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Edición Nro 154 - Abril de 2012

Máquina perforadora en una mina de carbón (Mark Karrass/Corbis)

LAS GANANCIAS EN EL CENTRO DEL DEBATE

Los límites de la minería

Por Leonardo Stanley*

En los últimos meses, al calor de las protestas y los reclamos, el gobierno nacional y algunos
gobernadores comenzaron a discutir las condiciones excepcionalmente favorables bajo las que

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operan las empresas mineras. Cómo hacer para que estos recursos generen un aporte genuino
al desarrollo sustentable.
a minería experimenta un auge mundial. Aunque el despegue de China e India puede considerarse como
la causa excluyente, existen otros factores que ayudan a explicar la situación actual. Así, por caso, la
creciente preocupación ambiental ha impulsado la explotación del litio (en los últimos años las baterías de
litio han comenzado a competir con las baterías convencionales, lo que elevó el precio de la tonelada de
350 dólares en 2003 a más de 3.000 en 2009), que se ha convertido en uno de los metales más buscados.
La crisis financiera internacional, por mencionar otro caso, ha disparado la demanda de oro, por su rol como reserva de
valor.

Pero independientemente de los motivos, lo cierto es que el aumento en la demanda de minerales es impresionante,
aunque no exento de una fuerte volatilidad. Esto, sumado a la salida de operaciones de algunos yacimientos maduros,
disparó una búsqueda voraz de nuevos yacimientos. Muchas veces la exploración terminó orientando los esfuerzos
hacia nuevas fronteras, tal como evidencia el caso del oro. Con un valor superior a 1.800 dólares la onza, ni la
búsqueda desenfrenada ni la fiebre actual resultan sorprendentes.

La minería en Argentina

¿Cuál es la importancia de la minería en Argentina? Para medir la relevancia de una determinada actividad económica
se suele analizar su contribución a la generación de valor en un período determinado; es decir, su participación en el
PBI. También puede considerarse su contribución a la creación de empleo o bien cuantificar su incidencia en la
generación de exportaciones.

Pese a la preeminencia de la actividad agropecuaria, la minería muestra una creciente importancia en Argentina, tanto
por su participación en el PBI como en las exportaciones. En el primer aspecto, el sector minero, que había generado
un 1,5% del PBI en 1993 y un 2% a principios de los 90, actualmente llegaría al 4%. Más impresionante es su
desempeño exportador: pasó de un magro 1,3% en 1990 al 5% en 2008. En 2010, las exportaciones mineras superaron
los 4.500 millones de dólares. Esta cifra las ubica en el cuarto lugar, sólo superadas por el complejo de la soja, el
automotor y el petrolero-gasífero. El valor bruto de producción minera en valores constantes (es decir, ajustando por
inflación) creció, entre 1993 y 2008, a una tasa anual del 7% (acumulativo). Esto implica un aumento muy superior al
crecimiento de la economía argentina (que en ese período fue del 3,3%). Si se mide en valores corrientes (es decir, en
valor nominal), la minería creció, en esos años, a un ritmo anual del 23% acumulativo.

Pero el auge no se limita a la producción y las exportaciones. La cantidad de empresas extranjeras en actividad de
exploración pasó de unas 30 en 1993 a 120 en 2008. La inversión extranjera en el sector alcanzó, entre 2003 y 2008, un
total de 21.800 millones de dólares (y superó los 7.000 millones en 2008). La inversión total en el sector creció un 60%
en ese período, lo cual repercutió en el número de proyectos, que pasaron de 40 en 2003 a 403 en 2008.

Aunque en la discusión pública los medios de comunicación suelen concentrarse en uno o dos productos, los
principales subsectores mineros son el de minerales metalíferos (que contribuyó con un 50% del valor total de
producción en 2008) y el de rocas de aplicación, el cual aportó un 39% del total. Argentina se destaca, en particular,
por la producción de plata, oro y cobre, aunque a futuro el litio está llamado a convertirse en un “recurso estrella”. Al
año 2010 la producción de plata alcanzaba las 350 toneladas, lo cual representaba un 2% de la oferta mundial y ubicaba
al país en el puesto 12 a nivel mundial (1). Menor resulta el protagonismo del país en el caso del oro: la producción
ascendía a 47 toneladas (puesto 15 en el ranking). En el caso del litio, Argentina se ubica en el 4º puesto, con el 19%
del mercado total. Argentina, Bolivia y Chile concentran el 85% de las reservas mundiales de litio. Sin embargo, a
diferencia de lo que ocurre en otras latitudes, aquí la explotación será mayoritariamente encarada por empresas
transnacionales. Desde una perspectiva de desarrollo, el caso de Bolivia resulta el más interesante, con el Estado

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asociándose a importantes grupos extranjeros para avanzar en la industrialización del recurso. La discusión respecto al
aprovechamiento estratégico de este material también ha llegado a Chile, donde gobierno y oposición discuten quién
debería encarar la producción.

En Argentina, la minería se concentra en unas pocas provincias. Las principales son Catamarca (aunque con una
participación decreciente a lo largo del tiempo) y San Juan (con una participación creciente). En ambas es crucial la
producción de oro y cobre: en Catamarca, la producción de oro representa el 50% del valor total de producción minera
y la de cobre el 36%. San Juan se concentra básicamente en oro (77% del total). Por otro lado, se viene registrando un
creciente protagonismo de las restantes provincias cordilleranas, como Santa Cruz o Jujuy. Además, hay que señalar
que en el futuro una porción importante de la producción minera se concentrará en complejos originados en el Tratado
de Integración y Complementación Minera entre Argentina y Chile, firmado por ambos países en 1997.

Pero lo central, como dato político y económico, es que mientras que a nivel nacional la minería todavía representa un
porcentaje reducido del PBI, llega al 23% del producto bruto provincial en Catamarca y al 8 % en San Juan (2).

Según fuentes periodísticas (3), el sector minero es uno de los que obtiene mayor rentabilidad: 28% de acuerdo a datos
de 2009. Al mismo tiempo, se ubica entre los que reciben mayores subsidios: 372 millones de pesos, es decir un 9%
del total de subsidios fiscales otorgados en 2009, muy por encima de los subsidios a la promoción de pymes (3% del
total).

Desde el punto de vista del impacto fiscal, en lo que hace al Estado nacional, los aportes del sector minas y canteras
asociados al tributo de ganancias representaron en 2007 un 20,3% de lo recaudado por la AFIP (4), aunque el monto
podría ser mayor si no existiera una serie de deducciones y beneficios que mantiene el sector (5). La actividad
exportadora, por su parte, durante años estuvo exenta de las retenciones que pesan sobre el resto del sector primario.
Desde 2002 comenzaron a aplicarse retenciones con un tope de 10%, es decir muy por debajo de lo fijado a otros
complejos exportadores, como petróleo o soja. Las regalías, es decir la proporción de la renta que obtienen los
gobiernos provinciales, no pueden, según la Ley 24.196, superar el 3%. Aunque el porcentaje parece menor, explica la
postura pro-minera de las provincias cordilleranas: en Catamarca, por ejemplo, el 65% de los fondos en las arcas
provinciales en 2010 provenían de la actividad minera. Con posterioridad, la Ley 25.161 estableció que el cálculo de
regalías se realizaría sobre el valor “bocamina” (del mineral extraído), lo cual permite a la minera deducir los costos
directos de explotación.

Minería y desarrollo sustentable

Como sucede con cualquier actividad económica, la incidencia de la minería en el desarrollo tiene que ver con varios
factores. Además del dinamismo de su creación de valor agregado, cabe citar la generación de externalidades positivas
(definidas como el beneficio que un agente económico causa a otro sin mediar compensación económica alguna y que
no se refleja en los precios de mercado, por ejemplo incorporación de tecnología) o negativas (como impactos o
pasivos ambientales). También hay que considerar los efectos de derrame y encadenamiento (por ejemplo, la
generación de empleos indirectos altamente calificados u otras producciones asociadas) y su sostenibilidad e impacto
sobre el desarrollo a lo largo del tiempo.

La minería es una actividad extractiva, es decir que se basa en recursos no renovables, tal como ocurre con el sector
petrolero. Por eso, la premisa para lograr una contribución al desarrollo es el modo de extracción y aprovechamiento
(inversión y distribución) de la renta del recurso mientras éste no se agote, y también la regulación de las
externalidades, en especial sus impactos ambientales y sociales. Este es justamente uno de los puntos centrales en el
debate económico sobre la sostenibilidad de la minería. Los recursos naturales no renovables constituyen una forma de
capital (natural) que se agotará eventualmente, agotando una fuente de riqueza. Por ello, el mejor modo de invertir la
renta del recurso es ampliando la base de otros tipos de capital de alta productividad económica y social (como capital

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humano) a fin de que su creación mantenga y potencie los efectos positivos en el tiempo, contribuyendo así a su
sostenibilidad. Esa es la contribución posible de la minería al desarrollo.

Algunos análisis económicos recientes tienden a postular que la minería no genera una contribución duradera al
desarrollo sustentable. Se argumenta que produce efectos “concentrados” (escasas externalidades positivas o
encadenamientos), que suele limitarse a enclaves regionales, y que produce pasivos ambientales de alto impacto.
También se sostiene que la minería tiende a afectar negativamente a la economía, como resultado de mecanismos como
la “enfermedad holandesa”, que implica una revaluación de la moneda local que debilita la competitividad de otras
exportaciones. Todo esto, al final, exacerba los conflictos sociales. Existen numerosas experiencias, tanto en el país
como en la región, que confirman algunos de los problemas aquí enunciados.

Sin embargo, el pesimismo no debería impedir políticas públicas que reviertan los efectos negativos de la minería. La
posesión del recurso no debería considerarse per se como nociva para el desarrollo, sino más bien lo contrario. Esto se
lograría a partir de una adecuada regulación, lo que potenciaría los efectos benéficos sobre el crecimiento económico y
el desarrollo social. Una influyente corriente económica –cuyo eje es el pensamiento de la CEPAL– sostiene que esto
solo puede lograrse con un mayor protagonismo del Estado, que utiliza la renta que genera el sector para transformar el
modelo productivo, de uno extractivo a otro de tipo productivo.

Renegociaciones

Como se sabe, en los 80 y 90 el FMI y el Banco Mundial bregaron para que se modificara la legislación minera y se
garantizara la “estabilidad jurídica” a los inversores. El planteo tuvo gran repercusión entre los países en desarrollo, los
que introdujeron fuertes cambios institucionales con el objetivo de atraer inversiones. Pero no sólo se modificó la
normativa minera. También se introdujo una serie de medidas de política económica con alto impacto fiscal:
desgravación en el pago de impuestos indirectos, “vacaciones fiscales” o exenciones en el pago del impuesto a las
ganancias durante los primeros años de explotación, exenciones al pago de derechos de importación, depreciación
acelerada, etc. Así se terminó de definir un nivel de regalías –que no representan un impuesto en el sentido tradicional
del término, sino que deben entenderse como un derecho que le corresponde a la Nación por la explotación de sus
recursos naturales agotables– muy por debajo de lo observado históricamente.

Muchos consideran que estas normas resultan inamovibles, no importa si se establecieron en momentos de precios
bajos o cuando el mercado mostraba un exceso de oferta. Pero esta recomendación enfrenta fuertes cuestionamientos, e
incluso el Banco Mundial destaca la imposibilidad de garantizar un régimen de estabilidad para el sector (6). En este
contexto, y en función del alza en los precios de los minerales, numerosos países decidieron lanzarse a una
renegociación contractual.

Sucede que, en tiempos de bonanza, no sólo las empresas se sienten con derecho a obtener mayores beneficios: el
gobierno, las comunidades locales y la sociedad como un todo también consideran que deben ser partícipes del boom.
El ejemplo más destacado surgió en Australia, nada menos, donde el gobierno reformuló el esquema de regalías
vigentes para comenzar a gravar la renta extraordinaria de las empresa mineras (7). El gobierno chino, por su parte,
decidió en 2008 incrementar los requerimientos sobre las compañías mineras que cotizan en la bolsa de valores, y más
recientemente introdujo una serie de medidas orientadas a imponer límites a la exportación de ciertos minerales
estratégicos, como el tungsteno (8). En Sudáfrica, una de las grandes potencias mineras, las presiones por avanzar
hacia la nacionalización de los recursos es muy fuerte (9).

En América Latina, Brasil discute una serie de iniciativas parlamentarias destinadas a incrementar las regalías, muchas
de ellas centradas en avanzar en la cadena de valor. En Chile, como consecuencia del terremoto, se incrementó el
Impuesto Específico a la Minería (IEM) introducido por el gobierno de Ricardo Lagos. Por su parte, la llegada de
Ollanta Humala reabrió el debate sobre el tema en Perú, lo cual llevó a la introducción de un gravamen especial a la

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minería que se aplica sobre la utilidad operativa de las mineras y cuya tasa efectiva se fija sobre el margen operativo.
En definitiva, los casos de renegociación abundan.

En contraposición, durante muchos años todo parecía indicar que en Argentina las regalías “no se tocan” (10) y que el
régimen de estabilidad garantizado por una serie de leyes no se modificaría. Más recientemente, y frente a la
continuidad del boom, las provincias mineras se mostraron interesadas en introducir algún incremento en los aportes (
11), aunque no parece haber consenso para una discusión amplia a futuro sobre el tema.

De todos modos, independientemente del caso argentino, lo central es que el “nacionalismo por los recursos” no resulta
novedoso, sino que responde a un patrón cíclico: los mayores precios aumentan los ingresos de las compañías pero
también otorgan más coraje a los Estados huéspedes en sus reclamos.

Desafíos

La estabilidad del régimen tributario se encuentra constantemente desafiada. En la década del 70, la mayoría de los
países ricos en recursos naturales decidieron renegociar contratos o directamente romperlos. Ciertamente, una serie de
circunstancias políticas (el proceso de descolonización y el auge del nacionalismo) y económicas (la fuerte alza en el
precio de los commodities) dieron lugar a dicho comportamiento. La presencia de tasas de interés muy bajas o incluso
negativas permitió impulsar la explotación propia mediante empresas públicas, y en algunos casos incluso avanzar en
el proceso de industrialización. El concepto de “soberanía permanente” sobre los recursos naturales fue ganando lugar,
tanto en el ámbito académico como en el político. Ciertamente, el poder de negociación se había modificado.

Una década más tarde, en los 80 y 90, las condiciones cambiaron nuevamente. A esta nueva etapa corresponde un
nuevo marco institucional, un conjunto de reglas mucho más favorable a los inversores. Se consolidó, en este período,
la idea de “blindar” los contratos, a fin de minimizar el riesgo de obsolescencia. De esta forma comenzaron a
propagarse una serie de cláusulas contractuales que, en la práctica, contrarrestaban los derechos obtenidos por los
países poseedores de recursos naturales. Los tratados bilaterales de inversión expandieron este andamiaje legal, al
tiempo que se generalizó el sistema de tribunales arbitrales internacionales. Los compromisos también se extendieron a
la legislación interna, con el surgimiento de nuevas leyes de minería, y se multiplicaron los beneficios fiscales
otorgados a las empresas extranjeras, con un nivel de regalías excesivamente bajo.

Quienes diseñaron este nuevo esquema no tuvieron en cuenta que las condiciones podían cambiar, y que la renta
extraordinaria que hoy se genera debe ciertamente compartirse entre los diferentes actores. En la práctica, las crecientes
presiones por modificar el reparto de la renta llevan a los países a olvidar los contratos firmados ayer. Las presiones
resultan más agudas cuando los costos (no sólo los económicos, sino también los ambientales y sociales) de lo firmado
abundan, y los beneficios resultan exiguos. El panorama expuesto en este artículo intenta demostrar por qué abrir un
debate amplio y profundo sobre regalías, impuestos y subsidios, que incluya el rol que podría jugar el Estado en la
explotación de los recursos, se hace necesario. Por cierto, esto refleja sólo una arista de la cuestión: los problemas
ambientales y sociales que genera la minería también deberían plantearse al momento de sentarse a dialogar.

1. Según datos del Servicio Geológico de Estados Unidos (UGSS, por su sigla en inglés), la producción mundial de
plata alcanzaba en 2010 las 22 mil toneladas, con Perú (18%), México (16%) y China (13%) como los principales
productores.

2. Ver informe de IDESA (2011), “La minería y su aporte al desarrollo económico nacional”, Instituto para el
Desarrollo Social Argentino (IDESA).

3. Clarín, 12-4-10.

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4. Idem nota 2.

5. Según datos publicados en la página web de Plataforma 2012

(http://plataforma-2012.blogspot.com/p/anexo-documental-algunos -datos-sobre.html)

6. Banco Mundial, Mining Royalties (2006), pág. 12.

7. El cambio hacia el nuevo modelo no fue todo lo ambicioso que a priori se pensaba. La propuesta original elaborada
por el laborista Kevin Rudd introducía un súper impuesto a la renta, pero resultó muy combatido por las empresas
mineras que operan en el país. Con la llegada al gobierno de Julia Gillard, el impuesto fue modificado y finalmente
aceptado, aunque se trata de una iniciativa menos ambiciosa. Para un análisis del tema véase Paul Clearly, “Too much
Luck: The Mining Boom and Australia Future”. Peter Smith también analiza el tema en el artículo “Derailment
danger”, The Financial Times, 24-8-11.

8. La casi totalidad de los “minerales raros”, conjunto que engloba a 17 elementos, son producidos en China. Estos
minerales resultan indispensables para la fabricación de una serie de productos de alta tecnología (turbinas, autos
híbridos, teléfonos celulares, radares, etc). La imposición de límites ha generado el reclamo de la Unión Europea,
Estados Unidos y México ante la Organización Mundial del Comercio (OMC).

9. “ Wish you were mine: African governments are seeking higher rents and bigger ownership stakes from foreign
miners”, The Economist, 11-2-12.

10. “Reunión con empresarios: No tocan las regalías mineras” (NOA Noticias - La Rioja, 27-7-10
http://www.noticiasnoa.com.ar/newnoa/index.php?option=com_content

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