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REPENSANDO

LAS REGLAS
DE JUEGO
CAMINOS PARA EVITAR EL
COLAPSO INSTITUCIONAL Y SOCIAL

EDITORES
RONNIE FARFÁN
SANTIAGO MARIANI
CECILIA O’NEILL
© Ronnie Farfán, Santiago Mariani y Cecilia O’Neill, editores, 2018
De esta edición:
© Universidad del Pacífico
Av. Salaverry 2020
Lima 11, Perú

REPENSANDO LAS REGLAS DE JUEGO


CAMINOS PARA EVITAR EL COLAPSO INSTITUCIONAL Y SOCIAL
Ronnie Farfán, Santiago Mariani y Cecilia O’Neill (editores)

1.ª edición: diciembre 2018


Diseño de la carátula: Icono Comunicadores
Tiraje: 900 ejemplares
ISBN: 978-9972-57-403-0
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2018-20303

BUP

Repensando las reglas de juego : caminos para evitar el colapso institucional


y social / editores Ronnie Farfán, Santiago Mariani, Cecilia O’Neill. -- 1a edición. --
Lima : Universidad del Pacífico, 2018.
296 p.

1. Política pública -- Perú


2. Democracia -- Perú
3. Ciudadanía -- Perú
I. Farfán Sousa, Ronnie, editor.
II. Mariani, Santiago, editor.
III. O’Neill de la Fuente, Cecilia, editor.
IV. Universidad del Pacífico (Lima)
320.6 (SCDD)

Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores


(Apesu) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el
Caribe (Eulac).

La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los


trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier
medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.

Derechos reservados conforme a Ley.


Índice

Prólogo 7

Introducción 9

I. Un camino hacia la institucionalidad: reglas de juego para


fortalecer la democracia 19
Importando Dinamarca por decreto: panfleto contra el
institucionalismo ingenuo
Eduardo Dargent / Paula Muñoz 21

II. El impacto de las decisiones públicas: propuestas para mejorar


la calidad regulatoria 35
El camino hacia una mejor regulación: algunas propuestas de trabajo
Ronnie Farfán 37
Derechos y rentabilidad del dinero público: ¿cuán útil es el análisis
de beneficio-costo para garantizar el ejercicio de derechos a los
ciudadanos?
Roxana Barrantes 57

III. Reformas políticas pendientes: cerrando la brecha entre


ciudadanos y representantes 85

«Mi reino por un tecnócrata»: una democracia tutelada y la necesidad


de una contrarreforma en el Perú
Santiago Mariani / Martín Pérez 87

5
Reformas al Congreso para los nuevos retos de la democracia
Milagros Campos 103

IV. Una inclusión pendiente: la construcción de una ciudadanía


plena 131
La muerte de mujeres a manos de las parejas o exparejas: ¿hasta
cuándo reformas legales cuya aplicación no se evalúa seriamente?
Rocío Villanueva 133
Cuerpxs indisciplinadxs: hacia una mirada cuir (queer) (cuy-r)
de la regulación jurídica de las sexualidades disidentes
Carlos J. Zelada 153
Trabajo doméstico remunerado y la precariedad laboral en el Perú:
retos para una democracia más inclusiva
Leda M. Pérez 191

V. Recursos naturales, territorio y desarrollo: una gestión


integradora 211

Ordenamiento territorial: entre la confusión y el estancamiento


William Postigo 213
Energías renovables para el desarrollo rural y nacional de largo plazo.
Una propuesta de reforma en el sector energético
Jorge Valenzuela 235
¿Amazonía sí, Andes no? La consulta previa durante el Gobierno
de Ollanta Humala
Mauricio Zavaleta 257

Conclusiones 287

Sobre los autores 293

6
Prólogo

La confección de un libro, en este caso una obra colectiva en la que intervienen


diversos autores, responde a la necesidad vital –y por ende tan humana– de parti-
cipar en el debate público. Es una forma de brindar testimonio de ese compromi-
so que sentimos, como ciudadanos, de contribuir con alternativas superadoras a
los dilemas y desafíos de la sociedad en la cual vivimos. Ese impulso que nos llama
a contribuir con ideas y propuestas conforma el lazo que nos une, a los coordina-
dores de la obra, con los colegas que también participan de ella.
La coincidencia profunda que nos acerca está igualmente forjada a través de
esa vocación académica en la que la universidad representa no solamente una
etapa de paso en algún momento, sino un lugar de referencia y permanencia en
nuestras existencias. Los coordinadores de esta obra tenemos como ese ámbito sa-
grado a la Universidad del Pacífico, la segunda casa que nos cobija y nos estimula
para dar lo mejor en el proceso creativo que supone la vida académica.
La publicación de este libro es producto, entonces, del camino vocacional que
nos une, pero es, en última instancia, el resultado del entrañable afecto que nos
prodigamos entre nosotros. Ese sentimiento de afecto que nos acerca se ha visto
fortalecido después de compartir este proyecto, que sentimos nuestro y de los
colegas que nos acompañaron con sus aportes. Tenemos con ellos una especial
deuda de gratitud por la paciencia y consideración que tuvieron ante los tiempos
que demandó poner a punto la obra.
La apuesta de un libro con propuestas de reformas que congrega a un grupo
de académicos de las ciencias sociales, forma parte de ese velar permanente que
demanda la vida en democracia. En el caso del Perú, como ocurre en el resto

7
Prólogo

de los países vecinos, estamos todavía transitando por una etapa de fragilidad
y precariedad que probablemente requiere un mayor compromiso que en otras
latitudes. Es nuestro anhelo que las propuestas que dan vida al libro contribuyan
de alguna forma con una democracia que nunca debemos asumir como dada o
carente del peligro de nuevos retrocesos autoritarios.

Ronnie Farfán, Santiago Mariani y Cecilia O’Neill

8
Introducción
Ronnie Farfán, Santiago Mariani y Cecilia O’Neill

La democracia, que se ha visto restaurada en América Latina a partir de los años


ochenta del siglo pasado (Huntington, 1994), se muestra todavía –en especial en
el Perú– como un proceso que cosecha niveles bajos de satisfacción ciudadana en
lo que respecta a su desempeño y resultados1. Sin desconocer que, por primera
vez en la historia de nuestra región, la estabilidad y continuidad en la dimensión
electoral no tienen precedentes y representan un dato contundente (Malamud,
2002), la posibilidad de seguir avanzando hacia un mayor desarrollo en el marco
de las libertades logradas ha incentivado el esfuerzo de académicos y decisores
sobre posibles caminos para lograrlo (Nohlen, 2008). En tal sentido, la dinámica
institucional, y sus implicancias y efectos sobre la consolidación democrática, ha
ido generando en las últimas décadas una atención creciente, desde las ciencias
sociales en general y desde la ciencia política en particular, mediante diversos y
renovados aportes (Ortega Riquelme, 2004).
La literatura académica que se ocupa del tema de las instituciones en particu-
lar ha estado tradicionalmente enfocada en los países altamente industrializados
y con instituciones democráticas maduras o consolidadas. Los mayores aportes y
contribuciones se han realizado tomando a estos países como unidad de análisis.
Las últimas décadas, con el regreso de la democracia a nuestra región, han gene-
rado novedades en este campo de estudio.

1
Durante la última década, son numerosos los estudios que dan cuenta de la insatisfacción
generalizada y la baja credibilidad que cosechan las instituciones democráticas. Véanse, por ejemplo,
los informes de Latinobarómetro. Pueden consultarse en http://www.latinobarometro.org/lat.jsp

9
Introducción

Después de una serie de reformas institucionales que se han ensayado en Amé-


rica Latina durante los años ochenta y noventa del siglo pasado, se ha ido profun-
dizando el debate sobre los resultados que han tenido las experiencias reformistas
a nivel de las reglas de juego. El estudio de los resultados potenció un debate
académico que ha intentado explicar los efectos producidos por las nuevas reglas
que se introdujeron, pero incluyendo la perspectiva de cómo las instituciones,
no solo en el nivel de las reglas formales, determinan o limitan las expectativas y
comportamientos de los individuos. Se trata de una nueva agenda de investiga-
ción que trae aportes diversos y renovadas perspectivas, en el marco del interés
creciente sobre la consolidación de los regímenes democráticos de nuestra región,
pero desde un enfoque distinto (Ortega Riquelme, 2004).
Una de las principales conclusiones que se recogen en este debate ampliado a
nuestra región es la debilidad del entorno institucional como la principal carac-
terística que nos define (Nohlen, 2008; Levitsky & Murillo, 2012). La debilidad
institucional supone dos cuestiones. Por un lado, que la aplicación adecuada de
las normas no es recurrente y que este rasgo está acompañado de un margen de
arbitrariedad elevado en su aplicación efectiva. Por otro lado, el argumento se
complementa con una permanencia de corta duración de las normas en el tiempo
y con un registro de muy pocos casos de «sobrevida» o continuidad ante cada
cambio en la configuración del poder (Levitsky & Murillo, 2012).
La certeza sobre esta debilidad institucional que destacan algunos autores se
deriva de constatar que la durabilidad de las reglas de juego diseñadas e imple-
mentadas en las transiciones democráticas, algo que se daba por sentado hace más
de dos décadas, tuvo resultados bien distintos a lo esperado: «en lugar de echar
raíces y generar expectativas de comportamiento compartidas, las reglas formales
son ampliamente impugnadas, rutinariamente violadas, y frecuentemente cam-
biadas» (Levitsky & Murillo, 2010, p. 32).
A partir de la verificación de la inestabilidad institucional como un patrón
característico en la mayoría de los países de la región, el «reemplazo constante» es
uno de los conceptos que mejor sintetizan esa dinámica donde el cambio institu-
cional está lejos de seguir un patrón más gradual e incremental, tal como sucede
en los países industrializados con altos niveles de desarrollo (Levitsky & Murillo,
2012, p. 18). El cambio institucional en estos países no se produce, como parecie-
ra ser la característica dominante en América Latina, por un reemplazo repentino
y abrupto de las reglas formales o como algo «frecuente y radical», sino esen-
cialmente por la acción de actores que «lentamente las subvierten, y construyen
nuevas alrededor de ellas, o las redireccionan» (Levistky & Murillo, 2012, p. 20).

10
Ronnie Farfán / Santiago Mariani / Cecilia O’Neill

En nuestra región, el patrón de cambios permanentes en las reglas de juego


se presenta, entonces, en general, como una constante histórica. Este proceso
repentino y radical, que se ha desplegado en diversas ocasiones a lo largo de la
historia de nuestros países, se corporiza en ocasiones como una «cirugía mayor
sin anestesia»2. El Perú, entre otros, pareciera formar parte de ese patrón de «re-
emplazo constante», a juzgar por las 13 constituciones que se adoptaron desde su
independencia en 1821. El contexto peruano podría entonces resumirse como
uno en el que las reglas de juego se someten a cambios constantes. La repercusio-
nes que genera esta dinámica pueden verse en unas políticas públicas que tienden
a ser erráticas, volátiles y altamente reversibles (Morón & Sanborn, 2007).

El renovado debate sobre reformas para la consolidación democrática


Desde los primeros debates sobre el tipo de ajuste institucional que se necesitaría
para avanzar en la consolidación democrática regional, las propuestas de reformas
a todo nivel formaron parte del eje dominante de la agenda pública. El espíritu
de aquella corriente reformista, llamada «ingeniería constitucional», partía de la
certeza de que las reformas por sí mismas fortalecerían la democracia. Se asumía,
desde esta concepción, que el camino idóneo para producir cambios en la diná-
mica política giraba en torno a implementar las «mejores reglas» (Nohlen, 2008).
Es decir que, independientemente del contexto en el que se intentaron aplicar, la
cuestión central para afrontar correctamente la debilidad institucional estaba en
implementar determinados cambios a nivel formal asumiendo que, con mejores
reglas, la dinámica política funcionaría mejor.
Mientras la ola reformista operaba bajo estos supuestos, la «Nueva Economía
Institucional» (NEI) irrumpió en escena para destacar la importancia de las insti-
tuciones, tanto a nivel formal como informal, en la explicación de los diferentes
niveles de desarrollo. La importancia de las instituciones, como una explicación
posible de la evolución diferente que han tenido los países desarrollados en com-
paración con nuestra región, produjo una revisión de los postulados que propuso
aquella primera ola reformista.
El punto de partida asumido por los teóricos de la NEI señala a las institucio-
nes como normas o reglas de juego que determinan la dinámica de organizaciones
e individuos dentro de una sociedad. Bajo esta premisa, las reglas de juego pueden

2
Es un término que utilizó Menem para ilustrar la implementación radical de reformas de cuño
neoliberal en Argentina durante su presidencia (1989-1999). Tomado de http://www.proceso.com.
mx/183537/en-argentina-ldquocirugia-mayor-sin-anestesia-rdquo

11
Introducción

ser tanto formales como informales y las organizaciones son los jugadores que
persiguen determinados objetivos compartidos (Burki & Perry, 1998; Drinot,
2006). Pero aun cuando las instituciones son de enorme relevancia, el entramado
particular de cada contexto donde se insertan resulta crucial para ensayar explica-
ciones sobre los niveles de desarrollo alcanzados o las limitantes que lo imposibi-
litan (Drinot, 2006).
De acuerdo con este razonamiento sobre la importancia de pensar las institu-
ciones tomando en cuenta el entramado donde se insertan, los nuevos intentos
de reformas en la región deberían de considerar las diversas variables que operan
en el contexto particular de cada situación. El contexto importa, entonces, tanto
o más que el tipo de instituciones que se diseñen, porque es el marco donde se
asientan y porque las reglas no formales también determinan los distintos efectos
que finalmente producen estas reformas (Nohlen, 2008).
A partir de esta mirada, según la cual es crucial tomar en cuenta el contexto
donde operan las reglas formales, se proponen, en esta obra una serie de reflexio-
nes y posibles aterrizajes en forma de propuestas que podrían contribuir a fortale-
cer el endeble andamiaje institucional sobre el que se asienta la dinámica política,
económica y social peruana. De allí que el conjunto de trabajos que conforman
el libro tienen como punto de contacto el contexto específico peruano en una
mirada histórica de largo plazo.
Los posibles cambios que se proponen, se asumen entonces desde los con-
dicionamientos reales que determina el contexto a través de las ideas y valores
que se ponen en juego, tanto a nivel de las élites como de la sociedad en general.
Desde este punto de vista, como se señala en parte de la literatura, consideramos
que la cultura política sería una de las variables de mayor importancia para el
debate sobre el tipo de instituciones que mejor podrían contribuir a consolidar la
democracia en el Perú (Nohlen, 2008). Tampoco se puede perder de vista que la
variable en cuestión, a diferencia de los países donde se ha consolidado la demo-
cracia como forma de gobierno, opera en un marco de condicionantes históricos
y restricciones estructurales particulares.
Creemos que el valor de este compendio de propuestas de reformas institucio-
nales enfocadas en la democracia peruana reside en la diversidad y amplitud de
temas que se intenta abarcar, expresión de esa complejidad económica, política y
social que debe considerarse para un país como el Perú. Los aportes en cuestión
se extienden desde la discusión general sobre el desafío de implementar reformas
institucionales en un contexto como el peruano; el plano de una representación
política disminuida y los efectos que se generan sobre el proceso de toma de deci-

12
Ronnie Farfán / Santiago Mariani / Cecilia O’Neill

siones en los temas nacionales; la normatividad excluyente de derechos y garantías


en los sectores más vulnerables, o su contracara, con una profusión normativa que
no encuentra una correcta implementación; y las políticas públicas de un Estado
que no mide resultados ni logra evaluar sus impactos; hasta incluso cuestiones
sectoriales de carácter estratégico.

El nivel en el que deberían operar las reformas


El desafío institucional en nuestro contexto, sobre el cual esta obra intenta apor-
tar reflexiones y propuestas, pareciera navegar entre una democracia electoral que
logra por primera vez perdurar en el tiempo, y una gobernabilidad democrática
empantanada que no termina de cuajar con firmeza (Malamud, 2002). El dilema
de la gobernabilidad en una sociedad crecientemente compleja como la peruana
se acentúa con los altos niveles de desconfianza y rechazo que se mantienen desde
hace tiempo entre la mayoría de los ciudadanos.
La brecha de confianza que forma parte de nuestra cultura democrática es
básicamente un rechazo a quienes pretenden representar a la sociedad para tomar
las decisiones colectivas. Ese rasgo de nuestra cultura democrática, imbuida de
una baja legitimidad, está también presente, en distinta medida, en la región. Las
relaciones familiares y de amistad parecieran ser las que se privilegian para dirimir
los asuntos cotidianos en nuestras sociedades (Nohlen, 2008).
En seguimiento a ese planteamiento, la experiencia peruana muestra que se
ha confiado en mayor medida en líderes carismáticos para operar sobre la trama
de la gobernabilidad, antes que en un conjunto de reglas mantenidas a lo largo
del tiempo. En otras palabras, los peruanos han confiado más en personas que in-
tentaron colocarse por encima de las disputas políticas, antes que en un juego de
concertación amplio sobre reglas y normas para sostenerse en el tiempo (Morón
& Sanborn, 2007). En otros países de la región, como Argentina por ejemplo,
se ha seguido un patrón similar, al intentar ligar el cambio institucional con de-
terminados líderes carismáticos (Malamud, 2002). Los resultados de esta anda-
dura cargada de inestabilidad sugieren la búsqueda de alternativas de acuerdos
colectivos, que son más costosos de construir, pero que aseguran una estructura
distinta de incentivos para los actores que podrían liderar el fortalecimiento de
instituciones que aseguren los resultados que las mayorías demandan y esperan
de sus gobernantes.
El dato acuciante de esa falta de confianza que nos agobia y el bajo nivel de
legitimidad en el que se insertan las instituciones entraña una andadura peligrosa

13
Introducción

porque puede inducir el debate sobre las reformas que se necesitan solamente en
el nivel de la representación, esto es, en el quién toma las decisiones. Las reformas
así pensadas se agotarían en una reforma política a nivel de los gobernantes o de-
cisores, pero entendemos que la burocracia estatal tiene también una importante
influencia en la implementación de las decisiones que se toman.
Vale decir que las reformas dirigidas solamente en el nivel de la representación,
como respuesta a las demandas de cambio, parecen haber sido o serían insufi-
cientes, porque profundizarían aún más la brecha de legitimidad. Por lo tanto, la
visión de una reforma que abarque solamente la dimensión de la representación,
sin tener en cuenta la eficacia del aparato del Estado para la implementación
de las políticas públicas, seguirá siendo insuficiente para romper la secuencia o
círculo vicioso entre desconfianza, demandas de reformas, respuestas incorrectas
y mayor aumento de la brecha. El delivery o los resultados, en forma de bienes
públicos de calidad, requiere incluir también el desafío de pensar las estructuras
del Estado. De ello dependerá el fortalecimiento de los niveles de legitimidad, que
a su vez dependen de la trama de incentivos que oriente la conducta de los actores
(Malamud, 2002).
Aspiramos, a partir de este esfuerzo conjunto de un grupo de académicos, a
que la combinación de propuestas de reformas sobre las reglas del régimen polí-
tico, pero también sobre los distintos niveles de implementación del aparato del
Estado, representen otro aporte a la discusión sobre la gobernabilidad. Hemos
apostado por una convocatoria a colegas de distintas especialidades para que ela-
boren propuestas pensadas en estos distintos niveles, que, como sugieren algunos
autores, es desde donde se podría lograr una mayor eficacia gubernamental y
avanzar hacia una mayor dosis de gobernabilidad democrática (Malamud, 2002).
De hecho, todo lo hasta aquí expuesto es compatible con las hipótesis for-
muladas por los distintos autores que participan de este libro. Paula Muñoz y
Eduardo Dargent advierten el riesgo de desatender las circunstancias particulares
del país en el momento de intentar promover cambios a través de la modificación
de reglas formales. Coinciden Ronnie Farfán y Leda M. Pérez, al llamar la aten-
ción sobre un Estado que promueve políticas públicas y regulaciones que no son
evaluadas y sobre las cuales muchas veces ni siquiera existen reglas o sistemas de
información que permitan fiscalizar su cumplimiento. Y, en la misma línea, Rocío
Villanueva y Carlos J. Zelada dan cuenta de cómo las estructuras normativas no
son suficientes allí donde no exista un aparato burocrático debidamente capacita-
do para hacerlas cumplir; en estos casos, para la protección de las mujeres ante la
violencia y para el reconocimiento de derechos de la ciudadanía LGBTI.

14
Ronnie Farfán / Santiago Mariani / Cecilia O’Neill

Roxana Barrantes insiste en la imposibilidad de avanzar allí donde no se in-


corpore un enfoque que considere los derechos de la ciudadanía en la toma de
decisiones públicas, por más técnicas que estas sean, y halla un ejemplo claro en
el uso de las metodologías utilizadas para definir la viabilidad de los proyectos de
inversión. Se suma a este punto la necesidad de introducir mecanismos que per-
mitan mejorar los niveles de representación de los ciudadanos en una institución
fundamental para la democracia como el Congreso de la República y que, al mis-
mo tiempo, coadyuven a asentar el arraigo político de las decisiones públicas, tal
como señalan Santiago Mariani, Martín Pérez y Milagros Campos. La mejora de
los canales de representación política de las poblaciones indígenas, que encuentra
un cauce valioso en mecanismos como el de la consulta previa, se presenta como
una línea de acción que apunta en el mismo sentido, según lo advertido por
Mauricio Zavaleta.
Finalmente, William Postigo evidencia las consecuencias de la profusión nor-
mativa y de las graves deficiencias de gestión de un Estado que no puede imple-
mentar correctamente sus decisiones, desde el punto de vista de lo que ocurre en
la promoción de la inversión privada y de los avances formales que se han llevado
a cabo en el uso de las herramientas que provee el ordenamiento territorial. Jorge
Valenzuela apunta en la misma dirección al dar cuenta de la necesidad de articular
correctamente la colaboración público-privada para cerrar las brechas que obsta-
culizan el desarrollo y limitan la calidad de vida de los ciudadanos, como sucede
en el caso de la cobertura de energía en el país.
La evidencia empírica sobre las reglas de juego que determinan cómo se ins-
titucionaliza la política, resulta de vital importancia para iluminar posibles situa-
ciones de privilegios y desventajas que, de perdurar en el tiempo, pueden generar
un mayor cuestionamiento y mayor desencanto con los representantes elegidos y
las instituciones que configuran el proceso de toma de decisiones. La persistencia
de una dinámica viciosa que es desde hace tiempo cuestionada tendrá, a nuestro
juicio, un impacto altamente negativo sobre la endeble legitimidad que sostiene
la democracia en el Perú. En última instancia, creemos que las instituciones polí-
ticas deben posibilitar mayores niveles de igualdad entre los ciudadanos, de modo
que puedan influir y participar en el proceso de toma de decisiones.
En síntesis, esta obra busca contribuir a replantear, o por lo menos a enrique-
cer, a través de las propuestas esgrimidas, los términos del debate público, con
miradas alternativas y críticas a esa inercia en la cual resulta casi una herejía la
discusión de las posibles asimetrías del poder constituido y las lógicas excluyen-
tes. Las diferentes propuestas tienen entonces por objetivo proveer algunas de

15
Introducción

esas respuestas concretas que necesita una democracia que, luego de haber sido
recuperada en 2002, se asienta todavía sobre una estructura endeble y precaria
susceptible de colapsar o de permanecer en esa inercia que obstruye el ingreso del
Perú a la senda del desarrollo.

16
Referencias

Burki, S., & Perry, G. (1998). Mas allá del Consenso de Washington: la hora de la reforma
institucional. Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe.
Drinot, P. (2006). Construcción de nación, racismo y desigualdad: una perspectiva his-
tórica del desarrollo institucional en el Perú. En Crabtree, J. (Ed.), Construir
instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980 (pp. 11-
31). Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú / Universidad del Pacifico /
Instituto de Estudios Peruanos.
Huntington, S. F. (1994). La tercera ola: la democratización a finales del siglo XX. España:
Paidós Ibérica.
Levitsky, S., & Murillo, M. V. (2010). Variación en la fortaleza institucional. Revista de
Sociología, 24, 31-56. Weatherhead Center for International Affairs, Harvard
University.
Levitsky, S., & Murillo, M. V. (2012). Construyendo instituciones sobre cimientos débi-
les: lecciones desde América Latina. Politai, 3(5), 17-44.
Malamud, A. (2002). Gobernabilidad, gobernancia y reforma política en Argentina. Pre-
sentado en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de
la administración pública, Lisboa, Portugal, 8-11 de octubre de 2002.
Morón, E., & Sanborn, C. (2007). Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, institu-
ciones y reglas de juego. Documento de Trabajo 77. Lima: Centro de Investigación
de la Universidad del Pacífico.
Nohlen, D. (2008). Instituciones y cultura política. PostData, 13, agosto, 27-47.
Ortega Riquelme, J. M. (2004). El nuevo institucionalismo en la ciencia política. Revista
Mexicana de Sociología, 66, número especial (octubre), 49-57.

17
Importando Dinamarca por decreto:
panfleto contra el institucionalismo ingenuo
Eduardo Dargent y Paula Muñoz

Ante la pregunta de cómo fortalecer la institucionalidad en el Perú, probablemen-


te muchos esperen que, como politólogos, demos una serie de recetas de reformas
electorales para mejorar el sistema político y fortalecer los partidos. Listas cerradas
al Congreso, distritos uninominales, voto voluntario y un poco de democracia
interna en los partidos. En nuestro país, esta respuesta legalista es usual cuando
se discute cómo fortalecer las instituciones, un sentido común muy poderoso que
va más allá del reformismo electoral. Se asocian nuestros problemas con las leyes
que nos rigen, y se concluye que con nuevas reglas las cosas irían mejor, lograría-
mos un remedio a nuestra débil institucionalidad. Lo que es peor, se suele señalar
como evidencia que esas mismas reglas producen determinados efectos positivos
en países desarrollados. Cambiando las reglas, avanzaríamos hacia una institucio-
nalidad más sólida, como la que existe en esos países. Tan sólida, que las personas
respetan a las instituciones sin pensar, está en su ADN. Dinamarca suele ser el
ejemplo más mentado, y la pregunta «¿Cómo llegar a Dinamarca?» representa esta
búsqueda virtuosa y esquiva de salud institucional (Fukuyama, 2004).
En este texto, queremos proponerle que desconfíe de las recetas de reforma
legal como forma de fortalecer nuestras instituciones. No crea a quien le diga
que para superar nuestros problemas de débil institucionalidad basta con «cam-
biar las reglas», entendiendo por ello aprobar reformas constitucionales y nuevas
leyes, aumentar sanciones y multas, etc. Sí, algunas reformas legales pueden ayu-
dar, en especial cuando implican combatir un formalismo muy acentuado en la
administración pública o barreras groseras a la acción de los ciudadanos. Pero,
como explicamos más adelante, hacer reformas duraderas es difícil y trasciende

21
Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo

largamente los cambios legales. En el Perú se celebra la aprobación de la ley, o


discutimos sus efectos posibles en abstracto asumiendo que se va a cumplir. No
nos percatamos, en la medida en que deberíamos, de que nunca «llegaremos a
Dinamarca» por decreto.
Entonces, cuando le hablen de reformar las reglas y de reformas electorales
como el centro de un cambio institucional, le proponemos que usted dé un par de
pasos atrás y evalúe con cuidado lo que se propone1. Entender mejor las enormes
resistencias al cambio institucional nos permite comprender el desafío que tene-
mos por delante si queremos contar con una institucionalidad sólida. Propone-
mos que deberíamos dar más importancia, más bien, a otros temas urgentes que
construyen institucionalidad, como el cumplimiento de la ley y la implementa-
ción efectiva de políticas públicas que muestren que la autoridad es efectiva. Esto
nos lleva a ir más allá de los cambios legales para priorizar la reforma estatal y de
la gestión pública. Tras explorar en la siguiente sección las razones que hacen tan
complicada la reforma de instituciones, discutimos algunas lecciones y recomen-
daciones sobre qué priorizar para avanzar en esa dirección. Lo invitamos a una
aproximación crítica al fortalecimiento institucional que, al ser más consciente
de la dificultad de la implementación exitosa de reformas y de hacer cumplir las
normas, tenga mejores posibilidades de lograr un marco institucional más sólido.
Un par de aclaraciones antes de continuar. Primero, por «instituciones» no
entendemos solamente las reglas formales, sino algo mucho más amplio: «son
conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los
ocupantes de los roles en organizaciones sociales como la familia, la escuela y de-
más áreas institucionalmente estructuradas de la vida organizacional: la política,
a economía, la religión, las comunicaciones y la información y el ocio» (Portes,
2012, p. 31). Si esta es la definición, suena contradictorio hablar de «débil ins-
titucionalidad», como hacemos a lo largo del texto. Las instituciones son, por
definición fuertes, estructuran la conducta. Lo que sucede en el Perú, y en el

1
El reformismo formalista no es el único discurso ingenuo. El hablar de valores como forma de
cambiar el marco institucional «desde abajo» es otro discurso que usted escuchará constantemente y
que tiene en realidad limitados efectos prácticos. Se dice que lo que importan son los valores, cambiar
a las personas, que ellas cambiarán al sistema. De acuerdo, educar y sensibilizar es importante, pero
tenemos una mala noticia: sin organizaciones que hagan respetar estos valores, probablemente los
ciudadanos sigan actuando igual. Es muy difícil cambiar la forma en que se actúa si el entorno
sigue premiando conductas que implican pasar por encima de los derechos de los demás y buscar
ventaja por sobre el bien común. La educación en valores, por el contrario, suele ser el tema que
desde dentro de instituciones corruptas se levanta para no hacer cambios de fondo. Hacer cumplir
la ley parece ser la única forma efectiva de que esa educación adquiera sentido cotidiano. Pensar en
estrategias conjuntas parece lo más adecuado.

22
Eduardo Dargent / Paula Muñoz

mundo en desarrollo en general, es que las que son débiles son las reglas formales
(constitución, leyes, reglamentos), esas que en teoría deberían ser obedecidas pero
que no lo son2. Hay otras reglas que regulan nuestra conducta, son predecibles,
pero no siempre son formales. Son instituciones informales con gran poder. En
el Perú, instituciones formales e informales conviven, y con frecuencia las segun-
das son más fuertes que las primeras. Por ejemplo, el «diezmo», la coima que se
paga en obras públicas, es una de esas poderosas instituciones informales. No está
escrita, pero todos sabemos que existe y se hace cumplir3. Lo mismo sucede con
las conocidas instituciones de la «vara» o la «coima», a las que los ciudadanos re-
curren con frecuencia para recibir un trato preferencial o evitar una sanción luego
de haber incumplido una ley o norma.
Segundo, este no es un manifiesto disciplinario, una llamada de atención desde
la ciencia política a otras disciplinas. Si bien es común que abogados y economis-
tas caigan en estas simplificaciones, los politólogos tampoco escapan al problema.
Contra una rica literatura que cuestiona este institucionalismo ingenuo, hay po-
litólogos también conocidos por su «optimismo» reformista y por dar mucha im-
portancia al cambio de leyes electorales o de otro tipo como solución a problemas
diversos en el mundo en desarrollo. Es tan ingenuo pensar, como Bentham en el si-
glo XIX, que los problemas de Bolivia se solucionarían con una constitución ideal,
como considerar que un «buen» diseño constitucional solucionaría en la década de
1990 los profundos problemas de países en desarrollo en proceso de democratiza-
ción. Nuestra crítica es a un institucionalismo ingenuo que sobrevalora el efecto
del cambio de reglas formales para la reforma institucional, no a una disciplina.
La ciencia política también debe dialogar más con una rica literatura institucional
desarrollada por sociólogos, economistas y politólogos, que precisamente coloca a
las instituciones en un contexto económico, social y político mucho más amplio.
Compartimos el llamado de Alejandro Portes, en esta extensa cita, a comprender
mejor de qué hablamos cuando hablamos de instituciones:
En síntesis, los economistas del desarrollo y los neoinstitucionalistas tratan de
dar forma a la intuición de North de que las restricciones sociales importan.
Sin embargo, por falta de un marco teórico sólido los resultados prácticos de
este «giro institucional» han sido los que cabía esperar. En manos de los pro-

2
Como señala Hodgson: «If laws or declarations are neither customary nor embedded in individual
dispositions, then formal or not, they have insignificant effects. They are mere declarations or
proclamations, not effective social rules» (Hodgson, 2006, p. 18).
3
Para una revisión conceptual del vínculo entre instituciones y desarrollo, puede revisarse Portes
(2012).

23
Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo

fesionales del desarrollo, el nuevo consenso ha llevado al intento de exportar


códigos legales y planos organizativos a los países del sur de manera uniforme
y sin matices. Los resultados funestos de estos intentos ya se han conocido
(Evans 2004a; Stiglitz 2001), pero podemos hacer más que señalar que esos
esfuerzos están condenados al fracaso. Los economistas y otros científicos pue-
den recurrir a las tradiciones teóricas establecidas para afilar sus instrumentos
conceptuales y levantar un mapa más sofisticado y útil de la vida social. En vez
del olvido selectivo, los sociólogos también pueden colaborar en esta empresa
refinando su propia herencia conceptual. En la mayoría de los casos este «insti-
tucionalismo denso» es preferible a la versión «ligera» que hoy circula en varias
disciplinas. (Portes, 2012, p. 25)

Receta típica: nuestras instituciones son malas, hay que adoptar «bue-
nas» instituciones
Comencemos con una mirada general sobre por qué es difícil crear «buenas insti-
tuciones». Como señalábamos antes, un sentido común muy extendido en el país
apunta a que la solución a nuestros problemas políticos es crear buenas institucio-
nes. De acuerdo, con buenas instituciones seguro estaríamos mejor. El problema
es que concluir que para superar nuestra debilidad institucional debemos crear
instituciones buenas es como decir que uno tiene cáncer y la solución es curarse.
La pregunta clave es cómo lograrlo. Y apuntar a reformas de reglas no es una so-
lución que responda a la magnitud de ese desafío.
Un par de libros muy difundidos nos muestran la dificultad de crear institu-
ciones saludables y por qué no es tan sencillo como «adoptarlas» por medio de
reformas formales: Por qué fracasan los países de Daron Acemoglu y James Robinson
(2012) y El otro sendero de De Soto, Ghibellini y Ghersi. Tenemos varias críticas
a estos textos; a decir verdad, tenemos con ellos más «peros» que coincidencias,
pero nos centramos en aquellos puntos que enseñan sobre la dificultad de cambiar
y mejorar el marco institucional de un país4. El primer texto muestra cómo las
instituciones suelen sostenerse en el poder dentro de una sociedad mayor, por lo

4
Hay aspectos de ambos textos que no nos convencen, como han señalado también diversos
autores. En el primer caso, esa dicotomía entre instituciones «buenas» (inclusivas) y «malas»
(extractivas) es demasiado simplista para enmarcar la variedad de marcos institucionales que existen.
Además, se dejan de lado factores importantes (geográficos, por ejemplo) que, creemos, no son para
nada secundarios con respecto a la posibilidad de contar con instituciones para el desarrollo. En
el segundo trabajo, nos parece inadecuada esa suerte de dicotomía entre contar con derechos de
propiedad y no tenerlos. En realidad, toda sociedad tiene mecanismos intermedios que garantizan
la propiedad, no solo la propiedad formal. Además, hay diversas actividades en las cuales la no

24
Eduardo Dargent / Paula Muñoz

que las normas legales difícilmente podrán cambiar los poderosos determinantes de
«malas» instituciones (y menos aún si el Estado es débil). El segundo texto muestra
la importancia de un Estado profesional y fuerte para hacer cumplir las reglas.
Es común escuchar o ver citado en columnas de opinión el libro Por qué
fracasan los países, todo un bestseller académico. Los autores dividen a los países
en dos tipos: los que cuentan con instituciones económicas y políticas inclusivas
y aquellos que tienen instituciones extractivas. Las inclusivas, en apretado e in-
completo resumen, son las que premian la iniciativa individual y la innovación,
permiten la acumulación de riqueza a los ciudadanos y evitan la concentración
del poder. Por el contrario, en la mayoría de los Estados, las que rigen son ins-
tituciones extractivas, aquellas que benefician a grupos que concentran poder y
aseguran la reproducción de dicho poder, evitando el bienestar de las mayorías.
El mensaje que muchos sacan del libro es que hay que adoptar esas instituciones
inclusivas porque traen prosperidad y generan un círculo virtuoso de desarrollo.
Conclusión: ¡hagamos reformas legales inclusivas!
El problema de esta lectura superficial es que no recoge uno de los puntos más
valiosos discutidos por los autores. A través de sus páginas, ellos muestran que las
condiciones para desarrollar instituciones inclusivas son excepcionales y, por tan-
to, difíciles de repetir por simple decisión. No es tan sencillo como «adoptarlas».
Fíjense en los casos donde se desarrollaron instituciones inclusivas mencionados
en el libro. Europa, tras siglos de guerra y competencia feroz entre Estados en un
limitado espacio territorial. Estados Unidos, gracias a la posibilidad de los colo-
nos de escapar a la supervisión de las empresas que los llevaron a dicho país y la
ausencia de riqueza que los obligó a ser trabajadores virtuosos. O Corea del Sur,
cuando tuvo que, sí o sí, desarrollarse en términos económicos y sociales ante la
amenaza externa de guerra por su vecino del norte y el temor a revueltas internas
de guerrillas comunistas.
Para los autores, las instituciones son en gran medida endógenas; esto es, fuer-
temente determinadas por la distribución del poder y las condiciones materiales
de la sociedad en cuestión. Para lograr cambiarlas, se necesita de algún cambio
considerable que permita alterar el balance de poder existente y superar los inte-
reses de quienes se benefician por las instituciones extractivas. Es decir, se requiere
que se desarrolle un nuevo balance de poder que dé continuidad y «apoye» a estas
nuevas instituciones virtuosas que se irán enraizando. En esa línea, en un influ-

formalización es una decisión estratégica por los beneficios que concede, no una pérdida de recursos
potenciales para informales que se beneficiarían de ser formales, tono que mantiene el libro.

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Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo

yente texto sobre política africana, Michael Bratton y Nicolás van de Walle (1997)
muestran cómo en África poderosas instituciones informales regulan la vida polí-
tica: una institucionalidad patrimonialista basada en una alta desigualdad, con un
poder omnímodo del Poder Ejecutivo, y un clientelismo y corrupción rampantes,
marcan la conducta de ciudadanos y funcionarios. Mientras los altos niveles de
desigualdad y este poder concentrado se mantengan igual, el cambio institucional
hacia un sistema más virtuoso en estos países es muy improbable. El poder real
determina las instituciones, por ello el reformador se enfrenta a enormes fuerzas
al intentar cambiarlas.
Otro ejemplo. En El otro sendero, Hernando de Soto y sus coautores Ghibelli-
ni y Ghersi señalan el potencial revolucionario del reconocimiento de derechos de
propiedad para el desarrollo de los países. Los Estados que dificultan el acceso a
la formalidad, al reconocimiento y uso de estos derechos, están desaprovechando
una fuente de riqueza social. Con más seguridad jurídica y menor interferencia
estatal que reduzca los costos de transacción, las sociedades podrían progresar
en forma rápida. La receta que algunos lectores sacan del texto, especialmente
popular en el Perú, es que hay que reformar leyes y normas para que los proce-
dimientos burocráticos sean más sencillos, acotados y rápidos. Avanzar hacia la
formalización debe ser algo sencillo de lograr para esa gran capa informal que ca-
rece de seguridad jurídica que la beneficiaría. Receta: ¡simplificar procedimientos!
Lo que se pierde de vista es que el libro no solo contiene una receta de sim-
plificación administrativa y de «no hacer». Cuando se estudia El otro sendero en
seminarios académicos, también se discute otra arista: la necesidad de fortalecer
el Estado para que pueda hacer cumplir sus reglas en su territorio. Para hacer
efectivos los derechos de propiedad, el Estado debe poder declarar y garantizar
derechos, así como resolver disputas. Esto es mucho más que «no intervenir».
Significa subordinar a retadores que no reconocen a la autoridad estatal (mafias,
traficantes de terrenos, mineros ilegales, contrabandistas, etc.) y construir buro-
cracias profesionales autónomas de intereses económicos y políticos, con recursos
propios. No es poca cosa. No es tan sencillo como cambiar las reglas y «no meter-
se» con el progreso individual. Para tener un marco institucional que se respete,
se necesita un Estado fuerte y eficiente (Fukuyama, 2004).
Nuestro punto, entonces, es que estos trabajos muestran la dificultad de re-
formar el marco institucional de un país y las limitaciones de centrarse solamente
en las reformas legales. Avanzamos poco repitiendo clichés sin contenido del tipo
«Hay que cambiar las instituciones para mejorar las instituciones». Las recetas
extraídas de ambos trabajos, en realidad, deberían ser reconocer las fuerzas políti-

26
Eduardo Dargent / Paula Muñoz

cas y sociales que sustentan las instituciones existentes y la poca relevancia de las
leyes, por más razonables que sean, si no hay capacidad estatal para aplicarlas y
hacerlas cumplir. La literatura institucional más «densa» a la que hacía referencia
Portes, precisamente pone énfasis en esta dificultad de entender las instituciones
como simples «causas» que al cambiarse generan de inmediato consecuencias po-
sitivas. Las nuevas reglas operarán en un contexto a veces contrario al propósito
de su adopción. Por ello, varios trabajos en temas de reforma institucional pre-
cisamente apuntan a entender a las instituciones en el contexto mayor en el que
operan (Evans, 1996, 2004; Fukuyama, 2004; Hirschman, 1958; Portes, 2012).
Algo muy similar pasa con la reforma electoral, y por ello nuestro rechazo a
centrar la discusión en estos temas. Lo antes dicho sobre la solidez de «malas» ins-
tituciones y la dificultad de cambiarlas muestra por qué difícilmente, por sí mis-
mas, las reformas electorales van a poder «crear» un mejor sistema político o de
partidos fuertes. Nadie duda de que haya algunas reformas legales que son nece-
sarias y pueden lograr avances. Pero no podemos verlas como la clave del cambio.
¿Por qué? Por dos razones, en parte ya mencionadas en los párrafos precedentes.
Primero, porque las reglas electorales son, en gran medida, endógenas al pro-
ceso político vigente. Reflejan parcialmente los intereses de los actores representa-
dos en el sistema político. Esos actores difícilmente adoptarán reglas que afecten
sus intereses. Por ejemplo, la valla que impide que partidos con menos del 5 por
ciento de los votos en las elecciones ingresen al Congreso parecía ser una buena
idea para reducir el número de partidos presente en dicho poder del Estado y
reducir la atomización. Pero partidos débiles en el Congreso adoptaron disposi-
ciones adicionales para atenuar el efecto de la valla: se permitieron las alianzas.
Entonces, hoy varios partidos pequeños que por sí solos no pasarían la valla,
pueden ingresar al Congreso bajo el gorro de la «alianza». Pero estas alianzas nor-
malmente no resultan en la conformación de nuevos partidos disciplinados en la
toma de decisiones sino que se rompen rápidamente una vez iniciado el Gobierno
(Levitsky & Zavaleta, 2016; Zavaleta, 2014). Son alianzas electorales puntuales,
destinadas solamente a cumplir con el requisito formal que las disposiciones le-
gales imponen para la competencia política. Las nuevas instituciones a menudo
nacen incompletas, peleadas con su objetivo original.
Pero, incluso si logramos aprobar las reglas tal como las queremos, es muy pro-
bable que no se apliquen como deseamos. Si bien los sistemas electorales proveen
incentivos para la acción estratégica, el contexto socioeconómico e institucional
más amplio provee también otras oportunidades, limitaciones e incentivos. La
ley es un incentivo más en el Perú, a veces no el más fuerte. Por ejemplo, ¿el voto

27
Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo

preferencial es lo que causa que personas con recursos, pero sin mayor interés po-
lítico, o personajes famosos sin vocación ni educación política entren al Congre-
so? ¿O es más bien que partidos débiles necesitan recursos y votos para ser com-
petitivos, y aceptan postulantes que les briden dinero y popularidad mediática?
Este punto es crucial pues nos permite entender el efecto limitado de la reformas,
muy alejado de esos efectos «buenos» que observamos (y asociamos) en el mundo
desarrollado. Eliminar el voto preferencial muy probablemente no hará que nos
parezcamos a los países desarrollados que tienen listas cerradas, sino que motivará
a que los primeros puestos de cada lista sean más caros o que se usen a famosos
como locomotoras de listas parlamentarias. Como discutimos más adelante, no
hay que asumir que la regla va a llegar a producir efectos positivos sin considerar
el contexto en el que operará. Algunas de estas reformas presuponen partidos
fuertes para funcionar... ¡precisamente lo que se busca conseguir con ellas!
Y en el Perú, como en otros países en desarrollo, hay otros desafíos adicionales
que se deben tener en cuenta al pensar en los retos de una reforma institucional.
Primero, la debilidad institucional se reproduce; es difícil hacer borrón y cuenta
nueva. Nos acostumbramos a vivir con el débil cumplimiento de las reglas, que se
vuelve lo predecible (Levitsky & Murillo, 2009). Como comentamos antes, en el
Perú las leyes y normas formales tienen escasa institucionalización, por lo que no
regulan efectivamente el comportamiento de las personas. De hecho, en nuestro
país, «sacarle la vuelta a la ley» es la norma. Por ello, será un reto doble hacer
creíble la implementación de las normas. En otros países la ley goza de inmediato
de autoridad. Aquí es un dato referencial más para los ciudadanos, ya que es alta-
mente probable que al final no se aplique. ¿No han visto al circular por Lima esas
fantásticas amnistías tributarias municipales que reducen en un 80 por ciento o
más las moras de las deudas de los ciudadanos? Los ciudadanos ya cuentan con la
amnistía, saben que no se cobrarán tributos.
Pero, además, también hay diferencias de opinión sobre qué son «buenas ins-
tituciones», sobre qué reformas hacer. No es un punto menor. Si ustedes ven la
diversidad de opiniones sobre qué son instituciones inclusivas al intentar traducir
en recetas concretas el libro de Acemoglu y Robinson, se sorprenderán. En el
Perú, por ejemplo, autores de derecha consideran que las reformas de la década de
1990 son instituciones inclusivas, mientras que críticos desde la izquierda consi-
deran que son extractivas (dicho sea de paso, Robinson considera que siguen sien-
do extractivas). O piensen en el tema de la diversificación productiva discutido en
los últimos años en el Perú. La mayoría está de acuerdo en que es necesaria para
no depender de los recursos naturales y aumentar la productividad. Pero ¿cómo

28
Eduardo Dargent / Paula Muñoz

se logra? ¿Cuánta intervención estatal es adecuada? Las recetas son diversas y van
desde un impulso decidido a la industria con fuerte intervención estatal, hasta
simplemente facilitar información a los ciudadanos sobre productos competiti-
vos. O pensemos también en cómo la coyuntura en que se aplicaron ciertas refor-
mas determinan que las consideremos «buenas» o «malas»: ¿fueron malas per se o
el contexto internacional no les dio la menor posibilidad de desarrollarse por lo
que fueron consideradas «malas»? Decidir qué rumbo seguir (qué es lo deseable)
para definir una política pública y cómo nuestro contexto afectará recetas exitosas
de otros países es también un proceso complicado.
En tercer lugar, un problema general señalado en América Latina es la enorme
distancia entre la ley y lo que finalmente se implementa, la llamada «brecha de
implementación» (Grindle, 2009). Un Estado fuerte, profesional, ayuda a redu-
cir esa brecha. Pero empujar reformas requiere no solo de un Estado más fuerte
(que tomará tiempo construir), sino también de «músculo» político para hacerles
seguimiento y contrarrestar a grupos de interés que obstaculicen su implementa-
ción. Las reformas son antes que todo un proceso político y necesitan de políticos
y coaliciones tanto para iniciarse como, más importante, para sostenerse en el
tiempo. No se trata solamente de realizar reformas «técnicas» descuidando su
sostenibilidad política. Además, es crucial que haya apoyo desde la política y la
sociedad, que se demande esa implementación en línea con lo buscado con las
reformas. Eso es lo que permitirá que la ley no se convierta en letra muerta, o que
sus contenidos sean adaptados para que finalmente nada cambie. Se requiere, en-
tonces, de poder político (partidos o coaliciones políticas) que garantice la conti-
nuidad de las reformas y empuje su implementación, y grupos de apoyo a favor de
las reformas en la sociedad. Y, como ya estarán pensando, esto será complicado de
lograr en un país con partidos débiles y un alto desprestigio de la política, como
el nuestro. La sociedad civil también puede ser un gran aliado en la implementa-
ción de políticas o la vigilancia del cumplimiento de derechos (Amengual, 2014),
pero si la sociedad civil es débil, tampoco avanzamos mucho. En conclusión, es
difícil avanzar aun cuando existan políticos y burócratas que actúan de buena fe
si estos se encuentran solos y no tejen las alianzas necesarias para los embates de
contrarreformas que, con seguridad, vendrán (Grindle, 2012).
En términos generales, entonces, creemos que al poner el acento en el cambio
de leyes, perdemos de vista que en el Perú el verdadero problema tiene mucho
más que ver con el cumplimiento de la ley y con construir el poder político ne-
cesario para empujar e implementar reformas. Muchas leyes vigentes son perfec-
tamente razonables: el problema es que no se aplican. Lo que hay es una falta de

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Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo

imperio de la ley. Celebramos el cambio de ley, la aprobación de nuevas normas,


y perdemos de vista que la ley no se cumple. Piense en las combis y el desastroso
sistema de transporte en Lima. El problema no es aumentar las penas ni cambiar
las reglas. El problema es que las millonarias multas no se cobran y los choferes no
tienen mayor problema en seguir conduciendo a pesar de sus faltas. No hay sufi-
ciente capacidad estatal ni voluntad política para actuar. Y tenemos una sociedad
que ya se ha acostumbrado a esto y se niega a ser regulada por el Estado. Podemos
tener la ley más drástica del mundo, pero sin cambios en otras dimensiones será
igual a no haber reformado nada.

Basta con el pesimismo: es difícil, pero se puede


Tomar conciencia de la dificultad de hacer reformas estatales, de que es mucho
más difícil que pasar una ley, es un primer paso necesario para fortalecer las ins-
tituciones. Una receta harto pesimista, pero necesaria. Y hasta aquí llega nuestro
tono pesimista. También hay bastante evidencia de las cosas que podemos hacer
para mejorar la posibilidad de fortalecer instituciones. Que hay cambios lentos y
sostenidos que marcan diferencias en el corto y mediano plazo. Esta sostenibili-
dad y cumplimiento es lo que va construyendo esos valores sociales que asociamos
con una institucionalidad más sólida. Para un cambio de valores es también nece-
sario un cambio en la forma en que se aplica e implementa la ley y, especialmente,
que se tenga confianza en la autoridad. La reforma legal debe verse solo como el
inicio de un proceso más complejo de implementación de políticas, que va a ser
cuestionado y puede ser revertido. ¿Qué podemos hacer para avanzar con más
posibilidades en este camino?
Consideramos que, sobre todo, hay que pensar en reformas del Estado y de la
gestión pública que busquen el fortalecimiento de capacidad de los organismos
estatales para hacer cumplir la ley e implementar políticas. Esta tarea es compleja
y, como veremos, requiere de apoyo político. Hay una serie de textos que mues-
tran algunas lecciones de reformas que han avanzado en América Latina (Graham
et al., 1999; Grindle, 2012). También podemos aprender de casos relativamente
exitosos en el Perú, como el de la Sunat (Durand, 2002), el Banco Central de
Reserva o el Ministero de Relaciones Exteriores (Dargent, 2014). Los exministros
de Estado Piero Ghezzi y José Gallardo plantean en su libro ¿Qué se puede hacer
con el Perú? (Ghezzi & Gallardo, 2014) rutas para avanzar en el fortalecimiento
del Estado, algunas muy razonables.

30
Eduardo Dargent / Paula Muñoz

Segundo, no debemos importar instituciones acríticamente ni «injertarlas» sin


tener en cuenta el contexto (Evans, 2004; Schick, 1998). Traer Dinamarca al
Perú es un error pues el contexto importa, y mucho. ¿Fue una buena idea adoptar
distritos electorales uninominales en Europa del Este, África y América Latina
con el objetivo de construir sistemas bipartidistas fuertes? No lo parece: más bien
permitió la concentración del poder de populistas o partidos que, con un 30 por
ciento de presencia, llenaron el Congreso con sus representantes, favoreciendo
el autoritarismo. Sin embargo, eso no implica no aprender de fuera de nuestras
fronteras, especialmente mirar muy de cerca ejemplos de reforma en países simi-
lares a los nuestros para evaluar cómo se superaron ciertas resistencias. Copiar no
es malo, el problema es hacerlo sin tener en cuenta el contexto en que se aplicarán
las normas y que Estado será el que las aplique (Krause, 2013). En vez de mirar
a Dinamarca, parece más productivo mirar casos de reformas exitosas en países
similares al nuestro.
Luego, es un error demandar mucho en las normas frente a una capacidad es-
tatal baja (Grindle, 2004). Encargar responsabilidades enormes y complejas a un
Estado débil es irreal. El Perú de la década de 1970 muestra la locura que puede
resultar de creer que un Estado debilitado puede terminar siendo por decreto un
Estado desarrollista. Ello no significa que haya que tener objetivos mediocres,
pero sí que es mejor cumplir con la norma que poner objetivos tan altos que
terminen siendo irreales, pues esto solo reproduciría la falta de credibilidad del
aparato estatal. Por ejemplo, en la reciente discusión sobre la Ley de Alimentación
Saludable se armó un gran debate sobre el derecho del Estado a regular la comida
de la población. Pero no se discutió ni remotamente con igual intensidad si era
razonable lo que el Estado debía hacer en términos de supervisión según la norma
y si estaría en condiciones de hacerlo.
Cuarto, podemos contribuir a crear una demanda social organizada y técnica
a los procesos de reforma. Clave para ello es formar capacidad de seguimiento a
procesos complejos desde la sociedad civil, la academia y la empresa. Por ello, la
importancia de que el empresariado, la sociedad civil y la academia vayan más
allá de sus intereses directos y acepten los costos de las reformas, los cuales, si bien
pueden afectarlos en el corto plazo, servirán para un mejor entorno institucional
en el largo plazo. La forma en que la Asociación Civil Transparencia ha propuesto
un ambicioso proceso de reforma política, resaltando que debe ser un proceso
sostenido, es un buen ejemplo de este involucramiento.
Y, aunque más complicado de lograr, parece necesario promover y apoyar la
participación política (no le tengan miedo). Que algunos partidos políticos rom-

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Importando Dinamarca por decreto. Panfleto contra el institucionalismo ingenuo

pan el círculo vicioso en que se encuentran y, en tiempo no electoral, comiencen


a hablar de estos temas y hacer seguimiento a reformas de largo aliento. Formar
coaliciones con los actores antes señalados puede ser una forma de regresar a los
partidos al tema de las reformas institucionales.
Ya hay cambios que consideramos positivos en el Perú que requieren esta ob-
servación y seguimiento para evitar retrocesos. Las reformas impulsadas por Ser-
vir para profesionalizar la administración pública; el fortalecimiento de la Sunedu
para regular universidades privadas y públicas de pésima calidad; los cambios
que se vienen dando en el sector educación; reformas sociales que han llegado a
zonas del país y sectores poblacionales a los que el Estado antes no llegaba. Todos
estos casos son ejemplos de cómo algunas reformas empiezan con la aprobación
de una ley pero su éxito se decide en el mediano y largo plazo, en el proceso de
implementación.

Conclusión
Esperamos que nuestro pesimismo sea bien recibido. En un inteligente y provo-
cador libro, Cualquier hombre es una isla, Mario Montalbetti (2014, pp. 264-265)
nos dice que en el país solemos ver la corrupción como un barril de manzanas
donde algunas están podridas. Por ello creemos que «si extraemos las manzanas
podridas es posible restablecer lo que juzgamos es el orden natural del barril: un
conjunto de manzanas rojas, saludables, nutritivas». Pero, según el autor, nos
estamos engañando con esta imagen: «Comienzo a sospechar que no son las man-
zanas, sino que es el barril lo que está podrido».
Del mismo modo, reformar instituciones debe llevarnos a evaluar todos los
obstáculos para lograrlo. Evaluar que, como el barril, las fuerzas que dificultan
el cambio son considerables y tiene la capacidad de torcer hasta las mejores leyes
para que no cambie nada. La mirada que ofrecemos es mucho más modesta en lo
que promete, y ser consciente de las dificultades no garantiza el éxito, pero cuan-
do menos nos da una mejor posibilidad en la pelea.

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