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II I: L CONYCXTO ORGANIZACIONAL

DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Bu no
captmlo Cm
Inalizan cmtioneslnlemlaclonadas
queam
I'm an hlgnr hupnmmteen el «amen de las principal.» penpeclm leg
was the In maniraciones, en las panes segunday Icrcera.L. m
"I much: a kn modesen que dc diverse: maneras se ha defmidoq
Wino organiucién' en la bibliograffa teérica. Aqui, nuestro pmpéaiu
no es cgar a conclusiones
sobneuna deEniciéncorrects o preferkia,sing
mostrnr cdmo varias definiciom. en yuxtaposicién, revelan Ia rlqum ,
hmbién lo muy disculibledel campo en la teorta de las organizaciones
En segundo lugar, analizaremos la ya vieja controversia sabre 06m
las diferenciasempiricasentre las organizacionespliblicas y privada
ban influido.a través de la historia, sobre la funcidn de la tearfa dela;
organizaciones en la administracién pliblica. Las primeras pregumq
que se deben considerar son si las diferencias empiricas I ) deben deten
minar una variacién considerable a] teorizar acerca de las organizacim
nes publicas, y 2) afectar la importancia de la teoria organizaciona
'genérica" en la administracién pt'nblica.
Por \iltimo. describimos las tres arenas organizacionales que delimi.
tan el contexto organizativo para la administracién ptJblica. Colectiva
meme, aportan un marco descriptive y analttico para examinar lag
diversas perspectivas sobre la teorta de las organizaciones que present;
mos en las partes segunda y tercera. Los campos combinados con la
'vectores normativos" descritos en el capitulo 111,constituyen cl marco
de la administracién pliblica. Todo esto es empleado en el resto del libm
para hacer que la teoria de las organizaciones sea a
aplicable cuestiona
dc interés especilico para los administradores ptiblicos.

DEFINICION DE ORGANIZACION

Las deiiniciones, como las teorias alas que representan, dirigen nuestra
atencién hacia los objetosen este caso, las organizaciones de nues-
tra experiencia, tanto intuitiva como de sentido comfm. Algunas defxni.
ciones son reconfortantes porque aclaran y dan mayor sustancia a lo
que ya, implicitamente, sabemos; otras nos obligan a reconsiderar lo que
ya crefamos saber y por ello al principio pueden parecemos intmsiones
_. W l WU WWII
(1/
inimmes en nuestro mundo. que veiamos tan bien ordenado. Ofrecer
Walgunadeliniciénde'organizacién'pamsenirdeguiaallectoren
drestodelanélisishiaenoonnadenuanopmpésitopdncipakasabec
provocaruna apreciacién de la diversidad y de la novedad que varias
tearias(asioomoelteodzara1geneml)puedendarammu~ainterpreta
ciéndelasonganizaciones-
Porejemplo.enelrealadroanexohayochoddinicionesde'organiza
cién'. que son bastante representativas de la bibliogmfla sobre la orga-
nmciémedehiego, estasdelinicionsde' organizacién' noalmnzan
amelartodohqueesintersanteysignilicatimenlasteoriasalasque
selesweleasociaroacemdelaspropiasorganizaciones. Sinembargo,
lasvaxiasdeiinicionessimuestranladiversidaddeopiniomsdeloque
son las organizaciones y de oémo se la puede oonsiderar productive»
meme. Cada delinici6n submya ciertos aspectos, con exclusion deotros.
Deestemodo, KatzyKahninsistenenlaspaulasylosflujosdemagia,
mientras que Weber submya el concepto dc domination social. Sin
embargo, ningunadestasdeEniciomniegalaposiblevalidezdeaml
WehadeEnidémesMsepodxianoombinarestasochodelinicio
nesenunasohsinqueporellohubieraelememosenoonflicto Enefec
to,lasdefinicionessonacumulablesz cadaunanosdiceunpocomésy
algodistintoacercadelaorganizaciénhmnanaydelhechodeorganizan
Como la puma del prm erbial iceberg, alalquier delinicién de organi
taciénoalltapemalavezofrececlavesparadeswbrirloqueyacebajo
la superEcie. Simples diferencias entIe dmons se transforman en
desacuerdos -a veces graves conforme exploramos sus cambiantes
inlplimciones para llegar a una oomprensién mas profunda de la orgm
nizacién. En un nuevo examen, mda delinicién mela una perspectiva
distintaybastanteooherentedesdelauialmdcnarmnainterpmtacién.
La idea de una perspectiva nos ofrece una metzifora sumamente titil
para diferenciar entre diversas teon'as de la organizacién. Para el pintor,
lapalabra 'perspectiva'serefiereal tamafio, ladistanciaylarelacién
entrelosobjetos enelmmpovisuaLDemanemsimilanpai-aelteélioo
delaorpnizacién, laperspectivasugiereimtipomniailarderelacién
entreaspectosehincapiéenellosdehorganizacimquetiene signi
Emciénpmcticaeintelecnmllasperspedivasteédmssepuedendistin-
guirentresia lolaigo de todaunagamade dimensions, seis de 1215 c113-
les ocupan un lugar especial en la bibliogmha sobre las organizaciones:

0 L05 dffamtes Mme: -: *'


cognoscitims amados par teonas
cognoscitivoserelierealtipodepmpositopr
memeservidoporunateon'a. las - . , $§O¢HM
Porejemplo, -ean se
aintereses
dccontrolsocialparaexplicar
1215
112sz
glIBUOTECA
OCHO DEFINICIONES DE "ORGANIZACION"

MAXWEBER

Un circulo de personasque esténhabituadasa obedecerlas ordenesde dink


gentes y que tienen un interés personal en la continuacién del dominio, en virx
tud de su propia participacién y los resultados benélicos, que se han divididq
entre ellas a1 ejercicio de aquellas funciones que serviran prontamente a su
ejercicio. [Max Weber, Economia y sociedad,vol. 2, Guenther Roth y Claus Wittich.
comps, University of California Press,Berkeley,Calif., 1978, p. 952 (cursivas en el ori
ginal).]

DWIGHT WALDO

la organizacién puede delinirse como la estructura de interrelaciones perso~


nales autoritarias y habituales en un sistema administrative. [Dwight Waldo, The
Study of Public Administration. Random House, Nueva York, .1955, p. 6 (cursivas en el
original).]

CHESTER BARNARD

Una organizacién formal es un sistema de actividades o fuerzas coordinadas


conscientemente de dos o mas personas. [Chester Barnard, The Functions of the
Executive, Harvard University Press, Cambridge, 1938, p. 73.]

PHILIP SELZNICK

[...] la organizacién formal es la expresién estructural de la accién racional.


[Philip Selznick,Foundations of the Theory of Organizations", American Sociological
Review 13, l, 1948, p. 25.]

DANIEL KATZ Y ROBERT L. KAHN

Nuestro modelo teérico para la comprensién de las organizaciones es el de un


sistema energético de entrada y salida en el que el regreso energético de la
salida reactiva e1sistema. Las organizaciones sociales son notoriamente siste-
mas abiertos por cuanto la entrada de energias y la conversion de la potencia
en una nueva entrada energética consisten en transacciones entre la organiza-
cién y su entomo.
Todos los sistemas sociales, incluyendo las organizaciones, consisten en las
actividades reguladas de varios individuos. Ademés, estas actividades regula-
, das son complementarias o interdependientes de cierto resultado o rendi-
miento comim; son repetidas, relativamente constantes y estan limitadas por
el tiempo y el espacio.[DanielKatzy RobertL. Kahn, TheSocialPsychology
of Orga
nizations,2' ed.,John Wiley and Sons,Nueva York, 1978,p. 20.]
a.. vl 1 an I U URUHIVILHLJUIVHL

DAVIDSILVERMAN

[...]soninstituciones
l Lasorganizaciones conciertas
sociales caracteristica
especiales: son creadas de modo consciente en un momento determinado; sus
fundadores les han dado metas que suelen ser importantes, sobre todo como
gimbolos legitimadores; la relacién entre sus miembros y la fuente de autori-
dad legitima esta relativamente bien delinida, aunque a menudo esta altima
esta sujeta a discusién y a un cambio planeado (por los miembros que buscan
coordinar o controlar). [David Silverman, The Theoryof Organizations,
Basic Books,
Nueva York. 1971, p. 47.]

KARL WEICK _

[...] organizar [a diferencia de organizacién] se define como una gramdtica


validada por consenso para reducir la ambigaedad mediante conductas razona
bles The
entrelazadas. Social
Weick,
[Karl Addis
2Ied.,
ofOrganizing,
Psychology
gl WesleyPublishing Co., Reading, Mass., 1979, p. 3 (las cursivas son del original).]

MICHAELJAMES
COHEN, MARCH
YJOHAN
OLSEN
ElUna
F
es un en
El de
organizacién conjunto opciones espera de problemas, suce-
505y percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias en las que pue
dan manifestarse; soluciones en busca de problemas para los que podrian ser
la respuesta, y ejecutivos en busca de tareas. [Michael D. Cohen, JamesG. March
y Johan P. Olsen, A Garbage Can Model of Organizational Choice, Administrative
, Science
Quarterly,17, l, 1972,p. 2.] l
A

.J.#._ A;
qr «

efecto entre variables que son consideradas importantes por los teé-
ricos; pueden ofrecer un medio de interpretar situaciones problema-
ticas tal como son comprendidas por quienes participan en ellas; o
bien, las teorlas pueden ofrecer una base cuidadosamente razonada
por una critica normativa.
0 Metaforas dominantes. Las metaforas son indispensables tanto para
nuestra comprensién cotidiana del mundo social como para su com-
prensién teérica. Las diferencias en las perspectivas teéricas pueden
reducirse, en alto grado, a diferencias de sus metaforas dominantes.
Una metafora ofrece a1 teérico una imagen general de su tema que
afecta a ambas metodologias para su investigacién y su evaluacién
normativa.
° Unidades primarias de analisis. Una unidad primaria de analisis
ofrece al teérico un punto de partida para la investigacién. Una uni-
dad de analisis refleja una suposicién tocante a lo que es mas real y
por tanto mas basico para una comprensién del tema que esta en
_ uvllI-vv U. u». n-y.vn-nnu---V- - _

Lasunidades
lnvestigacién. primariasdifierenentresf respecto
alOg
hiveles de anélisis a los que din'genla atencién (por ejemplo, la orgax
nizacién como conjunto unificado, el grupo pequefio, el individuo).
asi como los supuestos motivos o propésitos que representan.
' [a
relacion del individuo con la organizacz'on.Las diferencias de acti~
tudes teoricas respecto a esta dimensién revelan combinaciones dir
ferentes y Llnicasde suposicionesacerca de la naturaleza humana y
la naturaleza del orden social. Una determinada combinacién de
suposiciones, a su vez, influye sobre las creencias del teérico sobre Si
las organizaciones son, fundamentalmente, instrumentos de domL
nacién o asociacionesbenignas de actividad cooperativa. Estas creen
cias acerca de la naturaleza de las organizaciones afectan después
las creencias acerca del significado particular de la plena realizacién
humana en el medio organizacional.
' El signincado de la racionalidad. Muchos teéricos de la organizacién
delinen la accién racional instrumentalmente, como una accién que
alcanza unos fines previamente fijados. Sin embargo, mucho se ha
discutido sobre este significado, como caracterizacién precisa y nor~
mativamente deseable de la accién humana. Las discusiones acerca
de la pertinencia de la racionalidad instrumental para la teoria de
las organizaciones giran en torno a la cuestién subyacente de saber
si el pensamiento suele preceder e imbuir a la accién o si, en cam-
bio, la accién (considerada como espontanea o impulsada por una
energia inconsciente) suele preceder y hacer brotar el pensamiento.
' Los valores primarios encamados en perspectivas teéricas. Los valores
primarios que suelen asociarse a alguna perspectiva teérica no se
seleccionan arbitrariamente ni con independencia de otras conside-
raciones teérlcas. En cambio, los valores son productos de la mane-
ra particular en que los teéricos diversamente se enfrentan a cada
una de las cinco dimensiones anteriores. Segtm los teéricos, los va-
lores estan encarnados en sus actitudes particulares para con los
intereses cognoscitivos, las metaforas dominantes, las unidades pri-
marias de analisis, 1arelacién del individuo con la organizacién y el
signifxcado de la racionalidad.

Cada una de estas dimensiones lleva consigo implicaciones para la


forma en que una perspectivateérica enfocara los problemas particula-
res, ofrecera soluciones(micas y en general se enfrentaré a la cuestién
de saber cbmo los sereshumanos se organizan a lo largo del tiempo
para la actividad colectiva. Mientras analizamos las diversas perspectiv
vas sobre la teorla de las organizaciones, deberemos tener presentes
estasdimensiones,pues mediante ellas se presenta e1caracter distintivo
decadaperspectiva.Aunqueel analisisque sehaceen las panes segunda
toma en cuentaestasdimensiones, por sf solasno puedenofre-
ytercera
cersuficientesfundamentos para relacionar la teoria de las organizacio-
nes con la administracion publica. Esto requiere, como minimo, apreciar
las diferencias que hay entre las organizaciones ptiblicas y las privadas.

LA TEORIA DE LAS ORGANIZACIONES Y LA DISTINCION


ENTRE LA PUBLICA Y LA PRIVADA

El irénico aforismo de Wallace Sayre en el sentido de que la administra-


cién publica y la privada son fundamentalmente similares en todos los
aspectos no importantes resume limpiamente la cuestién ya vieja y con-
tenciosa del discurso de la administracién pliblica acerca de la organiza-
cién. Suponiendo que Sayre tenga razon, entonces las diferencias entre
los modos de administrar implican, obviarnente, diferencias en los tipos
de organizaciones que se administran. Por extension, si las organizacio-
nes pLlblicas y las privadas difieren entre si en formas significativas,
entonces muy naturalmente surgen preguntas acerca de Como el teori-
zar puede explicar debidamente estas diferencias, tanto descriptiva
corno normativamente.
A 10 largo de la historia, estas preguntas no han sido seriamente plan-
teadas por los teoricos de las organizaciones principales, cuyos nexos
han solido ser con disciplinas distintas de la administracion ptiblica.
Para los estudiosos de estas disciplinas, principalmente de sociologia y
administracion de empresas, tradicionalmente se ha minimizado la dis
tincién entre lo ptlblico y lo privado, si es que no se le ha desconocido
por completo, dando por resultado lo que convencionalmente se ha lla
mado teoria genérica de la organizacién.1 En términos muy generales,
la teoria genérica ha dependido de .constructores teoricos y enfoques
metodologicos que pretenden ayudar explicar a los aspectos estructura-
les y modos de practica comunes a todas las organizaciones en general,
con independencia del tiempo, e1 lugar y, muy especialmente, del con-
texto social y politico.
En capitulos adelante documentamos la evolucion historica de la
vision genérica, desde su inicial e ingenuo énfasis en el empleo del méto-
do cientifico para revelar principios universales y descriptivos de orga-
nizacion y de administracion, hasta un interés mucho mas avanzado
(y mucho menos prescriptivo) en la descripcion y la explicacion cientlfi-
El término teoria genérica" se emplea aqui para caracterizar cualquier teona de las
organizaciones que no adOpta una distincién entre organizaciones ptlblicas y privadas
como punto de arranque teérico, mas que para describir una corriente teérica particular.
ul- rnnnyu u]: LB BUMlNlal Mv-v-- - _

has y libres de valores.z Mas, a pesar de los cambios sustanciales genem


dos por su creciente relinamiento acerca del significado y el papel de la
ciencia, la vision genérica oscurece lo que ha llegado a ser consideradq
por los estudiosos de la administracién publica como las diferencias Sigx
hiflcativas entre las organizaciones pLlblicas y las privadas. El hecho de
que estas diferencias queden ocultas por la visién genérica es menog
atribuible a la declarada conviccién de sus partidarios en el sentido de
que el carécter "pdblico" (o politico) de las organizaciones gubernamen
tales no tiene mas importancia que su abrumadora preocupacién por las
generalizaciones que trascienden la distincién entre lo pliblico y lo pri.
vado. Esto se debe, en parte, a que los teéricos genéricos aceptan una dis-
tincion radical entre hechos y valores. Los valores, vistos como apegos
esenciales emocionales, desprovistos de toda base racional para la expli-
cacion o la justificacion, se considera que estén fuera del ambito de la
ciencia, la cual por definicién es (0 debe estar) libre de valores.
Este compromiso con una ciencia de las organizaciones libre de valo-
res, a su vez, impide (0 al menos eso parece) toda consideracién de los
valores que imbuyen las organizaciones ptlblicas. Durante su primer
medio siglo como consciente campo de estudio (aproximadamente des-
de fines del decenio de 1880 hasta mediados del de 1940), la ortodoxia de
la administracién pa 3.estuvo lirmemente fincada en la severa adver-
'
tencia de Woodrole 2on de que la administracion debia mantenelse
separada de la politl . La idea de que administracién y politica son
actividades logica y normativamente separadas sirvié como fundamento
a la temprana ortodoxia de la administracion pLlblica. Esta separacién
eso se creia permitiria la formulacién de principios cientiiicos gene-
ralizados de administracion que no serian contaminados por la vulgar
intrusion de la politica.
A panir del decenio de 1940, Herb Simon intenté demoler la ante-
rior ortodoxia de la administracion p blica exponiendo su interpreta-
cién fundamentalmente errénea de la ciencia y, por extension, 10 preten-
cioso de su afirmacién de haber descubierto unos principios universales
de organizacion y administracion. Sin embargo, al fundamentar su pers-
pectivageneral, la teoria de las organizaciones sobre la separacion logi-
co-positivistadel hecho y el valor, Simon en realidad sostuvo una de las
de
creencias
principales estaortodoxia:la distincion logica de la admi-
.__.-v vbvvi-DA-l-vnv-cw J-

nistracién y la politica. Su confianza en que las organizaciones. fuesen


pdblicas o privadas, podian estudiarse cientificamente, se baso en la
suposicién de que las cuestiones de valor politico podian y debian
excluirse de tal empresa y que, una vez excluidas, el analisis cientilico
descubriria toda conducta organizacional que fuera constante en todos
los medios organizacionales, fuesen pLiblicos o privados. Debe subrayar
se que Simon combatio los "principios" particulares de la ortodoxia
temprana, y no la posibilidad de descubrir tales principios que pudieran
aplicarse a todas las organizaciones.
A medida que se extendia la influencia de la posicién de Simon, lo
mismo ocurrio con una importante corriente de pensamiento que le ha-
cia contrapeso y que surgié para rebatir tanto el positivismo de Simon
como la vieja ortodoxia de la administracién ptiblica. Ta] como se refleja
en las obras de Paul Appleby, Robert A. Dahl y Dwight Waldo, esta nueva
corriente establecié la distincién entre lo pliblico y lo privado como idea
de gran importancia en el estudio de la administracién ptiblica.
Los trabajos de Paul Appleby ofrecen un contrapunto notable, aunque
quiza no deliberado, a la argumentacién de Simon a favor de una cien
cia genérica de la organizacién. Al aflrmar que la administracién pli-
blica consiste en diseriar politicas,3 Appleby se propom'a establecer el
caracter politico inherente a la administracién ptlblica y, con ello,
demostrar sus diferencias esenciales con la administracién privada. El
gobiemo es distinto de los negocios, argumentaba, en razén del alcance
y el impacto de sus decisiones, el hecho de su responsabilidad pliblica y
su caracter esencialmente politico mas que racional. La explicacién de
Appleby acerca de la naturaleza de las organizaciones gubernamentales
lo
anticipaba que ahora son lugares comunes sobre el caracter distintivo
de lo ptiblico y lo privado, incluyendo e1acento en el servicio y no en las
ganancias, las exigencias mas severas de la responsabilidad legal, la
mayor dificultad para medir la consecuencia de las metas, la naturaleza
. plural y mas ptiblica de la toma de decisiones y el hecho de que atien-
den las necesidades pliblicas principalmente a través de fuerzas ajenas
a1 mercado.5
El propésito de Appleby no era solo documentar e1 carécter distintim
de las organizaciones gubemamentales en términos descriptivos. Buscaba~
ademés, legitimar la funcién inherentemente politica de la administrm
cion en una sociedad democrética. Sin embargo, establecer esa legitimi
dad imponia mucho més que hacer de la necesidad una virtud defem
diendo simplemente, como algo apropiado, una funcion politica para la
administracién que era en cualquier caso inevitable. Appleby pensabg
que los funcionarios pliblicos eficientes, ademés de poseer cualidades (k
astucia politica y profesionalismo, también deberian guiarse por DI}
compromise claro con los valores democréticos y un sentido mUy
amplio del interés pliblico.6
Aunque el reconocimiento de Appleby de la naturaleza politica de la
administracion disminuyo la fuerza de la escuela genérica de la teoria
de las organizaciones en la administracion pLiblica, no constituyé una
refutacién directa de las premisas cientiiicas en las que se basaba 1aco.
rriente genérica.7 Empero, casi al mismo tiempo en que Appleby es.
cribia, dos jévenes académicos, ggbert Dahl Dwight Waldo, recogia
ron en forma mas directa e1 desafio teérico planteado per a escuela
genérica a la administracién publica. Dahl rebatié la opinion entonces
prevaleciente de que una "ciencia de la administracion" era tan posible
Como deseable. Aunque no cuestionaba e1rechazo de la escuela genérica
a una distincion significativa entre lo p11blico y lo privado, ponia en
duda la aplicacion en la administracién pnblica de las hipotesis cientifi-
cas" en las que aquélla basaba sus pretensiones. Argumentaba quelas
consideraciones normativas diflciles rara vez podian ser excluidas delos
problemas de la administracién pliblica. Los problemas de valor y de
hecho (valorativos y objetivos) estén casi inevitablemente mezcladosen
la prdctica administrativa. Toda vez que la politica y la administracién
convergen casi hasta el punto de ser indistinguibles, la segundatiene
que ver sin falta no 5610 con la consecucion de lines sino
pLlblicos, tam-
bién con su creacién.Como Dahl lo expone,

la
[en] mayorfade las sociedades,
y particularmente en las 105
democracias,
en
estar
finessuelen rara
disputa; vezestén en
determinados forma
claw
inequivoca Tampoco es posible distinguir de manera rigurosa los medics de
los fines. ya que éstos determinan a aquéllos y a menudo son los medics los
que al cabo determinan los fines.8

Ademés. las posibilidades de una ciencia genérica de la administra-


cién se hallan limitadas argumentaba tanto por las graves diliculta-
des metodolégicas para comprender 1a naturaleza compleja y variable de
13psicologia del individuo en ambientes administrativos, como por las
diferencias culturales que por fuerza afectan la actividad administrativa.
Asi, Dahl concluye que:

Ninguna ciencia de la administracién piiblica es posible a menos que: 1) se


aclare el lugar de los valores normativos, 2) la naturaleza del hombre en el
area de la conducta ptlblica sea mas predecible, y 3) haya un cuerpo de estu-
dios comparativos a partir del cual sea posible descubrir principios y generali-
dades que trasciendan fronteras nacionales y experiencias histéricas.9

Sin embargo, e1 razonamiento de Dahl se sostiene ante todo como una


refutacién a los primeros teéricos de la organizacién genérica, quienes
afirmaban que la ciencia ofrecia los medios para descubrir principios
universales y preceptivos de organizacién y direccion. Algunos defenso-
res posteriores del planteamiento genérico, como Simon, también
rechazaban las pretensiones originales de establecer principios univer-
sales,pero lo hacian argumentando que la afirmacicm de tales prinéipios
no reflejaba sino una concepcién falsa -e ingenua de lo que es la cien-
cia. Aunque ésta no podia establecer la legitimidad normativa de valores
y formas practicas, si permitiria comprender mas a fondo la manera en
que la concrecién de diversos valores en los medios organizacionales esta
influida por diferentes orientaciones psicolégicas y culturales asi como
por los contextos. Los nuevos teéricos rara vez se sintieron obligados a
negar en términos explicitos las obvias diferencias de orientaciones nor-
mativas, psicolégicas y culturales o siquiera las diferencias sobresalien-
tes entre las organizaciones ptiblicas y privadas. En pocas palabras, la
ciencia servirfa para valorar lo diferente tanto como 10 similar.
Aunque en la légica del método cientifico nada impidiera el reconoci-
miento de las diferencias entre las organizaciones pliblicas y privadas,
de todos modos una valoracién de tales diferencias no figuraba de
manera destacada en la nueva bibliograffa del punto de vista genérico.
Para Dwight Waldo (en 1948), el hecho de que la bibliografia genérica
3 Robert A. Dahl. The Science of Thm pmmnmc -n Chat-4o.
EL MAKLJU DE LA ADMINISTKALIUN \
rUDLLUrI

ho subrayarael carécterdistintivo de la administracionpLlblicano


\ma simple casualidad.lo Mas bien, los compromises cientificos de
era
10%
teéricos genéricos los llevaban de manera inevitable a centrarse casi
en
exclusiva en los aspectos técnicos de la eficienciaadministrativa, qui
eran susceptibles e estudio por el método cientifico. Al concebirse en
términos técnicos estrictos, este enfoque genérico de la administracion
excluia de toda consideracién justo lo que le da a la administracién pm
blica su naturaleza "piiblica": un conjunto de valores derivados de la tCO'\
ria politica democrética. Waldo argumentaba que los positivistas dela
escuexlagenérica, a1dividir en.forma radical hechos Yvalores, no 8610
separabanconceptualmente las cuestiones de técnica administrativa de
los asuntos de valor pbhtiCG:'Sino que en forma implicita querian sustituir
teorias de valoreSpohticos con teorias cientificas aplicables solo a cues~
tiones de técnica administrativa. Sin embargo, para Waldo Ia esencia de
la administracion pdblica radicaba precisamenern l'aTESFTa politic}
democratica que los teéricos genéricos consideraban inaplicable tanto a
la teoria de las organizaciones como a la administracién piiblica.
Los argumentos de Appleby, Dahl y Waldo no derrotaron a la corriente
genérica, pero 51mellaron un poco su carrera académica. Sin embargo,
los teéricos genéricos hallaron climas propicios en otras disciplinas
(sobre todo en la sociologia), en las que siguieron prosperando y a menu~
do ganaron terreno a través de los muy permeables limites de la adminis~
tracion publica en las universidades. Mientras tanto, la nueva corriente
principal de la bibliografia sobre la materia adopto en seguida las distin-
ciones empzrz'casentre organizaciones piiblicas y privadas que Appleby,
Dahl, Waldo y otros subrayaban.
No obstante, habia muy poco interés en sentar las bases normativasde
una teoria de las organizaciones piiblicas derivada de la teoria democra-
tica, como Waldo preconizaba. Al reconocer que la administracién
pliblica es diferente (es decir, politica), los especialistas en la materia
renovaron sus vinculos historicos con las ciencias politicas, pero enuna
en los
época que politélogos rechazaban en gran medida la lilosofia polic
tica normativa como el micleo de su disciplina. A principios de losarios
cincuenta,la revolucién conductista" estaba en plena marcha entodas
las cienciassocialesestadunidenses.Esta revolucion adopto posturas
cientificasy metodologicascasi idénticas alas de la escuela de
genérica
la teoriade las organizaciones,contra la que Waldo habiaenderezado
tanta elocuencia. Una consecuencia de esto fue el surgimiento de la lla-
mada bibliografia de la "politica burocratica", que si bien reconocia cl
caracter distintivo de las burocracias gubernativas en un sentido empiri
co, contribuyo poco a la teorizacién sistematica y al analisis filosoEco en
torno de las organizaciones ptiblicas.2
Aunque reconocia que las organizaciones p11blicas difieren en buena
parte de las privadas, el estudio de la administracion p11blica no entrego
Pdurante los afios cincuenta y sesenta un cuerpo bibliografico y de
investigacion sobre la teona de las organizaciones piiblicas que equipara-
ra lo que hicieron los teoricos genéricos. En especial, destaca la falta de
esfuerzos serios por fundamentar teorias de la organizacion pliblica en
premisas mas incluyentes de valores politicos, democraticos 0 de otro
tipo. Sin embargo, para comienzos de los setenta, la bibliografia sobre
administracién publica comenzo a mostrar un interés sustancial en res-
. -. - - --'- n as de Waldo. Simao 1zaoo en
pon-er parte por la
-
llamada "n _ . -. . u'u' - . ion . nlica", gue florecio brevemente du-
ranteynoeu-n" 1- ..I 1 CIA, Iidl I.I en
- ' '
la -ueur: d- .. nob-1 a", comenzaronasum' a e «ban
6 manera ex slicita a menudo . or via de la critica los escnt : o bre
: : --.n u "
teorla 1e .1 a -_- teori u .13Aunque de corta
Vida como voz unificada de disentimiento frente a la corriente de opi-
nion mas tradicional, la nueva administracion p11blica estimulo es
fuerzos por articular los principios democraticos y otros aspectos de la
teoria politica en los planteamientos establecidos, asi como en los que
nacian en la bibliografia organizacional genérica. Estos incluyen la
corriente de las relaciones humanas, mas reciente, inspirada en los
escritos de Abraham Maslow (véase el capitulo VIII), las teorias interpre-
tativa y critica (expuestas en el capitulo x), las teorias emergentes (capi-
tulo x1)y, en menor grado, la teoria de la opcion p1'1blica(capitulo 1x). El
efecto acumulativo de esta bibliograffa mas nueva, pero sumamente
diversificada, fue restablecer vinculos cruciales entre la administmcion
lI- Lun I rJK l 0 ORGANIZACIONAL 55

tanta elocuencia. Una consecuencia de esto fue el surgimiento de la Ila:


mada bibliografia de la politica burocrética", que si bien reconocia el
carécter distintivo de las burocracias gubemativas en un sentido empiri-
co. contribuyé poco a la teon'zacién sistemética y a] anélisis EloséEco en
torno de las organizaciones ptlblicas. '2
Aunque reconocia que las organizaciones pllblicas difieren en buena
parte de las privadas, e1 estudio de la administmcién publica no entrego
~durante los aflos cincuenta y sesenta-- un cuerpo bibliogréfico y de
investigacion sobre la teoria de las organizaciones pablicas que equipara-
ra lo que hicieron los teéricos genéricos. En especial, destaca la falta de
esfuerzos serios por fundamentar teorfas de la organizacién pLlblica en
premisas més incluyentes de valores politicos. democréticos 0 de otro
tipo. Sin embargo, para comienzos de los setenta, la bibliograffa sobre
administracién publica comenzo a mostrar un interés sustancial en res-n
ponder a los cuestionamientos de Waldo. Simbolizado en parte por la
llamada "nueva administracién pdblica, que florecié brevemente du-
rame y poco después de la intervencién estadunidense en Vietnam y en
la "guerra de la pobreza", comenzaron a surgir estudios que vinculaban
dc manera explicita a menudo por via de la cntica los escritos sobre
teoria de las organizaciones con la teoria politica.3 Aunque de corta
Vida como voz unificada de disentimiento frente a la corriente de opi-
nion mas tradicional, la nueva administracién pliblica estimulé es-
fuerws por articular los principios democréticos y otros aspectos de la
leoria politica en los planteamientos establecidos, asi como en los que
nacian en la bibliografia organizacional genérica.Estes incluyenla
corriente de las relaciones humanas. més reciente. inspirada en los
escrilos de Abraham Maslow (véasecl capitulo vm). las tcortas intexpu}.
tativa y critica (expucstus en cl capilulo x), las (corms emergentes(capi.
tulo X!) y, en manor grado, la tcorfa de la opcién ptlblica (capitulo 1x). B!
efecto acumulativo de esta bibliogrul'fa mas nueva, pcro sumameme
diversificada, fue reslublecer vfnculos crucialcs emre la adminisuacicm
_ -.- ...vv _ . Inn's-u _-

péblica y por lo menosalgunossegmentos


de la bibliografia sobreteen
delasorganizaciones.
Deeste entrelopLlblico
ladistincién
modo, y1:
privado en dicha teoria alcanzo una renovada prominencia.
Sin embargo, antesde estos cambios recientes las corrientes mas sq
lidas en la bibliografia genérica-en especiallas teorias de sistemag
organizacionales (capitulo v11)y la obra de Simon y sus colegas (capitu\
10 v1) ocuparon una posicién anomala en el estudio de la adminis\
tracion pLlblica. Aunque la bibliografia genérica era leida y a menudq
valorada por los especialistas en administracién piiblica, rara vez qu
analizada en términos del provecho de sus contribuciones para entender
el caracter normative y politico de las organizaciones publicas. Esto fue
especialmente lamentable visto que, para fmales de los afios cincuenta,
gran parte de la bibliografia organizacional genérica aunque seguia
ignorando la distincién de lo pliblico y lo privado habia abandonado
mucho del caracter positivista y tecnocratico de la teoria genérica ante
rior que tanto habia irritado a Dahl y Waldo.
La exposicién que comienza en la siguiente seccion establece un marco
descriptive y valorativo de la administracién priblica dentro del cual pue~
da evaluarse la bibliografia de la teoria de las organizaciones. Después, a
partir del capitulo v, utilizaremos este marco para examinar la relevan~
cia de numerosas posturas teéricas para el estudio de la administracién
pliblica. El que una parte de esta bibliografia aim ignore en gran medida
los aspectos distintivos de las organizaciones pliblicas constituye una
invitacién a explorar su importancia, mas que un motivo para rechazar-
la como extraria o puramente acceson'aa la administracion piiblica.

TRES CAMPOSDE LA ORGANIZACIONPUBLICA

Por defmicién, la accion administrativa tiene lugar en un contexto orga-


nizacional. Para el administrador pLiblico es un contexto sembrado en
todos aspectosde problemas perversos que tienen soluciones politicas
asi como instrumentales y técnicas. Estas soluciones se dan como resul
tado de los actos de muchos agentes organizacionales. Como uno de
ellos, el administrador publico entra y sale de funciones en una variedad
de ambientesorganizacionales.La manera mas facil de distinguir las
numerosasfunciones del administrador publico es reunirlas en tres
el
camposgenerales: interorganizacional, e1 intraorganizacional y el de
la organizaciénfrentea1individuo.
En el campointerorganizacional,el administrador publico acttia como
representante o agentede una organizacion que visita, habla, discute y
trata con agentessimilares de otras organizaciones. Este campo suele
nublarse porque el lenguaje empleado para describirlo es el del encuen-
tro entre dos organizaciones, mas que el del trato entre personas.
E1 segundo campo es el intraorganizacional, donde el lenguaje suele
ser el del organigrama, el de quién manda a quién. El administrador
ptJblico ocupa un sitio en la organizacién y desde ese lugar trabaja con
otros dentro de la misma. El tercer campo es el de la organizacién frente
al individuo, en el que el administrador pliblico de nuevo actuando
como agente enfrenta, dirige, persuade y trata con otros individuos
que se hallan dentro (colaboradores, subordinados, superiores) y fuera
(clientes, ciudadanos).
La importancia de estar al tanto de esta mezcla es que algunas
corrientes de la teoria de las organizaciones se concentran apenas en
fragmentos o detalles del cuadro. Para que la teoria sea mas (nil, es
necesario reconocer estos aspectos segtm cada corriente. Los campos,
como herramienta analitica, son imprecisos; sus lineas divisorias son
siempre borrosas. Su propésito es principalmente llamar la atencién
sobre las funciones diferentes y a veces opuestas que el administra-
dor p11blico tiene que desempefxar.

RELACIONES INT ERORGANIZACIONALES

El campo administrativo mas amplio es el interorganizacional. Aquf, el


administrador trata con representantes de otras unidades de su depen-
dencia fuera de su control inmediato, asi como con otras dependencias,
cuerpos legislativos y judiciales y grupos de interés y clientelares.
Muchas de estas relaciones estan definidas formalmente, sea por estatu
to o por la constitucién, mientras que otras estan determinadas por la
historia y la préctica (por ejemplo, la revisién de actividades de las
dependencias por un comité legislativo). Otras mas estan definidas
informalmente (por ejemplo, a través de la amistad personal y las redes
de conocidos). En todos los casos, estas relaciones se dan a final de
cuentas de organizacién a organizacion y afectan, definen y modulan la
idea que la dependencia tiene de su misién y, por ende, las actividades
de sus administradores.
El campo interorganizacional, mas que ningtm otro, exige una gran
'diversidad tanto de funciones administrativas como de desempeflo.
También precisa que actores y observadores ponderen la mas amplia
variedad de valores socialeS y politicos para comprender el desempeno
eficaz de las funciones.
Las relaciones interorganizacionales son en muchos sentidos las mas
significativas para el administrador pflblico, ya que proporcionan tanto
nut-.1 Ivanhw LID M "plum-JIM Dv-'_

la infraestructura como la legitimidadpara el funcionamientode lg


organizacién. Las descripciones de este campo hablan invariablernem
de las organizaciones como de las entidades relevantes, mas que de log
individuos, que a menudo aparecen corno algo casi secundario. Un
ejemplo se halla en la descripcién que A. Lee Fritschler hace del confliq
to entre el Congreso y la Comisién de Comercio Federal en cuanto al
tema de las advertencias sanitarias sobre el peligro de furnar (véase q
recuadro adjunto).
Es claro que, en el nivel interorganizacional, los problernas de sobre\
vivencia, sensibilidad y legitimidad politica de las organizaciones son
mas agudos. Como se vera en las partes segunda y tercera, las teonas
organizacionales varfan tanto en el grado de su sensibilidad a las cues~
tiones interorganizacionales como en los juicios de valor que esto implL
ca para las funciones administrativas que sin/en para hacer frente a
tales cuestiones. En vista de la naturaleza juridico-politica de muchos
problemas interorganizacionales, cobra especial importancia -como
sera palpable en este libro valorar las teorias organizacionala en ten
minos de su suficiencia para comprender y evaluar las caracteristicas
propiamentepdblicas, de organizaciones
las. pliblicas.

RELACIONES INTRAORGANIZACIONALES

El segundo conjunto incluye las funciones administrativas dirigidas a


las relaciones intraorganizacionales, es decir, las que crean la structura
intema y definen los vinculos dentro de las organizaciones. La hoy clési
ca distincion entre organizacién formal e informal tiene una relevancia
especial para este conjunto, entendiéndose por formales' aquellas rela-
ciones prescritas de manera ofrcial o autorizada y reconocidas ptiblica-
mente (y por lo general descritas en un organigrama). mientras que lo
"informal" alude a las relaciones que surgen de la oonveniencia y la tra-
dicién. Tanto las relaciones formales como las informales pueden verse
también como los canales por los que el poder y la informacion fluyen
en la organizacion. Aunque reciben una Clara influencia de las relacio
nes personales, las funciones administrativas requeridas en el campo
intraorganizacional se conciben principalmente como de unidad a uni!
dad o posicién a posicién, mas que de persona a persona.
En general, 105asuntos intraorganizacionales difieren en un grado sig«
niflcativo, si no del mismo modo, de los interorganizacionales. Aunque
es indudable que la sobrevivenciade una unidad denim de una organizav
cion, asi como su conformidad con otras unidades y su legitimidad son
a menudo problematicas, estos problemas suelen enfrentarse de una
CONGRESO Y CIGARRIILOS

Dada su actitud general de vigilancia, las acciones del Congreso contra los
intentos de la Comisién de Comercio Federal (cc1=)por exigir advertencias
sanitarias para los fumadores de cigarrillos fueron inusitadas tanto en su
forma como en su severidad. En 1965, el Congreso aprobé un proyecto de
ley que reducia en términos muy especifncos una pequena porcién de las
facultades de la ccr. A menudo, la legislacién de vigilancia con un carécter
punitivo es introducida por algfm miembro airado, pem rara vez se aprue-
ba 0 siquiera es considerada seriamente por la comisién. Normalmente, [as
censuras a las dependencias son de carécter informal y son manejadas por
_los comités mediame acciones de amago o la reduccién real de su presu-
puesto. Ambas cosas pueden ocurrir sin la introduccién de una legislacién
ni audiencias péblicas.
Casi siempre se evita la polémica entre e] Congreso y una dependencia
[...] pero a mediados de los aflos sesenta,la presién ejercida sobre la cc:=por
los intereses sanitados y el informe del jefe de Sanidad alenté a la comisién
a actuar de un modo que provocaria la in del Congreso. La amenaza dc exi-
gir una advertencia en los de
paquetes cigarrillos y en toda la publicidad iba
mas allé de lo que el Congreso estaba dispuesto a aceptar [...]
La censura del Congreso a la ccr fue inesperadamente severa. Suscité
prolongadas audiencias en ambas dmaras sobre la sustancia y sensatez de la
accién de la ccr. La legislacién que surgié de ems audiencias anulaba de
manera especiflca la autoridad de la comisién y le retiraba temporalmente
sus facultades decisorias concernientes a la publicidad de cigarrillos [...]
El ataque concreto del Congrcso y la incapacidad de la comisién para
reunir apoyo la dejé un pocosacudida [...] el hecho de que el Congreso ten-
el
ga poder de alzarse en la] antagonismo. al menos ocasionalmente, sirve
para recordar a los administradores que para alcanzar el éxito hay que
negociar con cautela y ajustar la politica de su dependencia a las opiniones
de congresistas claves. De este modo, el Congreso ejerce un control mas
bien firme sobre las actividades de la dependencia. [A. Lee Fritschler,Smoking
and Politics. 2 ed., Prentice-Hall. Englewood Cliffs. N. 1., 1975, pp. 118-220.]

manera implicita, muy secreta y hasta destructora. En un nive] explicito,


los problemas intraorganizacionales suelen centrarse en las cuestiones
mas basicas y tradicionales de la bibliografia organizacional: orden y
control. consecucién de las metas, coordinacién y mantenimiento de la
comunicacién. En respuesta a tales cuestiones, se ban requerido funcio-
nes administrativas conoebidas sabre todo en términos racionales e ins~
Immemales. que conciben las dificultades intraorganizacionales ~53
bien a veces de manera impropia como problemas déciles suscepti
bles de soluciones tecnolégicas mas que, digamos, politicas.
Douglas McGregor destaca el espfritu de esta corriente de las relacio\
nes intraorganizacionales cuando habla de la légica de la estructurq
organizativa tradicional (véase el recuadro adjunto). Aunque se refiere a
las empresas comerciales, el aspecto que describe se aplica claramentg
a la dependencia caracteristica.

.. ....__._._ W

EL MAPA ORGANIZACIONAL

Un mapa de una parte de la realidad. con el que directores y gerentes han


comado por muchas décadas, es el organigrama y su serie de descnpciones
de pustos. Este mapa representa a la organizacién como una estructura de
mponsabilidades y una estructura de autoridad. La légica para ver la reali-
dad organizacional de este modo es convincente, y la tendencia, por lo tan-
to, ha sido aceptar tal mapa como una buena representacién de la realidad.
La posrura tradicional es que, en una compania pequefxa, e1 presidente
[...] realiza todas las funciones gerenciales. Con el crecimiento de la
empresa se hace necesaria cierta divisién del trabajo. En consecuencia, el
presidente contrata 3 otros gerentes a quienes asigna responsabilidades
sabre algunas partes de la funcién total. Sin embargo, conserva 1a respon-
sabilidad oompleta de la organizacién, aun cuando ya no realice todas las
actividades gerenciales.
Cuando la organizacién crece, cada una de estas subdivisiones de res-
ponsabilidad puede fragmentarse alin mas, pero con la misma premisa de
que mda gerente sigue siendo responsable de todo lo que se le asigna desde
arn'ba. Puede delegar parte de su autoridad, pero no su responsabilidad.
Cada posicién directiva en el organigrama describe la obligacién de quien
la ocupa, aunque no necesariamente lo que hace. '

Asf, tenemos un mapa de la organizacién trazado a partir de una serie de


pueslos que define una estructura de responsabilidades y una de posiciones.
Ser'ualaquién tmta con quién en términos de mando u obediencia. Ademés,
las politicas y procedimientos necesarios estan formulados para definir las re-
laciona en juego (por ejemplo, los controles para que la estructura sea
operativa). Este mapa es estético. y 5610hay cambios después de una reor-
ganizaciénformal de estasrelaciones.Desdeluego, a veces se realizan modi-
6cacionesdc poca importancia en algunos puestos sin una reorganizacién.
[Douglas The
McGrcgor, Professional Warren
Manager; G. Bennis y Caroline McGrev
gor (comps), Nueva
McGraw-Hill. York, 1967.
pp. 32-33.]
Aunque casi todas las teorlas de la organizacién --en especial la teoria
generica se ocupan de asuntos intraorganizacionales, su alcance
en
diverge gran medida. En la bibliografia sobre la materia se ha debati-
do vigomsamente c6mo definir mejor lo que es una organizacién. y
nun si las organizaciones existen en un sentido real 0 concreto. Las opi-
niones difieren también en cuanto a la posibilidad o lo deseable de la
accién instrumentalmente racional y, al menos implicitamente, sobre
la docilidad o perversidad relativas de los problemas intraorganizaciOv
nales. Mientras que algunas teorias aceptan el énfasis instrumental
racional como natural y deseable, otras hacen criticas minuciosas en los
terrenos practico, politico y moral.

RELACIONES ENTRE LA ORGANIZACION Y EL INDIVIDUO

El tercer campo de las funciones administrativas se ocupa de las rela-


ciones entre la organizacion y el individuo. Quizé con mayor precision,
nuestro objetivo son los administradores que acttian bajo los auspicios
de la autoridad organizacional en relacion con individuos que se
encuentran tanto dentro como fuera de la organizacién. Esto incluye,
por ejemplo, relaciones entre gerentes y trabajadores o entre depen-
dencias y usuarios. En este nivel, las funciones administrativas deben
lidiar con cuestiones como la discrecionalidad personal en la aplicacion
de reglas, la motivacién del empleado y los estilos de relaciones per-
sonales. .
Joel Handler, un observador del efecto de los programas de servicio
social en los usuarios, retrata un aspecto de las cuestiones que el campo
de las relaciones entre la organizacién y el individuo encierra:

En teona, la discrecionalidad en la prestacién de servicios sociales crea una


relacion de avenencia entre el usuario y el empleado. La discrecionalidad le
da 3 éste autoridad para tomar decisiones basadas, por un lado, en las reglas,
normas y pautas del programa, asi como en su juicio y su experiencia profe-
sional; y por el otro, en las peticiones, informacién. motivos y argumentos
del usuario que intenta convencer al funcionario de que deben concedérsele
los beneficios o servicios y promete sujetarse a las condiciones de la subven-
cién. Hay restricciones en la relacién transaccional. Tanto el usuario como el
servidor, al menos en teorfa, estén limitados por las reglas de procedimiemos
y sustantivas del programa. y [...] hay recursos para hacer valer dichas res.
tricciones.
[...] Los trabajadores sociales y los supervisores pueden tratar a los usuarios
con amabilidad y pmdencia 0 con suspicacia y hostilidad, pero en la mayorfa
de los casos la Icy no les dice qué camino elegir. La administracion depende de
_ .vu-uvv vu IrI
"Viv-u--

las inclinacionmdelosadministradores,
no delosmites y principiosdeun
mama legal.

Por desgracia. gran pane de la doctrina organizacional ignora las relax


Ciones entne organizacién e individuo o tiende a tratarlas de una manera
superficial o secundaria. La bibliografia que sf trata con seriedad esta
campo acennia dos cuestiones generales. Una tiene que ver con las com
Sideraciones morales y éticas que entranan los juicios de los administra
dores publicos. Aqui, las necesidades y los derechos individuales 56 con
fmntan y en algunos casos se integran con los valores asociados a
los campos inter e intraorganizacionales. Sin embargo, estos temas no
son abordados con frecuencia por la doctrina organizacional genérica
debido a que se concentra ante todo en los negocios y las empresas pri-
Vadas, mas que en las organizaciones gubemamentales y pliblicas.
El segundo punto de interés se concentra en la bibliografia psicolégi-
ca y psicosocial y se dirige a problemas como la motivacién individual y
la eficacia de las relaciones en pequenos grupos. Aqui hay un conflicto
dentro de la escuela genérica y su examen pone de maniiiesto las tensio-
nes entre los valores implicitos en las funciones administrativas del
campo de la organizacién y el individuo y las que se manifiestan tacita
mente en los otros campos, mas comprensivos. La siguiente generaliza-
cién de Chris Argyris es ilustrativa de esta tensién:

La estrategia de la organizacién formal tiende a recompensar la comunica


cién, h Haneza,la experimentacién en el nivel racional y a castigar la franque-
23, la uniformidad y la experimentacién en los niveles personal y emociona].
Esta, a su vez, tiende a reducir la capacidad de relacionarse de los copartici
pesen la organizacién.
El énfasis en la racionalidad propende a crear un ambiente en el que los
sentimientos se consideran malos, inmaduros, irracionales y muchas
vecesimprocedentes. 5

Aunque las distinciones de los tres camposorganizacionales son sin


duda un tanto artificiales, parecenajustarse en gran medida a las que
walizanpor sentido comfm los agentesorganizacionalesy quienesascri-
Si bien escierto que los administradores
bensabrelasorganizaciones.
sabende un modoimplicito que sus funciones en los tres campos se
56
menial)y cntreveran,también suelenpercibirque uno -y por tanto
EL CONTEXTO ORGANIZACIONAL 63

mm serie de funciones es mas apremiante o legitimo que los otros.


Esto se debe a las inclinaciones personales, la capacitacién y la expe-
riencia profesional, la naturaleza de la situacién 0 e1 problema en turno
o bien el nivel ocupado en la jerarquia.
Una tendencia similar a subrayar la importancia de un campo sobre
los demas se percibe en toda la bibliografia sobre la teoria de las orga-
nizaciones. Las diferencias de opinién en cuanto a la importancia re-
lativa de los tres campos de interés organizacional atar'len no 5610 a las
formas de definir los problemas organizacionales y la prioridad de los
valoras de tales campos, sino también a los desacuerdos sobre cual es mas
real" 0 mas fundamental para una verdadera comprensién de las orga-
nizaciones.
Los campos organizacionales de la administracién pliblica constitu-
yen la mitad del marco que nos servira para valorar la teoria de las orga»
nizaciones. En el capitulo siguiente veremos la otra mitad, los vectores
normativos".