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FCE
Econografos
Nº 99
Julio 2016
HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN
LA MINERÍA COLOMBIANA
HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING
Sebastián Cubillos, Simón Gil Arango y

Guillermo Martínez
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Econografos Escuela de Economía Nº 99
Julio 2016
HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN LA MINERÍA

COLOMBIANA
Sebastián Cubillos1, Simón Gil Arango2, Guillermo Martínez3*
Resumen
El presente documento comprende una revisión de la historia y consolidación de la actividad

minera en Colombia y su institucionalidad desde los primeros años de la colonia hasta la
primera década del siglo XXI. Así, se desarrolla una revisión crítica del cambio de las
formas sociales de producción y el rol del Estado colombiano en la regulación de esta
actividad económica, incluidos los cambios en los derechos de propiedad del subsuelo desde
los primeros esfuerzos de consolidación de un proyecto político independentista. Se
incorporan elementos historiográficos para facilitar la lectura de un periodo tan amplio entre
los cuales se destacan: el periodo colonial, periodo de las primeras repúblicas,
industrialización clásica, la Mineralización dirigida por el Estado (1973-1991), una
transición y la apertura minera (2001-2013). El artículo cuestiona la veracidad histórica de la
existencia de un paradigma de desarrollo a partir de una vocación minera y pone en
evidencia la permanencia de los lazos y formas institucionales coloniales en la consolidación
del sector así como también la incapacidad de gestionar algunos aspectos centrales de la
actividad económica en mención.
Palabras Clave: Institucionalismo, minería, tradición, historia.
Clasificación JEL: B52, N5, N56
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Estudiante de Economía de la Universidad Nacional de Colombia
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* Documento elaborado en el marco de la cátedra Historia Económica de Colombia Siglos XIX y XX,
dirigido por el profesor Oscar Rodríguez Salazar. Los estudiantes agradecen la colaboración del profesor
Gustavo Adolfo Junca Rodríguez.
Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá - Facultad de Ciencias Económicas

Sebastián Cubillos, Simón Gil Arango y Guillermo Martínez
HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING
The history of the mining industry in Colombia and its institutions has evolved a great deal
ever since the early years of the colony until the first decade of the century. This is a critical
review of changing social production forms and the regulation role of the State, including
changes in the property rights of subsoil from de first historical efforts to consolidate an
independent political project. We use Historiographical elements to achieve the goal. To
ease the reading of such a long period we divide it into 6 periods: the colonial period; the
first republics period; classical industrialization; State-led mineralization (1973-1991); a
transition; and finally mining opening (2001-2013). We question the existence of a
historical development paradigm based on a mining vocation. We also want to show the
colonial ties in today’s system. Finally, we argue a lack of regulation, and therefore
organization, in the mining sector.
Key words: Institutionalism, mining, tradition, history.
Classification JEL: B52, N5, N56
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FCE Econografos
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La Colección Econografos considera para publicación manuscritos originales Ignacio Mantilla Prada
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Econografos Escuela de Economía
ISSN 2011-6292 Decano
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Universidad Nacional de Colombia.
Mary Analí Vera
Subdirectora
Vilma Narváez
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID

Escuela de Economía
Tabla de contenido
1. Introducción .................................................................................................................... 6
2. Un pasado minero indígena y colonial ............................................................................ 9
3. Las formas jurídicas y el rol del Estado ........................................................................ 15
4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 – 2014) .................................. 18
5. Reformas institucionales ............................................................................................... 24
6. La apertura minera ........................................................................................................ 25
7. Conclusiones ................................................................................................................. 29
Bibliografía ........................................................................................................................... 31
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1. Introducción
Colombia es un país con múltiples ventajas geográficas, una amplia variedad de recursos
minerales y a la vez, serias debilidades estructurales para su efectiva administración
consolidadas a través de la historia. La producción de estos recursos demanda de capacidad
de gestión y capital disponible para la exploración y extracción que, al estar asociadas a
una fuerte vulnerabilidad al riesgo, debido a la incertidumbre que el sector enfrenta, se han
apartado gradualmente del sector público.
El movimiento del capital a lo largo del globo está condicionado por la rentabilidad de los
sectores productivos que permiten su reproducción y la prolongación de los ciclos de
acumulación del mismo. Esta limitante constituye para países desarrollados con capacidad
de financiación un problema que, en los últimos siglos no ha encontrado una solución
distinta a la apertura de mercados y la liberalización del flujo de capitales, juego en el
cual, las economías pequeñas han sido intervenidas para conseguir el desarrollo de sus
circuitos de consumo. Entrando de ese modo a formar parte de la lista de aquellas
denominadas economías emergentes.
Es casi incuestionable la tradición histórica minera de nuestro país, pero algo que parece
no ser claro y tampoco generalmente aceptado es si ésta es nuestra vocación, pues a
primera vista puede entenderse como un punto de quiebre en los esfuerzos por consolidar
la industria nacional que, de alguna manera se vieron truncados con la posterior apertura
económica. Veremos a continuación una breve aproximación a cómo se escribieron
algunas de las páginas de nuestra historia y tradición minera, y el papel desempeñado
por el Estado.
Empezaremos por una breve revisión del periodo colonial, donde la minería tuvo una
precaria iniciación en cuanto a la técnica, y cuya principal motivación era la recompensa
personal de los conquistadores, ocasionando la muerte a muchos indígenas y la posterior
necesidad de traer mano de obra esclava, desarrollándose así un mercado de mano de obra
incipiente típico de un régimen precapitalista. En este periodo el principal producto de
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exportación fue el oro y otros minerales metálicos destinados a la acuñación de monedas,

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razón por la que junto con los aluviones mineros se implementaron varias casas de

fundición destinadas a captar el metal extraído, fundirlo, poner el sello de la corona

española y finalmente embarcarlo hacia España. Otros minerales combustibles como el
carbón eran extraídos en menor cuantía para el consumo interno. En este periodo tenemos
algunos esfuerzos para regular la actividad minera y un sistema primitivo de titulación que
a todas luces excedía la capacidad de gobierno de la época, las limitantes de cobertura de
la “justicia real” incentivó el comercio de contrabando del mineral dorado y la
monetización del polvo de oro en algunas regiones del país, oro que finalmente era
llevado por comerciantes a las casas de fundición. La baja productividad del sector es una
constante en este periodo y encontramos esfuerzos por tecnificarlo, e identificar nuevos
yacimientos para reducir el riesgo incertidumbre e incentivar la producción.
Con la consolidación del proceso de independencia en los países latinoamericanos,

consideramos conveniente estimar un periodo de las primeras repúblicas, que se
caracteriza por la supervivencia de las formas institucionales coloniales en el sector
minero, persisten las deficiencias en productividad y los bajos niveles de tecnificación, se
sustituyen algunos roles en esta época; en primer lugar el Estado adquiere los derechos
de propiedad que pertenecían a la corona española y gradualmente Inglaterra entra a
ocupar el lugar que tenía España como destino de exportaciones y fuente de importaciones.
El comercio entre los dos países se daba en términos sencillos, Colombia exportaba
materias primas como minerales y también alimentos, mientras se importaban
manufacturas de la Gran Bretaña. La gradual integración autónoma de Colombia en los
circuitos mercantiles mundiales en el marco de una economía precapitalista con relaciones
de producción feudales es vista por Luis Nieto Arteta como estratégica en términos de
especialización, aprovechando las ventajas comparativas (Restrepo, 2003); sin embargo, la
dependencia fiscal de las exportaciones y de divisas para las importaciones afectaron
considerablemente los términos de intercambio de manera desfavorable para el país con
las potencias en pleno auge industrial. (Cardozo, 1977)
Con el gradual abandono de las instituciones coloniales y el auge del café, el país contaba
con nuevas fuentes de financiación para sus cuentas fiscales, de esta manera el papel del
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Estado se consolida (Bertola y Ocampo, 2013), y viene para el país un periodo con
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elevadas tasas de crecimiento del producto impulsado por los sectores agroindustriales y

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una persistente dependencia de la economía del sector exportador, identificamos
conveniente llamar al periodo anteriormente mencionado como industrialización
clásica, nombre dado por Ocampo (2013). Marcaremos el final de este periodo en 1973 y
daremos continuidad en el marco temporal asociado de forma paralela a las metáforas del
"derrumbamiento" de 1973-1991 (Hobsbawm, 1995), como lo señalaron también Bertola y
Ocampo este periodo tendrá una importante participación del Estado, lo identificaremos
como Mineralización dirigida por el Estado, debido principalmente a la intervención
estatal con intenciones reformistas de tipo político–administrativas y su participación
activa en nuevos estudios del suelo para dirigir la inversión extranjera directa, una más de
las políticas sugeridas por la Cepal (Cardozo, 1977).
Pasaremos por alto la primera apertura del 1991 pues los efectos en la minería de forma
agregada son marginales en Colombia. Es con la ley 685 del 2001 que se produce un
cambio sustantivo en el sector. En este momento el Estado entra a jugar un nuevo papel
en la economía minera, ya no como su productor, su actividad será la de actuar como
regulador y como principal mecanismo de control. Sin embargo, esta ley dota de
subsecuentes poderes a las instituciones mineras, incluidas las empresas. Con este
nuevo escenario, más atractivo para los capitales internacionales, se tiene el efecto
deseado por el mercado, y que a la vez es reavivado por el gobierno Samper. Este periodo
la se denominará apertura minera, extendiéndose desde el 2001 hasta el 2013. Los
resultados han sido notables, el auge de la inversión extranjera directa y el elevado
incremento de la producción de minerales tradicionales, auspiciado por el efecto positivo
de los precios en el periodo. Se encuentran cambios como el implementado por la Dian en
el 2005, cuando decreta que el 30% y posteriormente el 40% de las regalías de las
empresas mineras podrán ser deducidas del impuesto de renta. De este modo,
revisaremos la trayectoria histórica de las formas institucionales que en Colombia
respondieron a la necesidad de orden del sector minero, imperante desde el tiempo de la
colonia. Se identifica un profundo conflicto que trasciende la esfera de la economía al
incorporar una combinación de intereses particulares y estatales ajenos en buena medida al
interés general. Al respecto del orden en el sector minero, se considera que es un asunto en
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el que se han presentado avances considerables, pero insuficientes. Como veremos a

continuación, es claro que los recursos del territorio colombiano no están en manos de los
colombianos.
2. Un pasado minero indígena y colonial
La minería, generalmente vista desde los centros urbanos, parece más bien exótica. La
contribución de esta actividad al progreso y desarrollo del país parece ser la constante en
el análisis, además se le atribuye el ser históricamente productora de insumos y de
materias primas para la agricultura, la construcción y otras ramas de la industria nacional.
La memoria colectiva la asocia con expoliación y esclavitud, abusos y atropellos. Juicios

formados por ejemplo, a partir de casos de explotación del oro y platino en el Chocó. El
origen de la minería en Colombia es más bien sencillo, se debe a la necesidad de
extracción de minerales necesarios y aprovisionamiento de un medio de pago para adquirir
otros productos, ha sido así a lo largo de todo el periodo colonial y hasta bien entrado el
siglo XX.
Al revisar la historia se pueden hallar rastros, convertidos en leyendas, que muestran los
orígenes de esta actividad. Se dice que alguna vez en las regiones auríferas del
Magdalena, Jiménez de Quesada encontró en la zona de Barrancabermeja un cargamento
de lanas y panes de sal, su búsqueda personal de minerales, típica de los
conquistadores, lo llevó a rastrear el origen de los panes de sal y de igual manera la fuente
térmica usada por los indígenas para su elaboración: el carbón. Encontrándose en Quito,
Sebastián de Belalcázar tuvo conocimiento del oro extraído del valle del río Cauca y de
inmediato organizó una expedición por allá en la tercera década del siglo XVI, buscando
lo que ya se conocía entre los conquistadores como el dorado . Lo mismo ocurrió con
Pedro Vadillo, quien emprendió su propia búsqueda acompañado de una considerable
compañía de hombres (Muriel, 2012).
Los españoles se apropiaron primero de objetos hechos a base de minerales extraídos de

las minas y posteriormente de estas. Carecían de experiencia en minería por lo que
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adoptaron los primitivo métodos de los nativos. La estructura del sector minero de la
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época puede comprenderse atrasada, en Antioquia por ejemplo las técnicas predominantes

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eran la veta (donde se producía el oro de veta) y el aluvión (el mineral obtenido por este
método era llamado oro corrido) (Twinam, 1985). El método consistía en identificar las
vetas superficiales, aprovisionar una reserva de agua para conseguir desplazar la tierra y
posteriormente con bateas de madera extractar las partículas de oro (Muriel, 2012). Los
primeros distritos mineros se localizaron en Anserma, Almaguer, Buriticá, Zaragoza y
las casas de fundición en Cartago, Cali, Popayán y Santafé de Antioquía, allí el oro en
polvo era purificado, fundido en barras y se le fijaba un impuesto (Muriel, 2012).
La dureza del trabajo minero, llevó a que en 1729 el rey de España prohibiera que los
aborígenes fueran obligados a trabajar en minas, para sustituir la fuente de mano de obra
con esclavos comprados y traídos desde el continente africano. Esto tuvo un impacto
inmediato provocando el cierre de las minas. Al agotarse el oro de fácil extracción, el rey,
propietario único de las minas, manifiesta su preocupación, pues el “quinto real”, impuesto
de la época que correspondía a una quinta parte del volumen producido del mineral, se vio
seriamente reducido, al igual que los derechos que el erario público percibía por la
fundición (Muriel, 2012). Sin embargo, existen evidencias, en los trabajos de Robledo en
fuentes primarias, de que este impuesto para el año 1771 era solamente del 3%, pues
había sido rebajado progresivamente partiendo del veinte, luego pasó al diez, al seis y
finalmente prevaleció en el tres por ciento (Twinam, 1985).
La solución encontrada durante la colonia para el aumento de la productividad minera fue

encomendar estas labores a especialistas con mayor experticia y conocimientos de la
química y la metalurgia, uno de ellos fue, Juan José D´elhúyar quien ayudó a impulsar
la producción y lograr sacar la minería de su atraso. Este mecanismo se replicó en tiempos
posteriores a la independencia motivado por la escasez de metálico en Europa, con el cual
se abrieron las puertas para que personajes como Alexander Von Humbolt, quien en
compañía de Jean Baptiste acudieran a mejorar la productividad minera de la recién
formada nación de Nueva Granada (Muriel, 2012).
Desde 1690 se introdujeron para la regulación de la actividad minera un cuerpo de leyes

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sobre la fundición que prohibía la exportación de oro en polvo, únicamente fundido,

aquilatado y sellado por la corona; se ordenaba llevar el oro a las casas de fundición y
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finalmente se fijaba un impuesto a los comerciantes. Estas medidas incentivaron, al

menos en Antioquia, según Twinam, un activo comercio de contrabando a través de los

pasos ocultos en las montañas auspiciado principalmente por comerciantes. Existía un
control para el registro de la producción que debía ser forzosamente fundida en el entonces
conocido como “libro de sacas”.
En el año 1775 la información disponible acerca de los volúmenes de producción o

inclusive de titulares de minas era casi ausente en la provincia de Antioquia (Twinam,
1985). La historiografía convencional intenta relacionar el desarrollo de la industria con
la producción minera, acerca de este particular puede dividirse en tres escuelas según
Twinam, la primera de ellas considera la explicación subyace en la minería como promotor
del resurgimiento de las provincias, aduciendo la efectividad de las reformas borbónicas
introducidas como el patrón monetario; en segundo lugar hay quienes consideran que este
periodo colonial fue caracterizado por una fuerte depresión económica y finalmente un
grupo sostiene que si se dio un proceso de acumulación originaria por parte de las élites
locales.
En cuanto a estos procesos de acumulación, en la segunda mitad del siglo XVI los
peninsulares, haciendo uso de la fuerza, lograron la conquista de los territorios muzos y el
acceso a los yacimientos de esmeraldas. En 1824, la firma inglesa Goldschmidt & Co,
que para la época tuviera en arriendo las minas de Marmato y Supía, introdujo la técnica
de excavación de galerías y montó sistemas mecánicos para triturar y amalgamar el
mineral, así como plantas tecnificadas para la fundición del oro. Es importante señalar que
uno de los fenómenos interesantes que se presentaron en esta época debido al laxo
control que ejercía la corona sobre las actividades mineras y más aún el titular minero
sobre los territorios de las minas, es el uso del oro en polvo como medio de pago para la
compra de mercancías entre distritos (Twinam, 1985).
Para la época Bolívar, el libertador, ya consideraba la minería como una actividad decisiva
en la construcción de la prosperidad económica de las nuevas repúblicas americanas por lo
que, el 4 de Octubre de 1829, se acordó en el decreto sobre el fomento del laboreo de las
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minas que la protección, propiedad y explotación de la minería debía ser de dominio

público.
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A partir de los trabajos de Luis Nieto Arteta podemos afirmar que durante el siglo XIX
Colombia, y los demás Estados en proceso de consolidación tras la independencia eran
“libres e ingleses”, conservando una alta tasa de dependencia económica en términos
comerciales, ya no con España sino con Inglaterra. El afianzamiento del mercado inglés
con el impulso de las reformas tecnológicas introducidas a sus sistemas productivos
gracias a la revolución industrial, facilitó la reducción de costos de transporte,
permitiéndole usar políticas comerciales más agresivas para competir con Francia y
España. Una de estas políticas fue la reducción del flete marítimo, factor que hizo
converger en Inglaterra la articulación comercial mundial en su Hinterland (Restrepo,
2003).
El comercio colombiano con Gran Bretaña consistía en la compra de productos

manufacturados y la venta de materias primas y algunos alimentos. En Restrepo
(2003), Luis Nieto Arteta destaca el papel de especialización de la economía colombiana
en un modelo agroexportador incipiente como un potenciador de su articulación al
mercado mundial debido al factor especialización. Una crítica a su posición frente a
este particular, es el hecho de no explicar a profundidad cómo se realizaba esta
articulación, sus estudios son particularmente centrados en el papel del café, por tanto, no
aporta muchas pistas acerca del papel de los minerales en este proceso; Colombia, para
esta época, presentaba uno de los índices de apertura más bajos de la región (Restrepo,
2003). La débil densidad de las redes comerciales del país, implica que se haga referencia
regularmente en el marco de un contexto de producción para el autoconsumo. Es claro que
esto puede ser una explicación para las dinámicas internas en cuanto a alimentos, con
pequeños mercados frágilmente interconectados que profundizaban la ineficiente
asignación de recursos para la época; sin embargo, es de destacar, como se ha visto, que no
es el caso de la minería pues para este tiempo se llevaba a cabo principalmente en metales
para la exportación.
A finales de 1843 inicia sus trabajos de campo la compañía del Sinú que contaba con un
equipo de expertos franceses y múltiples instrumentos modernos para la época. Una vez
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ejecutada un amplia inversión, desplegaron un montaje para separar mecánicamente las

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partículas arenosas del oro, lamentablemente una creciente del río echó a perder su
empresa.
Durante el periodo comprendido como la Regeneración (1886 – 1905) se dio una fuerte
divergencia en la soberanía monetaria. La manifestación conspicua de una banca libre
que se estaba arraigando, con capacidad temporal de emitir moneda, y en proceso de
expansión a otras actividades como la intermediación del comercio; incrementaba
aceleradamente las utilidades de esta la banca. La consecuente acumulación de capital se
transfirió en parte al sector minero a través de crédito con bajas tasas de interés (Meisel,
1990).
Las labores de exploración mineras pueden en general, aunque con sus respectivas
variaciones respecto del metal de interés, variar en su complejidad y costo; sin embargo,
un factor determinante del riesgo de dichas inversiones es la probabilidad de éxito de las
mismas. Este riesgo es alto para los metales no ferrosos que cuentan con una efectividad
promedio del 10%. Adicionalmente, la industria minera requiere para su operación la
adopción de sofisticadas y costosas tecnologías para evitar tener efectos peligrosos sobre el
medio ambiente. La explotación de minerales como las arcillas, calizas y mármoles carece
de complejidad y presentan costos y riesgos en una cantidad mucho menor que la que
presenta la de metales o piedras preciosas.
Entre 1963 y 1968 se adelantó el programa de inventario minero nacional con la asistencia
del servicio geológico de los Estados Unidos y la Agencia para el Desarrollo Internacional
(AID). Se exploraron siete millones de hectáreas del territorio nacional en lugares como la
Sierra Nevada de Santa Marta y la parte norte de la cordillera oriental (Boyacá,
Cundinamarca, Norte de Santander y Santander) y central (Antioquia y Caldas). El
programa se orientó a la búsqueda de recursos como el oro, metales base, hierro, roca
fosfórico y otros minerales. No se incluyó el carbón y tampoco las esmeraldas.
En este periodo, la intervención del Estado en la exploración estuvo estrechamente

relacionada con los entonces bajos precios de los commodities, puesto que los
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intereses del empresario minero estaban dirigidos hacia la reducción de costes de

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producción y no a la exploración.

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En las décadas siguientes, los años setentas y ochentas, el 80% de la inversión extranjera
minera fue capturada por países como Perú, Argentina, México, Brasil y Chile, como es
bien sabido, estos tres últimos cuentan con un amplio desarrollo de su sector minero. El
retraso de la llegada de capitales para el desarrollo del sector minero en Colombia fue
principalmente el retraso del cuerpo jurídico que amparaba al sector. Fue solo hasta el
año 2001, cuando la modernización de la legislación minera se concretó. Este hecho
coincide con la crisis de las economías asiáticas que explotó en 1997, razón por la cual el
efecto de tales reformas no fue inmediato en los flujos de inversión colombianos. Así
también, el aumento de la demanda de los países con economías en ascenso,
principalmente China, condujo a una tendencia alcista en los precios de la mayoría de
commodities mineros entrados en el siglo XXI. Esta conducta produjo un aumento elevado
de la inversión en exploración en Colombia, que para entonces contaba con un perfil más
atractivo para estos capitales. Hasta finales de los años 90 la base de la industria minera
colombiana eran las minas de níquel de Cerromatoso, que inició operaciones en 1982,
junto con el carbón del Cerrejón y la Loma, puesta en marcha en el año 1985.
El alza sin precedentes del precio del oro en la década de los ochenta explica el aumento
en la producción. En esta época empresas como Placer Dome (hoy parte de Barrick
Gold), Cryprus Amax (adquirida por Freeport McMoRan y posteriormente por Newmont
Mining) y TVX Gold Inc., hicieron inversiones en la exploración de este mineral, se
desconoce el motivo por el que suspendieron sus actividades. En la primera década de la
apertura económica se redujo el número de títulos mineros en un 19%, en la década
siguiente se presentó un incremento del 48% llegando a una cifra de 9.011 títulos, lo cual
muestra que la dinámica del sector minero en Colombia ha sido notable en los últimos
años.
La llegada de la apertura enfrentaría a un sector industrial con bajas tasas de inversión e

innovación, y en consecuencia poco productivo y competitivo, con agentes provenientes
de mercados robustos y consolidados con cadenas logísticas de distribución que
rápidamente incorporarían nuevos productos al mercado nacional ocasionando el cierre
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masivo de fábricas y golpeando fuertemente la estructura de la economía colombiana

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(Misas, 2001). El golpe al sector minero se mitiga en parte por la ya fuerte intervención
del capital extranjero en los minerales líderes del sector como el carbón.
3. Las formas jurídicas y el rol del Estado
Un título minero es la autorización que da el Estado a una persona natural o jurídica para
obtener beneficios de un posible recurso minero disponible en el territorio nacional.
Actualmente, la mineralización, o explotación de minerales, es posible de manera libre en
todo el territorio colombiano, con excepción de las áreas naturales protegidas y aquellos
terrenos declarados como zonas mineras de comunidades étnicas.
En Colombia, el dueño de los recursos del suelo y el subsuelo es el Estado. Esta

particularidad deriva de la tradición institucional colonial adelantada por la Corona
Española desde el siglo XVI. El proceso de adjudicación de títulos era significativamente
sencillo, la Corona confería el suelo al colono, pero en el caso de las minas le permitía el
usufructo por un periodo determinado a cambio de la participación directa en una quinta
parte del volumen del mineral exportado: el Quinto Real. El colonizador que hallaba una
mina debía solicitar permiso y se le inscribía en el registro minero, en seguida podía
proceder a demarcar el terreno en forma de rectángulo y poner en marcha la extracción
(Muriel, 2012).
Después de la independencia en 1823, un decreto minero de la naciente república resolvió

conservar el orden establecido por España, salvo que el nuevo propietario no sería la
corona sino el Estado. En 1829, Simón Bolívar agregó a este sistema la jurisdicción de los
jueces de mina para la resolución de conflictos, actuando a través de juicios orales
breves. Con la creación de la Confederación Granadina en 1858 la administración de los
recursos mineros presentó un cambio sustancial. El Estado conservó los derechos de
propiedad y explotación sobre la sal y las esmeraldas, mientras los demás minerales
serían potestad de los Estados Confederados. Durante este periodo, como producto de la
descentralización y las atribuciones legales de un sistema federal, surgieron naturalmente
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múltiples regímenes mineros. En 1863, al tomar forma los Estados Unidos de Colombia,
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este orden se sigue conservando prácticamente intacto hasta el año 1868 cuando la nación
recupera también los derechos de propiedad sobre el carbón; posteriormente, en 1873,

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con el ánimo de aumentar el recaudo fiscal a nivel central, se expide un decreto para
continuar con esta re-adjudicación de derechos sobre los recursos minerales del territorio
colombiano: la Ley 106 del 13 de junio del año en mención (Muriel, 2012).
El decreto 106 obedece a una respuesta del nivel central para dirimir un posible conflicto
militar que estaba tomando forma en las fronteras de los estados de Antioquia y Cauca.
Este territorio contaba con remarcables niveles de extracción de oro y platino, una fuente
considerable del fisco regional; adicionalmente, el nivel Central de gobierno tenía
arrendadas algunas minas allí a empresas extranjeras, motivos que permiten percibir un
conflicto de intereses económicos. Sin embargo, un hecho que llamó la atención fue la
expedición por parte del estado de Antioquia de la Ley 292 de 1875, por medio de la cual
daba a particulares derechos de propiedad perpetuos si éstos hacían el pago de 20 años de
impuestos por adelantado. Este fue sin duda un claro incentivo irregular comprendido
como un canal de financiamiento para la guerra. Pese a la expedición del decreto 106 y
sus intenciones de mediar allí la guerra, vino al norte del Cauca entre los años 1876 y
1877 con tintes político– religiosos sin mediación alguna (Muriel, 2012).
Con la derrota a los federalistas en la guerra de 1885 el Estado recuperó la propiedad

sobre los terrenos baldíos y las minas por medio de la constitución del 86. En el año
siguiente se adoptó casi en su totalidad la ley minera que promulgó el estado de Antioquia
con los derechos perpetuos sobre la extracción, a este orden se le incorporó un aumento en
las contraprestaciones por medio de la Ley 509 de 1909 y sobrevivió hasta la década de
los setenta del siglo XX (Muriel, 2012).
Es importante mencionar que este orden minero presentó cambios temporales por
arbitrariedades de gobiernos de turno como el de Rafael Reyes (1904-1909) quien con la
declaración de estado de sitio canceló los derechos mineros de Marmato y Supía, los puso
bajo la administración de un militar, quien pese a no tener conocimientos de minería, sí
supo tener lucro de los terrenos al arrendarlos a mineros (Muriel, 2012). En el transcurso
de los años 1850 y 1930 se dio en nuestro país una fuerte dinámica en cuanto la
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propiedad de la tierra. Con el auge del periodo agroexportador y la paulatina expansión

del comercio agrícola, los movimientos de colonos nacionales se vieron truncados por los
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intereses económicos del capitalista agrario, quienes despojaron a la población campesina

haciendo uso de vías jurídicas e inclusive de la fuerza. Estos dos elementos constituyeron
un factor determinante en la consolidación de latifundios y la adjudicación de títulos
mineros (LeGrand, 1988).
Fue en 1969, por medio de la ley 20, cuando la nación recuperó la autoridad sobre los
recursos minerales y se dio libertad para formar asociaciones mixtas en las que el Estado
participaría del 51% de las acciones. En 1970, el Decreto 1275, llamado el Estatuto
Minero, intentó mejorar sin éxito la capacidad de gestión del sector. U n posterior
decreto, la Ley 2655 de 1988 investía al presidente Virgilio Barco (1986-1990) con la
facultad de promover el mecanismo que coordinara la minería del país. En el decreto
2310 de 1974 se terminan las concesiones por hidrocarburos y se crea Ecopetrol, más
ahora, el decreto de Barco reiteraba el carácter de utilidad pública e interés nacional de
la industria minera, la primacía de la demanda interna y la propiedad estatal sobre los
recursos mineros. Asimismo, este delineó las reservas ecológicas, estimuló el ingreso de
inversión extranjera en la industria, comprometió a los poseedores de los títulos mineros al
desarrollo regional, fijó los contratos con una duración de 30 años, definió las escalas
mineras (pequeña, mediana y grande) y creó Mineralco, Ecocarbón y Econíquel.
Después, a finales de los 80 y principios de los 90, con el consenso de Washington,

Colombia se sometió a un proceso de apertura económica. A pesar de contar con uno de
los mejores rendimientos económicos de las últimas décadas en la región, Colombia fue
de los primeros países en acatar las recomendaciones de Washington. En cuanto al
sector minero, la constitución dedica un par de artículos no muy concluyentes o
específicos (80, 332, 334, 360), en los cuales se reseña la responsabilidad del Estado de
administrar racionalmente los recursos naturales no renovables; dejando de lado, por el
momento, las recomendaciones hechas.
Una de las figuras que tomó lugar con el nuevo código fue la apertura de licitaciones para
la adjudicación de concesiones, aquellas áreas identificadas como de inversión estatal
recibieron pocas ofertas e inclusive fueron declaradas desiertas, como hecho curioso al
17
ser cambiadas como áreas libres fueron recibidos gran número de proponentes. Esto
parece ser una dinámica estructural de segregación del mercado a la intervención estatal
Página

Julio 2016
Como es apreciable, la apertura del sector minero vino después que la del resto de la
economía, no es sino hasta 1997, durante la administración del Presidente Ernesto
Samper (1994-1998), que se realiza un borrador de la reforma en la cual se ampliaba a 50
años la duración de los contratos, se eliminaban las fallas del anterior Código (duplicidad
funciones, discrecionalidad de funcionarios públicos, enorme cantidad de trámites), sin
embargo, al debatirse en el Congreso, se deja archivado por no haberse logrado un acuerdo
en cuanto a las comunidades indígenas (Reyes Villamizar, 1998).
Las dinámicas del derecho internacional y otros componentes de la globalización junto a

la creciente consciencia ambiental y los cambios introducidos al país por medio de la
constitución del 91 harían notable la necesidad de efectuar una reforma. Esta iniciativa
tuvo lugar en la Ley 685 de 2001, conocida como el código de minas que se encuentra
vigente hasta el día de hoy y dio forma a figuras jurídicas conocidas como contratos de
concesión minera (Muriel, 2012). Con este código se da la apertura del sector minero y se
reduce la actividad del Estado a la regulación, promoción y fiscalización de la actividad
minera, dando por terminada la era del Estado productor. Así también, se establece el
mecanismo de “Primero en tiempo, primero en derecho”, con el cual, el primero en
solicitar la concesión tiene preferencia sobre los demás. Como parte de la promoción de la
inversión extranjera se le dan beneficios extraordinarios a la industria minera, se le blinda
de normas ambientales, territoriales y tributarias; para ello se le suministra el poder
necesario a las entidades de regulación minera para anular decisiones de entidades tanto
nacionales como territoriales. Asimismo, se le dota a las empresas mineras de estabilidad
jurídica y se les otorga de grandes ventajas tributarias.
Más recientemente en el 2010, el presidente de turno, Álvaro Uribe (2002-2010), firma

la Ley 1382, que extiende la duración de los contratos mineros e incluye zonas antes
consideradas reservas, entre las zonas más controversiales incluidas en esta reforma
aparece un vasto número de páramos y humedales.
4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 – 2014)

18
Página
Como parte del estudio del proceso de evolución del sector minero en los últimos 34 años,
se hace imperativo evaluar el contexto institucional, legal y administrativo bajo el cual

este se llevó a cabo. El estudio de dicho contexto se dividirá en tres secciones: Planes
Nacionales de Desarrollo, Códigos de minas y la evolución de las instituciones.
Antes de empezar el análisis del marco legal e institucional, consideramos necesario dar
algo de contexto histórico al periodo en cuestión. Ha transcurrido la denominada edad de
oro del capitalismo, caracterizada por la caída de aquellos gobiernos fascistas que se
levantaron en la era de las catástrofes. Se dieron pasos enormes en el desarrollo de
sistemas de protección social en países del centro. Los rastros coloniales directos por sitio
o administración se han difuminado, la población mundial enfrenta un proceso de
creciente urbanización (Hobsbawm, 1995). En Colombia las ideas de la CEPAL han
permeado el ambiente económico y político, se ha hecho notable el proteccionismo
latinoamericano. Bertola y Ocampo (2013) llaman a este periodo época clásica de la
industrialización, proceso en el que se destaca la escasez de divisas, la acumulación de
reservas internacionales, constante inestabilidad de la balanza de pagos debido a una caída
en los precios de los productos primarios (Bertola y Ocampo, 2013).
Una herencia Cepalina es la proyección y ejecución de planes de desarrollo, hoy por hoy
son una herramienta política conocida más bien de forma general por la población
colombiana. Se presentan a continuación para conocer las metas y objetivos que cada
administración le propuso al sector, así como los incentivos, restricciones o cualquier otro
tipo de acción encaminada a la reglamentación o reconfiguración del sector minero. Para
aproximarnos a comprender lo que sucedió en el sector en el periodo posterior a la
apertura revisaremos gobiernos anteriores y posteriores a tal medida. El mandato de
Julio César Turbay Ayala (1978-1982) será nuestro punto de partida.
El “Plan de integración social” propuesto por Turbay Ayala (1978-1982) incorporó una
sucesión de inversiones en tres sectores líderes: gas natural, petróleo y carbón. Es interés
de la presente investigación el sector del carbón. En este periodo aún está presente el
profundo desconocimiento de la geografía colombiana en cuanto a yacimientos
inexplorados, que pese a los esfuerzos adelantados persistió como eje del desarrollo
19
minero propuesto por Belisario Betancur en su “Cambio con equidad” del periodo
1982-1986. La respuesta de Turbay consistía en el desarrollo de una empresa para la
Página
exploración del territorio colombiano, realizada por instituciones públicas (Carbocol e

Julio 2016
Ingeominas, principalmente), a lo que destinó gran parte del presupuesto otorgado al
sector. La explotación del carbón se deja a cargo de Carbocol, con capital propio y
extranjero, se formaliza el proyecto del Cerrejón, con dineros oficiales y privados. Se
incentiva también la minería privada a través de políticas de crédito, mercadeo e incentivos
tributarios. En este periodo se intenta dar prioridad a la demanda interna como destino de
la producción por lo que se identifica al sector como un buen generador de divisas para
el país, pero también como un sector deficitario en la balanza de pagos debido a la baja
tecnificación.
En cuanto al carbón, Betancur pone a cargo de actividades tanto de exploración como de

explotación a Ingeominas y Carbocol. En este proceso se reconocen como grandes
obstáculos a la producción del carbón la baja demanda interna y la inadecuada utilización
de las termoeléctricas que conlleva a un mal proceso de extracción, por tal razón se
estipula fortalecer tanto financiera como institucionalmente a Carbocol, cediéndole la
titularidad de todas las minas y el derecho a la contratación de privados para actividades
de explotación. En este periodo se inauguró el Cerrejón. Pese a que Carbocol e Intercor
adquieren solidez en el sector carbonífero se presentó una sobre oferta mundial del
mineral. Virgilio Barco (1986-1990) debió hacer frente a este problema, en su “Plan de
Economía Social” contempló el apoyo a Carbocol y un programa de estímulos
financieros y técnicos para la pequeña y mediana minería. En lo que atañe a la minería no
energética, se sigue aceptando la pobre exploración del territorio colombiano, contando
con apenas 25% del territorio propiamente inspeccionado. Con el proyecto de
Cerromatoso se entra a la gran minería, con el níquel; las materias primas para la industria
metal mecánica y los fertilizantes son denominadas áreas de no sustitución, por lo que se
sigue con la política de importaciones. En este periodo también se crea el Fondo de
Fomento Minero, con el objetivo de brindar apoyo financiero (con líneas de crédito) a los
pequeños y medianos mineros de metales preciosos. Asimismo, se amplía la planta de
procesamiento de Marmato.
Terminando su gobierno, Virgilio Barco crea una comisión de estudios para evaluar la
20
viabilidad de una nueva reforma a la legislación minera, el resultado es el nuevo Código

Página
de Minas de 1988, al cual se hará referencia más adelante. Es el momento histórico de la

apertura. César Gaviria (1990-1994) llega al poder con su programa “La Revolución
Pacífica”. Su gobierno fue el primero en expresar serias preocupaciones hacia el deterioro
del sector ambiental provocado por la minería, razón por la cual crea el Inderena como
ente de control a la minería industrial y semi-industrial. Destina alrededor del 90% del
total de las inversiones en el sector minero a Carbocol para la operación del Cerrejón Zona
Norte. Como es bien conocido, es durante el gobierno de Gaviria cuando se empiezan a
seguir las formulaciones de política emitidas desde Washington (Consenso de
Washington); sin embargo, el sector minero parece haber sido ajeno a este proceso de
liberalización del mercado que experimentó la totalidad de la economía colombiana.
El “Salto Social” de Ernesto Samper (1994-1998) es pionero en la introducción del

modelo TNT a la planeación del país, destacando el sector de los bienes transables (en el
cual se cuenta el sector minero) como uno en marcada desaceleración debido a la mala
implementación de la apertura económica en el gobierno anterior. Durante e s t e
gobierno se hace el primer intento por adecuar el Código de Minas de 1988 a una realidad
económica de gran apertura a los mercados internacionales. Sin embargo, aunque se
hace un gran esfuerzo por consolidarlo, el proyecto nunca pasa de la Cámara de
Representantes debido al desacuerdo encontrado en el tema de las reservas indígenas. La
administración Samper otorgó un total de 195 mil millones de pesos (precios corrientes de
1995) al sector minero, dinero con el cual se adelantaron obras de infraestructura y
comercialización de minerales principalmente; se realizan también unos intentos por
fomentar una industria de valor agregado con base en los minerales explotados.
Institucionalmente se crea el viceministerio de Minas y se reordenan ECOCARBÓN y
MINERALCO.
El gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002) impulsó el plan de desarrollo llamado

“Cambio para Construir la Paz”. Durante su periodo de gobierno, tras ocho años de la
apertura económica del país, finalmente se llevan a cabo las reformas legales e
institucionales necesarias para la apertura del sector minero. Encarga la elaboración de
un nuevo Código de Minas (Ley 685 de 2001), el cual incentiva la inversión extranjera y
21
relega al Estado un papel de control y vigilancia; el ejemplo más claro fue la enajenación
Página
de Carbocol en el Cerrejón. En búsqueda de grandes cantidades de inversión extranjera

Julio 2016
se modifican los regímenes tributarios, ofreciendo mayores ventajas a la inversión en el
sector minero. Asimismo, se reconoce que la informalidad en el sector es superior al 70%,
el Código de Minas busca promover, sin éxito alguno, la migración hacia la legalidad. En
cuanto a políticas para la expansión del sector, se cuenta con un incremento en la
cobertura geográfica al 80%, expansión de la demanda interna, fomento de mercados
formales y mejoramiento de la infraestructura.
Una de las fallas notables del país es la ausencia de información centralizada que
incorpore variables y mediciones de distintos sectores, es común la disparidad de cálculos
y cifras presentadas aún entre instituciones como el Banco de la República y el
Departamento Nacional Estadístico. El primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-
2006) “Hacia un Estado Comunitario” planteó como objetivo primordial el exterminio
por la vía militar del conflicto armado colombiano, es por esto que todas las políticas y
propuestas estuvieron encaminadas a dicha meta. Se reconoce un gran crecimiento del
sector en el último cuatrienio, lo que se le atribuye a la enajenación del Estado en la
producción. Con vistas a un continuo crecimiento se plantean estrategias como la
implementación de un moderno Sistema de información minero colombiano; e l
incremento de la eficiencia de la autoridad minera a través de una reestructuración
institucional, descentralización y agilización de trámites para inversionistas privados; y
finalmente el aumento de la cobertura de la Autoridad Minera. En su segundo gobierno
(2006-2010) ejecutó su plan de desarrollo llamado “Estado Comunitario: Desarrollo para
todos” enfocado en generar atracción de inversión extranjera y la resolución de la
informalidad con el fin de impulsar la inversión eficiente de recursos de capital y
aprovechar las economías de escala.
Para dar cumplimiento a estas metas este gobierno adelantó una serie de reformas en las
instituciones, en las que se incluye una completa reestructuración de Ingeominas, siendo
sus nuevas funciones exclusivamente las de evaluación y exploración de la geología
colombiana, reafirmando así la intención del Código de Minas expedido en 2001 de
marginar la acción estatal a una restringida labor de control. Entre otras medidas, se
22
encuentran la eliminación de la capacidad de planeación de la UPME (Unidad de

Página
Planeación Minero Energética), e incentivos de tipo legal, financiero y educativo a la

legalización de la minería al margen de la ley. Por otro lado, se otorgan grandes beneficios
tributarios a los empresarios del sector minero, entre ellos, el más destacado es la
deducción de las regalías del impuesto de la renta de hasta un 40%
Para terminar el recorrido por los puntos álgidos de la minería, encuentra la de Juan
Manuel Santos (2010-2014) La primera administración del presidente Santos se
caracterizó por las denominadas locomotoras del crecimiento económico, una de estas
locomotoras era el sector minero-energético, del cual dentro del plan de desarrollo se dice
que ya está prendida, hablando metafóricamente. En los periodos previos, el sector
minero se consolidó como uno de rápido crecimiento, la presencia de fuertes incentivos
tributarios, legales y económicos se cuentan entre las causas de dicha expansión.
Evidencia de lo anterior es el incremento de la participación del sector en el PIB, pasa
del 8.8% en el 2006 a un 9.2% en el 2009, las cifras de inversión extranjera directa y de
exportaciones son igualmente positivas; aunque posteriormente saldrían a la luz, inclusive
de la boca del propio exministro de minas y energía, muchas de las irregularidades con las
que este proceso contó.
Algunas de las fallas de su programa de gobierno son l a baja productividad del

trabajo debido a la persistente informalidad laboral, para lo cual, instaura una especie de
convenio con el Ministerio de Educación con el fin de que este promueva la capacitación
(técnica y tecnológica principalmente) de la fuerza laboral. A d i c i o n a l m e n t e ,
se actualizan las plataformas y varios de los procedimientos para hacerlos así más
seguros y rápidos al tramitador. En el tema ambiental los esfuerzos se dividen en dos, por
un lado, reducir la minería ilegal a un mínimo, pues se le atribuye la mayor cantidad de
daños causados a los recursos hídricos nacionales, y por tro, se propone un uso más
eficiente del carbón, para lo cual se elaboran convenios con Colciencias que conlleven al
desarrollo de tecnología. Desde otro ángulo, se definen metas alcanzables de exploración
del subsuelo colombiano e institucionalmente, identifica dos grandes grupos con
características radicalmente diferentes, el de gran inversión extranjera (Carbón
principalmente) y el de minería pequeña.
23
Página

Julio 2016
5. Reformas institucionales
Dentro de las instituciones del sector minero la más importante históricamente ha sido el
Ministerio de Minas y Energía, creado en 1952 por decreto, con funciones técnicas y
administrativas. Desde su creación hasta el presente, ha sufrido pocos cambios
estructurales, de estos, uno de los más importantes fue el ocurrido en 1968, al darse la
separación de la generación, la transmisión y la comercialización de la electricidad que
duró poco, pues pronto todo volvería a su control. Décadas después, en 1992, se
reestructuraría administrativamente para cumplir con las exigencias que la apertura
económica, consignada en la constitución del 91, demandaba. Posteriormente, en 1997, se
crea el viceministerio de hidrocarburos, y se conforma la Empresa Colombiana de Gas
(Ecogas).
Con el Decreto 2152 de 1999 se modifica el ala administrativa del sector, quedando
conformado así por el Ministerio de Minas y Energía, al que por demás se le asigna la
tarea de delimitar las zonas mineras indígenas, dos unidades administrativas especiales
(UPME y la CREG), dos establecimientos públicos (INGEOMINAS e IPSE) y ocho
entidades vinculadas (ECOPETROL, ECOGAS, MINERCOL, ISA S.A., ISAGEN S.A.,
Empresa Multipropósito de Urrá S.A. E.S.P., CORELCA, FEN y CARBOCOL).
Más tarde en el 2003, y por disposición del nuevo código de minas, se diluye y liquida
Carbones de Colombia S.A. (Carbocol), empresa creada en los años 70 como parte del
proyecto del Cerrejón. Al año siguiente, se reforma INGEOMINAS, destinándolo
exclusivamente a la exploración básica del subsuelo colombiano, dejando la promoción de
la exploración y explotación a los privados. En ese mismo año, se ordena la liquidación de
la Empresa Nacional Minera Limitada, Minercol Ltda., empresa industrial y comercial
estatal, que en el 2001 ya había sido reestructurada dejándole funciones de autoridad
minera. Debido a las mismas razones que generaron los últimos dos cambios se
modifica la estructura de la UPME.
Como se ha venido mostrando, el cambio institucional y legal que implica una apertura
24
económica es experimentado por el sector minero sólo hasta el 2001 con la reformulación
Página
del Código de Minas adelantada por el presidente de entonces Andrés Pastrana, casi 10

años después que el cambio sufrido por el resto de la economía. Y en tan sólo una década
después de su apertura ha demostrado el gran potencial que contiene el sector, que si bien
se han de realizar reformas de fondo, para evitar la fuga de nuestros recursos no
renovables, ha sido un gran impulsor del crecimiento económico del país en años
posteriores a su apertura.
6. La apertura minera
El auge que ha tenido la minería en Colombia no es solo producto de estas políticas y

dinámicas internas, también se han identificado factores externos, así por ejemplo, el
aumento de la demanda de materias primas en el mundo desarrollado ha elevado los
precios durante las últimas dos décadas de manera que empresas multinacionales del sector
minero han emigrado a los países que tienen las materias primas, dirijan la economía a
la explotación y exportación de las mismas, implicando que los países encaminen sus
políticas a la permanencia de estas empresas.
Gráfica 1. Tasa de crecimiento PIB (1966-2012)
25
Fuente: Reconstrucción de la serie con datos Banco de la República y DANE.

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Julio 2016
El creciente dinamismo de los flujos de inversión proveniente de las grandes empresas
mineras se ha conducido principalmente a la exploración en nuevos territorios y la su
explotación. En el 2000, cuando inicia el auge exploratorio, América Latina recibía cerca
del 30% de los flujos totales, desde tal fecha los gastos en exploración se han
duplicado (FEDESARROLLO, 2008)
Gráfica 2. Origen de la inversión extranjera directa en

Colombia (1992-2013)
Fuente: Elaboración propia con datos Banco de la República
En la década de los 90´s la IED hacia Colombia era muy volátil, conducta que cambió al
inicio del nuevo milenio ya que a partir de allí, la IED ha sido creciente al punto de
alcanzar su auge en 2004 una contribución de 41% y 2.157 millones de dólares. Para
2006, se estimó que la minería sin hidrocarburos abarcan un 28% del total de IED; La
IED en el sector se cuadruplico en este periodo (FEDESARROLLO, 2008), pero para el
periodo comprendido entre el 2007 y 2010 se presenta un estancamiento en dicha cifra.
26
Página

Gráfica 1. Destino Inversión Extranjera Directa por sectores en Colombia
12,00 Portafolio
Servicios comunales sociales y

10,00 personales
Establecimientos financieros,
8,00 seguros, bienes inmuebles
IED Miles de Millones de dólares
Transportes almacenamiento y
comunicaciones
6,00 Comercio al por mayor y al por
menor, restaurantes
4,00 Construcción
Electricidad, gas y agua

2,00
Industrias manufactureras
0,00
Explotación de minas y canteras
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-2,00 Agricultura, caza, silvicultura y
pesca
Actividades no bien
-4,00 especificadas
Fuente: Elaboración propia con datos Banco de la República
Gráfica 2. Volumen exportaciones tradicionales USD FOB y Toneladas.
4.500.000 18.000.000
Monto exportaciones (USD FOB)
Volumen exportaciones (Ton)
4.000.000 16.000.000
3.500.000 14.000.000
3.000.000 12.000.000
2.500.000 10.000.000
2.000.000 8.000.000
1.500.000 6.000.000
1.000.000 4.000.000
500.000 2.000.000
- -
sep-04
abr-06
ago-12
ago-93
oct-96
may-98
dic-99
jul-01
mar-14
nov-07
mar-95
jun-09
ene-92
feb-03
ene-11
ago-05
ago-93
ago-96
ago-99
ago-02
ago-08
ago-11
feb-92
feb-95
feb-98
feb-01
feb-04
feb-07
feb-10
feb-13
Café Petróleo y sus derivados Carbón Ferroníquel Café Carbón Petróleo y sus derivados Ferroníquel
Fuente: Elaboración propia cifras DIAN-DANE

27
La expansión del sector de extracción de recursos naturales trajo como resultado que
para el 2006 alcanzaran el porcentaje de exportaciones de los países en desarrollo fuese
Página
del 36%.

Julio 2016
En el marco de la expansión comercial, los commodities han tenido un auge mayor
y más duradero que los que se habían presentado en bonanzas anteriores. Mientras
las cinco bonanzas de commodities registrada desde 1975 duraron 28 meses en
promedio, mientras la actual ya superó los 65 meses, mientras en las anteriores
bonanzas los precios de los commodities aumentaron en promedio 35%, en el auge
actual han aumentado más de 100%. (FEDESARROLLO, 2008).
El alza en la demanda mundial de commodities durante el periodo comprendido entre el

2000 y 2007 se ha reflejado en la subida de los precios de los productos, lo que trajo
particularmente para Colombia consecuencias positivas ya que los precios del Níquel
multiplicaron cerca de 7 veces, el carbón se duplicó.
Este aumento en la IED se vio reflejado por la cantidad de nuevas empresas que querían
explorar y explotar el territorio colombiano, para lo cual, estas empresas deben debían
contar con un título minero, derecho otorgado por el estado colombiano, como se
mencionó anteriormente, para explorar y explotar recursos de propiedad estatal, se
podría decir que es una concesión pero no transfiere la propiedad del área otorgada en
concesión, es un contrato temporal del cual las empresas pueden explotar los recursos
naturales que se dispongan en el área (Rodado, 2010).
Gráfica 3. Total de títulos mineros y tasa de crecimiento
12.000 45%
40%
10.000
35%
8.000 30%
25%
6.000 20%
10.061
8.905 9.041 9.506 15%
4.000 7.343
8.125
10%
5.816 5.616 6.043
5.067
2.000 5%
2.965 3.431
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
0
-5%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-10%
Total títulos mineros Crecimiento titulos mineros

28
Fuente: Ingeominas histórico unidad de planeación minero energética

Página

Durante la última década en la cual tiene lugar la bonanza de los commodities, se puede
ver un aumento de los títulos mineros concedidos, mientras que en el 2008 se observó
una reducción de estos, debido a la recesión; las cifras de títulos mineros durante la última
década ha tenido un acenso constate, fortalecido en el periodo del presidente Juan Manuel
Santos (2010-2014).
7. Conclusiones
La escasez de metálico en Europa y la situación por la que atravesaba la corona

española fueron intereses rectores para los conquistadores, quienes rastreando minerales
condujeron muchas de sus campañas. Con el establecimiento del modelo colonial
históricamente avalado en la recuperación de la península en la guerra con los moros, se
establecieron los mecanismos de control territorial altamente centralizados a lo largo de la
región. En consecuencia, la minería fue en este periodo la principal actividad económica y
fuente de financiación de la corona española vía exportación directa. El oro fue el
principal mineral de exportación, junto con otros metales como la plata, los cuales
ayudaron a atravesar la escases de metálico del Reino de España.
La forma en que se administraban los títulos mineros era francamente blanda y laxa
dando lugar a la monetización del polvo de oro y un mercado de contrabando,se
establecieron casas de fundición en las que el propietario de la mina llevaba el mineral para
la posterior fundición incluido el sello de la corona.
Desde entonces, la economía colombiana tuvo vocación minera, extractiva y los intereses
de la minería sobrepasan a los intereses de la economía en general Una baja tecnificación
se albergó en este sector desde la época de la colonia; la propiedad del suelo y sus
recursos fue potestad de organismos de control como la corona y posteriormente del
estado. Esta estructura permanece hasta la actualidad, salvo la restricción del rol estatal
como productor configurado hasta la década de los setenta en el siglo XX.
Colombia conservó las estructuras coloniales y continuó el proceso de desarrollo del

29
sector con una alta dependencia de capitales extranjeros, administrados en los siglos XVII,
Página
XVIII, XIX en forma de arriendos, como lo fue en el caso de las minas de oro. Los

Julio 2016
sistemas de información han sido débiles desde el periodo colonial y persisten como
un problema en la actualidad para el control sobre la actividad minera.
Desde 1978, con el gobierno de Turbay Ayala el sector minero empieza a retomar el papel
protagónico dentro del contexto económico que había tenido en la época colonial,
ejemplo de esto, es la construcción de la mina del Cerrejón como proyecto emblemático de
la reactivación minera, en la cual el Estado y las grandes multinacionales se asocian con
el fin de extraer la gran riqueza mineral del país. Luego, a lo largo de los años 80, se llega
a un acaparamiento de los principales yacimientos de minerales por parte de grandes
empresas extranjeras.
El alza de los precios de los commodities del año 2000, coincide con la institución de
políticas para liberalizar el mercado minero extractor y dar un tratamiento favorable al
capital extranjero. Nuevas empresas se incorporan, tienen lugar las reformas al código de
minas, el Estado cambia su rol al de regulador y controlador del sector minero, se
fomenta la extracción de los recursos naturales, lo cual se evidencia en el aumento de los
títulos mineros otorgados. Las grandes compañías que se encuentran en el país se hacen a
una gran cantidad de territorio para explorar y explotar, alcanzando sus máximos niveles
de producción en el periodo comprendido entre 2002 y el presente año.
Es claro que las políticas gubernamentales desarrolladas al final del periodo de

mineralización dirigida por el Estado contribuyeron a la consolidación de un escenario
amigable para los inversionistas que, en el periodo seguido a la primera apertura, forzaron
el desplazamiento del Estado en las actividades mineras. El resultado de la presión del
sector condujo a la institución de nuevas reformas estructurales orientadas a la atracción
de capitales extranjeros. Aunque el sector minero no es el depósito de la mayor parte de
ellos ha contribuido generosamente. La inversión en capital fijo sigue siendo alta y los
riesgos, pese a ser mitigados por los estudios y la exploración estatal impulsada desde las
entidades consolidadas en este periodo, parecen seguir mitigando el atractivo, por lo que
la estrategia del Estado en los últimos años ha sido orientada a incrementar el activo
30
conocido como la “confianza inversionista”.

Página

Son bien conocidas por la academia las limitantes del efecto positivo en el desarrollo de
cadenas productivas desde la minería: los salarios son altos y los efectos en el consumo y
el ahorro son notables; sin embargo, los resultados del balance minero actúan a favor de
intereses políticos, cuya capitalización depende del mantenimiento de los precios de las
commodities, algo que parece no estar en el panorama por el enfriamiento de los mercados
e iniciativas como el fracking norteamericano. La sostenibilidad del desarrollo a partir de
la locomotora minero- energética auspiciada por las reformas de orden liberal en los años
seguidos a la apertura, es altamente cuestionable, más que un problema de orden ambiental
eleva la tasa de dependencia y reduce las posibilidades de una reestructuración del
discurso, conducido a sectores de innovación industriales y de tecnología. El actual rol
marginal del Estado se identifica como un detrimento de los mecanismos de poder
definidos para conservar y preservar los intereses colectivos. La arbitrariedad en el cambio
del uso del suelo anteriormente protegido, las desmedidas exenciones impositivas y otros
poderes otorgados a los capitales extranjeros alteran la confianza de los sectores
industriales locales en el aparato estatal.
Bibliografía
Bertola, L., Ocampo, J. A. (2013). La industrialización dirigida por el Estado. En J. A. Luis

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Cardozo, F. (1977). La originalidad de la copia: la CEPAL y la idea de desarrollo. Revista

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Y DESARROLLO LOCAL America Latina: Chile, Colombia y PerU. Montevideo.
Contraloría General de la República. (2013). Minería en Colombia. Bogotá D.C.:

Contraloría General de la República.
31
Decreto 2655 (Congreso de la República 1988).

Página

Julio 2016
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HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING

Sebastián Cubillos, Simón Gil Arango y

¡Escribe y publica la FCE te apoya!

HISTORIA E INSTITUCIONALIDAD EN LA MINERÍA

Sebastián Cubillos1, Simón Gil Arango2, Guillermo Martínez3*

El presente documento comprende una revisión de la historia y consolidación de la actividad

Palabras Clave: Institucionalismo, minería, tradición, historia.

Clasificación JEL: B52, N5, N56

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá - Facultad de Ciencias Económicas

HISTORY AND INSTITUTIONS IN COLOMBIAN MINING

Key words: Institutionalism, mining, tradition, history.

Classification JEL: B52, N5, N56

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Centro de Investigaciones para

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID

2. Un pasado minero indígena y colonial ............................................................................ 9

3. Las formas jurídicas y el rol del Estado ........................................................................ 15

4. Los cambios impulsados por el gobierno central (1978 – 2014) .................................. 18

5. Reformas institucionales ............................................................................................... 24

6. La apertura minera ........................................................................................................ 25

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exportación fue el oro y otros minerales metálicos destinados a la acuñación de monedas,

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fundición destinadas a captar el metal extraído, fundirlo, poner el sello de la corona

Con la consolidación del proceso de independencia en los países latinoamericanos,

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el que se han presentado avances considerables, pero insuficientes. Como veremos a

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2. Un pasado minero indígena y colonial

La memoria colectiva la asocia con expoliación y esclavitud, abusos y atropellos. Juicios

Los españoles se apropiaron primero de objetos hechos a base de minerales extraídos de

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La solución encontrada durante la colonia para el aumento de la productividad minera fue

Desde 1690 se introdujeron para la regulación de la actividad minera un cuerpo de leyes

sobre la fundición que prohibía la exportación de oro en polvo, únicamente fundido,

finalmente se fijaba un impuesto a los comerciantes. Estas medidas incentivaron, al

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menos en Antioquia, según Twinam, un activo comercio de contrabando a través de los

En el año 1775 la información disponible acerca de los volúmenes de producción o

minas que la protección, propiedad y explotación de la minería debía ser de dominio

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El comercio colombiano con Gran Bretaña consistía en la compra de productos

ejecutada un amplia inversión, desplegaron un montaje para separar mecánicamente las

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En este periodo, la intervención del Estado en la exploración estuvo estrechamente

intereses del empresario minero estaban dirigidos hacia la reducción de costes de

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La llegada de la apertura enfrentaría a un sector industrial con bajas tasas de inversión e

masivo de fábricas y golpeando fuertemente la estructura de la economía colombiana

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3. Las formas jurídicas y el rol del Estado

En Colombia, el dueño de los recursos del suelo y el subsuelo es el Estado. Esta

Después de la independencia en 1823, un decreto minero de la naciente república resolvió

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Con la derrota a los federalistas en la guerra de 1885 el Estado recuperó la propiedad

propiedad de la tierra. Con el auge del periodo agroexportador y la paulatina expansión

intereses económicos del capitalista agrario, quienes despojaron a la población campesina

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Después, a finales de los 80 y principios de los 90, con el consenso de Washington,

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Las dinámicas del derecho internacional y otros componentes de la globalización junto a