el Real Patronato sobre Discapacidad están presentes cinco vocales
pertenecientes al sector asociativo, siguiendo los criterios determinados por
la representatividad de las organizaciones, en cada supuesto, similares a las
del Consejo Nacional de la Discapacidad. Hemos de señalar que como conse-
cuencia directa de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, se ordenó devolver la
presencia del sector asociativo de las personas con discapacidad al seno del
Real Patronato sobre Discapacidad, de donde fueron excluidas arbitrariamen-
te por una decisión del Gobierno adoptada en el año 2001. (La disposición fi-
nal tercera de la Ley 51/2003 dispuso que «en el plazo de seis meses desde la
entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno modificará el Real Decreto por el
que se aprueba el Estatuto del Real Patronato sobre Discapacidad, con el fin
de incorporar en el Consejo del citado organismo a las organizaciones repre-
sentativas de personas con discapacidad y sus familias». Este mandato legal
se llevó a efecto, a través del Real Decreto 338/2004, de 27 de febrero, por el
que se modifica la composición del Consejo del Real Patronato sobre Disca-
pacidad, regulado en el Real Decreto 946/2001, de 3 de agosto.)

162
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
5.3.2. Los Consejos Autonómicos de Servicios Sociales
Los Consejos Autonómicos o Regionales de Servicios Sociales, según Luis
Martínez-Sicluna, 200635, son órganos de carácter consultivo en los que re-
presentantes del colectivo de las personas usuarias de los servicios sociales,
junto con representantes de la Administración autonómica y local y de las
organizaciones profesionales e interlocutores sociales, deliberan, emiten in-
formes no vinculantes y proponen medidas tendentes a la integración y pro-
moción social de dichos colectivos. Entre sus funciones están la de informar
los proyectos normativos y los instrumentos de planificación general, ser in-
formado y conocer los planes y programas de actuación y ejecución de los
presupuestos de los organismos públicos autonómicos, y realizar actividad de
información y divulgación sobre la actividad desarrollada por los citados or-
ganismos en el ámbito de los servicios sociales.
En cuanto a su estructura, estos Consejos Regionales funcionan en plena-
rio y, en la mayoría de los casos, cuentan también con una Comisión Perma-
nente, que con una composición más reducida tiene atribuida la coordinación
de las actividades de aquél y la ejecución de sus acuerdos.
Con independencia de la existencia en todas las comunidades autónomas
de un Consejo Regional de Servicios Sociales, se observa una tendencia cre-
ciente a constituir Consejos Asesores de Personas con Discapacidad que de-
sarrollan su actividad consultora y de asesoramiento en el ámbito específico
de la discapacidad, proporcionando así a las personas discapacitadas un cauce
privilegiado para participar en la configuración de la política pública destina-
da a dicho colectivo.
Para concluir, añadiremos que se han puesto en marcha órganos de parti-
cipación específicos para determinadas materias, como la educación (Foro de
Atención Educativa a Personas con Discapacidad); o incorporado represen-
tantes de las organizaciones de la discapacidad a órganos como la Comisión
Asesora de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, al Con-
sejo Asesor de la Corporación Radio Televisión Española, al Observatorio Es-
tatal sobre la Violencia de Género o al Consejo del Plan Estatal de Vivienda,
entre otros muchos, anunciándose la presencia permanente y de pleno dere-
cho de este sector en el Consejo Escolar del Estado.
Paralelamente a lo descrito en el párrafo anterior, aparecen resistencias
para que la discapacidad tenga presencia, por ejemplo, en órganos de tanta re-
levancia como el Consejo Económico y Social, el Consejo de Consumidores y
Usuarios o el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, dando lugar
a un incumplimiento manifiesto de la ley.

5.4. El Defensor de las personas con discapacidad

Debe dejarse constancia que la defensa de las personas con discapacidad des-
de la función constitucional que la Carta Magna le atribuye al Defensor del

163
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Pueblo, y los estatutos de autonomía a los correspondientes y homólogos De-
fensores, con sus diferentes denominaciones, incluye, sin ningún género de
dudas, al colectivo de las personas con discapacidad en su calidad de ciuda-
danos. No obstante, se han producido algunas singularidades puntuales de las
que queremos dejar constancia seguidamente.
Dos comunidades autónomas (Valencia y Extremadura) han regulado esta
figura.
En Valencia, el Decreto 10/1996, de 16 enero, crea la figura del Defensor
del Discapacitado como órgano comisionado del Gobierno valenciano para la
defensa de los derechos de los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales,
y en especial para coadyuvar a su promoción y plena integración en la socie-
dad (Cabra de Luna, 2006)36. Sus funciones son:

— Recibir y tramitar las quejas por las discriminaciones, demoras u otras


anomalías padecidas por los discapacitados, recabando información
de los órganos administrativos competentes.
— Analizar la actuación de las Administraciones Públicas y de la iniciati-
va privada en relación con el cumplimiento de la normativa sobre inte-
gración social y laboral, y poner en conocimiento de las autoridades
competentes las irregularidades o disfunciones detectadas.
— Dar cuenta de su actuación al Gobierno autonómico, al que podrá ele-
var cuantas propuestas o recomendaciones considere adecuadas en or-
den a la integración de las personas con discapacidad.

En cuanto a Extremadura, las características de esta figura adquieren ras-


gos novedosos, pues se ha encomendado su gestión a una entidad privada, la
Fundación Tutelar de Extremadura (FUTUEX), con la que la Junta de Extre-
madura ha firmado un Convenio de encomienda de gestión. Su función es ha-
cer llegar a los poderes públicos las necesidades, quejas, dificultades y suge-
rencias de los discapacitados extremeños. A tal efecto, FUTUEX se
compromete a ejercer, a través de su presidente, los cometidos de la figura del
Defensor y su Oficina, entre los que se encuentra la elaboración de un dossier
de denuncias planteadas por los afectados hacia las Administraciones Públi-
cas, ONG, entidades públicas y privadas y sus propios familiares o cuidadores
en casos de maltrato o falta de atención.
Además, a través del Defensor se podrá conocer la adecuación de dichas
entidades a la legislación y las normativas existentes, así como tener datos
para poder proponer la modificación de las normas, en caso de que resulten
insuficientes para garantizar la plena integración de las personas con cual-
quier tipo de discapacidad.

164
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad

6. La vida ciudadana y la participación activa de las personas


con discapacidad en el desarrollo político
Las organizaciones representativas de las personas con discapacidad en su na-
cimiento surgen como medio de defensa y protección para este colectivo a un
nivel puramente social. Más tarde, y como consecuencia directa de la evolu-
ción de esta sociedad hacia caminos más complejos, sobre todo de tipo políti-
co, es necesaria una adaptación al entorno que permita una incardinación den-
tro del sistema que facilite la consecución de los objetivos para los cuales
fueron creadas. Por estas razones, estas entidades han establecido vínculos de
relación política en campos tan variopintos como los administrativos, los de
representación, los consultivos o los académicos, cobrando un denodado in-
terés las constantes tomas de contacto con agentes sociales como los sindica-
tos o bien los partidos políticos. Estos últimos, en la actualidad, tienen espe-
cial relevancia, pues a través de sus programas de actuación se intentan
resolver los problemas que aquejan al país, siendo uno de ellos la integración
de pleno derecho de las personas con discapacidad en España; de ahí la nece-
sidad de acercamiento entre ambos sujetos.
Este paso hacia una mayor apertura social parte de una situación de her-
metismo (Barriga, 2006)37. Las organizaciones, en sus comienzos, estaban
concentradas en la prestación de servicios de subsistencia mediante la utiliza-
ción de recursos claramente insuficientes. La situación descrita no les condu-
cía a ningún lugar; se hacía imprescindible un cambio de estrategia, a fin de
lograr sus postulados y se llega a la conclusión de que sus problemas interesan
a la sociedad, y sus representantes adoptan decisiones de búsqueda de aliados.
¿Cómo? Mediante una doble concepción, que es la siguiente:

Primero. Llegan al convencimiento de que los planteamientos de todas


ellas guardan similitudes y no colisionan entre sí.
Segundo. Deciden crear una plataforma única de representación que les
identifique y defienda: el CERMI (aparece estudiado en el apartado 1 de este
capítulo).

A partir de este momento se asumen tres puntos como esenciales, que son
los siguientes:

— La necesidad de buscar la complicidad de todas las fuerzas sociales y


de la opinión publica como instrumento indispensable para acelerar
los procesos de integración.
— El convencimiento de que los comportamientos sociales se modifican
o se estabilizan mediante sistemas de interlocución y de comunica-
ción.
— La superación de toda concepción endogámica o corporativa median-
te la adopción de políticas de relación con aquellas instancias que dis-

165
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
ponen de recursos económicos o de opinión que favorezcan la integra-
ción de las personas con discapacidad.

La evolución registrada no es mérito exclusivo de las asociaciones, sino


que viene determinada por el progreso y la modernización de la sociedad es-
pañola. Ningún grupo político o social se atreve a poner en duda el convenci-
miento de que una de las máximas prioridades de nuestra época radica en la
atención a los problemas derivados de la discapacidad. Además, los paráme-
tros ideológicos en política social se han difuminado hasta el punto de que los
planteamientos sobre discapacidad tienen la misma fortaleza en los progra-
mas electorales de todos los grupos políticos que aspiran al gobierno (del Es-
tado, las comunidades autónomas o los ayuntamientos). De este modo, la al-
ternancia en el gobierno entre los partidos mayoritarios (en todos los ámbitos)
no ofrece riesgo de fracturar la atención a los problemas de estos colectivos.
A continuación daremos algunas pinceladas sobre la evolución histórica
reciente de esta cuestión.
Con la promulgación y entrada en vigor de la Constitución de 1978 se
produce un cambio en todos los estratos del país, a lo que no son ajenas las
propuestas que atañen a las personas con discapacidad. Consecuencia de la
implantación del Estado de bienestar en España38 es la puesta en marcha de
políticas sociales con dos leyes que marcaran un antes y un después: la
LISMI (Ley de Integración Social de los Minusválidos) en abril de 1982 y
el Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en Situación de Dependencia, en abril de 2006.
Ambos referentes legales tienen precedentes históricos que, según Barri-
ga, 200639, son: la implantación de un sistema de protección a la invalidez
(1921), ligado a los seguros de vejez, que va siendo perfeccionado, paulatina-
mente, en los primeros años de la posguerra civil y, con posterioridad, con
otros sistemas complementarios en la medida en que se iban articulado mejo-
ras en los sistemas de Seguridad Social. La Ley de Bases de la Seguridad So-
cial, en 1963, crea nuevas modalidades de prestaciones complementarias de
las básicas. En 1968, se instituye el Servicio Social de Asistencia a Menores
Subnormales, y en 1970, el Servicio Social de Recuperación y de Rehabilita-
ción de Minusválidos (SEREM), precedente del actual IMSERSO.
Existe una fecha emblemática, 1981, como punto de partida de las políti-
cas activas para las personas con discapacidad. Se viven momentos de incerti-
dumbres políticas. Parece agotarse la oportunidad histórica del liderazgo del
centrismo en España. Emerge con fuerza el socialismo democrático y se de-
canta con nitidez el marco de reivindicaciones de los dirigentes de la discapa-
cidad, que han conseguido en esta etapa la complicidad de determinados polí-
ticos de todo el arco parlamentario.
Se podría hacer un balance de la evolución registrada en los planteamien-
tos que los partidos políticos han formulado respecto a la discapacidad en sus
programas electorales, basándose en las siguientes consideraciones:

166
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
• En 1982, año en el que el PSOE se incorpora al gobierno de España, se
registra un cambio notable en las propuestas electorales. El Partido So-
cialista propone el establecimiento de un sistema de Bienestar Social
como alternativa a la Beneficencia Pública, mientras que la entonces
Alianza Popular ofrece la creación de un sistema de asistencia con ca-
rácter de gratuidad.
• En las elecciones de 1986 se observa una mayor indefinición en las pro-
puestas electorales, pero las dos fuerzas políticas mayoritarias comien-
zan a ser permeables a la incorporación de alguna de las demandas de
los colectivos de representación de las personas con discapacidad. Uno
y otro partido ponen énfasis en la creación y extensión de los centros
asistenciales.
• En 1989 existe una cierta equivalencia en el nivel de los compromisos y
propuestas de ambos partidos en materia social. El Partido Popular pre-
senta una iniciativa muy novedosa al comprometerse a extender el siste-
ma de protección social a todos los ciudadanos por la simple condición
de tales, mediante el establecimiento de un sistema nacional de servi-
cios sociales.
• Las elecciones del año 1993 significan un nuevo hito en la historia elec-
toral en materia social. Las propuestas sociales se convierten en el gran
argumento a la hora de tratar de captar los votos de la ciudadanía. Los
partidos políticos entienden que las sociedades modernas exigen y se
movilizan en función del compromiso que asumen los partidos en sus
propuestas sociales. PSOE y PP concurren con posibilidades de alcan-
zar el gobierno y centran su atención en proponer medidas concretas de
servicios sociales para dos sectores preferentes de destinatarios: mayo-
res y discapacitados.
• 1996 es la fecha de la incorporación a los programas electorales de las
propuestas de dependencia, concepto y denominación que se inserta en
los programas de las fuerzas políticas contendientes, aunque todavía en
una fase de indefinición.
• En las siguientes elecciones generales de los años 2000 y 2004 se van
perfilando los compromisos en la atención a la población en situación
de dependencia hasta desembocar en la aprobación de un anteproyecto
de ley por el Gobierno del PSOE, bajo la estricta vigilancia del PP a la
hora de exigirle mayores coberturas y el cumplimiento de los plazos.

En poco más de una generación, a lo largo de los últimos veinte años, se


ha producido en España un cambio radical en el tratamiento de los asuntos
que afectan a la discapacidad, al menos en la vertiente de sensibilización de
los grupos políticos.
El breve itinerario electoral señalado es preciso complementarlo con es-
tas otras consideraciones:

167
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
— Aunque los avances registrados a nivel legislativo se deben a los dos
grandes partidos que se han ido turnando en las tareas de gobierno,
conviene tener en cuenta que, en muchos casos, las propuestas más in-
novadoras han surgido en los programas de los partidos minoritarios
o de implantación autonómica. Izquierda Unida, Convergencia i Unió
y PNV han impulsado programas de atención a los discapacitados con
mayor ambición que los propugnados por los partidos mayoritarios,
que, de otra parte, tenían la obligación de velar por el cumplimiento
de sus compromisos electorales para el caso probable de que alcanza-
ran el gobierno de la nación.
— Otra característica de importancia estriba en el hecho de que los pro-
gramas electorales de los partidos se han nutrido en buena medida en
la práctica parlamentaria de los debates suscitados desde los escaños
de la oposición, que, a su vez, eran producto de los requerimientos
realizados desde las organizaciones de los discapacitados.

La sensibilización y aproximación del Parlamento a la discapacidad ha te-


nido otra fecha de gran relevancia con ocasión de aprobarse en el Congreso
de los Diputados la constitución de la Comisión no permanente para las políti-
cas de integración de la Discapacidad, con fecha de 20 de mayo de 2004, y en
virtud de la cual se estableció un marco de relación estable del Parlamento
con las personas con discapacidad y de éstas con la representación política del
Estado.
Por último, en el proceso de relación de los discapacitados con los interlo-
cutores políticos es de destacar el notable incremento registrado en las inter-
venciones utilizando todos los instrumentos parlamentarios: preguntas en co-
misión o en sesiones plenarias, interpelaciones y proposiciones de ley.
En este mismo ámbito, los representantes de los discapacitados españoles
pusieron en práctica otra herramienta de gran eficacia para la implicación de
los poderes públicos en la búsqueda de soluciones a los problemas de integra-
ción. En las tres últimas convocatorias de elecciones generales, los represen-
tantes de la discapacidad convocaron a los máximos dirigentes de cada forma-
ción política a un acto público para que los cabeza de lista tuvieran la
oportunidad de exponer, ante varios millares de personas con discapacidad, el
contenido de sus programas electorales. José María Aznar, José Luis Rodrí-
guez Zapatero, Mariano Rajoy, Joaquín Almunia, Gaspar Llamazares, Xavier
Trías, fueron algunos de los políticos que pasaron por la tribuna a invitación
del CERMI. Existe constancia de cómo los partidos políticos prepararon estos
encuentros con especial cuidado, y las intervenciones de estos dirigentes for-
man parte de los idearios de los partidos políticos en esta materia.
La presencia social de las personas con discapacidad ha tenido, por otra
parte, en consonancia con el sistema constitucional español, otro gran campo
de actuación en cada comunidad autónoma una vez que la gestión de los ser-
vicios sociales fueron transferidos. Para adaptarse al modelo autonómico, to-

168
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
das las organizaciones de discapacitados han creado un denso tejido territo-
rial, tanto a nivel de cada entidad como a través del CERMI. Desde estas ins-
tancias se ha desarrollado un proceso de comunicación y de relación que
abarca los siguientes ámbitos: parlamentos y gobiernos autónomos, organi-
zaciones empresariales e interlocutores sociales.
Para finalizar, hemos de señalar que la discapacidad ha desarrollado labo-
res de liderazgo social en otros ámbitos sociales, debiendo destacar de todos
ellos los siguientes:

• La Confederación Empresarial Española de la Economía Social en ma-


teria de Centros Especiales de Empleo.
• La Confederación de Fundaciones mediante la promoción de entidades
que prestan servicios sociales (en la actualidad Asociación Española de
Fundaciones).
• La Fundación Empresa y Sociedad para servir de apoyo a la integración
laboral.
• La Fundación ADECCO en el impulso de las medidas alternativas.

7. Imagen social y visibilidad en una sociedad inclusiva


7.1. Imagen social

La imagen social de los discapacitados ha variado notablemente y transitado


por diversas fases, en nuestra historia reciente, que van desde la segregación
más absoluta, pasando a la tolerancia, hasta la idea de vida normalizada que se
proyecta en la actualidad.
Según apunta Barriga, 200640, se pueden delimitar una serie de periodos
en cuanto a la integración, que son los siguientes41:

A) Fase compasiva y filantrópica: Tiene sus precedentes en el primer


cuarto del siglo XX, interrumpida por la Guerra Civil, y se prolonga durante la
primera mitad de esta centuria. La discapacidad continúa percibiéndose como
una desgracia, que genera compasión y que determina el nacimiento de ini-
ciativas caritativas o de benevolencia. Es un tiempo en el que continúan desa-
rrollándose actividades por parte de las organizaciones religiosas, a la par que
se consolidan otras iniciativas realizadas por las asociaciones de familiares de
las personas con discapacidad o por el agrupamiento de los directamente im-
plicados.
En el periodo posterior a la Guerra Civil gozan de protección, en el
bando ganador, aquellas discapacidades producidas directamente por los
acontecimiento bélicos y, sin embargo, continúan ocultas y desprotegidas
aquellas otras que aún conservan elementos vergonzantes para el grupo fa-
miliar (las discapacidades sensoriales comienzan a evolucionar favorable-

169
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
mente, mientras que las discapacidades intelectuales más severas, inclu-
yendo la enfermedad mental, se mantienen ancladas en el pasado más ig-
nominioso).
No obstante, durante este periodo se registra un avance en el movimiento
asociativo como fórmula de autoprotección y de socorro para unas necesida-
des que repercuten exclusivamente sobre el núcleo familiar.
B) Reconocimiento de derechos: En la segunda mitad del pasado siglo se
inicia una fase activa de reivindicación y de exigencia de los derechos de las
personas con discapacidad, que se extiende hasta la década de los años ochen-
ta. Desde el Estado y desde las Administraciones Públicas se acepta la idea de
que los problemas asistenciales de este sector poblacional incumben no sólo a
las familias y a los afectados, sino también al resto de la sociedad y a las Ad-
ministraciones como gestoras de los intereses públicos.
Son años en los que se producen acontecimientos reivindicativos con al-
guna firmeza y en los que el movimiento asociativo va tomando fuerza y co-
hesión. Los gobiernos, muy especialmente a partir de la Constitución, han co-
menzado a dar una respuesta normativa incipiente para atajar algunos
procesos reivindicativos.
C) Etapa de la integración: El reconocimiento de los derechos indivi-
duales de los discapacitados viene a consolidarse con la promulgación de la
LISMI, en 1982, que provoca además el reforzamiento de las organizaciones
representativas, dentro de un proceso que se prolonga hasta el final del siglo
pasado. Son dos décadas de un enorme activismo de la discapacidad en todos
los frentes con resultados satisfactorios.
La vía española de la integración tiene como características más impor-
tantes las siguientes:

• Reforzamiento del poder asociativo. Las grandes confederaciones esta-


tales perfeccionan sus sistemas democráticos y se constituyen en inter-
locutores sociales. Se consolida el autogobierno de las instituciones re-
presentativas.
• El modelo de las grandes confederaciones representativas se extiende
a las discapacidades más minoritarias y las impulsan a seguir su ejem-
plo organizativo y de gestión.
• La Fundación ONCE, con la participación de todas las organizaciones
de la discapacidad, se convierte en verdadero motor intelectual para la
integración social y laboral de la discapacidad.
• La creación del CERMI, como plataforma unitaria de interlocución y
representación, viene a consolidar el protagonismo y la autonomía de la
discapacidad.
• Las organizaciones adaptan sus estructuras al modelo autonómico es-
pañol y consolidan su tejido asociativo a nivel territorial.
• Se aceptan modelos de gestión y de administración modernos y solven-
tes. Las organizaciones se dotan de profesionales competitivos para dar

170
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
respuesta técnica a las demandas de una sociedad cada vez más comple-
ja y globalizada.
• Se refuerzan los modelos de integración laboral de los discapacitados
mediante la creación de un grupo de empresas (FUNDOSA, S. A.) que
prestan solvencia económica y empresarial al trabajo y a la formación
laboral de los discapacitados.
• Se instituye un instrumento de información y de comunicación, a través
de una agencia de prensa especializada, para dar respuesta profesional
a las necesidades de comunicación y de relación que tiene la discapaci-
dad en todas sus facetas.
• Se ponen en marcha proyectos de comunicación que llevan a la disca-
pacidad al primer plano de la actualidad. Las organizaciones crean un
diario digital (Solidaridad Digital), una publicación especializada
(Cermi.es) y acometen la modernización de las publicaciones espe-
cíficas.
• Los partidos políticos y sus grupos parlamentarios se aproximan a las
organizaciones y se constituyen en interlocutores habituales.
• Los propios discapacitados se involucran en la vida política y participan
en las tareas de representación y de la gestión administrativa.
• Los medios de comunicación abordan con regularidad las actividades
desarrolladas por los discapacitados.
• La discapacidad extiende su presencia a los diferentes ámbitos de la so-
ciedad: deporte (fecha emblemática en los Juegos Paralímpicos, cele-
brados en Barcelona en 1992), ocio y cultura.
• En el proceso de la integración se implican otras organizaciones, públi-
cas o privadas, distintas a las organizaciones representativas. El caso
más relevante, por la cantidad de recursos aportados, es el de las Cajas
de Ahorros, a través de sus Obras Sociales.
• El CERMI concede premios anuales de reconocimiento a las activida-
des realizadas por un grupo numeroso de empresas en tareas de integra-
ción social o laboral.
• La Fundación Empresa y Sociedad, en cuyo patronato están representa-
das las empresas de integración laboral de la Fundación ONCE, pro-
mueve programas de integración y otorga galardones a aquellas empre-
sas que más se hayan distinguido en estas tareas.

D) Etapa de la igualdad: Su inicio coincide en la práctica con la celebra-


ción del Año Europeo de la Discapacidad, en 2003, efeméride que organiza la
Comisión Europea y que todas las organizaciones de los diferentes ámbitos
territoriales aprovechan para reforzar sus actividades de sensibilización.
Todos los agentes sociales y políticos han coincidido en señalar la enor-
me importancia de la conmemoración del Año Europeo en la aceleración del
proceso de integración. Existe también coincidencia en la valoración de que, a
partir de 2003, los planteamientos y reivindicaciones de estos colectivos en-

171
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
cuentran mayor aceptación ciudadana y política. Independientemente de otras
consideraciones, el éxito de la conmemoración confirma la idea del valor es-
tratégico de la imagen y de la comunicación en la solución de los problemas
históricos de los colectivos en situación de exclusión o de discriminación.
En la práctica, el Año Europeo de las personas con discapacidad consistió
en la financiación comunitaria de una serie de actividades de comunicación
programadas en colaboración con las organizaciones representativas de cada
país. Se trataba de que la opinión pública tuviera conocimiento de los requeri-
mientos y de las propuestas del sector. Las actividades desarrolladas eran en su
totalidad iniciativas de comunicación y de información, que buscaban directa-
mente reforzar la visibilidad de las personas con discapacidad. La estrategia
que se pretendía y que se consiguió de modo altamente satisfactorio pretendía:

• Establecer nuevas relaciones de colaboración entre las organizaciones


públicas, privadas y no gubernamentales.
• Facilitar el compromiso de los organismos competentes para promover
los derechos, la participación y la inclusión de las personas con disca-
pacidad en los ámbitos del empleo, la formación, educación, cultura,
deporte, política, etc.
• Promover acciones para aumentar la sensibilización sobre las materias
que más afectan a la población discapacitada: accesibilidad, transporte,
acceso tecnológico, etc.

En la actualidad, otro espejo que nos refleja la imagen que proyectan a la


sociedad las personas con discapacidad son las encuestas y los sondeos de
opinión mediante los cuales se constatan a grosso modo las opiniones socia-
les. Un ejemplo de esto son las encuestas del CIS (Centro de Investigaciones
Sociológicas). Así, la realizada en 1996 «acerca de la percepción que tenían
los españoles de los minusválidos» arrojó datos tan significativos como que
al encontrarse a un minusválido los españoles sentían un sentimiento de pie-
dad, el 41%; otros optaban por tratarlo como una persona normal, 24%; un
segmento sentía deseo de protegerlo, 20%; de comprenderlo y de ponerme en
su lugar, 9%, y no producía ningún sentimiento, 2%.
Unida a esta forma de medición de la opinión descrita en el párrafo ante-
rior, surge otra vía el denominado «Eurobarómetro», que es un informe de es-
tudios de opinión elaborado en 2001 acerca de la discapacidad, del cual se ex-
traen dos conclusiones importantes, que son:

• La opinión pública europea muestra un conocimiento difuso tanto de las


minusvalías como de los problemas que éstas generan.
• Se encomienda de forma clara y contundente a las autoridades públicas
la responsabilidad prioritaria de actuar en primer lugar, junto con el
mundo empresarial, para mejorar las condiciones de las personas con
discapacidad.

172
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
7.2. Visibilidad en la sociedad

La imagen es un elemento primordial en nuestros días, ya que nuestra era ha


sido bautizada por algunos como de «la comunicación» en que rige la máxima:
«Una imagen vale más que mil palabras». Este aspecto ha sido constatado por
todos los agentes sociales, como las organizaciones de discapacidad y sus diri-
gentes, que han optado por un acercamiento al mundo de los medios de comu-
nicación, pero tan sólo mediante procedimientos espontáneos, fuera de los cau-
ces profesionales. Así, los medios de comunicación rara vez se han mostrado
interesados por el sector de la discapacidad. El resultado de esta situación pro-
voca suspicacia en el mundo asociativo ante el hecho reiterado de que los me-
dios abordan estas materias con desconocimiento o con afán sensacionalista
(sobre todo cuando existen incidentes en la gestión de estas entidades).
El marco que se dibujaba era de un lado que los profesionales de la infor-
mación, en correspondencia al hermetismo de las asociaciones, reaccionaron
con desinterés y desconocimiento. Y por otro, que a la opinión pública no lle-
gaba con claridad y transparencia su labor. En este maremagno hay una ex-
cepción: los mensajes de integración a través de la publicidad directa realiza-
dos por la Fundación ONCE.
Pero, poco a poco los dirigentes sociales toman conciencia de ello y co-
mienzan a tener comportamientos más profesionales en sus relaciones con los
medios de comunicación. Según apunta Barriga, 200642, se desarrollan dife-
rentes momentos que son:
A) La apertura informativa. Se parte de la idea de que, a través de las re-
laciones con los informadores, se mejora la percepción que la sociedad tiene
de las personas con discapacidad y se potencia la influencia sobre los dirigen-
tes sociales. Son conscientes de la utilización de los medios de comunicación
como instrumentos para promover vínculos y relaciones con la sociedad en
general y con las instituciones más afines. Logrando influir y crear estímulos
favorables promoviendo valores y estándares sociales. Los medios de comu-
nicación atraen la atención masiva de la ciudadanía, orientan las conductas y
ayudan a crear estados de opinión favorables. Las razones que avalan este
comportamiento son, entre otras:
— La necesidad de hacer llegar a los sectores más amplios de población,
sin intermediarios, un mensaje de solidaridad con las personas con
discapacidad.
— La utilización, al menor coste posible, de los instrumentos modernos
de comunicación.
— El convencimiento de que la presencia en los medios confiere estatus
y legitimidad.
— La permeabilidad de los dirigentes políticos y sociales para asumir de-
cisiones que están avaladas por la opinión pública y, en consecuencia,
por los medios de comunicación.

173
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Coincidiendo con este cambio de actitud de las organizaciones de dis-
capacitados, en la sociedad española se produce una clara apuesta por los
valores éticos y sociales. Esta mayor sensibilización actúa de modo casi pa-
radigmático sobre tres grupos sociales: mujer, personas en situación de de-
pendencia e inmigración.
Dentro de esta consideración, se puede afirmar que la discapacidad en su
conjunto ha sido tal vez el sector pionero en esta larga serie, siempre inacaba-
da, de conquistas sociales a favor de los sectores más vulnerables y más nece-
sitados de integración. A lo que se suma el gran empuje del voluntariado y de
las organizaciones no gubernamentales en los proyectos de asistencia a los co-
lectivos marginados. Este impulso ha logrado una indudable notoriedad en
muy poco tiempo y ha conseguido influir sobre el tejido político nacional,
revistiendo una característica interesante para estudiar la evolución de los va-
lores y los comportamientos sociales: la laicidad. Hasta fecha reciente, las ta-
reas que exigen más compromiso y esfuerzo personal en materia asistencial
partían de un principio de convencimiento religioso43 o de una muy acendrada
voluntad humanitaria. Uno de los méritos de las ONG ha sido precisamente la
de normalizar y divulgar la actuación solidaria, hasta hace poco reservada a
minorías confesionales.
B) El periodismo social. En este contexto social es en el que la imagen
social de las personas con discapacidad consigue instalarse en un plano de no-
toriedad. Sus problemas se abordan no sólo con la frecuencia que determina la
actualidad, sino que, además, aparecen en los medios con la normalidad con la
que se tratan los asuntos ordinarios de la vida ciudadana.
Los informadores y los profesionales de la comunicación actúan por lo
común dentro de este incesante proceso de sensibilización social. Las redac-
ciones de los medios se convierten también en un elemento más de dinamiza-
ción de los comportamientos solidarios. De este proceso deriva la incipiente
especialización o profesionalización de la información social. Es un fenóme-
no emergente que precisa, además, una gran motivación vocacional para ha-
cer frente a un mundo complejo y lleno de problemas de gran relevancia hu-
manitaria44.
C) Prensa especializada. Coincidiendo en el tiempo con este reforza-
miento de la imagen de los discapacitados, se registra paralelamente un proce-
so de modernización y profesionalización de la prensa especializada promovi-
da desde las organizaciones representativas. Así, en los años finales del
pasado siglo, las organizaciones se percatan de la necesidad de introducir
cambios en el concepto y en los contenidos de sus publicaciones tratando de
cumplir los siguientes objetivos:
• Las publicaciones institucionales deben servir de instrumento de cohe-
sión interna tratando de satisfacer las necesidades de información y de
comunicación de los asociados.

174
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
• Deben mostrar ante la sociedad en general las necesidades, proyectos y
realizaciones llevadas a cabo desde la representación de las personas
afectadas.
• Sirven para hacer llegar a las instituciones públicas los objetivos estraté-
gicos de cada organización.
• Por último, colaboran a sensibilizar a la opinión pública y a los sectores
relacionados directamente con cada discapacidad: médicos, sanitarios,
formadores, psicólogos o aquellos otros que favorecen los procesos de
integración.

Aunque el balance del desarrollo que ha experimentado la imagen de las


personas con discapacidad en España, en algunos aspectos, durante los últi-
mos años, ha sido muy favorable, la plena normalización tiene aún etapas im-
portantes por cubrir. Existe todavía un amplio margen de avance y perfeccio-
namiento, especialmente en lo que concierne al protagonismo de las propias
personas con discapacidad.

Notas

1. Confederación española de personas con discapacidad física y orgánica-COCEMFE, Con-


federación española de organizaciones en favor de las personas con discapacidad intelec-
tual-FEAPS, Confederación Nacional de Sordos de España-CNSE, Confederación Españo-
la de Asociaciones de Padres y Amigos de los Sordos-FIAPAS, Confederación Española
de Federaciones y Asociaciones de Atención a las Personas con Parálisis Cerebral y Afines-
ASPACE y Organización Nacional de Ciegos Españoles-ONCE.
2. Artículo 15 de la Carta Social Europea, 1996.
3. Artículo 15.2 de la Carta Social Europea, 1996.
4. Los cambios y mejoras normativas tanto de rango legal como reglamentario, en sus diversos
niveles, han sido numerosísimos y de gran calado. De muchos de ellos iremos dando noticia
a lo largo de las páginas de este volumen, aunque sólo nos referiremos a aquellos aspectos
más significativos y relevantes, ya que un relato detallado y pormenorizado de las conquis-
tas en el campo jurídico sobrepasaría los objetivos y naturaleza de esta obra.
5. El tejido asociativo español y tercer sector. Rafael de Lorenzo García. Tema 5, La Asocia-
ción: La regulación constitucional y el nuevo régimen jurídico de la Ley Orgánica 1/2002,
del Derecho de Asociación, páginas 275 a 321. Fundación Luis Vives. Ed. Centro de Estu-
dios Ramón Areces, 2003.
6. El futuro de las personas con discapacidad en el mundo. Desarrollo Humano y Discapaci-
dad. Informe al Club de Roma, 2003, Rafael de Lorenzo García. Capítulo III, páginas 188 a
190.
7. Tratado sobre Discapacidad. Tema 7, «Las organizaciones representativas de las personas
con discapacidad en España: el CERMI» (en prensa).
8. Tratado sobre Discapacidad. Tema 7, op. cit.
9. La sociedad civil global. Las dimensiones del sector no lucrativo. Fundación BBVA, pági-
nas 213 a 230. Por José Ignacio Ruiz Olabuenoga, Antonio Jiménez Lara, Helmut K. An-
heier y Lester Salomón.
10. Federación Española de Deportes de Minusválidos Físicos (FEDMF), Federación Española
de Deportes para Discapacitados Intelectuales (FEDDI), Federación Española de Deportes

175
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
para Ciegos (FEDC), Federación Española de Deportes de Paralíticos Cerebrales (FEDPC),
Federación Española de Deportes para Sordos (FEDS).
11. Para información y listado de enfermedades raras, véase: http://www.enfermedades-
raras.org/
12. Tejido Asociativo Español y Tercer Sector. Temas 6 y 7, op. cit.
13. Para España la representación la lleva a cabo el CERMI.
14. http://www.edf-feph.org.
15. Artículos 3 de los Estatutos y 3 del Reglamento de Régimen Interno de 2004.
16. A su vez, desde el Foro se ha hecho campaña entre sus miembros para que éstos acudiesen a
las reuniones integrando las respectivas delegaciones gubernamentales. Hay que destacar,
asimismo, la labor del EDF para lograr el apoyo de la UE a este proceso. En esta sintonía se
encuadra la primera reunión regional que se celebró en Londres en julio de 2005, dedicada a
la preparación de la reunión del Comité Ad Hoc de ese mismo año.
17. Véase http://www.edf-feph.org/en/policy/fundr/fundr_pol.htm.
18. «DOCE» L 303 de 2 de diciembre de 2000.
19. «La presente Directiva tiene por objeto establecer un marco general para luchar contra la
discriminación por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orien-
tación sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados
miembros se aplique el principio de igualdad de trato.»
20. Para una referencia de detalle sobre dicha transposición en los diferentes Estados miembros
de la Unión Europea véase R. de Lorenzo y L. C. Pérez Bueno, directores en «Tratado sobre
Discapacidad», temas 18 y 32 (en prensa).
21. Dicha Directiva europea se ha transpuesto al derecho español mediante la Ley 62/2003.
22. COM 2003 16 final, 2003.
23. Tratado sobre Discapacidad. Tema 8. Pilar Villarino (en prensa).
24. Tratado sobre Discapacidad. Tema 8. Pilar Villarino, op. cit.
25. Derecho Político Español, según la Constitución de 1978. Óscar Alzaga Villamil, Ignacio
Gutiérrez, Jorge Rodríguez Zapata, 2001. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces.
26. Tratado sobre Discapacidad. Tema 41, op. cit.
27. 9.2. «Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciu-
dadanos en la vida política, económica, cultural y social».
28. 23.1. «Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o
por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio uni-
versal».
29. 105 a) «La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y aso-
ciaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten».
30. 129.1. «La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad So-
cial y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la cali-
dad de la vida o al bienestar general».
31. 131.1. «El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para aten-
der a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y
estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución».
32. El principio de transversalidad «es el principio en virtud del cual las actuaciones que desa-
rrollan las Administraciones Públicas no se limitan únicamente a planes, programas y ac-
ciones específicos, pensados exclusivamente para estas personas, sino que comprenden las
políticas y líneas de acción de carácter general en cualquiera de los ámbitos de actuación
pública, en donde se tendrán en cuenta las necesidades y demandas de las personas con
discapacidad».
33. Regulado por Real Decreto 1910/1999, de 17 de diciembre.

176
3. Participación del movimiento asociativo de las personas con discapacidad
34. Tratado sobre Discapacidad. Tema 41, op. cit.
35. Tratado sobre Discapacidad. Tema 40, op. cit.
36. Tratado sobre Discapacidad. Tema 19, op. cit.
37. Tratado sobre Discapacidad. Tema 37, op. cit.
38. Muñoz Machado, S.; García Delgado, J. L., y González Seara (1997). «Las estructuras del
bienestar. Derecho, economía y sociedad en España». Ed. Civitas.
39. Tratado sobre Discapacidad. Tema 37, op. cit.
40. Tratado sobre Discapacidad. Tema 37, op. cit.
41. Ruiz Olabuenoga, J. I., «El sector no lucrativo en España» (2000). Fundación BBV.
42. Tratado sobre Discapacidad. Tema 37, op. cit.
43. Una de las organizaciones más importantes de carácter religioso es Cáritas.
44. Para documentar la historia del periodismo social en España habrá de tenerse en cuenta la
tarea realizada desde la agencia de prensa Servimedia, creada precisamente desde una ini-
ciativa del mundo de la discapacidad, la Fundación ONCE, que en el año 1989 inició un pro-
yecto de información y de comunicación social pionero en Europa.

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178
4. La protección internacional
de las personas
con discapacidad

1. Los pronunciamientos de la ONU y sus organismos


dependientes
1.1. Notas sobre la evolución histórica

Según estimaciones de la Organización Mundial de la Salud, las personas con


discapacidad representan alrededor del 10% de la población mundial —unos
seiscientos millones de personas—; sin embargo, a pesar de tan importante
número, las personas con discapacidad son con frecuencia privadas del ejerci-
cio de derechos fundamentales, son víctimas de abusos, de rechazos y discri-
minación.
Si los comparamos con los esfuerzos destinados a otros grupos, los es-
fuerzos por diseñar una estructura jurídico internacional para reconocer, pro-
teger y promover los derechos de las personas con discapacidad son relativa-
mente recientes, como por ejemplo las mujeres, los niños o las personas
pertenecientes a pueblos indígenas.
En el ámbito de las Naciones Unidas, en el tratamiento otorgado a la dis-
capacidad puede observarse un notorio cambio de perspectiva. En un primer
momento los pronunciamientos internacionales se aproximaron al problema
desde una perspectiva puramente médica. Posteriormente se evolucionó hacia
un análisis integral de la problemática, incardinándolo desde la aplicación de
los derechos humanos, y más concretamente mediante la realización de la
igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en todas las es-
feras de interacción humana.

179
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
En las décadas de los años cuarenta y cincuenta del pasado siglo, las agen-
cias de las Naciones Unidas cooperaron con algunos Estados miembros a tra-
vés de acciones de asistencia y entrenamiento en las áreas de la prevención y
rehabilitación de las discapacidades. En los años sesenta, las organizaciones
de personas con discapacidad fueron exigiendo un cambio en la aproximación
al problema, destacando la necesidad de que las personas con discapacidad
participaran en la vida civil, política, económica, social y cultural de sus res-
pectivas sociedades. Pero fue en los años setenta cuando se dieron los hechos
más relevantes, tanto en el ámbito asistencial como en la protección de los de-
rechos humanos del colectivo. De ese tiempo son dos declaraciones de la
Asamblea General relativas a las personas con discapacidad: la «Declaración
de los Derechos del Retrasado Mental»1 y la «Declaración de los Derechos de
los Impedidos»2 de 1975. Fue en 1976 cuando la Asamblea General estable-
ció que 1981 sería el Año Internacional de las Personas con Discapacidad3.
La Asamblea General adoptó en 1982 el denominado «Plan de Acción
Mundial para las Personas con Discapacidad»4. Este instrumento puso espe-
cial énfasis en la necesidad de «igualdad» y «plena participación» de las per-
sonas con discapacidad en la vida y el desarrollo de la sociedad.
En ese mismo año, la Asamblea también proclamó a la década compren-
dida entre 1983-1992 como Década de las Naciones Unidas para las Personas
con Discapacidad5. Justo al final de la década, en diciembre de 1991, la mis-
ma Asamblea General adoptó los denominados «Principios para la Protección
de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Salud Mental»6, y
proclamó que el 3 de diciembre sería el Día Internacional de las Personas con
Discapacidad7.
En diciembre de 1993, la Asamblea General adoptó las denominadas
«Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas
con Discapacidad», que es hasta la fecha el instrumento universal más com-
pleto y detallado en materia de derechos de las personas con discapacidad, que
analizaremos más adelante con mayor profundidad.
En el ámbito de las Naciones Unidas, los temas relativos a la discapacidad
han sido tratados principalmente por agencias de desarrollo social. Sin embar-
go, la última década ha reflejado un creciente interés de los órganos de dere-
chos humanos por incorporar los derechos de las personas con discapacidad
en la agenda de los derechos humanos. Así, la Asamblea General, en su reso-
lución 56/115, de 19 de diciembre de 2001, instó a los órganos y organizacio-
nes relevantes del sistema de las Naciones Unidas, incluyendo a los órganos
de derechos humanos previstos por tratados y a las comisiones regionales
relevantes, como también a las organizaciones e instituciones interguberna-
mentales y no gubernamentales, a continuar trabajando estrechamente con la
División de Política y Desarrollo Social de la Secretaría General en la promo-
ción de los derechos de las personas con discapacidad.
Para garantizar un seguimiento eficaz de los contenidos y principios reco-
gidos en las normas se creó la figura del «Relator». Esta figura consiste en la

180
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
designación de un supervisor de las normas cuya misión es informar de los re-
sultados alcanzados en la aplicación de los tratados, así como los distintos
grados de dificultades encontrados. Los temas vinculados con la discapaci-
dad también recibieron la atención de algunos de los órganos previstos por la
Carta de las Naciones Unidas, dedicados a la promoción y protección de los
derechos humanos, siendo los más destacados el Consejo Económico y So-
cial, la Comisión de Derechos Humanos y la Subcomisión para la Promoción
y Protección de los Derechos Humanos.
El reconocimiento del carácter transversal de los temas relativos a la dis-
capacidad también ha conducido a la creciente inclusión de la situación y de
las necesidades de las personas con discapacidad en distintas conferencias in-
ternacionales realizadas bajo el auspicio de la Organización de las Naciones
Unidas8.
Asimismo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organiza-
ción Mundial de la Salud, la Organización Educativa, Científica y Cultural de
Naciones Unidas (UNESCO) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) han proporcionado en sus respectivas áreas de competencia asis-
tencia técnica para la formulación de políticas públicas destinadas a asegurar
la participación de las personas con discapacidad en todos los aspectos de la
vida social.
Finalmente, en diciembre de 2001, la Asamblea General de las Naciones
Unidas estableció un Comité Ad Hoc para considerar propuestas hacia una
convención internacional para promover y proteger los derechos y la dignidad
de las personas con discapacidad9.

1.2. El tratamiento de la discapacidad en el Sistema Universal


de Derechos Humanos

Lo expresado anteriormente hace referencia a la evolución observada en ese


proceso de construcción jurídica de los derechos de las personas con discapa-
cidad en la normativa internacional. Falta, por tanto, conocer cuáles son los
contenidos de esas normas y el alcance de dichos derechos. Para ello es nece-
sario conocerlos a través del Sistema Universal de Derechos Humanos.
El reconocimiento de los derechos de las personas con discapacidad en di-
cho Sistema Universal de Derechos Humanos se ha efectuado principalmente
a través de dos vías:

— Mediante la interpretación de instrumentos de derechos humanos de


carácter general en su aplicación específica a personas con discapaci-
dad, y
— Por el establecimiento de instrumentos o cláusulas específicas referi-
das a los derechos de las personas con discapacidad.

181
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Abordaremos en este epígrafe la cuestión troncal de la aplicación de ins-
trumentos generales de derechos humanos a las personas con discapacidad.
En primer lugar, observamos que una vía de reconocimiento de derechos
de las personas con discapacidad y/o de obligaciones estatales específicas re-
lacionadas con las personas con discapacidad ha consistido en la interpreta-
ción de los instrumentos generales de derechos humanos10, teniendo en consi-
deración las circunstancias y exigencias particulares necesarias para asegurar
a las personas con discapacidad el goce y ejercicio de los derechos fundamen-
tales reconocidos a todo ser humano. El modo en el que se han relacionado ha
sido vinculando las cláusulas generales de estos tratados con la situación y ne-
cesidades específicas de las personas con discapacidad.
Los tratados internacionales de derechos humanos pretenden establecer
estándares internacionales, aplicables a todos los seres humanos o a grupos
específicos, como las mujeres, los niños, las minorías étnicas o lingüísticas, y
a las personas con discapacidad. Por tanto, los tratados de derechos humanos
pueden ser empleados también para evaluar la situación específica de los de-
rechos estipulados de modo general por esos tratados cuando se trate de su re-
conocimiento o ejercicio por parte de las personas con discapacidad. Éste ha
sido, con diferencia, el método empleado más extensamente por los diferentes
órganos encargados de la aplicación de los tratados de derechos humanos para
considerar las necesidades específicas de las personas con discapacidad bajo
las obligaciones generales impuestas a los Estados. De este modo, por ejem-
plo, algunos de los órganos encargados de los tratados internacionales han
producido documentos interpretativos directamente destinados a vincular las
obligaciones generales establecidas por los tratados respectivos con la situa-
ción de las personas con discapacidad. El documento más completo al respec-
to es la Observación General N.o 5 del Comité de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales, dedicada a desarrollar el contenido específico de las
obligaciones emanadas del Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales en su aplicación a las personas con discapacidad.
Esta estrategia interpretativa se ha llevado a cabo adoptando dos criterios
generales y, en gran parte, también complementarios:
1.o) El primero se ha centrado en el empleo de uno de los principios más
consistentemente incorporados a los tratados de derechos humanos —la prohi-
bición de discriminación—, aplicando el principio de universalidad de los
derechos humanos, y de los principios de igualdad y de prohibición de discri-
minación, a un grupo social específico, es decir, a las personas con discapaci-
dad11. Prácticamente todo tratado de derechos humanos ha incluido una cláu-
sula general que prohíbe la discriminación, y que debe aplicarse a todos los
derechos que el tratado consagra12. Algunos tratados han incluido, además, una
cláusula general de igualdad que se aplica a toda norma legal, aun a aquellas
que reconozcan otros derechos, más allá de los establecidos en el tratado13.
Siguiendo a C. Courtis, está siendo una herramienta muy poderosa para
evaluar el cumplimiento del contenido total de los tratados de derechos huma-

182
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
nos la consideración de la discapacidad como una categoría o factor «sospe-
choso» de discriminación cuando se la emplea para efectuar distinciones nor-
mativas o fácticas. Así, desde la perspectiva de discapacidad, cada vez que se
produzca una denegación, restricción o afectación de un derecho humano re-
conocido en un tratado sobre la base de la discapacidad, se podrá argumentar
la existencia de una violación de la cláusula antidiscriminatoria establecida
por la generalidad de los tratados de derechos humanos. Ello tendrá efectos
distintos en función de las concepciones de igualdad y de discriminación que
se adopten:

— La prohibición del empleo injustificado del factor «discapacidad»


para excluir a una persona del goce de un derecho reconocido univer-
salmente. Se ha podido afirmar que, pese a no estar mencionada expre-
samente en ninguno de los artículos referidos a la prohibición de dis-
criminación en los tratados internacionales de derechos humanos del
Sistema Universal, debe interpretarse que la «discapacidad» está com-
prendida en la fórmula «cualquier otra condición social», que sí reco-
gen las fórmulas más ortodoxas de prohibición de discriminación14.
— Una segunda versión del principio de igualdad ha puesto el énfasis en
la noción de igualdad material. De acuerdo con esta posición, las
circunstancias de desventaja material colocan a distintos grupos hu-
manos en situación de vulnerabilidad, en la cual el ejercicio de sus de-
rechos humanos se verá gravemente comprometido. Se identifica en-
tonces a las personas con discapacidad como un «grupo vulnerable»,
haciendo hincapié por un lado en la fragilidad de los derechos de las
personas con discapacidad ante determinadas situaciones, y por otro
en la necesidad de que el Estado adopte medidas especiales de protec-
ción para salvaguardar esos derechos.
— Una formulación más exigente del principio de no discriminación se
inspira en la noción de igualdad de oportunidades. De acuerdo con
esta orientación, el principio de no discriminación no sólo prohíbe ex-
cluir o menoscabar el ejercicio de un derecho por razones de discapa-
cidad, sino que impone adoptar medidas especiales para garantizar ese
ejercicio cuando el trato aparentemente neutro tenga como resultado
la imposibilidad o una grave dificultad en ejercerlo15. Mientras que la
igualdad formal impone que no se adopte ninguna diferenciación le-
gal inapropiada sobre la base de la discapacidad que tenga como efec-
to la denegación o la restricción de un derecho, el principio de igual-
dad de oportunidades supone identificar qué tratamiento diferencial
se requiere para superar las barreras sociales y legales que impiden a
las personas con discapacidad el pleno disfrute de sus derechos. En
este sentido, el trato aparentemente «neutro» o formalmente idéntico
podría ser discriminatorio, de modo que, para respetar la prohibición
de discriminación, el Estado debería adoptar medidas positivas desti-

183
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
nadas a remover aquellas barreras u obstáculos para el ejercicio de un
derecho cuando la imposición de una pauta social mayoritaria que no
tiene discapacidades impida de hecho ese ejercicio a una persona con
discapacidad.

2.o) En segundo lugar, la otra estrategia toma una dirección diferente:


pretende identificar las exigencias específicas relativas a cada uno de los de-
rechos consagrados por los tratados sobre derechos humanos cuando éstos in-
volucren la situación y las necesidades de personas con discapacidad. La par-
ticular situación de vulnerabilidad de las personas con discapacidad y las
barreras que limitan su participación imponen contenidos específicos suple-
mentarios a los derechos reconocidos de manera genérica por los tratados de
derechos humanos. Este planteamiento está dirigido a fijar estándares especí-
ficos para cada derecho establecido de modo genérico, cuando se trata de apli-
carlo a las personas con discapacidad. En consecuencia, de acuerdo con esta
posición, la interpretación del contenido de algunos derechos establecidos
universalmente debería incluir, para el caso de las personas con discapacidad,
la consideración de sus necesidades específicas.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales16
ofrece un buen punto de partida para introducir y dejar constancia de la vulne-
rabilidad y las necesidades especiales de las personas con discapacidad, y las
medidas especiales que debe adoptar el Estado para respetar, proteger y satis-
facer17 los derechos a la educación, a la salud, al trabajo, en condiciones jus-
tas, así como a formar y a afiliarse a sindicatos, a la seguridad social, a la pro-
tección de la familia, de las madres y de los niños, a la alimentación adecuada,
a la vivienda y a la participación en los beneficios de la cultura.
La intersección entre discapacidad y género, discapacidad y niñez, disca-
pacidad y raza, y discapacidad y condición de migrante puede agravar la vul-
nerabilidad de las personas. El reconocimiento de este potencial agravamien-
to ha llevado al Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer, por ejemplo, a emitir la Recomendación General N.o 1818, que insta a
los Estados partes a proporcionar información sobre las mujeres con discapa-
cidad en sus informes, y a mencionar expresamente a las mujeres con disca-
pacidad en su recomendación general referida a la mujer y la salud (Recomen-
dación General N.o 24)19.
Entrando en el ámbito del control efectivo de los derechos, la posibilidad
de empleo de los tratados internacionales de derechos humanos para supervi-
sar la situación de los derechos de las personas con discapacidad requiere que
el Estado respectivo haya ratificado el tratado y, por ende, se haya convertido
en un Estado parte. Sin embargo, existen algunos otros mecanismos interna-
cionales para requerir la consideración de la situación de las personas con dis-
capacidad en aquellos Estados que no son parte de los principales tratados de
derechos humanos. Los instrumentos privilegiados para este tipo de revisión
son la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Programa de Acción

184
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
Mundial y las Normas Uniformes para la Igualdad de Oportunidades de las
Personas con Discapacidad.
Respecto al potencial empleo de la Declaración Universal como instru-
mento de protección de las personas con discapacidad, cabe señalar que, pese a
su estatus original de instrumento no vinculante, existe un consenso generali-
zado en el plano internacional acerca de su transformación en un instrumento
obligatorio, por la vía de haberse tornado costumbre internacional, de modo
que es aplicable a todo Estado miembro de la Organización de las Naciones
Unidas20. En relación con su contenido, es decir, con la cuestión de cuál de los
derechos previstos en la Declaración pueden ser empleados como herramienta
de protección y supervisión de los derechos de las personas con discapacidad,
cabe decir que, pese a que su texto no menciona directamente la discapacidad,
pueden aplicarse a la Declaración las mismas consideraciones efectuadas res-
pecto de los principales tratados de derechos humanos del sistema universal.

1.3. Los instrumentos o cláusulas específicas relativas a los derechos


de las personas con discapacidad

Una segunda forma de reconocimiento y de protección de los derechos de las


personas con discapacidad en el Sistema Universal ha consistido en la elabo-
ración de instrumentos específicos referidos a los derechos de las personas
con discapacidad. En general, los instrumentos elaborados en el Sistema Uni-
versal de derechos humanos referidos a las personas con discapacidad no son
tratados, sino que constituyen instrumentos identificados con la denomina-
ción inglesa de soft law, es decir, estándares interpretativos considerados no
obligatorios21.
El empleo privilegiado de estos instrumentos de soft law son una guía her-
menéutica necesaria para interpretar las normas generales de pactos interna-
cionales de derechos humanos cuando esas normas se aplican al grupo o a la
situación desarrollada por el instrumento de soft law pertinente22 para gran
parte de la doctrina y, en la práctica, para muchos de los órganos de supervi-
sión y aplicación de pactos internacionales de derechos.
Entre los instrumentos internacionales más relevantes referidos a las per-
sonas con discapacidad podemos destacar al menos a cinco: el «Plan de Ac-
ción Mundial para las Personas con Discapacidad»23, las «Directrices de Ta-
llinn para el Desarrollo de los Recursos Humanos en la Esfera de los
Impedidos»24, las «Directrices para el Establecimiento y Desarrollo de Comi-
tés Nacionales de Coordinación en la Esfera de la Discapacidad u Órganos
Análogos»25, los «Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y
para el Mejoramiento de la Salud Mental»26 y las «Normas Uniformes sobre
la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad»27.
Y, por último, en lo que respecta a su contenido, nos centraremos, por su
mayor calado y trascendencia, en las «Normas Uniformes» citadas.

185
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Las «Normas Uniformes» son el instrumento más reciente del Sistema
Universal28. Estas normas concretan las áreas y el contenido de las medidas
necesarias para que el Estado garantice el ejercicio de los derechos de las per-
sonas con discapacidad.
Entre las «esferas previstas para la igualdad de participación» se debe
mencionar:

— La accesibilidad al medio físico y el acceso a la comunicación e infor-


mación, referidas, respectivamente, a la remoción de barreras físicas
que afectan a las posibilidades de movilidad de las personas con disca-
pacidades motoras, y a la remoción de barreras comunicativas que
afectan a las personas con discapacidades sensoriales.
— El acceso a la educación, que debe ser impartida como principio en el
sistema de educación regular, y sólo por excepción en un sistema de
educación especial.
— El acceso sin discriminación al empleo, las medidas de incentivo para
la contratación de las personas con discapacidad en el mercado laboral
abierto, y la adaptación de los lugares de trabajo para que sean accesi-
bles a las personas con discapacidad. Sólo en caso de excepción son
aceptables los empleos protegidos o reservados.
— El establecimiento de prestaciones de la seguridad social y el manteni-
miento de los ingresos de las personas con discapacidad que los hayan
perdido temporalmente, reciban un ingreso reducido o se hayan visto
privadas de oportunidades de empleo.
— La promoción de la plena participación de las personas con discapa-
cidad en la vida familiar, de su derecho a la integridad personal y la
erradicación de discriminaciones contra las personas con discapaci-
dad en lo que se refiere a las relaciones sexuales, el matrimonio y la
procreación.
— El acceso sin discriminación a actividades culturales, recreativas, de-
portivas y religiosas.

Las normas uniformes también señalan «medidas de ejecución» diversas,


entre las que se destacan:

• La producción de información estatal sobre las personas con discapa-


cidad y el estado y dificultades para el goce y ejercicio de sus dere-
chos.
• La elaboración de planes y programas para las personas con discapaci-
dad y la sanción de legislación al respecto.
• La provisión de recursos presupuestarios para financiar los planes, pro-
gramas y servicios para personas con discapacidad.
• El establecimiento de comités o entidades estatales que coordinen las
cuestiones relacionadas con la discapacidad a nivel nacional.

186
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
• El reconocimiento de las organizaciones de personas con discapacidad
como representantes del sector y su consulta cuando se adopten medi-
das relativas a la discapacidad.
• La capacitación del personal dedicado a la prestación de servicios y
programas relacionados con las personas con discapacidad.
• Y la necesidad de supervisión y evaluación de los resultados de los pro-
gramas destinados a equiparar las oportunidades de las personas con
discapacidad.

2. La Convención de Naciones Unidas sobre los derechos


de las personas con discapacidad
La Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el pasado 13 de diciembre
de 2006 la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
Todo empezó cuando el Gobierno de México presentó en diciembre de
2001 la Resolución 56/168 de las Naciones Unidas, en la que pedía se estu-
diara la preparación de una Convención sobre los derechos humanos de las
personas con discapacidad y la creación inmediata de un comité especial
«para que examine propuestas relativas a una Convención internacional am-
plia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las per-
sonas con discapacidad, incluyendo especialmente las disposiciones relativas
a las prácticas y el tratamiento discriminatorio que les afectan». Esta resolu-
ción fue aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, y posterior-
mente la Comisión de Desarrollo Social de la ONU adoptó el 21 de febrero de
2002 una resolución que acogía con satisfacción la 56/168 y a la que siguió la
Resolución 616/2002, adoptada el 26 de abril de 2002 por la Comisión de De-
rechos Humanos de la ONU.
El Comité especial de redacción de dicha Convención trabajó intensa-
mente durante estos años, hasta alcanzar un acuerdo sobre un proyecto de
Convención el 25 de agosto de 2006. El Comité creó un grupo de redacción
abierto encargado de unificar la terminología y armonizar la regulación en los
seis idiomas oficiales de Naciones Unidas, para que el Comité diese su con-
formidad final en su sesión de 5 de diciembre del citado año y elevase la pro-
puesta a través del secretario general a la Asamblea General, que en su sexa-
gésimo primer periodo de sesiones adoptó el doble acuerdo de aprobar la
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, así como del
protocolo facultativo de la Convención.
Por tanto, la primera Convención Internacional para Protección de la Dig-
nidad y los Derechos de las Personas con Discapacidad está a punto de ser de-
batida y aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Después
tendrá que ser ratificada al menos por veinte países (650 millones de perso-
nas, el 10% de la población total), y a partir de entonces el grupo minoritario
más numeroso del mundo verá recogidos en un texto jurídico de ámbito uni-

187
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
versal sus derechos humanos y de ciudadano sobre cuestiones tan esenciales
como la educación, la salud o el empleo.
De la importancia de este tratado, que deberá ser trasladado gradualmente a
las legislaciones de cada país, habla el hecho de que únicamente 45 países en el
mundo, entre ellos España, cuentan con algún tipo de legislación en defensa de
la igualdad de oportunidades y no exclusión de este sector tan vulnerable.
Para los países desarrollados cuyos ordenamientos jurídicos incorporan
una amplia normativa en defensa de la igualdad de oportunidades, la Conven-
ción internacional para las personas con discapacidad representa la conquista
de los derechos universales para todos los ciudadanos del mundo sin distin-
ción. A escala mundial, la discriminación de las personas con discapacidad es
sencillamente escandalosa, condenadas a ocupar los escalones más bajos de
las sociedades, con umbrales económicos, sociales y sanitarios de miseria.
Baste recordar para acreditarlo una cita del Banco Mundial, que en un reciente
informe advierte que el 20% de los ciudadanos más pobres del mundo presen-
tan alguna discapacidad, o que el 90% de los niños con discapacidad tienen li-
mitado, o vedado, el acceso a la educación.

2.1. Principios rectores de la Convención

El Preámbulo de la Convención reconoce que los derechos y libertades de la


Carta de Naciones Unidas y de la Declaración Universal son de aplicación a
toda persona sin distinción de índole alguna; reconoce la importancia de los
vigentes siete tratados internacionales en materia de derechos humanos; reco-
noce el positivo trabajo y acogida por parte de los Comités de Derechos Hu-
manos y de Desarrollo Social de Naciones Unidas; admite la diversidad de las
personas con discapacidad y que cualquier discriminación contra éstas consti-
tuye una violación de los derechos humanos; constata que, a pesar de todos
los instrumentos internacionales de derechos humanos, continúan dándose de
manera generalizada conductas discriminatorias contra este colectivo; con-
cluye proclamando la necesidad de reconocer y proteger, de manera específi-
ca, los derechos de las personas con discapacidad.
El gran objetivo o propósito de la Convención es promover, proteger y
asegurar el goce pleno, y en condiciones de igualdad, de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad
y promover el respeto de su dignidad inherente.
Quedémonos con cinco principios rectores, que son recogidos en la Con-
vención, como piedras angulares de lo que promete ser un instrumento agita-
dor de las legislaciones en los países menos desarrollados del mundo. La bre-
ve y esperanzada lista se reduce a los postulados siguientes:

— Reafirma el principio de que las personas con discapacidad tienen los


mismos derechos fundamentales que el resto de la humanidad.

188
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
— Reafirma los valores fundamentales que, como al resto de los seres
humanos, también corresponden al colectivo, a saber: la igualdad, la
dignidad, la libertad y la solidaridad.
— Garantiza el ejercicio real y en igualdad de condiciones de todos los
derechos humanos, luchando contra cualquier forma de discrimina-
ción basada en la discapacidad y promoviendo la igualdad de trato y
la toma en consideración de la diferencia.
— El instrumento de ratificación tendrá que enumerar y definir todos los
derechos humanos, incluidos los derechos políticos y civiles funda-
mentales, y los derechos económicos, sociales y culturales.
— Las legislaciones nacionales deben hacer posible la garantía de que las
personas con discapacidad estén en condiciones de ejercer efectiva-
mente sus derechos. Para ello insiste en el establecimiento de un me-
canismo eficaz de supervisión y la especificación de disposiciones de
ejecución como aspectos decisivos para la aplicación eficaz de este
nuevo instrumento internacional.

2.2. Novedades del tratado


Su primer éxito deriva de su propia existencia. Finalmente el derecho interna-
cional recogerá en un texto específico un marco jurídico para las personas con
discapacidad, y con ello todo el colectivo quedará incluido en el mundo de la
protección del derecho internacional.
Con su ratificación se habrá acordado el octavo convenio sobre derechos
humanos que se firma en el marco de las Naciones Unidas a nivel mundial y
con ámbito universal, y el primero de este siglo.
A pesar de que es una Convención que no reconoce ningún derecho nue-
vo, lo que sí hace con rotundidad es dejar muy claradamente regulado que to-
das las personas con discapacidad tienen que tener acceso a los mismos dere-
chos que disfrutan el resto de los seres humanos.
Es igualmente el primer tratado que califica a la discapacidad como parte
de la diversidad humana, superando así el paradigma médico que lo entiende
como un mero problema sociosanitario. Ven reconocidos por vez primera sus
derechos y dejan de ser considerados simples objetos de atención asistencial,
desde la perspectiva médica y social.
Como hemos comentado, el texto no incorpora derechos nuevos, sino que
extiende y refuerza los derechos humanos para aquellas personas con disca-
pacidad. No se promulgan nuevos derechos ni se omite ninguno que no esté
proclamado para cualquier persona humana. La razón de tanta similitud con el
resto de los demás ciudadanos deviene precisamente del convencimiento que
la integración plena en la sociedad ha de realizarse en las mismas condiciones
reconocidas para cualquier otro ser humano. Es, por tanto, una traslación al
tratado del convencimiento sobre el alcance de la integración que comparten y
anhelan las personas con discapacidad.

189
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
A continuación se reseñan algunos de los aspectos esenciales de la Con-
vención:

A) Se han aprobado dos instrumentos: la Convención, que es el tratado


internacional que contiene el reconocimiento de los derechos y sus
mecanismos de aplicación; y el protocolo facultativo de la Conven-
ción, que es un instrumento anejo cuya existencia responde a la nece-
sidad de alcanzar un amplio consenso y vencer la resistencia de deter-
minados bloques de países.
B) La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad
contiene un preámbulo y 50 artículos sin ninguna estructuración in-
terna diferenciada, aunque pueden observarse tres bloques temáticos:

a) Un primer bloque, que podríamos denominar a modo de disposicio-


nes generales, que contiene materias tales como: propósito de la
Convención, definiciones, principios generales, obligaciones gene-
rales, principios de igualdad y no discriminación, especial protec-
ción de colectivos como el de mujeres con discapacidad y niños y
niñas con discapacidad, medidas de sensibilización social, etc.
b) El núcleo central del reconocimiento de los derechos se encuentra
entre los artículos 9 a 30, ambos inclusive, proclamando y recono-
ciendo los siguientes: accesibilidad universal; derecho a la vida;
protección de situaciones de riesgo y emergencias humanitarias;
igualdad ante la ley; acceso a la justicia; libertad y seguridad perso-
nal; protección contra la tortura u otros tratos o penas crueles, in-
humanos o degradantes; protección contra la explotación, la vio-
lencia y el abuso; protección de la integridad personal; libertad de
desplazamiento y nacionalidad; derecho a la vida independiente y
a la inclusión en la comunidad; movilidad personal; libertad de ex-
presión y de opinión, y acceso a la información; respeto de la pri-
vacidad; respeto del hogar y de la familia; derecho a la educación,
a la salud, a la habilitación y rehabilitación, al trabajo y al empleo,
a un nivel de vida adecuado y a la protección social, a la participa-
ción en la vida política y pública, y, finalmente, a la participación
en la vida cultural, en actividades recreativas, en el esparcimiento y
en el deporte.
c) Un tercer y último bloque abarca desde los artículos 31 al 50 y re-
coge todos los aspectos organizativos, operativos y de aplicación
de la Convención. Así, se crea el Comité sobre los derechos de las
personas con discapacidad, que es el órgano de control y segui-
miento, definiendo su composición y funciones, así como las re-
laciones con los Estados partes y con otras organizaciones inter-
nas y externas a Naciones Unidas. Regula los informes que los
Estados partes deben presentar ante dicho Comité, y precisamen-

190
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
te para evitar el control que dicho Comité pueda ejercer frente a
las denuncias presentadas sobre violaciones de los derechos reco-
nocidos por la Convención se ha tenido que aprobar el protocolo
facultativo, que en definitiva está destinado a permitir que los Es-
tados miembros puedan excluir, en buena parte, este mecanismo
de control y vigilancia. El otro órgano es la conferencia de los Es-
tados partes, a la que se le atribuyen competencias de revisión y
modificación de la Convención con arreglo a un procedimiento
realmente complejo que exige un altísimo consenso para conse-
guirla.
Respecto de la entrada en vigor, hay que tener en cuenta que los
Estados partes podrán proceder a la firma a partir del 30 de marzo
de 2007 y que la entrada en vigor se producirá el trigésimo día des-
pués de que el Estado vigésimo haya ratificado la Convención.
Para cada Estado parte en concreto la Convención entrará en vigor
el trigésimo día posterior a la ratificación de dicho Estado, una vez
que la Convención haya entrado en vigor con carácter general. El
articulado prevé los mecanismos de denuncia y enmiendas.
La Convención debe estar disponible en formatos accesibles para
todo tipo de discapacidad y se encuentra traducida a las seis len-
guas oficiales de Naciones Unidas.

C) El protocolo facultativo. Como se ha dicho, junto a la Convención se


ha aprobado un protocolo facultativo integrado por 18 artículos que
realmente persigue la finalidad de que los Estados partes puedan, de
modo potestativo o facultativo, aprobar la Convención exclusivamen-
te o conjuntamente con dicho protocolo. Se ha tratado de una argucia
jurídica para conseguir un alto grado de consenso y apoyo que permi-
tirá la aprobación en la Asamblea General sin grandes rechazos, pero
que provoca un efecto de atenuación o debilitamiento de los mecanis-
mos de control y vigilancia desde Naciones Unidas respecto de los Es-
tados partes que pudieran violar los derechos reconocidos en la Con-
vención. Un Estado parte puede desde no ratificar el protocolo
facultativo hasta hacerlo con reserva respecto de sus artículos 6 y 7,
que contienen los mecanismos de control acerca de las denuncias o
«comunicaciones» que pudieran plantearse respecto de violaciones de
los derechos de la Convención. Aun suscrito el protocolo facultativo,
los Estados partes gozan de un amplio margen de discrecionalidad
para cumplir las obligaciones de información y vigilancia que el pro-
pio protocolo establece.

Los mecanismos de aplicación, entrada en vigor, denuncia, etc., son exac-


tamente idénticos a los ya reflejados para la Convención, con la única salve-
dad que la entrada en vigor se producirá al trigésimo día de que se haya depo-

191
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
sitado el décimo instrumento de ratificación del protocolo facultativo, lógica-
mente una vez que haya entrado en vigor la Convención.
Se establece un mandato y la adopción de medidas legislativas y adminis-
trativas para que las personas con discapacidad puedan ejercer sus derechos y
eliminar prácticas, inercias, comportamientos o hábitos que comporten algu-
na clase de discriminación, para que puedan vivir con autonomía personal y
consigan normalizar su vida. Es importante señalar que estos principios debe-
rán integrarse en todos los planes y programas de desarrollo económico y so-
cial de tal suerte que su omisión impedirá el reconocimiento del plan o pro-
grama al país que los ignore.
Pero el proceso de implantación real no será tan sencillo. Ya se ha puesto
en evidencia en la propia negociación cuando se debatieron los instrumentos
jurídicos para su aplicación práctica. Las diferencias económicas y culturales
referidas a las personas con discapacidad son tan grandes que hubo de recu-
rrirse a fragmentar en dos instrumentos los contenidos de la Convención; en el
tratado quedaron incluidos los principios y derechos fundamentales, y en otro
texto diferente, el «protocolo facultativo», se incorporaron aquellos compro-
misos más específicos y concretos para la materialización de los derechos re-
conocidos en el tratado, de tal forma que cada país podrá optar a la ratifica-
ción de ambos textos de manera independiente. Mediante esta fragmentación
esperan los negociadores que la Convención cuente con un relevante número
de ratificaciones.
Una vez ratificada, los países firmantes deberán aceptar sus obligaciones
jurídicas e incorporarlas a sus propios mecanismos jurídicos. Por ejemplo, la
Convención obligará a los países a promover y mejorar el acceso a la educa-
ción y a la formación, a introducir medidas que eliminen las prácticas discri-
minatorias contra las personas con discapacidad, a incluir gradualmente en la
construcción de nuevos edificios características que tengan en cuenta la acce-
sibilidad universal, o a incorporar el principio del diseño para todos los pro-
ductos y servicios. Un tratado que será ley para todos los países cuyos gobier-
nos decidan ratificarlo.

2.3. Repercusiones en la legislación española

El más reconocido éxito de la Convención son precisamente sus efectos uni-


versales, en el convencimiento de que para un gran número de países, princi-
palmente con escaso nivel de desarrollo, forzará a incorporar paulatinamente
a sus ordenamientos protección para todos aquellos nacionales con alguna
discapacidad que hasta entonces han sido sencillamente ignorados.
Es verdad que en alguna medida, también para los países de la Unión Eu-
ropea y específicamente para España, aportará un reforzamiento del actual
marco jurídico de la discapacidad pero, sinceramente, en muy escasa rele-
vancia.

192
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
No obstante, el texto consensuado ha sido prudente al incorporar en su ar-
tículo 4.o un mandato de salvaguardia con las mejoras ya conquistadas que re-
sulten más ventajosas a las que el tratado aporta. Así el artículo 4.o (Obliga-
ciones generales), apartado 4, establece:

4. Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará a las disposicio-


nes que puedan facilitar en mayor medida la realización de los derechos de
las personas con discapacidad y que puedan figurar en la legislación de un
Estado parte o en el derecho internacional de aplicación en dicho Estado. No
habrá ninguna restricción o derogación de ninguno de los derechos humanos
fundamentales reconocidos o existentes en los Estados partes en la presente
Convención de conformidad con la ley, las convenciones y los convenios, los
reglamentos o la costumbre, con el pretexto de que la presente Convención no
reconoce esos derechos o que los reconoce en menor medida.

Deberá ser en el ámbito de la cooperación internacional donde los países más


avanzados puedan establecer otros instrumentos adicionales para impulsar la
aplicación inmediata de la Convención. Por ejemplo, condicionando la apro-
bación de planes y programas de cooperación internacional para el cumpli-
miento íntegro de la Convención.
España, una vez más, tendrá en Iberoamérica el ámbito territorial donde
impulsar la aplicación íntegra tanto del tratado como del protocolo faculta-
tivo.

2.4. El proceso de puesta en marcha de la Convención

Los pasos para la futura aplicación de la Convención y el protocolo facultati-


vo, tras la aprobación por la Asamblea General, son los que se exponen, so-
meramente, a continuación:

— Proceso de firma y ratificación de la Convención por parte de los Esta-


dos. Una vez que el tratado sea ratificado por 20 instrumentos de ratifi-
cación, la Convención entrará en vigor a los treinta días. El número de
países exigido para su entrada en vigor es bajo, ya que solamente con
los Estados que componen la Unión Europea será suficiente para su
entrada en vigor.
Finalmente le sucederá la firma o ratificación en cada uno de los
países, para lo cual habrá que estar a lo previsto en la legislación de
cada país. En general, se realiza a través de un proceso legislativo.
La fase de manifestación del consentimiento de cada Estado es
esencial, porque sin la prestación del consentimiento por parte del su-
jeto internacional negociador el tratado no le obliga. Precisamente la
prestación del consentimiento transforma al «Estado negociador» en

193
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
«Parte contratante», y posteriormente, con la entrada en vigor, en «Es-
tado parte».
La ratificación (o confirmación) es una forma solemne que históri-
camente ha venido siendo la usual. Pero no se debe confundir la ratifi-
cación o autorización del Parlamento, que es un acto de derecho inter-
no, con la ratificación internacional del tratado como forma de
manifestación del consentimiento que corresponde al derecho interna-
cional.
Respecto al procedimiento interno, en lo que se refiere al derecho
español, el artículo 94 inc c) de la Constitución Española establece:

Necesitarán la autorización previa de las Cortes mediante votación por ma-


yoría simple los siguientes tipos de Tratados: […] Tratados que afecten a la
integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales es-
tablecidos en el Título I de la Constitución.

El órgano que tiene competencia para pronunciarse sobre la «necesi-


dad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la
prestación del consentimiento del Estado» es la Comisión Permanen-
te del Consejo de Estado, según establece el artículo 22 de la Ley Or-
gánica del Consejo de Estado. El dictamen del Consejo de Estado no
es vinculante, pero en la práctica tradicionalmente el Gobierno lo vie-
ne siguiendo. El dictamen requerirá la autorización previa del Parla-
mento.
La prestación del consentimiento para obligar a España a través de
un tratado corresponde al Rey según lo establece el artículo 63 inc. 2
de la Constitución, que será refrendado por el ministro de Asuntos Ex-
teriores y Cooperación.
Posteriormente el tratado será obligatorio desde su entrada en vi-
gor, y ello se producirá, como hemos comentado, treinta días después
de la ratificación número 20 de los Estados.
Una vez que haya entrado en vigor en el plano internacional, y
cumplidos los trámites que hemos mencionado, el tratado se publicará
en el BOE y formará parte del ordenamiento jurídico español.

— Impulso en cada país del proceso interno de adopción e incorporación


de la Convención a su propio ordenamiento jurídico.
El proceso de incorporación de la Convención, una vez aprobada y
ratificada por el Gobierno español, no debe considerarse un punto de
llegada, sino más bien un punto de partida, y el más inmediato corres-
ponderá a un conjunto de actuaciones dirigidas a la difusión entre to-
das las instituciones y personas de la sociedad española.

194
4. La protección internacional de las personas con discapacidad

3. El tratamiento de la cuestión en el derecho


eurocomunitario y el Consejo de Europa
Para abordar la cuestión de la discapacidad en el ámbito europeo es obligado
un análisis diferenciado entre sus dos instituciones fundamentales: la Unión
Europea y el Consejo de Europa.

3.1. En el ámbito de la Unión Europea

Desde la firma de los Tratados de Roma, el 25 de marzo de 1957, tuvieron que


pasar casi veinte años hasta que se promulgara dentro del ámbito europeo el
primer Programa de Acción Social (1973) y las primeras «Directivas Socia-
les» (1975…). Así que la Europa comunitaria que nació como un «mercado
común» seguía siendo el «Mercado Común», con una tibia vocación social re-
cogida en el artículo 117 del Tratado de la CEE.
Pasaron otros veinte años y, aún en la reforma del tratado que se hace en
Maastrich en 1993, no prosperaron las tesis de introducir unas mejoras en los
artículos sociales, de tal suerte que quedaron recogidas como un protocolo so-
cial, anexo al tratado, y válido para 11 de los 12 Estados miembros.
Habrá que esperar al Tratado de Ámsterdam, en 1997; a la Estrategia Eu-
ropea del Empleo que se puso en marcha en ese mismo año, en la Cumbre Eu-
ropea de Luxemburgo; y a la Cumbre Europea de Lisboa, para poder hablar,
con fundamento, de una EUROPA SOCIAL y un MODELO SOCIAL EUROPEO
que ha quedado caracterizado por: un alto nivel de empleo; alto nivel de pro-
tección social; diálogo social; igualdad hombre-mujer y no discriminación en
general; y el reconocimiento del intervencionismo del poder público para ga-
rantizar la justicia y la paz social.

3.1.1 Competencias

Es necesario señalar que el tratamiento de la discapacidad sigue siendo nacio-


nal, es decir competencia de los Estados miembros, en todos sus niveles,
según tengan estructuradas su organización política: en ámbitos locales,
regionales y nacionales. Como señaló M. A. Cabra de Luna (2004)29 en el
Simposio Internacional de Valencia en 2004: «La aplicación del principio de
subsidiariedad en materia de política social significa que lo que puede hacerse
a nivel local no sea llevado a nivel autonómico o estatal. A la Administración
General del Estado, entre otras funciones, le ha quedado la de poner en mar-
cha las medidas pertinentes para evitar los desequilibrios territoriales en las
prestaciones sociales básicas, evitando desigualdades manifiestas en el ejerci-
cio de los derechos (art. 149, 1, 1.a de la Constitución Española)». Sin embar-
go, en el sector de la discapacidad, a pesar de la transferencia de competencias

195
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
hacia las comunidades autónomas, sigue en gran parte pendiente la descentra-
lización hacia las corporaciones locales, particularmente hacia los munici-
pios.
No obstante, aunque la competencia en materia de discapacidad sigue
siendo nacional, no lo es en exclusiva. A partir del Tratado de Ámsterdam, de
1997, y de su artículo 13, la Unión Europea comparte competencias y puede
luchar contra todo tipo de discriminación, incluida la debida a la discapaci-
dad, por medio de directivas que armonicen las legislaciones, y distintas nor-
mas de derecho derivado que contribuyan al reconocimiento de los derechos
de las personas con discapacidad. En el mismo sentido, cabe resaltar que los
artículos 136 y 137 refuerzan las competencias eurocomunitarias en materia
de políticas sociales y, especialmente, de empleo.

3.1.2. Instituciones de la Unión Europea

Dentro de las instituciones europeas, se ha de destacar que la Comisión Euro-


pea ha sido, es y probablemente sea el motor de toda acción a favor de la dis-
capacidad en la Unión Europea. La participación de la Comisión Europea ha
resultado decisiva en el impulso de toda la actividad relacionada con la disca-
pacidad: en la reforma de los tratados; en sus propuestas normativas, en el
ejercicio de su derecho de iniciativa; en la ejecución de los programas, en las
actuaciones del Fondo Social Europeo o del Fondo de Desarrollo Regional, y
la iniciativa EQUAL de lucha contra la discriminación por medio del empleo;
en las sucesivas comunicaciones y planes de acción; o el informe de situación
de la discapacidad, institucionalizado para cada dos años; las campañas de
los años europeos, o del Día Europeo de la Discapacidad; los innumerables
seminarios, encuentros, conferencias y actos... Todo ha sido preparado, orga-
nizado y presupuestado por la Comisión, que afortunadamente ha protagoni-
zado, con total dinamismo, la acción a favor de la no discriminación30.
También cabe resaltarse el apoyo permanente y solvente del Parlamento
Europeo, del Comité Económico y Social, del Comité de las Regiones y hasta
el de los protagonistas del diálogo social.
Existe un consenso generalizado en toda la Unión Europea de que hay que
actuar en favor de la discapacidad. Las diferencias aparecen cuando hay que dar
contenido a las acciones o elegir el instrumento jurídico, o aprobar un presu-
puesto, pero el apoyo a la discapacidad podría ser reconocido como un ele-
mento más del «modelo social europeo», junto al alto nivel de empleo; alto
nivel de protección social; igualdad hombre-mujer; diálogo social y participa-
ción; e intervención del Estado para garantizar la justicia social.

196
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
3.1.3. Instrumentos jurídicos y programáticos

Los pronunciamientos, instrumentos, medidas, programas, etc., de la Unión


en los últimos diez años han sido abundantes, por lo que solamente dejaremos
constancia de aquellos instrumentos jurídicos o programáticos más importan-
tes sobre este colectivo.

a) El artículo 13 del Tratado, según la redacción aprobada en Ámsterdam,


introduce la cláusula de no discriminación por diversos motivos, entre
los que se incluye expresamente el de la discapacidad, extremo este de
gran importancia que nuestra vigente Constitución española no reco-
gió expresamente en el artículo 14, aunque debe afirmarse categórica-
mente que las personas con discapacidad están bajo el paraguas de pro-
tección de dicho precepto constitucional. Se rompe con ello una
inercia histórica, iniciándose una nueva etapa, consiguiendo con ello
por primera vez una protección expresa de las personas con discapaci-
dad. No obstante, hay que hacer constar que el artículo 13 tiene un con-
tenido potestativo para el Consejo y que además las medidas antidis-
criminatorias tendrán que ponerse siempre en relación con aquellas
materias en las que la Unión disfrute de competencia. No estamos,
pues, ante un precepto de aplicación directa e invocable ante los tribu-
nales sin que antes se produzca el desarrollo normativo correspondien-
te que requiere la regla de la unanimidad.
b) Los derechos sociales fundamentales recogidos en el artículo 136 del
Tratado. Este precepto atribuye a la Comunidad Europea competen-
cias en materia de políticas sociales facultándole para dictar normas
básicas que vinculen a todos los Estados y permite la aplicación de la
cláusula antidiscriminatoria del artículo 13 a las materias sociales al
pasar a formar parte de las competencias comunitarias.
La referencia que este precepto hace al contenido de la Carta So-
cial Europea de 1961 y a la Carta de los Derechos Sociales Fundamen-
tales de los Trabajadores de 1989 da pie a que se apliquen los conteni-
dos de los artículos 15 y 26, respectivamente, de ambos instrumentos
jurídicos que regulan y protegen aspectos sociales en materia de em-
pleo de las personas con discapacidad, con lo que se consigue por estas
vías indirectas y concatenadas llegar hasta regulaciones sustantivas
protectoras en materia social y de empleo.
c) El artículo 137 del Tratado y la lucha contra la exclusión social. Este
precepto desarrolla y completa el artículo 136 antes comentado y le
atribuye competencias a la Unión Europea en diversidad de materias
sociales sobre las que pueden establecerse normas mínimas de aplica-
ción en toda la Unión.
Una de las líneas contempladas es la adopción de medidas de lu-
cha contra la exclusión social en relación con aquellas personas ex-

197
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
cluidas del mercado de trabajo, lo que permite que las personas con
discapacidad estén plenamente incluidas en dicho concepto y que
este instrumento resulte adecuado para establecer medidas de igual-
dad de oportunidades, así como medidas de lucha contra cualquier
tipo de discriminación en el campo del empleo y la integración labo-
ral del colectivo.
Conviene señalar que esta vía tiene una ventaja procedimental, ya
que para la adopción de estas medidas tan sólo se requiere mayoría
cualificada y no la unanimidad que exige el artículo 13.
d) La declaración en favor de las personas con discapacidad del acta final
del Tratado de Ámsterdam. En efecto, el acta final del Tratado de
Ámsterdam contiene una declaración que proclama: «La Conferencia
conviene en que las instituciones comunitarias, al elaborar medidas
con arreglo al artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, deben tener en cuenta las necesidades de las personas disca-
pacitadas».
Aunque esta declaración carece de valor jurídico vinculante, sin
embargo expresó la voluntad política de los jefes de Estado y de Go-
bierno de la Unión y marcó una tendencia en el sentido de cómo de-
bían interpretarse las futuras actuaciones en favor de las personas con
discapacidad.
e) La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En la
cumbre de Niza de diciembre de 2000 se aprobó la Carta de los Dere-
chos Fundamentales de la Unión Europea que contiene algunas for-
mulaciones generales de gran importancia para las personas con dis-
capacidad al proclamar el principio de igualdad ante la ley, la no
discriminación por razón de discapacidad y el establecimiento de
principios y medidas para la acción positiva en favor de este colec-
tivo.
f) Deben destacarse, además, tres grandes referentes que han supuesto
relevantes avances como consecuencia de las decisiones adoptadas en
las cumbres de Luxemburgo, Lisboa y Niza.

— La cumbre de Luxemburgo de 1997, que consigue la plena implan-


tación de la nueva política social comunitaria, acordada en Áms-
terdam, en materia de empleo.
— Se abre un método de trabajo que tras las conclusiones de dicha
cumbre se proyecta mediante los Planes Anuales de Acción para el
Empleo (PNAE), que serán evaluados periódicamente y financia-
dos desde los fondos estructurales europeos.
— La cumbre de Lisboa de 2000 se comprometió al relanzamiento de
la nueva estrategia europea de crecimiento y competitividad, pero
sobre todo aportó para la discapacidad el gran avance de integrar a
este colectivo en la nueva política de lucha contra la exclusión.

198
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
— La cumbre de Niza de 2000 propició, por una parte, la aprobación
de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales, tan positiva
para las personas con discapacidad, que, aun no teniendo carácter
vinculante inmediato, ha supuesto un referente interpretativo cla-
ve y quedó integrada como parte II de la nueva Constitución Euro-
pea; y por otra, ha sido el inicio de una nueva política social euro-
pea en materia de inclusión social, a través de los correspondientes
planes nacionales (PNAIN).

g) El impulso de las políticas europeas en favor de la discapacidad des-


pués del año 2000: Basándose en el artículo 13 del Tratado la Comi-
sión adoptó un conjunto de medidas dirigidas contra la discriminación.
Las más relevantes han sido:

— La Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, re-


lativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las perso-
nas independientemente de su origen racial o étnico.
— La Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre de 2000, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el
empleo y la ocupación.
— El Programa de Acción Europeo de lucha contra la discriminación
2001/2006.
— La Declaración de 2003 como Año Europeo de las Personas con
Discapacidad.
— El Plan de Acción Europeo para Personas con Discapacidad puesto
en marcha en el año 2004 y que se irá renovando anualmente hasta
2010, entre cuyos objetivos se resalta primordialmente el del em-
pleo.

h) Mediante el Reglamento 2204/2002 de la Comisión, de 12 de diciem-


bre, se autorizó a los Estados miembros a conceder ayudas para la crea-
ción de nuevos puestos y para la contratación de trabajadores discapa-
citados sin necesitar la autorización previa de la Comisión, de modo
que los Estados pueden financiar durante un año hasta el 60% de los
costes laborales y de seguridad social de los empleos de este colectivo.

3.1.4. Métodos de apoyo

Los dos métodos más exitosos empleados en el proceso de construcción de un


marco normativo de integración de las personas con discapacidad en la Unión
Europea están siendo el mainstreaming y el método abierto de coordinación.
Ambos son dos instrumentos de apoyo a la discapacidad; diferentes, pero con
puntos de coincidencia. No son vías paralelas. El mainstreaming, es decir la

199
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
presencia o influencia del tema discapacidad en las políticas comunitarias, se
está aplicando y poniendo en marcha en el ámbito del empleo.
En cuanto al «método abierto de coordinación» en la estrategia europea
de la discapacidad, está en periodo de rodaje y sin institucionalizar. Es, en
cierta manera, un «método tácito». La cumbre de Lisboa, en su conclusión 7,
habla de introducir, a todos los niveles, el método abierto de coordinación, y a
partir de entonces se manifiesta como una vía complementaria, si bien pen-
diente todavía de consolidarse reglamentariamente.
Estos métodos de apoyo forman parte de lo que se ha venido en llamar
«derecho indicativo», que son normas más o menos vinculantes para los Esta-
dos miembros, pero que no adoptan la forma de directivas, reglamentos o de-
cisiones.
El método abierto de coordinación se creó en el marco de la política de
empleo y el proceso de Luxemburgo, y se definió como un instrumento de la
estrategia de Lisboa 2000. Proporciona un nuevo marco de cooperación entre
los Estados miembros con el objetivo de lograr la convergencia entre las dis-
tintas políticas nacionales procurando realizar algunos objetivos comunes en-
tre los diferentes Estados. Por tanto, los Estados evalúan a los otros Estados
miembros en lo referente a sus propias competencias nacionales, tales como
el empleo, la protección social, la inclusión social, la educación, la juventud y
la formación.
El método consiste, básicamente, en identificar y definir los objetivos que
deben cumplirse de forma conjunta. Posteriormente, se establecen los instru-
mentos para medir dichos objetivos, tales como estadísticas, indicadores, di-
rectrices. Y, finalmente, se realiza una evaluación comparativa, es decir, se
comparan los resultados de los Estados miembros y se intercambian las mejo-
res prácticas.
El resultado final de tan largo proceso es que la Comisión ha conseguido
poner en marcha una estrategia europea de la discapacidad y ha sensibilizado a
los ciudadanos europeos del problema que tienen 50 millones de compatriotas.
Se ha pasado de la beneficencia o asistencia social a las personas discapacita-
das a un nuevo plano que se orienta hacia el reconocimiento de los derechos y
de la ciudadanía, y está presente en las estrategias europeas básicas. Además,
en el año 2007 está previsto celebrar una Conferencia de Ministros encargados
de la Discapacidad, lo que supondrá otro salto cualitativo importante.
Por tanto, el balance del tratamiento que las Comunidades Europeas, en
su día, y la Comunidad Europea y la Unión Europea, hoy, han dado a la disca-
pacidad es positivo, porque, aún sin base jurídica y con el apoyo del artículo
13 y las cartas de derechos, se ha construido todo un «acervo comunitario»,
con derecho derivado importante, tanto de carácter normativo, como de pro-
gramas de acción.

200
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
3.2. El Consejo de Europa

El Consejo de Europa está constituido actualmente por 46 países europeos


que representan a más de 800 millones de personas31. Esta institución bastante
desconocida por los ciudadanos europeos tiene asignado, sin embargo, desta-
cados objetivos sociales. Éstos pueden resumirse en los siguientes: defender
los derechos humanos, la democracia parlamentaria y la preeminencia del Es-
tado de derecho; concertar acuerdos y convenios entre países europeos para
mejorar las prácticas jurídicas; reforzar un concepto de identidad europea ba-
sada sobre valores comunes y no sobre diferencias; consolidar la estabilidad
democrática en Europa. Por tanto, su misión fundamental, según recoge su ar-
tículo 3, es «la preeminencia del derecho y el principio en virtud del cual toda
persona colocada bajo su jurisdicción debe gozar de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales».
En consonancia con dichos principios, los derechos que protege son prin-
cipalmente de naturaleza civil y política, entre otros: el derecho a la vida, a la
libertad y seguridad, a una buena administración de justicia, al respeto a la
vida privada y familiar, del domicilio y de la correspondencia, libertad de pen-
samiento, conciencia y religión, libertad de expresión y opinión, libertad de
asociación, etc.
La trayectoria de la organización desde su creación en 1950 ha sufrido dis-
tintos altibajos; sin embargo, a partir del año 1989 se dio un nuevo impulso re-
forzando ideas e iniciativas tales como: referente político y de defensa de los
derechos humanos para las democracias postcomunistas; apoyo a los países
de la Europa central y oriental a poner en marcha y consolidar las reformas
políticas y legislativas; propiciar el reforzamiento de la defensa de los dere-
chos humanos. Posteriormente, tras la cumbre de Viena de 1993, volvió a re-
forzarse la institución al convertir al Consejo de Europa en el guardián de la
seguridad democrática basándose en los derechos humanos, la democracia y
el Estado de derecho.
Finalmente, en noviembre de 2005, con ocasión de la presidencia ruma-
na, se adoptaron dos grandes prioridades: consolidar la protección global de
los derechos del hombre en Europa, y favorecer las sociedades inclusivas a
través del diálogo y el respeto a la diversidad.
Actualmente se encuentra estructurado en tres planos: plano gubernamen-
tal, que es el Comité de Ministros; plano parlamentario, la Asamblea Consul-
tiva, y plano judicial, el Tribunal de Estrasburgo.

3.2.1. Instrumentos jurídicos

Puede considerarse que el Consejo de Europa es el artífice de un cierto dere-


cho común europeo que va permitiendo una armonización o equiparación de
las legislaciones nacionales en diversas materias. Los dos instrumentos jurídi-

201
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
cos más relevantes de esta organización son: el Convenio de Derechos Huma-
nos y la Carta Social Europea.
El Convenio para la protección de los derechos humanos y libertades públi-
cas fue aprobado en Roma en 1950 y vino a convertir en obligaciones jurídicas
hasta un total de 18 principios reconocidos en la Declaración Universal de De-
rechos Humanos de Naciones Unidas. Desde su aprobación ha contado con cin-
co protocolos adicionales que han reforzado su dimensión jurídica internacio-
nal. Conviene resaltar que el Tribunal de Estrasburgo goza de fuerza vinculante
de sus sentencias respecto de los países que se encuentran bajo su jurisdicción.
Sin embargo, en lo referente a las personas con discapacidad este Conve-
nio no contempló expresamente a las personas con discapacidad, que se en-
cuentran incluidas solamente, dentro de su ámbito de protección, a través de
los principios de igualdad y no discriminación. Una omisión sólo en cierta
manera comprensible, ya que en la promulgación del año 1950 no se prodiga-
ron muchas reivindicaciones para este colectivo. La única referencia a la dis-
capacidad es la que se contiene en su artículo 5.1 al referirse a los enajenados
mentales que, junto a otros colectivos como el de alcohólicos, drogadictos, va-
gabundos, etc., prevé situaciones y restricciones de la libertad personal en de-
terminadas condiciones. Posteriormente, a lo largo de los cinco protocolos
adicionales a dicho Convenio que se han ido aprobando en los últimos 50
años, tampoco se ha recogido expresamente una sensibilidad regulatoria en
favor de las personas con discapacidad.
El otro gran instrumento jurídico del Consejo de Europa es la Carta So-
cial Europea aprobada en Turín el 18 de octubre de 1961, que recoge una serie
de derechos sociales y económicos que no habían sido tenidos en cuenta ini-
cialmente en el Tratado de 1950. Ha sido objeto de diversas revisiones y ac-
tualizaciones, la última de ellas en Estrasburgo en 1996, que se conoce como
«texto revisado».
Este instrumento internacional sí contempla a las personas con discapaci-
dad, aunque de manera muy superficial, en su artículo 1532. Contiene una se-
rie de formulaciones que pretenden proteger el ejercicio del derecho de las
personas con discapacidad siguiendo el modelo social y entendiendo el respe-
to a la diferencia y a la obligación de la sociedad de adoptar medidas de adap-
tación para facilitar aquellos derechos.
En un segundo nivel se sitúan las recomendaciones y resoluciones del
Comité de Ministros y de la Asamblea. Son decisiones que si bien no tienen
formalmente la fuerza vinculante de los convenios y tratados para los Esta-
dos miembros, sin embargo, de facto son las disposiciones que cuantitativa y
cualitativamente más han hecho avanzar a los Estados miembros en la pro-
moción y acceso a los derechos de las personas con discapacidad, por medio
de adaptación de legislaciones, medidas de apoyo para compensar dificulta-
des, etc.
La influencia de esas decisiones ha sido doble: por una parte, ha alcanza-
do a un importante número de países a lo largo de los años y, actualmente, su

202
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
influencia puede llegar a los 46 Estados miembros, y por otra, se ha abordado
un amplio campo de contenidos en esas decisiones.
Curiosamente el Consejo, a través del Comité de Expertos para la Rehabi-
litación e Integración de las personas con discapacidad, tiene la capacidad que
no tienen otras organizaciones internacionales como es la de realizar estudios
y trabajos técnicos para la preparación de las recomendaciones y resoluciones
del Comité de Ministros, que garantizan su calidad y, en consecuencia, su am-
plia aceptación por los Estados miembros.
Ciertamente la labor del Consejo de Europa no es apenas conocida ni va-
lorada por la población europea y, sin embargo, lleva más de cincuenta años
trabajando fundamentalmente por el reconocimiento y defensa de los dere-
chos del hombre. Si ese es su objetivo fundamental y dispone de mecanismos
para ello, resta entonces que tanto los gobiernos como los representantes de
las personas con discapacidad, en su calidad de interlocutores ante el Consejo,
debieran valorar adecuadamente las posibilidades de esta organización para
la protección y defensa de los derechos de las personas con discapacidad. Una
buena muestra de dichas posibilidades es la aprobación en el año 2006 del
Plan de Acción del Consejo para la Mejora de la Calidad de Vida de las Perso-
nas con Discapacidad. Un proyecto elaborado durante más de tres años por
distintas organizaciones de personas con discapacidad.

4. Análisis social del proyecto de Constitución europea


Pocos podían prever que el texto de la proyectada Constitución europea33, a
estas alturas de 2006, estuviera todavía sin aprobar y sin visos de cuándo po-
drá ser refrendada para su entrada en vigor. Los fracasos de los referéndums
en Francia y Países Bajos han alterado totalmente el proceso, y el periodo de
reflexión que se dio la Unión Europea no parece que haya conseguido dar re-
sultados a corto plazo. Es igualmente cierto que con la reciente aceptación de
Estonia, ya son 16 países los que han ratificado la Constitución, a los que
pronto podrían sumarse Suecia y Portugal.
Cuando hablamos del proyecto de texto debe recordarse que los Jefes de
Estado y de Gobierno de los 25 Estados miembros la aceptaron y adoptaron,
en representación de sus respectivos países en los que ganaron las elecciones.
Más aún, el texto recibió la aprobación del Parlamento Europeo, del Comité
Económico y Social, y del Comité de las Regiones. Y hoy, como hemos seña-
lado, son una mayoría los países que la han refrendado.
El proyecto de Constitución es un texto jurídico que quiere poner coto a
los totalitarismos, al terrorismo, a los separatismos y a los modelos políticos
ultraliberales. Pero el proyecto de Constitución no es un «monumento» jurí-
dico, y prueba de ello es que los constituyentes, por ejemplo, se olvidaron del
tema social, y a última hora hubo de constituirse un grupo «Europa Social»
que trabajó muy deprisa y no muy bien.

203
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
El tratamiento de la no discriminación y la discapacidad en la Constitu-
ción puede desglosarse, según sus capítulos, en los contenidos siguientes:

A) En la Parte I de la Constitución destacamos los siguientes puntos de


interés desde la perspectiva de la discapacidad:

• Art. I-1. Creación de la Unión. Dice el párrafo 2: «La Unión está abierta
a todos los Estados europeos que respeten sus valores y se comprome-
tan a promoverlos en común». No se trata de una declaración formal. Es
una primera obligación para los Estados que aspiren a la adhesión que
han de suscribir los valores descritos en el artículo siguiente.
• Art. I-2. Valores de la Unión. Se destacan tres referencias de interés
para la discapacidad:

a) Dignidad, libertad, democracia, igualdad… entendida ésta como


igualdad de todos los ciudadanos e igualdad de oportunidades, por-
que la igualdad hombre-mujer se cita al final del artículo.
b) Respeto a los derechos humanos, incluidos los «derechos de las mi-
norías»… citado con tanta parquedad quizás olvidando que en tan
corta redacción quedan incluidos directamente una minoría de 50
millones de personas con discapacidad.
c) Mención expresa de la «no discriminación».

• Art. I-3. Objetivos de la Unión. En el párrafo 3 se habla de que «la


Unión combatirá la exclusión y la discriminación. Es decir, que la no
discriminación es, a la vez, un valor a resaltar y un objetivo a defender».
• Art. I-4. Libertades fundamentales y no discriminación. Se prohíbe toda
discriminación por nacionalidad que puede acompañar a discrimina-
ción por discapacidad y sexo, por ejemplo, en casos de discriminación
múltiple.
• Art. I-9. Derechos fundamentales. «La Unión reconoce los derechos, li-
bertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Funda-
mentales…» y en el Convenio Europeo para la Protección de los Dere-
chos Humanos… La referencia que había a la Carta Social Europea se
ha desplazado al artículo III-209, como era lógico, en razón del tema.
• Art. I-45. Principios de igualdad democrática. Apareció ya entre los va-
lores, pero ahora se concreta y precisa por referencia a que los ciudada-
nos se beneficiarán, en condiciones de igualdad de sus instituciones, ór-
ganos y organismos.
• Art. I-47. Principio de democracia participativa. No sólo democracia
formal representativa, sino democracia real participativa, con diálogo
civil: «2. Las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente
y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil». El
diálogo civil se ha situado por delante del diálogo social, que estaba ins-

204
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
titucionalizado en el Tratado de Maastricht y consolidado en el Tratado
de Ámsterdam de 1997.
• Art. I-48. Interlocutores sociales y dialogo social autónomo. El recono-
cimiento del papel de los interlocutores sociales y el diálogo social, por
la Unión, lo eleva de categoría y lo sitúa en la «vida democrática de la
Unión», más allá de lo estrictamente social, lo que tiene interés para las
personas con discapacidad a la hora del empleo y la protección social
general como parte del modelo social europeo.

B) En la Parte II se recoge la Carta de los Derechos Fundamentales, ela-


borada por la Convención, que constituye el conjunto de derechos de los ciu-
dadanos de la Unión. Evidentemente todos los artículos tienen interés para las
personas con discapacidad, pero desde el punto de vista específico de la disca-
pacidad hay que señalar:

• Art. II-80. Igualdad ante la ley. Todas las personas lo son.


• Art. II-81. 1. No discriminación. Reproduce, amplía y mejora la redac-
ción del artículo 13 del Tratado de Ámsterdam con mención expresa de
la discapacidad.
• Art. II-86. Integración de las personas discapacitadas. Es un artículo es-
pecífico dedicado a la discapacidad en el que se reconoce el derecho a la
acción positiva. Dice: «La Unión reconoce y respeta el derecho de las
personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su
autonomía, su integración social y profesional y su participación en la
vida de la comunidad».

Todos los derechos sociales del Título IV también van dirigidos a las per-
sonas con discapacidad y quizás lo que haya que lamentar es que en el artículo
II-96 no se hable de los «servicios de interés general» y su acceso.

C) En la Parte III de la Constitución se encuentran dos grupos de normas:


las disposiciones de aplicación general y en un segundo grupo las de carácter
educativo y social.

a) Disposiciones de aplicación general. Dentro de las disposiciones ge-


nerales destacamos:

• Art. III-117. Menciona el «mainstreaming exclusión social», ya que


habrá que tener en cuenta la lucha contra la exclusión social, que in-
cluye a las personas con discapacidad, como frecuentemente exclui-
das, en todas las políticas y acciones comunitarias.
• Art. III-118. «Mainstreaming no discriminación», en este artículo
referido a la no discriminación, por razón de sexo, raza u origen étni-
co, religión o conveniencia, discapacidad, edad y orientación sexual.

205
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
• Art. III-124. «Lucha contra la discriminación», está redactado en los
mismos términos que estaba planteada en el artículo 13 del Tratado
de Ámsterdam, pero con una nueva terminología.

b) En el segundo grupo de disposiciones se incluyen las de carácter social


o educativo, entre las que destacan:

• Art. III-207. Incentivos de empleo; proyectos piloto.


• Art. III-209. Objetivo social, entre otros, lucha contra exclusiones.
• Art. III-210. H. La Unión apoyará «la integración de las personas ex-
cluidas en el mercado laboral».
• Art. III-210. J. La Unión apoyará la lucha contra la exclusión social.
• Art. III-283. G. La Unión tendrá por objetivo «mejorar la formación
profesional inicial y permanente para facilitar la inserción y reinserción
profesional en el mercado laboral».

El proyecto de Constitución europea, por tanto, afecta al colectivo de per-


sonas con discapacidad directamente al proclamar el principio de no discrimi-
nación e indirectamente al introducir instrumentos de lucha contra la exclu-
sión social.
Ciertamente se podrían haber dado pasos más decididos en los aspectos
sociales, como por ejemplo la eliminación de la regla de la unanimidad en la
política social, o haber reconocido mayores poderes al Parlamento Europeo, o
haber desarrollado los principios sociales que se incluyen en el texto. Pero,
con todo, la Constitución supone un gran avance en el ámbito de la discapaci-
dad. No debe olvidarse que Europa no es un Estado, ni siquiera confederal,
por tanto cualquier texto constitucional debe respetar la autonomía y sobera-
nía de los Estados miembros que la componen. En este sentido, recordemos
que las competencias de la UE en materia social se limitan a apoyar y comple-
mentar las actividades de los Estados miembros (artículo III-210), ya que de
acuerdo con el principio de subsidiariedad la política social es competencia
del Estado, y, en el caso de nuestro país, de las comunidades autónomas.

5. La discapacidad en el constitucionalismo comparado


La regulación de la discapacidad en los distintos ordenamientos constitucio-
nales34, tanto por su amplitud como por su complejidad, requiere que aplique-
mos una sistemática de análisis ordenada que al mismo tiempo seleccione
aquellas construcciones jurídicas que se distingan por el contenido o por la
técnica a la hora de regular y proteger a las personas con discapacidad.
La clasificación que proponemos se articula en tres grupos de países: los
pertenecientes al área de la Unión Europea; aquellos que forman parte del
continente americano, incluyendo en este segundo bloque tanto las constitu-

206
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
ciones de influencia anglosajona, Estados Unidos y Canadá, como las inspira-
das en el constitucionalismo europeo continental pertenecientes al área ibero-
americana, y finalmente un tercer grupo que referirán las constituciones de
dos países dispares entre sí del continente africano. En cada uno de los grupos
se ordenan las referencias de cada país por orden alfabético.

5.1. Estados europeos pertenecientes a la Unión Europea

Como punto inicial debemos recordar que el Tratado Constitutivo de la Comu-


nidad Europea contiene una declaración que determina la necesidad de que las
instituciones comunitarias tengan en cuenta las necesidades de las personas
discapacitadas, incluyendo expresamente esta causa en el listado de materias
en las que se debe luchar especialmente contra la discriminación, tal y como
señala en su artículo 13 (antiguo artículo 6 A) la versión actualmente consoli-
dada aprobada en el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997, descrito
este último detalladamente en el epígrafe anterior de este mismo capítulo.
Dicho lo anterior, el análisis concreto de cada norma constitucional obliga
a seleccionar aquellas constituciones representativas de alguna cualidad. En
esa lista se incluye:

A) ALEMANIA
Su Constitución es la Ley Fundamental para la República Federal Alemana
(conocida tradicionalmente como Ley Fundamental de Bonn), de 23 de mayo
de 1949. Está dotada de gran rigidez constitucional para su reforma, lo que no
ha sido inconveniente para que haya sido modificada por sucesivas leyes
constitucionales en nueve ocasiones (la más recientemente en 2002).
La Ley Fundamental comienza protegiendo en su artículo 1 la protección
de la dignidad humana.
1. La dignidad de la persona humana es intangible. Todos los poderes
públicos han de respetarla y protegerla.
2. El pueblo alemán reconoce los derechos humanos, inviolables e ina-
lienables, como el fundamento de toda comunidad humana, de la paz y
la justicia en el mundo
3. Los derechos fundamentales que a continuación se proclaman vincu-
lan a los poderes legislativo y ejecutivo y a los tribunales de justicia,
como derechos directamente aplicables.
Es en el artículo 3 donde se constitucionaliza el derecho a la igualdad,
mencionándose específicamente a quienes padecen minusvalías:
1. Todas las personas son iguales ante la ley.
2. Los hombres y las mujeres tienen los mismos derechos. El Estado fo-
menta la realización práctica de la igualdad de derechos de mujeres y

207
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
hombres y actúa en orden a la remoción de las situaciones de desven-
taja existentes.
3. A nadie se podrá perjudicar o beneficiar por razón de su sexo, su ori-
gen familiar, su raza, su lengua, su procedencia nacional, su credo o
sus ideas religiosas o políticas. Las minusvalías no podrán constituir
causa de discriminación para nadie.

Este último inciso, que proclama expresamente la no discriminación por


razones de discapacidad, fue introducido en la Constitución mediante una re-
forma de 1994.
El Tribunal Constitucional alemán, en reiterada jurisprudencia, ha consi-
derado que es un mandato del principio de Estado social que el Estado haya
de ocuparse de la asistencia a los necesitados, lo que comprende la ayuda so-
cial para los ciudadanos que, por causa de defectos físicos o psíquicos, se en-
cuentran obstaculizados en su desarrollo personal y social, siendo incapaces
de mantenerse por sí mismos.
En esta dirección, el Tribunal ha considerado como deber constitucional
el de asegurar a los minusválidos el requisito mínimo indispensable para una
existencia digna del ser humano, y esforzarse en lograr de la forma más am-
plia posible su incorporación a la sociedad, promover los cuidados adecuados
en la familia o a través de terceras personas y conseguir la necesaria organiza-
ción de su asistencia.

B) ITALIA
La Constitución de la República italiana de 1947 en su artículo 3 proclama la
dignidad humana y la igualdad de todos ante la ley, encomendando al Estado
la obligación de eliminar todos los obstáculos sociales y económicos que li-
mitan la libertad y la igualdad de los ciudadanos:

Todos los ciudadanos tendrán la misma dignidad social y serán iguales ante
la ley, sin distinción de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni cir-
cunstancias personales y sociales.
Constituye obligación de la República suprimir los obstáculos de orden
económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participa-
ción efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica
y social del país.

Y en lógica consecuencia, en el artículo 38 reconoce la asistencia del Estado


en caso de que se considere necesario:

Todo ciudadano incapaz de trabajar y desprovisto de los medios necesarios


para vivir tendrá derecho al mantenimiento y a la asistencia social.

208
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
Los trabajadores tendrán derecho a que se prevean y garanticen los me-
dios proporcionados a sus necesidades vitales en caso de infortunio, enferme-
dad, invalidez y ancianidad, y desempleo involuntario.
Los incapaces para el trabajo y los inválidos parciales tendrán derecho a
la educación y a la formación profesional.
Las tareas previstas en el presente artículo serán asumidas por órganos e
instituciones constituidas o complementadas por el Estado.

C) PORTUGAL
La Constitución portuguesa de 1976 es de las Constituciones europeas, pro-
bablemente con la nuestra, que de una manera más clara y expresa se ocupa
de las personas con discapacidad.
Su artículo 1 proclama la dignidad de la persona humana:
Portugal es una República soberana, basada en la dignidad de la persona hu-
mana y en la voluntad popular y empeñada en la transformación en una so-
ciedad sin clases.

Lo que reitera en el artículo 13, junto a la igualdad de todos ante la ley.


1. Todos los ciudadanos tienen la misma dignidad social y son iguales ante
la ley.
2. Nadie podrá ser beneficiado, privilegiado, perjudicado, privado de al-
gún derecho o eximido de deber alguno por razón de ascendencia, sexo, raza,
lengua, territorio de origen, religión, convicciones políticas o ideológicas,
instrucción, situación económica o condición social.

En su artículo 71 se establece el principio de igualdad de trato entre los ciuda-


danos con discapacidades y los demás, y encomienda al Estado la responsa-
bilidad de conseguir este objetivo, utilizando sus medios políticos y la sensibi-
lización de la sociedad.
1. Los ciudadanos física o mentalmente deficientes gozarán de la plenitud de
los derechos y estarán sujetos a los deberes especificados en la Constitución,
con excepción del ejercicio o del cumplimiento de aquellos para los cuales se
hallen incapacitados.
2. El Estado se obliga a realizar una política nacional de prevención y
tratamiento, rehabilitación e integración de los deficientes; a desarrollar una
pedagogía que sensibilice a la sociedad en cuanto a los deberes de respeto y
solidaridad con ellos y a la asunción de la carga de realización efectiva de sus
derechos, sin perjuicio de los derechos y deberes de los padres o tutores.

También en el artículo 54 de esta Constitución se prevé, en relación con las


obligaciones del Estado relativas a los derechos de los trabajadores, que com-
pete al Estado asegurar las condiciones de trabajo, retribución y reposo a que
tienen derecho los trabajadores, especialmente: […]

209
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
c) La protección especial del trabajo de las mujeres durante el embarazo y
después del parto, así como del trabajo de los menores, de los que tengan mer-
madas sus facultades y de los que desempeñen actividades especialmente vio-
lentas o en condiciones insalubres, tóxicas o peligrosas.

Finalmente, en 1997, el Parlamento portugués aprobó una enmienda al artícu-


lo 74 de la Constitución, que regula la enseñanza, para incluir entre las fun-
ciones del Estado:
g) Promover y apoyar el acceso de los ciudadanos con discapacidad a la en-
señanza y apoyar la enseñanza especial, cuando sea necesaria.
h) Proteger y considerar a la lengua de signos portuguesa como un ins-
trumento de expresión cultural y de acceso a la educación y a la igualdad de
oportunidades.

5.2. Estados americanos

El análisis de la discapacidad en las normas constitucionales de América obli-


ga a que el punto de partida necesario sea la Convención Interamericana para
la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad.
Este Tratado ha influido de especial manera en gran parte de las Constitu-
ciones de los países americanos, hasta el punto que modificaron sus textos
originales para incorporar los compromisos asumidos en la Convención. Ana-
licemos las Constituciones más relevantes:

A) ARGENTINA
La primera Constitución de la República Argentina se proclamó en 1854. En
el año 1994 se promulgó un texto refundido con todas las modificaciones ha-
bidas hasta esa fecha.
Proclama en su artículo 16 la igualdad de todos ante la ley:
La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no
hay en ella fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son
iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la ido-
neidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.

Estableciendo una prioridad clara por el tema de las personas con discapaci-
dad, ya que los designa específicamente al regular en el artículo 75 las atribu-
ciones del Congreso:
23. Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igual-
dad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los dere-
chos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vi-

210
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
gentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las muje-
res, los ancianos y las personas con discapacidad.

B) BRASIL
La Constitución de la Republica Federativa del Brasil es de 1988, habiendo
sido varias veces modificada, la última en 2005, siendo tal vez junto a la co-
lombiana, ecuatoriana, peruana, y también la venezolana, una de las que más
se ha ocupado de las personas con discapacidad en su continente.
En su artículo 1 ya proclama como uno de los fundamentos de su Estado
democrático de derecho:
... la dignidad de la persona humana.
Y, en lógica consecuencia, considera en el artículo 3, como uno de sus objeti-
vos fundamentales:
IV. Promover el bien de todos, sin prejuicios de origen, raza, sexo, color, edad
o cualesquiera otras formas de discriminación.

Lo que reitera en el artículo 5, ya en sede de derechos:


Todos son iguales ante la ley sin distinción de cualquier naturaleza, garanti-
zándose a los brasileños y a los extranjeros residentes en el país la inviolabili-
dad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la
prioridad.

Y en el artículo 7, dentro de la enumeración de los derechos sociales:


XXXI. La prohibición de cualquier discriminación, en lo referente al salario
y a criterios de admisión del trabajador portador de deficiencias.

El artículo 23, por su lado, considera que es una competencia común de la


Unión, los Estados y del Distrito Federal:
II. Cuidar de la salud y asistencia pública, de la protección y garantías de las
personas portadoras de deficiencias.

Por su parte, en el artículo 24 se determina la competencia concurrente en la


legislación sobre:
XIV. Protección e integración social de las personas portadoras de deficien-
cias.
El artículo 37, al regular la Administración Pública, dispone:
VIII. La ley reservará un porcentaje de los cargos y empleos públicos para
las personas portadoras de deficiencias y definirá los criterios de su admi-
sión.
Y el artículo 227, dentro de los derechos del niño, establece como medidas:

211
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
II. Creación de programas de prevención y atención especializados para los
portadores de deficiencia física, sensorial o mental, así como de integración
social del adolescente portador de deficiencia, mediante la formación para el
trabajo y la convivencia, y el favorecimiento del acceso a los bienes y servi-
cios colectivos, con la eliminación de discriminaciones, y obstáculos arqui-
tectónicos.
2. La ley regulará la construcción de los paseos públicos y de los edifi-
cios de uso público y la fabricación de vehículos de transporte colectivo, a fin
de garantizar el acceso adecuado a las personas portadoras de deficiencia.

Por último, en el artículo 244 se ordena la accesibilidad de los elementos de


carácter público:
La ley regulará la adaptación de los paseos públicos, de los edificios de uso
público y de los vehículos de transporte colectivo, actualmente existentes, a
fin de garantizar el acceso adecuado a las personas portadoras de deficien-
cias conforme a lo dispuesto en el artículo 227.2.

C) ESTADOS UNIDOS
La Constitución americana es de 1787, por lo que resulta lógico que no con-
templara disposiciones específicas para las personas con discapacidad. Tam-
poco abordan esta materia ninguna de sus 27 enmiendas.
Ahora bien, eso en absoluto significa, como es evidente, que las personas
con discapacidad no estén especialmente protegidas, ya que desde 1990 existe
una Ley de Estadounidenses con Discapacidad (Rehabilitation Act) que obli-
ga a que los edificios sean accesibles y prohíbe la discriminación por razón de
discapacidad, reconociendo el derecho que tiene toda persona a ser tratada
justamente. En el mismo sentido están siendo dictadas otras leyes ordinarias
cuyo análisis, como venimos comentando, desborda los márgenes del presen-
te estudio constitucional.

D) MÉXICO
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de 1917, ha-
biendo sido muchas veces reformada. En su artículo 1 afirma la igualdad y
dignidad de todas las personas:

En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que
otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse,
sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los escla-
vos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo
hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o na-
cional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las

212
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado ci-
vil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto
anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Pudiendo ser también significativo señalar que, recientemente, en abril de


2005, se ha aprobado la Ley General de las Personas con Discapacidad que
promueve la equiparación de oportunidades de participación social para las
personas con discapacidad en los ámbitos de educación, salud, transporte y
accesibilidad, deporte, cultura y recreación y acceso al desarrollo social, se-
ñalando asimismo que la discapacidad deberá incluirse en todas las acciones
gubernamentales orientadas en favor de la sociedad.

5.3. Otros Estados

En este grupo hemos seleccionado dos países, ambos del continente africano
pero con dos realidades culturales y económicas bien diferenciadas. No obs-
tante, señalaremos que después de revisar las Constituciones de los otros paí-
ses no mencionados se ha podido constatar que apenas se refieren al colectivo
de personas con discapacidad.
Estos dos países seleccionados de África sí contienen significativas men-
ciones puntuales a esta cuestión.

A) SUDÁFRICA
La Constitución de 1996 afirma la dignidad humana (artículo 10) y prohíbe
expresamente la discriminación basada en discapacidad en el artículo 9.

1. Todos son iguales ante la ley y tienen el derecho a una misma protección y
a los beneficios de la ley.
2. La igualdad incluye el pleno e idéntico disfrute de derechos y liberta-
des. Para promover el logro de la igualdad, deberán adoptarse medidas legis-
lativas y de otra consideración para proteger a personas o grupos de perso-
nas perjudicadas por una discriminación injusta.
3. El Estado no puede discriminar injustamente a nadie de manera direc-
ta o indirecta por razón de uno o más campos de los que siguen: raza, género,
sexo, embarazo, estado civil, origen étnico o social, color, orientación sexual,
edad, discapacidad, religión, conciencia, creencias, cultura, idioma o naci-
miento.

B) UGANDA:
La Constitución de Uganda de 1995, en su artículo 35, regula los derechos de
las personas con discapacidades:

213
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
1. Las personas con discapacidades tienen el derecho al respeto y a la digni-
dad humana y las autoridades deben tomar todas las medidas para que logren
todos sus potenciales mentales y físicos.
2. El Parlamento aprobará leyes apropiadas para la protección de las
personas con discapacidades.

Como peculiaridad propia debe destacarse que en su artículo 78, al regular su


composición, determina que deberán formar parte del Parlamento:
... los representantes del ejército, juventud, trabajadores, personas con disca-
pacidad y otros grupos que el Parlamento determine.

Añadiendo en este sentido que la ley determinará el procedimiento de elec-


ción de estos representantes, habiéndose establecido la reserva para las perso-
nas con discapacidad de cinco asientos en el Parlamento nacional, pudiendo
incluir puestos de gobierno.

6. Las personas con discapacidad ante las nuevas tendencias


sociales y corrientes mundiales
Para el futuro, la integración de la discapacidad en la vida colectiva representa
mucho más que la mera incorporación de los discapacitados a todos los ámbi-
tos del quehacer humano. Supone apostar por un modelo que evite la exclu-
sión y que resalte el derecho a la dignidad personal, a la no discriminación y a
poder participar solidariamente en la construcción del futuro humano donde
se configuren derechos inalienables para cualquier persona, en cualquiera de
sus circunstancias individuales. La lucha por la inclusión de las personas con
discapacidad es una lucha en defensa de la diversidad humana, que está tra-
zando un camino que habrán de recorrer todas aquellas sociedades que quie-
ran combatir la exclusión. Por tanto, trabajar a favor de la solidaridad es el ca-
mino para construir una sociedad civilizada.
Pero tan ambicioso objetivo difícilmente se podrá alcanzar sin disponer
previamente de una estrategia adecuada, porque no debe olvidarse que ni el
ritmo ni la intensidad de los avances que se han producido y de los programas
que se han ejecutado hasta el momento han sido los adecuados para reducir de
forma significativa el impacto de las desventajas que afectan a las personas
con discapacidad. Habrá que reconocer que los progresos legislativos no han
supuesto, en muchos casos, el cambio real de las prácticas de discriminación y
exclusión social.
La dignidad humana y la igualdad real de las personas discapacitadas con
las demás personas son la referencia final de todos los afanes de las personas
con discapacidad, pero para garantizarlas es necesario erradicar toda forma de
discriminación directa o indirecta, y, además, ejercer una acción positiva. Esta
suma de la acción positiva y la no discriminación debe presidir la conducta so-

214
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
cial global y la de todos los actores de la sociedad: poderes públicos, institu-
ciones, corporaciones, empresas, grupos sociales organizados e individuos35.
Los principios y criterios que han de inspirar la nueva estrategia de actua-
ción en materia de discapacidad se pueden resumir en los siguientes:

a) La persona discapacitada debe ser la protagonista de su propia vida y


ha de estar colocada en el centro de nuestras reflexiones.
b) La participación plena y efectiva en la sociedad requiere poner más re-
cursos a disposición de las personas con discapacidad.
c) La comunidad internacional debe compartir el conocimiento y los
avances científicos y técnicos relativos a la discapacidad y asegurar,
desde la corresponsabilidad, la transferencia de tecnología necesaria
para hacer efectiva la aplicación de esos conocimientos y avances.
d) La situación de las personas discapacitadas debe seguir siendo un
asunto abierto en la agenda internacional.
e) La atención a la discapacidad ha de ser una prioridad del gasto social
de los gobiernos.
f) Las redes familiares y de solidaridad deben ser coprotagonistas del
proceso de integración.
g) La visibilidad de los problemas de las personas con discapacidad con-
tribuye a incrementar la corresponsabilidad social e incrementa la par-
ticipación. Es necesario normalizar la imagen social de la discapaci-
dad, superando los prejuicios y los estigmas que favorecen el rechazo
social y que actúan como barreras invisibles que dificultan o imposi-
bilitan la plena integración.

Los principios han de encontrar instrumentos idóneos que los introduzcan


en la realidad social para que aspiren a transformar la vida de las personas
para quienes se promulgaron. Por ello es necesario que se disponga de lo que
hemos denominado una adecuada «acción positiva». Las propuestas más sig-
nificativas son las siguientes:

1.o Para conseguir el gran objetivo de la dignidad y la igualdad de opor-


tunidades de las personas con discapacidad es necesario situarlo en la
cúspide de la protección que otorgan los derechos humanos y, más es-
pecíficamente, los derechos fundamentales de la persona. En este
sentido, sería muy importante que pudiera proclamarse una conven-
ción especial de la ONU sobre las personas con discapacidad.
2.o Las constituciones de los diversos países deben incluir un precepto
específico que reconozca y ampare la protección para las personas
con discapacidad.
3.o Debe establecerse por vía legal el principio de integración o normali-
zación educativa de las personas con discapacidad, de forma que los
alumnos con necesidades especiales asociadas a la discapacidad par-

215
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
ticipen plenamente y con preferencia en el sistema educativo ordina-
rio, sin perjuicio de que se mantengan otras modalidades educativas
para aquellos alumnos que, por sus especiales circunstancias, no pue-
dan incorporarse completamente a la escuela ordinaria.
4.o Es necesario conectar el sistema educativo con el sistema productivo
y económico, ofreciendo una formación y educación para la integra-
ción laboral y el empleo que permita la autonomía económica de las
personas con discapacidad. Se debe establecer en el sistema educati-
vo y de formación para el empleo el aprendizaje continuo y los itine-
rarios.
o
5. Debe consagrarse en el ordenamiento jurídico de cada país el princi-
pio de no discriminación por razón de discapacidad en el acceso al
empleo y en el mantenimiento en el puesto de trabajo, dotando a los
interesados de instrumentos jurisdiccionales o administrativos para
hacerlo efectivo en caso de vulneración del derecho a la igualdad.
o
6. Las autoridades han de establecer una política general de promoción
del empleo de las personas con discapacidad con medidas de acción
positiva (apoyos, ayudas, bonificaciones, reducciones fiscales, etc.)
que aúne vías y modalidades de integración laboral diversas y creati-
vas (mercado ordinario, empleo protegido, autoempleo, fórmulas de
economía social, empleo público, etc.).
7.o Es esencial lograr una mayor implicación y participación de los agen-
tes sociales en la promoción del empleo de las personas con discapa-
cidad y en la vigilancia de las disposiciones que amparan y protegen
sus derechos, fundamentalmente a través de la negociación colectiva.
8.o Un elemento fundamental para la mejora de la calidad y de las condi-
ciones de vida de las personas con discapacidad es la existencia de un
sistema de protección social que asegure la adecuada cobertura de las
contingencias que puedan afectar a las personas con discapacidad a
lo largo de su vida, y de una red de servicios sociales y sociosanita-
rios dirigidos a promover la autonomía de la persona con discapaci-
dad y a asegurar la asistencia y el apoyo que en cada momento necesi-
ten.
9.o Deben desarrollarse esquemas de atención de las situaciones de de-
pendencia que puedan producirse por razón de edad avanzada o por
grave o severa afección. En las modalidades de protección por depen-
dencia que se desarrollen debe incluirse a los discapacitados como un
colectivo de atención preferente.
10.o Deben incorporarse, a través de normas legales y prácticas adminis-
trativas, los conceptos de accesibilidad universal y diseño para todos
en los campos de la innovación, las tecnologías de asistencia y apoyo
y las herramientas de la sociedad de la información.
11.o Es preciso la incorporación en la legislación de los distintos países del
principio de diálogo civil, entendido como la necesaria participación

216
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
de las organizaciones de personas con discapacidad en todas aquellas
políticas públicas que directa o indirectamente pudieran afectarles,
haciendo oír su voz y contando con su parecer en las fases de elabora-
ción de propuestas, decisión, ejecución, evaluación y seguimiento.
12.o Un conocimiento estadístico más profundo de las realidades de las
personas con discapacidad permitiría una mejor planificación y de-
sarrollo de políticas y programas ajustados a las necesidades sociales
reales de las personas con discapacidad. Es muy importante que la
discapacidad sea incorporada dentro de los indicadores del índice de
desarrollo humano de la ONU y que sea contemplada por los siste-
mas estadísticos y los indicadores sociales de los diferentes países y
organizaciones supranacionales.

El progreso por tanto en pos de la calidad de vida humana no será efectivo


si no alcanza a todos o si no se ajusta al respeto a los derechos inalienables de
cada persona. Las propuestas que hemos enumerado deben procurar insertar-
se en un auténtico cambio cultural, que lleve a los corazones de las personas la
voluntad de reconocerse en los otros y de tratar a los demás como se merecen
por su dignidad personal y no sólo en atención a su posición en las cadenas
productivas.

7. Las aportaciones del Club de Roma sobre la discapacidad


en la agenda internacional
Cuando en 1968 Aurelio Peccei fundó el Club de Roma pretendía, con ello,
crear una organización que facilitase el debate sobre las oportunidades e in-
certidumbres que se abrían ante una Humanidad que tenía ante sí no pocas en-
crucijadas. Y entre ellas, las que se refieren más directamente a cómo preser-
var la dignidad de cada persona y cómo cambiar tanto leyes como voluntades
particulares y colectivas para construir un mundo mucho más justo y solida-
rio. De forma que así se pudiese preservar mejor la diversidad humana y cul-
tural mientras se afianza la solidaridad entre todos los pobladores del planeta
y también con las generaciones del futuro. Casi cuarenta años después sus
postulados siguen manteniendo la misma vigencia y quizás una mayor necesi-
dad en preservarlos.
Han sido muchos los informes que se han elaborado por iniciativa de esta
organización internacional. Citemos los que tienen relación con la problemá-
tica de la discapacidad: en 1975 M. Mesarovic y E. Pesrtel realizaron el infor-
me sobre «La Humanidad en la encrucijada». Después se sucedieron otros
más entre los que destacamos el realizado por O. Giarini y P. M. Liedtke en
1998 sobre «El dilema del empleo», o el dirigido por Reinhard Mohn en el
año 2000 sobre «El triunfo del factor humano».

217
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
7.1. Las razones para realizar el Informe sobre Discapacidad

En el otoño de 1999 el Club de Roma acordó encargar al autor de esta obra, a


propuesta de Ricardo Díez Hochleitner, la elaboración de un Informe sobre el
Futuro de la Discapacidad en el mundo. El Club adoptó esa resolución porque
era consciente que la discapacidad tiene una creciente importancia en el mun-
do actual, y ello por dos razones. En primer lugar, porque la tendencia es que
las sociedades cuenten con poblaciones cada vez de mayor edad, debido a los
avances científicos y médicos. Ello está abriendo las puertas a discapacidades
sobrevenidas que pueden llevar a la exclusión y a limitar las posibilidades de
muchas personas mayores para seguir activos. En segundo lugar, porque la
discapacidad está reclamando una consideración especial que evite la exclu-
sión de las personas que la viven y que cada día reclaman, la no discrimina-
ción y los apoyos solidarios precisos para poder aprovechar sus capacidades
y conocimientos, y así contribuir como cualquier otra persona al desarrollo
humano.
Desde esas razones, el Informe elaborado por el Club de Roma ha preten-
dido contribuir a ampliar las perspectivas de la calidad humana, a partir del fe-
nómeno de la discapacidad y también de las potencialidades que supone para
la vida colectiva su integración y asimilación. Por ello, en palabras de su di-
rector, Rafael de Lorenzo: «El Informe se ha inspirado y enlazado con las co-
rrientes del humanismo transformador, que se orientan al desarrollo del hom-
bre, entre cuyos requisitos están la igualdad, la solidaridad y la cooperación,
que se tienen que ir fraguando a través de la formación, el empleo y la partici-
pación social integrada».

7.2. Estructura y principios inspiradores

Se construye sobre la relación entre desarrollo humano y discapacidad, a par-


tir de la constatación de dos hechos fundamentales:

— En primer lugar, que la discapacidad ha adquirido una creciente im-


portancia en el mundo actual, debido, por una parte, al incremento
cuantitativo de las situaciones de discapacidad (envejecimiento de la
población, personas que sobreviven a accidentes y enfermedades que
antes eran mortales...) y, por otra, la toma de conciencia de que es ne-
cesario aprovechar las capacidades, los conocimientos y la contribu-
ción al desarrollo que pueden hacer las personas con discapacidad.
— Y, en segundo lugar, se constata que la lucha que las personas con dis-
capacidad vienen desarrollando para lograr la participación y la igual-
dad se ha constituido en un paradigma de la defensa de la diversidad y
de la búsqueda de soluciones innovadoras.

218
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
El Informe se ha realizado a partir del análisis de las realidades actuales
de la discapacidad y se ha fundamentado, siempre que ha sido posible, con da-
tos estadísticos contrastados. Es un estudio hecho desde la discapacidad, pero
que pretende resaltar la importancia de preservar y aprovechar la diversidad
humana, enriquecer la conciencia solidaria y afianzar los compromisos en de-
fensa de los derechos de igualdad de todas las personas.
En el primer capítulo se presentan los objetivos del Informe y se esbozan
una serie de consideraciones introductorias con la intención de situar al lector
en el contexto de su realización. En los cuatro capítulos siguientes se abordan
los grandes bloques temáticos que configuran el Informe: la discapacidad y
las nuevas encrucijadas de la Humanidad; las oportunidades que se tienen y
se pueden construir; la calidad de vida solidaria, y los caminos para el futuro.
Tuve oportunidad, en diversas ocasiones, y especialmente en la presenta-
ción a los medios de comunicación, de reconocer que «he querido aportar
ideas, reflexiones, sugerencias, propuestas, etc., desde la doble dimensión
que implica mi larga experiencia de gestión, análisis y estudio de esta proble-
mática, y el corolario que ha supuesto en estos últimos meses la realización
del Informe, que ha sido tan enriquecedor personalmente y que ha contado
con tantas aportaciones, colaboraciones y ayudas de un espléndido equipo de
trabajo».

7.3. Objetivos y propósitos

Desde estos principios, se ha redactado a sabiendas de que, para que se hagan


realidad, es preciso en primer lugar entender qué ocurre, para luego actuar so-
bre los condicionantes exteriores que limitan la calidad humana, y sobre todo
para actuar sobre los límites interiores de cada conciencia, y sobre las heren-
cias culturales y los valores que se pretenden transformar. Se ha considerado
la alternativa de formular propuestas y sugerencias para el debate con el sano
objetivo de provocar un mayor interés social, renunciando a efectuar una mera
descripción cuantitativa o geográfica de cuál es la actual realidad. Sin embar-
go, se ha tenido presente que para que ese debate pueda ser formulado en sus
términos más realistas se necesita el conocimiento de cómo son esas realida-
des, cuáles son los diferentes modelos de discapacidad y cómo evolucionan
esos modelos al compás de los desarrollos socioeconómicos y técnicos. O
bien cómo, aprovechando la aceleración de la revolución científico-técnica,
el diseño se configura para todos como una metodología imprescindible, aun-
que no suficiente, para la inclusión.
Por todo ello, el Club a través del Informe ha querido incorporar una re-
flexión sobre las posibilidades que encierra la diversidad a la hora de poten-
ciar las inteligencias colectivas en las sociedades del aprendizaje y la interac-
tividad, e insistir en la aportación que la discapacidad y sus iniciativas
suponen para el desarrollo social y para la conciencia humana.

219
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Por tanto, los anhelos de la discapacidad en las nuevas encrucijadas de la
humanidad podrían resumirse afirmando que las personas con discapacidad
desean la participación en la sociedad y la igualdad. Reivindican el derecho
igualitario de perseguir las oportunidades que la vida ofrece a cada individuo,
prepararse para la participación por medio de la educación e integrarse en la
sociedad a través del empleo. Desean implicarse activamente en la vida comu-
nitaria, y formulan esta demanda siendo conscientes de que no se trata sólo de
un derecho, sino que implica también la obligación cívica de contribuir, pues
una ciudadanía igualitaria conlleva la responsabilidad de la contrapartida. Es-
tas aspiraciones pueden resumirse en la noción de «integración en la vida or-
dinaria», que supone la plena participación e intervención de las personas con
discapacidad en los procesos económicos, sociales, culturales y de cualquier
otra naturaleza, en un marco de libertad de elección.

7.4. Las propuestas del Informe

Esta perspectiva, que enfatiza la autodeterminación, la integración, la igual-


dad de trato y la valoración de la diversidad, implica situar la dignidad, la auto-
estima y la igualdad de derechos de las personas con discapacidad en el cora-
zón mismo de los debates relevantes en relación con la discapacidad. Con ello
el enfoque de los debates se desplaza desde la persona hacia su entorno.
La exclusión y la discriminación por razón de la discapacidad violan di-
versos derechos humanos universales, en particular el derecho a la igualdad.
Además, la exclusión y la discriminación estructurales por motivo de disca-
pacidad minan la competitividad de nuestros sistemas económicos y la cohe-
sión de nuestros sistemas sociales. La sociedad en su conjunto se ve afectada
cuando no se reconoce ni se facilita adecuadamente la expresión del talento y
la realización del potencial que atesoran las personas con discapacidad.
Tradicionalmente, las respuestas políticas al fenómeno de la discapacidad
han consistido esencialmente en medidas de compensación social canalizadas
habitualmente a través de la beneficencia, un tratamiento que casi siempre im-
plicaba la separación de la persona de su entorno habitual de vida y, en el me-
jor de los casos, el desarrollo de servicios de asistencia especializada, que,
aunque bien intencionados, no han sido capaces de promover la integración
de las personas con discapacidad en la vida comunitaria. Cada vez se recono-
ce de forma más general el carácter insostenible de esta situación. El motor de
la evolución del pensamiento sobre la discapacidad ha sido el reconocimiento
de que se puede valorar mejor la diversidad humana mediante la creación de
procesos económicos y sociales inspirados en la igualdad de todos los ciuda-
danos y abiertos a todos.
El principio fundamental de la igualdad, entendido en este ámbito como
igualdad de oportunidades, se considera en la actualidad como el punto de re-
ferencia obligado al cual deben remitirse las estructuras económicas y socia-

220
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
les y como el fundamento del planteamiento basado en el reconocimiento de
los derechos de las personas con discapacidad.
Las personas con discapacidad, no sólo desean ver atendidas sus reivindi-
caciones de participación e igualdad, sino que desean vivir en una sociedad
inclusiva, solidaria y justa. Anhelan la desaparición del dualismo, que está
condenando a muchos seres humanos a quedar al margen del progreso, y rei-
vindican un reparto más igualitario de la riqueza y de las oportunidades entre
los distintos países y regiones. Saben que sólo en una sociedad decente y res-
petuosa con la dignidad y con los derechos de todos podrán ver satisfechos sus
anhelos, y están dispuestos a contribuir a la construcción de esa sociedad, po-
niendo al servicio de todos los que como ellos se han sentido o se sienten dis-
criminados el valor de su experiencia, el fermento transformador de sus espe-
ranzas y la fuerza, serena y firme, de su voluntad y de sus razones.

Notas

1. Resolución de la Asamblea General 2856 (XXVI), de 20 de diciembre de 1971.


2. Resolución de la Asamblea General 3447 (XXX), de 9 de diciembre de 1975.
3. Resolución de la Asamblea General 31/123, de 13 de diciembre de 1976.
4. Resolución de la Asamblea General 37/52, de 3 de diciembre de 1982.
5. Resolución de la Asamblea General 37/53, de 3 de diciembre de 1982.
6. Resolución de la Asamblea General 46/119, de 17 de diciembre de 1991.
7. Resolución de la Asamblea General 47/3, de 14 de octubre de 1992.
8. La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, de 1992; la Conferencia
Mundial sobre Derechos Humanos, de 1993; la Conferencia Internacional sobre Población
y Desarrollo, de 1994; la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, de 1995; la Cuarta Confe-
rencia Mundial sobre la Mujer, de 1995; la cumbre Hábitat II, de 1996; la Conferencia Mun-
dial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras Formas de Intoleran-
cia Relacionadas, de 2001; la Segunda Conferencia Mundial sobre Envejecimiento, de
2002, entre otras, han efectuado recomendaciones específicas sobre la situación y los dere-
chos de las personas con discapacidad.
9. Véase el epígrafe siguiente de este capítulo en el que se aborda con mayor detenimiento la
cuestión de la Convención de Naciones Unidas a favor de los Derechos de las Personas con
Discapacidad.
10. Véase un estudio detenido y profundo de la cuestión en el análisis de C. Courtis en «Tratado
sobre Discapacidad», tema 9 (en prensa).
11. Véase en general, T. Degener y Y. Koster-Dreese (eds.), Human Rights and Disabled Per-
sons, Martinus Nijhoff, Dordrecht/Boston/Londres, 1995; en especial T. Degener, Disabled
persons and human rights: the legal framework, pp. 9-40; G. Quinn y T. Degener (eds.), De-
rechos Humanos y Discapacidad, op. cit.
12. Véase, por ejemplo, PIDCP, art. 2.1; PIDESC, art. 2.2; CDN, art. 2.1; Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, art. 14; Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos, art. 1.1; Carta Africana de Derechos de los
Hombres y de los Pueblos, art. 2.
13. Véase PICDP, art. 26; Protocolo n.o 12 al Convenio Europeo para la Protección de los Dere-
chos Humanos y Libertades Fundamentales, art. 1.
14. Véase Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante «PIDCP»), artículo
2.1: «Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a ga-

221
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
rantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su juris-
dicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color,
sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social»; Pacto Internacional de Dere-
chos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante «PIDESC»), artículo 2.2: «Los Esta-
dos partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que
en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, reli-
gión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, naci-
miento o cualquier otra condición social». Véase también Comité de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales (en adelante «Comité DESC»), Observación General n.o 5,
Personas con discapacidad (1994), pár. 15. La Observación General desarrolla concreta-
mente la interpretación de las obligaciones generales y particulares contenidas en el
PIDESC a las personas con discapacidad.
15. Véase, por ejemplo, T. Degener, «International Disability Law. A New Legal Subject on the
Rise: The Interregional Experts», Meeting in Hong Kong, diciembre 13-17, 1999, en Berke-
ley Journal of International Law, n.o 18 (2000), págs. 182-183.
16. Además de los dos Pactos Internacionales de 1966 sobre derechos civiles y políticos, y sobre
derechos sociales económicos y culturales, hay otras cinco convenciones importantes del sis-
tema de Naciones Unidas: la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discri-
minación contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención para la Protec-
ción de los Trabajadores Migrantes y sus Familias y para la Erradicación de la Tortura.
17. De acuerdo con la doctrina empleada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, todo derecho —independiente de su adscripción a la lista de los derechos civiles
y políticos o a la de derechos económicos, sociales y culturales— involucra diferentes nive-
les de obligaciones estatales. El Comité, en su interpretación de los derechos consagrados
por el PIDESC, ha propuesto la siguiente clasificación de estos niveles: a) obligaciones de
respeto, es decir, la obligación de abstenerse de interferir en el disfrute del derecho; b) obli-
gaciones de protección, es decir, la obligación de asegurar el disfrute de los derechos por par-
te de sus titulares contra la posible interferencia de terceros; y c) obligaciones de satisfacción
o cumplimento, es decir, la obligación de proporcionar acceso al disfrute de los derechos a
aquellas personas que no están en condiciones de hacerlo por sí mismas. En algunos casos, el
Comité también ha hablado de obligación de promoción, es decir, la obligación del Estado
de asegurar el terreno para el futuro disfrute y desarrollo del derecho en cuestión. Véase, en
general, Comité DESC, Observación General n.o 12, El derecho a una alimentación adecua-
da (art. 11) (1999), pár. 15, y prácticamente todas las Observaciones Generales siguientes.
Véase también V. Abramovich y C. Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles,
Trotta, Madrid, 2002, capítulos 1 y 2; A. Eide, «Economic, Social and Cultural Rights as Hu-
man Rights», en A. Eide, C. Krause y A. Rosas (eds.), Economic, Social and Cultural Rights.
A textbook, M. Nijhoof, Dordrecht, 2.a ed., 2001, págs. 9-28; G. van Hoof, «The Legal Natu-
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Alston y K. Tomasevski, The Right to Food, M. Nijhoof, Utrecht, 1994, págs. 97-110; M. Se-
púlveda, The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic, So-
cial and Cultural Rights, Intersentia, Amberes, 2003, págs. 157-248.
18. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer («CEDM»), Recomenda-
ción General n.o 18, Mujeres discapacitadas (1991).
19. CEDM, Recomendación General n.o 24, Artículo 12 de la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer - La mujer y la salud (1999).
20. Véase L. Henkin, The Age of Rights, Columbia University Press, Nueva York, 1990;
J. Humphrey, No Distant Millenium: The International Law of Human Rights, Unesco, Pa-
rís, 1989, págs. 165-166; B. G. Ramcharan, «The Legal Status of the International Bill of
Rights», Nordic Journal of International Law, n.o 55 (1986), págs. 380-382; A. H. Robert-

222
4. La protección internacional de las personas con discapacidad
son y J. G. Merrills, Human Rights in the World, Manchester University Press, Manchester,
3.a ed., 1989, págs. 27-29.
21. Según C. Courtis, una diferencia importante entre el derecho internacional convencional
(tratados, convenciones, pactos, cartas) y el denominado soft law está dada por el hecho de
que el primero establece un mecanismo formal de asunción de obligaciones internacionales
por parte de los Estados (verbigracia, su ratificación), que convierte a éstos en partes o
miembros del respectivo instrumento convencional. El procedimiento de ratificación per-
mite además a los Estados, salvo excepciones, formular reservas. Los instrumentos de soft
law no están abiertos a la ratificación de los Estados, ni permiten la formulación de reser-
vas. Sin embargo, aunque consagren estándares no obligatorios para los Estados, las nor-
mas de soft law —que en general adoptan la forma de «declaraciones», «principios», «re-
glas mínimas», «normas uniformes», «planes de acción», etc.— son consideradas guía para
la interpretación de los derechos establecidos en tratados internacionales o bien indicios del
inicio de una costumbre internacional. Véase, al respecto, A. E. Boyle, «Some Reflections
on the Relationship of Treaties and Soft Law», International and Comparative Law Quar-
terly, vol. 48, octubre de 1999, págs. 901-913; D. Carreau, Droit International, Pedone, Pa-
rís, 5.a ed., 1997, págs. 193-208; A. D’Amato, «Soft Law», en A. D’Amato y K. Engel
(eds.), International Environmental Law Anthology, Anderson Publishing, Cincinnatti,
Ohio, 1995, cap. 5, págs. 55-60
(http://anthonydamato.law.northwestern.edu/IELA/Intech05-2001-edited.pdf); H. Hillgen-
berg, «A fresh look at Soft Law», European Journal of International Law, n.o 3, (1999),
págs. 499-515; M. Reisman, «The Concept and Functions of Soft Law in International
Law», en E. G. Bello y B. A. Ajibola (eds.), Essays in Honour of Judge Taslim Olawale
Elias, Martinus Nijhoff, Dordrecht, 1992, vol. I., págs. 135-144; C. Tomuschat, Human
Rights: Between Idealism and Realism, Oxford University Press, Oxford, 2003, pág. 36.
22. Véase por ejemplo, E. Rosenthal y C. Sundram, The Role of International Human Rights in
Domestic Mental Health Legislation, WHO Report, (2000),
http://www.bazelon.org/legal/resources/internationallaw.pdf; «International Human
Rights and Mental Health Legislation», en New York Law School Journal of International
and Comparative Law, n.o 21, (2000), p. 469.
23. Aprobada por la Resolución 37/52 de la Asamblea General de Naciones Unidas el 3 de di-
ciembre de 1982.
24. Aprobadas por la Resolución 44/70 de la Asamblea General el 15 de marzo de 1990.
25. Aprobadas por la Resolución 46/96 de la Asamblea General el 16 de diciembre de 1991.
26. Aprobadas por la Resolución 46/119 de la Asamblea General el 17 de diciembre de 1991.
27. Aprobadas por la Resolución 48/96 de la Asamblea General el 20 de diciembre de 1993.
28. Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapaci-
dad, resolución aprobada por la Asamblea General, cuadragésimo octavo periodo de sesio-
nes, de 20 de diciembre de 1993, <http://www.un.org/esa/socdev/enable/dissres0.htm>.
29. Cabra de Luna, M. A., «Las políticas sociales ante los retos de la nueva sociedad». Simpo-
sio Internacional de Valencia 29-31/01/2004. Organizado por el IMSERSO.
30. Véase Alonso, F. A., «Tratamiento de la discapacidad», en Tratado sobre Discapacidad,
tema 10 (en prensa).
31. Véase Blanco Egido, E. «La protección jurídica en el ámbito del Consejo de Europa», en
Tratado sobre Discapacidad, tema 11 (en prensa).
32. Artículo 15. Derecho de las personas física o mentalmente disminuidas a la formación pro-
fesional y a la readaptación profesional y social. Para garantizar el ejercicio efectivo del de-
recho de las personas física o mentalmente disminuidas a la formación profesional y a la re-
adaptación profesional y social, las partes contratantes se comprometen:
1. A tomar las medidas adecuadas para procurar a los interesados medios para su forma-
ción profesional e incluso, si fuese necesario, las oportunas instituciones especializadas,
ya sean privadas o públicas.

223
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
2. A adoptar las medidas adecuadas para proporcionar un puesto de trabajo a los minusvá-
lidos, particularmente por medio de servicios especiales de colocación, posibilidades de
empleo protegido y medidas destinadas a estimular a los empleadores a su contratación.
33. Puede encontrarse un magnífico análisis del proyecto de Constitución Europea en el trabajo
de F. Alonso Soto, contenido en el Tratado sobre Discapacidad (en prensa), que en su tema
10 aborda, entre otras cuestiones, el del análisis de este importante asunto.
34. Para un estudio de mayor detalle sobre la regulación de las Constituciones de diversos paí-
ses en materia de discapacidad, veáse nuestro trabajo contenido en Tratado sobre Discapa-
cidad, tema 14 (en prensa).
35. Véase De Lorenzo García, R., «El futuro de las personas con discapacidad en el mundo. De-
sarrollo Humano y Discapacidad», Informe al Club de Roma. Ediciones del Umbral, Ma-
drid (2003).

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226
5. La protección
de la discapacidad
en el derecho español

1. Protección en la Constitución Española de 1978


1.1. Antecedentes y contenido de la protección

Pese a que en el ámbito del derecho internacional la discapacidad tiene acogida


en normas tales como la Carta Social Europea de 1961, en la Declaración de los
Derechos del Deficiente Mental de la ONU de 1971, o en la Declaración de
los Derechos de los Minusválidos de la ONU de 1975, son los textos constitu-
cionales más recientes, la Constitución Española del año 1978 y su antecedente,
la portuguesa del año 1976 en su art. 71, las pioneras en dedicar un precepto
específico a las personas con discapacidad. En el proceso de elaboración de
nuestro texto constitucional la inclusión del precepto no fue objeto de discusión
política, figurando ya incluido en sus trabajos preparatorios, quedando incor-
porado al anteproyecto, si bien con una enumeración distinta al vigente art. 49,
como art. 42, con el literal siguiente: «Los poderes públicos garantizarán a los
disminuidos físicos y mentales y personas incapacitadas una atención especia-
lizada y un reforzamiento del amparo que los derechos fundamentales de este
Título otorgan a todos los ciudadanos». Este precepto, que sigue una marcada
línea asistencial, fue reelaborado en el seno de la Ponencia constitucional a par-
tir de las enmiendas presentadas, siendo el texto que surgió de la Ponencia el fi-
nalmente aprobado tanto por la Comisión como por el Congreso de los Diputa-
dos, quedando incorporado al texto constitucional definitivo, si bien con unos
mínimos retoques que se incluyeron en su tramitación ante el Senado.

227
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
La previsión constitucional sobre el colectivo de las personas con disca-
pacidad contenida en el indicado art. 49 refleja una concepción del Estado con
una impronta marcadamente social, como queda reflejado, asimismo, por la
ubicación sistemática del precepto en el capítulo III del Título I «De los dere-
chos y deberes fundamentales», bajo la denominación «De los principios rec-
tores de la política social y económica». Si bien, como analizaremos, la ubica-
ción sistemática plantea problemas en relación con la defensa de este derecho,
no podemos desconocer, no obstante, lo avanzado que representa su inclusión
y el alcance práctico que se deriva de su redacción, en concreto el marcado ca-
rácter informador, programático y de mandato, y compromiso efectivo para
los poderes públicos que este precepto conlleva1.
Del análisis del texto del precepto se extraen las conclusiones siguientes:
1) son destinatarios de las obligaciones que derivan del mismo los poderes pú-
blicos; 2) el colectivo de beneficiarios son todas las personas con discapaci-
dad, tanto física, como sensorial y psíquica; 3) el alcance del precepto se cifra
en el ejercicio de acciones que les garantice una protección integral —de pre-
visión, tratamiento, rehabilitación e integración—, a través de una «atención
especializada»; 4) en especial, han de brindarles el amparo necesario para el
disfrute de los derechos que recoge el Título I, en igualdad de condiciones con
los restantes ciudadanos.
El precepto, en su propia e interna concepción, no parece tener límites, y
desde luego, parece deducirse como una consecuencia real e inevitable de los
principios solidarios a que hacen referencia los arts. 9.2, 10.1 y 14 de la Cons-
titución. De esta conclusión más adelante se extraerán importantes conse-
cuencias, según veremos. Por otro lado, según ya hemos valorado en otras
ocasiones, con un especial hincapié en el elemento de la integración, «la inte-
gración sería la base de todas las políticas protectoras, actuando como criterio
que define y permite evaluar el alcance y la eficacia de las medidas puestas en
práctica. El logro de la integración se ha erigido en guía de dichas medidas y
en su consecución se cifra el estado ideal, el bienestar deseable de las personas
afectadas por alguna discapacidad». A la par que se constituye este elemento
en la medida del grado de cumplimiento de los derechos contenidos en los
otros tres preceptos indicados; es decir, el grado de integración social de las
personas con discapacidad es corolario de la libertad, dignidad e igualdad de
estos individuos. Sobre la base del art. 49 del texto constitucional, la persona
con discapacidad se inserta en la sociedad como un colectivo definido espe-
cíficamente, que se encuentra sujeto a un tratamiento y protección especial,
diferente del resto de los ciudadanos. En los casos de no considerarse esta
protección especial requerida por las personas con discapacidad, nos encon-
tramos ante la violación del derecho a la igualdad2.
Si bien el alcance material del precepto puede ser valorado de forma posi-
tiva, no lo pueden ser tanto los aspectos formales; en especial, tal como ha
quedado dicho anteriormente, la ubicación sistemática. En la medida en que
el art. 49 CE está incorporado en el capítulo III del Título I de la Constitución

228
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
«De los derechos y libertades de la Constitución», y no se encuentra formal-
mente entre los derechos y libertades fundamentales de la Sección 1.a del ca-
pítulo II, ni ante derechos de los ciudadanos de la Sección 2.a de ese mismo
capítulo, tiene vedada para su defensa la protección excepcional que brinda el
recurso de amparo. Esta debilidad puede justificar que en la larga vida del pre-
cepto su virtualidad práctica pueda quedar en entredicho. Así, según un estu-
dio llevado a cabo por el Comité Español de Representantes de Personas con
Discapacidad (CERMI), en el año 2002 un 58,6% de las personas encuesta-
das manifestó que se habían sentido discriminadas por razón de su discapaci-
dad; de las cuales un 34,4% habían percibido que esa discriminación había
sido provocada de forma indirecta por la inadecuación de las condiciones del
entorno, las limitaciones en el diseño de los bienes, productos y servicios o la
forma en que estaban organizados y regulados los procesos y recursos socia-
les (educación, trabajo, salud, vivienda, transporte y ocio, entre otros); cerca
de un 30% de los encuestados declararon que habían sufrido discriminación
en su lugar de trabajo y, de forma mayoritaria, que esa discriminación era ori-
ginada por la falta de adaptación del lugar de trabajo. Este porcentaje se ele-
vaba a un 35,6% por razón de la falta de accesibilidad en los transportes pú-
blicos.

1.2. Significado y alcance de la protección constitucional

Doctrinalmente, hasta la fecha ha imperado el análisis de que el art. 49 po-


dría encuadrarse en un tipo de normas de las que no se deducen obligaciones
jurídicas exigibles, conceptuadas como «leyes-manifiesto» y que, según Bet-
tini, serían «aquellos textos legales que han sido elaborados para dar res-
puesta a requerimientos sociales sin una intención de ser aplicadas en la
práctica o, por lo menos, sin el cuidado necesario para que se lleve a cabo.
Se conforman como derechos de configuración legal, lo que supone que pue-
de ser modelados según el desarrollo dado por la ley correspondiente, sin
que, por ello, la ley pueda ser declarada inconstitucional»3. Siguiendo esta
tesis, serían «normas programáticas, mandatos al legislador permanentes,
esto es, carentes de fecha de vencimiento». Como ya hemos manifestado en
diversas ocasiones, puede afirmarse que la configuración prestacional de
este derecho social trae al menos, en cuanto a su eficacia, las siguientes con-
secuencias jurídicas:

• Los sujetos obligados a desarrollar dichas prestaciones son los poderes


públicos y no los sujetos privados (individuos, empresas, organizacio-
nes, etc.), con lo cual el alcance del mandato es muy limitado. Al res-
pecto, la sentencia del TC 101/1983, de 18 de noviembre, mantiene que,
a diferencia de los ciudadanos, los poderes públicos tienen una obliga-
ción de cumplir el mandato constitucional, al declarar que: «La sujeción

229
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
a la Constitución es una consecuencia obligada de su carácter de nor-
ma suprema, que se traduce en un deber de distinto signo para los ciu-
dadanos y los poderes públicos; mientras los primeros tienen un deber
general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la
Constitución, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece
deberes positivos, los titulares de los poderes públicos tienen además
un deber positivo general de realizar sus funciones de acuerdo con la
Constitución».
• El contenido de las prestaciones depende enteramente de la discrecio-
nalidad del legislador; por ello, la oferta de prestaciones dependerá de
las disponibilidades económicas, de las preferencias o sensibilidades u
orientaciones políticas del legislador e incluso la estabilidad misma del
mantenimiento de tales prestaciones.
• Los mecanismos de garantía y protección serán exclusivamente los con-
templados en el art. 53.3 de la Constitución, dada la ubicación de la pro-
tección de las personas con discapacidad en el art. 49 que se encuentra
dentro del capítulo III del Título I.

Según pone de manifiesto Santiago Muñoz Machado4, en relación con la


eficacia jurídica de los derechos sociales, el legislador «es libre hasta que con-
creta el contenido del derecho social. Cuando lo hace y lo delimita suficiente-
mente, surgen derechos subjetivos de los ciudadanos a que esa regulación se
mantenga».

1.3. Un nuevo enfoque constitucional: la protección desde


la perspectiva de los derechos fundamentales

No obstante, parece tomar fuerza en la actualidad la posición doctrinal según


la cual, sobre la base de la aplicación del art. 53.3 CE, cuyo texto literal, reza:
«3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconoci-
dos en el capítulo III informarán la legislación positiva, la práctica judicial y
la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la juris-
dicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarro-
llen». Este precepto reporta una fuerza extraordinaria y un gran calado jurídi-
co al quedar afectado tanto el poder legislativo como el judicial, y la actuación
de las Administraciones Públicas, así como una gran carga vinculante. Si bien
existe coincidencia en que no nos encontramos ante derechos subjetivos, y,
por lo tanto, directamente esgrimibles por los particulares, no obstante la for-
ma de invocación queda relegada a lo que disponga la ley ordinaria en que
esos derechos son desarrollados, pues, conforme concluyen Abramovich y
Courtis5, «para que el Estado cumpla por vía judicial los derechos sociales,
económicos y culturales se requiere un gran esfuerzo de imaginación que
ponga a disposición nuevas formas y mecanismos procesales; un esfuerzo de

230
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
expandir el concepto de los derechos sociales como verdaderos derechos; y
un cierto optimismo judicial que incorpore una intensa creatividad; y, en fin,
la propuesta legislativa de nuevos tipos de acciones capaces de dar cauce a
reclamaciones colectivas o de carácter general». Si bien hemos de coincidir
con la mayoría de las posiciones doctrinales que existen verdaderas limitacio-
nes para la justiciabilidad de estos derechos sociales, conforme ha quedado
expresado, «no puede, por el contrario, afirmarse la ausencia total de posibili-
dades de exigibilidad jurídica, no existe un solo derecho social que no tenga
una faceta, aspecto o característica susceptible de ser reclamado o exigido ju-
dicialmente»6.
El estudio del texto constitucional en relación con la protección de las per-
sonas con discapacidad ha de ser completado con el análisis de otros precep-
tos del mismo que guardan relación y completan el alcance del mismo, cuyo
interés se incrementa por fundamentar los textos legislativos más recientes en
esta materia, como veremos más adelante. Hemos de hacer referencia, pues, a
los arts. 9.2, 10.1 y 14, principalmente. El art. 9.2 proclama literalmente que
«corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la li-
bertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean rea-
les y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y
facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, econó-
mica, cultural y social». El art. 10.1, que proclama «la dignidad de la perso-
na, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la
personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamen-
to del orden político y de la paz social». Por último, el principio de igualdad
material del art. 14, al declarar que «los españoles son iguales ante la ley, sin
que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza,
sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o
social». Como vemos, en ninguno de ellos, de forma directa, viene mencio-
nado el término discapacidad, ni siquiera en el art. 14, que no mereció al le-
gislador la preeminencia necesaria para incluir su cita directa como causa de
discriminación, figurando cobijada, no obstante, bajo la previsión del término
«circunstancia personal». La acogida del art. 9.2 tiene especial virtualidad
para dar cobijo a la imprescindible garantía de la accesibilidad universal, así
como cualquiera otro derecho que incida de forma favorable en la integración
social de las personas con discapacidad como elementos activos en la socie-
dad, derecho que guarda asimismo relación con la dignidad de la persona, de-
biendo ser garantizado a los miembros de este colectivo social una vida inde-
pendiente y autónoma. Por último, el derecho de igualdad del art. 14, cuyo
alcance material ha sido desarrollado a través de los textos legislativos.
La incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de las normas de dere-
cho internacional, apuntadas al principio de esta exposición, se articulan a tra-
vés de los arts. 10.2, 93 y 96.1 del texto constitucional que permitían paliar en
parte las lagunas legislativas de nuestro derecho interno, en la medida en que
esas normas sí tutelaban de forma expresa a las personas con discapacidad.

231
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Después del vacío legislativo creado desde la que podríamos llamar esté-
ril, a efectos prácticos en muchos aspectos, Ley 13/1982, de 7 de abril, de In-
tegración Social de los Minusválidos (LISMI), se puede decir que la situación
ha cambiado desde la promulgación de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de
Igualdad de Oportunidades no Discriminación y Accesibilidad Universal
(LIONDAU). En primer lugar, el texto entronca, conforme declara su exposi-
ción de motivos, con la protección que brindan los arts. 14 (igualdad de opor-
tunidades y no discriminación), 9.2 (igualdad material y participación) y 10
(dignidad de la persona); de lo que no se puede olvidar que el primero de ellos
sitúa los derechos que acoge el texto legal en la órbita de los derechos funda-
mentales, por lo que en este texto las dificultades sistemáticas antes apunta-
das parecen superadas, conforme indica el preámbulo de la Ley: «No discri-
minación, acción positiva y accesibilidad universal constituyen la trama
sobre la que se ha dispuesto un conjunto de disposiciones que persiguen con
nuevos medios un objetivo ya conocido: garantizar y reconocer el derecho de
las personas con discapacidad a la igualdad de oportunidades en todos los
ámbitos de la vida política, económica, cultural y social». En claro contraste
con la LISMI, de marcado carácter prestacional, la LIONDAU va mucho más
lejos y ya no persigue la solución de los problemas personales de la persona
con discapacidad (siguiendo el modelo médico/rehabilitador histórico), sino
que actúa directamente sobre los obstáculos y dificultades, es decir contra el
entorno (modelo social), por considerar que es la sociedad la que tiene que ge-
nerar las condiciones generales para todos que permitan el pleno disfrute de
los derechos fundamentales a todo ciudadano, cualquiera que sea su circuns-
tancia personal. Ello desemboca en dos nuevas estrategias: la estrategia de lu-
cha contra la discriminación y la de accesibilidad universal7. Este nuevo en-
foque gira alrededor de las siguientes consecuencias materiales: 1) el alcance
personal de la ley no es exclusivamente vinculante para las Administraciones
Públicas, sino que del mismo se extraen consecuencias para los sujetos priva-
dos, a quienes pueden serles impuestos deberes de conducta en los términos
que dispone la ley; 2) el engarce antes apuntado con el art. 14 otorga a los de-
rechos reconocidos en la ley la exigibilidad inmediata que a este derecho reco-
noce el art. 53.2 de la Constitución; 3) exigibilidad que queda reforzada con
determinadas medidas procesales como la inversión de la carga de la prueba
en los procesos judiciales en los que se denuncie la existencia de discrimina-
ción por razón de discapacidad, la no fijación de límites económicos en la re-
paración de los daños, así como la regulación de una independiente repara-
ción de daños morales, la legitimación procesal de las asociaciones
representativas de las personas con discapacidad, un cuadro de infracciones y
sanciones que será desarrollado por el, en este momento, proyecto de ley por
la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igual-
dad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las per-
sonas con discapacidad, aprobado por el Consejo de Ministros de 13 de enero
de 2006 y actualmente en trámite de enmiendas. En esta misma línea se ha re-

232
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
dactado el proyecto de ley por la que se reconoce y regula la lengua de signos
española y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las per-
sonas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, que se encuentra asi-
mismo en tramitación en el Congreso de los Diputados y en cuya disposición
adicional quinta se le otorga el mismo sistema de garantías jurídicas que la
Ley 51/2003.

1.4. El reparto de competencias entre el Estado y las comunidades


autónomas en materia de discapacidad

Por último, no puede darse por finalizado este estudio sin una referencia al
sistema de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades
autónomas, pues en ambos ámbitos territoriales gozan de título competencial
en la Constitución para promulgar medidas legislativas a favor de las perso-
nas con discapacidad. Partiendo de una interpretación literal de los arts. 148 y
149 de la Constitución Española, resultaría que, en cuanto al sistema de pres-
taciones sociales, las comunidades autónomas ejercerían una competencia ex-
clusiva (148.1.20 CE). La competencia del Estado quedaría circunscrita a
aquélla en materia de legislación básica de Seguridad Social y el estableci-
miento de las condiciones básicas que garantice la igualdad de los ciudadanos
(149.1.17 y 149.1.1, respectivamente). De acuerdo con este último precepto,
sería competente el Estado, de forma exclusiva, en «la regulación de las con-
diciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejerci-
cio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales». La
ambivalencia terminológica que emplea el texto constitucional, utilizando por
un lado términos como servicios sociales para designar algún ámbito en el
que interviene el Estado (art. 50 CE) y asistencia social para referirse a las
competencias autonómicas (148.1.20 CE), derivó en la asunción por las co-
munidades autónomas, a través de su incorporación a los correspondientes
Estatutos, de competencias exclusivas no sólo en el ámbito material de la asis-
tencia social, sino también en el de los servicios sociales y otros, como la ter-
cera edad y las minusvalías. No obstante, el ámbito de actuación del Estado, si
bien reducido como hemos visto, ha sido reforzado por el TC, que, partiendo
del art. 149.1.1.o y justificando la necesidad de asegurar un mínimo vital a to-
dos los ciudadanos que garantice la uniformidad de sus condiciones de vida,
ha sancionado la elaboración por el Estado de planes nacionales de servicios
sociales. En este sentido, la STC 146/1986, FJ 2, declara que «lo que deba en-
tenderse por asistencia social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de
protección fuera del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios,
que la separan de otras afines o próximas a ellas». En este mismo sentido, la
sentencia del TC n.o 76/1986 afirma que «no se incluyen en materia de asis-
tencia social las ayudas dirigidas a grupos de población a los que alcanza el
sistema de la Seguridad Social»; debiendo tener en cuenta que, según declara

233
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
la STC n.o 65/1987, de 21 de mayo, «el régimen público de la Seguridad So-
cial se configura como una función de estado destinada a garantizar la asis-
tencia y prestaciones suficientes en situaciones de necesidad, lo que supone
apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social en que primaba
el principio contributivo y la cobertura de riesgos o contingencias».
En relación con el deber positivo enunciado en el art. 49, como hemos
puesto de manifiesto anteriormente, la mayoría de los estatutos de autonomía
incluyen cláusulas que siguen la pauta de declaración del art. 9.2. de la CE, in-
corporando a sus respectivos ordenamientos autonómicos leyes específicas
de protección a las personas con discapacidad, con un contenido meramente
programático. No obstante, destacamos en un sentido más favorable: 1) La
Ley 11/2003, de 10 de abril, de la Generalitat Valenciana, sobre el Estatuto de
las Personas con Discapacidad, en la que declara el reconocimiento del carác-
ter de derechos subjetivos frente a la Administración Pública autonómica los
derechos contenidos en la Ley, en los que se incluye una reserva del 5% a fa-
vor de los discapacitados en el empleo público valenciano. El fomento de las
medidas de integración social que propugna la ley se articulan a través de un
sistema de preferencia en beneficio de las empresas que adopten esta misma
medida tanto en los concursos públicos convocados por la Administración,
como en la percepción de ayudas públicas. 2) La Ley 1/2003, de 24 de febrero,
de Servicios Sociales del Principado de Asturias («BOE» de 10 de abril de
2003, núm. 86/2003), que declara en su exposición de motivos que «constitu-
ye uno de los aspectos esenciales de la Ley el reconocimiento, a través del re-
ferido catálogo, de aquellas prestaciones que tendrán el carácter de fundamen-
tales y que serán exigibles como derecho subjetivo».

2. Panorama general sobre el ordenamiento jurídico español


en relación con la discapacidad: la LISMI y sus normas
de desarrollo
2.1. Alcance y virtualidad de la LISMI

El establecimiento de un sistema complementario de las prestaciones sociales


clásicas, tales como asistencia sanitaria, recuperación profesional, prestacio-
nes en caso de incapacidad temporal, etc., como medio de profundización en
la promoción y bienestar social y comunitario, responde a los principios y
normas internacionales que exigen de los gobiernos la adopción de responsa-
bilidades en materia de servicios sociales; normas tales como la Declaración
de Filadelfia adoptada en el seno de la OIT en el año 1994, cuya Recomenda-
ción 67 habla de medidas complementarias de servicios de asistencia social;
la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, y la Carta So-
cial Europea de 1961, normas, todas ellas, que ya venían recomendando el es-
tablecimiento de un sistema de cobertura de los servicios sociales.

234
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
Siguiendo con el espíritu crítico que hemos expuesto en el epígrafe ante-
rior, parece que la LISMI nació desfasada desde el instante mismo de su pro-
mulgación. Conforme apunta Santiago Muñoz Machado, si bien el art. 2 de la
Ley recogió como principios inspiradores las Declaraciones de los Derechos
del Deficiente Mental y de los Derechos de los Minusválidos, aprobadas por
la Asamblea General de las Naciones Unidas por resoluciones de 20 de di-
ciembre de 1971 y de 9 de diciembre de 1975, respectivamente, muy poco
después de la promulgación de la LISMI, en fecha 3 de diciembre de 1982
aprobó la Asamblea General de la ONU el Programa de Acción Mundial para
los Impedidos, «con un texto minucioso en el que se desgranan las estrategias
de prevención, de rehabilitación y de equiparación de oportunidades». No
obstante, la crítica formulada no proviene del contenido material de sus pre-
ceptos, que, como hemos indicado, responde a las corrientes implantadas por
las normas comentadas y, pese a la fecha de publicación, desarrollaba un com-
pleto cuerpo normativo en beneficio del colectivo de las personas con disca-
pacidad, siendo pionera en muchos aspectos y habiendo conseguido un im-
portante desarrollo determinadas instituciones que tuvieron cabida en nuestro
ordenamiento por primera vez. No obstante, su aplicación práctica adoleció
de la falta de un desarrollo normativo completo posterior y, lo que es más im-
portante, compromisos financieros públicos para llevarlos a cabo. Sin duda
contribuyó a su pérdida de eficacia el desarrollo del sistema competencial de
las comunidades autónomas, que se encontraba en sus albores en esa misma
fecha, partiendo del esquema de distribución de competencias al que hemos
hecho referencia en el epígrafe anterior, que, sin partir de los mecanismos es-
tablecidos en la Ley, prefirieron luego desarrollar normativamente sus pro-
pios preceptos estatutarios desde un punto de vista generalista, incurriendo,
por lo tanto, en los mismos defectos de los que adolecía la propia LISMI.

2.2. Orientaciones básicas y acción protectora

La orientación básica de la Ley es el establecimiento de un conjunto de me-


didas ajenas al sistema de la Seguridad Social. Al respecto, el art. 12 de la
LISMI dispone que en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de
la Ley, se regularía por decreto un sistema especial de prestaciones sociales y
económicas para los minusválidos que, por no desarrollar una actividad labo-
ral, no estén incluidos en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad
Social. En dicho decreto se especificarían las condiciones económicas que
deban reunir los beneficiarios de las distintas prestaciones. Conforme dispone
el apartado 2 de este mismo artículo, la acción protectora de dicho sistema
comprenderá al menos:

a) Asistencia sanitaria y prestación farmacéutica.


b) Subsidio de garantía de ingresos mínimos.

235
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
c) Subsidio por ayuda de tercera persona.
d) Subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte.
e) Recuperación profesional.
f) Rehabilitación médico-funcional.

De todo el sistema asistencial prestado por la Administración del Estado,


que recoge el precepto indicado, los apartados a), e) y f) se llevan a cabo con
cargo a la Seguridad Social, como dispone el art. 13, apartado 1.o y art. 32 de
la Ley. El apartado b) y c) se llevan a cabo con cargo a los presupuestos del
Estado. Al sistema prestacional dedica la Ley la integridad del Título V.
Otro principio básico de actuación que acoge la Ley es que el sistema de
servicios sociales del Estado puede ser desarrollado con la concurrencia del
sector privado, tal como recoge el art. 50, al declarar que «la actuación en ma-
teria de servicios sociales para minusválidos se acomodará a los siguientes
criterios:

a) Todos los minusválidos, sin discriminación alguna, tienen derecho a


las prestaciones de los servicios sociales.
b) Los servicios sociales podrán ser prestados tanto por las Administra-
ciones Públicas como por instituciones o personas jurídicas privadas
sin ánimo de lucro».

Intervención de los entes de naturaleza privada que también prevé para


determinadas prestaciones como la recuperación profesional a través de los
centros ocupacionales (art. 53).

2.3. La concepción de la «minusvalía» en la LISMI

Analizando con detenimiento su contenido, vemos que, en primer lugar, la


Ley define el concepto «minusválido» (hoy ampliamente superado por el tér-
mino acogido por el movimiento asociativo de «persona con discapacidad»),
destacando que abandone el «modelo médico», en el que la discapacidad se
ve como un problema o defecto inherente a la persona causado por una enfer-
medad o problema de salud, por el «modelo social», para el que la discapaci-
dad no deriva sólo de una condición de la persona, sino de la interacción de
esta condición con el ambiente social8. Desde este punto de vista, la LISMI
acoge un espíritu innovador haciendo hincapié dentro del modelo indicado en
las especiales dificultades de integración educativa, laboral o social del colec-
tivo. Los principios generales del sistema que acoge la Ley se articulan a tra-
vés de la prevención, la rehabilitación, educación, orientación, integración la-
boral, la garantía de unos derechos económicos, jurídicos y sociales mínimos
y la Seguridad Social. La valoración de las minusvalías se confía a equipos
multiprofesionales que, conforme reza el literal del art. 10.1 de la Ley, «ase-

236
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
guren una atención interdisciplinaria a cada persona que lo precise para ga-
rantizar su integración en su entorno sociocomunitario». Son funciones de es-
tos equipos la emisión de un informe diagnóstico, la orientación terapéutica,
la valoración y la calificación de la presunta minusvalía —determinando el
tipo y grado de disminución— y la revisión de dicha valoración y calificación
en determinadas condiciones que reglamentariamente se determine. La valo-
ración y calificación definitivas sólo se produce en los casos en que la persona
con discapacidad «haya alcanzado su máxima rehabilitación o cuando su le-
sión sea presumiblemente definitiva» (art. 10.2). El precepto establece tam-
bién que el Gobierno regulará reglamentariamente, en un plazo de dieciocho
meses a partir de la entrada en vigor de la ley, la composición y régimen de
funcionamiento de los equipos. Compromiso que no se cumplió en el plazo
fijado. Nuevamente, conforme apunta Zabarte Martínez de Aguirre, «para
justificar el incumplimiento de lo ordenado se apuntan argumentos ya cono-
cidos: el legislador, al postular el principio de unidad, no previó los efectos
de la nueva organización territorial del Estado en términos de autogobierno
de las comunidades autónomas y tampoco tomó en consideración que, inclu-
so dentro de una misma administración territorial, cada sector administrativo
tiende a dotarse de estructuras propias», en la medida en que, nuevamente, la
estructura de estos equipos se desenvuelve de forma plena en la actualidad en
el ámbito de las consejerías de Asuntos Sociales de las comunidades autóno-
mas, tal como reconoce el art. 6 del todavía vigente RD 1971/1999, de 23 de
diciembre; equipos multiprofesionales a los que también les son asignadas ta-
reas en el área de las orientaciones y apoyo educativo a los estudiantes con
discapacidad, integración laboral y la rehabilitación profesional.

2.4. Prevención, rehabilitación y educación

Respecto del primero de los principios indicados, lo otorga el rango de dere-


cho subjetivo, al declarar su art. 8 que «la prevención de las minusvalías es
un derecho y un deber del ciudadano y de la sociedad en su conjunto y que
forma parte de las obligaciones prioritarias del Estado en el campo de la sa-
lud pública y de los servicios sociales»; no obstante, incurriendo en los de-
fectos materiales antes apuntados, «encomienda al Gobierno la elaboración
de un proyecto de ley que fije los principios y normas básicas de ordenación y
coordinación de la prevención de las minusvalías, así como la elaboración
cuatrienal de un plan nacional de prevención que guarde relación con los pla-
nes que en su caso elaboren las distintas Administraciones Públicas (art. 9.1
y 2), con especial dedicación a los servicios de orientación y planificación fa-
miliar, consejo genético, atención prenatal y perinatal, detección y diagnósti-
co precoz y asistencia pediátrica, así como a la higiene y seguridad en el traba-
jo, a la seguridad en el tráfico vial, al control higiénico y sanitario de los
alimentos y a la contaminación ambiental, y las acciones destinadas a las zo-

237
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
nas rurales (art. 9.3), si bien, conforme subraya Zabarte Martínez de Aguirre9,
«el Gobierno no llegó a presentar en Cortes un proyecto de ley que fijara los
principios y normas básicas de ordenación y coordinación de la prevención
de las minusvalías, ni llegó a elaborar el citado plan nacional. Serán las leyes
de salud o las de ordenación sanitaria centrales y autonómicas —y también
las leyes de servicios sociales— las que recojan el testigo de la prevención, si
bien lo harán desde una perspectiva generalista».
El segundo de los principios, la rehabilitación, queda integrado por los
elementos siguientes: la rehabilitación médico-funcional, los tratamientos y
orientaciones psicológicos, la educación general y especial y la recuperación
profesional. Tal como figura desarrollado en el art. 19.2 de la Ley, la rehabili-
tación médico-funcional queda configurada como derecho subjetivo que se
reconoce a toda persona que presente una disminución funcional, según la ca-
lificación obtenida, cuando la misma suponga un obstáculo para su integra-
ción educativa, laboral y social. Paralelamente, la actuación médica se com-
plementa con intervenciones en el área de la intervención psicológica durante
todo el proceso de rehabilitación médica o desde la fecha en que se inicie un
proceso patológico que pueda desembocar en minusvalía (art. 22.3), y educa-
tiva. La regulación contenida en la Ley desarrolla en el art. 23.1 un principio
básico de la atención educativa de las personas con discapacidad, el de la inte-
gración, con preeminencia por lo tanto en beneficio de la inclusión de los es-
tudiantes con discapacidad en la educación general; principio ampliamente
acogido en nuestro sistema educativo, que responde al derecho de obtener una
educación adecuada, tal como queda consagrado en el art. 27.1 de la Constitu-
ción, y que figura recogido en la derogada Ley Orgánica 10/2002, de 23 di-
ciembre, de Calidad de la Educación, y en la vigente Ley Orgánica 2/2006, de
3 de mayo, de Educación. Se reserva la educación especial para quienes les re-
sulte imposible la integración en el sistema educativo ordinario (art. 23.2),
previo diagnóstico de un equipo «pluridimensional» (art. 24), conceptuando
la educación especial como un proceso integral, flexible y dinámico (art.
26.1), y establecido con carácter transitorio para facilitar la transición de los
alumnos a un centro ordinario (art. 27). En apoyo del educando, la educación
especial se articula con una intervención determinante de los equipos multi-
profesionales en su orientación pedagógica (art. 28). Por último, el art. 30 es-
boza la gratuidad de la enseñanza en las personas con discapacidad, durante
la etapa educativa. El sistema rehabilitador se complementa con actuaciones
en el área de la orientación profesional, readaptación o reeducación profesio-
nal, con la intervención nuevamente determinante de los equipos multiprofe-
sionales, que valorarán las capacidades del interesado.

238
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
2.5. Empleo e integración laboral

Conforme dispone el art. 37 de la LISMI, la finalidad esencial de la política


de empleo de las personas con discapacidad estriba en la integración de este
colectivo «en el sistema ordinario de trabajo» o, de forma alternativa, «su in-
corporación al sistema productivo mediante la fórmula especial de trabajo
protegido». La redacción original del art. 37 ha sufrido varias reformas, des-
tacando la operada más reciente mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciem-
bre, por la que se incorporan al texto las orientaciones de la LIONDAU, que-
dando articulada la preferencia de incorporación al sistema productivo
ordinario bajo el principio de igualdad de trato (art. 37.1), definido este prin-
cipio en el apartado 2 como «la ausencia de discriminación directa e indirecta
basada en la discapacidad», y desarrollando los términos de la discrimina-
ción indirecta, tal como quedó regulado en el art. 6.2 de la LIONDAU. Simul-
táneamente, han sido incorporados al texto de la Ley, por mor de la reforma
legislativa indicada, los ajustes necesarios en el puesto de trabajo para garan-
tizar «la adaptación del puesto de trabajo y la accesibilidad de la empresa,
con el fin de permitir a las personas con discapacidad acceder al empleo, de-
sempeñar su puesto de trabajo, progresar profesionalmente y acceder a la
formación»; ajustes que también recoge el texto legal indicado y que consti-
tuían una demanda del sector, con el fin de articular medidas concretas que
facilitasen la integración laboral del colectivo (art. 37.bis.2). Con respecto al
empleo ordinario, la Ley establece un conjunto de medidas que, si bien no
han tenido una deseable aplicación práctica, representaban, no obstante, una
concepción social muy avanzada. Nos referimos a: 1) la obligación de las
empresas públicas y privadas, que empleen a un número de cincuenta o más
trabajadores fijos, de reservar como mínimo el 2% de la plantilla para em-
pleo de trabajadores con discapacidad (art. 38.1), que puede ser exceptuada
mediante medidas alternativas a la ocupación efectiva, tal como recoge el ar-
tículo en su párrafo segundo, reguladas recientemente en el Real Decreto
364/2005, de 8 de abril («BOE» de 20 de abril); 2) la nulidad de los preceptos
de los colectivos que contuviesen normas discriminatorias; 3) el otorgamien-
to de subvenciones y ayudas o préstamos que faciliten la contratación (art.
38.4). Medidas todas ellas que ya figuraban en la redacción original en el al-
bor del año 1982. En relación con el cumplimiento de la cuota de reserva, se
encuentra en tramitación una modificación de la Ley de Infracciones y San-
ciones en el Orden Social cuya promulgación se espera en breve10. Incluye
un nuevo apartado 6 al artículo 16 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el
Orden Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto,
según el cual pasa a tipificarse como infracción muy grave el incumplimiento
de la obligación legal de reserva de puestos de trabajo o la aplicación de las
medidas alternativas de carácter excepcional. Por último, el empleo protegi-
do se articula a través de dos instituciones esenciales, como son los centros
especiales de empleo y los centros ocupacionales que desarrolla en el Títu-

239
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
lo VIII, bajo el concepto asistencial de «Servicios Sociales», que acogerán a
quienes no superen el citado porcentaje (art. 41). El artículo 42.1 de la LISMI
incluye en su definición, respecto de la primera, los elementos siguientes: su
objetivo principal es el de realizar un trabajo productivo, participar regular-
mente en las operaciones del mercado, tiene como finalidad asegurar un em-
pleo remunerado, se aplican en el centro aquellas medidas de ajuste personal
y social que requieran sus trabajadores; se articula como un medio de inte-
gración de los trabajadores «al régimen de trabajo normal». Los aspirantes a
ocupar plaza en alguno de estos centros han de tener una capacidad laboral
igual o superior a un porcentaje determinado, por debajo de la cual el trabaja-
dor sólo podría aspirar a una plaza ocupacional (art. 41.2). La naturaleza de
estos centros puede ser pública o privada, así como tener o no ánimo de lucro
(arts. 43.2 y 45.1). Es característica fundamental de los mismos que, confor-
me dispone el art. 42.2 de la LISMI, han de estar constituidos por un número
de trabajadores con discapacidad no inferior al 70%, excluyendo del cómpu-
to de trabajadores sin discapacidad a aquellos que realicen tareas de rehabili-
tación e integración del resto de la plantilla, denominados como «servicios
de ajuste personal y social», cuya figura aparece incluida en el Acuerdo fir-
mado el 3 de diciembre de 2002 entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos So-
ciales y el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad
(CERMI), sobre medidas para mejorar las oportunidades de empleo de las
personas con discapacidad, y a los que se ha dado reciente desarrollo en vir-
tud del RD 469/2006, de 21 de abril.
Esta figura se ha convertido en el principal instrumento de integración la-
boral de las personas con discapacidad, en la medida en que, aproximadamen-
te, cinco de cada diez personas con discapacidad contratadas durante el año
2000 en esta comunidad lo han sido en centros especiales de empleo y los cin-
co restantes en empresas ordinarias11.
Regulados por el artículo 53 de la LISMI, RD 2274/1985, de 4 de diciem-
bre, y Orden de 23 de julio de 1986, así como por normativa autonómica de la
que es ejemplo el Decreto 279/1987, de 27 de agosto, de la Generalidad de Ca-
taluña, los centros ocupacionales tienen como finalidad asegurar servicios de
terapia ocupacional y de ajuste personal y social a las personas con discapaci-
dad con una acusada minusvalía temporal o definitiva y, por lo tanto, con difi-
cultades de integración laboral a través de los restantes cauces de incorpora-
ción al mundo laboral, como los CEE; y como mecanismo de transición hacia
su integración en el mercado laboral. Los elementos definidores de esta insti-
tución son la prestación de servicios de terapia ocupacional y su carácter reha-
bilitador. En la medida en que, según declara el art. 2.3 del RD 2274/1985, los
centros ocupacionales no tienen el carácter de centros de trabajo y la relación
que surge queda excluida del ámbito material de aplicación del Estatuto de los
Trabajadores por aplicación del art. 1.3.g) del ET, por no quedar comprendida
en el marco de la definición de la prestación laboral que acoge el art. 1.1 del
mismo texto legal.

240
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
La integración laboral de las personas con discapacidad en el mercado or-
dinario ha sido instrumentado mediante el Real Decreto 1451/1983, de 11 de
mayo, que regula el empleo selectivo y las medidas de fomento del empleo de
los trabajadores minusválidos, a su vez modificado por el Real Decreto
170/2004, de 30 enero («BOE» de 31 de enero).
Por último, regula la Ley en su art. 47, en relación con los arts. 12 y 15, el
derecho a percibir el subsidio de garantía de ingresos mínimos, siempre que
no cuenten con un puesto laboral retribuido; percepción que queda vinculada
al cumplimiento de las medidas de recuperación profesional que le sean pres-
critas por los equipos multiprofesionales. Se mantiene el abono mientras per-
dure la situación de desempleo, siempre que no haya rechazado una oferta la-
boral adecuada a sus aptitudes personales y profesionales (art. 48). Aunque
este subsidio fue suprimido por la disposición adicional novena de la Ley
26/1990, de 20 de diciembre, de prestaciones no contributivas, sin embargo se
mantiene su percibo en tanto los beneficiarios sigan reuniendo los requisitos
que condicionaban este subsidio (disposición transitoria primera).
Otro aspecto atendido por la regulación material de la Ley es la accesibili-
dad de las personas con discapacidad (arts. 54 a 61), con una previsión en el tí-
tulo noveno sobre el fomento de la movilidad y la supresión de barreras urba-
nísticas. Quizás sea en este apartado donde la grandilocuente regulación de la
LISMI ha obtenido un más rotundo fracaso al quedar vacía de aplicación prác-
tica. No obstante, los aspectos materiales de aquélla no pueden sino obtener
una crítica favorable, al regular a la fecha de su promulgación aspectos tales
como que: la construcción, reforma, planificación y urbanización de los edifi-
cios públicos, privados y las vías públicas han de resultar accesibles y utiliza-
bles por las personas con discapacidad (art. 54.1); las instalaciones y construc-
ciones debían ser adaptadas de forma gradual (art. 55.1); las viviendas de
protección oficial debía de programarse un mínimo del 3% con características
de accesibilidad que permitan su uso por personas con discapacidad (art. 57.1),
condiciones que deberían incorporarse a las normas técnicas básicas de edifi-
cación (art. 58.1); un apartado especial lo dedica a la accesibilidad de los trans-
portes públicos (art. 59). Es fácil percibir en nuestras calles y ciudades el fraca-
so de estas medidas legislativas que, desde su promulgación, ningún eco tuvo,
y tiene todavía, en la normativa autonómica y local, verdaderos artífices de la
necesaria implementación de estas medidas legislativas. Si bien también es
predicable de la actuación de los poderes públicos respecto de otros de los
principios que acoge la Ley vistos anteriormente, es quizás en relación con la
accesibilidad de nuestras ciudades en donde la falta de compromiso político ha
sido más flagrante. No será sino cinco años más tarde a la entrada en vigor de
la LISMI, cuando fue promulgada la primera norma autonómica en esta mate-
ria. No obstante, a fecha de hoy todas las comunidades autónomas han aproba-
do sus propias leyes de accesibilidad, ya sea con rango de ley o de decreto y
con notables diferencias en cuanto a sus contenidos materiales, abarcando al-
gunas normas incluso los medios y sistemas de comunicación.

241
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Según un estudio llevado a cabo por el Comité Español de Representan-
tes de Personas con Discapacidad (CERMI), en el año 2002 un 58,6% de las
personas encuestadas manifestó que se habían sentido discriminadas por ra-
zón de su discapacidad; de las cuales un 34,4% habían percibido que esa dis-
criminación había sido provocada de forma indirecta por la inadecuación de
las condiciones del entorno, las limitaciones en el diseño de los bienes, pro-
ductos y servicios o la forma en que estaban organizados y regulados los pro-
cesos y recursos sociales (educación, trabajo, salud, vivienda, transporte y
ocio, entre otros). Cerca de un 30% de los encuestados declararon que habían
sufrido discriminación en su lugar de trabajo y, de forma mayoritaria, que esa
discriminación era originada por la falta de adaptación del lugar de trabajo.
Este porcentaje se elevaba a un 35,6% por razón de la falta de accesibilidad en
los transportes públicos.
Así, en cuanto a accesibilidad urbanística, destacamos el desarrollo nor-
mativo llevado a cabo por la Ley 15/1995, de 30 de mayo, que regula los lími-
tes del dominio sobre inmuebles para eliminar barreras arquitectónicas a las
personas con discapacidad urbanística y arquitectónica («BOE» de 31 de
mayo), mediante el que se persigue atenuar la rigidez de la normativa, con el
fin de facilitar las obras de adecuación de fincas urbanas ocupadas por perso-
nas minusválidas o la modificación de elementos comunes del edificio, tales
como escaleras, ascensores, pasillos, portales o cualquier otro elemento arqui-
tectónico, o las necesarias para la instalación de dispositivos electrónicos que
favorezcan su comunicación con el exterior.

2.6. Valoración retrospectiva

La valoración actual del texto nos permite concluir que la LISMI presenta
una mayor virtualidad como punto de partida de una concepción del Estado
que pone los cimientos para que el colectivo de personas con discapacidad
ocupe el papel que le corresponde en la sociedad, que el alcance de sus logros
prácticos. Podría afirmarse que, en la actualidad, la mayor parte de las dis-
posiciones contenidas en la LISMI como mínimo han caído en desuso. Mu-
chas, la mayoría, han quedado subsumidas en normas que, cumpliendo pre-
cisamente con uno de los mandatos de dicha ley, han ido incorporando en la
regulación de los servicios generales sanitarios, educativos, laborales y so-
ciales, no sólo los principios y orientaciones que contenía aquélla, sino las
disposiciones concretas que arbitraba12. Fracaso que reconoce el propio le-
gislador, al hacer figurar en la exposición de motivos de la LIONDAU que
«más de veinte años desde la promulgación de la Ley de Integración Social
de los Minusválidos, sin poner en cuestión su vigencia, se considera necesa-
rio promulgar otra norma legal que la complemente y que sirva de renovado
impulso a las políticas de equiparación de las personas con discapacidad».
Reconoce asimismo que «la persistencia en la sociedad de desigualdades,

242
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
pese a las inequívocas proclamaciones constitucionales y al meritorio esfuer-
zo hecho a partir de aquella ley...». Esta Ley, aprovechándose sin duda de los
hitos normativos contenidos en la LISMI, proporciona un nuevo enfoque,
como veremos a continuación.

3. La reciente legislación sobre igualdad de oportunidades,


no discriminación y accesibilidad universal
3.1. La necesidad de una nueva legislación sobre igualdad
y no discriminación para las personas con discapacidad

El estado de la cuestión sobre la vigencia de la LISMI al que hemos hecho re-


ferencia en el epígrafe anterior se mantuvo durante más de veinte años; duran-
te ese período la Ley fue objeto de los desarrollos comentados, sólo siendo es-
cuchada la voz crítica de los movimientos asociativos que ponían en cuestión
el nulo resultado obtenido de la aplicación de la Ley en algunos sectores, en
especial el empleo y la accesibilidad. Un ejemplo de ello es la propia Ley
53/2003, de 10 diciembre, de empleo público de discapacitados, en cuya ex-
posición de motivos, declara «la realidad es el lamentable incumplimiento del
mismo». A continuación, sigue exponiendo que «en los años 2000 y 2001 se
estima que el número de personas con discapacidad que llegaron a aprobar
en las distintas convocatorias para funcionarios de la Administración Gene-
ral del Estado oscilaba en torno al 0,2%. En suma, las personas con discapa-
cidad se ven sometidas a importantes barreras para acceder al empleo públi-
co, obstáculos que no son justificables, pues la actividad de los servicios
públicos es perfectamente compatible con la capacidad y formación de las
personas con discapacidad». La que, a nuestro juicio, supone una nueva si-
tuación legislativa originada por la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igual-
dad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las
personas con discapacidad (LIONDAU), no tuvo su origen en el propio orde-
namiento interno español, sino en el desarrollo del derecho de la Unión Euro-
pea. Como precedentes legislativos, el Tratado de Ámsterdam introdujo en el
Tratado de la Unión Europea una disposición explícita, en su art. 13, sobre la
lucha contra la discriminación en diversos ámbitos, entre otros las discapaci-
dades. Asimismo, paralelamente la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, proclamada junto al Tratado de Niza, prohibió la discrimina-
ción, reconociendo asimismo el derecho de las personas con discapacidad de
beneficiarse de un conjunto de medidas que beneficien su integración. Como
precedente de este proceso citamos la Comunicación de la Comisión Europea,
refrendada por el Consejo en diciembre de 1996, sobre «Igualdad de de opor-
tunidades de las personas con minusvalías - Una nueva estrategia comunita-
ria en materia de minusvalías» y la Comunicación de la Comisión del año

243
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
2000 titulada «Hacia una Europa sin barreras para las personas con discapaci-
dad». En el ámbito del derecho derivado de la Unión Europea los principios
que impregnaron este movimiento fueron plasmados en la crucial Directiva
2000/78/CE, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un
marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, acompa-
ñada por la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relati-
va a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas indepen-
dientemente de su origen racial o étnico. La Directiva 2000/78/CE fijaba un
plazo de tres años (diciembre de 2003) para su transposición al ordenamiento
jurídico interno de los Estados miembros. Conforme reza la exposición de
motivos de la Ley 62/2003, de 30 diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-
trativas y del Orden Social: «Mediante las medidas incluidas en este capítulo
se adecua la legislación española a estas dos directivas procediendo a su
transposición a nuestro derecho. Además, se establece un marco legal general
para combatir la discriminación por el origen racial o étnico de las personas
en todos los ámbitos, se aborda la definición legal de la discriminación, di-
recta e indirecta, y se moderniza la regulación de la igualdad de trato y la no
discriminación en el trabajo, modificándose, entre otros, determinados pre-
ceptos del Estatuto de los Trabajadores, de la Ley de Integración Social de los
Minusválidos, de la Ley de Procedimiento Laboral, de la Ley sobre Infraccio-
nes y Sanciones en el Orden Social y de la legislación en materia de función
pública...».

3.2. La LIONDAU: análisis de su contenido, fortalezas y debilidades

No obstante cumplir mediante este precepto el mandato del legislador de la


Unión Europea, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, ya incorpora todos los
principios contenidos en este precepto en su articulado, declarando en su ex-
posición de motivos que:
«La Constitución Española, en su artículo 14, reconoce la igualdad ante
la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna. A su vez, el artículo
9.2 de la Ley Fundamental establece que corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas
sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud y facilitando su participación en la vida política, cultural y social, así
como el artículo 10 de la Constitución, de los derechos y deberes fundamen-
tales, que establece la dignidad de la persona como fundamento del orden po-
lítico y de la paz social. En congruencia con estos preceptos, la carta magna,
en su artículo 49, refiriéndose a las personas con discapacidad, ordena a los
poderes públicos que presten la atención especializada que requieran y el am-
paro especial para el disfrute de sus derechos. Estos derechos y libertades
enunciados constituyen hoy uno de los ejes esenciales en la actuación sobre la
discapacidad. Los poderes públicos deben asegurar que las personas con dis-

244
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
capacidad puedan disfrutar del conjunto de todos los derechos humanos: ci-
viles, sociales, económicos y culturales». Estos derechos y libertades consti-
tuyen el fundamento constitucional de la actuación de los poderes públicos en
la materia, mediante la promulgación de esta Ley que, sin derogar la LISMI,
sirve «de renovado impulso a la políticas de equiparación de las personas con
discapacidad».
El cambio de orientación legislativa se produce, por lo tanto, en la funda-
mentación de los derechos de las personas con discapacidad, no sólo en el ar-
tículo 49 y el ambiguo 53.3 de la CE, sino en el artículo 14 y el principio de
igualdad, proclamado en su artículo 1.1; interpretado en el sentido no sólo de
la igualdad de «carácter formal contemplada en el artículo 14 y que, en princi-
pio, parece implicar únicamente un deber de abstención en la generación de
diferenciaciones arbitrarias, sino asimismo, en la de índole sustancial recogi-
da en el artículo 9.2, que obliga a los poderes públicos a promover las condi-
ciones para que la de los individuos y de los grupos sea real y efectiva»; según
reza la fundamentación jurídica de la sentencia del Tribunal Constitucional
n.o 216/1991, de 14 de noviembre. Pudiendo adoptar, para garantizar el reco-
nocimiento de la igualdad de oportunidades y no discriminación de un deter-
minado colectivo, «el establecimiento de medidas, incluida la discriminación
positiva, que faciliten la plena integración de las personas que se han encon-
trado en una situación jurídica de inferioridad histórica», según declara la
Sentencia del Tribunal Constitucional 3/1993, de 14 de enero. Asimismo, en
este mismo sentido, pero referido de forma específica al ámbito del empleo, y
en concreto al del sector público, la incuestionable sentencia núm. 269/1994,
de 3 octubre, que argumenta la declaración siguiente: «La discriminación, tal
como es prohibida por el art. 14 de la Constitución, impide la adopción de
tratamientos globalmente entorpecedores de la igualdad de trato o de oportu-
nidades de ciertos grupos de sujetos, teniendo dicho tratamiento su origen en
la concurrencia en aquéllos de una serie de factores diferenciadores que ex-
presamente el legislador considera prohibidos, por vulnerar la dignidad hu-
mana. No siendo cerrado el elenco de factores diferenciales enunciado en el
art. 14 CE, es claro que la minusvalía física puede constituir una causa real
de discriminación. Precisamente porque puede tratarse de un factor de dis-
criminación con sensibles repercusiones para el empleo de los colectivos
afectados, tanto el legislador como la normativa internacional (Convenio 159
de la OIT) han legitimado la adopción de medidas promocionales de la igual-
dad de oportunidades de las personas afectadas por diversas formas de dis-
capacidad, que, en síntesis, tienden a procurar la igualdad sustancial de suje-
tos que se encuentran en condiciones desfavorables de partida para muchas
facetas de la vida social en las que está comprometido su propio desarrollo
como personas».
Esta reorientación se considera básica para mejorar la aplicación práctica
de los derechos que acoge, así como los contenidos en la LISMI. Seleccionan-
do, por ejemplo, un principio como el de accesibilidad o como rezaba la sec-

245
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
ción 1.a del título noveno «la movilidad y las barreras arquitectónicas», ahora
se fundamenta en la dignidad de la persona en el deseo de defender una «par-
ticipación más activa de las personas con discapacidad en la comunidad so-
bre unas bases nuevas: como ciudadanos titulares de derechos; sujetos acti-
vos que ejercen el derecho a tomar decisiones sobre su propia existencia y no
meros pacientes o beneficiarios de decisiones ajenas», según reza su propia
exposición de motivos.
En relación con las declaraciones indicadas, el párrafo segundo del ar-
tículo 1.1 de la LIONDAU declara que «se entiende por igualdad de oportu-
nidades la ausencia de discriminación, directa o indirecta, que tenga su cau-
sa en una discapacidad, así como la adopción de medidas de acción positiva
orientadas a evitar o compensar las desventajas de una persona con disca-
pacidad para participar plenamente en la vida política, económica, cultural
y social».
Con la aprobación de la Ley 51/2003, y transcurridos más de veinte años
desde que la LISMI fuera promulgada en abril de 1982, se incorporan a nues-
tro ordenamiento jurídico los principios de igualdad de oportunidades y no
discriminación de las personas con discapacidad, que junto con la accesibili-
dad universal y el «diseño para todos» significa un importante impulso en las
políticas dirigidas a la mejora de las condiciones de vida de este colectivo13.
En relación con el contenido material de la Ley, destacamos:

— La definición de los principios básicos que contiene la Ley: vida in-


dependiente, normalización, accesibilidad universal, diseño para to-
dos, diálogo civil, transversalidad de las políticas en materia de dis-
capacidad (art. 2), de discriminación, ya sea como discriminación
directa o indirecta (art. 6), así como de las medidas a través de las que
se articula la lucha contra la discriminación, y en especial la conducta
de acoso, exigencias de accesibilidad, ajuste razonable (art. 7) y de las
medidas de acción positiva (art. 8.1). Esfuerzo clarificador que ya
proporciona muestras de que el legislador persigue huir de la falta de
claridad que informaba los preceptos anteriores.
— La fijación de planes y un calendario para la implantación de las exi-
gencias de accesibilidad y para el establecimiento de las condiciones
más favorables y de no discriminación.
— El mandato a las Administraciones Públicas de llevar a cabo campa-
ñas de sensibilización, acciones formativas y medidas para la innova-
ción y el desarrollo de nuevas tecnologías, así como planes de acción
para garantizar la igualdad de oportunidades a las personas con disca-
pacidad.
— La creación de un Consejo Nacional de la Discapacidad, que ha sido
articulada mediante el Real Decreto 1865/2004, de 6 septiembre, y
que sustituye al Consejo Estatal de las Personas con Discapacidad,
creado por la Orden de 17 de junio de 1999, al que se encomienda la

246
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
promoción de la igualdad de oportunidades y no discriminación de las
personas con discapacidad, como órgano consultivo al que deberá
consultarse cualquier norma que se elabore en desarrollo de esta nor-
mativa, actuando a través de una oficina permanente especializada
con la que colaboran las asociaciones más representativas del colecti-
vo de personas con discapacidad y sus familias.
— El establecimiento de un procedimiento de arbitraje para resolver,
«con carácter vinculante y ejecutivo, y sin formalidades especiales»,
las quejas o reclamaciones de las personas con discapacidad, a la vez
que las dudas que pudieran surgir de la implantación de las medidas
de «ajuste razonable». En este procedimiento se destaca la participa-
ción en la formación de los órganos decisores de las organizaciones
representativas de las personas con discapacidad y sus familias.
— La tutela judicial del derecho a la igualdad de oportunidades compren-
de la adopción de todas las medidas necesarias para poner fin a la vio-
lación del derecho y para prevenir violaciones ulteriores, el restable-
cimiento al perjudicado en el ejercicio de su derecho, así como la
reparación del daño mediante la fijación de la indemnización o repa-
ración correspondiente tanto en su vertiente de daño económico como
moral. Papel destacado en los procesos judiciales en los que se venti-
len las denuncias por trato discriminatorio por razón de discapacidad
es la denominada «prueba de hechos relevantes», en cuyo desarrollo
el artículo 20 sigue la inspiración, aunque no completo desarrollo, de
la inversión de la carga de la prueba que proclamaba el artículo 10.1
de la Directiva 2000/78.
— La adopción de las reformas legislativas procedentes para incorporar
los nuevos principios que el precepto contiene de normas básicas del
Estado, tales como el Estatuto de los Trabajadores, y la Ley de Medi-
das para la Reforma de la Función Pública para la articulación de una
nueva excedencia de los trabajadores o funcionarios, por un periodo
máximo de un año, para atender el cuidado de un familiar (hasta el se-
gundo grado) que no pueda valerse por sí mismo y desempeñe una ac-
tividad remunerada. En el ámbito de la accesibilidad ocupa un papel
básico la modificación de la Ley de Propiedad Horizontal para obli-
gar a las comunidades de propietarios a realizar obras de adaptación
necesarias a petición de los propietarios de viviendas en las que resi-
dan o trabajen personas con discapacidad.
— La participación de las personas con discapacidad y de sus familias, a
través de sus organizaciones representativas, y el derecho de las mis-
mas a participar activamente en los órganos consultivos y decisorios
de la Administración, como medida específica vinculante para las dis-
tintas Administraciones Públicas en el ámbito de sus respectivas com-
petencias.

247
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
Siguiendo a De Lorenzo y Cabra de Luna, como fortalezas de la Ley
apuntamos las siguientes:

«A. Introducción de principios inspiradores adecuados al nuevo modelo


social de tratamiento de las discapacidades (art. 2).
B. Ampliación de la definición de las personas con discapacidad
(art. 2.1).
C. Consolidación de nuevos conceptos legales sobre la igualdad de
oportunidades de las personas con discapacidad (arts. 4 a 9).
D. El ámbito de la Ley es prácticamente universal (art. 3). Se extien-
de al ámbito de las telecomunicaciones y la sociedad de la infor-
mación, al de los espacios públicos urbanizados, infraestructuras y
edificación, al de los transportes, al de los bienes y servicios a dis-
posición del público, y al de las relaciones con las Administraciones
Públicas.
E. Establecimiento del marco jurídico de una futura regulación de las
condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación (art. 16 y
disposiciones finales quinta a novena).
F. Relaciones con las Administraciones Públicas, oficinas públicas, dis-
positivos y servicios de atención al ciudadano y aquéllos de partici-
pación en los asuntos públicos, incluidos los relativos a la Adminis-
tración de Justicia y a la participación en la vida política y los
procesos electorales.
G. Acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del públi-
co: las tecnologías, productos y servicios relacionados con la socie-
dad de la información y medios de comunicación social, los medios
de transporte, los espacios públicos urbanizados y edificaciones.
H. Disposición de plazos concretos para hacer accesibles y no discrimi-
natorios los distintos bienes y servicios (disposiciones adicionales
quinta a novena).
I. Protección de los derechos (arts. 17 a 20 y disposición final undéci-
ma).
J. Diálogo civil (art. 15 y disposiciones finales segunda y tercera).
K. Asimismo, se contemplan otras medidas tales como: sensibilización y
formación (art. 12); innovación y desarrollo de normas técnicas (art.
14); currículo formativo sobre accesibilidad universal y formación de
profesionales (disposición final décima); lengua de signos (disposi-
ción final duodécima)».

Respecto de las insuficiencias de la Ley, los autores indicados destacan


las siguientes:

«A. La definición de la persona con discapacidad sujeto de derechos de-


bería haber incluido situaciones de hecho, más allá del reconocimien-

248
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
to administrativo del grado de minusvalía. El reconocimiento del de-
recho a la igualdad de oportunidades y la exigencia de responsabili-
dades frente a su incumplimiento no debería depender de que el sujeto
haya incoado previamente un expediente de valoración de su disca-
pacidad, sino de que de hecho, a juicio del juez, sea una persona con
discapacidad.
B. La regulación de la inversión de la carga de la prueba es demasiado
modesta, pues no opera automáticamente (como así sucede, paradóji-
camente, en el ámbito del proceso laboral), sino que depende de la de-
cisión del juez).
C. Disponer de controles administrativos y de un régimen de infraccio-
nes y sanciones constituye una garantía de la eficacia de la Ley desde
el principio. Contrariamente a lo que reclamó el CERMI, la Ley pos-
pone tal régimen a una futura ley reguladora. Dicho proyecto de ley
sobre materia sancionadora se encuentra en estos momentos en tra-
mitación parlamentaria muy avanzada.
D. Debería crearse un órgano administrativo especializado en la promo-
ción de la no discriminación, del que dependiese una oficina de pro-
moción de igualdad de oportunidades de las personas con discapaci-
dad en la que participaran las asociaciones de personas con
discapacidad y sus familias. Esta aspiración ha quedado demasiado
difuminada en el Consejo Nacional de la Discapacidad.
E. Los compromisos temporales recogidos por la Ley a partir de los cua-
les la no accesibilidad sería considerada discriminatoria son injusti-
ficadamente prolongados en el tiempo».

3.3. La transposición al derecho español de las directivas comunitarias


sobre no discriminación en el empleo y por origen racial o étnico

El segundo texto legal que conforma este cuerpo normativo en materia de


«igualdad de oportunidades» es la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medi-
das fiscales, administrativas y del orden social, en la que se transpone la Di-
rectiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplica-
ción del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de
su origen racial o étnico, y la Directiva 2000/78/CE de 27 de noviembre
de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de
trato en el empleo y la ocupación, como manifestamos anteriormente. El le-
gislador enmarca en el Título II el conjunto de normas sociales que contiene
la Ley, un capítulo III denominado «Medidas para la aplicación del principio
de igualdad de trato». Como no podía ser menos, aquél desarrolla su mandato
legislativo en tres secciones, dedicada la primera a las disposiciones genera-
les, en especial el capítulo de definiciones del principio de igualdad de trato,
discriminación directa e indirecta, y el acoso, en el mismo sentido que recogía

249
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
la LIONDAU. La sección segunda se dedica a las especiales medidas previstas
en materia de igualdad de trato y no discriminación por el origen racial o étni-
co de las personas, en las que destacamos: la sanción legislativa de las medi-
das de acción positiva, como excepción al principio de igualdad, con el fin de
prevenir o compensar las desventajas que les afecten a los ciudadanos por ra-
zón de su origen racial o étnico; la legitimación procesal de las asociaciones
representativas con el fin de poder ejercitar las acciones que a aquéllos asiste
en defensa del principio de igualdad de trato de las personas por su origen ra-
cial o étnico; la inversión de la carga de la prueba como medida procesal que
facilita el ejercicio de las acciones de defensa en los procesos del orden juris-
diccional civil y del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que se
traduce en la exigencia al demandado de una justificación objetiva y razona-
ble, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionali-
dad para no discriminar, con la sola formulación por la parte actora de indi-
cios fundados de discriminación; la creación del Consejo para la promoción
de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por el origen racial
o étnico, como órgano colegiado administrativo que promueve medidas, pres-
ta asistencia a las víctimas y realiza informes y estudios, reconduciendo su ac-
tuación a sectores como la educación, la sanidad, las prestaciones y los servi-
cios sociales, la vivienda y, en general, la oferta y el acceso a cualesquiera
bienes y servicios, así como el acceso al empleo, a la actividad por cuenta pro-
pia y al ejercicio profesional, la afiliación y la participación en las organiza-
ciones sindicales y empresariales, las condiciones de trabajo, la promoción
profesional y la formación profesional ocupacional y continua. El papel des-
tacado que se asigna a este Consejo se complementa con una composición he-
terogénea, formando parte del mismo los órganos de la Administración del
Estado competentes, las comunidades autónomas, entidades locales, organi-
zaciones empresariales y sindicales más representativas, así como organiza-
ciones del movimiento asociativo que representen intereses relacionados con
el origen racial o étnico de las personas; con una previsión de colaboración es-
pecial con el Defensor del Pueblo.
El segundo sector diferenciado regulado en el Título es el referido a la
aplicación del principio de igualdad de trato en el sector del empleo, como un
ámbito propio de aplicación de este principio en el sentido amplio antes apun-
tado, norma respecto de la que la LIONDAU tiene carácter supletorio, tal
como declara el párrafo segundo de su artículo tercero. El artículo 34 delimita
el ámbito de aplicación de la Ley a cuestiones como el acceso al empleo, la
afiliación, las condiciones de trabajo, la promoción profesional y la forma-
ción profesional ocupacional y continua, así como el acceso a la actividad por
cuenta propia y al ejercicio profesional. Ocupa un papel destacado la declara-
ción del último párrafo del artículo 34, según el cual «las diferencias de trato
basadas en una característica relacionada con cualquiera de las causas a que
se refiere el párrafo anterior no supondrán discriminación cuando, debido a la
naturaleza de la actividad profesional concreta de que se trate o al contexto en

250
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
que se lleve a cabo, dicha característica constituya un requisito profesional
esencial y determinante, siempre que el objetivo sea legítimo y el requisito
proporcionado. Supone una excepción al principio general que la propia nor-
ma establece, y que viene siendo tratado de forma desigual en los distintos
sectores de empleo. En especial, en relación con determinados colectivos se
han logrado delimitar los requisitos exigibles para el acceso al empleo para las
personas con discapacidad mediante la colaboración del movimiento asociati-
vo, permitiendo conocer de forma previa los aspirantes a un puesto las causas
específicas de exclusión, evitando así la arbitrariedad con la que la generali-
dad del precepto puede ser aplicado.
A continuación, la sección reitera el esquema ya visto en la anterior, pre-
viendo en el artículo 35 la legalización del fomento de medidas positivas que
palien las desventajas de las personas con discapacidad, declarando: «Para
garantizar en la práctica la plena igualdad por razón de discapacidad, el prin-
cipio de igualdad de trato no impedirá que se mantengan o se adopten medi-
das específicas a favor de determinados colectivos destinadas a prevenir o
compensar las desventajas que les afecten relativas a las materias incluidas
en el ámbito de aplicación de esta sección». Acoge respecto del empleo la
medida procesal de «inversión de la carga de prueba» en el orden jurisdiccio-
nal civil y contencioso-administrativo, vista igualmente en la sección ante-
rior, con la que se pretende proteger a la parte que se considera más débil,
víctima de la discriminación. Institución que ya tenía asentada vigencia en
relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.

3.4. Otras modificaciones legales conexas de gran relevancia

La citada Ley 62/2003 contiene, además, una serie de disposiciones que se de-
dican a modificar textos de otras leyes que guardan conexión con la materia y
que, por su importancia y alcance, pasamos a relatar brevemente a continua-
ción.
La regulación material de la Ley destaca asimismo por la incorporación
de modificaciones en el Estatuto de los Trabajadores, incluyendo los derechos
de los trabajadores a no ser discriminados por razón de la discapacidad, siem-
pre que se hallasen en condiciones de aptitud para desempeñar el trabajo o
empleo de que se trate, y al respeto de intimidad y dignidad, comprendidas ac-
titudes de ofensas verbales o físicas, o acosos por motivo de la discapacidad
(párrafos c y e del apartado 2 del artículo 4); la inclusión de la discapacidad
entre los supuestos contemplados en el artículo 17, para declarar nulos y sin
efecto los preceptos reglamentarios, las cláusulas de los convenios colectivos,
los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que con-
tengan discriminaciones directas o indirectas desfavorables por razón de edad
o discapacidad en el empleo, así como en materia de retribuciones, jornada y
demás condiciones de trabajo. Igualmente nulas son «las decisiones del em-

251
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
presario que supongan un trato desfavorable a los trabajadores como reacción
ante una reclamación efectuada en la empresa o ante una acción judicial desti-
nada a exigir el cumplimiento del principio de igualdad de trato y no discri-
minación». Por último, la inclusión como incumplimiento contractual mere-
cedor de despido disciplinario, regulado en el art. 54, del acoso por razón de
discapacidad del empresario o de las personas que trabajan en la empresa.
En aplicación del art. 38 de la Ley, queda modificado el art. 37 de la
LISMI, que pasa a tener la redacción siguiente:
«1. Será finalidad primordial de la política de empleo de trabajadores con
discapacidad su integración, en condiciones que garanticen la aplicación del
principio de igualdad de trato, en el sistema ordinario de trabajo o, en su de-
fecto, su incorporación al sistema productivo mediante la fórmula especial de
trabajo protegido que se menciona en el artículo 41.
A efectos de lo dispuesto en el apartado anterior, se entenderá por princi-
pio de igualdad de trato la ausencia de toda discriminación directa e indirecta
basada en la discapacidad.
Existirá discriminación directa cuando una persona sea tratada de manera
menos favorable que otra en situación análoga por motivo de su discapacidad.
Existirá discriminación indirecta cuando una disposición legal o regla-
mentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual o una
decisión unilateral del empresario, aparentemente neutros, puedan ocasionar
una desventaja particular a las personas con discapacidad respecto de otras
personas, siempre que objetivamente no respondan a una finalidad legítima y
que los medios para la consecución de esta finalidad no sean adecuados y ne-
cesarios, o salvo que el empresario venga obligado a adoptar medidas adecua-
das, en función de las necesidades de cada situación concreta y de acuerdo
con el artículo 37 bis de la presente Ley, para eliminar las desventajas que su-
pone esa disposición, cláusula, pacto o decisión». Además de la incorpora-
ción al texto, ya comentada, del nuevo artículo 37 bis, relativo a la adopción
de medidas positivas y de ajustes razonables en el puesto de trabajo.
La ya comentada «prueba de hechos relevantes» pasa a incorporarse al
Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, art. 96, ampliando en
consonancia los supuestos en los que es de aplicación. Complementaria-
mente, una medida de gran calado en el aspecto procesal es la ampliación al
acoso de los motivos que justifican la interposición de las demandas de pro-
tección de tutela de derechos fundamentales, con la aplicación a este supues-
to de los principios procesales que caracterizan este procedimiento laboral
especial; sobre todo, la inversión de la carga de la prueba y la sumariedad del
mismo.
Superando uno de los defectos apuntados respecto de la regulación de la
LISMI, el legislador introduce a continuación en el Texto Refundido de la Ley
sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social una modificación de la ti-
pificación de las conductas sancionables, pasando a ser consideradas como
infracciones muy graves en el ámbito de las relaciones laborales:

252
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
• «Las decisiones unilaterales del empresario que impliquen discrimina-
ciones directas o indirectas desfavorables por razón de edad o discapa-
cidad o favorables o adversas en materia de retribuciones, jornadas, for-
mación, promoción y demás condiciones de trabajo, por circunstancias
de sexo, origen, incluido el racial o étnico, estado civil, condición so-
cial, religión o convicciones, ideas políticas, orientación sexual, adhe-
sión o no a sindicatos y a sus acuerdos, vínculos de parentesco con otros
trabajadores en la empresa o lengua dentro del Estado español; así como
las decisiones del empresario que supongan un trato desfavorable de los
trabajadores como reacción ante una reclamación efectuada en la em-
presa o ante una acción judicial destinada a exigir el cumplimiento del
principio de igualdad de trato y no discriminación» (art. 8.12).
• «El acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones,
discapacidad, edad y orientación sexual, cuando se produzcan dentro
del ámbito a que alcanzan las facultades de dirección empresarial, cual-
quiera que sea el sujeto activo del mismo, siempre que, conocido por el
empresario, éste no hubiera adoptado las medidas necesarias para im-
pedirlo» (art. 8.13.bis).

Asimismo, con esta misma graduación, en el ámbito del empleo: «Esta-


blecer condiciones, mediante la publicidad, difusión o por cualquier otro me-
dio, que constituyan discriminaciones favorables o adversas para el acceso al
empleo por motivos de sexo, origen, incluido el racial o étnico, edad, estado
civil, discapacidad, religión o convicciones, opinión política, orientación se-
xual, afiliación sindical, condición social y lengua dentro del Estado (art.
16.2). Conforme indican los autores De Lorenzo y Cabra de Luna: «El esta-
blecimiento de este régimen infractor y sancionador resulta de suma impor-
tancia para garantizar y exigir la aplicabilidad de esta normativa sobre
igualdad de trato en el empleo».
Otras modificaciones que introduce la Ley, como la modificación del pá-
rrafo a) del apartado 1, del artículo 32 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de
marzo, Reguladora del Derecho de Asociación, respecto de las causas de cali-
ficación de utilidad pública de estas entidades, no tienen virtualidad respecto
del tema que exponemos.

3.5. Desarrollos normativos de la LIONDAU

Además de los desarrollos de carácter organizativo que ya se han producido


en cuanto al Real Patronato de la Discapacidad, la LIONDAU ha experimen-
tado sus tres primeros desarrollos reglamentarios sustantivos, de los que da-
mos breve cuenta seguidamente.
A) (Desarrollo del artículo 15.3). El artículo 15.3 de la LIONDAU prevé
la creación del Consejo Nacional de la Discapacidad, y su disposición final

253
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
segunda establece que se produzcan las adaptaciones precisas del anterior
Consejo Estatal de Personas con Discapacidad para adecuarlo a las prescrip-
ciones de la Ley. Este mandado se ha desarrollado mediante Real Decreto
1865/2004, de 6 de septiembre («BOE» de 7 de septiembre de 2004), por el
que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad, el cual ha sido comple-
mentado mediante Orden TAS/736/2005, de 17 de marzo, que regula la es-
tructura y funcionamiento de la Oficina Permanente Especializada del Con-
sejo Nacional de la Discapacidad («BOE» de 26 de marzo de 2005).
B) (Desarrollo del artículo 1.2). Sobre la consideración de persona con
discapacidad. Real Decreto 1414/2006, de 1 de diciembre («BOE» de 16 de
diciembre), por el que se determina la consideración de personas con disca-
pacidad a los efectos de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de
Oportunidades, no Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas
con Discapacidad.
Desde la entrada en vigor de la ley se han producido decisiones adminis-
trativas heterogéneas y, en algunas ocasiones, contradictorias, emanadas de
los distintos órganos de las Administraciones Públicas, en relación con la for-
ma de acreditar la asimilación al grado de minusvalía.
Este Real Decreto pretende resolver cuantas incidencias se planteen en el
futuro y establecer unas pautas claras y definidas por las que se define a la
persona con discapacidad.
Sus aspectos más relevantes son los siguientes:

— Se considera discapacidad toda minusvalía igual o superior al 33%.


— Se equipara a la minusvalía del 33%, automáticamente, a los pensio-
nistas de incapacidad de la Seguridad Social (en grados de total, abso-
luta y gran invalidez) y a los pensionistas de clases pasivas del Estado
por pensiones de jubilación o retiro.
— Establece los documentos y los órganos competentes para acreditar el
grado de minusvalía.
— Las acreditaciones del grado de minusvalía tendrán validez en todo el
territorio del Estado.

C) (Desarrollo del artículo 17). Sobre arbitraje voluntario. Real Decreto


1417/2006, de 1 de diciembre («BOE» de 13 de diciembre), por el que se esta-
blece el sistema arbitral para la resolución de quejas y reclamaciones en mate-
ria de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad por razón
de discapacidad.
Por primera vez, el colectivo de personas con discapacidad dispondrá de
este servicio de arbitraje, similar al de consumo, para resolver problemas sin
necesidad de acudir a la vía judicial. El sistema arbitral comprende las quejas
y reclamaciones de las personas con discapacidad en materia de telecomuni-
caciones, espacios públicos urbanizados, infraestructuras y edificación, y
transportes, entre otras. La Junta Arbitral Central atenderá quejas y reclama-

254
5. La protección de la discapacidad en el derecho español
ciones que afecten a un ámbito territorial superior al de una comunidad autó-
noma o a materias de competencia estatal de ejecución. En cada comunidad
autónoma y en Ceuta y Melilla se constituirá una Junta Arbitral.
No podrán ser objeto de arbitraje:

a) Las controversias sobre las que haya recaído resolución judicial firme
y definitiva en los casos en que haya identidad de sujeto, hecho y fun-
damento.
b) Aquellas en las que deba intervenir el Ministerio Fiscal en represen-
tación y defensa de las personas con discapacidad que carecen de ca-
pacidad de obrar o de representación legal y no puedan actuar por sí
mismas.
c) Aquellas en las que concurran indicios racionales de delito.
d) Las cuestiones que estén determinadas en contratos administrativos,
así como otras materias que no sean de libre disposición conforme a
derecho.
e) Los arbitrajes laborales.

El sistema es voluntario y las partes que lo deseen deben someterse al mis-


mo siempre por escrito.

4. Las personas con discapacidad en el sistema educativo


4.1. La educación como eje estratégico

La educación que se demanda para las personas con discapacidad incide de


forma determinante en su integración social. Sólo a través de la impartición
de una formación adecuada en la etapa educativa se puede garantizar a las per-
sonas con discapacidad su participación como sujetos activos en la sociedad y
su participación en la misma de forma independiente y autónoma, garantizán-
doles una formación íntegra como personas y facilitándoles su incorporación
al mercado laboral. Quedan enmarcadas todas estas actuaciones en el ámbito
de la dignidad humana. No obstante, la situación educativa del colectivo de
personas con discapacidad no deja de ser poco halagüeña. Si bien, se empieza
a vislumbrar un gran avance, lo que se ha traducido en un aumento de la em-
pleabilidad de este colectivo. En las conclusiones del I Congreso Europeo de
Personas con Discapacidad, celebrado en Madrid en marzo de 2002, se puso
de manifiesto que de los casi 50 millones de personas con discapacidad que
hay en Europa (un 14,5% de la población), el 75% de ellos no pasa de la edu-
cación obligatoria y menos del 10% llega a la universidad, situación que tiene
las lógicas repercusiones en su índice de ocupación. Bajo el eje de la declara-
ción formulada en el Congreso de No discriminación + Acción Positiva = In-
clusión Social, se concluyó que «las escuelas deben tomar un papel relevante

255
Discapacidad, sistemas de protección y Trabajo Social
en la difusión del mensaje de comprensión y aceptación de los derechos de las
personas con discapacidad, ayudar a disipar miedos, mitos y conceptos erró-
neos, apoyando los esfuerzos de toda la comunidad. Han de desarrollarse y
difundirse ampliamente recursos educativos para ayudar a que los alumnos
desarrollen un sentido individual con respecto a su propia discapacidad y la
de otros, y ayudarles a reconocer sus diferencias más positivamente