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Analisis del proyecto de ley presentado por la bancada

PODEMOS
para reformar diversas disposiciones del
Código Procesal Penal

Instituto de Defensa Legal/ Área Legal1

La bancada parlamentaria de PODEMOS acaba de presentar el

proyecto de Ley No 5026/2020 2, que modifica diversos artículos del
Código Procesal Penal. Por la relevancia de su contenido
consideramos importante analizar el alcance de las propuestas y el
impacto que éstas –de aprobarse- podrían tener en el nuevo sistema
procesal penal.

El año 2004 se promulgó el nuevo código procesal penal y junto con

este también se promulgó una norma que estableció un proceso de
implementación progresivo de lo que sería el nuevo modelo procesal
penal peruano. El código de procedimientos penales había sido
promulgado el año 1940 y la nueva realidad social, la existencia de
un nuevo marco normativo internacional de los derechos humamos y
de un nuevo orden constitucional imponían, desde hacía mucho
tiempo, la necesidad de una reforma que supere un modelo de
justicia caracterizado por la ineficacia y la vulneración de las
garantías más elementales, tanto del imputado como de la víctima.

El código procesal penal de 2004 establece un nuevo modelo de

justicia penal en el que - de acuerdo al mandato constitucional- es el
Ministerio Público el que conduce las investigaciones preliminares de
los delitos y el juez pasa –finalmente- a ocupar el papel que le
corresponde, el decir, aquel que resuelve los asuntos de fondo de los
casos y toma decisiones sobre los derechos fundamentales de las
partes en litigio. En este modelo no cabe duda que el Ministerio
Público asume un nuevo poder, pero es el poder que la constitución
política le otorga, como un instrumento para cumplir dos objetivos
fundamentales de cualquier investigación. Alcanzar la tan ansiada
eficacia en la investigación de los delitos y garantizar el respeto y
proteccion de los derechos fundamentales de cada una de las partes.

El nuevo modelo procesal que el código procesal penal estableció se

comenzó a implementar el año 2006 en la Corte de Justicia de Huaura
y, progresivamente, a la fecha ya se ha implementado en casi todo el
Perú. Luego de 14 años solo falta la implementación en las cortes de
justicia de Lima.

1
Documento elaborado por Carlos Rivera Paz, Juan José Quispe Capacyachi, Sigfredo Florián
Vicente, Paulo Chávez Zúñiga y Joan Álvarez Porras.
2
Proyecto presentado el 16 de abril de 2020 y suscrito por Daniel Urresti, José Luna, Robinson
Gupioc y Jhon Flores.

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Si bien el funcionamiento del sistema de justicia es altamente

complejo y crítico, sobre todo por los problemas estructurales que
este sistema no ha logrado superar, es un hecho notorio que la
implementación de las disposiciones del código procesal penal, en
términos generales, ha significado un avance notable para nuestro
sistema de justicia penal. La conducción de las investigaciones del
delito por el Ministerio Público, de acuerdo a lo que la constitución
política de 1979 y luego la constitución política de 1993 habían
establecido, la consagración de un programa de derechos
fundamentales como esencia del nuevo proceso judicial, así como la
oralidad del modelo son tres elementos que ayudan a definir la
existencia de un nuevo modelo de justicia penal en el Perú.

El resultado de ese proceso es la reforma procesal penal es la única

reforma institucional que el sistema de justicia ha logrado desplegar e
implementar en el Perú en las últimas décadas, lo cual no es poca
cosa.

El proyecto tiene un claro objetivo: fracturar el nuevo modelo

procesal penal, quitándole la conducción de la investigación al
Ministerio Público y restituyendo el poder que, antiguamente, tenía la
policía para dirigir la investigación de los delitos, al punto que
restablece la ilegal atribución policial de calificar jurídicamente los
hechos, la cual fue reconocida como abiertamente inconstitucional.

Para lograr ese objetivo el proyecto incorpora modificaciones en el

Título Preliminar y en algunos capítulos, en los cuales el CPP
establecía con meridiana claridad que la conducción de las
investigaciones corresponde al Ministerio Público. Los que suscriben
el proyecto vacían de contenido el poder constitucional de conducción
de la fiscalía y eufemísticamente deciden calificarla como
“conducción jurídica de la investigación”, dejando sentado muy
claramente que la dirección operativa de la investigación recaerá en
manos de la policía.

Así, el proyecto pretende modificar el Título Preliminar, los capítulos

referidos al Ministerio Público, a la Policía Nacional, el imputado, las
pericias, el control de identidad, así como el de la detención y, sobre
todo, el capítulo que regula la investigación preparatoria. Los
legisladores de PODEMOS con algunas modificaciones pretenden
desmontar la reforma procesal penal en el Perú y restablecer un
modelo de justicia penal inconstitucional. Con tal fin estos
legisladores no han tenido mayor problema para presentar como
fundamentos algunos argumentos como el que declara que
supuestamente la reforma procesal penal ha generado un incremento
de la delincuencia o el que señala que la reforma habría afectado la
función de prevención y lucha contra la delincuencia de la policía o el
que indica que el nuevo CPP habría generado una disminución de la

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capacidad de control de la policía. Estos argumentos no solo son
bastante mediocres e insostenibles técnicamente, sino que pretender
ocultar un objetivo político absolutamente contradicho con el orden
constitucional.

A continuanción analizaremos las propuestas del proyecto de ley.

I. Modificaciones sobre el Título Preliminar.

El Título Preliminar (TP) del CPP contiene un programa de principios

fundamentales que iluminan el conjunto del contenido de esta norma
legal. Justamente uno de esos principios fundamentales está referido
a que es el Ministerio Público el titular de la acción penal y el que
conduce las investigaciones y ejerce la titularidad de la acción penal y
la conducción del delito.

De hecho, el artículo IV del TP declara expresamente que,

1. El Ministerio Público es titular del ejercicio público de la acción

penal en los delitos y tiene el deber de la carga de la prueba. Asume
la conducción de la investigación desde su inicio, decidida y
proactivamente en defensa de la sociedad.

Lo que hace este artículo es plasmar no solo un principrio rector del

nuevo modelo procesal penal, sobre la base de las disposiciones
constitucionales de 19933, sino también un modelo de intervención
procesal en el que la fiscalía asume el poder de la conducción de la
investigación.

El hecho es que el proyecto bajo comentario plantea una

modificatoria en este primer inciso que vacía de contenido el poder
de conducción del Ministerio Público. El proyecto propone lo siguiente:

“Asume la conducción jurídica de la investigación del delito que

investiga que realiza la Policía Nacional del Perú (PNP), desde su
inicio”.

A lo largo del proyecto los legisladores de PODEMOS utilizan de

manera recurrente el término “conducción jurídica de la
investigación”, sin necesariamete definirlo, pero en el que dan a
entender que el fiscal se encargará de los asuntos “formales” de la
investigación y la policía de los asuntos sustanciales y operativos de
la misma.

De igual modo cuando el proyecto propone la modificación del inciso

2 del mismo artículo IV del TP, se hace evidente el objetivo del
legislador. Así, la redacción del CPP establece lo siguiente:

3
Ver artículo 159, inciso 4 de la Constitución Política.

3
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2. El Ministerio Público está obligado a actuar con objetividad,
indagando los hechos constitutivos de delito, los que determinen y
acrediten la responsabilidad o inocencia del imputado. Con esta
finalidad conduce y controla jurídicamente los actos de investigación
que realiza la Policía Nacional.

No cabe duda que es la fiscalía la entidad que conduce la

investigación y que, además, en cumplimiento de esa atribución le
corresponde el control de los actos de investigación que desarrolle la
policía. Pero el proyecto apunta a cambiar sustancialmente ese
modelo y por ello propone lo siguiente:

2. El Ministerio Público está obligado a actuar con objetividad,

conduciendo jurídicamente la investigación que realiza la PNP sobre
los hechos constitutivos del delito, los que determinen y acrediten la
responsabilidad o inocencia del imputado.

Señalando, además, que:

3. La investigación que practica la PNP, con la conducción jurìdica del

Ministerio Pùblico, no tiene carácter jurisdiccional. Cuando fuera
indispensable una decisión de esta naturaleza, el Ministerio Público la
requerirá del órgano jurisdiccional, motivando debidamente su
petición.

Como podemos apreciar al proyecto le interesa remarcar que el

Ministerio Público solo tiene la conducción jurìdica de “…la
investigación que realiza la PNP…”

A ello el proyecto pretende incorporar un inciso 5º en el que pareciera

se pretende recordar a los actores del sistema de justicia que la
policía no debe ser postergada. El texto del proyecto dice lo siguiente:

“5.- La PNP, en cumplimiento de su finalidad constitucional descrita

en el artículo 166 de la Constitución Política del Estado, es la
institución encargada de la prevención e investigación de los delitos y
faltas, así como del combate a la delincuencia. El Ministerio Público y
las demás instituciones, deberán observar de acuerdo a ley, la
distribución de competencias y funciones que corresponde a cada
órgano policial, al momento de requerir su intervención”.

Esta es una disposición absolutamente innecesaria e incongruente

con el cuerpo normativo en el que se pretende incorporar.

El proyecto pretende conceder a la policía una posición independiente

y autónoma que no se corresponde al modelo constitucional vigente
en el Perú, neutralizando las atribuciones y funciones que tiene el
Ministerio Público.

II. Modificaciones al capítulo del Ministerio Público.

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Respecto al Ministerio Público, este proyecto de ley ha dispuesto la
modificación del inciso 2 de los artículos 60° y 61° del CPP, preceptos
normativos que regulan las funciones, las atribuciones y obligaciones
del Ministerio Público, respectivamente.

El inciso 2 del artículo 60º del CPP establece con meridiana claridad lo
siguiente:

2. El fiscal conduce desde su inicio la investigación del delito. Con tal

propósito la policía nacional está obligada a cumplir los mandatos del
Ministerio Público en el ámbito de su función.

En cambio, el proyecto de la bancada PODEMOS propone la siguiente

redacción:
2. El fiscal conduce jurídicamente la investigación del delito desde su
inicio. La Policia Nacional del Perú (PNP) cumplirá las disposiciones
del fiscal orientadas al mejor cumplimiento de las funciones
asignadas al Ministerio Público.

Como podemos observar el proyecto propone que el Ministerio

Público tenga a su cargo la “conducción jurídica” de la investigación
del delito. Ya no la conducción de la investigación en toda su
dimensión, sino que hace una precisión que da a entender que el
Ministerio Público solo asume la conducción formal de la investigación
penal. Por otro lado, suprime de la redacción del artículo la obligación
de la Policía Nacional para el cumplimiento de los mandatos del
Ministerio Público en el ámbito de su función para señalar, ahora, que
deberá cumplir “las disposiciones del fiscal orientadas al mejor
cumplimiento de las funciones asignadas al Ministerio Público”.
Esta es una modificación que resulta peligrosa, ya que se indica que
la Policía Nacional no está obligada a cumplir lo que manda el
Ministerio Público en la investigación del delito, sino solo lo que
consideren que se encuentre orientado al mejor cumplimiento de las
funciones del Ministerio Público, por lo que podría generarse la
situación indeseada de que la Policía Nacional se niegue a cumplir lo
dispuesto por el Ministerio Público si considera que lo ordenado no se
orienta, desde su perspectiva, a los fines constitucionales asignados
al Ministerio Público. Resultará peligroso que la PNP realice un juicio
de valor sobre lo que se orienta de manera correcta o incorrecta a las
tareas que debe realizar el Ministerio Público.
En cuanto a la modificación del artículo 61º, referido a las
atribuciones y obligaciones del Ministerio Público, el proyecto vuelve
a incidir en que el Ministerio Público solo se encarga de la
“conducción jurídica” de la investigación del delito. Pero, también
realiza una moficación sustancial del artículo al señalar que el
Ministerio Público “dispondrá de inmediato, en caso de delito

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flagrante o de existir detenido, el inicio de la investigación
preliminar”.
Esto último significa un claro contrasentido, ya que se obliga al
Ministerio Público ordenar que se aperture “investigación” preliminar
en caso de delito flagrante cuando la flagrancia, cuyos supuestos se
encuentran regulados en el artículo 259° del Código procesal penal,
no requiere indagación alguna, ya que, por las condiciones en las que
se descubre a un criminal en flagrancia, se cuentan con los elementos
de convicción suficientes para incoar un proceso inmediato, conforme
a lo establecido en el inciso 1 del artículo 446° del código procesal
penal. Incluso, el inciso 1 del artículo 446° indica que el Fiscal “debe
solicitar la incoación del proceso inmediato, bajo responsabilidad” en
los supuestos de flagrancia del artículo 259° del CPP y no abrir una
“investigación preliminar”. Si bien el inciso 2 del artículo 446° plantea
una excepción, ésta tampoco es propuesta en la modificación del
inciso 2 del artículo 61°.
También propone un plazo máximo para ordenar la apertura de la
investigación preliminar del delito de cuarenta y ocho (48) horas
cuando no exista delito flagrante o se tenga un detenido. Debemos
entender que se refiere a los casos restantes en donde se toma
conocimiento de una noticia criminal, por lo que se entiende que se
está fijando un plazo máximo para la calificación de la denuncia
recibida.
Sobre la investigación del delito
En lo que corresponde al artículo 65º del CPP, podemos señalar que
se trata de una norma que marca la pauta de la intervención del
Ministerio Público al inicio de las investigaciones y las atribuciones
que este desarrolla para ejercitar la acción penal.
En este artículo se establece el deber del Ministerio Público debe
obtener los elementos de convicción para la acreditación de los
hechos y la identificación de los autores; como también las
disposiciones que el fiscal puede emitir para que la policía cumpla
bajo ese objetivo, señalando de manera precisa las formalidades que
esta debe cumplir para garantizar la validez, remarcando que “…
función de la investigación de la Policía Nacional estará sujeta a la
conducción del fiscal”, precisando que es el fiscal es el que “decide la
estrategia de investigación adecuada al caso”, señalando, además,
que el fiscal y la policía durante el desarrollo de la investigación “…
observan en todo momento el principio de legalidad…”. Por lo tanto,
en este artículo se establecen las condiciones de legalidad para el
desarrollo de la investigación preliminar, bajo el modelo
constitucional.

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En cambio, el proyecto de PODEMOS lo único que pretende destacar,
en el marco de una norma procesal tan importante, es el
restablecimiento del poder del policía y el desconocimiento del poder
constitucional del Ministerio Público. Así, el texto del proyecto nos
propone lo siguiente:

65º.- La investigación del delito

1. El Ministerio Público procura, mediante la conducción jurídica, que
la investigación del delito que practica la Policía Nacional del Perú, se
realice observando los presupuestos legales y se obtengan los
elementos de convicción necesarios para la acreditación de los
hechos delictivos, así como para identificar a los autores y partícipes
en su comisión.
2. El Fiscal en cuanto tenga noticia del delito, promoverá que la
Policía Nacional del Perú realice la investigación preliminar,
conduciéndola jurídicamente.
3. Cuando el fiscal disponga jurídicamente la intervención policial,
entre otras indicaciones, precisará su objeto y, de ser el caso, las
formalidades específicas que deberán reunir los actos de
investigación para garantizar su validez. La función de investigación
de la Policía Nacional del Perú debe contar con la orientación legal del
fiscal.
4. Corresponde al fiscal la estrategia jurídica y a la Policía Nacional
del Perú la estrategia operativa en la investigación del delito. Para
tales fines programarán y coordinarán de manera conjunta el empleo
de pautas, técnicas y medios indispensables que correspondan.
Garantizarán el derecho de defensa el imputado y sus demás
derechos fundamentales, así como la regularidad de las diligencias
correspondientes.

En términos concretos el proyecto suprime el deber de la PNP de

colaborar y actuar de forma conjunta y coordinada con el Ministerio
Público para diseñar protocolos de actuación. Aquí se añade algo
importante, ya que se precisa que el Ministerio Público tiene a su
cargo solo la conducción jurídica de la “investigación del delito que
practica la Policía Nacional del Perú”. En ese sentido, se muestra con
mayor evidencia que este proyecto propone una suplantación del
poder de conducción de la investigación por parte de la fiscalía para
otorgárselo a la policía, remarcando que al fiscal solo le corresponde
la conducción jurídica mientras que, a la PNP compete una más
práctica y concreta.

De igual modo se suprime que sea el Ministerio Público quien realiza

las primeras diligencias preliminares y se reafirma que tan solo la
conduzca jurídicamente; como también decide suprimir que la Policía
Nacional estará sujeta a la conducción del fiscal para señalar, ahora,
que ellos tienen la función de la investigación y el Ministerio Público
será quien brinde la “orientación legal”.

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En este inciso se revela lo que las modificaciones del Título Preliminar

y los artículos mencionados pretender plantear: la división de roles en
la investigación del delito para el MP y la PNP. Se señala que al MP le
corresponde la estrategia jurídica y a la PNP la estrategia operativa
del delito. Podemos darnos cuenta de que ahora existiría una
conducción jurídica y una conducción operativa del delito
diferenciadas y atribuidas a instituciones diferentes. Si bien en este
inciso se precisa que deban planear y coordinar “de manera
conjunta”, esto claramente se refiere a gestiones que no colisionen
con la división de funciones que plantea la modificación del artículo IV
del Título preliminar del CPP.

No cabe duda que nos encontramos ante un proyecto

inconstitucional, ya que atenta contra lo establecido en el inciso 4 del
artículo 159° de la Constitución Política del Estado, en el que se
consagra que corresponde al Ministerio Público “conducir desde su
inicio la investigación del delito. Con tal propósito la Policía Nacional
está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el
ámbito de su función”4.

Además, estas modificaciones colisionarían con otros preceptos

normativos como el inciso 2 del artículo 321° e inciso 1 del artículo
322° del Código procesal penal, que plantean la obligación de la PNP
de prestar apoyo, mas no solo recibir orientación jurídica por parte de
quien dirige toda la investigación penal.

III. Modificaciones al capítulo de Policía

El CPP le otorga a la policia funciones de investigación más claras y
mucho mejor definidas en el marco del nuevo modelo procesal. Así,
en el inciso 1 del artículo 67 señala la iniciativa que debe mantener el
policía para tomar conocimiento de los delitos y la necesidad de que,
dando cuenta al fiscal, desarrolle “las diligencias de urgencia e
imprescindibles para impedir sus consecuencias, individualizar a sus
autores y partícipes, reunir y asegurar los elementos de prueba”. Y en
el inciso 2 de ese mismo artículo se establece lo siguiente:
2. Los policías que realicen funciones de investigación están
obligados a apoyar al Ministerio Público para llevar a cabo la
investigación preparatoria.

El proyecto de PODEMOS, en la lógica de sustutir la conducción del

Ministerio Público propone lo siguiente:

4
Artículo 159, inciso 4 de la Constitución Política.

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2. Los policías que realicen funciones de investigación están
obligados a apoyar al Ministerio Público para llevar a cabo la
investigación preparatoria formalizada. El cumplimiento de las
disposiciones fiscales en la investigación preliminar del delito no
genera relación de subordinación por parte de los miembros de la
Policía Nacional del Perú.

En esta parte del proyecto se muestra, una vez más, sus verdaderos
objetivos, que parecieran dar cuenta de una muy equivocada
percepción, entre los congresistas que lo suscriben, al entender que
ninguna institución puede estar “por encima” de la policía, como si
esto fuese una competencia de roles institucionales.
Por ello es que para quienes firman el proyecto no les importa
entregar la etapa de la investigación preparatoria a la policía. De
hecho, la propuesta normativa contiene una fractura definitiva del
nuevo modelo procesal penal al establecer que un texto que coloca a
la policía en una evidente posición de desacato puesto que la propia
norma le está entregando el instrumento legal para que la policía no
acate las disposiciones de ls fiscalía.
Una vez más debemos recordar que es la Constitución Política la que
diseña un modelo constitucional de proceso penal y determina que es
el Ministerio Público el que dirige la investigación y es, también, la
misma Constitución la que regula el marco de atribuciones de la
policía nacional. Así, el artículo 166, determina que la policía tiene el
deber de: 1) Garantizar, mantener y restablecer el orden interno, 2)
Prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad, 3)
Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio
público y privado, 4) Prevenir, investigar y combatir la delincuencia,
5) Vigilar y controlar las fronteras.
Este conjunto de funciones y atribuciones, la mayoría exclusiva de la
Policía, también se encuentran en la Ley de la Policía Nacional
aprobada por Decreto Legislativo N°12675.
Haciendo una lectura de los distintos dispositivos legales, la policía en
la investigación cumple un rol fundamental y es, coadyuvar al
Ministerio Público en la investigación de los hechos criminales que
susciten, bajo la dirección del fiscal quien diseña una estrategia y un
conjunto de diligencias para ello. Concretamente, la policía cumple
una función de auxilio en la investigación.
Señalar algo distinto, como lo hace el proyecto de ley, solo origina
una confusión entre los roles que cumple cada institución. Se recoge
reclamos del pasado, bajo la percepción desfasada de que la policía
se encuentra atada de manos por el fiscal y está impedida de realizar
actos de investigación.

5
Publicado el 18 de diciembre de 2016.

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Esta confusión se agrava al distinguir una supuesta “conducción
jurídica” del Ministerio Público con la investigación en sí misma,
siendo la única intención que este órgano tenga una actitud pasiva.
En ese sentido, se busca que en los hechos la policía tenga el control
de la investigación sin la posibilidad de que otro órgano pueda
controlar sus actos, promoviendo la comisión de posibles abusos y
corrupción en ese campo.
Otra modificación que postula el proyecto es en relación a la
presencia del abogado defensor del investigado durante la
manifestación policial.
El inciso l) del artículo 68º del código procesal penal establece lo
siguiente:
68º.- La Policía Nacional en función de investigación, sin perjuicio de
lo dispuesto en el artículo anterior y en las normas sobre
investigación, bajo la conducción fiscal, podrá realizar lo siguiente:
l) recibir la manifestación de los presuntos autores o partícipes del
delito, con presencia obligatoria de su abogado defensor. Si este no
se hallare presente, el interrogatorio se limitará a constatar la
identidad de aquellos.

El asunto es que el proyecto de PODEMOS lo que propone es la

modificación de ese inciso l) en los siguientes términos:
l) En caso de ausencia del defensor, si el imputado, luego de
conocidos sus derechos, manifiesta su deseo de declarar, la Policía
Nacional del Perú tomará las medidas necesarias para que declare
inmediatamente en presencia del fiscal. Si esto no fuera posible, la
autoridad policial podrá recibir la declarar que desee prestar,
perennizándola por medios audio visuales o mediante el concurso de
testigos. El defensor podrá incorporar en cualquier momento a esta
diligencia.

Una característica fundamental del nuevo modelo procesal del 2004

es compatibilizar la eficacia de la investigación con el respeto de los
derechos y garantías fundamentales de ambas partes del proceso. En
ese sentido el CPP establece como una de sus columnas vertebrales
la protección del derecho a la defensa del imputado, en el entendido
que es este derecho el que determina la posibilidad real de hacer
cumplir el resto de derechos.
Como se puede observar el proyecto plantea una modificación
preocupante y peligrosa: la eliminación de la presencia obligatoria del
abogado defensor en la diligencia de toma de declaración del
detenido. Se admite que el detenido pueda manifestar
voluntariamente su deseo de declarar sin orientación legal impartida
por un profesional del derecho que defienda sus intereses en el
contexto de una detención policial.

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Esto va en contra de lo dispuesto en el artículo IX del Título Preliminar
del CPP6, ya que siempre se exige la presencia de un abogado
defensor -sea de elección o de oficio- desde que una persona es
citada o detenida. Si el detenido no nombra un abogado o no tiene
recursos para uno, el Estado debe proveerlo en aras de garantizar la
legalidad de la diligencia y el debido proceso. Por lo tanto, considero
que esta modificación es inconstitucional por vulnerar lo establecido
en el inciso 3 del artículo 139° de la Constitución Política del Estado.
Desde todo punto de vista esta modificación resulta abiertamente
inconstitucional toda vez que apunta en sentido contrario a la
consideración de que los derechos fundamentales, como el derecho a
la defensa, no solo son derechos irrenunciables, sino que le
corresponde al Estado establecer los mecanismos necesarios para
garantizarlos. El espíritu y redacción del proyecto tiene otra
consideración, que da cuenta que para los legisladores de PODEMOS
los derechos fundamentales de las personas son accesorios y tienen
un carácter estrictamente secundario.

IV. Modificación al capítulo de Pericia

La pericia es un medio de prueba que en muchas investigaciones y
procesos judiciales tiene una importancia esencial. Por ello el CPP
establece que en términos oficiales las pericias serán encargadas a
equipos profesionales que le permitirán al Ministerio Público y luego a
una autoridad judicial tomar conocimiento sobre algún asunto de
carácter técnico. Así, el inciso 2 del artículo 173º establece que “la
labor pericial se encomendará, sin necesidad de designación expresa,
a la Dirección Ejecutiva de Criminalísitca de la PNP, a la Dirección de
Policía contra la Corrupción y al Instituto de Medicina Legal, así como
a los organismos del Estado que desarrollan labor científica o técnica,
los que presetarán su auxilio gratuitamente…”
El hecho es que el proyecto propone lo siguiente:
2. La labor pericial que corresponda, se encomendará sin necesidad
de designación expresa, y observando las competencias legalmente
asignadas a la dirección de Crminalística de la Policía Nacional Perú o
a sus oficinas descentralizadas a nivel nacional, al Instituto de
Medicina Legal, al Sistema Nacional de Control, así como a los
organismos del Estado que desarrollan labor científica o técnica en
temas de su especialidad o campo funcional, los que prestarán su
auxilio gratuitamente…”

6
“Toda persona tiene derecho inviolable e irrestricto a que se le informe de sus derechos, a que
se comunique de inmediato y detalladamente la imputación formulada en su contra y a ser asistida por
un abogado defensor de su elección, o en su caso por un abogado de oficio, desde que es citada o
detenida por la autoridad…” (artículo IX del Título Preliminar del CPP).

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El proyecto de ley sin ninguna justificación pretende desaparecer a la
Dirección de Policía contra la Corrupción que ha tenido una labor
exitosa y de apoyo al Ministerio Publico en los casos de corrupción
que vincula a expresidentes, y otros altos funcionarios del gobierno
central, regional y municipal. Esta Dirección policial es especializada y
a dedicación exclusiva a casos de corrupción lo que el proyecto busca
es que las funciones sean absorbidas por la Dirección de
Criminalística y sus oficinas descentralizadas a nivel nacional que
tiene otras diversas funciones investigativas y periciales, esto
generaría la perdida de la especialización y el debilitamiento de la
lucha frontal contra la corrupción.
IV. Modificaciones al capítulo referido al Control de Identidad
En la parte correspondiente a la regulación de los mecanismos de
búsqueda de pruebas el CPP incorpora el llamado control de
identidad, sobre el cual le otorga a la policía nacional la atribución de
realizarla con la finalidad de ayudar al desarrollo de las primeras e
inicales indagaciones encaminadas al esclarecimiento de los hechos.
El inciso 1 del artículo 205º del CPP establece que “la policía, en el
marco de sus funciones, sin necesidad de orden fiscal o del juez,
podrá requerir la identificación de cualquier persona y realidad las
comprobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar en donde
se hubiere hecho el requerimiento, cuando considere que resulta
necesario para perevenir un delito u obtener información útil para la
averiguación de un hecho punible …”
No cabe duda que las atribuciones que otorga el CPP a la PNP son
ciertamente amplias, pero enteramente regulares en el marco de las
circunstancias en las que se desarrolla el control de identidad.
El asunto es que proyecto de PODEMOS de manera absolutamente
innecesaria propone lo siguiente:
1. La Policía Nacional del Perú, en el marco de sus funciones, sin
necesidad de orden ni previa comunicación al fiscal o al juez, podrá
requerir la identificación de cualquier persona y realizar las
comrpobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar en donde
se hubiere hecho el requerimiento, cuando considere que resulta
necesario para la prevención de un delito u obtener información útil
para la averiguación de un hecho punible…”

El agregado resulta redundante e innecesario, pues el texto original

establece con claridad que la policía, en el marco de sus funciones,
podrá requerir la identificación de cualquier persona. Estamos ante
una función netamente policial y la norma en su texto original
establece que la policía no necesita ninguna orden (función exclusiva
policial) de fiscal ni juez.

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En el inciso 5 del artículo 205, el CPP establece que cuando se
requiere tomar fotografías para fines del juicio oral se pueden hacer
dichas tomas fotográficas inc luso contra su voluntad y “en cuyo caso
se requiere la orden expresa del Ministerio Público…”, en cambio el
proyecto bajo comentario solo establece que esas tomas fotográficas,
pero solo “comunicando este hecho al Ministerio Público…”
Estamos frente a la identificación de una persona a quien se le
tomara fotografías, impresiones digitales incluso contra su voluntad y
constara en un acta. El proyecto de ley pretende recortar las
funciones del Ministerio público como persecutor del delito y como
director de la investigación otorgando a la policía dichas funciones. La
policía al levantar un acta sin orden del Ministerio Publico seria nula y
en un eventual juicio oral el acta no tendría ningún tipo de valor y no
podría ser usado como prueba por el Fiscal. Con el proyecto de ley
habría un retroceso en el sistema de justicia al volver al sistema
inquisitivo de 1940 donde la policía era encargado de la investigación
y se encargaba de levantar este tipo de actas sin presencia o
autorización del Ministerio Publico.
V. Modificación al capítulo sobre Detención
El artículo 2, inciso 24, literal f) de la Constitución Politica, establece
que la detención policial de una persona se puede extender hasta por
48 horas7. La norma constitucional es meridianamente clara al
consagrar que “Nadie puede ser detenido sino por mandamiento
escrito y motivado del juez o por las autoridades policiales en caso de
flagrante delito”.
Por su parte el artículo 259º del CPP al regular la llamada detención
policial y más específicamente la detención en flagrancia establece
que cuando “el agente ha huido y ha sido identificado durante o
inmediatamente después de la perpetración del hecho punible…” y es
encontrado puede se detenido “…dentro de las veinticuatro horas de
producido el hecho punible”.
Los autores del proyecto de ley, en la línea de otorgar mayores
atribuciones a la policía proponen ampliar el plazo de detención en
flagrancia hasta las 48 horas. Debemos entender que esta
modificación sería considerada en los supuestos de cuasi flagrancia y
flagrancia presunta. El artículo 259, en sus incisos 3 y 4, señala que,
quien haya cometido un delito y luego de su huida ha sido
identificado “por medio audiovisual, dispositivo o equipos con cuya
tecnología se haya registrado su imagen, y es encontrado dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas”; y “El agente es encontrado dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas después de la perpetración del delito
con efectos o instrumentos (…)”.
7
El plazo de detención antes de la modificación introducida por la Ley N°30558, tenía una
duración de 24 horas.

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En este punto resulta oportuno mencionar que el Tribunal
Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que para analizar
los supuestos de flagrancia debe considerarse, la inmediatez personal
y temporal. Dice que, “La flagrancia en la comisión de un delito
requiere el cumplimiento de cualquiera de los requisitos siguientes: a)
la inmediatez temporal, es decir, que el delito se esté cometiendo o
se haya cometido momentos antes; y, b) la inmediatez personal, es
decir, que el presunto delincuente se encuentre en el lugar de los
hechos en el momento de la comisión del delito, y esté relacionado
con el objeto o los instrumentos del delito”.8
A nuestro entender extender el plazo de vigencia de la flagrancia
delictiva hasta por 48 horas desnaturaliza sus alcances. Esta
propuesta se encuentra en la línea de otorgar amplias facultades a la
policía, pese a existir otras modalidades de detención en casos que
dejaron de constituir flagrancia, como los supuestos de detención
preliminar judicial y detención judicial en flagrancia. En estos casos se
evita la posibilidad de que ocurran abusos y un mayor control de la
autoridad fiscal y judicial.
La detención preliminar
Por otro lado, otra norma sobre la que se propone modificaciones es
el artículo 261º del CPP en el cual se regula denominada detención
preliminar judicial. Como se sabe este tipo de detención opera cuando
fuera de los supuestos de flagrancia delictiva, pero cuando existan
razones plausibles para considerar que una persona ha cometido un
hecho delictivo y puede desprenderse la posibilidad de fuga la fiscalía
puede solicitar al juez penal disponga la detención preliminar,
existiendo diferentes plazos regulados en el artículo 264º del CPP.
El proyecto postula la siguiente redacción:
261º.- (…)
3. La detención policial o la detención preliminar puede durar hasta
un plazo no mayor de quince (15) días naturales en los casos de
terrorismo, tráfico ilícito de drogas y delitos cometidos por
organizaciones criminales.

En esta parte el proyecto pretende incorporar en el Código Procesal

Penal a los supuestos de detención policial y preliminar los casos de
delitos cometidos por organizaciones criminales, de acuerdo con la
regulación vigente en la Constitución. Sin embargo, se hace con una
mala técnica legislativa manteniendo el desorden y eliminando los
supuestos en los que se aplica la detención judicial en flagrancia.

8
Sentencia Exp.N°2617-2006-PHC/TC, fundamento 5.

14
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VI. Modificaciones a la Investigación Preparatoria
El nuevo proceso penal común se divide en tres etapas: la etapa de la
investigación preparatoria, la etapa intermedia y el juicio oral. Bajo
las reglas del nuevo modelo en la investigación preparatoria
corresponde reunir los elementos de convicción, de cargo y de
descargo, que permitan al fiscal decidir si formula o no acusación, y,
en su caso, al imputado preparar su defensa9.

Siendo esa la finalidad le corresponde al Ministerio Público la

conducción y dirección de esta etapa procesal. Así, el artículo 322º
del CPP establece lo siguiente:

322º.- Direccción de la investigación

1. El fiscal dirige la investigación preparatoria. A tal efecto podrá
realizar por si mismo o encomendar a la policía las diligencias de
investigación que considere conducentes al esclarecimiento de los
hechos, ya sea por propia iniciativa o a solicitud de parte, siempre
que no requiera autorización judicial no tengan contenido
jurisdiccional. En cuanto a la actuación policial rige lo dispuesto en el
artículo 65º.

Como se puede apreciar la norma es meridianamente clara al

establecer que es el fiscal el que dirige la investigación, aunque ello
no niega, bajo ninguna circunstancia, la participación de la policía por
disposiciones del fiscal en el curso de las investigaciones. Este
artículo es una de las bases del nuevo modelo procesal penal.

El hecho es que, bajo la lógica que se maneja el proyecto, este

artículo debe ser modificado sustancialmente. Así, el proyecto de la
bancada PODEMOS postula lo siguiente:

1. El fiscal conduce jurídicamente la investigación preparatoria. La

Policía Nacional del Perú en cumplimiento de su finalidad
constitucional, practica la investigación material del delito en la etapa
preliminar, por propia iniciativa o a solicitud de parte, siempre que no
requiera autorización judicial ni tenga contenido jurisdiccional,
conducente al esclarecimiento de los hechos. Una vez formalizada la
investigación preparatoria, el Ministerio Público podrá requerir a la
Policía Nacional del Perú, para que, en su apoyo, actúe en
investigaciones complementarias. En cuanto a la actuación policial
rige lo dispuesto por el artículo 65°”.

Como se puede apreciar una vez más el proyecto reitera que la

fiscalía tiene la conducción jurídica de la investigación, pero en esta
oportunidad el proyecto si declara que la policía “practica la
investigación marerial del delito en la etapa preliminar…”, agregando
que lo hará “por propia iniciativa o a solicicutd de parte”. Estos
conceptos nos permiten señalar que el proyecto postula en realidad
una sustitución del fiscal, al punto que no solo declara que será
9
Ver artículo 321º del código procesal penal.

15
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policía la que dirija la investigación preparatoria, sino que le termina
concediendo tal autonomía y poder como para darle la atribución
legal para desarrollar actos de investigación sin autorización o
intervención del Ministerio Público. Aquí, el Ministerio Público
comienza a ser mostrado como un convidado de piedra en el curso de
la investigación.

La Ley Orgánica del Ministerio Público es clara cuando establece que

la Fiscalía puede disponer que determinadas diligencias sean
realizadas por la PNP, pero siempre bajo control. Es el Fiscal quien
establece las pautas a seguir, el objeto de la investigación, que
finalmente como señalamos anteriormente puede encomendar a la
PNP la realización de determinados actos de investigación, pero bajo
ciertas formalidades claras y objetivas que deben reunir los actos de
investigación, siempre con el control jurídico del Fiscal, como por
ejemplo, ponerle un plazo a la investigación derivada, diligencias a
realizarse, pero sobre todo, requerirle que todas las diligencias se
desarrollen en presencia de un Fiscal para la legalidad de los actos de
investigación.

El contenido del proyecto no solo fractura el modelo procesal penal

sino que resulta abiertamente inconstitucional.

Las Diligencias Preliminares

Las llamadas Diligencias Preliminares constituyen la primera fase de

la etapa de la investigación preparatoria. En esta fase la fiscalía luego
de recibir la denuncia desarrolla los primeros y fundamentales actos
de investigación para determinar si los hechos constituyen delito y
para identificar a quienes lo han cometido. Con ese fin el artículo 330
del CPP establece lo siguiente

Artículo 330.- Diligencias Preliminares

1. El Fiscal puede, bajo su dirección, requerir la intervención de la
Policía o realizar por sí mismo diligencias preliminares de
investigación para determinar si debe formalizar la Investigación
Preparatoria.
2. Las Diligencias Preliminares tienen por finalidad inmediata realizar
los actos urgentes o inaplazables destinados a determinar si han
tenido lugar los hechos objeto de conocimiento y su delictuosidad,
así como asegurar los elementos materiales de su comisión,
individualizar a las personas involucradas en su comisión,
incluyendo a los agraviados, y, dentro de los límites de la Ley,
asegurarlas debidamente.

La norma determina que luego de tomar la decisión de abrir la

investigación dispondrá la realización los actos iniciales de
investigación, los cuales pueden ser desarrollados por la misma
fiscalía o requerir la intervención de a policía para que los realice. La
pauta que establece el CPP es que es la fiscalía qué se investiga y
quién desarrolla esos actos de investigación.

16
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El proyecto tiene como objetivo quebrar este modelo. Para ello

postula lo siguiente:

330º.- diligencias preliminares

1. La investigación preliminar del delito está a cargo de la Policía
Nacional del Perú con la conducción jurídica del Fiscal.
2. La investigación preliminar tiene por finalidad inmediata, realizar
los actos urgentes e inaplazables destinados a determinar si han
tenido lugar los hechos objeto de conocimiento y su delictuosidad, así
como asegurar los elementos materiales de su comisión,
individualizar a las personas involucradas en los hechos, incluyendo a
los agraviados y, dentro d ellos límites de la ley, asegurarlas
debidamente y como finalidad mediata investigar los hechos,
identificando, ubicando, capturando y/o citando a los presuntos
autores y demás partícipes del hecho delictivo, a efecto de ponerlos a
disposición del Fiscal con el Informe Policial respectivo para que éste
decida sobre la formalización de la investigación preparatoria.

Ya sin ningún tipo de eufemismos el proyecto postula que será la

policía la que dirige la investigación preliminar del delito.

Esta modificación resulta sustancial para cambiar el modelo procesal

porque la Fiscalía luego de recibir la denuncia empieza a realizar una
serie de actos de investigación conducentes a determinar si formaliza
investigación preparatoria y si lo hace por encontrar elementos de
prueba objetivas, continuará con la realización de actos de
investigación tendientes a preparar una ulterior acusación fiscal
buscando los medios idóneos para llegar a la etapa del juicio oral.

De igual forma el proyecto postula que como resultado de esta etapa

procesal la policía terminará emitiendo el informe policial, el cual no
es otra cosa que el renacimiento del atestado policial.

El Informe Policial

Uno de los problemas con los que tuvo que zanjar la reforma procesal
penal fue el poder que tenía la policía para calificar jurídicamente los
hechos que había investigado y para señalar las responsabilidades
criminales de las personas a las que había investigado. El llamado
atestado policial era el documento que, sin sustento legal y
constitucional alguno, plasmaba ese poder policial. La reforma lo
eliminó porque resultaba absolutamente contradicho con el nuevo
modelo procesal penal.

Por ello es que el artículo 332º del CPP, si bien contempla el llamado
Informe Policial este documento tiene una característica muy
diferente al atestado policial. Así, el mencionado artículo establece lo
siguiente:

Artículo 332. Informe policial

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1. La policía en todos los casos en que intervenga elevará al fiscal un
informe policial.
2. El informe policial contendrá los antecedentes que motivaron su
intervención, la relación de las diligencias efectuadas y el análisis
de los hechos investigados, absteniéndose de calificarlos
jurídicamente y de imputar responsabilidades.

En buena cuenta lo que establece el CPP es que la policía está

obligada a informar por escrito a la fiscalía sobre las diligencias que
desarrolle, pero sin hacer ninguna calificación, porque esa atribución
solo le corresponde al fiscal.

El proyecto de la bancada PODEMOS apunta en una dirección

enteramente contraria y lo que hace es restablecer la existencia del
atestado policial. El proyecto propone lo siguiente:

332º.-
2. El Informe Policial contiene los antecedentes que motivaron su
intervención, las diligencias efectuadas, y los resultados obtenidos, el
análisis de los hechos investigados, y las conclusiones que
correspondan. Podrá formular imputaciones jurídicas preliminares
sobre la presunta responsabilidad de los autores y demás partícipes,
las que no son vinculantes para la acusación o el juzgamiento; así
como las recomendaciones sobre actos de investigación y todo
aquello que considere indispensable para el esclarecimiento de los
hechos”

3. El Informe Policial adjunta las actas levantadas, las

manifestaciones recibidas, las pericias realizadas, elementos
probatorios documentales, así como la comprobación del domicilio y
los datos personales de los imputados”.

Como se aprecia el proyecto tiene como objetivo restablecer el

atestado policial y, sobre todo, la ilegal atribución de la policía para
que en ese documento formule imputaciones jurídicas, esto quiere
decir, que apunta a restablecer la posibilidad de que la policía realice
calificaciones jurídicas sobre las personas investigadas. Esto resulta
abiertamente inconstitucional.

Al final añade un inciso 4, en el que se pretende comprometer la

decisión del juez de investigación preparatoria para convalidar el
valor del informe policial. El proyecto utiliza la siguiente redacción:

4. El juez de la investigación preparatoria declara inadmisible

En todos los casos el requerimiento de sobreseimiento y/o la
acusación fiscal cuando constate que en el expediente fiscal no
se encuentre el Informe policial.

Lo que podemos apreciar es que el proyecto tiene como objetivo

regresar a un modelo procesal penal pre constitucional, como el que
fue diseñado en el Código de Procedimientos Penales sde 1940, en el
que efectivamente la policía, sin amparo legal alguno podía calificar

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jurídicamente los hechos materia de la investigación, imputar
responsabilidades y determinar la condición jurídica del investigado.

Lima, abril de 2020

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