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Mas instrumentos y metas mas amplias para el desarrollo.

Hacia el consenso post-Washington


Author(s): Joseph E. Stiglitz
Source: Desarrollo Económico, Vol. 38, No. 151 (Oct. - Dec., 1998), pp. 691-722
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467160
Accessed: 12/12/2009 19:08

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http://www.jstor.org
ECONOMICO,vol. 38, N9 151 (octubre-diciembre de 1998)
DESARROLLO

MAS INSTRUMENTOSY METAS MAS AMPLIAS


PARA EL DESARROLLO.
HACIA EL CONSENSO POST-WASHINGTON*

JOSEPH E. STIGLITZ**

1. Introduccion
Miprop6sitoes discutiraquialgunosavances en nuestracomprensi6ndel desarrollo
econ6mico, en particularla aparici6nde lo que se ha dado en llamarel "consenso post-
Washington".Mis observaciones habran de referirsea dos temas. El primeroes que
hemos alcanzado una mayor comprension en cuanto a aquello que hace que los
mercados funcionenmejor.ElConsenso de Washingtonsostuvo que el logro de buenos
resultados econbmicos requeriade la liberalizacioncomercial, de la estabilidad macro-
economica y de la correcta determinaci6nde precios (ver Williamson,1990). Una vez
que el gobierno ha tratadoestas cuestiones en formasatisfactoria-especialmente, una
vez que "elgobierno es apartado del camino"-,se asume que los mercados privados
distribuiraneficientementelos recursos y generaranun fuertecrecimiento.Ciertamente,
todas estas cuestionesson importantesparaque los mercados funcionenbien: es muydi-
ficilpara los inversorestomardecisiones correctas si la inflaci6ngira en tornodel 100 %
anualy resultaademas altamentevariable.Perolas politicasderivadas del Consenso de
Washingtonson incompletasy, a veces, equivocadas. Hacerfuncionarbien los mercados
requiere algo mas que una baja inflaci6n;requiere regulaci6n fiscal, politicas para la
competencia, politicas que faciliten la transmision de tecnologia y promuevan la
transparencia,porsolo citaralgunos aspectos no tratadosen el Consenso de Washington.
* Traducci6nde Joan Prats
para el InstitutoInternacional
de Gobernabilidad.El InstitutoInternacionalde
Gobernabilidadagradece al InstitutoMundialpara la Investigaci6nen Economiadel Desarrollo(WIDER)de la
Universidadde las Naciones Unidasla autorizaci6npara la traducci6ny difusi6nen espanol de este articuloque
correspondea la ConferenciaAnualpara 1998de WIDER (Helsinki).
Asimismo,Desarrollo Econ6micoagradecea JoanPrats-director del Instituto
Internacional
de Gobernabilidad,
de Barcelona-y a CesarYanez-directorde Instituciones y Desarrollo-porla autorizaci6nparapublicarla presente
versi6n,aparecidaen el Ng1 de la citadarevista(octubrede 1998).Ademas,se agradece a GiovanniAndreaCornia
y a TuulaHaarla-del WorldInstitutefor DevelopmentEconomicsResearch de la Universidadde las Naciones
Unidas-, responsablesdel WIDERAnnual Lectures,publicaci6nen la cualeste trabajoaparecieraoriginalmente con
el titulo:"MoreInstrumentsand BroaderGoals:Movingtowardsthe Post-Washington Consensus".
**
Vicepresidentedel Banco Mundial.
692 JOSEPHE. STIGLITZ

Tambien ha mejorado nuestro conocimiento sobre los instrumentosnecesarios


para promovermercados que funcionencorrectamente,y hemos ampliadolos objetivos
del desarrollopara incluirotras metas distintasdel crecimiento,tales como el desarrollo
sostenible, el desarrolloequitativoy el desarrollodemocratico.Hoyen dia, una parte muy
importantedel desarrolloconsiste en buscar estrategias complementariasque sirvan
paraavanzaren todas estas metas simultaneamente.No obstante, en nuestrabusqueda
de este tipo de politicas no debemos olvidar los inevitables y dificiles equilibrios y
compensaciones entre las metas perseguidas. Este es el segundo tema que tratare.

2. Algunas lecciones de la crisis financiera del Este Asiatico


Antes de discutir los dos temas enunciados, quisiera hacer referencia a las
implicaciones que para el pensamiento sobre el desarrollo conlleva la crisis que
actualmentevive el EsteAsiatico.Laobservaci6ndel exitoso -milagroso segun algunos-
desarrollovivido por el Este Asiatico fue una de las motivaciones para ir mas alia del
Consenso de Washington.Despues de todo, un clusterregionalde paises que no habia
seguido estrictamente las recetas dictadas por el Consenso de Washington, se las
habia arreglado de algun modo para obtener el mas exitoso desarrollo de la historia.
Ciertamente, muchas de sus politicas -como la baja inflaciony la prudencia fiscal-
estaban perfectamenteen lineacon el Consenso. Diversos aspectos de la estrategia de
estos paises, como el enfasis en las politicas igualitarias,aunque no eran totalmente
extranos al Consenso de Washingtontampoco habian sido enfatizados por este. La
politica industrialde estos paises, diseAada para acercarse tecnol6gicamente a los
paises mas avanzados, era, de hecho, contrariaal espiritudel Consenso de Washington.
Estas observaciones fueronla base para el estudio del Banco Mundialsobre Elmilagro
del Este Asiatico (WorldBank, 1993) y estimularonuna nueva formade pensar sobre el
papel que juega el estado en el desarrolloecon6mico (Stiglitz,1996).
Desde su crisis financiera,las economias del Este Asiatico han sido ampliamente
acusadas por sus erroneas politicas, a las que ahora se considera responsables del
caos en que se encuentran. Algunos ideologos han aprovechado la coyuntura para
sugerirque la raizdel problemaradicaen el sistema de intervencionestatal activa. Las
criticas apuntan a los prestamos dirigidospor el gobierno y a las estrechas relaciones
entre este y el amplio chaebolen Corea.Al hacer esto se olvida rapidamenteel exito de
las tres decadas precedentes, al cual el gobierno, pese a yerros ocasionales, ha
contribuidociertamente.Sin duda, estos logros, que no solo incluyengrandes aumentos
del PBI per capita, sino tambien incrementosen la esperanza de vida, en el nivel de
educacion y en una gran reduccionde la pobreza, son mejorasreales y mas duraderas
que la presente crisis financiera.
Incluso cuando los gobiernos emprendieronmedidas por si mismos, los logros
alcanzados fueron notables. El hecho de que crearan las plantas de acero mas
eficientes del mundo desafia a los ideologos de la privatizacionque sugieren que tales
exitos son, en el mejorde los casos, un golpe de suerte y, en el peor, imposibles. Estoy
desde luego de acuerdo en que el gobiernodebe concentrarse en lo que solo el puede
hacer y dejarla produccionde otros bienes como el acero al sector privado.Pero la raiz
del problemaactualen muchos casos no es que el gobiernohaya intervenidodemasiado
en muchas areas, sino lo poco que lo ha hecho en otras. EnTailandiael problemano fue
ACERCA DE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARA EL DESARROLLO 693

que el gobierno hiciera inversiones en bienes inmuebles, sino que los reguladores
gubernamentales no las supieron detener a tiempo. De modo similar,la RepOblicade
Corea tambien sufrioproblemasdebido a que prest6 en exceso a companias con altos
niveles de riesgo y debil gobernancia corporativa.Pero el errorno estaba en que el
gobierno dirigieraequivocadamente el credito-el hecho de que la reciente crisis fuera
causada por creditos de bancos estadounidenses, europeos y japoneses sugiere que
las entidades "de mercado"tambien pueden dirigirequivocadamente el credito-. El
verdadero problemafue la faltade intervenciongubernamental,la subvaloracionpor el
gobierno de la importanciade la regulacionfinancieray de la gobernancia corporativa1.
La crisis actual del Este Asiaticono es una refutaciondel milagrodel Este Asiatico.
Los hechos basicos permanecen: ninguna otra parte del mundo ha visto crecer sus
ingresos tan espectacularmente ni salira tanta gente de la pobreza en tan corto lapso.
Las versiones mas dogmaticas del Consenso de Washington no proveen el marco
conceptual correctoparaentenderel exitode esas economias nisus actuales problemas.
Las respuestas a la crisis del Este Asiaticobasadas en estas visiones del mundo seran,
en el mejorde los casos, defectuosas y, en el peor, contraproducentes.

3. Haciendo que los mercados funcionen mejor

El Consenso de Washington se basb en la experiencia vivida por los paises


latinoamericanosdurante los '80. Entonces, los mercados de esta regi6n no estaban
funcionandobien, en parte como resultadode politicas pOblicasdisfuncionales. El PBI
declino durantetres anos consecutivos. Eldeficitdel presupuesto fue elevado -entre el
5 y el 10 % del PBIen algunos casos2- y el gasto que lo causaba era utilizadono tanto
para realizarinversionesproductivascomo parasubsidiaral enorme e ineficientesector
publico. Con fuertescontrolessobre las importaciones,y con relativamentepoco enfasis
en las exportaciones, las empresas no teniansuficientes incentivos para incrementarsu
eficiencia o para mantenerestandares internacionalesde calidad. En un principio,el
deficitfue financiadocon prestamos -incluyendo sustanciales prestamos provenientes
del exterior-.Los banqueros, tratandode reciclarpetrodolares,prestaban alegremente
y las reducidas tasas de interes real hicieron del endeudamiento una opci6n muy
atractiva,incluso para inversionescon bajos beneficios. No obstante, despues de 1980,
el aumento de la tasa de inter6srealen Estados Unidos restringi6la ofertade prestamos
y elev6 la carga por pago de intereses, forzandoa muchos paises a recurriral senoreaje
para financiarla brecha entre el continuadonivel de alto gasto publico (incrementado
con el pago de intereses crecientes de la deuda) y la menguante base fiscal. Elresultado
fue una inflacionalta y extremadamentevariable.En este contexto, el dinero result6 ser
un medio de intercambiomucho mas costoso, el comportamientoecon6mico se desvi6
hacia la proteccibn de patrimoniosmas que hacia las inversiones productivas, y la
variabilidadde los precios relativos, causada por la alta inflacion, min6 una de las
funciones primariasdel sistema de precios: la transmisionde informaci6n.

1 La crisis
tiene, ciertamente, muchas otras dimensiones. Politicas de cambio equivocadas y el potencial de
inestabilidad politica son otros temas significativos que discuto mas extensamente en Stiglitz (1998).
2 La
Argentina, por ejemplo, tuvo un deficit superior al 5 %en 1982 y del 7 %en 1983. El deficit presupuestario
de Colombia fue superior al 4 % desde 1982 a 1984. El deficit de Brasil se increment6 del 11 % en 1985 al 16 % en
1989 (World Bank, 1997d).
694 JOSEPH E. STIGLITZ

El llamadoConsenso de Washington,generado por los funcionarioseconomicos


estadounidenses, del Fondo MonetarioInternacional(FMI)y del Banco Mundial,se forjb
a la sombra de estos problemas. Hoy es un buen momento para reexaminar este
Consenso. Muchos paises, como la Argentinao Brasil,han alcanzado estabilizaciones
exitosas. Los desafios que ahora enfrentanson los propios del diseAo de una segunda
generaci6n de reformas.Otros paises han mantenidosiempre politicas relativamente
correctas o han tenido que enfrentarproblemasdiferentesa los de America Latina.Los
gobiernos del Este Asiatico, por ejemplo, tienen superavit en sus presupuestos, la
inflaciones baja y, antes de las devaluaciones, estaba cayendo en muchos paises (ver
graficos 1 y 2). Los origenes de las actuales crisis financieras se encuentran en otra
parte y sus soluciones no se hallaranen el Consenso de Washington.
Elenfasis en la inflacion-el principalpadecimientomacroeconomico de los paises
latinoamericanosque suministrola base de apoyo al Consenso de Washington- ha
Ilevadoa defender politicasmacroeconomicasque quiza no son las mejores para lograr
un crecimiento a largo plazo y ha distraido la atencion de otras fuentes de
macroinestabilidad,principalmentede la debilidaddel sistema financiero.Enel caso de
los mercados financieros, la focalizaci6n en la liberalizacionde los mercados puede
tener el efecto perverso de contribuira la inestabilidadmacroeconomica a traves del
debilitamientodel sector financiero. Generalizando aun mas, al concentrarse en la
liberalizacioncomercial,la desregulaciony la privatizacion,los formuladoresde politicas
ignoraronotrosingredientes-entre ellos, notoriamente,el de la competencia-, requeridos
para avanzar hacia una economia de mercado efectiva. Dichos ingredientes pueden
ser, por lo menos, tan importantescomo las recomendaciones economicas conven-
cionales en la determinaciondel exito economico a largo plazo3.
El Consenso de Washington tambien olvido o subestimb otros ingredientes
esenciales. Unode ellos, la educacion, ha sido ampliamentereconocidoporla comunidad
de los estudiosos del desarrollo;otros,como las mejorasen tecnologia, no han recibido
la atenci6n que merecen.
El exito del Consenso de Washingtoncomo doctrina intelectual se basa en su
simplicidad:las politicasrecomendadas pueden ser administradaspor los economistas
utilizandopoco mas que simples marcoscontables. Unos pocos indicadoreseconomicos
-inflaci6n, crecimientode la ofertade dinero,tasas de interes, deficit presupuestarioy
comercial- pueden servirparafijaruna serie de recomendaciones de politica.De hecho,
en algunos casos, los economistas podriantomar un avion, Ilegar a un pais, mirare
intentarverificarestos datos, y hacer recomendaciones macroeconomicas para reformar
las politicas,todo ello en un par de semanas4.
De hecho, la formaen que el Consenso de Washingtonaconseja politicastiene im-
portantesventajas.Se concentra en aspectos cuya relevanciaes de primerorden, esta-
3 Vase Vickers y Yarrow (1988) para una discusion mas completa de la privatizaci6n, la competencia de
mercado y los incentivos.
4 Estas cuestiones emergieron en la gesti6n de la economia norteamericana. A pesar de que muchas
investigaciones mostraban que los Estados Unidos podian operar con niveles mas bajos de desempleo sin una
aceleraci6n de la inflaci6n, informes de algunas instituciones internacionales, utilizando modelos supersimplificados
de la economia estadounidense, recomendaron politicas monetarias mas estrictas. De haber seguido esta
recomendaci6n, se hubiera diluido la notable expansi6n econ6mica y la baja tasa de desempleo resultante que ha
incorporado a grupos marginados a la fuerza de trabajo, ha disminuido la pobreza y ha contribuido sustancialmente
a la reducci6n del gasto en asistencia social (vease el capitulo 2 del Economic Report of the President, 1997).
ACERCADE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARAEL DESARROLLO 695

GRAFICO 1
Deficitdel sector publico:AmericaLatinaversus el Este Asiatico
% del PBI
4
Superavit America Latina (1982) Este Asiatico (1996)

-4

-5
Deficit
-6

Nota: Los datos de Tailandia corresponden al ano 1995.


Fuente: Calculos basados en datos procedentes del FMI, InternationalFinancial Statistics Database.

GRAFICO2
Inflaci6n:America Latinaversus el Este Asiatico

m
a-

U)
0

-o
-0
0O
D.

a)

-f
O
.B

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Nota: Promedios regionales no ponderados.


Fuente: Calculos basados en datos del WorldDevelopment Indicators, 1997.
696 JOSEPH E. STIGLITZ

blece un marco simple y facilmentereproducibleque puede ser utilizadopor grandes


organizaciones en principiopreocupadas por acotar recomendaciones que expresan
puntos de vista individuales,y es claro en lo que se refierea limitarsea establecer solo
los prerrequisitosparael desarrollo.Ocurre,sin embargo,que el Consenso de Washington
no ofrece respuestas a todas las cuestiones importantessobre el desarrollo.
Las ideas que presento aqui, desgraciadamente, no son tan simples. No son
faciles de articularcomo dogma ni de implementarcomo politicas.No hay termometros
de la salud de la economia faciles de leer, y, peor aun, pueden existircompensaciones
y equilibriosen los que los economistas, especialmente los extranjeros,quizas deberian
limitarsu papel a describir las consecuencias de politicas alternativas. El proceso
politicopuede tener un papel importanteen la eleccion de la direcci6n econOmica. iLa
politicaecon6mica puede no ser solo una cuestion para expertos tecnicos! Todos estos
aspectos se vuelven muyimportantescuando ampliamoslos objetivosdel desarrollo,tal
y como lo hacemos al finalde este trabajo.
Esta parte del articulose centra en el aumento de la eficiencia de la economia.
Discutirela estabilidad macroeconomicay la liberalizacion-dos aspectos tratados por
el Consenso de Washington- asi como la reformadel sistema financiero,el papel del
gobierno como complementadordel sector privado,y la mejorade la efectividad estatal
-aspectos no tratadosporel Consenso de Washington-.Argumentareque las propuestas
del Consenso de Washingtonen estas areas centrales son, en el mejorde los casos,
incompletasy, en el peor, errbneas.Aunque la estabilidadmacroeconomica es siempre
importante, la inflacion, por ejemplo, no es siempre su componente esencial. La
liberalizacion comercial y la privatizaci6n son aspectos claves de toda politica
macroeconomica sana, pero no son fines en si mismos. Solo son medios para alcanzar
un mercado menos distorsionado, mas competitivo y mas eficiente, y deben ser
complementados por regulaciones efectivas y por politicas de competencia.

3.1. Alcanzando la estabilidad macroeconomica


3. 1.1. El controlde la inflacidn
Probablementela receta mas importantedel paquete de medidas de estabilizacion
propuesto por el Consenso de Washingtones el controlde la inflaci6n.El argumento
para sostener una lucha agresiva contra la inflacionse basa en tres premisas. La mas
esencial es que la inflaciones costosa y que portantodebe ser eliminadao reducida. La
segunda es que una vez que la inflacionempieza a crecer tiende a acelerarse y a
quedarfuerade control.Estacreencia proporcionaunafuertemotivacionparacombatirla,
con lo cual el riesgo de incremento de la inflacion termina pesando mucho mas
fuertemente que el riesgo de los efectos adversos sobre el producto y el empleo. La
tercera premisa sostiene que los efectos de la inflacionson muy costosos de revertir.
Esta linea de pensamientoimplicaque aun si el mantenerun bajo desempleo fuera mas
valorado que el manteneruna baja inflacibn,deberian tomarse medidas para impedir
que crezca la inflacion,a finde evitartener que inducirmas tarde grandes recesiones a
los efectos de reducirla.Estas tres premisas pueden ser verificadasempiricamente.
He tratado este tema con mas detalle en otros articulos (Stiglitz, 1997a). No
obstante, me gustaria resumirlosaqui brevemente. La verificacionempirica demuestra
unicamente que la alta inflaciones costosa. Brunoy Easterly(1996) han hallado que
ACERCA DE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARA EL DESARROLLO 697

cuando los paises sobrepasan el umbraldel 40 %de inflaci6nanual, caen en la trampa


de la alta inflaci6ny el bajocrecimiento.No obstante, pordebajo de este nivel hay pocas
evidencias que demuestren que la inflaciones costosa. Barro(1997) y Fischer (1993)
tambienconfirmanque unaelevada inflaciones, porlo general,nociva parael crecimiento,
pero tampoco ellos proporcionanpruebaalguna sobre el hecho de que los bajos niveles
de inflacion sean costosos. Fischer Ilega a las mismas conclusiones acerca de la
variabilidadde la inflaci6n5.Recientes investigaciones de Akerlof, Dickens y Perry
(1996) sugieren que bajos niveles de inflacionpueden incluso mejorarlos resultados
economicos con relaci6na los que se obtendriancon tasa de inflacionnula.
La evidencia acerca de la hipotesis aceleracionista (tambien conocida como
"sacaral genio de la botella","lapendiente resbaladiza"o la "teoriadel precipicio")no es
para nada ambigua: no hay ningun indicio de que el aumento de la inflacibnguarde
relacioncon pasados aumentos.Las experienciasde declinaci6nde la inflaci6nsugieren
que la curva de Phillipspuede ser cbncava y que los costos de reducir la inflacion
pueden, en consecuencia, ser menores a los beneficios obtenidos cuando la inflacion
esta en alza6.
Desde mi punto de vista, la conclusion que se derivade estas investigaciones es
que el control de la inflacion elevada o media deberia ser una prioridad politica
fundamental,pero que Ilevarla ya baja inflaciona niveles aun mas bajos probablemente
no habra de mejorarel funcionamientode los mercados.
En 1995 mas de la mitadde los paises en desarrollotenian inflacionesmenores al
15 % anual (grafico3). Paraestos 71 paises el controlde la inflacionno deberia ser una
prioridadfundamental.El controlde la inflacionsi es probablemente un componente
importantede la estabilizaciony la reformaen los 25 paises, casi todos ellos en Africa,
Europaorientaly la ex UnionSovietica, cuyas tasas de inflacionson superiores al 40 %.
CentrarseOnicamenteen la inflacionno solo puede distorsionarlas politicaseconomicas
-impidiendo a la economia alcanzarsu crecimientopleno y su producto potencial- sino
tambien Ilevara una serie de medidas institucionalesque disminuyan la flexibilidad
econbmica sin conseguir a cambio beneficios importantesde crecimiento7.

5 Debido a que el nivel la variabilidad de la inflaci6n estan correlacionados, Fischer encontr6


y grandes
dificultades a la hora de distinguir sus efectos por separado a cualquier nivel o varianza de inflaci6n. Este punto es
valido en general: cualquier estudio de las consecuencias de la inflacion probablemente recogera tambi6n los
costos asociados con la variabilidad de la inflaci6n.
La fuerte no linearidad en las relaciones entre inflaci6n y bienestar social es clara a partirde los resultados
de la investigaci6n conducida por el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos. A pesar de los esfuerzos
de sus economistas de primera linea -algunos de ellos trabajando a tiempo completo sobre los costos de la
inflaci6n-, la Reserva Federal no ha podido encontrar hasta hoy evidencias definitivas sobre los costos de la
inflaci6n en los Estados Unidos. Pero si tuvieran 6xito en su prop6sito, probarian s6lo que la tarea de exprimir los
datos finalmente da resultados, no que la inflaci6n sea costosa.
6 Vease Stiglitz (1997c), donde se analiza la evidencia para los Estados Unidos. Investigaciones tentativas en
el Banco Mundial discutidas en Stiglitz (1997a) extienden los resultados a otros paises, incluyendo Australia,
Canada, Francia, Alemania, Italia, Jap6n y Brasil. M6xico fue el unico pais con informaci6n adecuada para la
verificaci6n donde la curva de Phillips result6 convexa.
7
Algunos han argumentado que los bancos centrales deberian tener por exclusivo mandato el mantenimiento
de la estabilidad de los precios. Esta perspectiva ha sido introducida en los programas del Fondo Monetario
Internacional en economias tales como la Republica de Corea que no tiene tradicion alguna de problemas
inflacionarios. No hay evidencia de que tales restricciones (ya incorporadas a la legislaci6n o a compromisos
formales de metas legislativas) mejoren el desempeno econ6mico real medido en terminos de crecimiento (v6ase
Alesina y Summers, 1993). Tales resultados son consistentes con las evidencias empiricas mas tempranas relativas
698 JOSEPH E. STIGLITZ

GRAFICO3
Tasas de inflacion en los paises en desarrollo, 1985 y 1995
80

70- ? 1985
o 0 1995
60-

m 50

30'
20

0
< 15 15-40 40-100 > 100
Tasa de inflaci6n (segun el indice de precios implicitos del PBI)
Nota:121 de los 158 paises con ingresosbajos y medios.
Fuente:WorlDevelopmentIndicators,1997.

3.1.2. Manejandoel deficitdel presupuesto y de la cuenta corriente


Un segundo componente de la estabilidadmacroeconomica ha sido la reduccion
del tamaho del gobierno, del deficit del presupuesto y de la cuenta corriente.Volver6
sobre el tema del tamano del gobierno mas adelante; ahora quisiera concentrarme en
los deficit "gemelos".Numerosas evidencias muestran que altos y sostenidos deficit
presupuestarios resultan deletereos para el desempeho economico (Fischer, 1993;
Easterly,Rodriguezy Schmidt-Hebbel,1994)8.Lostres metodos existentes parafinanciar
el deficit presentan desventajas: la financiacioninternaincrementalas tasas de interes
domesticas, la financiacion externa puede ser insostenible y la creacion de dinero
produce inflaci6n9.
El nivel optimo del deficit del presupuesto no puede determinarsemediante una
formulasimple. El deficit optimo-o el nivel de deficit sostenible10- depende de ciertas

a los efectos reales de la inflaci6n. Mas importante todavia, estas cuestiones implican juicios politicos fundamentales,
valores y equilibrios, ademas de pericia t6cnica. Por ejemplo, yo mismo, como otros miembros del equipo
econ6mico de la administraci6n Clinton, me he opuesto fuertemente a las propuestas de modificar la carta de la
Reserva Federal dirigidas a hacer de la estabilidad de precios su primer y Onico mandato.
8 La literaturate6rica sobre la
equivalencia ricardiana (Barro, 1974) critica el punto de vista de que el deficit
por si solo tenga efectos economicos significativos. El Consenso de Washington no se bas6 en modelos que
explicitamente enfrentaran la cuesti6n de la equivalencia ricardiana.
9
Easterly y Fischer (1990) resumen el analisis de los efectos macroeconomicos de los deficit presupuestarios.
'l Utilizo los terminos optimo y sostenible con cierta libertad. En este contexto, "sostenible" no significa
necesariamente "sostenido" indefinidamente a un alto nivel. Mas bien se hace referencia a situaciones en las que se
utilizan deficit considerables para estimular la economia en circunstancias de recesion que se espera sea de corta
duracion. "Optimo"ha de definirse en relacion a objetivos claramente articulados, tales como el de maximizacion en
ACERCA DE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARAEL DESARROLLO 699

circunstancias, que incluyen el estado ciclico de la economia, las perspectivas de


crecimiento econ6mico, la utilizaci6ndel gasto gubernamental,la envergadura de los
mercados financierosy los niveles de inversiony ahorronacional. Estados Unidos, por
ejemplo, trata actualmente de equilibrarsu presupuesto. He argumentado durante
mucho tiempo que la baja tasa de ahorroprivadoy el envejecimiento del baby boom
sugieren que Estados Unidos deberia probablementeintentarel logro de superavit en
su presupuesto. En contraste, el mantenimientode presupuestos superavitariospara
enfrentarlas dificultades economicas es mucho menos factible en el Este Asiatico,
donde la tasa de ahorroprivadoes alta y el endeudamiento publico con relacion al PBI
relativamentebajo.
Laexperiencia de Etiopiaenfatizaotrodeterminantedel deficitoptimo:la fuente de
financiamiento.Durantelos Oltimosanos, este pais ha experimentadoun deficit en torno
del 8 %del PBI.Algunos consultoresexternosveriande buen grado que Etiopiaredujera
mas su deficit. Otros han argumentado que el deficit esta financiado por una firmey
continuaentradade asistencia internacionalaltamenteconcesiva, que es atraidano por
la necesidad de compensar la brecha presupuestariasino por la disponibilidadde altos
retornos a la inversion. En estas circunstancias -y dados los altos retornos de las
inversiones gubernamentales en areas tan cruciales como educacion primariae
infraestructurafisica (sobre todo en caminos y energia)- tiene sentido para mi que el
gobierno tratea la ayuda internacionalcomo una legitimafuente de ingresos, asimilable
a los impuestos, y equilibreel presupuesto incluyendoesta ayuda.
El nivel optimo del deficit de la cuenta corriente es dificilde determinar.Tales
deficit ocurrencuando un pais inviertemas de lo que ahorra.No son inherentementeni
buenos ni malos, pues depende de las circunstanciasy sobre todo del uso al que se
destinen los fondos. En muchos paises la tasa de retornode la inversion sobrepasa
largamente el costo del capital internacional.En estas circunstancias los deficit de la
cuenta corrienteson sostenibles11.
La forma de financiacion tambien es importante. La ventaja de la inversion
extranjeradirecta no solo reside en el capitaly el conocimientoque provee, sino tambien
en el hecho de que tiende a ser muyestable. Encontraste,el 8 %de deficitde la cuenta
corrienteque Tailandiatenia en 1996 no solo era grande, sino que procedia de deuda a
cortoplazo denominadaen dolares,que se utilizO parafinanciarinversionesdenominadas
en moneda local y a largoplazo, aplicadas a menudo en usos excesivos e improductivos
como los bienes inmuebles.Generalizando,los flujosde carteray la deuda a corto plazo
pueden acarrearcostos de alta volatilidadsin los beneficios procedentes de la difusion
de conocimientos12.

una funci6n de bienestar social intertemporal. Hay circunstancias y funciones sociales razonables que producen
valores marcadamente diferentes para los niveles de deficit 6ptimo del momento -uno no puede asegurar el nivel de
deficit 6ptimo sin conocer ambos factores-. La misma observaci6n es aplicable a la discusi6n que sigue sobre el
nivel de d6ficit 6ptimo de la cuenta corriente.
11El d6ficit de cuenta corriente es una variable
endogena. Apreciar si es demasiado "alto"depende de la
fuente de su origen. Si, por ejemplo, la causa se encuentra en politicas de cambio equivocadas, sera evidentemente
demasiado alto.
12Las tradicionales medidas
macropoliticas de los gobiernos se centran en agregados tales como los flujos
de capital y los deficit de presupuesto y no tratan directamente con estas cuestiones. Si la estructura de
vencimientos del endeudamiento externo conduce a riesgos significativos, otras restricciones al capital o
intervenciones pueden resultar necesarias.
700 JOSEPHE. STIGLITZ

3.1.3. Estabilizandoel productoy promoviendoel crecimientoa largo plazo


Ironicamente,la estabilidad macroeconomica-tal como es concebida en el Con-
senso de Washington-suele despreocuparse de cuestiones tales como un crecimiento
estable y continuadoo el desempleo. Una de las mayores metas de la politicadeberia
ser minimizaro evitarlas contracciones economicas. A corto plazo, el desempleo invo-
luntarioen gran escala es claramenteineficiente-en terminospuramenteeconomicos
representarecursos ociosos que podrianser utilizadosmas productivamente-.Los cos-
tos economicos y sociales de las recesiones pueden ser devastadores: vidas y familias
se ven alteradas, se incrementala pobreza, disminuye el nivel del vida y, en casos
extremos, dichos costos se transformanen tensiones politicasy sociales.
Mas aun, los ciclos econ6micos pueden tener importantesconsecuencias para el
crecimientoa largo plazo (verStiglitz,1994). La dificultadde endeudarse para financiar
investigacion y desarrollo(I&D)significa que las empresas necesitaran reducirdrasti-
camente sus gastos en I&Dcuando su flujode caja decrece en situaciones recesivas. El
resultado sera un crecimientomas lento de la productividadde todos los factores. Este
hecho parece haber tenido importanciaen Estados Unidos. Saber si es o no importante
tambienen paises donde el gasto en I&Djuega un papel menos relevanterequeririamas
estudio. No obstante, en general, casi se puede asegurar que la inestabilidad del
crecimientoprovoca incertidumbrey desincentiva por tanto la inversion13.

GRAFICO4
Volatilidaddel crecimientodel PBI, 1970-1995
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Fuente: anua seg6n e Worl
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Fuente:Calculosbasados en tasas reales de crecimientoanualsegun el WorlDevelopmentIndicators,1997.

13Hayotroscanales porlos que las recesioneseconomicasconducena unlegado adversoa largoplazo:el


deteriorode los recursoshumanosha sido enfatizado,por ejempio,en la literaturasobre el efecto de histeresisy
puede ser unfactoren los sostenidosnivelesde altodesempleoen Europa(Blanchardy Summers,1986).Comoana-
lizo luego, las recesiones, cuando son suficientemente severas, pueden socavar la resistencia del sistema financiero.
ACERCA DE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARA EL DESARROLLO 701

La inestabilidaddel crecimientoes especialmente pronunciadaen los paises en


desarrollo (ver Pritchett,1997). La mediana de los paises de alto ingreso tiene una
desviaci6n estandar del crecimiento anual del 2,8 % (grafico 4). Para los paises en
desarrolloel desvio estandar es del 5 %o mas alto, implicandofuertes desviaciones en
la tasa de crecimiento.El crecimientoes especialmente volatilen Europadel Este, Asia
Central,OrienteMedio,Africadel Nortey AfricaSubsahariana.
C6omopromoverla estabilidad macroecon6mica en el sentido de estabilizar el
producto o el empleo? La respuesta tradicionala esta pregunta es una buena politica
macroeconomica, que incluyauna politicamonetariaanticiclicay una politicafiscal que
permita operar a los estabilizadores automaticos. Estas politicas son ciertamente
necesarias, pero una literaturacreciente, tantoteorica como empirica,ha subrayado la
importanciade la microeconomia como sosten de la estabilidad macroecon6mica.
Dicha literaturaenfatiza la importanciade los mercados financieros y explica las
recesiones a traves de mecanismos tales como la racionalizaciondel credito y las
quiebras en la banca y las empresas14
Enel siglo XIXla mayoriade las recesiones en los paises industrializadosse dieron
como resultadode panicosfinancierosque a veces eranprecedidos por,e invariablemente
conducian a, caidas en el precio de los activos asi como quiebras generalizadas en el
sistema bancario. En algunos paises las mejoras en la regulacion y el control, la

CUADRO1
Costos fiscales de las crisis bancarias en paises seleccionados
(En porcentajes del PBI)

Pais Perfodo Costo fiscal

Argentina 1980-82 55,3


Chile 1981-83 41,2
Uruguay 1981-84 31,2
Israel 1977-83 30,0
Costa de Marfil 1988-91 25,0
Senegal 1988-91 17,0
Espana 1977-85 16,8
Bulgaria 1990s 14,0
Mexico 1995 13,5
Hungria 1991-95 10,0
Finlandia 1991-93 8,0
Suecia 1991 6,4
Sri Lanka 1989-93 5,0
Malasia 1985-88 4,7
Noruega 1987-89 4,0
Estados Unidos 1984-91 3,2
Fuente:Caprioy Klingebiel,1996.
14 Durantela Gran
Depresion,la caida de los precioscombinadacon los pagos de intereses fijosredujoel
flujode caja de las empresas,erosionandosu patrimonio y disminuyendosu inversi6n,debilitandoasi a la economia
en su conjunto.Como resultado,estos modelosalgunasveces son llamadosmodelos de deflaci6nde deuda. Ver
Greenwaldy Stiglitz(1988, 1993a, 1993b).
702 JOSEPHE. STIGLITZ

introduccionde seguros para los depositos y la creacion de incentivosa las instituciones


financierasredujeronla incidencia y la severidad del panico financiero.Pero las crisis
financierascontinuanocurriendo,y hay algunas evidencias de que son mas frecuentes
y severas en los ultimosanos (Caprioy Klingebiel,1997). Aundespues de ajustadas por
la inflacion, las perdidas de la conocida debacle de las sociedades de ahorro y
prestamo en Estados Unidos fueron varias veces mayores que las perdidas
experimentadas durante la Gran Depresi6n. Sin embargo, medida en relaci6n al PBI,
esta debacle no entrariaen la listade las 25 mayorescrisis bancarias registradasa nivel
internacionaldesde los anos '80 (cuadro 1).
Las crisis bancarias tienen severas consecuencias macroeconomicas, afectando
al crecimientodurantelos siguientes cinco anos (grafico5). Duranteel periodo 1975-94
el crecimiento aumento lentamente en paises que no habian experimentado crisis
bancarias;aquellos paises que no las padecieron vieronreducido su crecimientoen 1,3
puntos porcentuales durantelos cinco anos siguientes a la crisis. Claramente,construir
un solido sistema financieroes una parte crucial en la promocion de la estabilidad
macroeconomica.

GRAFICO
5
Crecimientodel PBI antes y despues de las crisis bancarias, 1975-1994
3,5
* Cinco anos antes de la crisis
3,0- [3 Cinco anos despu6s de la crisis
c:

_ 2,5-

0 2,0-

E 1,0-
1,5s al O e

Fuente:Caprio,1997.

3.2. El proceso de reforma financiera


La importanciade crear un solido sistema financiero va mas alla de prevenir
simplemente las crisis econbmicas. El sistema financieropuede asimilarseal "cerebro"
de la economia. Juega un importantepapel en la captaci6n y agregacion de los ahorros
de los agentes que disponen momentaneamente de un exceso de recursos. Estos
recursos son reasignados a otros -como contratistaso empresas constructoras- que
Y LASMETAS
ACERCADELOSINSTRUMENTOS PARAELDESARROLLO 703

pueden darles un uso productivo.Los mercados financierosque funcionan bien hacen


un buen trabajoa la hora de seleccionar a los receptores mas productivos de esos
recursos. Encontraste,los mercados financierosque funcionanpobremente los asignan
con frecuencia a inversiones de baja productividad.Seleccionar proyectos es solo el
primerpaso. El sistema financierodebe continuarmonitoreandoel uso de los fondos,
asegurandose de que sean utilizadosproductivamente.Eneste proceso, los mercados
financieros cumplen muchas otras funciones, incluyendo la reduccion del riesgo, el
incrementode la liquidezy la transmisi6nde informacion.Todas estas otras funciones
son esenciales tanto para el crecimientodel capital como de la productividadde todos
los factores.
Libradosa su propiasuerte, los sistemas financierosno realizaranun buen trabajo
en el desempeno de estas funciones. Los problemas de informacion incompleta,
mercados incompletos y contratos incompletos que son particularmenteagudos en el
sector financiero,dan lugara un equilibrioque ni siquieraes Pareto-eficienteen sentido
restringido(Greenwaldy Stiglitz,1986)15.
El enfasis sobre la transparenciaen las recientes discusiones sobre el Este
Asiatico demuestra nuestro reconocimientocreciente de la importanciade la buena
informacionen el funcionamientoefectivo de los mercados. Los mercados de capital, en
particular,requieren estandares de auditoriaacompanados de sistemas legales que
desincentiven el fraude, provean a los inversorescon informacionadecuada sobre los
activos y pasivos de las empresas y protejana los accionistas minoritarios16. Pero la
transparenciaporsi mismano es suficiente,en parteporqueinevitablementela informacion
es imperfecta. Un buen marco legal combinado con regulacion y supervision resulta
necesario para mitigarestos problemasde informaciony fomentarlas condiciones para
que existan mercados financieroseficientes.
La regulacion en los mercados financieros exitosos esta al servicio de cuatro
propositos: mantener la seguridad y la solidez (regulacion preventiva), promover la
competencia, protegera los consumidoresy asegurarque los grupos menos favorecidos
tengan algun acceso al capital. En muchos casos la busqueda de objetivos sociales
-como asegurar que las minoriasy las comunidades pobres reciban fondos, como lo
hace la CommunityReinvestment Act en Estados Unidos, o garantizar prestamos
hipotecarios,misionesencial de la FederalNationalMortgageAssociation- puede, si se
hace bien, fortalecerlos objetivoseconomicos. Igualmente,protegera los consumidores
no es solo una buena politicasocial; tambien genera confianza en que los mercados
economicos no constituyen "uncampo de juego inclinado".En ausencia de dicha
confianza los mercados seguiran siendo pequenos e inefectivos.
A veces, sin embargo, los formuladoresde politicas enfrentandificiles equilibrios
entre objetivos en conflicto. Las restricciones financieras adoptadas por algunas
economias del Este Asiatico, por ejemplo, incrementaronel valor de franquiciade los
bancos, desincentivandolos a tomar riesgos no garantizados que, de otro modo,
podrianhaber desestabilizado al sector bancario.A pesar de que hubo ciertos costos
15La
expresi6n"eficiencia intervenciones
significaquehay(enprincipio)
paretianarestringida" gubernamentales
que pueden beneficiara ciertagente sin empeorara nadie, que respetanlas imperfeccionesde informaci6ny las
fallasde mercado-y mas generalmente-los costos de compensarestas imperfecciones.
16Paraunadiscusi6ndetalladadel papel de estas proteccionescomo unapartede la arquitecturabasica del
capitalismomoderno,ver Greenwaldy Stiglitz(1992).
704 JOSEPH E. STIGLITZ

economicos asociados con estas decisiones, las ganancias derivadas de una mayor
estabilidad seguramente compensaron aquellos costos. Como comento mas adelante,
la remoci6n reciente de muchas de estas restricciones ha contribuido en no poca
medida a la inestabilidadactual que estos paises estan experimentando.
El Banco Mundialy otros organismos han tratado de crear mejores sistemas
bancarios. Pero cambiar el sistema -a traves del desarrollo institucional, de
transformacionesen la culturadel credito y de la creacion de estructuras reguladoras
que reduzcan la probabilidadde toma de riesgos excesivos17- ha probado ser mucho
mas complicado que encontrarsoluciones de corto plazo, tales como la recapitaliza-
cion del sistema bancario. En casos extremos, tales medidas temporarias pueden
socavar incluso las presiones en favorde ulterioresreformas.Asi pues, al no enfrentar
los problemas fundamentales,son varios los paises que han requeridoasistencia una y
otra vez.
El Consenso de Washingtonse desarrolloen un contexto de sistemas financieros
altamente regulados, en el que muchas de las regulaciones se orientabana limitarla
competencia mas que a promover alguno de los cuatro objetivos legitimos de la
regulacion antes resenados. Pero demasiado a menudo el dogma de la liberalizacion
devino un fin en si mismo, no en un medio para alcanzar mejores sistemas financieros.
No tengo espacio para tratartodas las facetas implicadas por la liberalizacion,que
incluye la descongelacion de dep6sitos y tasas de prestamo, la aperturadel mercado a
los bancos extranjerosy la remocionde las restriccionesa los prestamos bancarios y a
las transacciones contables de capital. Pero si deseo hacer unas pocas precisiones
generales.
Primero,la cuestion clave no deberia ser la liberalizaciono desregulacion sino la
construccion del marco regulatorioque asegure un sistema financiero efectivo. En
muchos paises esto requerira cambiar dicho marco mediante la eliminacibn de
regulaciones que solo sirven para restringirla competencia, pero acompanando estos
cambios con regulacionescrecientes que garanticenla competencia y el comportamiento
prudente (y para asegurar que los bancos posean los incentivosapropiados).
Segundo, incluso una vez que se ha puesto en pie el diseno del sistema financiero
deseado, debera hacerse la transicion con mucho cuidado. Los intentos de iniciar
desregulaciones de la noche a la manana-a veces conocidos como big bang- ignoran
problemas muy sensibles de secuencia. Tailandia,porejemplo, solia tener restricciones
sobre los prestamosbancariosa la propiedadinmobiliaria. Enel proceso de liberalizacion
se deshizo de ellas sin establecer un regimen reguladormas sofisticado basado en el
riesgo. El resultado,unido a otros factores, fue una mala asignaci6n de capital en gran
escala que aliment6 una burbuja en el mercado inmobiliario,sin duda un factor
importanteen su crisis financiera.
Es importantereconocer lo dificilque resulta establecer un sistema financiero
pujante.Inclusoeconomias con institucionessofisticadas, altos niveles de transparencia
y buena gobernancia corporativacomo Estados Unidos y Suecia han enfrentadoserios
problemas en sus sectores financieros. Los desafios que enfrentan los paises en
desarrollo son todavia mayores puesto que la base institucionalde la que parten es
mucho mas debil.
17Suele hacerse mencion a ello como el problema del riesgo moral (moral hazard).
ACERCADE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARAEL DESARROLLO 705

Tercero, en todos los paises un objetivo primariode la regulaci6n deberia ser


asegurar que los participantesenfrentenel tipo de incentivos correcto: el gobierno no
puede y no deberia implicarse en el monitoreode cada transacci6n. En el sistema
bancario, la liberalizaci6nno funciona a menos que la regulaci6n cree incentivos para
los propietariosde los bancos, los mercados y los supervisores, de modo que utilicensu
informacioneficientementey actuen con prudencia.
Tambien debe tratarseel problema de los incentivos en el mercado de valores.
Debe ser mas provechoso para los gerentes crear valorecon6mico que privarde sus
activos a los accionistas minoritarios:la captura de rentas (rent seeking) es cada vez
mas un problema tanto del sector publico como del privado. Sin el marco legal
apropiado,los mercados de valores pueden simplementefracasaren el desempeno de
sus vitales funciones, en detrimentodel crecimientoecon6mico del pais a largo plazo.
Se requierenleyes para protegerlos intereses de los accionistas, especialmente de los
minoritarios.
Centrarla atencionen los aspectos microecon6micos-sobre todo en el financiero-
que subyacen a la macroeconomiatiene tambien implicaciones sobre las respuestas
frente a los des6rdenes monetarios. En particular,si el desorden monetario es la
consecuencia de un sector financiero deficiente, la respuesta politica tradicional,
consistente en subirlas tasas de interes,puede resultarcontraproducente18.El plazo y
la estructurade los activos y pasivos corporativosy de los bancos son frecuentemente
muydiferentes,en parteporlos fuertesincentivosde los bancos para usar deuda a corto
plazo con el fin de monitoreare influiren las empresas a las que prestan, y de los
depositantes para usar depositos a corto plazo con el fin de monitoreare influiren los
bancos (Rey y Stiglitz, 1993). Como resultado, los incrementos en la tasa de interes
pueden conducira reducciones sustanciales del patrimoniode los bancos, exacerbando
las crisis bancarias19.Estudiosempiricosde economistas del Banco Mundialy del FMI
han confirmadoque al elevar la tasa de interes se tiende a incrementarla probabilidad
de crisis bancarias, y que las devaluaciones monetariasno tienen efectos significativos
(DemirgOu-Kunt y Detragiache, 1997)20.
Los partidariosde las politicas de tasas de interes altas han estimado que tales
politicas son necesarias para restaurarla confianzaen la economia y, por lo tanto, para
18Quienes
apoyan estas politicas,aunque reconocen estos problemas,argumentanque un incremento
temporalenla tasa de inter6ses necesariopararestaurarla confianzay que en tantolas medidasson a cortoplazo,
poco dano puede resultarde ello.Si el aumentoen la tasa de interesrestaurarao deberiarestaurarla confianzaes
tema que ha sido muydebatido.La evidenciade la experienciarecienteno es plenamentefavorable.Tailandiae
Indonesiahan estado aplicandopoliticasde tasas de intereselevadas desde el veranode 1997.
19Muchosanalisisde la crisis de las sociedades de ahorroy prestamode Estados Unidosla explican en
Oltimainstanciacomo consecuencia de las grandese inesperadasalteracionesde las tasas de interesque comen-
zarona finesde los '70, durantela presidenciade PaulVolckeren la ReservaFederal.Estos incrementoscausaron
el desplome del valorde los activos,quedandomuchasentidadescon un patrimoniobajoo negativo.Los intentos
de permitirque dichas sociedades solucionaranpor si solas sus problemasfracasaron,agravandola debacle.
20Hayotraraz6nporla que el gobiernodeberiaser mas sensiblea las alteracionesen la tasa de interesque
a las del tipo de cambio: mientrasque los descalces de plazos tienen una 16gicaecon6mica, no existe una
justificaci6ncorrespondienteparalos descalces cambiarios.Existeun costo realasociado a obligara las empresas
a reducirlos descalces de plazos. Encontraste,los descalces en la posici6nde cambiorepresentansimplemente
comportamientosespeculativos.En la practica,es necesario examinarcuidadosamentela situaciondel pais en
crisis.Es posible que los descalces cambiariossean muchomas ampliosque los de plazos, y mientrasque futuras
acciones pueden dirigirsea corregirtales especulacionesy sus efectos sist6micos,las politicasdeben respondera
las realidadesdel presente.
706 JOSEPH E. STIGLITZ

detener la erosion del valor de la moneda. Disminuirla erosion de la moneda es


importante,por lo demas, tanto para restaurarla fortalezade la economia como para
prevenirun salto en la inflacionpor el aumento del precio de los bienes importados21.
Esta recomendacion esta basada en supuestos acerca de las reacciones de los
mercados -esto es, que es lo que restaurarala confianza- y en el estado de las variables
fundamentalesde la economia (economic fundamentals).
Endefinitiva,la confianzay las variableseconomicas fundamentalesse encuentran
intimamenteentrelazadas. ,Es posible que las medidas que debilitanla economia, y
especialmente al sistema financiero, restauren la confianza? Por supuesto, si una
economia esta haciendo frentea altos niveles de inflacionprovocados por excesos en
su nivelde demanda agregada, el incrementoen la tasa de interesdebe ser visto como
un fortalecimientode los economic fundamentalsen la medida en que restablecen la
estabilidad macroeconomica. Entretanto,en el caso de una economia que presente
pocas senales de desequilibriosmacroeconomicos pero, en cambio, una gran caida
exogena de la demanda agregada, las altas tasas de interesllevarana una declinacion
economica y esta, combinada con las tasas de interes, habra de minar el sistema
financiero.

3.3. Estimulando la competencia


Hasta aqui he argumentadoen favorde que la politicamacroeconomica avance
mas alla del enfasis obsesivo en los problemas de la inflaciony el deficit fiscal: el
conjunto de politicas que sostiene el Consenso de Washingtonno es suficiente para
garantizarla estabilidadmacroeconomicao el desarrolloa largoplazo.Ambas cuestiones
requierenadecuados mercados financieros.Pero la agenda para crearlos no deberia
confundir medios y fines: el rediseno del sistema regulatorio,no la liberalizacion
financiera,deberia ser la cuestion.
Quisiera argumentarahora que la competencia es central para el exito de una
economia de mercado. Eneste puntotambienha habido mucha confusionentre medios
y fines. Politicasque deberian haber sido vistas como medios para alcanzar mercados
mas competitivos fueronvistas como fines en si mismas. Como resultado, en algunos
casos fracasaronen la obtencion de sus objetivos.
Los teoremas fundamentalesde la economia del bienestar,esto es, los resultados
que establecen la eficiencia de una economia de mercado, suponen la existencia tanto
de propiedad privadacomo de mercados competitivos.Muchos paises -especialmente
las economias en transiciony en desarrollo- carecen de ambos. No obstante, hasta
hace muy poco el enfasis se concentraba casi exclusivamente en la creacion de
propiedad privaday en la liberalizacioncomercial-confundiendose esta ultimacon el
establecimiento de mercados en competencia-. La liberalizacioncomercial es desde
luego importante,pero no podran obtenerse todos los beneficios de ella sin crear una
economia competitiva.
21La
persistencia de los efectos inflacionariosde una devaluacion plantea cuestiones sutiles. He argumentado
anteriormente contra la "teoriadel precipicio" de la inflacion. Se puede argumentar que un aumento en el nivel de
precios asociado a una devaluacion es incluso menos probable que de lugar a una inercia inflacionaria que otras
fuentes de incremento de los precios, particularmente cuando la percepcion es que el tipo de cambio puede
haberse sobrevaluado.
ACERCA DE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARA EL DESARROLLO 707

3.3. 1. Promoviendoel librecomercio


La liberalizacioncomo camino hacia el libre comercio era una parte clave del
Consenso de Washington.Elenfasis en la liberalizaci6ndel comercio era naturaldado el
estancamiento causado por las barreras proteccionistas22 que sufrian los paises
latinoamericanos. La sustitucion de importaciones demostro ser una estrategia de
desarrollo altamente inefectiva. En muchos paises la produccion industrialtenia valor
agregado negativo y su capacidad de innovacibnhabia sido sofocada. El argumento
usual de que el proteccionismoen si mismo ahoga la innovaci6nresultaen cierto modo
confuso. Los gobiernos podrian haber creado competencia entre las empresas
domesticas, to que hubiera procurado incentivos para importarnueva tecnologia. En
verdad, fue el fracaso en la creaci6n de competencia internamas que la proteccion del
exteriorlo que produjoel estancamiento. Desde luego, la competencia externa podria
haber constituido una importantefuente de promoci6nde la competencia interna.Es
posible, sin embargo, que en esa carrera desbalanceada las empresas domesticas
hubiesen tendido a abandonar la competencia en lugar de entrar en la lucha. Los
consumidores podrian haberse beneficiado, pero los efectos sobre el crecimiento
habriansido, quizas, aun mas ambiguos.
La liberalizaci6n comercial puede que cree competencia, pero no lo hace
automaticamente.Si la liberalizacibntiene lugardonde existe monopoliode importacibn,
las ganancias pueden ser simplemente transferidasdel gobierno al monopolista, con
poco descenso en los precios. La liberalizaci6ncomercialportanto no es una condicion
ni necesaria ni suficiente para crear una economia competitivae innovadora.
Tan importanteal menos como crear competencia en el sector anteriormente
protegido frentea las importacionesresultahacerlo en el sector exportador.El exito de
las economias del Este Asiatico es un poderoso ejemplo de este punto. Permitiendoa
cada pais aprovechar su ventaja comparativa,el comercio incrementa los salarios y
aumenta las oportunidades de consumo. Durantelos ultimos 15 anos el comercio ha
estado haciendo precisamente eso, con un crecimientodel comercio mundialdel 5 %
anual, casi dos veces la tasa de crecimientodel PBI.
Es interesanteel hecho de que el proceso porel cual la liberalizaciondel comercio
conduce a un aumentode la productividadno haya sido aun plenamente comprendido.
El modelo estandar de la teoria de Hecksher-Ohlinpredice que los paises cambiaran
intersectorialmentemoviendose a lo largo de su frontera de produccion potencial,
produciendo mas de aquello en lo que son mejoresy comprando mas de aquello en lo
que son peores. En realidad, las mayores ganancias del comercio parecen venir
intertemporalmente,como resultadode un cambio externode la fronterade producci6n
potencial causado por un incremento de la eficiencia, con poco cambio sectorial.
Entender las causas de este incremento de la eficiencia requiere comprender las
relaciones existentes entre comercio, competencia y liberalizacion.Esta es una area
que necesita ser desarrolladamas extensamente23.
22 Los defensores de la sustituci6n de
importaciones destacan que durante ciertos periodos determinados
paises que han seguido politicas proteccionistas, como Brasil y Taiwan en los ahos '50, consiguieron un fuerte
crecimiento econ6mico.
23 Los efectos adversos asociados con el
proteccionismo pueden proceder mas de su impacto en la
competen-cia y de la inducci6n de comportamientos del tipo rent seeking.. Estas fuerzas son tan poderosas que
incluso cuando podria haber argumentos aparentemente s6lidos parajustificar intervenciones comerciales selectivas,
la mayoria de los economistas contemplan dicha intervenci6n con considerable escepticismo.
708 JOSEPH E. STIGLITZ

3.3.2. Facilitandola privatizacion


Los monopoliosestatales en algunos paises han obstaculizado la innovacion.Pero
el enfasis en la privatizacibndurante la pasada decada tiene menos que ver con la
preocupacibn por la falta de competencia que con la preocupacibn por los incentivos
constituidos por las ganancias. Enciertosentido era naturalque el Consenso de Wash-
ington se centraramas en la privatizaci6nque en la competencia. No solo eran inefi-
cientes las empresas estatales;sus perdidascontribuianademas al deficitdel presupuesto
del gobierno, reforzandola inestabilidadmacroeconomica. La privatizacionvendria a
matardos pajarosde untiroal mejorarla eficienciaeconbmica y reducira la vez el deficit
fiscal24.La idea era que si podian crearse derechos de propiedad, el comportamiento
maximizadorde beneficios de los propietarioseliminariael derroche y la ineficiencia.Al
mismo tiempo, la venta de empresas produciriaingresos fiscales muy necesarios.
Aunquedesde unavisionretrospectivael proceso de privatizacionen las economias
en transicion ha sido, en numerosos casos, muy defectuoso, en esos momentos a
muchos les parecia razonable. Aunque la mayoriade la gente hubiese preferidouna
reestructuracionmas ordenada y el establecimiento de una estructura legal mas
efectiva (contratos de cobertura, quiebra, gobernancia corporativay competencia),
antes o al menos simultaneamentecon las licitaciones,nadie sabia por cuanto tiempo
permaneceriaabiertala oportunidadparalanzarreformas.Enesos momentos, privatizar
rapida y lo mas ampliamente posible -postergando los problemas para el futuro-
parecia ser un juego razonable. Considerado desde el presente, los partidariosde la
privatizacibnpueden haber sobreestimado los beneficios y subestimado los costos de
la privatizacion,particularmentelos costos politicosdel propioproceso y los impedimentos
que han supuesto para futurasreformas.Hoy, con siete anos mas de experiencia, el
mismo juego resultamucho menos justificado.
Incluso en aquellos tiempos muchos de nosotros alertamos sobre el peligro de
Ilevar a cabo privatizaciones precipitadas sin crear la necesaria infraestructura
institucional,incluyendomercados competitivosy cuerpos reguladores.DavidSappington
y yo mostramosen el teoremafundamentalde la privatizacionque las condiciones bajo
las cuales estapuede lograrlos objetivos publicos de eficiencia y equidad son muy
limitadasy similaresa las condiciones bajo las que los mercados competitivosobtienen
resultados de eficiencia paretiana(Sappingtony Stiglitz, 1987). Si, por ejemplo, falta
competencia, la creacion de un monopolioprivadono reguladoresultaraprobablemente
en precios incluso mas altos paralos consumidores.Hayalgunas evidencias de que, sin
competencia, los monopolios privados pueden sufrirdiversas formas de ineficienciay
pueden no ser altamenteinnovadores.
De hecho, tantolas empresas publicascomo las privadasde granescala comparten
muchas similitudesy enfrentandesafios organizativosmuy parecidos (Stiglitz, 1989).
Ambas necesitan delegar responsabilidades sustanciales -ni los legisladores ni los
accionistas de grandes companias controlandirectamente las actividades cotidianas
de las organizaciones que supervisan-. En ambos casos la escala jerarquica de
24Los impactos a corto plazo en los deficit fueron, sin embargo, a menudo diferentes de los impactos a largo
plazo. En los casos en que las empresas estatales estaban razonablemente bien administradas, los impactos a largo
plazo podian ser despreciables o incluso negativos mientras que los de corto plazo podian ser sustanciales. En
respuesta a ello, algunos gobiernos no permitieron la inclusion de las transacciones de capital en el presupuesto
anual -una practica contable consistente con el punto de vista de que tales reorganizaciones financieras del sector
publico pueden tener poco impacto en el comportamiento macro, o al menos efectos muy diferentes.
ACERCADELOSINSTRUMENTOS
Y LASMETASPARAELDESARROLLO 709

autoridadterminaen gerentes que ejercen tipicamenteuna granautonomiay discreci6n.


La captura de rentas (rentseeking) ocurretanto en las empresas pOblicascomo en las
privadas. Shleifer y Vishny (1989) y Edliny Stiglitz(1995) han mostrado que existen
fuertes incentivos no solo para la captura privadade rentas por parte de la gerencia,
sino tambien para tomar decisiones que aumenten el Ambitopara tal captura. En la
Republica Checa el audaz experimentocon los bonos de privatizaci6nparece haber
fracasado precisamente en tomaren cuenta estos aspectos, asi como cuestiones mas
generales, tales como si, en ausencia de las estructuras institucionales y legales
apropiadas, los mercados de capital pueden proveer la disciplina necesaria sobre los
gerentes de las empresas asi como asignar eficientementelos capitales escasos.
Las organizaciones publicas normalmenteno proveen incentivos efectivos y a
menudo imponen una variedad de restriccionesadicionales. Cuando estos problemas
son tratados efectivamente, cuando las empresas estatales estan inmersas en un
ambiente competitivo y basadas en el desempeno, las diferencias de performance
pueden reducirse (Caves y Christenson,1980).
Las diferenciasentre empresas publicas y privadasson borrosas y en los hechos
existe un continuo de combinaciones entre unas y otras. La corporatizacion, por
ejemplo, mantiene la propiedad gubernamentalpero empuja a las empresas a operar
bajo condiciones presupuestarias mas estrictas y hacia la autofinanciacion;
organizaciones gubernamentales basadas en el desempeno utilizanindicadores de
performance ligados al producto como base para los incentivos. Algunas evidencias
sugieren que muchas de las ganancias resultantes de la privatizaci6nse producen
antes de esta como resultadodel proceso de poner en marchaincentivosorganizativos
e individualesefectivos (Pannier,1996).
La experiencia de las economias rusa y china demuestra vividamente que la
importanciade la competencia es mayor que la de la propiedad. China extendio la
competencia sin privatizarlas empresas del estado. Las empresas pOblicaspresentan
desde luego un gran nOmerode problemas,pero ellos pueden ser tratados en posterio-
res etapas de la reforma.Rusia, por su parte, ha privatizadola mayor parte de su
economia sin haber promovidola competencia. La disparidadde resultados de ambas
economias no podriahaber sido mayor,como lo demuestra el hecho de que el produc-
to ruso se encuentrapor debajo del conseguido diez anos atras, mientrasque Chinaha
logrado mantenerun crecimierto de dos digitos durantecasi dos decadas. Aunque las
politicas seguidas solo explican parcialmenteestos contrastes, tanto la experiencia
china como rusa plantean dudas a las teorias economicas tradicionales.
En particular,la magnitudy la duracionde la depresion en Rusia constituyenen si
mismas una especie de puzzle: la economia sovietica era considerada en general como
plagada de ineficiencias y con una parte muy sustancial de su producto dedicada al
sector militar.La eliminacionde estas ineficienciastendriaque haber aumentado el PBI
y la reduccion de los gastos militaresacrecentado mas aun el consumo personal25.
Nada de esto parece haber ocurridotodavia.
La magnitud del exito de la economia china durante las dos decadas pasadas
tambien supone un puzzle para la teoriaconvencional. Los formuladoresde politicaen
25 Esto
puede ser pensado como un movimiento hacia la curva de posibilidades de producci6n o como un
cambio externo de la curva de posibilidades producci6n (un "mejoramientotecnol6gico", en el que la curva tiene
inmersas las restricciones institucionales que reflejan c6mo la producci6n y la distribuci6n estan organizadas).
710 JOSEPHE. STIGLITZ

China no solo renunciarona privatizarlos derechos de propiedad sino tambien a


muchos otroselementos del Consenso de Washington.La reciente experiencia china es
uno de los mayores 6xitos de la historiade la economia. Si las treintaprovinciaschinas
fuerantratadasseparadamente-muchas de estas provinciascon poblaciones superiores
a las de la mayoriade los paises con bajo ingreso per capita-, las veinte primeras
economias de mayor crecimiento entre 1978 y 1995 hubiesen sido todas provincias
chinas (Banco Mundial,1997a).Aunqueel PBIde Chinaen 1978 representabasolamente
una cuarta parte del PBI agregado de los paises con ingreso per capita bajo y su
poblacibn suponia unicamente el 40 % del total, entre 1978 y 1995 casi dos terceras
partes del crecimiento agregado del total de paises de ingreso per capita bajo fue
debido al aumento del PBIchino.
Aunque hay problemas de medicion que dificultanestablecer comparaciones
entre Rusia y China con la debida precision, el cuadro general se mantiene claro: los
ingresos reales y el consumo han caido en los paises que formabanla UnionSovietica
mientrasque estos han aumentado rapidamenteen China.
Elcontraste entre Chinay Rusiaconstituyeuna de las lecciones importantes para
la economia politicade la competencia y la privatizacion.Es verdad que ha resultado
dificilprevenirla corrupciony otros problemasen la privatizaci6nde los monopolios. Las
grandes rentas creadas por la privatizacionanimarana los empresarios a asegurarse el
controlde las firmasprivatizadasmas que a invertiren la creacibn de empresas propias.
Por el contrario,la politica de competencia a menudo socava las rentas y genera
incentivos para la creaci6n de riqueza.La secuencia de la privatizaciony la regulacion
es tambienmuyimportante.Privatizar un monopoliopuede crearun poderoso entramado
de intereses que obstaculiza la posibilidadde regulaciono competencia en el futuro.
ElConsenso de Washingtontiene razon:la privatizaciones importante.Elgobierno
tiene que destinarsus escasos recursos a las areas en que el sector privadono lo hace
y en las que probablementeno entrara.No tienesentidoque el gobiernosiga ocupandose
de las fundiciones de acero. Pero hay cuestiones criticas acerca de la secuencia y el
alcance de las privatizaciones.Auncuando las privatizacionesincrementanla eficiencia
productiva,puede resultardificilasegurar que sean alcanzados importantesobjetivos
publicos, incluso por medio de la regulacion.6Deberian privatizarselas prisiones, los
servicios sociales o la fabricaci6nde bombas at6micas (o de los ingredientes centrales
de las bombas atbmicascomo el uranioaltamenteenriquecido),tal como han defendido
algunos en Estados Unidos? ,Donde estan los limites?Mas actividaddel sector privado
puede introducirsedesde luego en las actividades pOblicas(mediante la contratacion,
por ejemplo, y mediante mecanismos basados en incentivos como las licitaciones).
,Cuanefectivos son estos mecanismos como sustitutosde una politicade privatizacion?
Estas no son cuestiones que hayansido consideradas por el Consenso de Washington.

3.3.3. Estableciendo la regulacion


La competencia es un ingrediente esencial de toda economia exitosa. Pero la
competencia no es viable en algunos sectores -los llamados monopolios naturales-.
Pero incluso en estos, la extension y la formade la competencia actual y potencial se
encuentran cambiando constantemente. Las nuevas tecnologias han expandido el
ambito para la competencia en muchos sectores que historicamente han estado
fuertementeregulados, tales como las telecomunicaciones y la energia electrica.
ACERCA
DELOSINSTRUMENTOS
YLASMETASPARAELDESARROLLO 711

Las perspectivas reguladorastradicionales,con sus rigidas categorias de regula-


ci6n versus desregulacibn y competencia versus monopolio, no han sido guias Otiles
paralas politicasen estas areas. Lasnuevastecnologiasno abogan porunadesregulacion
total, porque no todas las partes de estas industriasson igualmente susceptibles de
competencia. En realidad,abogan por cambios apropiados en la estructuraregulatoria
para poder enfrentarlos nuevos desafios. Tales cambios deberan reconocer la existencia
de areas hibridas de la economia; algunas de ellas se prestan a la competencia
mientrasque otrasresultanmas vulnerablesa su dominacionporunos pocos productores.
Permitira una empresa con poder de mercado en una parte de la industriaregulada
ganar una posici6n de completa dominaci6n sobre las otras partes de esa industria
comprometeraseriamente la eficiencia economica.
3.3.4. Forjandopoliticas de competencia
Aunque el ambitode competencia posible se ha expandido, esta es normalmente
imperfecta,sobre todo en los paises en vias de desarrollo.La competencia puede ser
suprimidade variasmaneras,que incluyenla colusionimplicitay los precios predatorios.
El control del sistema de distribuci6npuede limitarefectivamente la competencia,
incluso aunque haya muchos productores.Las restriccionesverticales pueden minarla
competencia. Las nuevas tecnologias han abiertotambien nuevas oportunidades para
los comportamientoscontrariosa la competencia, como han revelado los recientes
casos en las aerolineas estadounidenses y en la industriade computadoras.
El establecimientode leyes antimonopolioefectivas para los paises en desarrollo
es un tema que no ha sido examinadoadecuadamente. Las sofisticadas y complicadas
estructuraslegales e institucionalesde Estados Unidos quiza no sean apropiadas para
muchos paises en desarrollo,que pueden tener que apoyarse mas en reglas per se.
La politicade competencia tambientiene implicanciasimportantespara la politica
comercial. Actualmente, muchos paises tienen reglas separadas para regular la
competencia domestica y la internacional(Australiay Nueva Zelanda son excepciones).
Con poca-si alguna- justificaci6n,las reglas de la competencia en el comercio interna-
cional (como las provisionesantidumpingy los aranceles compensatorios) son sustan-
cialmente diferentesde las reglas antimonopoliodomesticas (verStiglitz,1997b); mucho
de lo que consideramos domesticamentesaludable como competencia de precios seria
clasificado como dOmping26.Los paises industrialesfueron los pioneros de estos abu-
sos en el comercio internacional,que ahora se han extendido tambien a los paises en
desarrollo,los cuales sobrepasarona los paises industrializados
porprimeravez en 1996 en
cuanto al nOmerode acciones antidumpinginiciadas ante el GATTy la Organizacion
Mundialdel Comercio.La mejormanerade neutralizarestos abusos seria elaborarleyes
de juego limpio para el comercio y la competencia a partirdel conocimiento mas
profundosobre la naturalezade la competencia, que ha sido desarrolladoa lo largo del
siglo por las autoridadesantimonopolioy los economistas de la organizacion industrial.
3.4. El gobierno como complementador de los mercados
Durante gran parte de este siglo la gente ha pedido al gobierno que gaste e
intervengamas. Consiguientementeel gasto del gobiernocon relacibnal PBIha tendido
26Lester Thurow ha senalado que "sila ley antidOmpingse aplicara a las empresas dom6sticas, 18 de cada 20
de las 500 mayores empresas de Fortunehabriansido halladas culpables de dumping en 1982" (Thurow,1985, p. 359).
712 JOSEPH E. STIGLITZ

GRAFICO6
Gasto gubernamentalen paises seleccionados, como porcentaje del PBI
4I

35- * 1960

13 1995
30-

Q.
-0 25-
.,
20-
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10-

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- '"'"'"
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Media de los Tailandia India Republica E3rasil Etiopfa Marruecos
pafses en de Corea (1 961-93) (1964-94) (1965-92)
desarrollo
Fuente:Datos procedentesdel FMI,Government
FinancialStatistics.

a subir(grafico6). Las politicasdel Consenso de Washingtonse basaban en el rechazo


del papel activista del estado y en la promocion de un estado minimalistay no
intervencionista.Lapremisaimplicitaera que los gobiernosson peores que los mercados.
Por consiguiente, cuanto mas pequeno sea el estado mejorsera el estado.
Es verdad que los estados se implicana menudo en demasiadas cosas y de
manera poco focalizada. Esta dispersionen su accionar reduce la eficiencia. Conseguir
que el gobierno se centre en las cuestiones fundamentales -politicas economicas,
educacion basica, salud, caminos, ley y orden, protecci6n medioambiental-constituye
un objetivobasico. Pero centrarse en lo fundamentalen absoluto equivale a recetar un
gobierno minimalista.El estado tiene un rol importanteque jugar en la produccion de
regulaciones apropiadas,la protecciony el bienestarsocial. Ladiscusion no deberia ser
si el estado debe implicarse,sino c6mo debe implicarse.La cuesti6n centralno seria asi
el tamano del gobierno, sino las actividadesy los metodos del gobierno. Los paises con
economias exitosas tienen gobiernos implicadosen una ampliagama de actividades.
Durante varias de las decadas pasadas, se ha ido desarrollando un marco
conceptual para tratarlas cuestiones relativasal papel del gobierno:el reconocimiento
de que los mercados pueden producirresultados que no siempre son eficientes -y
desde ya distribucionessocialmente aceptables- dio lugaral enfoque sobre las "fallas
de mercado"27. Se formularon asi una serie bien definidade fallasde mercado, asociadas
27VerStiglitz(989) parauna extensa discusiondel roldel estado desde esta perspectiva.
ACERCA DE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARA EL DESARROLLO 713

con externalidades y bienes publicos, que justificabanla intervenciongubernamental.


Esta lista de fallas de mercado se fue expandiendo subsecuentemente para incluirla
informacionimperfectay los mercados incompletos. No obstante, el enfoque sobre las
fallas de mercado continuabacentrandose en la divisionde sectores y actividades que
deberian corresponderal gobierno y aquellos que deberian permanecer en manos del
sector privado. Recientemente, ha habido un reconocimiento creciente de que el
gobierno y el sector privadose encuentranen rigormas intimamenteentrelazados. El
gobierno deberia servircomo complemento de los mercados, emprendiendo acciones
que hagan que estos funcionenmejory corrigiendolas fallas de mercado. En algunos
casos el gobierno se ha mostrado como un catalizador efectivo -sus acciones han
ayudado a resolver el problema de la escasez de oferta de innovacion (social), por
ejemplo-. Perouna vez que ha desempenado su rolcatalitico,el estado debe retirarse28.
No puedo ocuparme aquide todas las areas en que el gobierno podriaservircomo
un complementadorimportantede los mercados. Solo habre de discutirdos de ellas: la
formacionde recursos humanosy la transferenciade tecnologia.

3.4. 1. Formandorecursos humanos


El papel de los recursos humanos en el crecimiento economico viene siendo
apreciado desde hace tiempo.Porejemplo,los beneficios derivados de un ano adicional
de educacion en los Estados Unidos han sido estimados en 5-15 %(Willis,1986; Kane
y Rouse, 1995; Ashenfeltery Krueger,1994). La tasa de retornoes todavia mas alta en
los paises en desarrollo:24 % para la educacion primariaen AfricaSubsahariana, por
ejemplo, y un promediodel 23 %parala educacion primariaen todos los paises de bajo
ingreso (Psacharopoulos, 1994). La contabilidaddel crecimientotambien atribuyeuna
porcionsustancialdel crecimientoproducidoen los paises en desarrolloa la acumulacion
de recursos humanos29.Las economias del Este Asiatico,por ejemplo, enfatizaronel rol
del gobierno en la provision de educacion universal, lo que constituia una parte
necesaria de su rapidatransiciondesde una economia agrariaa otra industrial.
Librado a si mismo, el mercado generara una oferta insuficiente de recursos
humanos. Es muy dificiltomarprestado contraingresos futuros,pues el capital humano
no puede ser constituido en garantia (colateralizado). Estas dificultades resultan
especialmente severas para las familiasmas pobres. Los gobiernos tienen que jugar
entonces un papel importanteen la provisionde educacion publica, contribuyendoa
facilitarlay fortaleciendoel acceso al financiamiento.

3.4.2. Transfiriendotecnologia
Estudios sobre los retornosde la investigaciony el desarrollo(I&D)en los paises
desarrollados han hallado consistentemente retornosindividualesdel 20-30 % y retor-
nos sociales del 50 % o mayores -que exceden de lejos los retornosde la educacion
(Nadiri,1993)-. Lacontabilidaddel crecimientogeneralmenteatribuyela mayoriade los
aumentos registradosen el ingreso per capita al mejoramientode la productividadtotal
28El
gobierno de los Estados Unidos, por ejemplo, estableci6 un sistema nacional de hipotecas de bajo costo
que permiti6 el acceso al credito hipotecario de millones de norteamericanos. Pero hecho esto, puede que sea ya el
momento de que esta actividad regrese al sector privado.
29 Mankin, Romer y Weil (1992)
714 JOSEPH E. STIGLITZ

de los factores -el analisispionerode Solow(1957) atribuyoel 87,5 %del incrementodel


productode la hora/hombreentre 1909 y 1949 al cambio tecnologico-. Sobre la base de
una funcibnde producci6nCobb-Douglasestandar,el ingreso per capita de la RepOblica
de Corea en 1990 habriasido s6lo de u$s 2.041 (en dolares internacionalesde 1985) si
se hubieraapoyado s6lo en la acumulaci6nde capital, mucho mas bajo que el ingreso
per capita de ese ano que fue de u$s 6.665. Ladiferenciaprovienedel incrementode la
cantidad de productopor unidadde insumo,lo que se debe en parteal mejoramientode
la tecnologia30.
Libradoa si mismo, el mercado generara oferta insuficientede tecnologia. Igual
que las inversionesen educaci6n, las inversionesen tecnologia no pueden constituirse
en garantia.Las inversionesen I&Dson tambien considerablemente mas arriesgadas
que otros tipos de inversiony hay muchas mas asimetriasde informacionque pueden
impedir el funcionamientoefectivo de los mercados31. La tecnologia tiene tambien
enormes externalidades positivas que el mercado no premia. En realidad, en ciertos
aspectos, el. conocimiento es como un bien publico clasico. Los beneficios derivados
para la sociedad de un aumento de la inversionen tecnologia sobrepasan de lejos los
beneficios obtenidos por los empresarios individuales.Como dijeraThomas Jefferson,
las ideas son como una candela que puede usarse para alumbrarotras sin disminuirla
llama original. Sin la accion del gobierno habra demasiada poca inversi6n en la
producci6n y adopcion de nuevas tecnologias.
Para la mayoriade los paises que no se encuentranen la fronteratecnologica, los
beneficios asociados con la facilitacionde la transferenciade tecnologia son mucho
mayores que los derivados de la inversionen I&Doriginal.Las politicas para facilitarla
transferenciade tecnologia constituyen, pues, la clave del desarrollo.Un aspecto de
estas politicas es la inversion en recursos humanos, especialmente en educacion
terciaria.El financiamientode la universidadesta justificadono porque incremente el
capital humanode individuosparticularessino en raz6nde las mayores externalidades
que provienende capacitar a la economia para la importacionde ideas. Desde luego,
las tasas de desempleo de los graduados universitariosson altas en muchos paises en
desarrollo, y muchos graduados universitariostienen empleos improductivos en el
servicio civil.Estos paises han sobredimensionadoprobablementela educacion en las
artes liberales32.Encambio, la Rep0blicade Corea y Taiwanhan reducido la brecha de
productividadque los separa de los paises mas avanzados a traves del entrenamiento
de cientificos e ingenieros(grafico7).
Otra politica que puede promoverla transferenciade tecnologia es la inversion
extranjera directa. Singapur, por ejemplo, fue capaz de asimilar rapidamente el
conocimiento que venia con sus grandes flujosde inversi6nextranjeradirecta.
30 Aunque algunos estudios mas recientes (Young, 1994, por ejemplo) han cuestionado la solidez de estos
resultados y algunos ejercicios de contabilidad del crecimiento para los Estados Unidos sugieren poco aumento
dela productividad total de los factores durante el Oltimocuarto de siglo, la observaci6n de que los cambios en la
tecnologia han jugado un papel fundamental en el mejoramiento de los estandares de vida parece incontrovertible.
31 El innovador puede ser renuente a describir su innovaci6n a un proveedor de capital, por temor a que le
robe su idea; pero el proveedor de capital sera renuente a proveer capital sin una adecuada informacion. Se
necesita una estructura reguladora clara para proteger los derechos de propiedad, aunque se trata de una
condicion necesaria y no suficiente para resolver este tipo de problemas.
32 Puede darse tambien una ausencia de factores complementarios, tales como las condiciones requeridas
para que se desarrollen nuevas empresas que utilicen estas habilidades.
l

Y LASMETAS
DELOSINSTRUMENTOS
ACERCA PARAELDESARROLLO 715

GRAFICO7
Estudiantes de nivel terciario en el campo tecnico
(Porcentaje sobre la poblacion)
0,9

0,8- * Ingenierias

0,7- DECiencias naturales, matematicas e informatica


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3.5. Haciendo mas efectivos a los gobiernos


6Como pueden disenarse politicas que incrementen la productividad de la
economia? De nuevo, los fines no deben confundirsecon los medios. Los elementos
acentuados por el Consenso de Washingtonpueden haber sido medios razonables
para tratarla serie de problemas que enfrentabanlas economias latinoamericanasen
33Elconocimientoes un insumoclaveen la propiaproducciondel conocimiento.Un incrementoen el "precio"
del conocimiento(comoresultadode estandaresde propiedadintelectualmas estrictos)puede consiguientemente
reducirla produccionde dichoconocimiento.Inquietatambienque unacantidadexcesiva del gasto en investigacion
se dirijaa tratarde convertirel "conocimientocomun"en una formaque pueda ser individualmente apropiada.
Aunqueen principiolos estandaresde "novedad"se han establecidoparaimpedirlo,en la practicala linea nunca
resulta perfectamenteclara, y regimenes de propiedadintelectualmas estrictos tienen mas probabilidadde
producir"errores" de privatizaciondel conocimientopublico,creandoasi incentivospara dirigirerroneamentelas
energias intelectuales.
716 JOSEPH E. STIGLITZ

los '80, pero pueden no ser los elementos Onicos, o ni siquiera los centrales, para
formularpoliticasque enfrentenproblemasen otras circunstancias.
Partede la estrategia para una economia mas productivaconsiste en perfilarel rol
apropiadopara el gobierno, identificando,por ejemplo,las maneras en que este puede
resultarmas efectivo paracomplementara los mercados. Quierovolverahora a otroele-
mentoesencial de la politicapOblica,principalmente,como conseguir que los gobiernos
sean mas efectivos en el cumplimientode cualquiertarea que puedan emprender.
El Informesobre el DesarrolloMundialde 1997 muestraque un estado efectivo es
vitalpara el desarrollo(WorldBank, 1997c). Utilizandodatos de 94 paises a lo largo de
tres decadas, el estudio muestraque no son solo las politicas econ6micas y el capital
humanosino la calidad de las institucionesde un pais los que determinanlos resultados
econ6micos. Dichas institucionesdeterminan,en efecto, el entornoen que operan los
mercados. Un entorno institucionaldebil permitemayorarbitrariedadpor parte de las
agencias estatales y los funcionariospOblicos.
Dados puntos de partidadiferentes,debidos a historiasOnicas,culturasy factores
sociales especificos, ,como puede el estado devenirefectivo? Partede la respuesta es
que el estado deberia ajustarsus roles a sus capacidades. Lo que el gobierno hace y
como lo hace deberia reflejarlas capacidades del gobierno -y tambien las del sector
privado-. Los paises de ingreso bajotienena menudo mercados debiles e instituciones
gubernamentalestodavia mas debiles. Es especialmente importante,por consiguiente,
que se centren en como pueden complementarlos mercados del modo mas efectivo.
Pero la capacidad actualmentedisponible no es un destino. Los estados pueden
mejorarsus capacidades fortaleciendosus instituciones.Esto significa no solo construir
capacidades administrativaso tecnicas sino instituirreglas y normas que provean a los
funcionariosde los incentivosparaactuaren interesde la colectividadrestringiendoa la
vez la accion arbitrariay la corrupcion. Un poder judicial independiente, frenos y
contrapesos institucionalesa trav6s de la division de poderes y un control efectivo
pueden restringirla accion arbitrariadel estado y la corrupcion.Salarios competitivos
para los funcionariospOblicospueden atraergente mas preparada e incrementarel
profesionalismoy la integridad.
Quizas algunos de los mas prometedores y menos explorados caminos para
mejorarel funcionamientodel gobierno consistan en la utilizaci6nde mecanismos de
mercado y de cuasimercado. Haydiversas vias paraque el gobierno pueda hacer esto:
- puede abrirlicitacionestanto para comprarbienes y servicios como para asignar
recursos pOblicos;
- puede contratarcon agentes externosbuena partede la actividadgubernamental;
- puede utilizarcontratosbasados en el desempeno, incluso en los casos en que la
contratacionexterna no parece factibleo deseable;
- puede disenar institucionesque permitanel uso de la informacionde mercado. Por
ejemplo, puede apoyarse en los juicios del mercado sobre la calidad de sus
compras; puede utilizarla informacionsobre tasas de interespagadas a la deuda
subordinadade los bancos para precisarla primade riesgo para la seguridad de
los dep6sitos.
Al mismo tiempo, los gobiernos son mas efectivos cuando responden a las
necesidades e intereses de los ciudadanos dandoles sentido de pertenencia y de
ACERCADE LOS INSTRUMENTOSY LAS METASPARA EL DESARROLLO 717

implicaci6nen las politicas.MichaelBrunoha enfatizadola importanciade la construcci6n


de consensos para terminarcon la inflaci6n.La razon deberia ser obvia: si los trabaja-
dores creen que no son tratadosde manerajusta,pueden impulsardemandas salariales
inflacionariasque hagan que el controlde las presiones inflacionariassea casi imposible
(ver Bruno 1993).
A nivel microecon6mico, las agencias de ayuda de los gobiernos y las orga-
nizaciones no gubernamentales han venido experimentadomediante diversas vias la
provisi6n de apoyo descentralizado, estimulando la participaci6ncomunitariaen la
seleccibn, diseno e implementaci6nde proyectos. Investigaciones recientes apoyan
estas posturas:un estudio de Isham,Narayany Pritchett(1995) encontr6que la tasa de
exito de los proyectos hidricosruralesque implicabanparticipaci6nera sustancialmente
mas alta con relaci6na los que no la implicaban.No se tratas6lo de que la informaci6n
localizada sea puesta a disposici6n de modo mas efectivo, sino tambien de que el
compromiso con el proyecto proporcioneun apoyo a mas largo plazo (o un sentido de
"pertenencia")que sera necesario para su sostenibilidad.

4. Ampliando las metas del desarrollo


ElConsenso de Washingtonabog6 porel uso de unapequena serie de instrumentos
(que incluian la estabilidad macroeconomica, la liberalizaci6n comercial y las
privatizaciones)paraalcanzaruna metarelativamentelimitada:el crecimientoecon6mico.
Elconsenso post-Washingtonreconoce que es necesario tener un conjuntomas amplio
de instrumentosy a la vez que nuestros objetivos deben ser amplios. Aspiramos a
incrementos en los niveles de vida -incluyendo mejor educaci6n y salud- y no solo a
aumentos en el PBI.Buscamos desarrollosostenible, que incluyela preservacion de los
recursos naturalesy el mantenimientode un medio ambiente saludable. Pretendemos
desarrolloequitativoque asegure que todos los grupos de la sociedad, y no solo los de
arriba,gocen los frutosdel desarrollo.Y perseguimos desarrollodemocratico, para que
todos los ciudadanos participenpor multiplesvias en las decisiones que afectan a sus
vidas.
Nuestroconocimientono se ha mantenidoa la alturade la ampliaci6nde nuestras
metas. Recien ahora estamos comenzando a entender las interrelaciones entre
democratizacion, inequidad, proteccion ambiental y crecimiento. Lo que sabemos
encierra la promesa de poder generar estrategias complementariasque nos permitan
avanzar hacia el logrode los objetivosantes enunciados. Debemos reconocer, empero,
que no todas las politicas contribuirana todos los objetivos. Muchas politicas implican
equilibriosdificiles entre objetivos en conflicto. Es importantereconocer este dato y
hacer opciones sobre prioridades.Concentrarsesolo en politicasen que "todosganan"
puede conducira sus formuladoresa ignorardecisiones importantessobre las politicas
en que unos "ganan"y otros "pierden".

4.1. Alcanzando multiples metas mediante el mejoramiento de la educacion


Promoverrecursos humanos es el ejemplo de una politica que puede ayudar a
impulsarel desarrolloeconomico, la equidad, la participaci6ny la democracia. En el
Este Asiatico la educaci6n universalcreo una sociedad mas igualitaria,facilitando la
estabilidad politica,que es una condicion para el desarrolloecon6mico exitoso a largo
718 JOSEPH E. STIGLITZ

plazo. La educaci6n -especialmente del tipo que enfatiza el pensamiento critico y


cientifico- puede ayudartambiena formara los ciudadanos para participarmas efectiva
e inteligentementeen las decisiones publicas.

4.2. Alcanzando multiples metas a traves de la implementacion conjunta


de la politica ambiental
Para minimizarel cambio climatico global, las naciones del mundo necesitan
reducir la producci6n de gases de efecto invernadero,en especial de di6xido de
carbono que se produce principalmenteporcombustion.La reducci6nde las emisiones
de carbono constituyeverdaderamenteun problemaglobal. A diferenciade la polucion
atmosferica(asociada con el di6xidosulfuricoo di6xidode nitr6geno),que principalmente
afecta al pals contaminador,todas las emisiones de carbono entran en la atm6sfera,
produciendo consecuencias globales que afectan al conjuntodel planeta.
La estrategia de implementaci6nconjuntada a los paises industrializados(o a sus
empresas) la oportunidadparala reducci6nde emisiones que de otromodo no hubieran
provocado. Puede constituirun primer paso factible hacia el diseno de sistemas
eficientes de reduccion de emisiones porque requierecompromisos solo por parte de
los paises industrializados.No implica por lo tanto resolver las grandes cuestiones
distributivasincluidas tanto en los sistemas de licencias de comercio como en la
asuncibn de obligaciones por partede los paises en desarrollo.
Lapremisade la implementaci6nconjuntaes que el costo marginalde la reducci6n
de carbono puede diferirmarcadamenteentre paises. Como los paises en desarrollo
son por lo general menos eficientes que los industrializadosen el uso de la energia, el
costo marginal de la reducci6n de carbono en los paises en desarrollo puede ser
sustancialmente menor que en los paises industrializados.El Banco Mundialse ha
ofrecido para establecer un fondo de inversionespecializado que permitiriaque los
paises y empresas que necesiten reducirsus emisiones puedan invertiren proyectos de
reduccion de carbono en los paises en desarrollo.Este plan ofreceria a estos paises
mayores flujosde inversiony transferenciade tecnologia proambiental.Estos proyectos
podriancontribuirprobablementea reducirel daAomedioambientalcausado por el aire
contaminado.La implementacionconjuntapermitea los paises industrializadosreducir
las emisiones de carbono a costo mas bajo. Esta estrategia tambien beneficia a los
paises en desarrolloen la medida que en mejorael medio ambiente global.

4.3. Reconociendo los equilibrios implicados por la inversion en tecnologia


Un ejemplo importantede un equilibrioo intercambiopotencial entre objetivos
viene constituidopor la inversi6nen tecnologia. He expuesto antes la manera en que la
inversi6nen educacion tecnica terciariapromuevela transferenciade tecnologia y por lo
tanto el crecimiento econ6mico. Los beneficiariosdirectos de estas inversiones, sin
embargo, son casi inevitablementelos que ya tienenun nivelde bienestarpor encima de
la media. El resultadoes un probable incrementode la desigualdad.
La transferenciade tecnologia puede incrementartambien la desigualdad. A
pesar de que algunas innovaciones benefician a los que estan peor, gran parte del
progresotecnologico eleva la productividadmarginalde quienes ya son mas productivos.
Inclusocuando no es asi, el costo de oportunidadde la inversionpOblicaen tecnologia
ACERCA
DELOSINSTRUMENTOS
YLASMETAS
PARAELDESARROLLO 719

podria ser cargado a la inversionen programasde lucha contra la pobreza. Aumentan-


do el producto, sin embargo, estas inversiones pueden beneficiar al conjunto de la
sociedad. Este efecto potencial no es, sin embargo, necesariamente rapido ni de
alcance universal.

4.4. Reconociendo los equilibrios entre proteger el medio ambiente


e incrementar la participacion
Un segundo ejemplo de estas compensaciones o equilibrioses la elecci6n entre
objetivos medioambientales y participacion.La participaciones esencial. No es, sin
embargo, un sustitutodel conocimientoexperto.Diversos estudios han demostrado, por
ejemplo, que las visiones popularessobre el rango de los diversos riesgos para la salud
ambientalno guardancorrelacioncon la evidencia cientifica(UnitedStates Environmental
ProtectonAgency, 1987;Slovic,Laymany Flynn,1993).Al formulary poner en practica
politicas ambientales ,pretendemosque la gente se sienta mejor acerca del medio
ambiente o queremos reducirlos riesgos reales para la salud? Aqui se da un equilibrio
delicado, pero por lo menos una mayordiseminaciondel conocimiento puede resultar
en una participacionmas efectiva en la formulacionde politicas mas eficientes.

5. Observaciones finales

El objetivodel Consenso de Washingtonfue aportaruna f6rmulapara la creaciOn


de un pujante sector privado y para estimular el crecimiento economico. Vistas
retrospectivamente,sus recomendaciones de politica fueron altamente adversas al
riesgo. De hecho, se basaronen el deseo de evitarlos peores desastres. A pesar de que
el Consenso de Washington proveyo algunos de los fundamentos para el buen
funcionamientode los mercados, lo hizo de modo incompleto y en algunos casos
induciendo a errores.
El proyecto del Banco Mundialsobre el milagrodel Este Asiatico constituyo un
cambio brusco de direcci6n en las discusiones sobre el desarrollo,al demostrarque el
asombroso exito de las economias del Este Asiatico dependio de muchas mas cosas
que de la estabilidad macroeconomica o las privatizaciones.Sin un sistema financiero
solido -en cuya creacion y mantenimientojuega el gobierno un papel muy importante-
resultamuy dificilmovilizarel ahorroo asignar eficientementeel capital.A no ser que la
economia sea de verdadera competencia, los beneficios del libre comercio y de la
privatizacionseran disipados en la captura de rentas y no dirigidos a la creacion de
riqueza. Y si la inversionpOblicaen recursos humanos y transferenciade tecnologia es
insuficiente,el mercado por si solo no llenarala brecha.
Muchas de estas ideas -y otras mas que no he tenido oportunidadde discutir-
constituyen la base de lo que veo como un consenso emergente, un consenso post-
Washington.Un principioque emerge de estas ideas es que, cualquiera sea su punto
de origen, el nuevo consenso no puede ya basarse en Washington.Si las politicas han
de ser sostenibles, los paises en desarrollotienen que reivindicarsu propiedad sobre
ellas. Es relativamentemas facil monitoreary establecer condiciones para las tasas de
inflaciony el deficit de cuenta corriente,pero hacer lo mismo para la regulacion del
sector financieroo para la politicade competencia no es ni factible ni deseable.
720 JOSEPH E. STIGLITZ

Un segundo principiodel consenso emergente es que debemos invocarun mayor


grado de humildady reconocer que no tenemos todas las respuestas. La investigacion
y discusion continuadano s6lo entre el Banco Mundialy el Fondo MonetarioInternacio-
nal sino en todo el mundo resultaesencial si queremos entender mejorcomo alcanzar
nuestras multiplesmetas.

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722 JOSEPHE. STIGLITZ

RESUMEN
En este trabajo, el autor discute algunos avan- aspectos no tratados en el Consenso de Was-
ces en la comprensidn del desarrollo econdmico, hington. El segundo de los temas se vincula con
en particular la aparici6n de lo que se ha dado en lo que, segOn el autor, constituye una ampliacion
lamar el "consenso post-Washington".Sus obser- de los objetivos del desarrollo, que incluyen me-
vaciones hace referencia a dos temas. El primero tas distintas al crecimiento: desarrollo sostenible,
trata sobre los factores que inciden en un mejor desarrollo equitativo y desarrollo democratico.
funcionamiento de los mercados. El Consenso de Describe asi las estrategias complementarias que
Washington sostuvo que el logro de buenos resul- permitirianun avance simultaneo en el logro de
tados econdmicos requeria de la liberalizaci6n esas metas, advirtiendo sobre los dificiles equili-
comercial, de la estabilidad macroecon6mica y brios que se requieren para alcanzarlas. Por ulti-
de la correcta fijaci6n de precios; a partir de ello mo, sostiene que un primer principio que emerge
los mercados privados distribuirianeficientemente de estas ideas es que, cualquiera sea su punto de
los recursos y generarian un fuerte crecimiento. origen, el nuevo consenso no puede ya basarse
Sin embargo, segun sostiene el autor, estas politi- en Washington. Si las politicas han de ser soste-
cas son incompletas y, a veces, equivocadas. El nibles, los paises en desarrollo tienen que reivin-
buen funcionamiento de los mercados requiere dicar su propio derecho a formularlas.El segundo
politicas de regulaci6n fiscal, de fomento de la principio del consenso emergente es que se debe
competencia, de educaci6n, de transmisi6n de invocar un mayor grado de humildad y reconocer
tecnologia y de transparencia, algunos de los que no se tienen todas las respuestas.

SUMMARY

In this paper, the author discusses recent im- consensus. The second theme refers to what can
provements in the understanding of economic be conceived as a wider set of objectives of
development, in particularthe emergence of what development. These include targets different from
is sometimes called the "post-Washington con- economic growth, such as sustainable develop-
sensus". He elaborate his remarks on two themes. ment, egalitarian development and democratic
Firstly, he focus on the idea that now we have a development. The author describes the comple-
better understanding of what makes markets work mentary strategies that can advance these goals
well. The Washington consensus held that good simultaneously and points out several warnings
economic performance required liberalized trade, about the difficulttradeoffs that have to be faced to
macroeconomic stability and getting prices right. pursue them. Finally,two principles emerging from
Given so, private markets would both allocate these ideas are presented. The first states that
resources efficiently and generate robust growth. whatever the new consensus is going be, it cannot
However, these policies are not complete and they be based on Washington. If policies are to be
are sometimes misguided. Making markets work sustainable, developing countries must claim
requires more that just low inflation; it requires ownership of them. The second principle of the
sound financial regulation, competition policy and emerging consensus establishes that a greater
policies to facilitate the transferof technology and degree of humility is called for as an acknowl-
to encourage transparence, to cite some fun- edgment of the fact that we do not have all the
damental issues neglected by the Washington answers.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
STIGLITZ, Joseph E.
"Masinstrumentosy metas mas amplias para el desarrollo.Hacia el consenso post-Washington".
DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA
DE CIENCIAS SOCIALES(Buenos Aires), vol. 38, Ng 151,
octubre-diciembre1998 (pp. 691-722).
Descriptores: <Teoriaecon6mica> <Desarrollo><Estrategiasde desarrollo><Consenso de Washing-
ton> <Paises en desarrollo>.