C 285 16

Sentencia C-285/16
REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE

INSTITUCIONAL-Sustitución parcial de los principios de separación de
poderes, autonomía e independencia judicial que encuentran expresión en el
modelo de autogobierno judicial previsto por el Constituyente de 1991
La Corte concluyó que aunque el Congreso tenía amplias potestades para variar
el modelo de gestión del Poder Judicial, e incluso para suprimir los órganos
creados en la Constitución de 1991 para gobernar y administrar esta Rama del
poder público, el nuevo esquema introducido en el Acto Legislativo desbordó el
poder de reforma constitucional con el que cuenta el Congreso, porque suprimió
el principio de autogobierno judicial, como manifestación del principio de
separación de poderes y del principio de independencia judicial.
ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE

PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Supresión de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye
parcialmente la Constitución Política de 1991

INSTITUCIONAL-Naturaleza, contenido y alcance

INSTITUCIONAL-Parámetros de control
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO

LEGISLATIVO-Alcance de la competencia de la Corte Constitucional
ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia

de la Corte Constitucional para evaluar la constitucionalidad a la luz de
criterios competenciales
La Corte estimó que era competente para pronunciarse sobre las acusaciones en
contra del Acto legislativo por el presunto desbordamiento en el ejercicio del
poder de reforma por parte del Congreso, en la medida en que la atribución
para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la
Constitución por vicios de trámite y procedimiento, prevista en el artículo 241.1
de la Carta Política, comprende la facultad para evaluar los vicios
competenciales derivados de la supresión de los principios transversales y
estructurales del ordenamiento superior.
DETERMINACION DE LA COMPETENCIA COMO ELEMENTO

FUNDAMENTAL DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
1
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del

ámbito de control/JUICIO DE SUSTITUCION-Objeto/JUICIO DE
SUSTITUCION-Naturaleza y estructura
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO

LEGISLATIVO-Naturaleza y estructura del escrutinio judicial por exceso
en el ejercicio de las facultades de reforma por parte del constituyente
secundario
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Eje definitorio de la Constitución

Política/AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Definición/AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Componente esencial del ordenamiento jurídico
PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Elementos
En la Constitución de 1991, el principio de autogobierno judicial comprende

tres elementos: (i) Por un lado, la existencia de una institucionalidad encargada
del gobierno y administración del poder judicial; (ii) por otro lado, se requiere
que dichas instancias sean endógenas al poder judicial, es decir, que se inserten
a la estructura de dicho poder; (ii) y finalmente, estas instancias deben tener la
capacidad para dirigir y gestionar la Rama Judicial considerada como órgano y
como función de administración de justicia.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido

y status/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Constituye un principio transversal del texto constitucional, no
susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso mediante un acto
legislativo/PRINCIPIO DE SEPARACION DE
PODERES-Características/PRINCIPIOS DE INDEPENDENCIA Y
AUTONOMIA JUDICIAL-Características/AUTOGOBIERNO
JUDICIAL-Expresión de autonomía judicial y garantía de la
independencia de los operadores de justicia/AUTOGOBIERNO Y
PRINCIPIOS DE SEPARACION DE PODERES, INDEPENDENCIA
Y AUTONOMIA-Relación de conexidad
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del

principio de separación de poderes y presupuesto de la función
jurisdiccional y del derecho al debido proceso/PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Concreta el principio de separación de
poderes en el contexto de la administración de justicia, y por esta vía
materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los
derechos y la eficacia en la actuación estatal/PRINCIPIO DE
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Principio esencial del sistema jurídico
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INDEPENDENCIA JUDICIAL-Instrumentos internacionales
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la

separación de poderes
AUTONOMIA DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido y alcance
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Fundamento constitucional
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA

JUDICATURA-Naturaleza/SALA ADMINISTRATIVA DEL
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Estructura/SALA
ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA-Funciones
ACTIVIDAD JURISDICCIONAL Y GESTION DE LA RAMA

JUDICIAL-Diferenciación
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA

JUDICATURA-Aunque es organismo endógeno a la Rama Judicial, sus
miembros son independientes y no tienen ningún vínculo funcional o
jerárquico con los operadores de justicia
AUTOGOBIERNO-Elemento estructural del ordenamiento superior, no

susceptible de ser eliminado por el Congreso mediante Acto Legislativo

INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno y administración de la Rama
Judicial no satisface los presupuestos mínimos de autogobierno
SISTEMA DE AUTOGOBIERNO-Ingredientes para mantener el carácter

endógeno
Para mantener el carácter endógeno del sistema de autogobierno, dada la

referida separación orgánica, se plantearon, de manera expresa en la
Constitución, tres ingredientes: (i) la conformación del órgano de autogobierno
por magistrados, (ii) elegidos por los órganos que conforman la cúpula de la
jurisdicción y (iii) que tienen como requisito ser abogados y haber ejercido con
buen crédito la profesión. Tales ingredientes no constituyen la única manera de
asegurar el carácter endógeno del órgano de autogobierno, pero si hacen
evidente que, en la concepción del constituyente, esa cualidad es condición
ineludible de la idea de autonomía judicial.
COMPETENCIAS JURISDICCIONALES-Separación funcional de las

competencias administrativas y de gobierno/CONSEJO DE GOBIERNO
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JUDICIAL-Confusión entre funciones jurisdiccionales y
administrativas/REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y
REAJUSTE INSTITUCIONAL-Consecuencias por funciones
jurisdiccionales y de gobierno en unos mismos funcionarios
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Sistema de atribuciones no

guarda correspondencia con el perfil de los miembros que lo integran
COMISION INTERINSTITUCIONAL DE LA RAMA

JUDICIAL-Función meramente consultiva y no de gobernanza judicial
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL Y GERENCIA DE LA RAMA

JUDICIAL EN ACTO LEGISLATIVO-Relaciones establecidas impiden
la conformación de una autentica estructura articulada y cohesionada, capaz
de conducir el poder judicial

PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desarticulación del
sistema de gobierno de la Rama Judicial

PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno se
estructuró a partir de principios opuestos a la prohibición de concentración
de funciones y al equilibrio de poderes
El nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de principios opuestos a la

prohibición de concentración de funciones y al equilibrio de poderes, en tres
sentidos: (i) generando una concentración indebida de poderes y funciones en
los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte
Suprema de Justicia, que tienen bajo el actual esquema amplia gama de
atribuciones de orden jurisdiccional, legislativo, electoral, y de gobierno
judicial, y quienes por tanto, tienen un poder determinante en la configuración y
en el funcionamiento, no solo de la Rama Judicial, sino del Estado en general;
(ii) provocando un desequilibrio de poderes al interior del Consejo de Gobierno
Judicial, en la medida en que mientras los presidentes de las altas cortes, el
representante de los jueces y magistrados de tribunal y el representante de los
empleados judiciales cumplen sus funciones de manera ocasional y tienen
facultades reducidas en la gobernanza judicial, el Gerente y los tres expertos
mantienen en el control del organismo; (iii) finalmente, provocando un
desequilibrio entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial, ya que aun cuando formalmente este último se encuentra subordinado
al primero, la forma en que se fue configurado el sistema invirtió la relación, ya
que el Gerente tiene un periodo fijo de 4 años independientemente de su gestión,
participa directamente en el Consejo de Gobierno como miembro del organismo,
y debe proveer a este último el apoyo logístico y administrativo del que este
carece. Configurado el sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio
de poderes, tanto los órganos de gobierno y administración como los miembros
que la integran carecen de las condiciones para ejercer con solvencia la
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dirección del poder judicial y de la administración de justicia, y se genera una
institucionalidad desestructurada y fragmentada, y por esto mismo, incapaz de
realizar y materializar su objetivo misional.

PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno y
administración se edifica sobre principios opuestos a los de neutralidad e
imparcialidad en la gestión de la Rama Judicial
El nuevo esquema de gobierno y administración se edifica sobre principios

opuestos a los de neutralidad e imparcialidad en la gestión de la Rama Judicial,
en la medida en que el órgano de gobierno se encuentra integrado por los
mismos destinatarios de dicha actividad, y porque se introducen dinámicas
gremialistas en las que los presidentes de las altas cortes y los representantes de
los jueces y magistrados de tribunal y de los empleados judiciales, actúan y
deciden en función de los intereses y necesidades del sector al que pertenecen y
representan. Lo propio puede afirmarse de la Gerencia de la Rama Judicial, ya
que el Gerente hace parte del Consejo de Gobierno Judicial, y por ende,
participa en el órgano que fija las directrices que él mismo debe ejecutar, y que
contra su gestión.

PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Sustrajo a los órganos de
Gobierno y administración de la Rama Judicial de las herramientas para
conducir el poder judicial
El Acto Legislativo 02 de 2015 sustrajo a los órganos de gobierno y

administración de la Rama Judicial de las herramientas para poder conducir el
poder judicial: (i) primero, aunque la administración de justicia funciona de
manera permanente, el Consejo de Gobierno funciona de manera intermitente y
ocasional; (ii) segundo, este mismo órgano carece de todo soporte operativo,
logístico y administrativo, ya que todas las dependencias de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura entraron a formar parte
de la Gerencia; (iii) tercero, el perfil de los miembros que integran el Consejo
de Gobierno es inconsistente con las funciones que les fueron asignadas, tal
como ocurre con los jueces y magistrados del Consejo a los que se les
atribuyeron competencias que requieren conocimientos, habilidades y destrezas
de orden técnico, o con los expertos de dedicación exclusiva del Consejo, que
participan en labores propias de operadores de justicia; (iv) aunque la
administración de justicia tiene presencia en todo el país, el Consejo de
Gobierno no tiene presencia en las distintas entidades territoriales, pues los
consejos seccionales se integraron a la Gerencia de la Rama Judicial. De este
modo, se creó una institucionalidad incapaz de gestionar el sistema de justicia.
Referencia: Expediente D-10990
Demanda de inconstitucionalidad contra los

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artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del
Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio del
cual se adopta una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional y se dictan
otras disposiciones”
Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., 1 de junio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. La demanda de inconstitucionalidad
I.1. Normas demandadas
En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Carlos

Santiago Pérez Pinto presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 15 (parcial), 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de
2015, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación:
“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015

(Julio 1º)
Diario Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a

cargo del C onsejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial.
Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de
promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela
judicial efectiva y la independencia judicial.
El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas

de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de
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candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de
Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el
legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la
Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la
carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser
remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica
de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas
por su desempeño ante el Congreso de la República.
El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los

Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional
con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser en administración
de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el Consejo de
Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante de los
magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un periodo
de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial elegido
por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de
Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros
del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.
Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso

anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y
de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas
públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño,
evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o
administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de
perfiles académicos y profesionales.
La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los
ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal
General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados
litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
l artículo 255 de la Constitución Política quedará así:

ARTÍCULO 16. E
Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al

Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio
de desconcentración territorial.
La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del

Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este
órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de
Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso,
elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno
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Judicial, formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en
el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de
Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los
funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará
legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la
ley.
eróguese el artículo 2 56 de la Constitución Política.

ARTÍCULO 17. D
ARTÍCULO 18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes

de 1o de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el
funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.
Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley
estatutaria:
l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:
a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o

electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este
Acto Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal
y los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por
voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas
por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de

Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses
posteriores a la elección o designación de los demás miembros del primer
Consejo de Gobierno Judicial.
Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres
miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período
de dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este,

excluyendo el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a
partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará

Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán
parte de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la
Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno
Judicial.
e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa

del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones
hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el
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Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de
cuentas sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los
dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.
f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las

Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de
1996.
g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los

Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual
o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan
los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
h) Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera

Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin
solución de continuidad.
2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial

ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7;
artículo 8 5, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 8 8, numerales
2 y 4; y artículo 9 7, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además
reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba
adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial

ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 8 5,
numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 8 8, numeral
1; artículo 9 9, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para los cargos
previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones
previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la supervisión
de la Comisión de Carrera.
4. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las

funciones ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 8 5, numeral 23, de la
Ley 270 de 1996.
5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de

autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270
de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de
elegibles.
6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina

Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad
nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la
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Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3,

4 y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función.
Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del

artículo 1 31 de la Ley 270 de 1996.
l artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

ARTÍCULO 19. E
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función

jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos
por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno
Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la
Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de
ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública
reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los
mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser

reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo
señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la

conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en
la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un
Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones

Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de
acciones de tutela.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional

de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la
vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales
Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de
los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos
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Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a
su cargo, sin solución de continuidad.
(…)
ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de
“Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la
Constitución Política.

“Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 1 56 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el

artículo 2 64 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el

artículo 2 66 de la Constitución Política.
La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes

mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las
comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.
Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de

Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la Constitución Política.
Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y

Administración de la Rama Judicial”.
Deróguese el artículo 2 61 de la Constitución Política y reenumérese el

artículo 2 62 que pasará a ser el 261.”.
I.2. Cargos
I.2.1.Según el demandante, el nuevo modelo de gobierno y administración de la

Rama Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió los principios
esenciales del texto constitucional que orientaron la definición de la estructura
del Estado en general, y la del Poder Judicial en especial: la independencia y la
autonomía judicial.
I.2.2.A juicio del actor, estos dos principios son elementos definitorios del
ordenamiento superior que no podían ser sustituidos o eliminados por el
Congreso mediante un Acto Legislativo, ya que constituyeron el fundamento de
la organización del Estado, de las relaciones entre los poderes públicos y de la
configuración especial de la Rama Judicial.
Según el peticionario, la revisión del proceso constituyente revela que los

principios de autonomía y de independencia judicial irradiaron todo el modelo de
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Estado previsto en la Constitución de 1991, modelo que por lo demás, estaría
orientada a materializar los principios y derechos constitucionales.
Es así como en el marco del proceso constituyente, el entonces Presidente de la

República César Gaviria y los asambleístas Álvaro Gómez Hurtado y Jaime
Fajardo Landaeta habrían insistido en la necesidad de dotar al Poder Judicial de
estas dos garantías, y de crear unos órganos capaces de gobernarlo y conducirlo
autónomamente, sin interferencias de otros actores externos a la misma Rama.
Así, el entonces Presidente de la República sostuvo que “para revitalizar el
poder judicial, la propuesta de reforma planea la creación de organismos
autónomos de dirección, administración y manejo de su presupuesto, y abre las
posibilidades para que se ejerza la potestad reglamentaria en materias
relacionadas con su propia organización administrativa”. Por su parte, el
asambleísta Jaime Fajardo Landaeta afirmó que la creación del Consejo Superior
de la Judicatura respondía la necesidad de existiese un órgano dentro de la propia
Rama Judicial asumiera las funciones atinentes a la conducción de este órgano,
que antes se encontraban dispersas en distintas instancias gubernamentales: “El
Consejo Superior de la Judicatura ha sido concebido como una unidad
jurídico-administrativa que englobe aquellas funciones, hoy dispersas, en las
cuales se afiance la eficacia de la administración de justicia (…) se trata de una
auténtica creación de derecho público, con autonomía constitucionalmente
consagrada, para que englobe también la capacidad jurisdiccional inherente a
su condición de ser un tribunal disciplinario (…) La unidad que se busca
pretende convertir al Consejo en la institución responsable del funcionamiento
integral de la administración de justicia. Por eso reúne, contrariando la
dispersión que siempre ha existido, funciones tan disímiles como las de servir de
instancia en asuntos disciplinarios relacionados con jueces y abogados, la de
actualizar y vigilar la operación de la carrera administrativa, la de utilizarla
para el suministro de candidatos a las posiciones judiciales, la de arreglar
conflictos jurisdiccionales y la de preparar y ejecutar el presupuesto de toda la
Rama”. De este modo, entonces, los principios de independencia y de autonomía
judicial habrían inspirado al constituyente para definir la estructura y el
funcionamiento del Estado y de los poderes públicos.
Asimismo, la fundamentalidad de la independencia y de autonomía judicial se

derivaría, a juicio del demandante, del propio texto constitucional, en la medida
en que ambas directrices irradiaron todo el ordenamiento superior.
Es así como el demandante reseña las disposiciones constitucionales que serían

la expresión o materialización de los referidos principios. Como el artículo el
artículo 113 superior, que establece el principio de separación de poderes, y los
preceptos que crearon el Consejo Superior de la Judicatura, órgano de la propia
Rama Judicial encargado de su conducción, para finalmente concluir que a todo
el diseño institucional del Estado subyacen los referidos principios de
independencia y autonomía judicial.
Pese a lo anterior, el nuevo modelo de gobierno y administración del

I.2.3.
Poder Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015 habría trastocado
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definitivamente estos dos elementos estructurales de la Constitución.
En primer lugar, el nuevo diseño institucional favoreció un clima de dependencia

de la Rama Judicial frente a las dos ramas del poder público y al interior de la
propia rama judicial, así: (i) de una parte, los miembros del Consejo de Gobierno
Judicial ya no son de dedicación exclusiva, porque cumplen fundamentalmente
funciones judiciales; es el caso de los presidentes del Consejo de Estado, de la
Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, que tienen ante rol un rol
judicial, además del rol propio de la presidencia de la respectiva corporación; lo
propio ocurre con el representante de los jueces y de los magistrados de
tribunales, que desarrollan actividades jurisdiccionales en su calidad de juez o de
magistrado, y con el representante de los empleados judiciales, que se dedica a
otras labores ajenas a la dirección de la Rama Judicial: “los miembros del
Consejo ya no son funcionarios de dedicación permanente sino accidental, como
accidental y temporal es la dignidad de ser presidente de una Alta Corte, a tal
punto que en algunos casos, las respectivas Corporaciones Judiciales tardan
incluso años en elección de quien los va a representar, sino que se despojan de
su condición de jueces para cumplir la función administrativa, por lo cual no se
cumple el presupuesto de dedicación exclusiva en la función administrativa; (ii)
también se avala expresamente la facultad del Ejecutivo para intervenir en la
gestión de la Rama Judicial, pues los ministros del despacho y los directores de
departamentos administrativos pueden participar en las reuniones del Consejo de
Gobierno Judicial; este tipo de mediación interfiere directamente con el
funcionamiento autónomo del Poder Judicial, pues significa que las instancias
gubernamentales pueden interferir en la conducción de un poder que debería
funcionar separada y autónomamente de los demás; (iii) tampoco se da
continuidad a la gestión de la rama judicial, como quiera que el Consejo de
Gobierno Judicial se encuentra integrado por los presidentes de las altas
corporaciones judiciales, y estos ejercen la dignidad por un solo año; (iv)
finalmente, el gerente de la Rama Judicial cumple dos roles incompatibles entre
sí, como es la participación en el Consejo de Gobierno Judicial, que define las
políticas en la gestión del Poder Judicial, y la ejecución de tales directrices; este
doble rol afecta la conducción de la administración de justicia, pues “el control
que debería radicarse en el órgano colegiado, queda radicado en el mismo
órgano controlado”.
Pero además, el nuevo modelo de gestión de la Rama Judicial corresponde en su

integridad al sistema pre-constituyente previsto en el Decreto 052 de 1987, que
justamente fue eliminado de manera consciente y deliberada en la Constitución
de 1991, para dotar a la Rama Judicial de la autonomía interna y externa de la
que carecía hasta entonces. Dentro de este viejo esquema, el órgano encargado
de la gestión de la Rama Judicial, el denominado Consejo Superior de la
Administración de Justicia, estaba integrado por delegados de la Corte Suprema,
del Consejo de Estado y del Tribunal Disciplinario, así como por un
representante de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y de los empleados
judiciales. En este orden de ideas, si el esquema institucional plasmado en la
Constitución de 1991 respondió al objetivo de dotar de independencia y
autonomía a la Rama Judicial, por oposición al existente con anterioridad, y si el
13
Acto Legislativo 02 de 2015 retornó a este último esquema, la forzosa
conclusión es que el constituyente secundario no solo suprimió un organismo
constitucional, sino también que, al hacerlo, lo hizo en perjuicio de los principios
de autonomía y de independencia que inspiraron al Constituyente de 1991: “El
Consejo Superior de la Judicatura nació con la Constitución Política de 1991 y
fue creado para darle independencia a la Rama Judicial, la cual se pierde para
retornar al modelo preconstitucional de 1886 “1.
I.2.4. A partir de las consideraciones anteriores, el accionante concluye que el

los preceptos demandados del Acto Legislativo 02 de 2015 adolecen de un vicio
competencial, en la medida en que el Congreso se excedió en el ejercicio del
poder de reforma, al sustituir principios esenciales de la Carta Política que no
eran susceptibles de ser eliminados mediante por el constituyente en un acto
legislativo, como son los principios de independencia y de autonomía judicial.
I.3. Solicitud
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el accionante presenta dos

solicitudes: (i) por un lado, debido a la necesidad imperiosa de preservar la
intangibilidad de la Carta Política, que habría sido puesta en peligro por el
Congreso de la República al expedir el acto legislativo demandado, y debido a
que como consecuencia de ello se provoca un grave perjuicio al erario público y
a los servidores de la Rama Judicial, se solicita a la Corte decretar la suspensión
del Acto Legislativo impugnado; (ii) y por otro lado, se solicita la declaratoria de
inexequibilidad simple de los artículos 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo
02 de 2015.
2. Trámite procesal
Mediante Auto del día 2 de octubre de 2015, el magistrado sustanciador rechazó

por improcedente la solicitud de medida provisional, y admitió la demanda. En
consecuencia con ello, en el auto se dispuso:
- Correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para la

presentación del correspondiente concepto.
- Fijar en lista las disposiciones atacadas, para que su impugnación o

defensa por cualquier ciudadano.
1
Es así como el Decreto 052 de 1987 establece lo siguiente: // “Artículo 8º. La Carrera Judicial será
administrada por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, los Consejos Seccionales de la Carrera,
las Corporaciones Judiciales y los Jueces, con el apoyo técnico y operativo de la Dirección Nacional y de las
Oficinas Seccionales de la Judicatura. // “Artículo 9º. El Consejo Superior de la Administración de Justicia
l Ministro de Justicia o su delegado, quien lo presidirá (aparte declarado inexequible)
quedará integrado así: // E
// Un delegado de la Corte Suprema de Justicia. // Un delegado del Consejo de Estado; // Un delegado del
Tribunal Disciplinario. // El Procurador General de la Nación o su delegado (aparte declarado inexequible) //
Un representante de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional. // Un representante de los empleados judiciales.
// En decisiones sobre la carrera, el Ministerio de Justicia sólo tendrá voto en caso de empate. El Director de la
Carrera actuará como secretario. “.
14
- Comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a
la Presidencia del Congreso, al Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio
de Justicia y del Derecho, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y
a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para su pronunciamiento
sobre las pretensiones de la demanda.
- Invitar a las siguientes instituciones, para que se pronuncien sobre las

pretensiones de la demanda o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las
facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de
Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia;
(ii) La Corporación Excelencia en la Justicia, la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de Juristas, el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal Constitucional y el Centro de Estudios Derecho, Justicia y
Sociedad (Dejusticia); (iii) la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema
Judicial Colombiano y Afines (Asonal Judicial); (iv) el Colegio Nacional de
Defensores Públicos, la Corporación de Jueces y Magistrados de Colombia y la
Corporación Nacional de Abogados (CONALBOS); (iv) la Red de Veedurías de
Colombia.
- Rechazar por improcedente la solicitud de medida provisional.
3. Intervenciones
3.1. Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la

República2, Ministerio de Justicia3, Ministerio del Interior4, Fiscalía
General de la Nación5 y Gerardo Antonio Duque Gómez6)
Los referidos intervinientes identificaron tres tipos de deficiencias en el escrito

de acusación que, a su juicio, tornarían inviable el juicio de validez, tal como se
explica a continuación.
3.1.1. La primera falencia consistiría en que la demanda se estructura en función

de un presunto vicio que, sin embargo, se encuentra respaldo expresamente en el
propio texto constitucional. En efecto, los cargos del escrito de acusación se
sustentan en una supuesta falta de competencia del Congreso para modificar la
Carta Política, pero el mismo ordenamiento constitucional habilita a este órgano
para reformarla, según se establece en el artículo 374 de la Carta Política7. Y
como la propia Constitución permite expresa e inequívocamente su reforma por
la vía que hoy se cuestiona en el proceso, no tendría sentido un pronunciamiento
frente a este señalamiento.
3.1.2. En segundo lugar, el accionante habría fallado al identificar los

2
Como pretensión única.
3
Como pretensión principal.
4
Como pretensión principal
5
Como pretensión principal.
6
Como pretensión principal
7
Argumento del ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez.
15
componentes básicos del juicio de sustitución con fundamento en los cuales se
justifica la pretendida declaratoria de inexequibilidad.
De una parte, con respecto al pilar esencial de la Carta Política que habría
1.1.1.1.
sido sustituido en el Acto Legislativo demandado, se encuentran los siguientes
problemas:
(i) En la demanda se sostendría indistintamente, y de manera ambigua y

equívoca, que el pilar fundamental objeto de la suplantación corresponde a la
organización del Estado, al Consejo Superior de la Judicatura, y a la autonomía e
independencia de la Rama Judicial, sin que en el escrito de acusación se
suministren elementos de juicio para establecer con respecto a cuál de todos ellos
debe adelantarse el juicio de sustitución8.
(ii) Pero no solo no se habría precisado el eje fundamental de la Carta Política

que fue suprimido en la reforma constitucional, sino que además, ninguno de los
muchos que se señalan en la demanda podría servir como estándar analítico o
como parámetro de validez del acto legislativo.
Así por ejemplo, aunque el accionante reitera en distintas ocasiones que el pilar
fundamental que fue sustituido es la estructura del Estado, la reforma
constitucional no podría ser valorada a la luz de este criterio, ya que el diseño
institucional específico plasmado en la Carta Política no constituye un elemento
esencial e inamovible, porque sólo tiene este carácter la necesidad de que exista
una estructura orgánica que permita la realización de los fines estatales. Así las
cosas, como en la reforma constitucional cuestionada no eliminó ni suprimió la
estructura estatal como tal, y únicamente se alteró una pieza específica de un
modelo institucional particular cuya configuración podía ser objeto de
alteraciones, y como al suprimirse el Consejo de la Judicatura se crearon nuevas
instancias que asumieron su rol institucional, no sería posible adelantar el juicio
de sustitución propuesto por el demandante9. Tampoco podría considerarse que
el principio axial es el Consejo Superior de la Judicatura como tal, porque se
trata tan solo de un órgano instrumental a los fines esenciales del Estado, fines
que además pueden materializarse a través de múltiples fórmulas y esquemas
institucionales, y no solo a través del modelo plasmado en el texto constitucional
original10.
(iii) De igual modo, el accionante tampoco habría indicado las razones por las
que alguno de los elementos anteriores constituye un eje definitorio del
ordenamiento constitucional, y las razones por las que, por consiguiente, al
constituyente secundario le estaría vedada la posibilidad de suprimirlo o
sustituirlo. Por el contrario, el actor asume sin fórmula de juicio que la
organización del Estado, que el Consejo Superior de la Judicatura, que los
principios que orientan la configuración del poder estatal, y que la autonomía e
independencia del Poder Judicial son elementos esenciales del texto
8
Tesis del Ministerio de Justicia y del Derecho y del Ministerio del Interior.
9
Planteamiento de la Presidencia de la República y de la Fiscalía General de la Nación.
10
Argumento del Ministerio del Interior.
16
constitucional, y que por tanto, ninguno de estos podría ser alterado por el
Congreso mediante un Acto Legislativo11.
Pero incluso prescindiendo de la deficiencia anterior, y asumiendo que el

1.1.1.2.
pilar fundamental objeto de la sustitución se encuentra individualizado
correctamente, en la demanda tampoco se identifican los componentes
normativos del Acto Legislativo 02 de 2015 que explican la supresión del
referido componente esencial de la Carta Política12.
Así por ejemplo, el demandante no habría especificado las medidas específicas

contenidas en la reforma constitucional que habrían trastocado los principios de
independencia y de autonomía judicial13. Es así como el actor sostiene que bajo
el actual régimen, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no se dedican
de manera permanente y exclusiva a la dirección de la Rama Judicial, pero no
explica en qué sentido esta circunstancia tiene la potencialidad de hace
nugatorios los referidos principios. Asimismo, el accionante afirma que el acto
legislativo prevé la interferencia del Ejecutivo en el funcionamiento de la Rama
Judicial; sin embargo, como quiera que la fórmula específica a través de la cual
al algunos miembros del gobierno nacional pueden participar en las reuniones
del Consejo de Gobierno Judicial debe ser definida por una ley estatutaria, sujeta
al control constitucional correspondiente, tampoco es posible derivar de la
previsión normativa acusada la sustitución de los pilares fundamentales del
ordenamiento constitucional14.
1.1.2. Finalmente, el accionante habría confundido el juicio de sustitución que

opera frente a las reformas constitucionales, con el control material del sistema
jurídico, asumiendo erróneamente que cualquier alteración al texto constitucional
por vía de un Acto Legislativo configura, por sí misma, una sustitución de la
Carta Política. Es así como el ejercicio argumentativo de la demanda está
orientado, no a demostrar que el nuevo diseño institucional de la Rama Judicial
subvierte un componente esencial de la Constitución que era inamovible, sino a
identificar los cambios puntuales en el modelo acogido, como si las alteraciones
al régimen constitucional fuesen, por sí mismos, inconstitucionales. En este
orden de ideas, como quiera que la demanda parte de este error de base, error
que, por lo demás, tornaría inviable no solo esta reforma constitucional sino
cualquier otra, no es posible adelantar el análisis propuesto en el escrito de
acusación15.
1.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad

(Academia Colombiana de Jurisprudencia16, Ministerio de Justicia y
del Derecho17, Ministerio del Interior18, Universidad de la Sabana19,
11
Tesis del Ministerio de Justicia y del Derecho.
12
Planteamiento del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Fiscalía General de
la Nación.
13
Tesis de la Presidencia de la República.
14
Planteamiento de la Presidencia de la República.
15
Tesis del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Fiscalía General de la Nación.
16
Como pretensión única. La Academia Colombia de Jurisprudencia actúa a través de Germán Valdés Sánchez.
17
Como pretensión subsidiaria.
17
Fiscalía General de la Nación20, Corporación Excelencia en la Justicia
21
, Gerardo Antonio Duque Gómez22)
Los intervinientes anteriores estiman que las acusaciones del demandante son
infundadas y que, por tanto, los preceptos demandados deben ser declarados
exequibles por los cargos analizados.
La defensa de esta línea se estructura a partir de tres tipos de análisis, referidos a

la naturaleza, contenido y alcance del control de las reformas constitucionales, de
los principios de independencia y de autonomía judicial como parámetros para
valorar el acto legislativo demandado, y del nuevo modelo de gestión de la Rama
Judicial establecido en dicho acto, respectivamente, a efectos de demostrar que
las acusaciones de la demanda obedecen a una comprensión manifiestamente
inadecuada de estos elementos.
A continuación se relacionan y sintetizan los respectivos argumentos.
1.1.1. Consideraciones sobre el control de las reformas constitucionales por

vicios asociados a su contenido
Un primer grupo de argumentos se orienta a precisar los criterios para valorar la

constitucionalidad de las reformas constitucionales, y a descartar las
conclusiones del accionante sobre la base de tales puntualizaciones. Es así como
se hacen los siguientes planteamientos:
(i) De un lado, se afirma que el escrutinio judicial de las reformas

constitucionales se debe efectuar teniendo como referente de análisis, o bien las
denominadas “cláusulas supraconstitucionales de eternidad”, que pueden ser
modificadas pero nunca derogadas o suprimidas, o bien las denominadas
“cláusulas pétreas”, que no pueden ser objeto de intervención por el
constituyente secundario. No obstante, tanto las unas como las otras sólo pueden
ser creadas por el constituyente primario, tal como ocurre con las cláusulas de
eternidad de la Ley Fundamental de Bonn, relativas a la dignidad humana, a los
derechos fundamentales y a la forma de estado federal, cuyo status y cuya
inamovilidad fue establecida en el propio texto constitucional, y no
posteriormente por la vía judicial mediante una calificación caprichosa del juez
constitucional.
En esta oportunidad, sin embargo, se plantea el debate frente a un elemento

normativo de la Constitución de 1991 que no constituye ni una cláusula de
eternidad ni una cláusula pétrea, en tanto el constituyente primario no le otorgó
este status. Por este motivo, el juez constitucional no se encuentra habilitado para
conferir de manera unilateral y antidemocrática el carácter de cláusula de
18
19
Como pretensión única. La Universidad de la Sabana actúa a través de Vicente F. Benítez.
20
21
Como pretensión única. La Corporación Excelencia en la Justicia actúa a través de Gloria María Borrero
Restrepo.
22
18
eternidad a las normas constitucionales que crearon el Consejo Superior de la
Judicatura, por lo que el juicio de sustitución propuesto por el accionante, carece
de todo referente normativo23.
(ii) Asimismo, el escrutinio judicial de las reformas constitucionales tiene

unos estándares distintos de los operan cuando se efectúa el control material de
la legislación, pues el referente del juicio de sustitución son los elementos
estructurales y no contingentes de la Carta Política, y en todo caso se trata de un
control de ultima ratio y de máximos¸ p ara no bloquear los legítimos procesos de
renovación constitucional.
En este caso, sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura es únicamente un

elemento contingente del ordenamiento constitucional referido a un arreglo
institucional específico de la estructura del Estado, y por tanto, con fundamento
en éste no es posible valorar la legitimidad de la reforma constitucional24.
(iii) El control de las reformas constitucionales debe ser flexible y debe

permitir los ajustes frente a componentes normativos del ordenamiento superior
que han demostrado ser inconvenientes. En este entendido, la estructura de la
administración de justicia no puede ser considerada como un componente
inamovible de la Carta Política, como propone el accionante, sino que tal
carácter se predica únicamente de los principios básicos a la luz de los cuales se
configuró la Rama Judicial, como el principio de separación de poderes, los
cuales no fueron suprimidos dentro del nuevo diseño institucional previsto en el
Acto Legislativo 02 de 2015, porque el mismo se orientó a superar las falencias
operativas en la gestión y administración de la Rama Judicial, ocasionadas por el
esquema institucional previsto en la Carta de 199125.
1.1.2. Consideraciones sobre los principios de autonomía e independencia

judicial
La segunda línea argumentativa de los intervinientes se orienta a precisar el

contenido y el alcance de los principios de autonomía e independencia judicial
como estándar del control constitucional, a efectos de demostrar que tales
principios no fueron anulados en la reforma atacada.
En este sentido, se hacen las siguientes puntualizaciones: (i) el nivel de

protección de la autonomía y de la independencia depende del tipo de función
ejercida por la Rama Judicial, y de la forma en que ésta se proyecta frente a otros
órganos y poderes. En este sentido, cabe distinguir cuatro tipos de
independencia: (i) la independencia externa frente a funciones judiciales, c uya
garantía es absoluta y plena; (ii) la independencia interna frente a funciones
administrativas, cuya tutela es tan solo relativa, y que además se articula con el
principio de colaboración armónica con los otros poderes públicos, (iii) la
independencia interna frente a funciones judiciales, c uyo amparo también debe
23
Argumento de la Universidad de la Sabana.
24
Argumento de la Universidad de la Sabana.
25
Planteamiento de la Corporación Excelencia en la Justicia.
19
ser absoluto; (v) y la independencia externa frente a funciones administrativas,
cuya protección es tan solo moderada o relativa. En este orden de ideas, la
reforma al modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial no
representa una amenaza para los referidos principios, puesto que el nuevo
esquema plasmado en la reforma constitucional no versa sobre el ejercicio de las
funciones judiciales de los operadores jurídicos, sino tan solo sobre las de orden
administrativo, frente a las cuales la independencia tiene unos estándares y un
espectro de protección disminuido26.
Asimismo, se distinguen tres facetas de la independencia judicial: (i) la

independencia como imparcialidad, es decir, como la desvinculación del juez
frente a las partes, en cuyo caso, tiene un alcance absoluto e incondicionado; (ii)
la independencia como autonomía funcional, es decir, como la libertad del
operador jurídico frente a otros jueces de igual o superior jerarquía; esta
dimensión de la independencia tiene un alcance relativo, en la medida en que
puede ser limitada para hacer viable el control de la interpretación del derecho
positivo mediante mecanismos como la apelación, la consulta y la casación, y
por la necesidad de garantizar la sujeción de los jueces al precedente vertical y al
propio precedente; (iii) finalmente, la independencia como autonomía orgánica
o insularidad política, que implica la separación de la judicatura frente a las
instituciones políticas y frente al público en general; esta modalidad de
independencia también es relativa, ya que en virtud del principio de
transparencia en la gestión pública, del control democrático de la función
judicial, y de los derechos fundamentales de las personas, los actores externos
tienen la potestad para intervenir en el ejercicio de la función judicial.
La reforma constitucional, por su parte, no se refiere a las dos primeras forma de

independencia judicial, y únicamente tiene repercusión en la tercera; sin
embargo, como quiera que el actor no señala las razones por las que las medidas
adoptadas por el constituyente secundario podrían anular este principio, y como
quiera que tampoco es clara la forma en que el cambio de una institución por otra
podría afectar la insularidad orgánica, la solicitud de declaratoria de
inexequibilidad no está llamada a prosperar27.
1.1.3. Consideraciones sobre la compatibilidad entre el contenido de la reforma

constitucional y los principios de autonomía e independencia de la Rama
Judicial.
Finalmente, un tercer núcleo de argumentos apunta a precisar la naturaleza, el

alcance y la finalidad de los preceptos demandados, a efectos de demostrar que
su contenido es compatible con los principios de autonomía e independencia
judicial, tal como se explica a continuación:
(i) De una parte, algunos de los intervinientes precisan la naturaleza de los

cambios introducidos en el Acto Legislativo 02 de 2015, y a partir de estas
26
Planteamiento del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
27
Tesis de la Fiscalía General de la Nación.
20
puntualizaciones descartan la presunta sustitución planteada por el demandante.
En este sentido se señala lo siguiente: (a) se trata de modificaciones puntuales,
accesorias y específicas, y en todo caso referidas a cuestiones de orden
institucional y orgánico, sobre los entes encargados del gobierno y
administración de la Rama Judicial; no se trata, por tanto, de un cambio radical o
de un viraje en el modelo de administración de justicia; y tratándose de
alteraciones de este tipo, no podría configurarse la supresión de un pilar
fundamental de la Constitución que el accionante alega28; (b) en términos
generales, la reforma constitucional introdujo cambios de orden nominal y no de
orden sustantivo, ya que las medidas se orientan a suprimir un órgano (el
Consejo Superior de la Judicatura) y a sustituirlo por otro u otros que asumen el
mismo rol institucional y sus mismas funciones (el Consejo de Gobierno Judicial
y la Gerencia de la Rama Judicial); y en la medida en que se trata de cambios
que carecen de trascendencia sustantiva, no podría haberse subvertido ningún
pilar fundamental del texto constitucional29.
(ii) De otro lado, se señalan los fines que subyacen a la reforma constitucional
y a partir de su teleología se defiende la exequibilidad de la preceptiva acusada.
En este sentido se argumenta lo siguiente: (a) el nuevo modelo de administración
de justicia plasmado en el Acto legislativo 02 de 2015 se estructuró en función
de la necesidad de que el gobierno y la administración de la Rama Judicial fuese
receptiva a las necesidades y expectativas de los operadores de justicia, ya que
bajo el esquema anterior este receptividad no fue posible porque la gestión de la
Rama era exógena a la Administración de Justicia misma, pese a que la
legislación preveía la existencia de una Comisión Interinstitucional a la que
pertenecían los presidentes de las altas cortes, los representantes de los
funcionarios y de los empleados, y el Fiscal; este propósito de evitar la autarquía
en la administración y gestión de la Rama Judicial explica la nueva composición
del Consejo de Gobierno Judicial y el status de sus miembros, Consejo que, en
últimas, fusiona en un único cuerpo lo que anteriormente era el Consejo Superior
de la Judicatura y la referida Comisión Interinstitucional; y es a partir de esta
finalidad que debe ser entendido, interpretado y valorado el nuevo esquema de
gestión de la administración de justicia30; (ii) el diseño actual se inspiró en la
necesidad de garantizar la eficiencia de la administración del Poder Judicial, a
través de la participación de tres miembros en el Consejo de Gobierno Judicial
que tienen formación y experiencia en temas afines a la administración, y que
además son de dedicación exclusiva y permanente31.
(iii) Finalmente, un tercer grupo de consideraciones apunta descartar los

razonamientos del demandante y de los intervinientes que sugieren que la
reforma constitucional compromete los principios de autonomía y de
imparcialidad de la Rama Judicial.
28
Planteamiento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y de la Corporación Excelencia en la Justicia.
29
Tesis de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
30
Argumento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, del Ministerio del Interior y del Ministerio de
Justicia y del Derecho.
31
Tesis del Ministerio del Interior.
21
Para este efecto se argumenta que la reforma constitucional debe ser evaluada en
conjunto y que, desde esta perspectiva global, el acto legislativo fortalece la
independencia y la autonomía judicial porque contiene un amplio repertorio de
medidas encaminadas específicamente a desarrollar estos principios. Dentro de
las medidas que fueron adoptadas por el constituyente secundario para este
efecto, se señalan las siguientes: (i) se modificó el régimen de investigación y
juzgamiento de los magistrados de las altas cortes, eliminándose el ingrediente
político que tenía anteriormente, así como la nociva intervención del Congreso
en estos procesos; (ii) se otorgó la inmunidad funcional a los magistrados de las
altas cortes en relación con sus decisiones judiciales, porque éstas no pueden ser
cuestionadas por el Congreso ni por las autoridades encargadas de la
investigación y juzgamiento de los delitos y faltas disciplinarias cometidas por
aquellos; (iii) se otorgó a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado la
facultad para reglamentar las votaciones para la elección de los magistrados; (iv)
se diseñaron nuevos mecanismos para evitar la denominada “puerta giratoria”, en
la que los magistrados de una corte nominan en ternas o en cargos a personas que
intervinieron en su propia designación, así como para evitar el paso directo e
inmediato de un alto cargo a otro del mismo nivel; (v) se otorgó autonomía a la
función disciplinaria, en la medida en que más de la mitad de los miembros de la
Comisión Nacional Disciplinaria son elegidos a partir de ternas elaboradas por el
Consejo de Gobierno Judicial, y en la medida en que la competencia de este
organismo se extendió a todos los empleados de la Rama Judicial32.
1.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad

(miembros de la Mesa Regional Caribe y representantes de los
distritos judiciales de Bogotá, Medellín y Villavicencio; Gabriel
Pantoja Narváez; Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura33; Presidencia de la Sala Administrativa del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca34; Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia35; Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas36).
Los referidos intervinientes solicitan la declaratoria de inexequibilidad de los

preceptos demandados. El fundamento de esta solicitud es doble: (i) por un lado,
se argumenta que la reforma subvierte principios constitucionales que inspiraron
el diseño constitucional de la estructura del Estado y del Poder Judicial y la
creación del Consejo Superior de la Judicatura, como el sistema de frenos y
contrapesos, la autonomía y la independencia judicial, así como otros principios
que eran susceptibles de ser suprimidos por el constituyente secundario, como la
separación de funciones administrativas y judiciales dentro de la Rama Judicial,
la eficiencia en la gestión de la administración de justicia, y el propio Estado de
Derecho; (ii) y por otro lado, se argumenta que en realidad la reforma
constitucional no introdujo cambios sustantivos a la estructura o al
32
Argumento del Ministerio del Interior y del Ministerio de Justicia y del Derecho.
33
Intervención suscrita por José Agustín Suárez Alba.
34
Intervención suscrita por Jesús Antonio Sánchez Sossa.
35
Intervención suscrita por José Luis Barceló Camacho.
36
Intervención suscrita por Flor Eucaris Díaz Buitrago y por María Eugenia López Bedoya.
22
funcionamiento del Poder Judicial y que, por el contrario, únicamente se apeló
de manera artificiosa e ilegítima al mecanismo de la reforma constitucional para
materializar objetivos e intereses políticos, como es la destitución de los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura.
A continuación se desarrollan estos dos argumentos.
1.2.1. Sustitución de los elementos estructurales de la Carta Política
La primera línea argumentativa en defensa de esta postura se orienta a demostrar

que los preceptos atacados subvierten componentes esenciales del ordenamiento
superior, no susceptibles de ser eliminados por el Congreso de la República a
través de un Acto Legislativo, sino únicamente por el constituyente primario.
En términos generales, los intervinientes sostienen que la supresión del Consejo

de la Judicatura y la consiguiente creación de los órganos sustitutivos no solo
implicó la eliminación de un órgano de creación constitucional, sino también, y
fundamentalmente, la supresión de los principios que éste órgano encarnaba y
materializaba, particularmente el sistema de frenos y contrapesos y la
independencia y la autonomía judicial37.
Es así como el engranaje establecido en la Carta del 1991 dotaba de autonomía y

de independencia a la Rama Judicial, a través de componentes como los
siguientes: (i) existía una estructura especializada dentro de la propia Rama,
encargada de las funciones de gobierno y de administración; esta estructura
garantiza el autogobierno en la Rama Judicial, así como la separación entre las
funciones judiciales y las funciones administrativas, de modo tal que los
operadores jurídicos se encargan únicamente de administrar justicia, y los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura y toda su estructura, del manejo
de la Rama Judicial; (ii) esta estructura institucional se dedicaba exclusivamente,
y en forma continua, al gobierno y a la administración de la Rama Judicial; (iii)
el órgano encargado de esta labor, a saber, el Consejo Superior de la Judicatura,
tenía el status de Alta Corte; (iv) este mismo órgano tenía un carácter colegiado,
y por tanto, las decisiones debían ser objeto de debate y deliberación previa; (v)
por su composición, era trataba de un órgano fortalecido y robustecido, porque
no era simplemente un agregado de funcionarios dispersos que respondían a
37
Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de la Sala Administrativa del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y de Gabriel Pantoja
Narváez. // Según el Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, el carácter esencial de los principios de
autonomía e independencia judicial se derivaría del siguiente entramado normativo: (i) del Preámbulo y del
artículo 2 de la Constitución, que impone como objetivo un orden justo, orden que solo es posible si existe una
Rama Judicial independencia y autónoma, (ii) de los Principios Básicos Relativos a la Judicatura, que es un
instrumento vinculante en virtud de los artículos 93 y 94 de la Carta Política; (iii) del artículo 116 de la
Constitución que asigna al Consejo Superior de la Judicatura funciones jurisdiccionales; (iv) del artículo 127 del
mismo cuerpo normativo, que prohíbe a los servidores de la Rama Judicial participar en actividades y
movimientos políticos, y hacer parte de controversias políticas; (v) del artículo 228 de la Carta Política, que exige
que las decisiones de los jueces sean independientes, y que consagra la autonomía e independencia de la Rama
Judicial; (vi) del artículo 229 superior, consagra el derecho de acceso a la administración de justicia, que solo es
posible en condiciones de autonomía e independencia; (vii) de los artículos 246 a 256, que fijaban un diseño
institucional orientado a garantizar la autonomía y la independencia.
23
intereses específicos del sector al que representan, sino una unidad; (vi) el
Consejo Superior de la Judicatura era independiente y autónomo en la ejecución
presupuestal, en cabeza de la Dirección Administrativa de la Administración
Judicial; (vii) aunque los magistrados de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura eran elegidos por las Altas Cortes, no actuaban como
agentes o delegados de éstas, y por este motivo, las decisiones sobre política
judicial se adaptaban con plena autonomía interna; (viii) la presencia del órgano
de gestión estaba garantizada en todo el territorio nacional, dado que existía un
órgano rector y dependencias territoriales que funcionaban bajo el esquema de la
desconcentración, mediante los consejos seccionales38. Todo este engranaje
aseguraba la autonomía y la independencia de las instancias de gestión de la
administración de justicia frente a los demás poderes del Estado, y frente a los
órganos que integran la Rama Judicial.
Dentro del reajuste institucional introducido con el Acto Legislativo 02 de 2015,

en cambio, se desnaturalizó y desdibujó este modelo y con ello, se anularon
también los principios básicos que orientaron la definición constitucional
primigenia.
Dentro de estas alteraciones se encuentran las siguientes: (i) las mismas

estructuras cumplen funciones de gobierno y funciones judiciales, pues la mayor
parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deben asumir este doble
rol; con ello se pierde el pilar de la especialización, y la dirección y la
administración de la Rama Judicial se convierte en una labor de segundo orden,
además de que se afecta el desempeño de la función jurisdiccional misma; todo
ello termina por erosionar y debilitar la Administración de Justicia; (ii) el perfil
de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial es inadecuado y repercute
negativamente en el gobierno de la Rama Judicial, ya que, en su gran mayoría,
éstos son integrantes de la administración de justicia que tienen el status de
operadores jurídicos y que, pese a ello, deben asumir un rol que les es extraño y
ajeno a su función natural; además, estos miembros actúan, no en función de los
intereses del buen gobierno de la Rama Judicial, sino en función de los intereses
del sector judicial al que pertenecen (Alta Corte, juzgado o tribunal, empleados
públicos de la rama); es decir, el esquema gremialista favorece el conflicto y la
inoperancia, así como la fragmentación en la gestión de la administración de
justicia; (iii) la mayor parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial
tienen un período de un año, con lo cual no solo no se da continuidad a su
gestión, sino que, además, se impide que ésta ejercida de manera adecuada; (iv)
los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no son de dedicación exclusiva
ni permanente, y por ello, el Consejo actúa de manera intermitente y esporádica,
o en el mejor de los casos de manera permanente a través de tres miembros que
actuarían unilateral y discrecionalmente; (v) aunque se pretendió separar la
función del gobierno y de la función de administración de la Rama Judicial, este
objetivo se desdibujó al prever la participación del Gerente de la Rama Judicial
en el Consejo de Gobierno Judicial, al atribuir a la Gerencia competencias que
38
Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y de
Gabriel Pantoja Narváez.
24
anulan o debilitan las del Consejo de Gobierno Judicial y que trascienden el
mero nivel ejecutivo y operativo porque colindan o hacen parte del gobierno
mismo de la Rama Judicial, y al no preverse ningún tipo de control objetivo y
efectivo de la gestión de la Gerencia; bajo este nuevo esquema, entonces, el
ejecutor de las políticas públicas es al mismo tiempo quien las diseña y quien
participa activamente en la designación de los miembros del Poder Judicial, y en
la práctica, este órgano ejecutor no se encuentra subordinado al órgano de
gobierno. Así las cosas, la dirección y la gestión del sistema de administración de
justicia queda en manos de una institucionalidad débil, fragmentada, que tiene un
tinte político, de circunscripción voluble, que opera de manera intermitente, y
que además no cuenta con unidades de personal ni una nómina adscrita; una
estructura vulnerable como ésta carece de las condiciones para garantizar su
independencia y autonomía frente a la propia rama judicial y frente a los demás
poderes del Estado39.
Y paralelamente al debilitamiento y a la fragmentación del órgano de gobierno

de la Rama Judicial, en la reforma se adoptaron otras medidas que terminan por
desnaturalizar la concepción original sobre la estructura de la Administración de
Justicia prevista por el constituyente. Es así como: (i) se alteraron los requisitos y
el sistema de designación de los magistrados de las altas cortes, exigiendo, por
ejemplo, que los magistrados de la Corte Constitucional tengan 15 años de
experiencia, y no 10, desconociendo el objetivo constituyente de la renovación
generacional tan urgida en la administración de justicia; (ii) así mismo, mientras
anteriormente los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado eran elegido de listas diseñadas por el Consejo de la Judicatura,
actualmente estas listas son enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial, con lo
cual se privilegia a los miembros del poder judicial y a los docentes, en
detrimento de los abogados litigantes40; (iii) las funciones del Consejo Superior
de la Judicatura relativas a la resolución de los conflictos de competencias fueron
trasladadas de manera injustificada e irreflexiva a la Corte Constitucional, que
ahora debe asumir un rol que le es extraño, y que repercute negativamente en su
misión de garantizar los derechos fundamentales y de garantizar la supremacía
de la Constitución dentro del ordenamiento jurídico.
La inexistencia de cambios sustantivos en el modelo de gobierno y

1.2.2.
administración de la Rama Judicial
La segunda línea argumentativa se orienta a demostrar que el mecanismo de la

reforma constituyente fue utilizado de manera ilegítima, no para introducir
cambios sustantivos en el sistema de gobierno y administración del Poder
Judicial, sino con el propósito de materializar un interés político que no se había
logrado a través de otros mecanismos, como es la destitución de los miembros
del Consejo Superior de la Judicatura, pero dejando intactos los elementos
estructurales del modelo anterior, con algunos retoques artificiosos.
39
Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de Sala Administrativa del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Gabriel Pantoja Narváez.
40
Argumento de Gabriel Pantoja Narváez.
25
Es así como desde hace varios años distintos núcleos políticos tenían el interés
de destituir a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, tal como se
encuentra registrado por los propios medios de comunicación. Tras varios
intentos fallidos, estos actores decidieron apelar a la reforma constitucional,
transmitiendo el mensaje errado de que esta tendría por objeto incorporar un
nuevo modelo de dirección y administración del Poder Judicial, cuando el
esquema fue dejado intacto y solo se materializaron cambios de orden nominal, y
cuando el único efecto jurídico real y concreto fue efectivamente la destitución
de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, encubierto bajo la
fachada de una reforma constitucional.
Prueba de que el interés subyacente a la reforma no fue el cambio en el modelo

de gestión del poder judicial sino únicamente la materialización de intereses
particulares que fueron disfrazados con la etiqueta de la reforma al poder
judicial, son los siguientes hechos: (i) se suprimió el Consejo Superior de la
Judicatura, pero se crearon unos órganos sustitutivos que asumieron el mismo
rol: así, la Sala Administrativa fue sustituida por el Consejo de Gobierno
Judicial, la Dirección Administrativa de Administración Judicial por la Gerencia
de la Rama Judicial, y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria por la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial; (ii) gran parte del articulado del Acto
Legislativo 02 de 2015 se limitó a sustituir una expresión lingüística por otra, al
ordenar que donde anteriormente en el texto constitucional aparecía la fórmula
“Consejo Superior de la Judicatura” debía entenderse “Consejo de Gobierno
Judicial” o “ Comisión Nacional Disciplinaria”, circunstancia esta que demuestra
el carácter nominal de los cambios; en otras palabras, con el acto legislativo se
pretendió encubrir la supresión de un órgano con la creación de otros, cambio
que no tiene ninguna repercusión en el modelo de gestión de la administración de
justicia; (iii) el mismo Acto Legislativo deja en manos de un ley estatutaria la
definición en aspectos fundamentales en el esquema de gobierno y
administración de la Rama Judicial; (iv) la supresión y eliminación del Consejo
Superior de la Judicatura nunca fue objeto de debate y deliberación en el
Congreso de la República, porque justamente, este era el punto de partida
indiscutible, y el interés común por parte de los actores políticos. En definitiva,
la reforma no persiguió la reestructuración de la justicia sino remover a los
magistrados que integraban el Consejo Superior de la Judicatura, y para ello se
creó el artificio del equilibrio de poderes41.
Y de hecho, los actuales contornos de la estructura del Poder Judicial definidos

en el Acto legislativo 02 de 2015 replican, casi que integralmente los
lineamientos del modelo preconstituyente que se quiso superar en la
Constitución de 1991. Es así como el esquema institucional previsto en el
Decreto Ley 052 de 1987 se encuentra reproducido en el Acto legislativo 02 de
201542.
En un escenario como este, el Acto Legislativo carece de toda legitimidad y de
41
Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas.
42
Argumento de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
26
toda justificación jurídica, porque se manipuló la figura de la reforma
constitucional para materializar propósitos políticos particulares, distintos de los
que deben inspirar cualquier modificación a la Carta Política.
4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación
4.1. Mediante concepto rendido el día 18 de noviembre de 2015, el Procurador

General de la Nación solicita a esta Corporación declararse inhibida para
pronunciarse de fondo, y en su defecto, declarar la exequibilidad de los preceptos
demandados.
4.2. Con respecto a la solicitud de inhibición, la Vista Fiscal sostiene que la

Corte Constitucional carece de la competencia para pronunciarse sobre la
exequibilidad de las reformas constitucionales a partir de cuestionamientos
relativos a la sustitución de los elementos estructurales o pilares fundantes de la
Carta Política, como se propuso justamente en la presente demanda de
inconstitucionalidad. Las razones de esta incompetencia son, a juicio de la
Procuraduría, las siguientes:
4.2.1. En primer lugar, el texto de la Carta Política circunscribe el control

constitucional de los Actos Legislativos a los cuestionamientos de forma y
procedimiento, excluyendo, entonces, cualquier otro tipo de escrutinio. No otra
conclusión se desprende de los artículos 241.1, 241.2 y 379 de la Constitución,
por lo que, desde una interpretación textual y sistemática, resulta insostenible el
control propuesto por el actor.
4.2.2. En segundo lugar, el constituyente únicamente previó límites formales al

poder de reforma, y no restricciones de orden material o sustancial a partir de las
cuales se pueda efectuar el escrutinio judicial por un presunto supuesto exceso en
el ejercicio de la competencia, puesto que, justamente no existe un parámetro de
constitucionalidad.
4.2.3. En tercer lugar, aunque la Corte ha estimado que el control que se efectúa
sobre las reformas constitucionales es de orden competencial y no sustancial, en
realidad, el tipo de examen que realiza es de naturaleza material, aunque se
etiquete o califique de otro modo. Por lo demás, esta misma Corporación ha
sostenido que los vicios de competencia son en realidad vicios materiales, que
por ende no caducan (sentencias C-1152 de 200543 y C-501 de 200144), cuando
por otro lado, en el caso de las reformas constitucionales ha sostenido la tesis de
que las acciones de inconstitucionalidad, por no involucrar un control material,
caducan en un año. Esto no sería más que una evidente contradicción.
4.2.4. La modalidad de control creada en la sentencia C-551 de 200345 atribuye

una nueva competencia a la Corte Constitucional, distinta de las previstas en el
ordenamiento superior, y por esta vía quebranta y sustituye los principios de
43
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
44
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
45
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
27
supremacía constitucional, legalidad, soberanía popular y Estado social de
Derecho.
4.2.5. En la medida en que el propio texto constitucional no contiene un catálogo

de principios axiales inmodificables, y en la medida en que por este motivo el
parámetro de validez de las reformas debe ser definido y construido por el propio
juez constitucional en cada caso, la Corte se convierte en un ente que crea y
aplica al mismo tiempo las normas superiores en las que se sustenta el escrutinio
judicial, y por esta vía se “desvanece la legitimidad propia de su labor judicial”.
4.2.6. El control por vicios de competencia anula el carácter democrático del

Estado de Derecho, al permitir que las decisiones adoptadas por representantes
del pueblo, o incluso con la mediación directa de éste, puedan ser declaradas
inconstitucionales por una mayoría simple y episódica de jueces no elegidos
democráticamente, a partir de un estándar construido artificiosamente.
4.2.7. El propio texto constitucional prevé un mecanismo para que el pueblo

apruebe o no las reformas constitucionales efectuadas por el Congreso de la
República, cuando versen sobre materiales sensibles como los derechos
fundamentales o los mecanismos de participación popular. En este orden de
ideas, la tesis de la Corte sobre su facultad para pronunciarse sobre la validez de
las reformas constitucionales a partir de presuntos vicios competenciales, implica
cercenar las prerrogativas del constituyente primario, lo cual es, en definitiva,
abiertamente antidemocrático en tanto permite que la Corte usurpe las
prerrogativas del pueblo colombiano.
Así las cosas, este tribunal debe inhibirse de pronunciarse sobre la presente
demanda, y en todo caso, pronunciarse expresamente sobre este último
argumento, ya que no había sido planteado por la Vista Fiscal en oportunidades
anteriores.
4.3. Con respecto a la solicitud subsidiaria de exequibilidad, el Ministerio

Público sostiene que aunque la independencia y la autonomía judicial
constituyen pilares básicos de la Carta Política que no deberían ser sustituidos, la
faceta de este principio que resulta inamovible se refiere exclusivamente a la
autonomía del juez para tomar sus decisiones en el ejercicio de la administración
de justicia, porque solo esta faceta tiene una relación indisoluble con la
separación de poderes como presupuesto esencial de la democracia, y que tal
dimensión de la autonomía e independencia no fue anulada con la supresión del
Consejo Superior de la Judicatura y con la subsiguiente creación del Consejo de
Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial46.
Adicionalmente, el modelo acogido por el constituyente prevé una separación de

poderes flexible, que permite la colaboración armónica entre poderes y los
controles interorgánicos entre ellos.
46
En este sentido, se reiteran los planteamientos del Concepto 5956 del 14 de septiembre de 2015, rendido
dentro del proceso con expediente D-10890.
28
4.4. Con fundamento en estas consideraciones, el Ministerio Público concluye
que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos de la
demanda y en su defecto, declarar la exequibilidad de los preceptos impugnados.
5. Audiencia pública
5.1. Convocatoria y lineamientos de la audiencia
El día 17 de febrero de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso la

realización de una audiencia pública sobre el Acto Legislativo 02 de 2015, con el
objeto de contar con nuevos insumos y elementos de juicio para el escrutinio
judicial de la normatividad demandada.
En este sentido, mediante autos de los días 7 de 18 de marzo, se convocó a la

audiencia para el 30 de marzo de 2016, teniendo en cuenta las siguientes
directrices:
- En el evento se abordarían dos núcleos temáticos: (i) el nuevo modelo de

dirección y administración de la Rama Judicial, cuestionado en la demanda de
inconstitucionalidad que se resuelve en esta providencia, y, (ii) el nuevo esquema
de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios de la Rama Judicial,
controvertido en la demanda correspondiente al expediente D-1094747.
- A nivel metodológico la audiencia se realizaría a partir de tres tipos de

dinámicas: las intervenciones individuales de los invitados, un espacio de
réplicas entre los intervinientes y los interrogantes formulados por los
magistrados de la Corte a los participantes.
- Frente al núcleo temático relativo al modelo de dirección y administración

de la Rama Judicial, se formularon las siguientes invitaciones: (i) de tipo
institucional, a Luis Fernando Velasco Cháves (Presidente del Congreso de la
República), Alejandro Ordóñez Maldonado (Procurador General de la Nación),
Margarita Cabello Blanco (Presidente de la Corte Suprema de Justicia), Danilo
Alfonso Rojas Betancourth (Presidente del Consejo de Estado), Ricardo Monroy
Church (magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura), Jesús Antonio Sánchez Sossa (Presidente de la Sala Administrativa
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca), Marco Antonio
Álvarez Gómez (magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá), Yesid Reyes Alvarado (Ministro de Justicia), Germán Navas Talero
(congresista); (ii) como invitados expertos: Néstor Iván Osuna Patiño y Diego
Eduardo López Medina.
- En la referida audiencia se abordaron cuatro tipos de interrogantes: (i) el

contenido y alcance de la reforma constitucional; (ii) el contexto político en el
que se enmarca; (iii) la valoración del nuevo esquema de gobierno y
47
Expediente a cargo del magistrado Alejandro Linares Cantillo.
29
administración del poder judicial, a partir de los estándares constitucionales; (iv)
la prospectiva de la reforma y avances en su implementación.
A continuación se reconstruye el debate que se produjo en el marco de la

audiencia, respecto de cada uno de estos niveles de análisis48.
5.2. Naturaleza, contenido y alcance de la reforma
5.2.1. En primer lugar, las participaciones en la audiencia se encaminaron a

explicar la naturaleza, el contenido y el alcance de la reforma constitucional. En
este sentido se abordaron dos interrogantes, uno de carácter general sobre si el
Acto Legislativo dio una respuesta integral a los problemas estructurales de la
justicia en Colombia, y otro específico sobre el nuevo modelo orgánico y
funcional de gobierno y administración de la Rama Judicial.
5.2.2. Con respecto al último de los interrogantes se ofrecieron cuatro tipos de

respuestas:
5.2.2.1. Dentro de una primera línea, el ministro de justicia consideró que

conceptualmente existen tres niveles de gerencia: (i) el gobierno propiamente
dicho, orientado a la definición de las políticas públicas; (ii) la gestión
estratégica, encaminada a efectuar el monitoreo del entorno y a reaccionar según
las modificaciones en el mismo; (iii) y la gestión operacional.
Dentro del proceso constituyente se habría discutido sobre cómo debía traducirse
esta distinción funcional en la estructura orgánica del Poder Judicial.
Inicialmente se habría planteado la necesidad de crear tres órganos, cada uno de
los cuales asumiría una de estas funciones, así: los representantes de los
operadores jurídicos (de altas cortes, de jueces y magistrados, y de empleados)
conformarían un cuerpo encargado de fijar los grandes lineamientos de política
judicial; un cuerpo técnico que se encargaría de la gestión estratégica, y que
supliría el déficit de experticia del Consejo Superior de la Judicatura; y un
gerente, encargado del nivel operativo de la rama judicial. No obstante, durante
el trámite legislativo este modelo se modificó y se optó por fusionar los dos
primeros niveles de gerencia asignando estos roles al Consejo de Gobierno
Judicial, pero dejando a salvo la función operacional, a cargo de la Gerencia de
la Rama Judicial.
5.2.2.2. En la misma dirección, pero con una aproximación distinta, el experto

Diego López sostuvo que el nuevo esquema obedece a otra lógica, ya que el
Consejo de Gobierno Judicial es tan solo un cuerpo directivo del más alto nivel
que no ejerce la gobernanza propiamente dicha, sino que únicamente traza las
grandes políticas del gobierno judicial y las grandes direcciones estratégicas,
para luego realizar un proceso de rendición de cuentas, a semejanza de lo que
hacen las asambleas de accionistas en las sociedades. Esto explica, por ejemplo,
48
El anexo Nro. 2 a esta sentencia contiene una síntesis esquemática de la presentación individual de los
invitados.
30
que el Consejo de Gobierno Judicial no funcione permanentemente y que no
cuente con una infraestructura permanente. Por su parte, la gerencia tendría el
liderazgo en la gestión del poder judicial, asumiendo no solo las funciones que
anteriormente cumplía la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sino
también la de los consejos seccionales de la judicatura, que funcionaban como
cuerpos colegiados poco eficientes bajo un principio de horizontalidad, más
propios de las estructuras judiciales. Existe entonces un organismo que funciona
a la manera de una junta directiva, que como tal no funciona permanentemente y
que se encarga de la dirección estratégica y la rendición de cuentas, y un gestor
robustecido y empoderado.
5.2.2.3. Finalmente, el magistrado Ricardo Monroy Church sostuvo que aunque

el Acto Legislativo 02 de 2015 creó dos instancias de gestión, a saber, el Consejo
de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, en realidad existen tres
instancias de gestión del poder judicial: (i) por un lado, la tarea de alta política
pública se radica en los tres expertos que hacen parte del Consejo de Gobierno
Judicial, quienes en últimos fijan los grandes direccionamientos de la gestión del
Poder Judicial; y como puede advertirse, en la definición de estos grandes
objetivos no existe una instancia de representación de los operadores de justicia
ni de los usuarios de la justicia; (ii) por otro lado, se encuentra el Consejo de
Gobierno Judicial en pleno que, a iniciativa de los tres expertos, define las
políticas públicas y se encuentra en un plano más operativo en asuntos como la
carrera judicial y la organización de los despachos, entre otros; (iii) y finalmente,
la gerencia, que actualmente está robustecida y dotada de amplias competencias
administrativas.
5.2.2.4. Por su parte, para la presidente de la Corte Suprema de Justicia y para

los magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la
normatividad demandada creó dos instancias encargadas de dirigir el poder
judicial, a saber, el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial, pero no distinguió adecuadamente la misión institucional de cada uno,
se mezclaron indistintamente las funciones de gobierno y administración, y
tampoco se fijaron claramente las reglas que rigen las relaciones entre ambas,
todo lo cual repercute negativamente en la dirección de la administración de
justicia. Así por ejemplo, aun cuando el Acto Legislativo asignó al Consejo de
Gobierno la función de dirigir la Rama Judicial, fijando directamente las
políticas de la Administración de Justicia para ser ejecutadas por la Gerencia,
inexplicablemente dispuso que el Gerente haría parte del Consejo, desdibujando
la diferenciación que conceptualmente se quería establecer entre gobierno y
administración.
5.2.3. Con respecto al interrogante sobre la naturaleza y dimensión de la reforma,

igualmente se dieron dos tipos de aproximaciones: por un lado, algunos de estos
participantes sostuvieron que el Acto Legislativo 02 de 2015 únicamente
introdujo modificaciones puntuales, accesorias e incluso meramente nominales al
esquema orgánico de dirección y administración del Poder Judicial, de modo tal
que el efecto jurídico de la reforma consistió únicamente en suprimir un órgano y
sustituirlo por otro que asumió en su integridad sus mismas funciones, y no en
31
incorporar un modelo de dirección y administración de la justicia. En contraste,
otros invitados estimaron que la normatividad demandada sí introdujo cambios
sustantivos al esquema de gobierno y administración judicial, que trascienden
por mucho la mera supresión orgánica y transferencia funcional.
5.3.2.1. Es así como el experto Néstor Iván Osuna Patiño sostuvo que el
trasfondo de la normatividad demandada se encuentra constituido por los
intereses de índole política orientados a suprimir el Consejo Superior de la
Judicatura, y en crear un órgano paralelo que asume su mismo rol y sus mismas
funciones. El Acto Legislativo 02 de 2015, por tanto, no puede ser explicado
como un intento del constituyente secundario por afrontar los problemas reales
de la justicia en ámbitos como la autonomía y la priorización presupuestal, la
modernización del sistema o la eliminación de la congestión judicial, sino como
la materialización de intereses políticos de actores determinados. Estos cambios,
además, no tienen la potencialidad de incidir en los aspectos neurálgicos y
estructurales del sistema de justicia, aunque sí distorsionan el esquema de
gobierno y administración del poder judicial que fue concebido originalmente
por el constituyente.
5.3.2.2. Por el contrario, otros participantes sostuvieron la tesis opuesta, en el

sentido de que la normatividad demandada sí introdujo cambios de orden
sustantivo al modelo de gestión del poder judicial. El experto Diego López
afirmó, por ejemplo, que el Acto Legislativo no debería ser entendido como la
mera sustitución o como un remplazo de un órgano por otro, ya que el nuevo
Consejo de Gobierno Judicial no es el equivalente de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, ni la nueva Gerencia de la Rama Judicial a la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. El primero de estos órganos fue
concebido como una junta directiva de apoyo a la función de experticia que está
radicada en los tres expertos, y por este motivo, ni siquiera funciona
permanentemente; por su parte, la nueva gerencia esa ahora un órgano
robustecido, y en cuyo funcionamiento opera un principio de verticalidad y de
orden jerárquico, más que a partir de dinámicas horizontales, propias de la
actividad judicial propiamente dicha, y con las que operaba anteriormente la
administración judicial.
5.3. El contexto de la reforma constitucional
5.3.1. En la audiencia hubo dos tipos de aproximaciones de contexto a la reforma

constitucional: por un lado, algunos de los participantes indagaron por las
motivaciones de orden político que explican el origen de la reforma
constitucional, concluyendo que ésta respondió al interés de eliminar el Consejo
Superior de la Judicatura. Y por otro lado, otros participantes explicaron que el
Acto Legislativo debe ser entendido, interpretado y valorado a la luz de las
necesidades a las que pretendió hacer frente, y en particular, a la luz de las
deficiencias en el funcionamiento de la Rama Judicial que intentaron ser
superadas con la referida normatividad.
5.3.2. Es así como el experto Néstor Iván Osuna Patiño explicó que el Acto
32
Legislativo dejó incólumes los problemas estructurales de la administración de
justicia en el país, en la medida en que la reforma no fue concebida para mejorar
el funcionamiento del Poder Judicial, sino como un mecanismo para materializar
y viabilizar el interés de algunos segmentos políticos de eliminar el Consejo
Superior de la Judicatura, sustituyéndolo por otro órgano que asumiría sus
funciones y su rol institucional. Por este motivo, la reforma constituye una
oportunidad perdida para afrontar los problemas y las dificultades reales de la
justicia en el país, y su impacto en esta materia será escaso o nulo.
5.3.3. Frente a este señalamiento, el experto Diego López sostuvo que entender
el Acto Legislativo 02 de 2015 como una revancha política o como un acto
punitivo, constituye una aproximación inadecuada. A su juicio, este marco de
análisis en el que se concibe la reforma constitucional como una especie de
proceso disciplinario realizado por el Congreso a la Rama Judicial, y que habría
concluido con la sanción sui generis de la eliminación del Consejo Superior de la
Judicatura, es poco provechoso porque únicamente alimenta orgullos lastimados,
y pierde de vista y descuida el problema fundamental de la reforma, que es el
usuario de la justicia.
Así las cosas, la lectura del nuevo modelo de gestión de la administración de

justicia debe realizarse a partir del diagnóstico que se hizo sobre el particular, y
específicamente a partir de las deficiencias que pretendieron ser enfrentadas con
la reforma, así: (i) los gestores de la administración de justicia se desvincularon
de las necesidades e intereses de los actores del sistema, y los operadores y los
usuarios de la justicia no tuvieron representatividad en la gerencia judicial; (ii)
las instancias encargadas de la dirección y administración de la justicia no fueron
buenos gerentes ni buenos ejecutores, y no lograron afrontar exitosamente las
complejidades y especificidades del sistema; (iii) también se evidenció su falta
de experticio, porque por el perfil de sus miembros, asociado a la idea de la
magistratura y no al de la gerencia, los recursos humanos no contaban con las
destrezas y habilidades necesarias para atender este tipo de responsabilidades,
que desbordan por mucho la actividad jurisdiccional.
A juicio de Diego López, entonces, la interpretación del Acto Legislativo 02 de

2015 en esta nueva perspectiva, permite fijar el auténtico alcance de la reforma,
y valorar adecuadamente su constitucionalidad. No se trata, en definitiva, de un
acto punitivo, sino de un giro en el modelo de gestión judicial.
Esta misma aproximación fue ratificada por el entonces ministro de justicia, para
quien la supresión del Consejo Superior de la Judicatura no obedeció a las
motivaciones políticas que algunos quieren hacer ver, sino a la necesidad de
superar las deficiencias en el sistema. A su juicio, este diagnóstico constituye la
clave explicativa de la reforma. Es así como el nuevo modelo de gestión del
poder judicial se edificó sobre las siguientes bases: (i) primero, la nueva
estructura pretende incorporar a los operadores de justicia a la gestión de la
Rama Judicial, de modo que las decisiones del nuevo Consejo de Gobierno
Judicial tengan como punto de referencia las necesidades de los actores
involucrados directamente en la operación del sistema; de allí que, por ejemplo,
33
el referido Consejo se encuentre integrado por los presidentes de las altas cortes
y por representantes de jueces y magistrados de tribunales y de empleados
públicos; (ii) asimismo, el nuevo esquema pretende asegurar la capacidad técnica
del sistema, pues bajo el anterior modelo esta labor fue asignada a funcionarios
judiciales que carecían de la experticia para ello; así por ejemplo, por esta falta
de experticia el Consejo Superior de la Judicatura ha tenido que devolver al
Ministerio de Hacienda recursos significativos que les han sido asignados, por no
hacer sido ejecutados oportunamente; el año pasado, por ejemplo, esta
devolución ascendió a los 58.000 millones de pesos (iii) tercero, se introdujo la
distinción entre las funciones de gobierno y las funciones de administración,
como quiera que anteriormente estas fueron asumidas indistintamente por un
solo órgano, y esta mezcla generó confusión e impactó negativamente el
funcionamiento de la justicia; por este motivo, en la reforma se establece la
diferenciación funcional y a esta diferenciación funcional se asigna un correlato
orgánico, de modo que actualmente unas instancias se encargan de diseñar las
grandes políticas de la administración de justicia, y otras de ejecutarlas.
5.3.4. En contraste con la posición anterior, la presidente de la Corte Suprema de

Justicia y el magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial sostuvieron
que independientemente de la motivación que dio lugar a la reforma
constitucional, las reglas que se introdujeron al modelo de gobierno y
administración del poder judicial no solo no dan respuesta a las necesidades y
requerimientos de la Administración de Justicia, sino que además afectan de
manera definitiva la capacidad de auto gestión de la Rama Judicial,
5.4. Valoración de la reforma constitucional
5.4.1. Un tercer tipo de análisis se refirió a la valoración de la reforma

constitucional contenida en el Acto Legislativo 02 de 2015.
5.4.2. En este contexto se abordó la pregunta por la pertinencia de este análisis

por parte de la Corte Constitucional.
En este sentido, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Justicia

sostuvieron que este tribunal no debía pronunciarse sobre la exequibilidad de la
reforma. A juicio del Ministerio Público, la inhibición debe producirse porque en
general este tribunal carece de la competencia para pronunciarse sobre el
contenido de las reformas constitucionales, y porque el denominado “test de
sustitución” no es más que una forma soslayada de efectuar el control material de
este tipo de actos. El Ministerio de Justicia acoge esta misma tesis, pero no sobre
la base de la incompetencia de la Corte para efectuar este tipo de escrutinio, sino
sobre la base de la ineptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad
que activó el presente proceso judicial, teniendo en cuenta, por un lado, que el
análisis de la viabilidad del control es particularmente estricto y gravoso en el
escenario de las reformas constitucionales, y por otro, que en la sentencia C-053
de 201649 este tribunal se abstuvo de valorar una demanda cuyos cargos eran
49
M.P. Mauricio González Cuervo.
34
materialmente equivalentes.
Por el contrario, el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez solicitó

expresamente a la Corte un pronunciamiento de fondo, como quiera que un
asunto de tanta trascendencia e impacto no debería ser eludido a partir de
tecnicismos que esta misma corporación puede enfrentar sin mayores
dificultades.
5.4.3. Asimismo, los participantes abordaron la pregunta sobre los estándares

para la valoración del juicio de validez de la reforma constitucional.
Aunque los invitados coincidieron en que este examen debía efectuarse a la luz
de los principios de autonomía e independencia judicial, tal como se planteó en
la demanda de inconstitucionalidad, los invitados confirieron a estos principios
un status y un alcance distinto.
Para el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez, por ejemplo, la

autonomía es un principio fundante de la Carta Política, sin la cual no es posible
ni viable el Estado de Derecho, ni el funcionamiento de la justicia en condiciones
de imparcialidad, ni la garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales. Por
ello, aunque existen dimensiones relativas de la autonomía judicial, como la
autonomía por insularidad política, que es justamente la que se encuentra en
cuestión en esta oportunidad, en cualquier caso las reformas constitucionales no
pueden generar ningún retroceso ni ningún debilitamiento de la autonomía del
poder judicial, porque por su importancia cardinal dentro del sistema
constitucional, debe ser valorado a la luz del principio de progresividad. En este
escenario, entonces, las ganancias obtenidas normativamente se convierten en
estándares mínimos que no podrían ser disminuidos o debilitados por vía de una
reforma constitucional.
Frente a esta postura, el experto Diego López hizo dos precisiones: De una parte,
se aclaró que aunque la autonomía judicial constituye un principio fundante que
debe irradiar el diseño del Estado, en todo caso no debe ser sobredimensionado,
porque se trata en todo caso de un principio-medio y no de un principio-fin, en
tanto dicha autonomía constituye tan solo el vehículo para garantizar la atención
a las demandas de justicia de la ciudadanía en condiciones de imparcialidad, para
la atención y solución de las disputas y conflictos ciudadanos, y el tratamiento
adecuado de los conflictos sociales, que es el fin último de la justicia. Además,
esta autonomía no debe ser entendida únicamente en los términos clásicos, sino
que además debe implicar que los desniveles de poder a nivel económico,
político y social entre los distintos actores sociales no se trasladen o no se
reproduzcan en los estrados judiciales, o que al menos sean estabilizados por los
operadores de justicia. Y desde esta perspectiva, los logros del poder judicial han
sido notablemente escasos, o al menos esta es la percepción ciudadana.
Adicionalmente, el experto llamó la atención sobre la necesidad de efectuar un

control prudente y mesurado de las reformas constitucionales que versan sobre la
estructura y el funcionamiento de la Rama Judicial, ya que históricamente los
35
estándares de control se han tornado más exigentes cuando versan sobre esta
materia. Y de hecho, el control judicial de las reformas constitucionales surgió
precisamente cuando se examinó una que alteraba la conformación de los
órganos judiciales, en los años 1977 y 1979, pues como normativamente los
jueces no tenían competencias en esta materia, hasta aquel entonces nunca se
había emprendido un examen de este tipo; y desde aquel momento, por vía del
control judicial de las reformas constitucionales, ha existido una suerte de
resistencia a los cambios en el aparato de justicia.
5.4.4. Y finalmente, los invitados efectuaron una valoración global de la reforma

constitucional.
5.4.4.1. Algunos de los invitados estimaron que la normatividad demandada

superaba el test de sustitución. Esta defensa se estructuró a partir de los
siguientes ejes:
- Primero, se aclaró la naturaleza de la reforma. En este sentido, la

Procuraduría General sostuvo que el Acto Legislativo era una reforma de
contenido meramente orgánico en tanto únicamente se efectuaron algunos ajustes
a la estructura de la Rama Judicial, y que por tanto, este tipo de modificaciones
no tenían la potencialidad de sustituir ningún pilar fundamental de la Carta
Política.
- Segundo, se enfatizaron las competencias del Congreso en esta materia. Es

así como el experto Diego López Medina sostuvo que el problema de trasfondo
del que dependía la constitucionalidad de la reforma, versaba sobre si el
Congreso, actuando como constituyente secundario, tenía la competencia para
fijar un nuevo modelo de gestión de la administración de justicia a través de la
introducción elementos de gerencia pública en la justicia. Y a su juicio, aunque
este nuevo modelo quizás es sub-optimo, en cualquier caso se enmarca dentro de
las competencias de reforma del órgano parlamentario, y pretendió responder a
los déficits de la justicia, en un contexto en el que la gerencia de la justicia
constituye una misión descomunal, compleja y especializada, que requiere
atención especial. En un escenario como este, la introducción de nuevos
principios de gerencia judicial para respaldar la actividad de los operadores
jurídicos no puede ser considerada como una transgresión de los principios
esenciales del ordenamiento superior.
Y aunque es cierto que el diseño actual es sub-óptimo, puesto que tal que como
quedó configurado el sistema no existe una representación directa de los usuarios
de la justicia y porque existe un único órgano que asume el doble rol del propio
de las asambleas de propietarios, cuya composición es gremial y representativa,
y el de las juntas directivas, en cualquier caso el Congreso tenía la competencia
para avanzar y experimentar con nuevas formas de gestión que hagan frente a los
problemas actuales en la administración de justicia.
- Tercero, se defendió la reforma a la luz de las finalidades que la

inspiraron. En este sentido, el Presidente del Congreso Luis Fernando Velasco
36
Chávez y el Procurador General de la Nación coincidieron en sostener que el
Acto Legislativo 02 de 2015 pretendió restablecer el equilibrio entre los poderes
públicos y el sistema de controles interorgánicos instituido en la Constitución de
1991, pero que se había perdido con las sucesivas reformas a la Carta Política.
Asimismo, el ministro de justicia Yesid Reyes sostuvo que la reforma
constitucional constituye una conquista para la administración de justicia, puesto
que a través de ella se hace frente a los problemas estructurales que se afrontan
actualmente, en materia de eficiencia en la ejecución de los recursos, el diálogo
con las instancias judiciales, y el experticio en la administración judicial.
- Por último, se defendió a la reforma descartando la tesis de que el nuevo

modelo afecta la independencia o la autonomía judicial. En este sentido, el
ministro de justicia sostuvo que ninguno de los elementos de la reforma que se
estiman como lesivos de los referidos principios, en realidad tiene esta calidad;
así por ejemplo, el hecho de que algunos de los miembros del Consejo de
Gobierno Judicial no sean permanentes no afecta la independencia en la gestión
de la Rama Judicial; asimismo, tampoco es cierto que la Gerencia capture y
concentre la dirección y administración del poder judicial y que esté desprovista
de controles, pues funciones como la administración de la carrera judicial se
encuentra supervisada por la Comisión de la Carrera Judicial, el presupuesto de
la rama lo aprueba el Consejo de Gobierno Judicial, y la creación de cargos la
decide este mismo cuerpo, y no el gerente. Asimismo, aun cuando el Acto
Legislativo prevé la participación de algunas instancias gubernamentales en las
sesiones del Consejo de Gobierno Judicial, la intervención se circunscribe a las
materias específicas que señale la ley, y no se extiende al voto, y en todo caso
esta facultad coincide con el diseño actual previsto en la Ley 270 de 1996, para
la cual el gobierno puede participar en las reuniones de la Comisión
Interinstitucional.
5.4.4.2. En contraste con la postura anterior, otros de los participantes, entre

quienes se cuentan la Presidente de la Corte Suprema de Justicia Margarita
Cabello, el presidente del Consejo de Estado Danilo Rojas Betancourth, el
magistrado del Consejo Superior de la Judicatura Ricardo Monroy Church, el
magistrado del Tribunal Superior del Distrito Superior de Bogotá Marco Antonio
Álvarez Gómez y el magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca Jesús Antonio Sánchez Sossa, estimaron que la normatividad
demandada debe ser declarada inexequible, por suprimir el principio de
autonomía judicial como pilar esencial o eje definitorio de la Carta Política.
A manera de preámbulo, el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez

Gómez sostuvo que aunque en principio la reforma constitucional tiene un
carácter meramente orgánico, tal como lo puso de presente la Procuraduría
General de la Nación, esta regulación tiene una repercusión directa en asuntos
sustanciales medulares del Estado de Derecho, por lo que no se trata de
cuestiones de segundo orden. Por este motivo, en esta reforma se encuentra en
juego la democracia misma, la garantía de los derechos fundamentales y en
general, el Estado social de Derecho. Es en este marco analítico que debe
evaluarse la reconfiguración del Poder Judicial.
37
A su juicio, la supresión de este principio se explica por las siguientes razones:
- En primer lugar, la magistrada de la Corte Suprema de Justicia, Margarita

Cabello Blanco, sostuvo que el Congreso carecía de la competencia para
suprimir el órgano que encarnaba y materializaba los principios que orientaban la
administración de justicia, y que por este motivo constituía un órgano esencial
dentro de la arquitectura constitucional, como es el Consejo Superior de la
Judicatura. Y aunque esta supresión pretendió justificarse con el pretexto de que
las funciones asignadas a este último órgano fueron radicadas en otro que
actualmente tiene su mismo rol, esta figura es ilegítima. Con esta lógica, por
ejemplo, el Congreso podría suprimir un órgano tan esencial como la Corte
Constitucional, con el argumento de que la eliminación viene acompañada de la
creación de otro órgano que asume en su integridad las mismas funciones que
esta corporación tenía asignadas.
- En segundo lugar, los referidos invitados indican que la reforma introduce

una serie de elementos que minan directamente la autonomía y la independencia
interna y externa de la Rama Judicial, como los que se indican a continuación:
(i) Se permite la participación de instancias gubernamentales y de actores

externos a la Rama Judicial en el ejercicio de las funciones de gobierno, ya que
según el artículo 15 del referido acto, los ministros, los directores de
departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, y representantes de
académicos y de los abogados litigantes pueden participar en las reuniones del
(ii) Se dispone la participación de los operadores de justicia en la gestión del

poder judicial, ya que los presidentes de las altas cortes, un representante de
jueces y magistrados y un representante de los empleados judiciales integran el
Este elemento distorsiona el modelo de gestión judicial previsto en la

Constitución de 1991 en varios sentidos:
Primero, se debilita tanto la función jurisdiccional misma como la de gobierno y

administración del poder judicial, ya que unos mismos sujetos deben atender
ambos tipos de responsabilidades, que requieren destrezas y habilidades
distintas, y un tiempo de asignación distinto. Este debilitamiento no solo se
produce porque se pierde la nota de la dedicación exclusiva que es indispensable
para el correcto ejercicio de la función jurisdiccional y de la función de
gobernanza judicial, sino también porque desde una perspectiva material, no es
posible cumplir adecuadamente el doble rol de político y juez. Esto es aún más
grave si se tienen en cuenta que 5 de los 9 miembros del Consejo de Gobierno
Judicial tienen la doble de calidad de operador jurídico o empleado judicial
dedicado a otras labores, y la de integrante de dicho Consejo. Es decir, se pierden
las notas de exclusividad y especialización que habían sido garantizadas en el
esquema original previsto en la Constitución de 1991.
38
Y aunque otros expertos como Diego López habrían considerado que esta
circunstancia no representa mayores problemas para los operadores jurídicos que
integran el Consejo, en tanto este Consejo se encargaría únicamente de la
definición de los grandes lineamientos del gobierno judicial, tarea que a su vez
no exigiría mayor dedicación, lo cierto es que el texto del Acto Legislativo 02 de
2015 atribuye un amplio repertorio de responsabilidades a este organismo, por lo
que el argumento carece de todo soporte normativo.
Segundo, este nuevo esquema orgánico introduce una dinámica perversa en la

que el superior jerárquico funcional ya no solo tiene esta calidad en los asuntos
judiciales, sino que también lo será respecto de los temas de gobierno judicial.
En efecto, los superiores que integran el Consejo de Gobierno Judicial, como los
presidentes de las altas cortes, cuentan con amplias facultades para crear y
suprimir cargos, definir la permanencia en el mismo por parte de los funcionarios
judiciales, el traslado de jueces, entre muchas otras cuestiones de las que
depende la estabilidad laboral de todos los operadores jurídicos. Por esta vía,
entonces, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial controlan no solo el
contenido de las providencias de los operadores jurídicos, sino las condiciones
del cargo que ocupan los jueces.
A juicio del magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez Gómez, esto es aún
más grave si se tiene en cuenta que a este órgano se le atribuyeron funciones
normativas, pues el Consejo de Gobierno Judicial puede dictar reglas de
procedimiento en aquellos asuntos no previstos en la legislación. En este
escenario, entonces, un mismo funcionario judicial detenta la calidad de superior
en cuanto operador jurídico, en cuando legislativo, y en cuanto a gobernante de
la rama judicial. Y los operadores jurídicos ordinarios se encuentran
subordinados frente a ellos.
Tercero, como los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y
magistrados y el representante de los empleados judiciales actúan en su calidad
de presidente de alta corte y de representante, debiendo actuar en nombre de
quienes representan, se mina la autonomía de estos integrantes del Consejo en la
labor de gobierno judicial, y se introduce un modelo corporativista y gremialista
que patrocina el conflicto y el favorecimiento de intereses sectoriales, en lugar de
la atención de los intereses globales de la administración de justicia. En este
sentido, el presidente del Consejo de Estado Danilo Rojas acotó que aunque en
su conformación el Consejo de Gobierno Judicial es similar a lo que fue la
Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, ambos organismos funcionan
bajo una lógica distinta, pues esta última tenía únicamente una función
consultiva, pero carecía de función decisoria, y pretendía servir de enlace entre el
gobierno judicial y las necesidades de la administración de justicia.
(iii) Se establecen periodos reducidos para los miembros del Consejo de

Gobierno Judicial y una alta rotación en el ejercicio de los cargos, y esta
reducción se traduce en una pérdida de continuidad en la gestión del poder
judicial. Es así como los representantes de las altas cortes, es decir, 3 de los 9
39
integrantes del Consejo, permanecen únicamente durante el periodo de su
presidencia, es decir por un año; por su parte, el representante de los jueces y
magistrado, el de los empleados judiciales y los 3 expertos también cuentan con
un estrecho período de dos años. En este escenario, entonces, se pierde la
continuidad en las políticas de gobierno judicial, y esta circunstancia, a su vez,
debilita el gobierno judicial y afecta la autonomía del poder judicial.
Aunque el ministro de justicia Yesid Reyes sostuvo que la continuidad en las

políticas judiciales no se perdía porque los presidentes de las altas cortes
actuaban en nombre de la corporación judicial de la cual son presidentes, a juicio
Danilo Rojas este argumento carece de soporte, porque en realidad esta calidad
es mucho más compleja, y en la práctica estos presidentes son más que un
vocero, y sus propias percepciones sobre el funcionamiento de la justicia inciden
en su gestión y en las decisiones que adopta en esta calidad.
(iv) Además, se eliminaron las estructuras seccionales que anteriormente

permitían la presencia de la administración de justicia en todo el territorio
nacional.
(v) El gobierno judicial, que anteriormente obedecía a una lógica colegiada,

actualmente no existe, ya que la Gerencia asumió gran parte de las labores
anteriormente asignadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, con lo cual se elimina este componente que garantizaba la
transparencia, la racionalidad, y los procesos deliberativos en la adopción de las
decisiones del gobierno judicial.
(vi) Finalmente, también se genera un desequilibrio en la gestión de la Rama

Judicial, porque la Gerencia concentra funciones que trascienden la mera
administración y la mera ejecución de las políticas definidas por el Consejo de
Gobierno Judicial, máxime cuando el Gerente integra este organismo, y asume,
por esta vía, el doble rol de la gobernanza judicial y de administrador, y el de
juez y parte.
En definitiva, la reforma constitucional habría anulado los principios que

inspiraron la configuración del poder judicial en la Constitución de 1991, como
el reconocimiento del autogobierno, incluso en la conformación de los órganos
de gestión, la especialización y la dedicación exclusiva.
- Por último, se sostuvo que la reforma constitucional resultaba inútil e

inadecuada para enfrentar los verdaderos problemas de la administración de
justicia. En este sentido, el experto Néstor Iván Osuna Patiño sostuvo que el
Congreso perdió la oportunidad para enfrentar los graves y profundos problemas
que afronta la justicia en Colombia, porque se ocupó de asuntos de segundo
orden que no constituyen hoy en día la mayor fuente de dificultades en la gestión
de la Administración de Justicia. Por tan solo poner un ejemplo, actualmente una
de las mayores barreras en el funcionamiento del poder judicial se origina en la
muy escasa asignación presupuestal, en la falta de autonomía en el manejo
40
financiero y presupuestal y en la ausencia de una auditoria externa sobre el
manejo de los recursos; así, aunque la demanda de justicia se ha incrementado en
un 350% en los últimos 20 años, el incremento presupuestal ha sido tan solo del
20% en este mismo período de tiempo. Paradójicamente, la reforma
constitucional guarda silencio sobre este mismo, y lo mismo ocurre con temas de
tanta trascendencia como la congestión judicial, la modernización del aparato de
justicia o la implementación de la oralidad. En definitiva, con la reforma
constitucional los problemas de la justicia permanecen incólumes.
5.5. Prospectiva de la reforma constitucional
5.5.1. En general, la mayor parte de invitados a la audiencia pública consideraron

que existen serias dificultades en la implementación de la reforma constitucional.
Difieren, sin embargo, en su apreciación sobre las razones y la dimensión de esta
dificultad.
5.5.2. Para el experto Néstor Iván Osuna Patiño y para el magistrado Marco
Antonio Álvarez Gómez no ha sido posible la implementación de la reforma
porque el diseño del poder judicial contenido en el Acto Legislativo hace
inviable su propia materialización, de modo que lo que rige actualmente son las
normas transitorias, cuya vigencia se ha venido extendiendo indefinidamente. Es
decir, la misma normatividad demandada contiene los elementos de su propia
ineficacia.
Por tan solo mencionar un ejemplo, el Consejo de Gobierno Judicial no se ha

podido integrar porque por el esquema de integración acogido en la reforma, la
designación de los representantes de los empleados judiciales y de los jueces y
magistrados ha generado pugnas y confrontaciones internas entre los operadores
jurídicos y entre los empleados judiciales, y en general, ha dado lugar a una
dinámica perversa cuyo efecto es la imposibilidad de integrar este organismo.
Por ello, aún subsiste el debilitado y moribundo Consejo Superior de la
Judicatura. En últimas, entonces, la falta de implementación de la reforma es
atribuible al diseño contenido en esta reforma.
5.5.3. Diego López coincide en que la reforma constitucional dista mucho de ser
una realidad, ya que el nuevo modelo de gestión judicial hace parte de la ciencia
ficción, como lo demuestra el hecho mismo de la realización de la audiencia
pública. Sin embargo, las dificultades tendrían otro origen. A su juicio existe una
marcada resistencia de los propios actores de la justicia para permitir el cambio,
incluso de actores tan relevantes como el Consejo Superior de la Judicatura, el
Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia. De este modo, existe un grave
impasse constitucional, por cuanto de los propios destinatarios de la reforma
constitucional se niegan a su cumplimiento y ejecución. Este impase debe ser
resuelto por la Corte Constitucional, y en la solución del mismo debería existir la
disposición para experimentar nuevos modelos que impulsen no solo la
autonomía judicial, sino también la eficiencia, frente a la cual la Rama Judicial
tiene enormes deudas.
41
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.1 de la Carta Política, esta

Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los
textos demandados, como como quiera se trata de enunciados contenidos en un
acto reformatorio de la Constitución Política.
2. Asuntos a resolver
De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes
asuntos.
En primer lugar, debe establecerse la viabilidad y el alcance del pronunciamiento

judicial, ya que a lo largo del proceso se pusieron en evidencia dos
circunstancias que eventualmente podrían tornar improcedente el control
constitucional propuesto en el escrito de acusación.
Por un lado, la Procuraduría General de la Nación reiteró la posición que viene

sosteniendo de tiempo atrás, en el sentido de que este tribunal carece de la
competencia para resolver las demandas contra reformas constitucionales,
cuando el vicio que se alega no tiene origen en presuntas irregularidades en el
trámite de aprobación legislativa. A su juicio, el tipo de examen que este tribunal
realiza por fuera de este preciso marco constituye una modalidad de revisión
material que la Constitución no permite, aun cuando esta Corporación haya
querido encubrir su dimensión y naturaleza sustancial a través de la artificiosa
figura del desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma.
Además, para el Ministerio de Justicia, la Presidencia de la República, el

Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y el ciudadano Gerardo
Antonio Duque Gómez, los cargos del escrito de acusación no permiten la
estructuración del juicio de sustitución planteado por el accionante, por tener
cuatro tipos de deficiencias: (i) se controvirtieron medidas que tienen un respaldo
constitucional directo; (ii) no se identificaron los estándares que deberían servir
como base del escrutinio judicial; (iii) no se indicaron los componentes
normativos de la reforma que anularían o suprimirían los ejes definitorios de la
Carta Política; (iv) y finalmente, se habría confundido el juicio de sustitución con
el control material de la legislación.
Teniendo en cuenta los señalamientos anteriores, se debe determinar la

procedencia y el alcance del pronunciamiento judicial, absolviendo dos
interrogantes: (i) primero, si por alguna de las razones esbozadas por la
Procuraduría General de la Nación, esta Corporación carece de la competencia
para resolver las demandas de inconstitucionalidad contra Actos Legislativo,
cuando el cuestionamiento apunta a demostrar la sustitución, supresión o
anulación de un eje esencial de la Carta Política; (ii) y segundo, si los
señalamientos del escrito de acusación satisfacen las cargas elementales para la
42
estructuración del juicio de validez propuesto por el actor, teniendo en cuenta los
reparos que contra los cargos de la demanda formularon el Ministerio de Justicia,
el Ministerio del Interior, la Presidencia de la República, la Fiscalía General de la
Nación y el ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez.
En caso de ser procedente la revisión judicial, se efectuará el control propuesto

por el accionante, estableciendo si el nuevo esquema de gobierno y
administración de la Rama Judicial plasmado en el Acto Legislativo 02 de 2015
sustituyó, suprimió o anuló los elementos esenciales de la Constitución de 1991 a
partir de los cuales se estructuró el sistema de administración de justicia, y si, por
tanto, al haberse excedido el Congreso en sus competencias de reforma
constitucional, se debe declarar la inexequibilidad de la preceptiva acusada.
Para abordar estos interrogantes, el presente fallo tendrá la siguiente estructura:
Con respecto a la viabilidad y alcance del escrutinio judicial, se examinarán los

siguientes problemas: (i) por un lado, se determinará si la Corte tiene la
atribución para efectuar el control de los actos reformatorios de la Constitución
por vicios competenciales derivados del exceso en el ejercicio del poder de
reforma del constituyente, teniendo en cuenta los reparos de la Procuraduría
General de la Nación frente a esta facultad; (ii) y de otro lado, se valorará la
aptitud de la demanda, partiendo de las objeciones que plantearon algunos de los
intervinientes a los señalamientos del escrito de acusación.
En caso de ser procedente el escrutinio judicial, se establecerá si los artículos 15,

16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, que fijan el nuevo modelo
de gobierno y administración del Poder Judicial, así como las bases del sistema
disciplinario de los empleados judiciales, adolecen de un vicio competencial por
exceso en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, al haber
eliminado, sustituido o suprimido los principios de independencia y autonomía
judicial.
Para este efecto se abordarán las siguientes temáticas: (i) primero, se ofrecerá
una caracterización general del tipo de escrutinio judicial propuesto en esta
oportunidad, es decir, del control constitucional de actos reformatorios de la
Constitución por el exceso en el ejercicio del poder de reforma, indicando su
naturaleza y estructura; (ii) segundo, se identificarán los parámetros del control
constitucional en el caso particular; (iii) tercero, se ofrecerá una caracterización
de la normatividad impugnada, explicando los objetivos y los ejes temáticos
básicos de la reforma al modelo de gobierno y administración del poder judicial;
(iv) finalmente, se establecerá si el referido esquema suprime los pilares
esenciales de la Carta Política sobre los cuales se configuró la organización y el
funcionamiento del Poder Judicial en la Constitución de 1991, y si por ende, la
normatividad correspondiente debe ser declarada inexequible.
3. La competencia de la Corte para evaluar la constitucionalidad de los

actos reformatorios de la Constitución a la luz de criterios
competenciales
43
3.1. Tal como se expresó en los acápites anteriores, la Procuraduría General de la
Nación estima que en el marco del control abstracto de constitucionalidad, la
competencia de esta Corporación frente a los actos reformatorios de la Carta
Política se circunscribe a la revisión de la regularidad procedimental, por lo cual
no podría efectuar el tipo de examen propuesto en el escrito de acusación, por
trascender este marco y extender a cuestiones de orden material.
Esta apreciación, por su parte, se ampara en dos tipos de consideraciones:
Por un lado, en la tesis sobre la inexistencia de límites materiales al poder de

reforma del constituyente, pues si la misma Constitución permite su propia
reforma sin establecer excepciones a esta facultad general, mal podría el juez
constitucional imponer unilateralmente estos límites, sin tener un fundamento
normativo expreso para ello. Una valoración de este tipo implicaría no solo
imponer barreras ilegítimas a los necesarios procesos de reforma y ajuste, en
contravía del espíritu de la Carta del 1991, sino también que el juez
constitucional asume oficiosamente la labor de crear ella misma, de manera
artificiosa, los parámetros del juicio de validez, para luego aplicarlos al caso
concreto.
Asimismo, la apreciación del Ministerio Público se sustenta en la tesis sobre los

límites de la Carta Política al control constitucional de los referidos actos, pues
los artículos 241.1, 241.2 y 379 del texto superior habrían circunscrito el
escrutinio judicial a la revisión de los cuestionamientos de forma y de
procedimiento, y en este caso, el examen que pretende efectuar la Corte
trasciende por mucho la valoración anterior, siendo en realidad una forma velada
de control material, o en el mejor de los casos, una valoración de los vicios de
orden competencial, que según la propia jurisprudencia de este tribunal, son
vicios sustanciales. En este marco, entonces, la pretensión de esta corporación de
extender el alcance del escrutinio judicial envuelve una extralimitación en el
ejercicio de las competencias que le fueron conferidas, y con ello, la eliminación
del principio democrático, del Estado de Derecho y de los principios de
supremacía constitucional, legalidad y soberanía popular, porque las decisiones
adoptadas por los representantes del pueblo, o incluso con la mediación directa
de éste, pueden ser vetadas por una mayoría simple y episódica de jueces no
elegidos democráticamente, a partir de unos estándares que carecen de referente
normativo, elaborados y construidos artificiosamente.
3.2. La Corte reitera la posición que ha venido sosteniendo sobre el alcance del
control de los actos reformatorios de la Constitución y descarta, nuevamente, la
ya arraigada tesis del Ministerio Público sobre la incompetencia de este tribunal
para evaluar la constitucionalidad de los actos legislativos a la luz de criterios
competenciales, por la supresión de los elementos definitorios del ordenamiento
superior50.
50
Sobre la competencia de la Corte para valorar el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, cfr. las
sentencias C-084 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-577 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez), C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-588 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
44
3.3. Lo primero que cabe advertir es que la tesis de la Procuraduría General de la
Nación sobre la inexistencia de barreras o límites al poder de reforma de la
Constitución, se opone a los principios básicos sobre los cuales se funda el
Estado Constitucional de Derecho. Este modelo de Estado supuso la superación
del modelo plebiscitario de la democracia, que hacía radicar la legitimidad del
sistema político y económico, de manera exclusiva, en la voluntad de la mayoría,
independientemente del contenido de esta voluntad. Dentro del nuevo modelo de
democracia, en cambio, la voluntad de la mayoría debe contar con algunas
cualificaciones elementales para servir como criterio jurídico de validación de
las decisiones en el escenario político, económico y social, y en particular, para
que el contenido de dicha voluntad sea compatible con los límites al poder y con
la garantía de los derechos humanos51.
El Ministerio Público asume que al no existir un catálogo expreso de límites

sustantivos al poder de reforma constitucional en la Carta del 91, el constituyente
se encuentra habilitado para alterar el contenido del ordenamiento superior, libre
y discrecionalmente, con la sola condición de que se respeten las formas y los
lineamientos de orden procedimental determinados expresamente en el sistema
jurídico. Y al no existir ninguna barrera de orden material, por sustracción de
materia el juez constitucional no podría adelantar el control respecto de los actos
reformatorios de la Carta Política por un exceso en el ejercicio del poder de
reforma por supresión de los pilares básicos de la Constitución Política.
De este modo, la tesis de la Procuraduría sobre el poder irrestricto, ilimitado e

incondicional al poder de reforma, se opone a los principios básicos sobre los
cuales se asienta la organización política, social y económica.
3.4. Por otro lado, tampoco son admisibles los reparos de la Vista Fiscal sobre la
connotación material encubierta del control efectuado por esta Corporación, a su
juicio carente de fundamento normativo, y fuente de dificultades lógicas,
conceptuales y ante todo, de legitimidad política.
3.4.1. Con respecto a los señalamientos acerca de la naturaleza sustancial del

referido control, debe aclararse que aunque dentro de dicho examen se efectúa
una confrontación entre dos contenidos, a saber, entre las normas que reforman
la Constitución y los elementos definitorios del ordenamiento superior, la
naturaleza, estructura y finalidad de ambos razonamientos es sustancialmente
distinta en uno y otro caso: (i) primero, el objeto del denominado juicio de
sustitución es la valoración del ejercicio del poder de reforma, de modo tal que el
cotejo material que se realiza entre el precepto objeto de control y el elemento
fundamental de la Constitución es tan solo instrumental y funcional al objetivo
Martelo), C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández), C-970 de 2004
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-888 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-551 de 2003 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett), C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).
51
fr. Ferrajoli, Luigi, La
Sobre el “modelo plebiscitario” y sobre el “modelo sustancial” de democracia, cfr. C
democracia constitucional, en “Desde otra mirada. Textos de Teoría Crítica del Derecho”, Christian Courtis
(compilador), Buenos Aires, Ed. Eudeba - Universidad de Buenos Aires, 2001, pp. 255-271.
45
general de determinar si el constituyente se excedió en el ejercicio de sus
competencias; en el control material, por el contrario, este cotejo constituye el
objeto mismo de la intervención judicial, porque de lo que se trata es de
determinar si se presenta una incompatibilidad normativa entre normas jurídicas
de distinto rango jerárquico; (ii) segundo, el estándar con respecto al cual se
efectúa la confrontación normativa es distinto en uno y otro caso: en el primer
caso este parámetro son los principios transversales y estructurales que subyacen
al ordenamiento superior, de modo que las disposiciones constitucionales son
únicamente la materialización o concreción particular de tales elementos, y su
función no es la de servir como estándar del juicio de validez, sino la de permitir
la identificación del elemento definitorio de la Carta Política; en el control
material de la legislación, por el contrario, el estándar o parámetro de juicio sí
son los preceptos constitucionales considerados en sí mismos; (iii) y finalmente,
el tipo de cotejo que se efectúa en uno y otro escenario es distinto: en el control
material se establece una relación de incompatibilidad normativa, de modo que
la preceptiva legal se estima inconstitucional cuando se opone de algún modo a
los mandatos constitucionales, mientras que en el otro caso se debe establecer
no solo una incompatibilidad normativa entre el acto reformatorio de la
Constitución y el principio axial del ordenamiento superior, sino si aquel
suprime o sustituye uno de estos principios esenciales. Se trata, en definitiva, de
ejercicios analíticos diferentes.
3.4.2. Asimismo, la Corte descarta el señalamiento de la Vista Fiscal por la

presunta carencia de fundamento normativo de la facultad de esta corporación
para efectuar el referido control. En efecto, aunque el artículo 241 de la
Constitución no contiene una habilitación expresa en este sentido, la potestad se
ampara en una interpretación textual, sistemática y teleológica de la preceptiva
constitucional, y en particular, de los artículos 2, 241 y 379 de la Carta Política.
En efecto, como la Carta Política facultó al constituyente secundario para
reformar la Constitución, más no para quebrantarla, derogarla integralmente o
cambiarla, y como al mismo tiempo asignó a este tribunal la función de asegurar
jurisdiccionalmente la regularidad en los procesos de reforma constitucional, las
potestades de control jurisdiccional de estos actos, previstas en los artículos
241.1 y 242.2 de la Carta Política, deben ser entendidas como comprensivas de
la facultad para revisar y valorar el ejercicio del poder de reforma, es decir, para
evaluar vicios de orden competencial.
3.4.3. Finalmente, los reparos de la Procuraduría al denominado juicio de

sustitución por las dificultades lógicas, conceptuales y de legitimidad política del
juicio de sustitución, corresponden a las críticas que en general se formulan
contra la justicia constitucional.
Así, preocupa al Ministerio Público la discrecionalidad con la que cuenta el juez

constitucional al construir los ejes definitorios del ordenamiento superior, es
decir, los estándares del juicio de validez, pues en realidad estos no corresponden
a ninguna disposición expresa del texto constitucional. Esta dificultad, sin
embargo, se extiende a la actividad argumentativa que se despliega en toda labor
jurisdiccional, puesto que, en últimas, la decisión judicial, particularmente en el
46
escenario constitucional, no se obtiene de aplicar directamente las previsiones
constitucionales como tales a los casos concretos, sino que el proceso de
subsunción presupone construir las sub-reglas controlantes del caso, a partir de la
interpretación y articulación de todo el entramado constitucional; es decir, la
premisa mayor del razonamiento judicial nunca es un texto jurídico “en bruto”,
sino una sub-regla creada por el operador jurídico, a partir de los contenidos
normativos establecidos por el constituyente y por el legislador. De este modo, la
dificultad que plantea el Ministerio Público al juicio de sustitución corresponde
en realidad a una dificultad común a toda la actividad jurisdiccional en general, y
que por sí sola no tiene la potencialidad de desvirtuar la facultad de la Corte para
revisar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución.
Lo propio puede afirmarse de las críticas a la legitimidad democrática de la Corte

para vetar las reformas constitucionales, pues estos señalamientos, según los
cuales las decisiones adoptadas democráticamente por representantes del pueblo,
o incluso con la mediación directa de éste, podrían ser vetadas por una mayoría
simple y episódica de jueces no elegidos democráticamente, corresponden en su
integridad a la denominada “crítica anti-mayoritaria”. Este señalamiento, al que
por lo demás ya en distintas oportunidades se le ha dado respuesta, corresponde a
reproches de orden político, y que, por ende, por sí solo tampoco desvirtúa la
competencia que la Constitución le atribuyó a la Corte Constitucional, con el
objeto de que institucionalmente se aseguren unos mínimos constitucionales
relacionados con los límites al poder y con el respeto y garantía de los derechos
fundamentales en los procesos de transformación constitucional.
3.5. En este orden de ideas, entonces, la Corte reafirma su competencia para

valorar el ejercicio del poder de reforma por parte del constituyente secundario,
por la presunta supresión de los ejes fundantes del ordenamiento superior.
4. La aptitud de la demanda
4.1. Tal como se indicó en los acápites precedentes, en el auto admisorio de la

demanda el magistrado sustanciador efectuó una valoración preliminar del
escrito de acusación, concluyendo que, en principio, éste admitía un
pronunciamiento de fondo. No obstante, a lo largo del proceso judicial la
Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior,
la Fiscalía General de la Nación y el ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez
estimaron que no era viable un pronunciamiento de fondo, en la medida en que
los cargos de la demanda no permitirían la estructuración del juicio de
sustitución propuesto por el accionante. Esta solicitud fue reiterada por el
ministro de justicia en la audiencia pública.
A juicio de los referidos intervinientes, el escrito de acusación tiene las

siguientes deficiencias: (i) en primer lugar, la presunta falencia del Acto
Legislativo que se alega en la demanda, en realidad tendría pleno respaldo
normativo, ya que el accionante argumenta que el Congreso carece de la
competencia para reformar la Constitución, pero en realidad, el artículo 374 de la
Carta Política habilita expresamente a este órgano para modificar el texto
47
constitucional mediante actos legislativos; (ii) en segundo lugar, el actor también
habría fallado al individualizar el estándar o el parámetro del examen judicial, ya
que no identificó con precisión el elemento esencial del ordenamiento superior
que fue suprimido por el ordenamiento superior, ni las razones por las que este
componente normativo es un elemento definitorio del texto constitucional; (iii)
asimismo, el actor también habría fallado al no señalar los componentes
normativos de la reforma que suprimen un eje definitorio de la Carta Política, y
al no indicar las razones de tal anulación; (iv) finalmente, el accionante habría
confundido el juicio de sustitución con el control material de la legislación,
asumiendo que cualquier divergencia entre el contenido de los preceptos
constitucionales y el contenido del Acto Legislativo devendría en la
inexequibilidad de este último, cuando justamente lo que persiguen estos actos es
la modificación del texto constitucional
4.2. En este contexto, entonces, corresponde a la Corte determinar si las

acusaciones de la demanda admiten un pronunciamiento de fondo.
Para este efecto, debe recordarse que el criterio para valorar la aptitud de los
cargos es que la demanda debe individualizar los elementos constitutivos y
estructurales del escrutinio judicial, y que, en el caso de los actos reformatorios
de la Constitución, implica la identificación del componente esencial del
ordenamiento superior que sirve como estándar del juicio, la indicación de las
razones por las que ese elemento tiene el status de pilar fundamental, el
señalamiento del contenido normativo objeto de análisis y la indicación de las
razones por las que dicho contenido suprime o sustituye el elemento definitorio
de la Carta Política, hasta desdibujarla y desnaturalizarla52.
Esta individualización de los elementos estructurales del juicio se exige, por un

lado, porque la Constitución prohíbe el control oficioso de la legislación, y en
caso de dar trámite a demandas que no satisfacen esta exigencia, el juez
constitucional tendría que introducir por sí mismo los insumos argumentativos
que no proporcionó el demandante, y por esta vía estaría efectuando un control
oficioso del sistema jurídico. Además, la indicación de los elementos
estructurales del escrutinio judicial es indispensable para la conformación de la
litis constitucional, en función de la cual se estructura el proceso deliberativo que
antecede y suministra al juez los insumos de su decisión; cuando el escrito de
acusación no precisa el objeto de la controversia, el debate jurídico no se puede
configurar, y el juez constitucional estaría avocado a resolver un asunto aún no
delineado, y sin contar con los elementos de juicio que proporcionan las
intervenciones ciudadanas y las intervenciones de las entidades públicas, el
concepto del Ministerio Público y, en este caso, la participaciones de los
52
Sobre los criterios para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios
de la Constitución, cfr. la sentencia C-084 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Aunque en este fallo se
sostiene que las cargas argumentativas se incrementan cuando las demandas controvierten actos reformatorios de
la Carta Política, en realidad lo que exige la Corte es que las acusaciones se ajusten a las especificidades y
particularidades del escrutinio judicial que se efectúa en este escenario, debiéndose identificar el componente
esencial del ordenamiento superior que sirve para valorar el ejercicio del poder de reforma, las razones por las
que tiene el carácter de elemento definitorio de la Constitución, el contenido normativo objeto de análisis, y las
razones por las que este contenido habría anulado el principio transversal.
48
invitados a la audiencia pública. Todo ello devendría en un debilitamiento del
control constitucional, y por tanto, en un menoscabo de la supremacía
constitucional dentro del ordenamiento jurídico.
Teniendo en cuenta estos parámetros, pasa la Corte a valorar la aptitud de la

demanda y a determinar la viabilidad de un fallo de fondo.
4.3. Con respecto al primero de los reparos, la Corte estima que el primero de los
reparos formulados por los intervinientes a la aptitud de la demanda no está
llamado a prosperar, en la medida en que el fundamento de la acusación del
accionante no es una supuesta incompetencia del Congreso para efectuar
cualquier modificación al texto constitucional, sino su incompetencia para
suprimir los principios que orientaron la configuración del sistema de gobierno
de la Rama Judicial, y en particular, la creación del Consejo Superior de la
Judicatura. Es así como en distintas oportunidades el actor sostiene que la
declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo se requiere, no porque haya
alterado el modelo de gobierno y administración del poder judicial, sino porque
la hacerlo, se eliminaron los principios esenciales que irradiaban el ordenamiento
superior. Los cuestionamientos a la aptitud de la demanda, entonces, se amparan
en una comprensión del escrito de acusación que no se ajusta a su tenor literal.
4.4. El segundo de los señalamientos también es infundado.
En efecto, aunque en algunos apartes de la demanda se sostiene indistintamente

que el elemento definitorio de la Constitución Política que fue suprimido con la
reforma constitucional es la organización del Estado y el Consejo de la
Judicatura, a lo largo del escrito se aclara que ninguno de estos elementos son
inamovibles, y que el límite al poder de reforma está dado, más bien, por los
principios transversales que orientaron el diseño institucional del Poder Judicial
y la creación del Consejo Superior de la Judicatura, a saber, los principios de
independencia y de autonomía judicial, y los componentes de tales principios
que aseguran la conducción de la Rama Judicial por este mismo órgano. En este
orden de ideas, entonces, la indeterminación del escrito de acusación en cuanto
al componente esencial de la Constitución, derivada de la ambigüedad y de los
términos equívocos en que fueron planteados en la demanda de
inconstitucionalidad, puede ser superada mediante una lectura integral del
respectivo documento.
Esta lectura, por lo demás, coincide con la que efectuaron los participantes en la
audiencia pública del día 30 de marzo de 2016, pues con excepción del entonces
ministro de Justicia Yesid Reyes Alvarado, quien solicitó un fallo inhibitorio por
no haberse individualizado correctamente la premisa mayor de juicio de
sustitución, los invitados asumieron que la controversia jurídica planteada por el
demandante giraba en torno a la posible supresión de los principios de
independencia y autonomía judicial, y que eran éstos los componentes que por
no poder ser anulados por el Congreso, debían servir como parámetro del
escrutinio judicial. De este modo, si razonablemente la comunidad jurídica
entendió el objeto de la controversia planteada en la demanda, mal podría la
49
Corte valerse de tecnicismos y de artificios para eludir un problema real y
comprensible para todos, que podría comprometer la independencia y la
La Corte precisa, sin embargo, que aunque a nivel discursivo el debate se

estructuró en función de los principios de independencia y de autonomía,
considerados genérica y globalmente, desde una perspectiva material la
controversia versó sobre un componente o una faceta específica de los mismos:
el autogobierno judicial. En efecto, la independencia judicial, entendida en un
sentido amplio, comprende muy amplias y distintas facetas53, pero en el presente
proceso el debate recayó únicamente sobre tan solo algunas de estas
dimensiones, porque los cuestionamientos de la demanda y de los sujetos
procesales no se encaminaron a demostrar que la reforma constitucional
implicaría la pérdida de la independencia de los operadores de justicia
considerados individualmente, sino la pérdida de la capacidad de autogestión de
la Rama Judicial. Y esto tiene sentido, porque la normatividad demandada no
introdujo cambios en la estructura o en las reglas de funcionamiento de los
órganos encargados de administrar justicia, sino en la institucionalidad
encargada del gobierno y administración de la Rama Judicial, por lo que la
eventual afectación o supresión de la independencia, se predicaría, al menos en
principio, de la conducción del poder judicial, y no de la actividad jurisdiccional
propiamente dicha. Así las cosas, la Corte estima que el control jurisdiccional, de
ser procedente, debe efectuarse a la luz de este componente específico del
principio de independencia judicial: el autogobierno judicial.
1.1. Asimismo, este tribunal difiere de la apreciación de los intervinientes

según la cual el accionante no habría indicado las razones por las que los
principios de independencia y de autonomía judicial constituyen ejes definitorios
del ordenamiento superior, que pueden servir como parámetro para valorar el
ejercicio del poder reformatorio del Congreso. En efecto, una aproximación
integral del escrito de acusación revela que el accionante proporcionó tres tipos
de argumentos: (i) de una parte, el actor se valió de los antecedentes de la Carta
Política para identificar los propósitos del constituyente al establecer la
estructura de la Rama Judicial, y a partir de esta aproximación histórica concluyó
que la creación del Consejo Superior de la Judicatura había respondido al
propósito de garantizar la independencia y autonomía del poder judicial, y en
particular, la capacidad de autogobierno de este órgano del Estado; (ii) asimismo,
el accionante se valió de una interpretación sistemática del ordenamiento
superior para respaldar la tesis de que uno de los principios transversales de la
Constitución es la independencia y la autonomía judicial, y en particular, la
autogestión del Poder judicial; en este sentido, la demanda contiene una profusa
relación de disposiciones constitucionales sobre la configuración de los órganos
de gobierno y administración de la Rama Judicial, sobre el perfil de quienes los
53
ermán Burgos
Sobre la noción, el fundamento y finalidad, y las facetas de la independencia judicial, cfr. G
Silva, “Qué se entiende hoy por independencia judicial? Algunos elementos conceptuales”, en Germán Burgos
Silva, Independencia judicial en América Latina. De quién? Para qué? Cómo?, Instituto Latinoamericano de
Servicios Legales Alternativos, Bogotá, 2003, pp. 8-42. Documento disponible en:
http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/taq/taq02/Taq02-01.pdf. Último acceso: 11 de mayo de 2016.
50
integran o el espectro de sus competencias, y con base en ellas se concluye que
un elemento estructural de la Carta Política es el principio de independencia
judicial; (iii) finalmente, el accionante se ampara en aquellas normas del texto
constitucional que expresamente reconocen este principio, entre ellos los
artículos 228 y 230, según los cuales “las decisiones [de la Administración de
Justicia[ son independientes” y que “los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley”. A partir de este entramado normativo, el
demandante concluye que los referidos principios son ejes definitorios de la
Carta Política que no podían ser suprimidos por el Congreso, y que es a la luz de
los mismos que debe valorarse el ejercicio de la facultad de reforma efectuado
por el constituyente secundario. Así pues, independientemente de la solidez de
esta línea argumentativa, lo cierto es que en el escrito de acusación se abordó
expresa y deliberadamente la pregunta por la connotación esencial y estructural
de los principios de independencia y autonomía judicial, y que, en el marco de
este interrogante, el accionante proporcionó un amplio catálogo de razones en
defensa de esta posición, que posteriormente serán valoradas.
4.6. De igual modo, la Sala disiente de los planteamientos de los intervinientes

sobre la presunta falta de identificación de los componentes de la reforma
constitucional que habrían hecho nugatorios los ejes fundantes de la Carta
Política a los que alude el demandante, y de las razones de su supresión o
anulación.
Aunque dispersas a lo largo del texto, la demanda identifica un catálogo de las

medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 que a su juicio son lesivas
de los principios de independencia y de autonomía judicial, así como las razones
de la supuesta supresión. Es así como en la demanda se señalan al menos cuatro
elementos normativos que, articulados entre sí, provocarían la incapacidad de la
Rama Judicial para autogobernase: la dedicación no permanente de la mayor
parte de miembros del Consejo de Gobierno Judicial a la labor de conducción del
órgano, la atribución a unos mismos actores del doble rol de administración y de
jurisdicción, la habilitación al Ejecutivo para intervenir en el funcionamiento del
Consejo de Gobierno Judicial, y la concentración de funciones en la Gerencia de
la Rama Judicial, así como su intervención en el órgano directivo. El actor
efectúa un análisis individualizado de estas medidas y un análisis global de todas
ellas, para finalmente concluir que el nuevo esquema no permite la autogestión
del Poder Judicial, y que, por ende, hace nugatoria esta faceta de la
independencia y de la autonomía judicial.
Este tipo de aproximación, por lo demás, coincide con el planteamiento de varios

de los participantes en la audiencia pública, al explicar que decisiones como la
de adjudicar a presidentes de altas cortes, magistrados, jueces y empleados
judiciales la responsabilidad de conducir la Rama Judicial, la de reducir
sensiblemente el periodo de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial, o
la de robustecer excesivamente las funciones de la Gerencia de la Rama,
terminaban por desdibujar plenamente la independencia y la autonomía judicial.
En este orden de ideas, el accionante sí identificó las medidas que a su juicio

51
producen la inconstitucionalidad del Acto Legislativo.
4.7. Finalmente, la Sala tampoco comparte la tesis de que el ejercicio analítico

efectuado por el demandante corresponde a la revisión material de la legislación
que de ordinario se efectúa en el marco del control abstracto de
constitucionalidad, y no al juicio de sustitución, que es el que procedería frente a
los actos reformatorios de la Carta Política.
En efecto, lo que se valora y cuestiona en la demanda de inconstitucionalidad es

el ejercicio de las competencias reformatorias del Congreso, y no el contenido
mismo de la reforma, como ocurre con el control material. Por este motivo, las
reflexiones del actor sobre la compatibilidad entre el Acto Legislativo 02 de
2014 y la independencia y la autonomía judicial no constituyen un fin en sí
mismo, sino que, por el contrario, son funcionales al argumento sobre el presunto
ejercicio irregular de las facultades reformatorias por parte del constituyente
secundario.
Asimismo, los referentes del escrutinio efectuado por el actor no son las normas
constitucionales en sí mismas consideradas, sino en tanto éstas encarnan y
materializan principios transversales y estructurales de la Carta Política que le
confieren su identidad, como los principios de independencia y de autonomía
judicial. La alusión del accionante a los artículos 228 y 230 de la Carta Política,
así como a las normas constitucionales que crearon el Consejo Superior de la
Judicatura, no es porque tengan un valor propio o autónomo ni es en relación con
estas normas que se efectúa el ejercicio de confrontación, sino que constituyen el
insumo para acreditar la existencia de principios subyacentes al ordenamiento
constitucional que no podían ser alterados por el constituyente secundario, y es
frente a estos parámetros que se realiza el cotejo, como paso preliminar a la
valoración del ejercicio de las competencias normativas por parte del Congreso.
Así las cosas, la argumentación del actor apunta, no a demostrar que el Acto
Legislativo 02 de 2015 alteró el modelo de gobierno y administración del Poder
Judicial, sino que con esta modificación se suprimieron principios esenciales de
la Carta Política, y que el Congreso carecía de la competencia para efectuar una
reforma normativa de esta envergadura. Este es el tipo de ejercicio analítico que
esta Corte realiza en el marco del juicio de sustitución.
4.8. En definitiva, la demanda contiene los elementos para un pronunciamiento

de fondo, como quiera que los cargos identifican los elementos estructurales del
escrutinio judicial por exceso en el ejercicio del poder de reforma de la
Constitución, así: (i) primero, se individualizaron los principios transversales del
ordenamiento superior con respecto a los cuales se valora la competencia del
Congreso, a saber, los principios de independencia y de autonomía judicial, y en
particular, el principio de autogobierno judicial; (ii) segundo, se indicaron las
razones por las que los referidos principios son ejes definitorios de la Carta
Política, a partir de una aproximación histórica, sistemática, teleológica y textual
a la Constitución; (iii) y finalmente, se señalaron las medidas contenidas en el
Acto Legislativo 02 de 2015 que, por ser anular completamente el autogobierno
52
judicial, no podían ser adoptadas por el constituyente secundario, así como las
razones de la referida anulación.
4.9. Asimismo, la Corte toma nota de que en la audiencia pública del 30 de

marzo los participantes ofrecieron nuevos elementos de juicio para el escrutinio
judicial, que disipan cualquier duda sobre la viabilidad del examen propuesto por
el actor. De una parte, si los términos equívocos y ambiguos en que se propuso
la demanda generaban alguna incertidumbre sobre los estándares que debían ser
utilizados para valorar el Acto Legislativo, sobre las medidas contenidas en el
Acto Legislativo 02 de 2015 que eventualmente podrían subvertir el orden
constitucional o sobre las razones del presunto quebrantamiento del orden
constitucional, en la audiencia pública se configuró un debate amplio y profundo
sobre cada uno de estos elementos de discusión, y la controversia quedó
planteada en términos precisos, concretos e inequívocos. Asimismo, en esta
audiencia los participantes ofrecieron insumos de análisis adicionales decisivos,
como los elementos de contexto para entender el escenario político en el que se
inscribe la reforma constitucional y los cuestionamientos a la misma, las
variables que deben ser tenidas en cuenta para valorar el ejercicio de las
competencias ejercidas por el Congreso, la importancia del asunto debatido y su
impacto en el funcionamiento del sistema de justicia, y las razones que podrían
justificar la intervención judicial en esta controversia.
Teniendo en cuenta todos estos elementos, la Sala Plena concluye que en

general, la demanda satisfizo los requerimientos básicos para la estructuración
del juicio de validez, y que, además, el proceso deliberativo que se surtió con
posterioridad a la admisión de la demanda suministra las herramientas analíticas
y los insumos necesarios para abordar la problemática planteada en el escrito de
acusación.
4.10. Sin perjuicio de la procedencia general del examen judicial propuesto por
el accionante, la Corte encuentra que no es viable el juicio frente a algunos de los
apartes normativos acusados, tal como se explica a continuación.
4.10.1. En primer lugar, las acusaciones de la demanda, las intervenciones

públicas y ciudadanas en el proceso judicial, y las participaciones en la audiencia
pública del 30 de marzo, se centraron en el análisis del nuevo modelo de
gobierno y administración del Poder Judicial establecido con la supresión de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y con la creación del
Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial. Sin embargo,
no se formularon cuestionamientos frente al otro componente de la normatividad
demandada, que modificó el régimen disciplinario de la Rama Judicial mediante
la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En la
demanda de inconstitucionalidad, por ejemplo, no se formuló ningún cargo en
contra del nuevo modelo disciplinario judicial, y en las intervenciones solo se
encuentran referencias marginales y accesorias a este tópico, sin que de ninguna
de ellas se pueda derivar un cuestionamiento a la constitucionalidad de esta
normatividad. Lo propio puede afirmarse de la audiencia pública, cuyos núcleos
53
temáticos giraron en torno a problemáticas asociadas fundamentalmente a la
creación del Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial.
Y como las consideraciones sobre este último tópico no son extrapolables ni

trasladables al nuevo modelo disciplinario judicial, puede concluirse válidamente
que no existe ninguna acusación frente a la normatividad contenida en el Acto
Legislativo, y que por ende, no es procedente el examen judicial frente a este
componente de la reforma constitucional. En este orden de ideas la Corte se
abstendrá de pronunciarse sobre la validez de los siguientes preceptos: (i) del
artículo 19, que justamente crea la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y
determina sus competencias y el sistema de designación y el período de sus
miembros; (ii) de la derogatoria de los numerales 3 y 6 del artículo 256 de la
Constitución Política contenida en el artículo 17 del Acto Legislativo, en la
medida en que tal derogatoria se refiere a las antiguas competencias de la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; (iii) del fragmento del
numeral 6 del artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 que establece como
disposición transitoria que “la autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial”; (iv) del inciso 1 del artículo 26 del Acto Legislativo, que ordena
sustituir la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” p or la de “Comisión
Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Carta Política.
4.10.2. Asimismo, esta Corporación se abstendrá de pronunciarse sobre la

constitucionalidad de aquellos preceptos de la reforma que se refieren a los
consejos seccionales de la judicatura, en la medida en que su creación y sus
funciones fueron delegadas por mandato constitucional a la propia ley, de modo
que las alteraciones a los mismos no tienen la potencialidad de suprimir o
sustituir los principios estructurales de la Carta Política. Es así como según
versión original del artículo 256 de la Constitución, “corresponde (…) a los
consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes
atribuciones (…)”; a simismo, en la versión original del artículo 254.2 de la
Carta Política se habilitaba al legislador para crear consejos seccionales de la
judicatura para cumplir la función disciplinaria. En este orden de ideas, como la
existencia y el catálogo de competencias de los consejos seccionales es asunto de
orden legal, y como por este motivo el Congreso no podría excederse en el
ejercicio del poder de reforma constitucional al regular tales instancias, no es
procedente el escrutinio judicial frente a las disposiciones correspondientes. Así
las cosas, este tribunal se abstendrá de pronunciarse frente a la derogatoria
establecida en el artículo 17 del Acto Legislativo de la expresión “o a los
consejos seccionales, según el caso”.
4.11. De acuerdo con el análisis anterior, la Corte valorará los preceptos

demandados del Acto Legislativo 02 de 2015 que fijan el nuevo modelo de
gobierno y administración de la Rama Judicial mediante la supresión de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la creación del Consejo
de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial. Por el contrario, se
abstendrá de pronunciarse sobre las normas de este mismo Acto Legislativo que
versan sobre el régimen disciplinario de la Rama Judicial, y sobre los consejos
54
seccionales de la judicatura; en el primer caso por inexistencia absoluta de
cargos, y en el segundo por tratarse de asuntos de orden legal cuya regulación
carece de la potencialidad de viciar la competencia del Congreso para reformar
la Constitución.
5. La naturaleza y la estructura del escrutinio judicial por exceso en el

ejercicio de las facultades de reforma por parte del constituyente
secundario
5.1. El escrutinio judicial que se propone en esta oportunidad tiene varias

particularidades frente al control que de ordinario realiza esta Corporación: (i)
primero, el examen no recae sobre leyes o decretos con fuerza de ley, sino sobre
actos reformatorios de la Carta Política, y en este caso, sobre un acto legislativo;
de esta circunstancia se derivan las demás especificidades de esta examen; (ii)
segundo, como el examen recae sobre un acto que tiene por objeto reformar el
texto constitucional, la revisión no tiene por objeto establecer la compatibilidad
entre el acto normativo y la propia Carta Política, sino evaluar el ejercicio del
poder de reforma; se trata entonces de un examen de orden competencial; (iii)
asimismo, como el control recae sobre un acto que reforma la Carta Política, el
estándar del juicio no son los contenidos constitucionales considerados como
tales, sino aquellos elementos normativos cuya supresión implica un
desbordamiento de las competencias reformatorias, que son los principios
esenciales del ordenamiento superior; (iv) finalmente, el análisis no está
orientado a determinar la sola incompatibilidad normativo, sino a establecer si el
acto reformatorio suprime los referidos principios54.
5.2. De este modo, la finalidad de la revisión no consiste en determinar si la

preceptiva sobre la cual recae el examen es materialmente compatible o no con la
Constitución o con alguno de sus componentes, sino la calificación y la
valoración del ejercicio del poder de reforma constitucional por parte del
constituyente. No se trata de establecer si dos normas con distinto rango
jerárquico se oponen o no, sino si el órgano de producción normativa se excedió
en sus competencias al suprimir o sustituir un eje esencial de la Carta Política.
Por este motivo, esta modalidad de control se ha denominado “juicio de
sustitución”.
5.3. Asimismo, el estándar a partir del cual se valora el referido ejercicio

competencial son justamente los principios transversales y estructurales del
ordenamiento superior. En efecto, la Carta Política contiene una habilitación
general para su propia modificación, y no contiene un catálogo expreso de
54
Sobre la naturaleza y la estructura del denominado “juicio de sustitución” cfr. l as sentencias C-083 de 2016
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-577 de 2014 (M.P. Marta Victoria Sáchica Méndez), C-288 de 2012 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva), C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-588 de 2009 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández),
C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-888 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-551 de 2003
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett) C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar
Gil).
55
límites a este poder de reforma. Sin embargo, como quiera que la facultad se
refiere exclusivamente a la reforma y no al quebrantamiento, a la derogación
integral o al cambio constitucional, esta corporación ha entendido que existen
unos límites implícitos al poder de reforma, que son justamente los ejes
definitorios que confieren identidad a la Constitución de 1991. Estos
componentes básicos se han denominado “premisa mayor” del juicio de
sustitución.
La identificación de tales ejes transversales corresponde al propio juez

constitucional, a partir un ejercicio argumentativo en el que se demuestre que el
referido elemento o componente normativo constituye la clave explicativa de la
Carta Política en su conjunto o de un sector del mismo, y de cada uno de los
preceptos que lo integran. La postulación de este pilar fundamental es el
resultado de un razonamiento hipotético o abductivo55, orientado a encontrar el
principio explicativo o hermenéutico de la Constitución. Así, es el operador
jurídico el llamado a demostrar que un elemento normativo irradia todo el texto
constitucional y le otorga identidad al ordenamiento superior en su conjunto.
Para este efecto, el juez constitucional puede apelar a las distintas herramientas
interpretativas, mostrando, a partir de una lectura trasversal del sistema jurídico,
la forma en que a las instituciones básicas que integran la Constitución subyace
el referido componente, la importancia que el propio constituyente le otorgó
durante el proceso de aprobación del texto constitucional, y la función primordial
que cumplen estos elementos dentro del ordenamiento superior en su conjunto. A
partir de un ejercicio analítico como el descrito, esta Corporación ha llegado a
concluir que son ejes axiales de la Constitución la supremacía constitucional56, la
obligación del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos57,
la existencia de un marco democrático participativo58, el Estado social de
Derecho, la separación de poderes y la autonomía y la independencia judicial59,
la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos60, el sistema de
carrera administrativa61 y la separación de poderes y la reserva de ley62.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que como el control judicial de los actos
legislativos se activa a través de una demanda de constitucionalidad que es
valorada previamente en el auto admisorio de la demanda, la identificación de
tales estándares es efectuada de manera preliminar en el propio escrito de
acusación. Sin embargo, al adelantarse el escrutinio judicial se debe verificar que
55
icardo García Damborenea, Uso
Sobre la naturaleza y estructura del razonamiento abductivo o hipotético cfr. R
de razón. El arte de razonar, persuadir, refutar. Documento disponible en www.usoderazon.com. Último acceso:
6 de mayo de 2016.
56
Sentencia C-1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
57
Sentencia C-084 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
58
Sentencia C-577 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
59
Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
60
Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José
Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández).
61
Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
62
Sentencia C-970 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
56
estos componentes identificados previamente por el accionante, tienen en
realidad el status de eje definitorio de la Constitución.
5.4. Finalmente, el tipo de vínculo que se establece entre la normatividad objeto

de control y el estándar constitucional no es solo una relación de
incompatibilidad lógica entre ambas preceptivas, como ocurre de ordinario en el
escenario del control material de la legislación, pues se requiere demostrar,
además, que la incompatibilidad lógica se traduce supresión o anulación del
referido principio axial de la Carta Política, pues solo así el acto normativo
trasciende la mera reforma constitucional, y se convierte en una auténtica
sustitución constitucional.
Adicionalmente, aunque dentro del examen que efectúa esta Corporación se

realiza un cotejo entre la normativa controlante y la normativa controlada, este
ejercicio de confrontación tiene un carácter meramente instrumental, en cuanto la
compatibilidad normativa no constituye la finalidad del escrutinio judicial, sino
la determinación de la regularidad en el ejercicio de las competencias de reforma
constitucional por parte del constituyente secundario, y el cotejo entre ambas
normativas sirve a este propósito. Así, la confrontación es relevante solo en tanto
permita evaluar el ejercicio de las competencias normativas por parte del
Congreso. Este tipo de análisis se ha denominado “síntesis” del juicio de
sustitución.
5.5. Teniendo en cuenta las pautas metodológicas anteriores, pasa la Corte a

valorar la validez de los preceptos demandados: (i) primero, se identificará la
premisa mayor del juicio de sustitución, determinando si efectivamente el
principio de autogobierno constituye un límite al poder de reforma
constitucional, su contenido básico, y la forma en que este principio se
materializó en la Constitución de 1991; (ii) segundo, se explicarán los ejes
fundamentales de la reforma constitucional al modelo de gobierno y
administración del poder judicial, es decir, se identificará la premisa menor del
juicio de sustitución; (iii) finalmente, se establecerá si las medidas anteriores
tienen la potencialidad de suprimir o sustituir el principio de autogobierno
judicial, y si, por tanto, el Congreso se excedió en el ejercicio del poder de
reforma.
6. La premisa mayor del juicio de sustitución: el autogobierno judicial
6.1. Introducción
6.1.1. Tal como se expresó en los acápites precedentes, el control de las reformas
constitucionales no tiene por objeto establecer la compatibilidad entre estos actos
y los contenidos constitucionales considerados en sí mismos, sino determinar si
los primeros suprimen o sustituyen los principios esenciales que irradian y
otorgan identidad al ordenamiento superior. La razón de ello es que el Congreso
se encuentra habilitado de manera general para modificar el texto constitucional,
por lo cual sería un contrasentido pretender que los actos reformatorios de la
Constitución se ajustasen a la normatividad cuyo contenido se pretende alterar.
57
Por el contrario, como el Congreso no se encuentra facultado para cambiar ni
para sustituir integralmente la Carta Política, tampoco puede cambiar o sustituir
los ejes fundamentales del ordenamiento superior, y por ello, estos ejes
constituyen el parámetro del control constitucional.
A partir de los planteamientos del demandante, de los intervinientes y de los

participantes en la audiencia pública del 20 de marzo de 2016, la Corte encontró
que el principio constitucional que podría haberse comprometido con la reforma
al modelo de gestión de la Rama Judicial es el autogobieno judicial, y que por
tanto, es este el eje de la controversia judicial.
En este orden de ideas, para establecer la validez de las disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2015 que fueron atacadas en el presente proceso judicial, la
Corte determinará, en primer lugar, si el referido principio es un componente
esencial de la Carta Política que puede ser utilizado como premisa mayor del
juicio de sustitución, y en caso afirmativo, identificará su contenido y alcance y
explicará la forma en que se proyectó en el ordenamiento jurídico en la
configuración del esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial, a
efectos de valorar posteriormente a reforma constitucional a la luz de este eje
fundamental.
6.2. El autogobierno judicial como eje definitorio de la Constitución
Con respecto al primero de los interrogantes planteados, esta corporación

encuentra que efectivamente el autogobierno judicial constituye un eje esencial
de la Constitución, y que, por tanto, aunque en principio el Congreso se
encuentra facultado para modificar el esquema de gobierno y administración de
la Rama Judicial, lo está a condición de que al hacerlo, no suprima o sustituya el
referido principio.
La razón de ello es que el autogobierno judicial, entendido como la capacidad de

la Rama Judicial para gestionarse y conducirse por sí misma, sin la dependencia
e interferencia de otros poderes y órganos del Estado, materializa los principios
de independencia y de autonomía judicial, que a su vez son parte integral del
principio de separación de poderes como elemento esencial del ordenamiento
superior. En últimas, como el autogobierno judicial es presupuesto y expresión
de componentes básicos de la Constitución, tiene también esta connotación
fundamental.
En este orden de ideas, a efectos de demostrar que el autogobierno judicial es un

componente esencial del ordenamiento jurídico, se seguirá el siguiente
procedimiento: (i) en primer lugar, se caracterizará el principio de separación de
poderes, señalando por un lado, que este comprende los principios de
independencia y de autonomía de las ramas y órganos del poder público, y por
otro, que constituye un principio transversal del texto constitucional, no
susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso mediante un acto
legislativo; (ii) en segundo lugar, se caracterizarán los principios de
independencia y de autonomía judicial, explicando en qué sentido se trata de
58
elementos esenciales del texto constitucional como expresión del principio de
separación de poderes y como garantía de imparcialidad y neutralidad de las
decisiones judiciales y presupuesto para la realización de los derechos
fundamentales; (iii) finalmente, se explicará en qué sentido el autogobierno
judicial es expresión de la autonomía judicial y garantía de la independencia de
los operadores de justicia, y en qué sentido, por tanto, la relación de conexidad
entre el autogobierno y los principios de separación de poderes, independencia y
autonomía, le otorgan el status de componente esencial de la Carta Política.
6.2.1. El principio de separación de poderes: fundamento, contenido y status
6.2.1.1. Históricamente, la postulación del principio de separación de poderes

obedeció a dos requerimientos básicos, relacionados entre sí: en primer lugar, a
la necesidad de limitar el poder, a efectos de evitar concentraciones de autoridad
que devienen necesariamente en regímenes autocráticos y autoritarios opuestos
al principio democrático y al modelo republicano; y en segundo lugar, a la de
potenciar la realización de los derechos y libertades fundamentales y la eficacia
del Estado, a través de la diferenciación y especialización de las funciones
estatales, y su atribución a órganos separados y autónomos.
Partiendo de estos objetivos, el principio de separación de poderes tiene dos tipos

de exigencias: Por un lado, se requiere identificar los roles estatales, y asignar a
cada una de las ramas y órganos del Estado, en principio de manera exclusiva y
excluyente, los roles institucionales derivados de los fines esenciales de la
organización política. Tradicionalmente, estos roles corresponden a las
actividades legislativa, ejecutiva y judicial, de modo que cada una de ellas se
asigna a los tres poderes clásicos del Estado: el poder ejecutivo, el poder
ejecutivo, y el poder judicial. No obstante, en la medida en que la vida social se
ha tornado más compleja, y en la medida en que el Estado ha debido asumir
nuevas tareas para dirigir la vida social en su nueva dimensión, han surgido otras
tareas como la función electoral y la función de control, y en esta medida han
aparecido nuevos órganos separados de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial,
como acontece con el Ministerio Público, la Contraloría General de la República,
el Banco de la República, el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría
Nacional del Estado Civil. Asimismo, la institucionalidad al interior de cada
rama se ha incrementado, con el objeto asumir las nuevas responsabilidades
estatales. En cualquier caso, la reconfiguración del Estado ha estado orientada
por esta misma lógica impuesta por el principio de separación de poderes.
Y por otro lado, el principio de separación de poderes exige la independencia y

la autonomía de los órganos a los que la Constitución atribuye las funciones
esenciales del Estado, entendiendo por independencia la ausencia de injerencias
externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano,
y por autonomía, el otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad
para desenvolverse y desplegar sus actividades por sí mismos, y para
autogobernarse. De hecho, la separación de poderes, como instrumento de
limitación del poder y como garantía institucional de las libertades y de la
eficacia en la actividad estatal, no tendría ningún sentido y tampoco podría
59
materializarse, si los órganos que asumen de manera separada las funciones y los
roles del Estado no contaran con instrumentos para garantizar su independencia.
6.2.1.2. En la Constitución de 1991 este principio irradió toda la configuración

del Estado y se convirtió, de este modo, en un principio axial del texto
constitucional.
Es así como en la Asamblea Nacional Constituyente se entendió que, sin

perjuicio de que la versión clásica del principio de separación de poderes debía
ser reformulada y flexibilizada, pues la división rígida y absoluta entre las
funciones legislativa, ejecutiva y judicial debía articularse con el surgimiento de
nuevos roles estatales como los asociados a la fiscalización y a la organización
electoral, con el principio de colaboración armónica de poderes y con la
existencia de un sistema de controles interorgánicos recíprocos63, la separación
de poderes debía obrar como un principio irradiador de todo el ordenamiento, y
en especial, en la definición de toda la estructura y las bases del funcionamiento
del Estado. En la ponencia presentada por los constituyentes Hernando Herrera
Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías Ortiz y Abel Rodríguez, por
ejemplo, se concibió la separación de poderes como un sistema de “distribución
del poder para garantizar las libertades públicas, evitar la concentración y el
despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado”64.
De hecho, este modelo fue acogido explícitamente en el texto constitucional,

pues en el Título V, sobre organización del Estado, en el capítulo primero, en el
que se trazan los lineamientos generales de la estructura del Estado, se fiijó
como criterio rector el principio de separación de poderes. Así, el artículo 113 de
la Constitución dispone que “son ramas del poder público, la legislativa, la
ejecutiva y la judicial y que, además de los órganos que las integran, existen
otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones
del Estado”. A simismo, el referido precepto determina que “los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines”.
En general, el entramado constitucional apunta a desarrollar y concretar esta

directriz: el artículo 121 prohíbe a las autoridades del Estado ejercer funciones
distintas de las que le asigna el propio ordenamiento; el artículo 5 responsabiliza
a los servidores públicos por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones;
63
En este sentido, cuando se presentaron las propuestas sobre el capítulo correspondiente a la estructura del
Estado en la Asamblea Nacional Constituyente, uno de los ponentes advirtió que “hoy es claro que ya no existe
esa separación estricta en compartimentos (…) entre los órganos o las ramas del poder que concebía
Montesquieu y que concebía la doctrina clásica tradicional del Estado y que los órganos, o las ramas, o los
poderes, o como queramos llamarlos, ejercen funciones específicas pero pueden ejercer otras funciones que son
propias o características de otras ramas; por ejemplo, el Congreso ejerce funciones administrativas, lo que
delimita y lo que define el órgano desde el punto de vista funcional es su función principal del Congreso, a pesar
de tener control político, será hacer las leyes, sigue siendo su función principal, como la función principal de los
jueces será la de juzgar, como la función principal del Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar
los servicios públicos del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la administración”. Informe de
Sesiones de la Comisión Tercera, c orrespondiente al 15 de mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de
Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p. 27.
64
Gaceta Constitucional Nro. 59, p. 4.
60
el artículo 1 define al país como un Estado organizado en la forma republicana,
lo cual presupone excluir los modelos estatales que avalan la concentración del
poder y de las funciones estatales. Asimismo, a toda la organización
institucional, y en general a la totalidad de la parte orgánica del texto
constitucional, subyace el principio de separación de poderes, asignando a cada
uno de ellos la función principal de legislar, administrar, juzgar, controlar,
organizar las elecciones o la de controlar el funcionamiento estatal; si bien en
ciertos casos excepcionales a un mismo órgano se le otorgan competencias para
ejercer distintos roles, en cualquier caso el diseño institucional se encuentra
atravesado por la división y separación funcional y por la prohibición de
concentración y abuso del poder. En este orden de ideas, la Constitución de 1991
resulta irreconocible si se sustituye, total o parcialmente este principio, por un
principio de concentración de poder.
6.2.1.3. En múltiples oportunidades esta Corporación ha establecido que el

principio de separación de poderes es un componente esencial de la Carta
Política que no puede ser suprimido o sustituido por el constituyente. En la
sentencia C-970 de 200465, por ejemplo, se apeló al principio de separación de
poderes para controlar la validez del Acto Legislativo 03 de 2002, en el que se
otorgaron facultades normativas supletivas al Presidente de la República para
materializar el nuevo sistema penal acusatorio, e incluso para reformar la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia, la regulación del hábeas corpus, el
Código de Procedimiento Penal y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Sobre la
base de que el principio de separación de poderes tiene el status de elemento
definitorio de la Carta Política, no susceptible de ser suprimido o sustituido por
el Congreso mediante un Acto Legislativo, la Corte concluyó que la habilitación
contenida en el Acto Legislativo 02 de 2015 no implicaba una eliminación del
principio, por las siguientes razones: (i) las facultades normativas otorgadas al
Presidente operan de manera supletiva, en caso de que el Congreso no cumpliera
su deber de desarrollo legislativo; (ii) se fijaron límites materiales y temporales
claros; (iii) el Congreso no perdía sus competencias regulativas; (iv) la
normatividad expedida eventualmente por el Ejecutivo sería objeto de control
por la Corte Constitucional.
Asimismo, en la sentencia C-971 de 200466 la Corte utilizó como parámetro de

control del Acto Legislativo 01 de 2004 el principio de separación de poderes, en
el entendido de que se trata de un elemento estructural del texto constitucional,
sin el cual éste perdería su identidad. En efecto, en el contexto de la reforma
sobre la financiación de los partidos políticos, se habilitó al Presidente de la
República para asumir la función legislativa de manera supletiva, en caso de que
el Congreso no reglamentara las elecciones departamentales y municipales en el
plazo allí establecido. Siguiendo la misma línea argumentativa de la sentencia
C-970 de 2004, se declaró la exequibilidad del correspondiente precepto, pero
siempre sobre la base de que la facultad del Congreso para reformar la
Constitución tenía como límite el principio de separación de poderes.
65
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
66
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
61
Por su parte, en las sentencias C-1040 de 200567 y C-141 de 201068 se efectuó el
control de la figura de la reelección presidencial a partir de este mismo principio.
En el primer caso, referido a la reelección presidencial inmediata por una sola
vez, la Corte concluyó que la previsión de esta figura no subvertía el principio de
separación de poderes, en la medida en que la decisión final sobre la continuidad
en el poder se produciría únicamente por una decisión libre del electorado, y en
todo caso, esta prolongación se produciría tan solo por un periodo adicional, y el
mismo acto legislativo contemplaba un amplio catálogo de medidas orientadas a
evitar que la reelección inmediata provocara una situación de desigualdad entre
el presidente en ejercicio y los demás candidatos, o se tradujera en una
concentración ilegítima del poder. En el segundo caso, por el contrario, este
tribunal concluyó que la posibilidad de que el Presidente de la República pudiese
ser reelegido en dos oportunidades consecutivas, sí trastocaba el equilibrio entre
los poderes públicos, y provocaba una concentración de poder incompatible con
el sistema de frenos y contrapesos establecido en la Constitución, con el
equilibrio de poderes, con la libertad electoral y con la alternancia en el poder.
En este entendido, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del
correspondiente acto legislativo, sobre la base de que éste había sustituido el
principio de separación de poderes como eje fundante del texto constitucional.
Finalmente, en la sentencia C-171 de 201269 la Corte evaluó, también a la luz del

principio de separación de poderes, las modificaciones en torno a la
institucionalidad de los órganos reguladores del servicio público de televisión y
que, a juicio del accionante, habían subvertido integralmente la autonomía de
tales instancias. Partiendo de la separación de poderes como principio transversal
del ordenamiento superior que no puede ser eliminado por el Congreso, este
tribunal concluyó que las medidas cuestionadas no habían suprimido el referido
principio, ya que éste no exige necesariamente la existencia de un órgano
autónomo e independiente encargado de la regulación del servicio público de
televisión, y que por el contrario, esto lo puede hacer el propio Congreso,
siempre que garantice y asegure el fortalecimiento de la democracia y el
ejercicio transparente del derecho a informar y ser informado. Sobre la base de
tales consideraciones, en la referida sentencia se declaró la exequibilidad del
correspondiente Acto Legislativo.
6.2.1.4. En definitiva, el principio de separación de poderes constituye un

elemento esencial del ordenamiento superior en tanto instrumento de limitación
de poder y garantía de los derechos y libertades y de la realización de los fines
estatales. Y tal como fue concebido por el constituyente, exige: (i) la
identificación de las funciones del Estado; (ii) la atribución de dichas funciones a
órganos estatales diferenciados, en principio, de manera exclusiva y excluyente;
(iii) la garantía de que cada órgano goce de independencia, en el sentido de que
debe estar exento de injerencias externas en el desarrollo de su función; (iv) la
67
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio
Sierra Porto, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
68
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
69
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
62
garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido de que debe poder
desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse.
6.2.2. El principio de independencia judicial
6.2.2.1. Por su parte, la independencia judicial es manifestación del principio de

separación de poderes, pero también un presupuesto de la función jurisdiccional
y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última particularidad, la
independencia adquiere unas connotaciones específicas, no necesariamente
replicables a las demás funciones estatales.
6.2.2.2. En efecto, tal como se explicó en los acápites precedentes, la separación

de poderes exige la identificación y diferenciación de los roles estatales, y su
asignación a los distintos poderes y órganos del Estado, cada uno de los cuales
debe contar con las condiciones para ejercer de su objetivo misional de manera
separada, y para operar y funcionar por sí mismo. Trasladado este principio a la
función de administración de justicia, se arriba a la necesidad de contar con un
órgano especializado encargado de la labor jurisdiccional, la cual debe poder ser
ejercida sin la interferencia de las demás instancias que integran la organización
política. De este modo, la independencia judicial concreta el principio de
separación de poderes en el contexto de la administración de justicia, y por esta
vía materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los
derechos, y la eficacia en la actuación estatal.
6.2.2.3. Pero además, la independencia judicial es condición y presupuesto de la

administración de justicia como tal, ya que la función jurisdiccional reclama, en
función del derecho al debido proceso, que las decisiones de los operadores
judiciales estén motivadas y sean el resultado exclusivo de la aplicación de la ley
al caso particular. Esto significa que la validez y la legitimidad de las decisiones
judiciales depende, entre otras cosas, de que éstas no se encuentren mediadas por
intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso
particular, y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno, tanto personal como
institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a las demás
instancias internas dentro de la propia organización judicial, y en general, a todo
sistema de poderes. De este modo, la exterioridad del juez frente al sistema de
poderes se convierte en una condición de objetividad, neutralidad, imparcialidad
y justicia material de las decisiones judiciales70.
En este marco, originalmente la independencia judicial fue concebida como un

instrumento orientado a asegurar que el proceso decisional de los jueces
estuviese libre de injerencias y presiones de otros actores, como los demás
operadores de justicia, las agencias gubernamentales, el legislador, grupos
económicos o sociales de presión, medios de comunicación y las propias partes
involucradas en la controversia judicial, a efectos de que la motivación y el
contenido de la decisión judicial sea exclusivamente el resultado de la aplicación
70
Sobre la independencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, cfr. Luigi Ferrajoli,
Derecho y razón, Madrid, Ed. Trotta, 1989, p. 580.
63
de la ley al caso concreto.
Así entendida, la independencia tenía tres atributos básicos: (i) primero, tenía
una connotación esencialmente negativa, porque se orientaba fundamentalmente
a impedir las interferencias indebidas en la labor de administración de justicia;
(ii) segundo, se predicaba exclusivamente de los operadores de justicia
considerados individualmente, y no del Poder Judicial como tal; (iii) y tercero, la
independencia se exigía de la labor jurisdiccional propiamente, pues son las
decisiones judiciales las que, al menos en principio, requieren de las garantías de
neutralidad e imparcialidad, y de las que depende de la realización de los
derechos.
6.2.2.3. Entendida en estos términos, la independencia judicial, como expresión

del principio de separación de poderes, como garantía de la imparcialidad y
neutralidad de los operadores de justicia en la resolución de conflictos, y como
instrumento para la realización de derechos fundamentales, irradia todo el
ordenamiento superior, y que en este sentido, constituye un principio esencial del
sistema jurídico.
En el derecho internacional de los derechos humanos, múltiples instrumentos han

reconocido el papel decisivo de la independencia en el acceso a la administración
de justicia, en el derecho al debido proceso, y en la materialización de los
derechos humanos, así como el deber del Estado de establecer arreglos
institucionales y procesales que aseguren este principio.
Así, la mayor parte de tratados internacionales de derechos humanos califica la

independencia judicial como elemento constitutivo del derecho al debido
proceso, como condición del derecho de acceso a la administración de justicia, y
como vehículo para la concreción de los derechos y libertades individuales.
Dentro de esta línea se encuentran, por ejemplo, el artículo 10 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, el Párrafo 27 de la Declaración y Programa de
Acción de Viena de 1993, el artículo 8.1. de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, y el artículo 7.1. de la Carta
Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos.
Por su parte, distintos instrumentos de los sistemas mundiales y regionales de

derechos humanos han desarrollado estos principios. Dentro del sistema mundial
de derechos humanos, en la Resolución 1994/41 la Comisión de Derechos
Humanos reiteró la importancia de la independencia judicial para la vigencia de
los derechos humanos, y alertó sobre las amenazas de injerencias indebida a las
que se encuentra sometido el poder judicial en los distintos países del mundo,
por distintos actores estatales y no estatales. Por este motivo, en la referida
resolución se creó la Relatoría Especial sobre Independencia de Magistrados y
Abogados, en el entendido de que esta independencia juega un papel decisivo en
la vigencia de los derechos humanos; esta relatoría se ha encargado, entre otras
cosas, de atender las denuncias individuales que se hacen en esta materia, visitar
los países para hacer un diagnóstico integral sobre la situación de la
64
independencia judicial, y de fijar pautas y directrices para la concreción de este
principio en distintas áreas temáticas71. Asimismo, la Asamblea General de la
ONU expidió los denominados “Principios Básicos de las Naciones Unidas
relativos a la Independencia de la Judicatura”72, los cuales especifican las
garantías de independencia de la función jurisdiccional. A nivel regional, por su
parte, se encuentran los Principios de Latimer House para la Commonwealth, la
Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces de 1998, la Declaración de
Principios de Beijing sobre la Independencia de la Judicatura en la Región de
LAWASIA de 1995, y el Estatuto Universal del Juez y el Estatuto del Juez
Iberoamericano73.
La Constitución de 1991 también prevé un amplio catálogo de preceptos que, o

reconocen expresamente la independencia en el ejercicio de la función
jurisdiccional, o que consagran modelos procesales e institucionales que
aseguran este principio. Es así como el artículo 228 de la Carta Política establece
que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes,
decisiones que comprenden, obviamente, las decisiones judiciales. Por su parte,
el artículo 230 de la Carta establece que “los jueces, en sus providencias, sólo
están sometidos al imperio de la ley” y que “la equidad, la jurisprudencia, los
principios generales del derecho, la doctrina son criterios auxiliares de la
actividad judicial”. Asimismo, el ordenamiento jurídico prevé esquemas
procesales y un modelo institucional orientado a asegurar la independencia de los
jueces y magistrados tanto frente a los demás poderes del Estado, como frente a
las demás instancias del Poder Judicial.
6.2.2.4. De hecho, ya esta Corporación efectuó una calificación preliminar del

principio de independencia judicial, sosteniendo que constituye un elemento
estructural del texto constitucional, y que por ende, las reformas al mismo no
podrían suprimirlo o sustituirlo. En efecto, en la sentencia C-288 de 201274 este
tribunal resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo
03 de 2011 y contra la Ley 1473 de 2011, que introdujeron el principio de
sostenibilidad fiscal y en particular, el incidente de impacto fiscal. En virtud de
esta última figura, el Procurador General de la Nación o alguno de los ministros
puede solicitar la apertura de un incidente ante las altas corporaciones judiciales,
para que éstas sean informadas sobre las consecuencias de sus fallos en las
71
En los informes anuales de los relatores se han abordado temáticas específicas que tienen una relación directa
con la independencia judicial. La relatora Gabriela Knaul ha desarrollado temas como la rendición de cuentas
judicial (2014), la asistencia jurídica gratuita (2013), la autonomía de la Fiscalía y los fiscales (2012), la
formación en derechos humanos (2012), género y administración de justicia (2011) y la formación de jueces,
fiscales, defensores y abogados (2010). El relator Leandro Despouy ha especificado los parámetros para evaluar
la independencia y la autonomía judicial en los países, tal como se encuentra en los informes de los años 2009 y
2005, y ha desarrollado temáticas específicas vinculadas a la autonomía judicial como la independencia en
contextos especiales como los estados de excepción (2008), el acceso a la justicia (2008) y el terrorismo (2006).
72
Resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985, de la Asamblea
General de Naciones Unidas.
73
Una sistematización integral de los instrumentos relativos a la independencia judicial se encuentra en Leandro
Despouy, Independencia de la justicia. Estándares internacionales, A gencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo – Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, Buenos Aires, 2009.
Documento disponible en:
http://leandrodespouy.com/wp-content/uploads/2014/12/independencia.de_.la_.justicia.pdf. Último acceso: 11 de
mayo de 2015.
74
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
65
finanzas públicas y sobre el plan para su ejecución y cumplimiento, y con el
objeto de que esa misma corporación module, modifique o difiera los efectos de
la providencia, para evitar impacto negativos en la sostenibilidad, pero sin que en
ningún caso se afecte el núcleo esencial de los derechos. En este contexto, el
demandante sostuvo que esta posibilidad de que se desconocieran las decisiones
judiciales implicaba, entre otras cosas, la eliminación de la independencia de los
operadores jurídicos, en manos de las instancias gubernamentales o de la
Procuraduría General de la Nación.
En este escenario, la Corte se preguntó por el status del principio de

independencia judicial, ya que sólo en el evento de que se tratase de un elemento
definitorio de la Constitución, podría servir como estándar del escrutinio judicial
del Acto Legislativo demandado.
En el referido fallo se argumentó que los principios de autonomía y de

independencia judicial constituían una manifestación y una expresión directa e
inmediata del principio de separación de poderes, principio que a su vez
constituye un componente esencial del ordenamiento superior, y que por tanto, la
independencia judicial tenía también el status de eje axial de la Carta Política.
Asimismo, en la sentencia se sostuvo que los referidos principios son una
garantía de imparcialidad, que a su vez es el fundamento de la administración de
justicia, y que en razón de ello, eran componentes esenciales del texto
constitucional. Para la Corte, entonces, “el principio de autonomía y de
independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separación de
poderes. Se ha señalado que este aspecto definitorio de la Constitución implica
que los órganos del poder público deben ejercer sus funciones de manera
autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta Política determinar (…)
para el caso de los jueces, la autonomía y la independencia se reconoce a partir
del papel que desempeñan en el Estado, esto es, garantizar los derechos de los
ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para la resolución de
controversias. Por tanto, la separación de poderes respecto de la rama judicial
se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula contenida en el
artículo 230 C.P., según la cual los jueces, en sus providencias, sólo están
sometidos al imperio de la ley…El segundo pilar de la administración de justicia
es la imparcialidad de los jueces (…) el propósito fundamental de la función
judicial dentro de un Estado social de Derecho, es el de impartir justicia (…)
para ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos
principios básicos: la independencia y la imparcialidad de los jueces (…) en
conclusión, la independencia y la autonomía son expresiones del principio de
separación de poderes. Los jueces, en cuanto ejercen función jurisdiccional,
están supeditados exclusivamente a la aplicación del ordenamiento jurídico
vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de debate judicial”.
A partir de esta consideración general, la Corte evaluó la normatividad

demandada a la luz de los referidos principios, en el entendido de que
constituyen ejes definitorios del ordenamiento superior, no susceptibles de ser
eliminados o sustituidos por el Congreso mediante un Acto Legislativo. Se
concluyó, sin embargo, que la previsión del incidente de impacto fiscal no
66
suprimía los referidos principios, por la confluencia de las siguientes
circunstancias: (i) en primer lugar, la modificación del fallo es potestativa de la
propia corporación judicial que expidió la sentencia, pues lo único obligatorio es
la apertura y trámite del incidente de impacto fiscal, a efectos de ilustrar a los
jueces sobre el impacto de sus determinaciones; (ii) en segundo lugar,
propiamente hablando, con el incidente de impacto fiscal no se contempla la
posibilidad la de modificar el contenido de una decisión judicial, sino
únicamente de modular sus efectos; (iii) finalmente, la eventual modulación de
los efectos de los fallos judiciales no puede menoscabar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales. A partir de estas consideraciones, se concluyó que el
incidente de impacto fiscal no implicaba la supresión de los principios de
autonomía e independencia judicial, y que por tanto, el Congreso no se había
excedido en el ejercicio del poder de reforma constitucional, y en este entendido,
declaró la exequibilidad de la normatividad correspondiente.
6.2.2.5. Así pues, la independencia judicial, entendida como la posibilidad

del juez de aplicar el derecho libre de interferencias tanto internas como
externas, y como presupuesto y condición del principio de separación de poderes
y del derecho al debido proceso y de la materialización de los derechos
fundamentales, constituye un principio esencial del ordenamiento superior.
En el derecho comparado tales garantías tienen que ver, entre otros aspectos, con
la inamovilidad de los jueces; el sistema de selección de jueces y magistrados; la
carrera judicial; las garantías económicas, tanto en salarios y prestaciones, como
en adecuada dotación, o la existencia de un control disciplinario interno.
6.2.2.6. En los anteriores términos, en razón de los vínculos entre la

independencia judicial, la autonomía de la Rama Judicial como estructura
orgánica del poder público y la separación de poderes, el autogobierno judicial es
un principio esencial del sistema jurídico, que comporta un límite competencial
al poder reformatorio de la Carta Política.
6.2.3. La autonomía de la Rama Judicial
Finalmente, la autonomía judicial, entendida como la capacidad de autogestión

de la Rama Judicial, constituye, tanto expresión y manifestación directa del
principio de separación de poderes, como condición y garantía de la
independencia judicial.
6.2.3.1. Tal como se expresó en los acápites precedentes, el principio de

separación de poderes exige la diferenciación de los distintos roles estatales, y su
asignación, en principio de forma exclusiva y excluyente, a ramas y órganos
distintos, cada uno de los cuales debe poder realizar de manera independiente su
rol institucional, y también funcionar autónomamente. Así, la autonomía es un
elemento constitutivo y una manifestación del principio de separación de
poderes.
6.2.3.2. En su formulación original y en sus primeros estadios, el principio de

67
separación de poderes tuvo el siguiente recorrido: Primero se identificaron las
funciones que debían atribuirse a órganos diferenciados; luego se avanzó en la
necesidad de dotar a tales órganos de las mayores garantías de independencia,
para finalmente, concluir que la separación de los poderes requiere afirmar la
autonomía de los órganos constitucionales del Estado.
6.2.3.3. Esa concepción quedó expresamente plasmada en la Constitución de

1991, la cual, al consagrar la separación de poderes, señaló que tanto los órganos
que integran las clásicas ramas del poder público, como los otros que se han
previsto para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, son autónomos
e independientes.
6.2.3.4. Como se ha dicho, la autonomía implica capacidad para la autogestión

y, en general, tal responsabilidad se radica en el mismo órgano titular de la
función. Así, por ejemplo, el Procurador General de la Nación, el Contralor
General de la República, o el Defensor del Pueblo, que son los titulares de las
competencias que la Constitución asigna a las entidades a cuya cabeza se
encuentran, son titulares, también, de las responsabilidades de autogestión de sus
respectivas entidades, sin perjuicio de la distribución interna que se haga de las
mismas.
6.2.3.5. En la Rama Judicial, sin embargo, la materialización del principio de

autonomía enfrenta complejidades derivadas, tanto de su estructura orgánica,
como de la especial exigencia de la independencia judicial. Así, en primer lugar,
la función jurisdiccional se atribuye a un elevado número de funcionarios que la
ejercen de manera independiente y sin que, salvo la funcional, exista relación de
jerarquía ente ellos. De este modo, no es posible radicar la facultad de
autogestión en el titular de la función, porque en este caso nos enfrentamos a
múltiples titulares, dispersos funcional y geográficamente y sin relación de
articulación jerárquica entre sí. Ello plantea la necesidad de diseñar un modelo
particular de autogestión que responda adecuadamente a esa especificidad.
De este modo, en la Rama Judicial, la exigencia de la autonomía plantea la

necesidad de un diseño orgánico especial que se haga cargo de las referidas
particularidades y que, simultáneamente, sea funcional al objetivo de asegurar la
Ello impone, por un lado, la necesidad de definir el ámbito del autogobierno, y,

por otro, la de encontrar el diseño orgánico que mejor se adecúe a ese objetivo.
6.2.3.5.1. En cuanto al ámbito del autogobierno, es claro que el principio de

autonomía desborda los aspectos meramente operativos y financieros que
tradicionalmente se han considerado como presupuesto de la independencia
judicial, y que definen las condiciones ordinarias de operación de la Rama
Judicial. En efecto, la noción de autogestión incluye las labores orientadas a la
garantía, desde la perspectiva de gobierno judicial, de una pronta y cumplida
justicia.
68
Así, en primer lugar, es preciso destacar que la autonomía judicial constituye en
la actual realidad constitucional, un presupuesto necesario del principio de
En efecto, y tal como se explicó anteriormente, en la formulación clásica del

principio de independencia judicial, el mismo se consideraba realizado mediante
la atribución funcional a un órgano o conjunto de órganos diferenciado de la
responsabilidad de administrar justicia. Pronto, sin embargo, se advirtió que era
preciso incorporar previsiones orientadas a excluir de la actividad jurisdiccional
la interferencia de actores externos. Se trataba entonces de una exigencia de
contenido negativo, que buscaba blindar las decisiones de los operadores de
justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional.
En ese tránsito se pasó de la configuración de una serie de garantías de

independencia, como sistemas de inamovilidad y de carrera, o previsiones para la
administración, más o menos separada del ejecutivo, de los recursos de la Rama
Judicial, a la necesidad de postular la autonomía de la Rama, como mecanismo
para asegurar la independencia de los jueces.
En esta dimensión, la autonomía atiende a la necesidad de asegurar la auto

gestión en asuntos tales como las políticas salariales, los procesos de formación y
capacitación, el régimen disciplinario, al sistema de selección de jueces y
magistrados, al régimen de carrera, la asignación presupuestal, las reglas para la
permanencia en los cargos, entre muchos otros.
Por este motivo, al lado de la dimensión negativa de la independencia judicial,

como mera proscripción de toda interferencia externa, hoy en día se reconoce su
dimensión positiva que se centra en las garantías institucionales de la
independencia como la asignación presupuestal a la Rama Judicial, la
administración de la carrera judicial, las garantías de permanencia para jueces y
la estabilidad laboral, el suministro oportuno y adecuado de recursos, los
procesos de formación y capacitación de funcionarios judiciales, el régimen
disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, el sistema salarial, entre
muchos otros. Todas estas temáticas específicas tienen una incidencia decisiva,
aunque indirecta, en la independencia judicial y su manejo autónomo se ha
considerado como presupuesto de dicha independencia75.
Sin embargo, la autonomía de la Rama Judicial, como elemento de la separación

de poderes, trasciende este nivel operativo, relacionado con asuntos de orden
financiero, presupuestal y administrativo que tienen que ver con la garantía de la
independencia judicial, y se proyecta también hacia la que podría denominarse
como dimensión de gobierno propiamente dicho de la administración de justicia,
y que tiene que ver con las gestiones necesarias para materializar el mandato
75
argaret Popkin, “Iniciativas para mejorar la independencia judicial en América Latina: una
Al respecto cfr. M
perspectiva comparativa”, en Germán Burgos Silva (ed.), Independencia judicial en América Latina: de quién?
Para qué? Cómo?, Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Bogotá, pp. 169-216.
Documento disponible en: http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/taq/taq02/Taq02-03-05.pdf. Último acceso: 11
de mayo de 2016.
69
constitucional de una pronta y cumplida justicia. Tales gestiones se orientan a la
realización y materialización de los fines de la justicia y tienen que ver con
asuntos como la caracterización y cuantificación de la demanda de justicia; la
consiguiente definición de la oferta institucional requerida, los procesos de
formación judicial en función de perfiles previamente determinados, la
participación en el diseño y la implementación de nuevos esquemas procesales,
la planeación estratégica, el diseño del mapa judicial, la configuración de la
política del Estado en materia judicial, la proyección de la infraestructura física y
de los recursos informáticos, la configuración de la cúpula de la jurisdicción, etc.
De esta manera, las estructuras de gobierno y administración de la Rama Judicial
se encargan de la definición e implementación de las grandes políticas públicas
en materia de justicia, desde esta perspectiva “macro” y global del sistema.
6.2.3.5.2. A su vez el diseño orgánico orientado a materializar el principio de

autonomía responde a un imperativo constitucional que se incorporó en la
Constitución luego de un largo recorrido en el que las funciones de gobierno y
administración de la Rama Judicial se confiaban inicialmente a la Rama
Ejecutiva, y dentro de ella, a órganos con relativa autonomía, y luego,
parcialmente, a las instancias jurisdiccionales supremas de la Rama Judicial,
hasta llegar, finalmente, a la idea de que esa dispersión funcional debía superarse
mediante la atribución de las responsabilidades de gobierno y administración a
un órgano especializado endógeno a la propia Rama, que fuese capaz de
materializar el principio de autonomía. Sobre esta dimensión de la autonomía se
volverá en el acápite siguiente.
6.2.3.6. Así las cosas, en la medida en que la autonomía de la Rama Judicial es

expresión directa del principio de separación de poderes y presupuesto de la
independencia de los operadores de justicia, y en la medida en que por esta razón
la autonomía guarda una relación directa con el sistema de limitaciones al poder,
con el principio democrático, la realización de los derechos fundamentales y la
potenciación de la eficacia en la actuación estatal, el referido principio es
también un componente esencial del texto constitucional, no susceptible de ser
eliminado o suprimido por el Congreso.
6.3. Contenido y alcance del principio de autogobierno judicial
6.3.1. Hasta el momento se ha dicho que el autogobierno judicial es un

componente fundamental del ordenamiento superior, en la medida en que es
expresión y presupuesto del principio de separación de poderes, de la
independencia y la autonomía judicial, y de los fines que estos persiguen. En este
entendido, el principio de autogobierno constituye un límite al poder de reforma
constitucional, de modo que aunque en principio el Congreso se encuentra
facultado para modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama
Judicial establecido en la Constitución de 1991, lo está en la medida en que la
alteración no tenga por objeto o efecto la supresión del autogobierno judicial.
Así las cosas, para evaluar el ejercicio del poder de reforma por parte del
Congreso en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte debe
determinar el contenido y alcance del referido principio, con el objeto de
70
identificar los estándares específicos del escrutinio judicial.
6.3.2. En primer lugar, el principio de autogobierno comprende un elemento

de tipo orgánico, en virtud del cual las instancias encargadas de la conducción de
la Rama Judicial deben se endógenas a este mismo poder.
Esta exigencia de tipo orgánico es la consecuencia natural de los principios de

separación de poderes y de independencia de los jueces en el ejercicio de su
función jurisdiccional. En efecto, por un lado, la separación de poderes exige
asignar, de manera exclusiva y excluyente, la función jurisdiccional a un órgano
separado de los demás, y esto sólo es posible si el funcionamiento de dicha
instancia está a cargo del mismo poder judicial. Asimismo, la independencia de
los operadores jurídicos depende también de que las condiciones para el ejercicio
de su actividad jurisdiccional, como el régimen para el acceso, para la
permanencia y el retiro del servicio, sea no sea controlado por aquellos actores
respecto de los cuales se reclama la independencia; si se exigen la independencia
de la función judicial frente al poder ejecutivo, difícilmente se puede materializar
si las instancias gubernamentales controlan el acceso a la función judicial, la
designación de jueces y magistrados, las condiciones para la prestación del
servicio de justicia o el régimen disciplinario; asimismo, si se reclama la
independencia interna, es decir, la independencia de los jueces frente a sus
superiores jerárquicos, difícilmente se puede materializar esta exigencia si estos
superiores jerárquicos controlan el funcionamiento de los despachos judiciales de
sus inferiores.
Y esta estructura endógena tiene un amplio espectro. En un primer nivel, esta

institucionalidad tiene a su cargo el manejo de las garantías institucionales de la
independencia judicial, es decir, la conducción de todos aquellos factores que
materializan la independencia de jueces y magistrados, y en general, la
prestación del servicio de administración de justicia.
Esto comprende, de una parte, el sistema de vinculación de los operadores

jurídicos al sistema de justicia, y en particular, los procesos de selección de
jueces y magistrados, a través de sistemas de mérito. Asimismo, comprende el
manejo de las condiciones para el ejercicio de la función jurisdiccional, como el
esquema de asignación de casos, el sistema de ascensos y traslados, la carrera
judicial, y las condiciones de la prestación del servicio, como la remuneración, el
suministro de recursos técnicos y humanos, la capacitación y la seguridad y
protección a jueces y magistrados.76
Sin embargo, el autogobierno judicial trasciende este nivel meramente operativo,

relacionado con asuntos de orden financiero, presupuestal y administrativo, y
también el relacionado con el cometido misional de los jueces de impartir
justicia en los casos particulares. La razón de ello es que la actuación de estas
estructuras internas a la Rama Judicial se orienta también a la realización y
76
omisión Interamericana
Sobre las garantías institucionales de independencia de los operadores de justicia cfr. C
de Derechos Humanos,
71
materialización de los fines de la justicia, como la caracterización de las
demandas de justicia en el país, los procesos de formación judicial en función de
perfiles previamente determinados, la participación en el diseño y la
implementación de nuevos esquemas procesales, la construcción y adecuación de
la infraestructura física en función de las necesidades de la justicia, la
incorporación de las nuevas tecnologías en los despachos judiciales y la
planeación estratégica. De este modo, las estructuras de gobierno y
administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e
implementación de las grandes políticas públicas en materia de justicia, desde
esta perspectiva “macro” y global del sistema.
6.3.3. No obstante, el principio de autogobierno no se agota con la existencia de

una estructura endógena a la Rama Judicial, pues en realidad, esta exigencia es
instrumental a un objetivo superior, a saber, el cumplimiento y la realización de
los fines de la justicia, y por ende, la satisfacción de las necesidades y los
derechos de los usuarios. No se trata tan solo de que exista una institucionalidad
de administración y gobierno interna a la Rama Judicial, sino de que para el
constituyente, esta es la fórmula que garantiza la limitación al poder, la
independencia de los jueces, el acceso a la justicia, la realización de los
derechos, y la buena marcha del sistema de justicia. De este modo, el
autogobierno judicial exige que los órganos encargados del gobierno y
administración de la Rama Judicial actúen en función de las necesidades y los
requerimientos de la justicia. De esta directriz general se derivan varias
exigencias específicas, que se relacionan y explican a continuación.
6.3.3.1. De una parte, como el autogobierno judicial es expresión del principio de

separación de poderes, y como éste a su vez constituye un mecanismo para
racionalizar el ejercicio del poder y evitar su concentración, el referido principio
exige que la diferenciación funcional y la atribución de competencias respete el
equilibrio entre los órganos y poderes del Estado y no provoque la concentración
de poder en instancias o funcionarios específicos del poder judicial.
6.3.3.2. Asimismo, como el autogobierno judicial tiene sentido en la medida en

se traduzca en una conducción del poder judicial en función de las necesidades
del sistema de administración de justicia, se requiere la neutralidad e
imparcialidad de los órganos en cargados del gobierno y administración de la
Rama Judicial. Y en virtud de esta exigencia, los miembros de estos órganos
deben ser ajenos, tanto personal como institucionalmente, a los destinatarios de
sus decisiones, y su actividad no deben responder a un mandato electoral, ni a
intereses gremiales o sectoriales, y las dinámicas decisionales deben ser ajenas a
la lógica del cabildeo, cuestiones estas que sí son viables en otros escenarios.
6.3.3.3. Finalmente, se requiere una estructura institucional que sea consistente

con la naturaleza de la Rama Judicial, pues de lo contrario, la sola existencia de
una institucionalidad endógena al poder judicial, pero incapaz de realizar su
objetivo misional, anularía este mismo principio.
6.4. El modelo de autogobierno plasmado en la Constitución de 1991

72
6.4.1. Tal como se expresó anteriormente, el autogobierno judicial constituye un
principio transversal de la Constitución de 1991 que irradió la configuración del
Estado, y en particular, la estructura de gobierno y administración de la Rama
Judicial. Pasa la Corte a explicar las líneas fundamentales del modelo de
gobierno y administración del Poder Judicial previsto en ordenamiento jurídico,
antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015.
6.4.2. En primer lugar, como consecuencia directa del principio de autogobierno,

las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial fueron radicas en
este mismo poder, sustrayendo de los actores gubernamentales las competencias
que tenían en la gestión de la Rama.
En efecto, en términos generales, los distintos procesos vinculados a la

conducción del poder judicial habían sido radicados en distintas instancias del
poder ejecutivo, como las pagadurías delegadas del Ministerio de Hacienda, el
Fondo Rotatorio, el Fondo de Seguridad, la División de la Planeación y la
Unidad de Registro Nacional de Abogados del Ministerio de Justicia. También
se creó el denominado Consejo Superior de Administración de Justicia como
cuerpo separado del Poder Ejecutivo, pero sus funciones se circunscribieron
exclusivamente al manejo de la carrera judicial.
En la Constitución de 1991 y en los desarrollos legislativos y reglamentarios de

la misma, en virtud del principio de autogobierno, se creó una institucionalidad
endógena a la Rama Judicial: El Consejo Superior de la Judicatura y,
especialmente, su Sala Administrativa, encargada de la dirección de la Rama
Judicial (arts. 254, 256 y 257 de la C.P.), la Dirección Ejecutiva de
Administración Judicial, encargada de la ejecución de las actividades
administrativas de la Rama, según las políticas y decisiones de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (art. 98 L. 270/96), las
unidades operativas de la Sala Administrativa del Consejo Superior, para el
cumplimiento de los demás objetivos misionales, como la carrera judicial, la
formación de jueces y empleados, la planeación estratégica, la dotación de
recursos físicos, etc., y la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, como
órgano consultivo y comunicativo, encargado de informar y asesorar a los
órganos de gobierno y administración sobre las necesidades del sector justicia
(arts. 96 y 97 L. 270/96).
6.4.3. En segundo lugar, con la expedición de la Constitución de 1991 se pasó de

un modelo basado en la dispersión funcional y orgánica, en el que los múltiples
procesos vinculados a la gestión de la Rama se asignaban a diferentes órganos e
instancias estatales, cada uno de los cuales actuaba de manera independiente y
desarticulada, a un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional
cohesionado, cuyos órganos asumen los distintos niveles de gestión del poder
judicial.
Tal como se explicó anteriormente, en el régimen constitucional anterior la

gestión del Poder Judicial estaba radicado en múltiples órganos como el
73
Ministerio de Hacienda, el Fondo de Seguridad, la División de Planeación y la
Unidad de Registro Nacional de Abogados del Ministerio de Justicia, y el
Consejo Superior de Administración de Justicia. Cada uno de estas instancias
asumía de manera separada los distintos procesos asociados a la gestión de la
Rama Judicial: la expedición de las tarjetas profesionales de los abogados, el
pago de los salarios y prestaciones a los operadores de justicia, el suministro de
los insumos para el ejercicio de la labor jurisdiccional, la realización de los
concursos, etc.
El modelo previsto en la Constitución de 1991 obedece a otra racionalidad,

porque a partir de una visión sistémica, se creó una institucionalidad cohesionada
que asume en su integridad los distintos procesos vinculados a la conducción de
la Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los distintos niveles
de gestión: el nivel consultivo, el nivel de gobierno, y el nivel ejecutivo,
asignados respectivamente a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial,
a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y a la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial y las unidades operativas del Consejo.
Acorde con la naturaleza consultiva de la Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial y con su objetivo de ilustrar a los órganos de gobierno sobre las
necesidades, problemáticas y retos del sector justicia, ésta se encuentra integrada
por los presidentes de las altas cortes (Consejo de Estado, Corte Suprema de
Justicia, Consejo Superior de la Judicatura y Corte Constitucional), la Fiscalía
General de la Nación y un representante de los funcionarios y empleados
judiciales (art. 96 L. 270/96); por su parte, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, encargada del gobierno de la Rama Judicial, se
encuentra integrado por 6 magistrados designados por la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional (art. 254 C.P.); y acorde
con el objetivo misional de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial,
encargada del nivel ejecutivo de la Rama, ésta se encuentra representada por un
director que tiene un perfil técnico, elegido por la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura de tres candidatos postulados por la Comisión
Interinstitucional (art. 98 L. 270/96). Así mismo se concibieron unidades
operativas dependientes de la Sala Administrativa, para el desarrollo de sus
competencias misionales.
6.4.4. En tercer lugar, en la Constitución de 1991 se estableció una separación

orgánica y funcional entre la actividad jurisdiccional propiamente dicha, y las
actividades asociadas al gobierno y a la administración de la Rama Judicial, de
modo que los funcionarios e instancias encargadas de la administración de
justicia no intervienen en el gobierno del poder judicial, y tan solo intervienen de
manera indirecta en la gestión de la Rama Judicial, ilustrando a los órganos de
gobierno sobre las necesidades, retos y problemáticas del sector justicia a través
de la Comisión Interinstitucional, y a través de los mecanismos de comunicación
diseñados por la propia Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
Por este motivo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura

está integrada por personas que se encuentran desvinculadas actualmente del
74
Poder Judicial, y sus miembros no actúan en calidad de representantes de las
corporaciones o despachos judiciales, ni en su calidad de operadores jurídicos.
En este sentido, el artículo 255 de la Constitución Política establece que “para
ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano
por nacimiento, ciudadano en ejercicio, mayor de 35 años; tener título de
abogado y haber ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. Los
miembros del Consejo no podrán ser escogidos entre los mismos magistrados de
las corporaciones postulantes”. L o propio ocurre con el Director Ejecutivo de
Administración Judicial, quien tampoco es operador de justicia, y por el
contrario tiene un perfil distinto porque debe tener formación y experiencia en
campos afines a la labor que debe desempeñar (art. 99 L. 270/96). Únicamente la
Comisión Interinstitucional se encuentra integrada por operadores de justicia,
pero cuya labor no es la de gobernar ni la de administrar la Rama Judicial, sino la
de servir de mecanismos de información recíproca entre las instancias judiciales,
y la de servir como canal de comunicación entre el sector justicia y el gobierno y
administración de la Rama Judicial (arts. 96 y 97 L. 270/96).
La racionalidad subyacente a esta diferenciación es múltiple.
De una parte, como el autogobierno judicial es manifestación del principio de

separación de poderes, y como a su vez este principio responde a la necesidad de
evitar la concentración del poder en unos mismos órganos y funcionarios, así
como a la de garantizar el equilibrio entre los poderes del Estado, la
configuración del poder judicial se estructuró a partir de esta directriz, y en este
entendido, el constituyente concluyó que los funcionarios encargados de
administrar justicia no debían tener, simultáneamente, responsabilidades directas
de gobierno y administración de la Rama Judicial.
De igual modo, la diferenciación entre la actividad jurisdiccional y la gestión de

la Rama Judicial se explica por la exigencia de imparcialidad y neutralidad en la
conducción de la Administración de Justicia. Tal como se explicó en los acápites
precedentes, la imparcialidad exige que las decisiones se adopten en función
exclusiva de los intereses abstractos de la administración de justicia, y para ello,
los gobernantes y administradores del poder judicial deben ser ajenos, tanto
personal como institucionalmente, a los destinatarios de dicha gestión. Si las
decisiones en el gobierno y administración del poder judicial son adoptadas por
los mismos destinatarios de dicha labor, se pierden las condiciones para que ésta
responda a los intereses abstractos de la administración de justicia, y por el
contrario, la conducción de la Rama Judicial se estructuraría en función de las
necesidades y expectativas de los mismos operadores de justicia que la manejan
y conducen, o de las colectividades a los que éstos representan.
Asimismo, la diferenciación entre la actividad jurisdiccional y el gobierno y

administración de la Rama Judicial se deriva del principio de independencia
interna, para evitar que la jerarquía funcional en la labor jurisdiccional se
traslade o desplace al ámbito operativo, y para evitar, por consiguiente, que se
configure una subordinación de los operadores de justicia frente a sus superiores
funcionales. En efecto, tal como se explicó en los acápites precedentes, el
75
referido principio exige la independencia de los jueces frente a los demás
operadores de justicia, o lo que se conoce como “autonomía personal
interpretativa”77; ahora bien, si el acceso, las condiciones de permanencia y el
retiro de la función judicial de los jueces es controlado por aquellos otros
operadores jurídicos respecto de los cuales se reclama la independencia, aunque
nominalmente se proclame este principio, la misma institucionalidad hace
nugatoria o vacía de contenido este requerimiento; esta circunstancia explica que
en las otras ramas y órganos del Estado no impere este principio de separación
entre la labor de conducción y gobierno de la entidad u órgano, y la labor
misional del mismo, en la medida en que en estas otras instancias no opera el
principio de independencia, y en la medida en que, por este motivo, cuando el
director o gerente de la entidad es al mismo tiempo quien conduce la entidad y
quien asume la jefatura de la misión institucional, no se pone en peligro la
independencia.
En este sentido, puede advertirse que la Rama judicial presenta una

particularidad, porque al paso que en la generalidad de los órganos, con
excepción del legislativo, que también tiene un sistema característico de
autonomía, la noción de autonomía se puede circunscribir a los aspectos
administrativos y presupuestales, cuya gestión se encomienda al mismo órgano
titular de las competencias separadas, en la Rama Judicial se impuso un criterio
completamente distinto, porque, como presupuesto de la independencia judicial,
se previó una autonomía interna de la función de auto-gobierno, de manera que,
salvo las responsabilidades administrativas propias de la gestión interna delos
propios despachos y la excepciones previstas directamente en la Constitución,
los titulares de la función jurisdiccional no tuviesen injerencia directa en el
ámbito del autogobierno. De este modo, en la Rama Judicial, el principio de
separación de poderes comporta no solo la previsión de la autonomía en asuntos
administrativos y financieros en la estructura de autogobierno, sino en otros
aspectos funcionales al objetivo de pronta y cumplida justicia, y, además, como
presupuesto de la independencia, se consagró un separación funcional interna de
tal manera que el órgano de autogobierno, no obstante su carácter endógeno, no
coincide con las instancias jurisdiccionales, ni está subordinado a ellas.
Finalmente, el constituyente de 1991 partió de la experiencia judicial,

advirtiendo que cuando los operadores de justicia asumen las labores de orden
administrativo de la Rama Judicial como tal, se produce una afectación grave en
uno y otro ámbito. De hecho, de esta preocupación se hizo eco en la Asamblea
Nacional Constituyente, advirtiéndose de la necesidad de crear una instancia
especializada, distinta de las que ejercen la función jurisdiccional, encargada de
la conducción de la rama judicial, para evitar que los jueces se “enreden” en
labores que les son ajenas, que no pueden ejercer con mediana competencia, y
que pueden afectar gravemente la administración de justicia: “la función
jurisdiccional se halla obstaculizada en virtud de que la rama debe ‘enredarse’
en otros asuntos que además de restarle agilidad y tiempo, mellan la rapidez y la
77
Al respecto cfr. Owen Fiss, “El grado correcto de independencia”, en Revisa Derecho y Humanidades Nro. 5.,
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Santiago de Chile, 1997, pp. 45-63.
76
efectividad de sus funciones. Indudablemente, con el cúmulo de conflictos para
definir, los funcionarios judiciales deben dedicar una buena parte de su tiempo a
resolver asuntos administrativos y aun disciplinarios” .78
De este modo, en el nuevo modelo de autogobierno, la dirección y conducción de

la Rama Judicial se radica en una institucionalidad endógena a la Rama Judicial,
pero separada orgánicamente de las instancias jurisdiccionales.
7. La premisa menor del juicio de sustitución. Caracterización del nuevo

modelo de gobierno y administración judicial previsto en el Acto
Legislativo 02 de 2015
7.1. Los preceptos demandados fijan las bases del nuevo modelo de gobierno y
administración de la Rama Judicial y establecen el régimen de transición para su
implementación. Este nuevo esquema pretendió dar respuesta a las quejas que de
manera generalizada hicieron a la gestión del Poder Judicial la sociedad civil
organizada, operadores de justicia, miembros de la comunidad jurídica, la
academia, e instancias estatales79, y que fueron reiterados en la audiencia pública
del 30 de marzo.
En primer lugar, existía un descontento por la presunta ausencia de receptividad

de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a las necesidades
del sector justicia. En efecto, aunque este organismo es endógeno a la Rama
Judicial, sus miembros son independientes y no tienen ningún vínculo funcional
o jerárquico con los operadores de justicia, y a juicio de muchos, esta
circunstancia se tradujo en la ausencia de diálogo y de comunicación efectiva
entre las instancias jurisdiccionales propiamente dichas, y las instancias de
gobierno y administración de la Rama Judicial. Y por otro lado, aunque a nivel
legal se creó una Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial como instancia
de diálogo entre los operadores de justicia y el gobierno del Poder Judicial, el
hecho de que no todos los estamentos estuviesen debidamente representados en
esta comisión, y el hecho de que este organismo tuviese un carácter meramente
consultivo, devino, según la crítica generalizada, en la insuficiencia de esta
herramienta para garantizar la receptividad de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura a los requerimientos de este sector: “el funcionamiento
del Consejo Superior de la Judicatura ha sido cuestionado desde hace varios
años (…) se cuestiona la falta de representatividad del sector justicia en la Sala
78
Gaceta Constitucional No. 54.
79
Sobre los diagnósticos que identifican las falencias en el gobierno y administración de la Rama Judicial en
Colombia después de la creación del Consejo Superior de la Judicatura, cfr.: ( i) Gobierno y Administración de la
Rama Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el equilibrio de poderes, KAS Papers Nro. 25, Serie
GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID – Dejusticia – Misión de Observación
Electoral, 2015. Documento disponible en:
http://www.dejusticia.org/files/r2_actividades_recursos/fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de
2016; (ii) Villadiego Burbano, El modelo de gestión en la rama judicial colombiana: el gobierno y la gerencia
orporación Excelencia en la Justicia, Bogotá, 2013; (iii) Sebastián Lalinde Ordónez, Hacia un diseño
judicial, C
que garantice el grado adecuado de independencia de la rama judicial y la mejor fórmula de selección de
magistrados, Bogotá, 2015. Documento disponible en:
2016.
77
Administrativa, pues aunque sus magistrados son elegidos por las Altas Cortes,
no están representados jueces, empleados judiciales, auxiliares de la justicia,
miembros de las jurisdicciones especiales y representantes de los abogados y de
la academia, entre otros”80.
Un segundo grupo de cuestionamientos se refieren a la presunta falta de

transparencia en la conducción de la Rama Judicial. La inexistencia de un
sistema de rendición de cuentas, la multiplicación de prácticas clientelistas en el
ejercicio de las funciones electorales que le fueron atribuidas al Consejo Superior
de la Judicatura, tal como ocurre con la elaboración de listas de candidatos para
la elección de jueces y magistrados y con el nombramiento de los magistrados de
la misma Sala, y la proliferación de prácticas corporativistas en las que las
decisiones se adoptan en función de estamentos y grupos específicos y no de la
administración de justicia como tal, generaron, a juicio de los críticos del actual
modelo, una desconfianza generalizada en torno a la transparencia del modelo de
gobierno de la Rama Judicial previsto en la Constitución de 1991: “el
funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura ha sido cuestionado desde
hace varios años (…) se critica la falta de transparencia y rendición de cuentas
de la Sala Administrativa, pues publica poca información sobre su gestión, y
muchas veces de manera general y poco desagregada. Ello se complica por la
falta de sistemas de información confiables que permitan tomar decisiones de
calidad, y porque la promulgación de estadísticas judiciales no está a cargo de
un órgano independiente (…) también se cuestiona la existencia de clientelismo
en el ejercicio de las funciones electorales internas a cargo de la sala. Esta
elabora las listas de candidatos para la elección de jueces y magistrados y las
envía a las respectivas corporaciones, lo que le otorga un poder importante en
la definición de quienes ascienden en la carrera o son nombrados en la Corte
Suprema o en el Consejo de Estado. Si a esto se suma que estas dos
corporaciones eligen cinco de los seis magistrados de la sala, es claro que existe
un mecanismo circular de elección perverso que promueve el `yo te elijo, tu me
elijes` (….) se critica el uso de una independencia judicial corporativista en
lugar de una independencia judicial democrática (…) el problema principal es
que la independencia corporativista no defiende los intereses de la ciudadanía
sino los intereses específicos de una clase, en este caso lo magistrados del
Consejo (…)”81
Y finalmente, un tercer grupo de señalamientos apuntan a la presunta ineptitud e

incompetencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
para asumir exitosamente el complejo rol que le fue atribuido por la Constitución
en relación con la conducción de la Rama Judicial. Así, se llegó a concluir que el
80
Gobierno y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el equilibrio de
poderes, K AS Papers Nro. 25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID –
Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en:
2016.
81
2016.
78
perfil de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura era claramente
inadecuado para el tipo de funciones que desempeñan, pues los miembros de la
Sala Administrativa son abogados y tienen la calidad de magistrados, pero no
deben ejercer este rol sino el de la gerencia de la Rama Judicial, para el cual se
requieren otro de conocimientos, destrezas y habilidades, más de orden
gerencial. Además, el diseño institucional fue calificado como inadecuado e
inconsistente con su objetivo misional: la circunstancia de que un mismo
organismo asumiera funciones materialmente distintas, como las de gobierno y
las de gerencia, la existencia de un cuerpo colegiado diseñado a imagen y
semejanza de las corporaciones judiciales, pero para ejercer actividades no
jurisdiccionales sino de gerencia y administración, y el que se creara un órgano
centralista que asume en su integridad las funciones de la gerencia, existiendo
entonces un órgano debilitado como la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, produjo, a juicio de los críticos, una institucionalidad ineficaz e incapaz
de dirigir y administrar exitosamente una empresa compleja de la envergadura
del Poder Judicial: “Se cuestiona la efectiva implementación de las funciones
que le fueron entregadas a la Sala Administrativa, pues hay una combinación de
funciones de gobierno y gerencia difíciles de ejecutar de manera colegiada (….)
también se critica la falta de carácter técnico de dicha Sala, pues aunque tienen
a su cargo funciones de gerencia, son principalmente abogados los que toman
las decisiones (…) también se reprocha que su organización interna haya sido
concebida como reflejo de ‘alta corte’, y que sus miembros se consideren
magistrados y tomen decisiones en sala, siendo un órgano de gerencia (…) se
critica el excesivo centralismo en: i) las decisiones de gerencia de la rama
judicial, en gran medida controladas por la Sala Administrativa, pues la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial tiene poca autonomía en el
ejercicio de sus funciones; y ii) la concentración de decisiones tomadas desde la
capital del país, sin contar con una visión territorial del sistema judicial”82.
En este escenario, entonces, se propuso la reforma integral al modelo de

gobierno y administración de la Rama Judicial en el contexto de una reforma
constitucional cuyo objetivo fundamental era el restablecimiento del equilibrio
de poderes y el reajuste institucional, presuntamente menoscabado por la
instauración de la reelección presidencial.
En términos generales, las modificaciones introducidas responden a los pilares

que se indican a continuación.
7.2. En primer lugar, se modificó el perfil de miembros encargados de la

dirección y administración del Poder Judicial.
7.2.1. Bajo el régimen constitucional anterior, los miembros del Consejo

Superior de la Judicatura tenían la calidad y el perfil de magistrados, por lo cual
82
2016.
79
se exigía que fuesen abogados con al menos 10 años de experiencia profesional,
ejercida con buen crédito.
Tal como lo indicaron algunos de los participantes en la audiencia pública, este

perfil se consideró inadecuado porque la magistratura se encuentra concebida
para el ejercicio de funciones jurisdiccionales y no para el ejercicio de funciones
de orden directivo o administrativo, por lo cual habría existido una falta de
correspondencia entre los conocimientos, las habilidades y las destrezas con las
que se encontraban dotados los magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, y las aptitudes y competencias que se requieren para el ejercicio del
gobierno y administración de la Rama Judicial. Esto habría provocado, entre
otras cosas, la falta de experticia y la ineficacia en la conducción del Poder
Judicial.
Por otro lado, como también se había criticado la falta de receptividad y de

sensibilidad de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a las
necesidades de los actores de la justicia, se consideró necesario ajustar el perfil
de los integrantes de las instancias de gobierno y administración de la Rama,
para asegurar este objetivo.
7.2.2. Para hacer frente a estas deficiencias, el perfil de quienes se encargan de la

gerencia de la Rama Judicial es sustancialmente distinto: (i) por un lado, cinco
de los nueve miembros del Consejo de Gobierno Judicial ejercen su labor, no en
razón de su experiencia o ejercicio profesional anterior en el campo del derecho,
sino en razón de su pertenencia actual a la Rama Judicial: tres de los miembros
son los presidentes de las altas cortes (Corte Constitucional, Consejo de Estado y
Corte Suprema de Justicia), uno es representante de los jueces y magistrados de
tribunales, y otro es representante de los empleados judiciales; con este cambio
se pretendió insertar directamente al órgano de gobierno judiciales actores del
sistema de justicia, a efectos de que la conducción del poder judicial estuviese
permeado por el conocimiento de las dinámicas internas y de las necesidades del
sistema; (ii) por otro lado, tres miembros del Consejo de Gobierno Judicial son
expertos con amplia experiencia en el diseño, evaluación y seguimiento de
políticas públicas, modelos de gestión o administración, en el entendido de que
la conducción de la Rama requiere de conocimientos, habilidades y destrezas de
orden técnicas, más asociadas a la dirección y administración pública, que a las
labores jurisdiccionales; (iii) finalmente, el Gerente de la Rama Judicial es
también un experto con amplia experiencia en administración pública, todo
dentro de la idea de que debía fortalecerse el órgano gerencial, y de que para
ello, el Gerente debía contar con las más altas calidades en este ámbito.
Bajo el nuevo esquema, entonces, confluyen dos tipos de perfiles claramente

diferenciados: por un lado, el de los miembros que ejercen la representación de
sectores de la Administración de Justicia, a saber, los presidentes de las altas
cortes, los representantes de jueces y magistrados, y los representantes de los
empleados judiciales, que encarnan el modelo de la representatividad gremial. Y,
por otro lado, se encuentran los miembros dotados de la experticia en materias
relacionadas con la administración pública, esto es, los tres expertos que integran
80
el Consejo de Gobierno Judicial y el Gerente de la Rama Judicial, que responden
a una orientación tecnocrática.
7.2.3. Esta diferenciación en los dos tipos de perfiles, a su vez, tiene repercusión
en la distribución funcional en los órganos de gobierno y administración del
Poder Judicial, y en las condiciones para el ejercicio de los cargos vinculados a
la conducción de la Rama: (i) la reforma constitucional establece tres tipos de
funciones: por un lado, las asignadas al Consejo de Gobierno Judicial en pleno,
es decir, a quienes tienen un rol representativo, y a quienes cumplen el rol
tecnocrático (los expertos y el Gerente): la definición de las políticas públicas de
la Rama Judicial, la postulación de las listas y ternas de candidatos, la regulación
de los trámites judiciales y administrativos que se sigan en despachos judiciales
en los asuntos en los que existe un vacío legal, la reglamentación del sistema de
carrera y de la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación del proyecto de
presupuesto, la aprobación del mapa judicial, la definición de la estructura
orgánica de la Gerencia de la Rama y la supervisión de la entidad; por otro lado,
se encuentran las funciones asignadas exclusivamente a los miembros expertos
del Consejo de Gobierno Judicial, que son la planeación estratégica y la
delineación de las políticas de la Rama Judicial a ser propuestos al Consejo en
pleno, de la que también son parte; y finalmente, las funciones asignadas de
manera exclusiva a la Gerente de la Rama Judicial, consistentes en la ejecución
de las decisiones del Consejo, el que también hace parte, la provisión del apoyo
logístico y administrativo al Consejo de Gobierno Judicial, la elaboración del
proyecto de presupuesto y su ejecución, la elaboración de los planes y
programación para la aprobación del Consejo, la formulación de los modelos de
gestión, la implementación de los modelos procesales, la administración de la
carrera judicial, la organización de la Comisión de Carrera Judicial, la
realización de los concursos, la vigilancia del rendimiento de los funcionarios y
de los despachos, y la representación de la Rama Judicial, dado que deben
permanecer en el ejercicio de su cargo como Presidente y magistrado de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, como
juez o magistrado de tribunal o como empleado público, y paralelamente ejercer
la dirección de la Rama; (ii) asimismo, mientras quienes tienen la vocería
institucional no se dedican permanentemente a la labor de conducción de la
Rama Judicial, los expertos del Consejo de Gobierno Judicial son de dedicación
exclusiva, y el Gerente lo es respecto de su condición de gerente; (iii) finalmente,
mientras los expertos de dedicación exclusiva, los representantes de los jueces y
magistrados y de los empleados públicos y el Gerente tienen un periodo de
cuatro años, los presidentes de las altas cortes integran el Consejo de Gobierno
Judicial por el periodo de su presidencia, vale decir, por un año.
7.3. En segundo lugar, se modificó la estructura institucional y las relaciones

entre las instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial.
Bajo el modelo anterior, la institucionalidad estaba integrada por la Sala

Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial y la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, siendo la primera de estas el ente articulador del sistema. Así, a la Sala
81
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se le atribuyó la función de
gobernar y dirigir la Rama Judicial, teniendo en cuenta los conceptos no
vinculantes de la Comisión Interinstitucional, encargada justamente de ilustrar al
órgano de gobierno sobre las dinámicas, los requerimientos y necesidades del
sector justicia, y de conceptuar sobre aspectos específicos del funcionamiento de
la Rama. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por su parte, fue
concebida como un órgano técnico y administrativo encargado de la ejecución de
las decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
frente a la cual se encuentra subordinada. En definitiva, existían tres instancias
de naturaleza consultiva y comunicativa, de gobernanza judicial, y de
administración judicial, radicadas, respectivamente, en la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial, en la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, y en la Dirección Ejecutiva de Administración
Judicial, siendo la Sala Administrativa del Consejo Superior el ente articulador
del sistema, encargado de recibir y procesar las demandas de la Comisión, y de
fijar las políticas y las directrices de la actuación de la Dirección Ejecutiva.
El nuevo esquema introduce modificaciones sustantivas a este sistema.
Primero, se eliminó la instancia consultiva y de comunicación, a saber, la

Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, pero su estructura y
configuración se traslada al órgano de gobierno, a saber, al Consejo de Gobierno
Judicial. Esto, en la medida en que el referido Consejo se encuentra integrado,
como lo estaba anteriormente la Comisión Interinstitucional, por representantes
de los operadores de justicia: presidentes de la Corte Suprema, del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional, representante de jueces y magistrados de
tribunales y representantes de empleados judiciales. De este modo, desapareció
la instancia consultiva y comunicativa del sistema, y quedó subsumida dentro del
órgano de gobierno judicial. Es decir, desaparece la instancia de comunicación y
concertación con la Rama, porque sus actores se incorporaron directamente al
órgano de gobierno.
Por su parte, al Consejo de Gobierno Judicial se le asignan las funciones

vinculadas al gobierno judicial, pero con algunas variantes frente al modelo
anterior: (i) primero, tiene una integración mixta, porque se encuentra
conformada por operadores de justicia (presidentes de las altas cortes,
representante de jueces y magistrados de tribunal y representante de empleados
judiciales), por tres expertos con un perfil tecnocrático, y por el Gerente de la
Rama Judicial; (ii) segundo, se trata de un cuerpo que funciona de manera
intermitente, pues su función se activa únicamente cuando se reúnen
esporádicamente todos sus miembros, y únicamente los tres expertos de
dedicación exclusiva desempeñan su gestión de manera permanente y continua;
(iii) tercero, el esquema de relaciones con la Gerencia de la Rama Judicial se
modifica sustancialmente, no solo porque el Gerente es miembro activo del
Consejo, sino porque además, su funcionamiento depende del apoyo
administrativo y logístico que provea la Gerencia (art. 16 A.L. 02/15); (iv)
aunque algunos de los participantes en la audiencia pública sostuvieron que el
Consejo de Gobierno Judicial es un organismo directivo del más alto nivel,
82
encargado exclusivamente la definición de las políticas de la Rama Judicial, en
realidad este órgano tiene a su cargo una amplia gama de atribuciones
relacionadas no solo con la definición de las políticas públicas, sino también con
funciones de orden electoral, de gobernanza judicial, e incluso de naturaleza
administrativa, como la postulación de las listas y ternas de candidatos que
ordena la Constitución, la reglamentación de los trámites judiciales y
administrativos en aquellos asuntos en que exista un vacío legal, la
reglamentación del sistema de carrera judicial de la Comisión de Carrera
Judicial, la aprobación del proyecto de presupuesto de la Rama que se debe
remitir al gobierno nacional, la aprobación del mapa judicial, la definición de la
estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial, y la supervisión de esta
última; y por su parte, los expertos de dedicación exclusiva del Consejo del
Gobierno Judicial tienen a su cargo la planeación estratégica y la elaboración y
proposición de las políticas públicas del poder judicial.
Y finalmente, la Gerencia de la Rama Judicial tiene una configuración especial

en el actual modelo, por varias razones: (i) en primer lugar, porque a nivel
funcional concentra las funciones asignadas anteriormente a la Dirección
Administrativa de la Rama Judicial, pero también algunas las que tenía
anteriormente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
como la elaboración de los planes y programas de la Rama, la formulación de los
modelos de gestión, la implementación de los modelos procesales, la
administración de la carrera judicial, la vigilancia del rendimiento de los
funcionarios y de los despachos judiciales o la realización de los concursos; (ii)
en segundo lugar, porque a nivel orgánico, la Gerencia tiene el respaldo
institucional de todas las dependencias que anteriormente tenía la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; es así como el artículo 18
transitorio d) establece que todas las dependencias de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura “pasarán a formar parte de la Gerencia de la
Rama Judicial”; (iii) y finalmente, se alteró el esquema de las relaciones entre el
órgano de gobernanza y el órgano ejecutivo, ya que el Gerente de la Rama
Judicial es al mismo tiempo miembro del Consejo de Gobierno Judicial, y es
quien provee de todo el apoyo técnico, logístico y administrativo al Consejo. De
esta manera, se creó una Gerencia robustecida y fortalecida, dentro de la idea de
que una “empresa” compleja y de gran envergadura como la Rama Judicial,
requiere una Gerencia poderosa y robustecida, capaz de ejecutar los lineamientos
y las políticas fijadas previamente por el Consejo de Gobierno Judicial. Así la
Gerencia dejó de ser un órgano meramente ejecutor y dependiente de las
decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, y en cambio, fue fortalecido con la
asignación de nuevos roles que transcienden la mera ejecución de las políticas y
decisiones del órgano de gobierno, con la incorporación al mismo de todas las
dependencias que anteriormente pertenecían al Consejo Superior de la Judicatura
y con la participación del Gerente en el Consejo de Gobierno. De este modo,
entonces, la división nítida y clara que anteriormente existía entre las funciones
de gobierno y de administración, ahora se difumina porque la Gerencia de la
Rama participa de uno y otro rol, y fue robustecida institucionalmente.
Cabe advertir, sin embargo, que originalmente, en el proyecto de Acto

83
Legislativo 153 de 2014 Cámara y 18 de 2014 Senado, el esquema institucional
era distinto. En efecto, en este se creaba el denominado “Sistema Nacional de
Gobierno y Administración Judicial”, que contemplaba tres instancias distintas:
la Sala de Gobierno, la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva. La Sala de
Gobierno, integrada por los presidentes de las Altas Cortes, un delegado de los
magistrados de tribunales, un delegado de los jueces, y un delegado de
empleados y judiciales y un experto en políticas públicas, y en cuyas reuniones
podían participar los miembros de la Junta Directiva, el ministro de justicia y el
Fiscal, estaría encargada de fijar las políticas de la Rama Judicial, aprobar el Plan
Sectorial, aprobar el presupuesto, elegir los miembros de la Junta Directiva,
elaborar la lista de elegibles para magistrados de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo de Estado, y del proceso de rendición de cuentas. Por su parte, la
Junta Directiva estaría integrada por 3 miembros permanentes, que tendrían un
perfil técnico, que serían de dedicación exclusiva, y que estarían encargados de
la definición de los objetivos de la Rama Judicial, de la aprobación de los
reglamentos y regulaciones para el funcionamiento de la Rama y de los
despachos judiciales, de fijar las bases de los concursos, y crear los mecanismos
de evaluación a la gestión y de rendimiento, y de fijar la división del territorio
nacional para efectos judiciales. Finalmente, el Director Ejecutivo sería elegido
por la Sala de Gobierno, y se encargaría de la ejecución de los planes sectoriales,
de proponer el presupuesto de la Rama, evaluar el cumplimiento de los objetivos
de la Rama, manejar el Sistema Único de Información y Estadísticas Judiciales,
la carrera judicial y la escuela judicial, realizar la convocatoria pública y los
concursos para definir las listas de elegibles, dotar a los despachos judiciales de
los medios e instrumentos necesarios para su funcionamiento, efectuar el control
de rendimiento, y llevar el registro nacional de abogados y auxiliares de la
justicia. Estos lineamientos se mantuvieron a lo largo del proceso de aprobación
legislativa, y únicamente hacia final del trámite parlamentario, en el segundo
debate en la Cámara de Representantes, se propuso fusionar la Junta Directiva
con la Sala de Gobierno, y mantener la Gerencia de la Rama Judicial. En el texto
conciliado se recoge esta propuesta, de modo que la conducción del poder
judicial quedó radicado en dos instancias: el Consejo de Gobierno Judicial, y la
Gerencia de la Rama Judicial.
7.4. Finalmente, alteró el esquema de las relaciones entre los órganos de

gobierno y administración del Poder Judicial, con los actores vinculados al
sistema de administración de justicia.
Tal como lo expresaron algunos participantes en la audiencia pública del 30 de

marzo de 2016, existía un descontento generalizado por la poca fluidez del
diálogo entre los órganos de gestión de la Administración de Justicia y los
actores vinculados al sector justicia, de modo que, por ejemplo, las políticas del
Consejo Superior de la Judicatura no lograban reflejar las necesidades y las
expectativas de los operadores jurídicos, de los empleados judiciales ni de los
usuarios de la justicia.
Teniendo en mente estos señalamientos, el Acto Legislativo 02 de 2015 alteró el

esquema de relaciones entre los órganos de gobierno y administración del Poder
84
Judicial y los demás actores involucrados en el sistema de administración de
justicia, en al menos dos niveles: en la conformación de los órganos directivos, y
en el funcionamiento de los mismos.
Por un lado, y tal como se expresó anteriormente, con el objeto de restablecer el

flujo de relaciones entre la función de gobierno y la función jurisdiccional se
modificó la conformación del órgano de dirección de la Rama Judicial. Es así
como cinco de los nueve miembros del Consejo de Gobierno Judicial son
voceros de distintos segmentos del Poder Judicial: tres son presidentes de las
altas cortes (Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia y Corte
Constitucional), uno es representante de los jueces y magistrados, y otro lo es de
los empleados judiciales en general; estos funcionarios, entonces, actúan como
representantes de distintos segmentos del Poder Judicial. Y dada la necesidad de
asegurar que los ejecutores de las políticas públicas sean tenidos en cuenta en el
diseño mismo de tales políticas, también se estableció que el Gerente de la Rama
Judicial es al mismo tiempo miembro del Consejo de Gobierno Judicial.
Por otro lado, se previó que en el funcionamiento mismo de los órganos de

gobierno se asegurara el diálogo con los actores vinculados al sistema de
administración de justicia. Es así como el artículo 15 del Acto Legislativo admite
la participación de los ministros del despacho, de los directores de departamento
administrativo, del Fiscal General de la Nación y de los representantes de los
académicos y de abogados litigantes en las reuniones del Consejo de Gobierno
Judicial, previa definición mediante ley estatutaria, en temas específicos.
8. La síntesis del juicio de sustitución: el modelo de gobierno y

administración de la Rama Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de
2015, a la luz del principio autogobierno judicial
8.1. Hasta el momento se ha dicho que el autogobierno, como manifestación y

expresión del principio de separación de poderes y de la independencia y la
autonomía judicial, constituye un elemento estructural del ordenamiento
superior, no susceptible de ser eliminado por el Congreso mediante un Acto
Legislativo. Asimismo, se ha hecho una caracterización de la preceptiva
demandada, indicando la manera como incide en el modelo de gobierno y
administración de la Rama Judicial previsto originalmente en la Constitución de
1991. Corresponde entonces determinar si este nuevo esquema suprime el
principio de autogobierno.
8.2. El análisis partirá de las siguientes premisas metodológicas y conceptuales:
- Primero, por las razones indicadas en los acápites precedentes, el examen

de la Corte se circunscribe a la valoración del nuevo esquema de administración
y gobierno de la Rama Judicial, pero sustrayendo del mismo la función
disciplinaria, ya que frente a este componente de la reforma constitucional el
demandante no formuló ningún cuestionamiento, y la controversia judicial que se
estructuró a lo largo del proceso no se extendió a esta materia. El control, por
tanto, no comprende las disposiciones que ordenan la supresión de la Sala
85
Jurisdiccional Disciplinaria y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, y que privaron a aquella de sus contenidos jurisdiccionales en materia
de acción de tutela y en materia de solución de conflictos de jurisdicción.
- Segundo, como el límite al poder de reforma es el autogobierno judicial y

no el modelo específico acogido en la Constitución de 1991, para materializar
esta dimensión de la autonomía judicial, el Congreso cuenta con un amplio
margen de maniobra para configurar el sistema orgánico encargado de la
conducción de la Administración de Justicia, e incluso para suprimir parcial o
totalmente los órganos que encarnaban el principio de autogobierno, pero a
condición de que el nuevo arreglo institucional preserve dicho principio. En este
entendido, entonces, si bien el examen judicial debe tener como único referente
de análisis el autogobierno judicial, y no las reglas constitucionales contenidas
en el texto de 1991 que concretaban este principio, a través del Consejo Superior
de la Judicatura y de los demás órganos que, de acuerdo con la ley y el
reglamento, participaban en la conducción de la Rama Judicial, cabe advertir que
la manera como el autogobierno se configuró en la Constitución de 1991 es
denotativa de los principios fundantes del concepto, razón por la cual no puede
dejar de aludirse a tales reglas cuando se trate de aislar los principios
configuradores de la idea de autogobierno judicial.
- Tercero, dado que la controversia recae sobre un nuevo modelo

institucional, el análisis constitucional se efectúa desde una perspectiva
sistémica, valorando no solo los elementos de la reforma considerados individual
y aisladamente, sino también el engranaje que resulta de la articulación de todos
estos componentes. Desde esta perspectiva, por ejemplo, no se trata solo de
establecer en abstracto si el Gerente de la Rama Judicial puede participar en las
reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, sino si lo puede hacer en ese
contexto específico, teniendo en cuenta la conformación de la instancia de
gobierno, el haz de atribuciones de uno y otro organismo, y el sistema de
relaciones entre ellos. No se trata solo de establecer en abstracto si los
presidentes de las altas cortes o si los representantes de los jueces y magistrados
de tribunal o de los empleados judiciales pueden integrar el órgano de
autogobierno, sino si lo pueden hacer en las condiciones específicas en las que
determina el acto legislativo, teniendo en cuenta el período en el que ejercen el
cargo, las funciones que les fueron asignadas, y los vínculos que se establecen
entre estos funcionarios y los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial.
En definitiva, entonces, se asume una aproximación sistémica y orgánica.
8.3. Teniendo en cuenta las pautas anteriores, la Sala Plena concluye que el
nuevo diseño plasmado en el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió el principio
de autogobierno judicial como expresión de la autonomía de la Rama, la
independencia judicial y la separación de poderes.
La razón de ello es que el esquema de gobierno y administración de la Rama

Judicial no satisface los presupuestos mínimos del autogobierno, principio que
exige que exista una institucionalidad endógena a la Rama Judicial, capaz de
dirigirla y conducirla tanto en su condición de órgano, como en su condición de
86
función estatal, es decir, capaz de garantizar el funcionamiento de la
institucionalidad judicial y la marcha de la administración de justicia. El modelo
previsto en la reforma constitucional, sin embargo, se aparta de todos estos
requerimientos: primero, porque, aunque formalmente se crearon dos instancias
encargadas del gobierno y administración del poder judicial, desde una
perspectiva material no existe un órgano ni un sistema orgánico articulado y
cohesionado que pueda ser considerado como una nueva institucionalidad de
autogobierno; segundo, porque aunque los entes encargados del gobierno y
administración de la Rama se ubicaron dentro de la estructura de la Rama
Judicial, al mismo tiempo, su configuración, así como la creación de un sistema
orgánico vulnerable a las mediaciones de actores externos, y la deliberada
institucionalización de estas interferencias, significa que tales órganos dejan de
ser, desde un punto de vista sustancial, endógenos al poder judicial; y finalmente,
porque aun cuando en la reforma constitucional se instauró una institucionalidad
dentro de la Rama Judicial a la que nominalmente se le asignó la función de
dirigirla, la configuración específica de este modelo impide a los órganos
correspondientes materializar este rol. De este modo, de manera paradójica el
Acto Legislativo acogió la dimensión formal del principio de autogobierno
creando unas instancias de gobierno y administración dentro de la propia Rama
Judicial, pero en cambio desechó su dimensión material y sustantiva, privando a
estos mismos entes de la capacidad para asumir los retos de la administración de
la institucionalidad judicial y del sistema de justicia como tal. En definitiva,
entonces, el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió el órgano de autogobierno que
en la Constitución de 1991 materializaba el principio de autonomía de la Rama
Judicial, y lo sustituyó por un diseño orgánico que, aunque nominalmente apunta
al mismo objetivo, carece de la aptitud necesaria para el efecto, en cuanto se
separa de todos los criterios a partir de los cuales se delineó la autonomía de la
Rama Judicial.
A continuación se desarrollan las razones que explican la supresión del principio

de autogobierno.
8.4. Como se ha señalado, el principal problema que enfrentó el constituyente de

1991 en esta materia fue el de concebir un órgano que materializase el principio
de autonomía de la Rama Judicial, en un escenario que plantea una radical
escisión entre el ejercicio de las competencias jurisdiccionales que corresponden
a los funcionarios judiciales y la actividad propia de la administración y el
gobierno de la Rama Judicial.
La primera dificultad residió, entonces, en la necesidad de que el órgano de

autogobierno, no obstante que distinto de aquellos que ejercen la función
jurisdiccional, pudiese considerarse como endógeno a la Rama Judicial. Y la
primera decisión, que establece de manera determinante los perfiles del modelo
de autogobierno, fue la de separar tajantemente el ejercicio de la función
jurisdiccional, de las competencias de administración y gobierno de la Rama
Judicial.
La aludida separación ponía de presente la segunda dificultad, cual era asegurar

87
el carácter endógeno del órgano de autogobierno, no obstante que es ajeno al
ejercicio de las competencias jurisdiccionales propias de la Rama Judicial. Ello
significó reconfigurar la Rama Judicial, para entender que dentro de ella, en
función del principio de autonomía cabe distinguir dos haces de competencias
claramente separadas, las jurisdiccionales por un lado y las administrativas y de
gobierno por otro, que se atribuyen a conjuntos orgánicos separados.
Para mantener el carácter endógeno del sistema de autogobierno, dada la referida

separación orgánica, se plantearon, de manera expresa en la Constitución, tres
ingredientes: (i) la conformación del órgano de autogobierno por magistrados,
(ii) elegidos por los órganos que conforman la cúpula de la jurisdicción y (iii)
que tienen como requisito ser abogados y haber ejercido con buen crédito la
profesión. Tales ingredientes no constituyen la única manera de asegurar el
carácter endógeno del órgano de autogobierno, pero si hacen evidente que, en la
concepción del constituyente, esa cualidad es condición ineludible de la idea de
Adicionalmente, y como desarrollo legislativo del modelo, en la ley estatutaria

de la administración de justicia se previó la existencia de una comisión
interinstitucional que asegurara la comunicación permanente del órgano de
autogobierno, tanto con los órganos jurisdiccionales, como con las instancias del
Estado encargadas de las políticas públicas en materia de justicia y de
presupuesto.
De este modo, en el modelo previo a la reforma, el carácter endógeno del órgano

de autogobierno se aseguraba por la calidad de sus integrantes, su origen en la
propia Rama y la existencia de una instancia de articulación de políticas con los
órganos a cuyo cargo están las competencias jurisdiccionales.
Por otra parte, para asegurar la materialización del principio de autonomía, se

determinó que el órgano de autogobierno judicial debía tener un carácter
permanente, como único camino para que éste pudiese asumir el complejo
entramado de competencias relacionadas con el gobierno y administración de la
Rama Judicial.
Del mismo modo, ese órgano debe estar dotado de autonomía externa e interna.
Externa en cuanto que, salvo las previsiones orientadas a asegurar la
colaboración armónica y los controles recíprocos, su actividad esté libre de
injerencias ajenas a la propia Rama Judicial, e interna, porque, como se ha dicho,
el órgano de autogobierno debe estar orientado a la satisfacción de las
necesidades de la administración de justicia, sin condicionamientos de carácter
gremial o corporativo.
8.5. Ese modelo, durante el trámite de la reforma fue cuestionado,

fundamentalmente, por consideraciones de eficiencia y de dificultades
comunicativas con el aparato jurisdiccional. Con el objetivo de superar estas
deficiencias, esto es, de promover una administración de la Rama más eficiente y
con mayor aptitud comunicativa con el aparato jurisdiccional, se cambiaron
88
elementos esenciales del sistema, pero, como resultado, el nuevo esquema se
aparta de manera radical de los principios que, en la Constitución de 1991,
definían los perfiles del autogobierno judicial, como pasa a mostrarse.
8.6. Así, la reforma suprimió el Consejo Superior de la Judicatura y, para

encarnar el autogobierno judicial, creó el Consejo de Gobierno Judicial y la
Gerencia de la Rama Judicial. En el nuevo modelo la gerencia aparece formulada
como un órgano de ejecución subordinado al Consejo de Gobierno, que es el que
encarna, sobre el papel, las competencias de autogestión de la Rama.
8.7. En lugar de la separación funcional que diferencia las competencias

jurisdiccionales de las administrativas y de gobierno, en el Consejo de Gobierno
se confunden los dos tipos de funciones, porque a los presidentes de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, así
como al representante de los jueces y magistrados, que tienen asignadas
competencias jurisdiccionales que deben continuar ejerciendo, se les atribuye el
rol de integrantes del Consejo. Lo mismo cabe decir del representante de los
empleados, que tiene funciones de apoyo propias en el ámbito jurisdiccional,
pero que debe asumir labores de dirección, administración y gobierno.
Es decir, el Consejo de Gobierno Judicial se encuentra integrado por cinco

actores que, tanto desde el punto de vista funcional, como desde el punto de vista
orgánico, hacen parte del sistema de justicia, y, por consiguiente, salvo el
representante de los trabajadores, que tiene atribuidas labores de apoyo, ejercen
de manera permanente funciones de orden jurisdiccional. Además, estos
miembros del Consejo no solo hacen parte integral del sistema de justicia, sino
que además actúan como voceros o como representantes de algunos segmentos
de esta rama del poder público; así, los presidentes del Consejo de Estado, de la
Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitución actúan en el Consejo de
Gobierno como portavoces de la corporación a la que pertenecen, y los
representantes de los jueces y magistrados de tribunal y de los empleados
judiciales intervienen en esta calidad de representantes.
La confluencia de las funciones jurisdiccionales y de gobierno en unos mismos

funcionarios es problemática desde al menos cuatro puntos de vista.
8.6.1. Las actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas de la

conducción de la Rama Judicial deben estructurarse en función de las
necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado en abstracto, y no en
función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la necesidad de asegurar la
neutralidad e imparcialidad de los organismos de gobierno y administración de la
Rama Judicial.
Por ello, tanto en el sistema mundial como en el sistema interamericano de

derechos humanos, se ha visto con preocupación la participación de los actores
judiciales en asuntos vinculados a la dirección de la Administración de Justicia,
más aún cuando esta mediación se canaliza mediante la conformación del órgano
de gobierno, no solo porque normalmente esto deviene en la formulación de
89
políticas de gestión parcializadas que no responden a las necesidades de la
administración de justicia en su conjunto, sino porque en últimas, el resultado
suele ser el entorpecimiento mismo de este rol.
La Comisión Interamericana, por ejemplo, ha señalado que “la CIDH considera

que es recomendable que los Estados propicien la creación de un órgano
independiente encargado del gobierno y administración, incluyendo la selección
y el nombramiento y el régimen disciplinario, para las entidades de justicia, el
cual debería estar separado institucionalmente del Poder Ejecutivo y del
Legislativo, como garantía de independencia de estos poderes, y ser diferente de
la Suprema Corte y de los Tribunales (…) existen algunos países que han
adoptado, por ejemplo, la figura de los Consejos de la Judicatura, y su
presencia contribuye a reducir y superar los riesgos derivados de las
interferencias que pueden provenir en otros modelos de los poderes legislativo,
ejecutivo o judicial (…) en cuanto a su composición (….) la Comisión destaca
que el Presidente de este organismo no debería coincidir con el Presidente de la
Corte Suprema de Justicia como sucede en varios Estados de la región respecto
de los órgano de gobierno de Poder Judicial. Lo anterior resulta importante
para evitar la concentración de las funciones asignadas a las y los operadores
de justicia con las funciones de gobierno y disciplinarias, pudiendo afectar la
independencia y el ejercicio independiente y autónomo de las atribuciones
asignadas. Sobre este aspecto en específico, la Relatoría de Naciones Unidas ha
recomendado que la presidencia del Consejo de la Judicatura no recaiga en
quien ostenta el cargo de Presidente de la Corte Suprema de Justicia (…) la
CIDH valora que algunos Estados ya han creado un Consejo de la Judicatura o
de la Magistratura que funciona como órgano de gobierno autónomo (…) que es
independiente del poder judicial”83.
En el mismo sentido, la Relatoría de las Naciones Unidas para la Independencia

de los Magistrados y Abogados ha entendido que la independencia judicial debe
traducirse en un sistema institucional que garantice la separación entre la función
jurisdiccional propiamente dicha y la función de gobierno y administración de la
Rama Judicial, y que esto comprende, entre otras cosas, la necesidad de que los
presidentes de las altas cortes no intervengan directamente en la conducción del
Poder Judicial, de que esta última responsabilidad recaiga en funcionarios de
dedicación exclusiva y permanente84.
En contraste con la anterior directriz, en la reforma constitucional, dejando de

lado esta incompatibilidad irresoluble de roles, se asignan responsabilidades de
administración y gobierno a quienes tienen la calidad de funcionarios
jurisdiccionales o son empleados con labores de apoyo al ejercicio de esa
83
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Garantías para la independencia de las y los operadores de
justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas, OEA/Ser.L/V/II
doc. 44, 2013, pp. 104-109. Documento disponible en:
https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf. Último acceso: 10 de mayo de
2016.
84
Sobre los estándares de la independencia institucional, referida a las funciones de gobierno y administración
samblea General de la ONU, Informe de la Relatora Especial sobre la Independencia de
del Poder Judicial, cfr. A
los magistrados y abogados, A/HRC/17(30/Add.3, 18 de abril de 2011.
90
función.
8.6.2. Además, la normatividad impugnada no solo prevé la intervención de

operadores jurídicos en la conducción de la Rama Judicial, sino que además, su
participación se hace en su calidad de voceros o de representantes de distintos
sectores del órgano judicial, con lo cual se introducen componentes de un
modelo corporativista o gremialista que se opone a la naturaleza de las funciones
que ejerce el Consejo de Gobierno Judicial. La dirección de la Rama Judicial se
encuentra entonces en cabeza de un órgano segmentado y no cohesionado, cuyos
integrantes actúan en calidad de portavoces del sector del que hacen parte, y
cuyas decisiones, por tanto, en principio se establecen en función de esta calidad.
Las dinámicas decisionales, por ende, responderán a este nuevo esquema que
contribuye al conflicto y al favorecimiento de intereses sectoriales, y en
cualquier caso, los miembros del Consejo son voceros o representantes de
colectividades específicas que carecen de autonomía para adoptar las decisiones
según su propio criterio personal, y por el contrario, sus determinaciones están
orientadas por el sector o la entidad de la que hacen parte y representan.
8.6.3. Asimismo, como al principio de separación de poderes y funciones

subyace la necesidad de garantizar la especialización de los organismos y
funcionarios del Estado, con el objeto de asegurar la idoneidad y la eficacia en la
actuación estatal, la atribución a unos mismos funcionarios de responsabilidades
de distinta naturaleza termina por anular su capacidad para realizar con mediana
seriedad los distintos roles que les fueron asignados. Piénsese por ejemplo, que a
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte
Constitucional, ahora les corresponde no solo desarrollar la actividad
jurisdiccional en el complejo escenario de una alta corte, sino también las
funciones de dirección y administración que les son propias como presidente de
la correspondiente corporación judicial, y las funciones electorales, normativas,
de gobernanza y de administración que tienen como miembros del Consejo de
Gobierno Judicial, y que comprende labores tan disímiles como la conformación
de listas de elegibles para integrar la cúpula del poder judicial, la aprobación del
proyecto de presupuesto de la Rama a ser presentado al Gobierno Judicial, la
determinación de las políticas públicas o la vigilancia de la gestión del Gerente.
Claramente, un diseño de este tipo resulta incompatible con la idoneidad que
debe guiar la actuación estatal.
8.6.4. Finalmente, aunque el autogobierno judicial es un principio instrumental o

funcional a la independencia de los jueces y magistrados, bajo el nuevo modelo
la dependencia fáctica que existe entre los operadores de justicia y las instancias
de gobierno y administración del Poder Judicial se traslada al ámbito
jurisdiccional, porque cuatro de los nueve miembros del Consejo son también
jueces o magistrados que participan en la determinación y manejo de las
condiciones sustantivas de las que depende de la independencia judicial: el
ingreso, la permanencia y el retiro de la carrera, el régimen salarial, el sistema de
ascensos y traslados, la formación y capacitación, entre muchos otros. Lo
anterior significa que bajo este diseño se suprime no solo el principio de
autogobierno, sino también la independencia interna de los jueces y magistrados,
91
en tanto los superiores jerárquicos en las distintas jurisdiccionales ejercen
también la gobernanza judicial.
8.7. Un segundo núcleo de factores que anulan el principio de autonomía se

refiere a la previsión de la intervención de actores externos a la Rama Judicial,
en el órgano de gobierno judicial, inclusive por parte de instancias
gubernamentales.
8.7.1. De acuerdo con el artículo 254 de la Constitución, tal como fue reformado
por el A.L. 02 de 2015, al órgano de administración y gobierno se integran, para
temas específicos y en los términos de la ley, los ministros del despacho,
directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así
como representantes de académicos y de los abogados litigantes. Esta previsión
suprime el concepto de autonomía externa, porque libra a la ley la posibilidad de
configurar el órgano de gobierno de la Rama con agentes externos a la misma,
vinculados a la Rama Ejecutiva del poder público o a sectores sociales ajenos a
la Rama Judicial.
Es así como el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015 prevé que mediante
una ley estatutaria se puede habilitar a los ministros, a los directores de
departamento administrativo, al Fiscal General y a representes de académicos y
de abogados litigantes, para participar en las reuniones del Consejo de Gobierno
Judicial. Y aunque no cualquier forma de participación de los actores sociales y
políticos en la gestión de la Rama Judicial es ilegítima, los términos específicos
en los que se previó esta intervención, y el contexto en el que prevé, sí anulan la
Así, la reforma constitucional habilita de manera general a los referidos actores

para participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, sin indicar las
condiciones de tiempo, modo y lugar en que ello se puede hacer. Así, por
ejemplo, el referido precepto no precisa siquiera si hay derecho a voz y a voto, y
tampoco crea mecanismos para blindar a las instancias de gobierno judicial
frente a las interferencias indebidas de tales actores.
8.7.2. Asimismo, dentro del Consejo de Gobierno Judicial se encuentran

miembros que carecen de la capacidad para materializar la pretensión de que el
sistema orgánico de administración y gobierno sea interno a la Rama Judicial. En
función de un razonable propósito de incorporar al gobierno de la Rama una
perspectiva gerencial, se les caracteriza como expertos en modelos de gestión o
administración de políticas públicas. De este modo, nombrados por un órgano de
composición heterogénea y con un perfil eminentemente técnico, carecen de la
aptitud para encarnar el carácter endógeno del órgano de gobierno, condición
que también se predica del gerente, cuyo perfil es, preponderantemente, el de
administrador de empresas o de entidades públicas.
No se desconoce la posibilidad de que las responsabilidades de gestión en la

Rama Judicial se confíen a funcionarios altamente especializados, con
experiencia en el ámbito de la administración, las finanzas u otros campos
92
técnicos, lo que resulta incompatible con el principio de autonomía, sin embargo,
es que a personas con ese perfil, y sin requisito de conexión alguna con la Rama
Judicial, se les atribuya el cometido de encarnar el auto gobierno judicial. Esto
es, si bien es posible, e incluso deseable, que dentro de la estructura de auto
gobierno se incorporen instancias estrictamente técnicas de gestión, subordinadas
a los órganos de gobierno y administración, lo que no es admisible es que a esas
mismas instancias se les atribuyan las competencias de gobernanza judicial.
8.8. Un tercer núcleo de factores que devienen en la supresión del principio de

autonomía, es que el órgano de gobierno judicial se ve desprovisto de todas las
herramientas que le permitirían asumir su rol de gobernanza judicial. El Consejo
de Gobierno, por la manera como está configurado, no puede cumplir, en cuanto
que unidad orgánica, el complejo conjunto de funciones que se le atribuyen,
porque sus cinco miembros judiciales carecen de la posibilidad y del apoyo
requerido para asumirlas.
8.8.1. De un lado, es claro que ni los cinco miembros que hacen parte de la
función jurisdiccional, ni quienes se vinculen en los términos de la ley para
temas específicos ejercerán su función de manera permanente, con lo cual esta
calidad del diseño constituyente también desaparece, porque el órgano de
autogobierno judicial, ya no será un cuerpo permanente encargado del ejercicio
de las competencias de administración y gobierno, sino un órgano de reunión
periódica, más propio de un nivel directivo.
De este modo, aunque la administración de justicia funciona permanentemente y

reviste un alto nivel de complejidad, el órgano de gobierno actúa de manera
intermitente, pues los presidentes de las altas cortes, el representante de jueces y
magistrados y el representante de los empleados judiciales se dedican
fundamentalmente a ejercer su rol jurisdiccional y tan solo de manera ocasional
y accidental a la gobernanza judicial, cuando se reúnen con los demás miembros
del Consejo. Tan solo los tres miembros de dedicación exclusiva ejercen
permanentemente sus labores en relación con la planeación estratégica y con el
diseño de las políticas públicas. Esto genera una profunda inestabilidad en el
sistema de gobierno, que operaría de manera ocasional e intermitente, en
perjuicio de la administración de justicia, y podría conducir a que, en la práctica,
sus funciones sean desplazadas a los tres expertos y a la Gerencia.
Así pues, tanto los presidentes de las altas cortes como el representante de los
jueces y magistrados de tribunales ejercen de manera predominante la función
jurisdiccional, y tan solo de manera incidental y esporádica pueden dedicarse al
gobierno judicial, circunstancia que también se predica del representante de los
empleados, cuya primera responsabilidad son las labores de apoyo a la función
jurisdiccional en su respectivo despacho.
8.8.2. Asimismo, en tanto que los presidentes de las altas cortes integran el
Consejo de Gobierno Judicial mientras detentan esta calidad, es decir, por un
solo año, los representantes de los jueces y magistrados y de los empleados
públicos, los tres expertos y el Gerente de la Rama Judicial, lo hacen por un
93
periodo fijo de cuatro años. Con ello, la participación de las altas cortes está
marcada por la discontinuidad, mientras que esto no ocurre con los demás
miembros del Consejo de Gobierno Judicial. De esta forma, los operadores de
justicia que integran este organismo carecen de las herramientas para desplegar
con autonomía y suficiencia las funciones que les fueron asignadas, mientras que
miembros con perfil técnico cuentan con todos los insumos para ello.
8.8.3. Tampoco parece compatible el haz de atribuciones del Consejo con la

ausencia de la infraestructura física, humana y tecnológica de apoyo. Tal como
se explicó en los acápites precedentes, el artículo 18 del Acto Legislativo 02 de
2015 ordenó transferir todas las dependencias de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura a la Gerencia de la Rama Judicial, de modo
que el Consejo de Gobierno es, literalmente, el agregado de sus miembros,
quienes carecen incluso de una dependencia física de soporte. En este entendido,
por ejemplo, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los
empleados judiciales y de los jueces y magistrados, carecerán de la asistencia
técnica para conceptuar y decidir sobre asuntos de tanta complejidad sobre las
políticas de la Rama Judicial, o la configuración del mapa judicial o del proyecto
de presupuesto que debe ser remitido al gobierno nacional.
Una medida semejante tendría sentido si el Consejo fuese un organismo directivo

de alto nivel, semejante a las juntas directivas de las organizaciones que se
reúnen ocasionalmente para definir las grandes líneas de acción de la entidad, y
si la Gerencia de la Rama hubiese asumido la dirección y administración del
poder judicial; en este caso, sin embargo, el Consejo de Gobierno no puede
asimilarse a las referidas juntas directivas, dado que la reforma constitucional le
asignó la función de gobierno judicial, que comprende cuestiones tan complejas
y disímiles como la definición de las políticas públicas de la Rama Judicial, la
planeación estratégica, la supervisión de la Gerencia, la conformación de las
listas y ternas de candidatos para ocupar cargos en despachos y en corporaciones
judiciales, la reglamentación de trámites judiciales y administrativos en los
despachos judiciales, o la reglamentación de la carrera judicial.
8.8.4. Finalmente, el sistema de atribuciones no guarda correspondencia con el

perfil de los miembros que lo integran. Así, por ejemplo, los expertos de
dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia está vinculada al diseño,
evaluación y seguimiento de políticas públicas, deben concurrir a cumplir
funciones de naturaleza distinta, como la intervención en la conformación de la
cúpula de la justicia, la postulación de listas y ternas de candidatos a jueces y
magistrados, o funciones de orden reglamentario en materias como los trámites
en los despachos judiciales o el sistema de carrera. Por su parte, los presidentes
de las altas cortes, los representantes de los jueces y magistrados y los
representantes de los empleados judiciales deben trazar los grandes lineamientos
que orientan la conducción del Poder Judicial, aprobar el proyecto de
presupuesto que se remite al gobierno nacional, supervisar la gestión del Gerente
de la Rama, actividades éstas que según, incluso, quienes impulsaron la reforma
constitucional, no se ajustan a su formación y experiencia. Es decir, los
operadores de justicia que hacen parte del Consejo deben asumir la gobernanza
94
judicial, aun cuando por su formación y experiencia carecen de las competencias
y de las herramientas para desenvolverse con solvencia en algunos de estos
cambios. Y a la inversa, lo propio puede afirmarse de los tres expertos de
dedicación exclusiva, pues aunque tienen un perfil técnico, asociado a las labores
de dirección y administración pública, participan en el ejercicio de competencias
de la mayor entidad en el gobierno de la Rama pero que se distancian
radicalmente de ese tipo de experticio.
La Corte es consciente de que los presidentes de las altas cortes y los

representantes de operadores de justicia y de empleados judiciales se
encontraban incorporados a la estructura de gobierno y administración judicial,
en la medida en que integraban la Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial. Sin embargo, tal como se explicó anteriormente, este órgano no se
encargaba de la gobernanza judicial, sino que cumplía una función meramente
consultiva, ofreciendo insumos y elementos de juicio al Consejo Superior de la
Judicatura sobre las necesidades, requerimientos, retos y problemáticas del sector
justicia. De este modo, el Acto Legislativo 02 de 2015 reprodujo la estructura
orgánica de la Comisión, pero la introdujo en el Consejo de Gobierno Judicial,
cuyo objetivo misional no es servir de instancia consultiva y comunicativa, sino
la gobernanza judicial. Así se confundió también, la existencia de una instancia
de comunicación y de concertación, en la que el órgano de gobierno establece
contacto con la Rama, con el gobierno y con la sociedad, con el órgano mismo
de autogobierno, que en su configuración se ve interferido por esa concepción y
por una mezcla acrítica de competencias, entre las propias y compatibles con ese
escenario de concertación y las propias de administración y gobierno, que por
exigencia del principio de autonomía, deben ejercerse por un órgano endógeno y
permanente de autogobierno.
8.8.5. De esta manera el Consejo de Gobierno Judicial es, en el mejor de los

casos, un organismo debilitado y fragmentado internamente, y desprovisto de la
infraestructura física, humana y tecnológica para asumir las funciones de distinta
naturaleza que le fueron atribuidas, de orden político-electoral, reglamentario,
gerencial, e incluso de orden meramente administrativo: la definición de las
políticas de la Rama, la planeación estratégica, la conformación de la cúpula del
sistema de justicia, confección de las listas de candidatos a jueces y magistrados,
la reglamentación de los trámites en los despachos judiciales en aquellos asuntos
en los que existe un vacío legal, la reglamentación del sistema de carrera de la
Comisión de Carrera Judicial, la aprobación proyecto del presupuesto de la
Rama, la aprobación del mapa judicial, la definición de la estructura orgánica de
la Gerencia, y la supervisión de esta última.
8.9. Finalmente, el tipo de relaciones que el Acto Legislativo estableció entre el

Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial impide la
conformación de una auténtica estructura articulada y cohesionada, capaz de
conducir el poder judicial.
En efecto, tal como fue concebida, la gerencia concentra toda la capacidad

operativa del llamado modelo de autogobierno judicial y, aunque nominalmente
95
subordinada al Consejo de Gobierno, carece en realidad de un referente superior
que de modo efectivo encarne la idea de autogobierno judicial.
Así, bajo el esquema actual de la Gerencia de la Rama Judicial, un solo

funcionario tiene a su cargo, de manera exclusiva y excluyente, la mayor parte de
funciones relacionadas con la conducción de la Rama Judicial, sin que del mismo
pueda decirse que responda a la lógica de configuración endógena del
autogobierno, ni exista un sistema de controles inter-orgánicos que racionalice su
actividad.
Como Gerente de la Rama Judicial, este ente asume las funciones relacionadas
con la ejecución de las políticas y demás decisiones del Consejo de Gobierno
Judicial, con la elaboración y ejecución del presupuesto, la administración de la
carrera judicial, la organización de la Comisión de la Carrera Judicial, y la
representación de la Rama ante los demás órganos y ramas del Estado.
Por disposición constitucional, esta Gerencia robustecida y fortalecida hace

parte, además, del Consejo de Gobierno Judicial. Con ello, este funcionario
asume, a plenitud y de manera exclusiva y excluyente, las competencias propias
de la gerencia y de la administración del poder judicial, y, de manera compartida,
las atribuciones propias de la gobernanza judicial. De este modo, entonces, el
referido funcionario participa en actividades tan disímiles como la elaboración
de las listas de candidatos para la magistratura en el Consejo de Estado y en la
Corte Suprema de Justicia; la definición de las políticas de la Rama Judicial que
luego deberá ejecutar en su calidad de gerente; la aprobación del proyecto de
presupuesto que él mismo elaboró previamente, y la reglamentación de los
procesos administrativos y judiciales de los despachos y del sistema de carrera
que también debe administrar.
Finalmente, aunque el Gerente es nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial,

una vez se produce la elección este se desvincula del mismo, pues tiene un
periodo fijo de cuatro años.
En este orden de ideas, el Acto Legislativo 02 de 2014 provocó un desequilibrio

entre los órganos encargados de la conducción de la Rama Judicial, y al hacerlo,
invirtió la relación de subordinación que nominalmente debería existir entre la
Gerencia y el Consejo, y por esta vía desarticuló el sistema de gobierno de la
Rama Judicial.
8.10. Como puede advertirse, el sistema de autogobierno judicial se diluye entre,

por un lado, un órgano de composición heterogénea, que no satisface las
exigencias sobre el carácter endógeno, permanente y autónomo del órgano titular
de las competencias de administración y gobierno de la Rama Judicial, y por el
otro, un órgano de ejecución, que aunque nominalmente subordinado al órgano
de autogobierno, maneja de manera independiente toda la estructura operativa y
tiene directamente atribuidas, competencias de gobierno de la Rama, sin que de
él sea predicable el carácter endógeno que debe tener el órgano de autogobierno
judicial.
96
Observa la Corte que lo que ocurrió con la reforma fue que su suprimió el órgano
de autogobierno judicial y para remplazarlo se acudió al expediente de distribuir
sus competencias entre, por un lado, una estructura semejante a la que se había
previsto, en el diseño previo a la reforma, como una instancia de comunicación y
concertación, de carácter consultivo, pero a la que ahora se le atribuyen
complejas competencias de administración y gobierno que no está en capacidad
de cumplir, y por otro, a la instancia ejecutiva, que concentrada ahora en una
gerencia única de la Rama, participa también en el nivel de dirección y gobierno
y tiene competencias autónomas en ese ámbito.
Por las razones anotadas, para la Corte ese diseño, aunque nominalmente
configura un sistema de autogobierno judicial, en realidad constituye una
supresión del mismo, en cuanto que su estructura y distribución competencial es
disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial. En ese contexto, concluye
la Corte que la supresión del Consejo Superior de la Judicatura como órgano de
gobierno y administración judicial y su remplazo por una estructura orgánica que
no es capaz de encarnar la idea de autogobierno judicial como presupuesto de la
autonomía y la independencia judicial y del principio de separación de poderes,
sustituye parcialmente la Constitución de 1991.
9. La configuración de la parte resolutiva del fallo
En la medida en que, conforme al análisis precedente, la Corte Constitucional

concluye que la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura y su remplazo por un diseño orgánico que no es capaz de encarnar el
postulado del autogobierno judicial como presupuesto de la autonomía y la
independencia judicial, sustituye parcialmente la Constitución de 1991, habrá de
declararse la inexequibilidad de las disposiciones del Acto Legislativo 02 de
2015 que de manera expresa o tácita materializaron dicha sustitución.
De otra parte, teniendo en cuenta que esta Corporación encuentra que los cargos
presentados contra las normas que, por un lado, suprimieron la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y dispusieron
su remplazo por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y, por otro,
suprimieron los Consejos Seccionales de la Judicatura, no cumplieron con los
presupuestos mínimos requeridos para que se profiriera una decisión de fondo,
habrá de declararse la inhibición frente a los reproches presentados contra las
disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que, de forma expresa o tácita
materializaron dicha modificación.
Ahora bien, la Sala advierte que, de la conjunción del anterior conjunto de

decisiones, sin ninguna consideración adicional, se desprendería un desajuste en
la armonía del texto constitucional, como quiera que la reviviscencia de algunas
disposiciones originales de la Carta y la permanencia de otras introducidas por la
reforma, tendría como consecuencia que surjan: (i) incoherencias en la redacción
de la norma fundamental, (ii) vacíos aparentes en la distribución de las
competencias de los órganos constituidos, y (iii) duplicidades en la numeración
97
de los artículos superiores.
En ese sentido, este Tribunal con el fin de cumplir con su función de guardar la
integridad de la Constitución (artículo 241 superior), estima pertinente adoptar
una serie de medidas para impedir que la decisión de inexequibilidad parcial del
Acto Legislativo 02 de 2015, produzca los aludidos efectos en el texto
constitucional y sea factor de inseguridad jurídica, o incluso, de bloqueo
constitucional. Para el efecto, la Corte examinará, en cada uno de los artículos
demandados, los efectos de las decisiones a adoptar y determinará las medidas
pertinentes para evitar incoherencias de redacción, aparentes lagunas o
duplicidades en la numeración de los artículos.
- Artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015
El artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 201585 al modificar el artículo 254

original de la Carta86, produjo tres efectos en la organización de la Rama
Judicial, a saber:
(i) Eliminó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura, así como los consejos seccionales de la judicatura.
(ii) Suprimió la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
85
“Artículo 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así: Artículo 254. El Gobierno y la
administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la
justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial. // El Consejo de
Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y
postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de
Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales,
en los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la
Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de
presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la
estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por su
desempeño ante el Congreso de la República. // El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve
miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado;
el gerente de la Rama Judicial, quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez
deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el Consejo de
Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante de los magistrados de los Tribunales y de
los jueces, elegido por ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama
Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de dedicación exclusiva,
nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno
de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido. // Los miembros permanentes de
dedicación exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la
Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas públicas de la
Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas
públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de
perfiles académicos y profesionales. // La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales
los ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así
como representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las reuniones del Consejo de
Gobierno Judicial.”
86
“Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: 1. La Sala Administrativa,
integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de
Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado. // 2. La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional
de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo
señale la ley.”
98
Judicatura.
(iii) Consagró un sistema de gobierno y administración de la Rama

Judicial a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la
Rama, y fijó las principales funciones y el modo de conformación del
primer órgano.
En ese sentido, la decisión de inexequibilidad adoptada por la Corte afectará

únicamente a las dos últimas modificaciones introducidas, ya que en ellas se
materializó la sustitución de la Carta Política. No obstante, el primer cambio, que
dispuso la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura y derogó la habilitación al legislador para crear los consejos
seccionales de la judicatura, no se verá afectado por dicha determinación, pues la
Corte se inhibe frente a los cargos presentados contra el mismo por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Así las cosas, esta Corporación declarará inexequible el artículo 15 del Acto
Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la
habilitación al legislador para crear los consejos seccionales de la judicatura. En
consecuencia, operará la reviviscencia parcial del artículo 254 original de la
Constitución, el cual, al sustraérsele los textos cuya derogatoria no fue objeto de
la decisión que ahora adopta la Corte, quedaría así:
Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos

salas:
1. La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un

período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por
la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.
Advierte la Corte que la anterior redacción es confusa y contradictoria, pues

establece que el Consejo Superior se dividirá en dos salas y sólo se enuncia una,
comoquiera que la segunda era la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que fue
suprimida y, en su remplazo, se creó la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, por fuera de la estructura de gobierno y administración de la Rama
Judicial, aspecto en relación con el cual la Corte no se pronuncia en este fallo.
Por lo anterior, con el objetivo de mantener la coherencia y la armonía en el

texto constitucional, y con ello su integridad que se podría ver afectada como
consecuencia de las confusiones generadas por la contradicción presente en la
texto de la norma que recobra de manera parcial su vigencia, se dispondrá que el
artículo 254 superior quedará así:
Artículo 254. “El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado

por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por
la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por
el Consejo de Estado.”
99
Dicha redacción materializa la decisión de la Corte de declarar que el diseño
orgánico previsto en el A.L. 02 de 2015 en remplazo de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye parcialmente la Constitución,
razón por la cual las competencias de gobierno y administración de la Rama
Judicial deben seguir en cabeza de dicha Sala, ahora como única integrante del
Consejo Superior de la Judicatura. De la misma manera, respeta la escisión
introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015 entre los órganos de autogobierno
de la Rama Judicial y los de disciplina de sus miembros, manteniendo al máximo
el texto original de la Carta Política.

original de la Carta88, produjo dos efectos en la organización de la Rama Judicial,
a saber:
(i) Eliminó los requisitos para ser miembro del Consejo Superior de la
Judicatura, así como la restricción de los magistrados de las corporaciones
postulantes para ser parte del mismo.
(ii) Estableció las principales funciones de la Gerencia de la Rama

Judicial.
Al respecto, este Tribunal advierte que el mencionado artículo 16 al regular las

funciones de la Gerencia de la Rama Judicial desarrolla el modelo de
autogobierno que según encuentra la Corte sustituye la Carta, por lo que la Sala
declarará su inexequibilidad, con lo cual opera la reviviscencia del artículo 255
original de la Constitución, que establece:
Artículo 255 “Para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura

se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y
mayor de treinta y cinco años; tener título de abogado y haber ejercido la
profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo
no podrán ser escogidos entre los magistrados de las mismas
corporaciones postulantes.”
87
“Artículo 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así: Artículo 255. La Gerencia de la Rama
Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el
principio de desconcentración territorial. // La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las
decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este órgano, administrar
la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que
deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso, elaborar
planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e
implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la
Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los
despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás
funciones que le atribuya la ley.”
88
“Artículo 255. Para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta y cinco años; tener título de abogado y haber ejercido la
profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no podrán ser escogidos entre los
magistrados de las mismas corporaciones postulantes.”
100
El artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 201589 derogó el artículo 256 de la

Constitución90, el cual establecía algunas funciones que el Consejo Superior de la
Judicatura ejercería directamente, o según el caso y de acuerdo con la ley, a
través de los consejos seccionales. En dichas funciones era posible distinguir las
que correspondían a las competencias de administración y gobierno de la Rama
Judicial, (numerales 1, 2, 4, y 5), y las previstas para el ejercicio de las
competencias jurisdiccional disciplinarias, (numerales 3 y 6).
La derogatoria del artículo 256 de la Constitución se explica por el hecho de que

el mismo resultaba incompatible con el nuevo modelo de administración y
gobierno judicial, así como con el nuevo sistema disciplinario de los
funcionarios y empleados de la Rama, introducidos por las demás disposiciones
del Acto Legislativo 02 de 2015.
En ese sentido, para la Corte, la sustitución de la Constitución evidenciada en el

nuevo modelo de gobierno de la Rama, conlleva declarar inexequible la primera
derogatoria reseñada, esto es, la relativa a la eliminación de las funciones de
gobierno y administración del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo,
en relación con la eliminación de las funciones de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, así como la remisión a los
consejos seccionales de la judicatura, no cabe que esta Corporación haga
pronunciamiento alguno, comoquiera que la demanda presentada en relación con
dichos aspectos es inepta, según se explicó atrás.
Así las cosas, la Corte declarará inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo
02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la
expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales
3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual se inhibirá de
pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
En ese orden de ideas, como consecuencia jurídica de lo anterior, operará la

reviviscencia parcial del artículo 256 de la Constitución, el cual quedará así:
Artículo 256. “Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura y de

acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
1. Administrar la carrera judicial.

89
“Artículo 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.”
90
“Artículo 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso
y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 1. Administrar la carrera judicial. // 2. Elaborar las listas de
candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa
la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales. // 3. Examinar la conducta y sancionar las
faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley. // 4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales. //
5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de
conformidad con la aprobación que haga el Congreso. // 6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran
entre las distintas jurisdicciones. // 7. Las demás que señale la ley.”
101
2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios
judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la
jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales.
3. Derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos

judiciales.
5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser

remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que
haga el Congreso.
6. Derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.
7. Las demás que señale la ley.”
El artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 201591 contempla una serie de medidas

91
“Artículo 18. Transitorio. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1° de octubre de 2015 un proyecto
de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial. // Las
siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley estatutaria: 1. Los órganos de gobierno y
administración judicial serán conformados así: a). Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser
designados o electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo.
Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de los empleados
judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas
por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. // b). Los miembros permanentes y de dedicación
exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la
elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial. // Para la primera
conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación
exclusiva será elegido para un período de dos años, y otro será elegido para un período de tres años. // c). Para
el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial,
tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial. // d). La
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas
las dependencias de aquella formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio
de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno Judicial. // e). La Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones
hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos
órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley
dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo. // f). Las Salas
Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de
Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996. // g). Se garantizarán, sin
solución de continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de
los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o vinculación en cargos
de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria.
También se garantizan los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura. // h).
Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por
parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad. // 2. Mientras se expide la ley estatutaria,
el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7;
artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales
1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que
deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial. // 3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la
Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11,
102
transitorias para la implementación de los nuevos modelos de autogobierno y
disciplinario de la Rama Judicial.
Al respecto, la Corte encuentra que al declararse inexequible el modelo de

autogobierno judicial introducido por el Acto Legislativo, las medidas
transitorias establecidas para su implementación han de ser expulsadas del
ordenamiento jurídico por sustracción de materia con el fin de evitar
contrasentidos e incongruencias en la parte orgánica la Carta.
En consecuencia, se declarará inexequible parcialmente el artículo 18 en

cuestión, salvo las expresiones que se refieren a medidas relacionadas con el
nuevo sistema de disciplina judicial y la eliminación de las Salas Administrativas
de los Consejos Seccionales de la Judicatura, debido a que la Corte se inhibirá de
pronunciarse sobre dichos aspectos.
Específicamente, no se declararan inexequibles del artículo 18 del Acto

Legislativo 02 de 2015:
(i) Los literales f) y g) del numeral 1º que establecen: (a) medidas de

contingencia para proteger los derechos laborales de los funcionarios de
carrera del Consejo Superior de la Judicatura y de las Salas
Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, así como
(b) una prórroga del ejercicio de las funciones de estas últimas y de las
Direcciones Seccionales de Administración Judicial hasta que se expida la
respectiva ley estatutaria que reasigne las funciones para evitar un colapso
operacional de la Rama Judicial.
Con todo, la Sala estima que la expresión “También ejercerán la función

prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996” contenida
en el literal f) del numeral 1º del artículo 18 del Acto Legislativo 02 de
2015, debe ser declarada inexequible, ya que la finalidad de dicha medida
era asignar de manera provisional la función de realizar la calificación
integral de los magistrados de los tribunales a las Salas Administrativas de
los Consejos Seccionales de la Judicatura y a las Direcciones Seccionales
de Administración Judicial ante la eliminación de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, a la cual la ley estatutaria de
justicia le había asignado tal labor, pero como su supresión se declara
inexequible, no tiene sustento que otros órganos la ejerzan.
12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad
nominadora para los cargos previstos en el artículo 131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones
previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de Carrera. // 4.
La Escuela Judicial "Rodrigo Lara Bonilla" ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la prevista en
el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996. // 5. Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo
la función de autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el
ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de elegibles. // 6. La autoridad nominadora para las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad
nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan,
será el Consejo de Gobierno Judicial. // 7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales
1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función. // Quedan derogados los numerales
3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996.”
103
(ii) La expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, ya que se refiere al modelo
de disciplina judicial introducido por la reforma, frente al cual la Corte no
se pronunciará de fondo por inepta demanda.
Así las cosas, el artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 quedará así:
“Artículo 18. Transitorio. - f) Las salas administrativas de los consejos

seccionales de la judicatura y las direcciones ejecutivas seccionales de
administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que
se expida la ley estatutaria.
g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera

de los Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los
Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación,
transformación o vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o
cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la ley
estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los
empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina

Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”

original de la Carta93, produjo dos efectos en la organización de la Rama Judicial,
92
“Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria
sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. // Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de
los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial
previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán
elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria
pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. // Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos. // Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
integradas como lo señale la ley. // La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar
la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley,
salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. // Parágrafo. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de
acciones de tutela. // Parágrafo Transitorio 1°. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados,
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los
miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales
de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los
derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de
la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.”
93
“Artículo 257. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales. // 2.
Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el
Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto
104
a saber:
(i) Eliminó unas funciones del Consejo Superior de la Judicatura que

desarrollaban las competencias de administración y gobierno de la Rama
Judicial.
(ii) Introdujo el nuevo sistema disciplinario de los funcionarios y

empleados de la Rama Judicial, así como de los abogados en ejercicio,
mediante la creación de la Comisión Nacional del Disciplina Judicial y la
trasformación de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura en Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial.
Sobre el particular, la Corte evidencia que la eliminación de las funciones de

administración y gobierno atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura fue
consecuencia lógica del establecimiento del nuevo modelo de autogobierno
judicial que suprimió dicha corporación. En ese sentido, la Sala declarará
inexequible dicha derogatoria y el artículo 257 original de la Corte recobrará su
vigencia.
En relación con la introducción del nuevo modelo disciplinario, este Tribunal no

se pronunciará, pues se inhibirá por inepta demanda como se indicó líneas atrás.
Sin embargo es preciso aclarar que como quiera que en el parágrafo transitorio
del artículo 19 en cuestión se dispone un régimen de transición, y en razón de las
declaratorias de inexequibilidad que se ha producido, hasta tanto se integre la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial los actuales magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán
únicamente las funciones que les corresponden como integrantes de dicha sala,
dado que la Sala Plena del Consejo Superior de la Judicatura ha dejado de existir.
Así las cosas, el artículo 257 original de la Carta volverá a tener efectos en razón
a la reviviscencia con ocasión de la decisión de inexequibilidad, y el texto
positivo del artículo 19 del Acto legislativo 02 de 2015 quedará vigente. Sin
embargo, como esta última disposición subrogaba el artículo 257 superior, en
razón de la reviviscencia del mismo, debe entenderse que la misma obra como
una adicción al texto constitucional, razón por la cual, para evitar la duplicidad
en la numeración y seguir la técnica utilizada por el constituyente derivado en
casos similares94, deberá entenderse incorporado como artículo 257-A. En
consecuencia, el texto constitucional quedará así:
“Artículo 257.- Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la

Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. // 3. Dictar los reglamentos
necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y
funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos
que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador. // 4. Proponer
proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales. // 5. Las
demás que señale la ley.”
94
Como puede evidenciarse en el artículo 8° de la misma reforma en estudio que añadió el artículo 178-A.
105
1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y
redistribuir los despachos judiciales.
2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de

justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la
Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que
excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de
apropiaciones iniciales.
3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la

administración de justicia, los relacionados con la organización y
funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los
trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
4. Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a

los códigos sustantivos y procedimentales.
5. Las demás que señale la ley.”
“Artículo 257-A.- Adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02

de 2015. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la
rama judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán

elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo
Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada95, y tres de
los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas
por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada.
Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los
mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no

podrán ser reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas

como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de

examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio
95
En este artículo la expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituyó por “Consejo Superior de la
Judicatura”, y se suprimió la expresión “adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial” como producto de la
declaratoria de inexequibilidad de las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama
Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, cuyo sustento se explicará páginas
más adelante.
106
de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función
se atribuya por la ley a un colegio de abogados.
Parágrafo.- La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las

comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para
conocer de acciones de tutela.
Parágrafo transitorio 1º.- Los magistrados de la Comisión Nacional de

Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la
vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día
que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. Las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la
judicatura serán transformadas en comisiones seccionales de disciplina
judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y
empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo,
sin solución de continuidad.”
El artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 201596 contempló una serie de

previsiones con el fin de guardar las concordancias, establecer las vigencias y
reseñar las derogatorias. En la presente oportunidad, el demandante cuestionó los
incisos:
Consejo Superior de la Judicatura” por

(i) 1º que sustituyó la expresión “
la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116
superior97.
(ii) 2º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por

la de “Consejo de Gobierno Judicial” e n el artículo 156 de la Carta
96
“Artículo 26. Concordancias, vigencias y derogatorias. // Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la
Judicatura" por la de "Comisión Nacional de Disciplina Judicial" en el artículo 116 de la Constitución Política.
// Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la Judicatura" por la de "Consejo de Gobierno Judicial" en el
artículo 156 de la Constitución Política. // Elimínese la expresión "y podrán ser reelegidos por una sola vez" en
el artículo 264 de la Constitución Política. // Elimínese la expresión "Podrá ser reelegido por una sola vez y" en
el artículo 266 de la Constitución Política. // La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de las comisiones
permanentes previstas en el artículo 142 de la misma. // Sustitúyase la expresión "Consejo Superior de la
Judicatura" con "Consejo de Gobierno Judicial" en el artículo 341 de la Constitución Política. // Sustitúyase el
encabezado del Capítulo 7° del Título VIII con el de "Gobierno y Administración de la Rama Judicial". //
Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261.”
97
“Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia.
También lo hace la Justicia Penal Militar (…).”
107
Política98.
(iii) 6º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de la Judicatura”

por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la
Constitución99.
Al respecto, la Corte no se pronunciará de fondo en relación con el inciso

primero, por ineptitud sustantiva de la demanda, y declarará la inexequibilidad
de los incisos segundo y sexto, en cuanto que son expresión de una reforma que
se ha considerado sustitutiva de la Constitución, ya que implementan el nuevo
modelo de autogobierno judicial asignándole funciones de la antigua Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura al Consejo de Gobierno
Judicial.
En consecuencia, ante la declaratoria de inexequibilidad de dichos incisos el

texto anterior a la reforma de los artículos 156 y 341 de la Carta recobrará su
vigencia y quedará así:
“Artículo 156.- La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la

Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el
Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar
proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.”
“Artículo 341.- El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo

con participación activa de las autoridades de planeación de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá
el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de
Planeación; oída la opinión del consejo procederá a efectuar las
enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a
consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial respectivo (…).”
A su vez, el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 quedará así:
“Artículo 26.- Concordancias, vigencias y derogatorias.

“Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la
Constitución Política.
98
“Artículo 156. La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de
la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.”
99
“Artículo 341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las
autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el
proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo
procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del
Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo (…).”
108
Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el
artículo 264 de la Constitución Política.
Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el

artículo 266 de la Constitución Política.
La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de

Representantes mencionada en el artículo 178 de la constitución Política,
no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de
la misma.
Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7° del Título VIII con el de

“Gobierno y Administración de la Rama Judicial”.
Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el

artículo 262 que pasará a ser el 261.
El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.”
- Remisiones (Artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015)
La Corte encuentra que en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de

2015 hacen remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la
Rama Judicial, las cuales por materializar la sustitución de la Constitución serán
declaradas inexequibles. Sin embargo, comoquiera que su eliminación del texto
constitucional sin consideración alguna generaría incoherencias y vacíos en el
mismo, se declarará que en las disposiciones superiores a las que tales artículos
aluden, (i) La expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituye por
“Consejo Superior de la Judicatura” y, (ii) Se suprime la expresión “y
adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.
Al respecto, la Sala aclara que esta determinación, además de conservar la

integridad de la Constitución, pretende salvaguardar el espíritu de las
disposiciones de la reforma que no son declaradas inexequibles, pues de no
hacerse dichas precisiones, ante la expulsión del ordenamiento jurídico de los
artículos que consagran el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la
Rama Judicial, no sería posible (i) adelantar el proceso de convocatoria y
elaboración de las listas de elegibles para la conformación de la Comisión de
Aforados (Artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adiciona el artículo
178A al texto de la Constitución100), ni, (ii) Adelantar el proceso de convocatoria
y elaboración de las listas de elegibles para la conformación de la Corte Suprema
de Justicia y del Consejo de Estado (Artículo 11 del Acto Legislativo 02 de
2015, el cual modifica el artículo 231 superior101), ni, finalmente, (iii) Adelantar
100
“Artículo 8°. Adiciónese a la Constitución Política el artículo 178-A: (…) La Comisión estará conformada
por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para periodos personales de ocho años, de listas
enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley (…).”
101
“Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por
la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el Consejo de
109
el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de elegibles para la
conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Artículo 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015, que adiciona el artículo 257A al texto de la Carta
Política102).
Además, la decisión de atribuible al Consejo Superior de la Judicatura las

funciones asignadas al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama
Judicial en relación con la conformación de las listas de elegibles de la Comisión
de Aforados, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial, respeta la intención del constituyente derivado
de que sea a los órganos de autogobierno judicial a quienes corresponda elaborar
las listas para la selección de magistrados, sin perjuicio de que dicha función
pueda ser atribuida posteriormente a otros órganos en una eventual reforma
constitucional.
En ese sentido, se resalta que la decisión de la Corte respeta la voluntad de la

reforma de que la conformación de las listas esté precedida por una convocatoria
pública reglada y de que sea otro órgano distinto al de autogobierno judicial el
que decida finalmente la elección de los magistrados, puesto que el Consejo
Superior de la Judicatura será el encargado de adelantar el proceso de selección
de los candidatos para el respectivo cargo, para que sean el Congreso de la
República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado quienes
determinen la persona que ejercerá la magistratura.
Así las cosas, los artículos 178A, 231 y 257A de la Constitución, en lo que
respecta a las anteriores consideraciones, quedarán así:
“Artículo 178A: (…) La Comisión estará conformada por cinco

miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para periodos personales
de ocho años, de listas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura
y elaboradas mediante convocatoria pública en los términos que
disponga la ley (…).”
“Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del

Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa
audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el Consejo
Superior de la Judicatura tras una convocatoria pública reglada de
conformidad con la ley (…).”
“Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la

función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de
Gobierno Judicial tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial (…).”
102
“Artículo 19. El artículo 257 [A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257. (…) Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas
enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia
de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el
Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.”
110
la Rama Judicial. Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de
los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública
reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de
ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria
pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán
cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia (…).103”
- Anexo
Por lo demás, la Sala con el fin de facilitar el entendimiento del alcance de la

presente decisión en la configuración del gobierno y administración de la Rama
Judicial, en el anexo de esta providencia, reseñará como queda el texto del
capítulo 7 del título VIII de la Constitución como consecuencia de las
modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 02 de 2015, teniendo en
cuenta el control abstracto realizado por esta Corporación. Dicho documento
adjunto, además de publicarse junto con la providencia, será puesto en la página
principal de la Corte con propósitos de pedagogía constitucional.
10. Recapitulación
1.1. El ciudadano Carlos Santiago Pérez Pinto presentó demanda de

inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto
Legislativo 02 de 2015, “por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio
de poderes y reajusta institucional y se dictan otras disposiciones”¸ que
establecen el nuevo modelo institucional que soporta el gobierno y
administración de la Rama Judicial.
Según el accionante, este esquema suprimió los principios sobre los cuales se
estructuró la Rama Judicial, como son los principios de autonomía e
independencia judicial, y por tal motivo, el Congreso carecía de la competencia
para adoptar un esquema orgánico semejante por vía de un Acto Legislativo. La
eliminación de los referidos principios se produjo, a su juicio, por la confluencia
de las siguientes razones porque se prevé que los miembros del Consejo de
Gobierno Judicial no sean de dedicación exclusiva, que estos cumplan manera
predominante funciones jurisdiccionales, que algunos de ellos tengan un corto
período de un año, mientras detentan la calidad de presidente de un alta
corporación, que el Ejecutivo pueda intervenciones en las reuniones de dicho
organismo, y que el Gerente de la Rama Judicial también sea miembro del
Consejo cuyas políticas debe ejecutar como órgano subordinado.
Adicionalmente, también se desdibujó la autonomía judicial al acoger un
esquema orgánico que corresponde en su integridad al sistema pre-constituyente
previsto el Decreto 052 de 1987, en el que el denominado Consejo Superior de la
Administración de Justicia estaba integrado por delegados de la Corte Suprema
103
Si bien el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el artículo 257 superior, como se explicó
previamente a partir de esta providencia se entenderá que adicionó el artículo 257A.
111
de Justicia, del Consejo de Estado y del Tribunal Disciplinario, así como por un
representante de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y de los empleados
públicos, y en el que el Director Nacional de la Carrera cumplía funciones de
secretario dentro del referido Consejo Superior de Administración Judicial; el
constituyente de 1991, justamente, abandonó deliberadamente en este modelo, y
en su lugar instituyó un nuevo esquema institucional para materializar la
En este orden de ideas, el Congreso, carecía de la competencia para suprimir este

principio transversal de la Constitución, por vía de la creación de un esquema
orgánico incompatible con tal principio.
1.2. La Corte estimó que era competente para pronunciarse sobre las
acusaciones en contra del Acto legislativo por el presunto desbordamiento en el
ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en la medida en que la
atribución para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la
Constitución por vicios de trámite y procedimiento, prevista en el artículo 241.1
de la Carta Política, comprende la facultad para evaluar los vicios
competenciales derivados de la supresión de los principios transversales y
estructurales del ordenamiento superior.
En este sentido, se descartaron los argumentos de la Procuraduría General de la

Nación que apuntaban a demostrar la incompetencia de esta Corporación para
efectuar este tipo de escrutinio, aclarando lo siguiente: (i) la tesis sobre la
inexistencia de barreras o límites al poder de reforma de la Constitución se opone
a los principios básicos sobre los cuales se asienta el Estado Constitucional de
Derecho que, al acoger los postulados de la democracia sustancial, por oposición
a los modelos plebiscitarios de la democracia, hace radicar la legitimidad del
sistema político y económico no solamente en el consenso, sino en la
compatibilidad de los contenidos de las decisiones de la mayoría con unos
estándares mínimos en relación con el reconocimiento de los límites al poder y
de los derechos fundamentales; (ii) la competencia de la Corte para efectuar el
escrutinio judicial propuesto por el actor encuentra fundamento normativo
expreso en el artículo 241 de la Carta Política; (iii) los reparos al control
competencial de los actos reformatorios de la Constitución, por la
discrecionalidad con la que cuenta el juez para construir los ejes definitorio de la
Constitución y por la posibilidad de que sus decisiones se opongan a las que han
adoptado los órganos que sí cuentan con legitimidad democrática, corresponden
a las objeciones que se formulan general a la actividad jurisdiccional de los
jueces y tribunales constitucionales, que no solo ya han sido desvirtuadas, sino
que además no tienen la potencialidad de invalidar la atribución constitucional en
cuestión.
1.3. De igual modo, la Corte optó por limitar el alcance del pronunciamiento
judicial, sustrayendo del análisis sobre el nuevo esquema de gobierno y
administración de la Rama Judicial, las normas relativas a la institucionalidad
encargada de la función disciplinaria de los empleados públicos. En efecto,
aunque en principio el accionante indicó todos los elementos estructurales del
112
escrutinio judicial, señalando el principio transversal y estructural que sirve
como estándar del juicio de validez, las razones por las que este principio tiene el
status de eje esencial de la Carta Política, y las razones por las que el nuevo
diseño orgánico habría comprometido el autogobierno judicial, tales
consideraciones no son aplicables a las normas que suprimieron la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que crearon
el órgano sustitutivo, y tampoco se formularon cargos específicos en relación
con esta normatividad. Así las cosas, y en consideración a que orgánica y
funcionalmente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria era autónoma respecto de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el examen judicial se
circunscribió al análisis de la normatividad que suprimió este último órgano y lo
sustituyó por el Consejo de Gobierno Judicial y por la Gerencia de la Rama
Judicial.
1.4. Una vez definida la viabilidad y el alcance del pronunciamiento judicial,

se efectuó el escrutinio judicial, de la siguiente manera:
1.5. Primero, se identificó el estándar de valoración que, teniendo en cuenta las

acusaciones de la demanda, las intervenciones en el proceso y las participaciones
en la audiencia pública realizada el 30 de marzo de 2016, corresponde al
principio de autogobierno, y se determinó su status como principio estructural y
transversal del ordenamiento superior.
En este sentido, se argumentó que la fundamentalidad del autogobierno deriva de

su relación de conexidad con el principio de separación de poderes, y con los
principios de independencia y autonomía judicial.
De una parte, el autogobierno judicial constituye una manifestación del principio

de separación de poderes, como técnica para la limitación y concentración del
poder, asignando de manera exclusiva y excluyente los distintos roles estatales a
diferentes ramas y órgano del Estado, y asegurando que cada uno de ellos pueda
funcionar autónomamente, sin estar bajo la sujeción o dependencia de los demás.
Este principio, trasladado a la función judicial, supone el reconocimiento de la
capacidad de autogestión de la Rama Judicial.
Asimismo, el autogobierno judicial se desprende del principio de independencia

judicial. La independencia judicial, tradicionalmente concebida como una
garantía de los operadores de justicia individualmente considerados, respecto del
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, constituye un eje estructural de los
ordenamientos jurídicos, por ser una manifestación del principio de separación
de poderes, y por constituir un presupuesto del derecho al debido proceso y una
condición para la materialización de derechos fundamentales. Sin embargo, la
independencia de los operadores jurídicos presupone también el reconocimiento
de la faceta institucional de la independencia, es decir, del Poder Judicial como
tal y no solo de los jueces considerados individualmente, así como de la
autonomía en el ejercicio de las funciones conexas a la adjudicación judicial,
como ocurre con las funciones de orden directivo, gerencial y administrativo.
113
Así pues, aunque el autogobierno judicial no constituye un fin en sí mismo,
porque es funcional a la independencia de los jueces y magistrados, por ser una
condición esencial de la misma tiene en el ordenamiento constitucional el status
de componente normativo estructural, materializado a través del diseño
institucional del gobierno y administración de la Rama Judicial, concretado en el
Consejo Superior de la Judicatura.
En la Constitución de 1991, el principio de autogobierno judicial comprende tres

elementos: (i) Por un lado, la existencia de una institucionalidad encargada del
gobierno y administración del poder judicial; (ii) por otro lado, se requiere que
dichas instancias sean endógenas al poder judicial, es decir, que se inserten a la
estructura de dicho poder; (ii) y finalmente, estas instancias deben tener la
capacidad para dirigir y gestionar la Rama Judicial considerada como órgano y
como función de administración de justicia.
1.6. Segundo, se hizo una caracterización del nuevo modelo de gestión del
Poder Judicial, identificando: (i) el perfil de los miembros encargados de la
dirección y administración de la Rama; (ii) el esquema de las relaciones entre
esta institucionalidad y los actores vinculados al sistema de administración de
justicia; (iii) el esquema de asignación funcional.
1.7. Finalmente, se evaluó el contenido normativo anterior a la luz del

principio de autogobierno, concluyendo que aunque el constituyente secundario
tenía plena facultad para modificar el modelo y el arreglo institucional que
materializa el gobierno y administración de la Rama Judicial, incluso
suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, debía hacerlo respetando el
autogobierno judicial, y que, en este caso, el nuevo diseño institucional suprimía
este principio.
La eliminación de este principio se explica porque aun cuando en la reforma

constitucional se creó un modelo que formalmente atribuye las funciones de
gobierno y administración de la Rama Judicial a dos instancias que se integran a
la misma, al mismo tiempo el sistema institucional fue configurado de tal modo
que los referidos órganos carecen de la capacidad para dirigir y conducir el poder
judicial, y cumplir con su objetivo misional.
Así, en primer lugar, el nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de

principios opuestos a la prohibición de concentración de funciones y al equilibrio
de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración indebida de
poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la Corte
Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el actual
esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional, legislativo,
electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un poder
determinante en la configuración y en el funcionamiento, no solo de la Rama
Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de poderes
al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que mientras los
presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y magistrados de
tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen sus funciones de
114
manera ocasional y tienen facultades reducidas en la gobernanza judicial, el
Gerente y los tres expertos mantienen en el control del organismo; (iii)
finalmente, provocando un desequilibrio entre el Consejo de Gobierno Judicial y
la Gerencia de la Rama Judicial, ya que aun cuando formalmente este último se
encuentra subordinado al primero, la forma en que se fue configurado el sistema
invirtió la relación, ya que el Gerente tiene un periodo fijo de 4 años
independientemente de su gestión, participa directamente en el Consejo de
Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este último el apoyo
logístico y administrativo del que este carece. Configurado el sistema a partir de
una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los órganos de gobierno y
administración como los miembros que la integran carecen de las condiciones
para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y de la administración
de justicia, y se genera una institucionalidad desestructurada y fragmentada, y
por esto mismo, incapaz de realizar y materializar su objetivo misional.
En segundo lugar, el nuevo esquema de gobierno y administración se edifica

sobre principios opuestos a los de neutralidad e imparcialidad en la gestión de la
Rama Judicial, en la medida en que el órgano de gobierno se encuentra integrado
por los mismos destinatarios de dicha actividad, y porque se introducen
dinámicas gremialistas en las que los presidentes de las altas cortes y los
representantes de los jueces y magistrados de tribunal y de los empleados
judiciales, actúan y deciden en función de los intereses y necesidades del sector
al que pertenecen y representan. Lo propio puede afirmarse de la Gerencia de la
Rama Judicial, ya que el Gerente hace parte del Consejo de Gobierno Judicial, y
por ende, participa en el órgano que fija las directrices que él mismo debe
ejecutar, y que contra su gestión.
En tercer lugar, el Acto Legislativo 02 de 2015 sustrajo a los órganos de

gobierno y administración de la Rama Judicial de las herramientas para poder
conducir el poder judicial: (i) primero, aunque la administración de justicia
funciona de manera permanente, el Consejo de Gobierno funciona de manera
intermitente y ocasional; (ii) segundo, este mismo órgano carece de todo soporte
operativo, logístico y administrativo, ya que todas las dependencias de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura entraron a formar parte de
la Gerencia; (iii) tercero, el perfil de los miembros que integran el Consejo de
Gobierno es inconsistente con las funciones que les fueron asignadas, tal como
ocurre con los jueces y magistrados del Consejo a los que se les atribuyeron
competencias que requieren conocimientos, habilidades y destrezas de orden
técnico, o con los expertos de dedicación exclusiva del Consejo, que participan
en labores propias de operadores de justicia; (iv) aunque la administración de
justicia tiene presencia en todo el país, el Consejo de Gobierno no tiene
presencia en las distintas entidades territoriales, pues los consejos seccionales se
integraron a la Gerencia de la Rama Judicial. De este modo, se creó una
institucionalidad incapaz de gestionar el sistema de justicia.
Finalmente, en un contexto de debilidad y de fragmentación como el descrito, el

Acto Legislativo 02 de 2015 institucionaliza un sistema de interferencias en el
gobierno y administración del poder judicial, tanto por parte de actores externos
115
a la Rama Judicial, como instancias gubernamentales, el Fiscal General de la
Nación y representantes de abogados y de la academia, como por parte de
quienes integran la función jurisdiccional misma. En un escenario como este,
este tipo de mediaciones e intervenciones tienen como efecto que el control
sobre la dirección de la Rama Judicial y del sistema de justicia se traslade a estas
instancias externas, y que por tanto, se anule el autogobierno judicial.
1.8. A partir de las consideraciones anteriores, la Corte concluyó que aunque el

Congreso tenía amplias potestades para variar el modelo de gestión del Poder
Judicial, e incluso para suprimir los órganos creados en la Constitución de 1991
para gobernar y administrar esta Rama del poder público, el nuevo esquema
introducido en el Acto Legislativo desbordó el poder de reforma constitucional
con el que cuenta el Congreso, porque suprimió el principio de autogobierno
judicial, como manifestación del principio de separación de poderes y del
principio de independencia judicial.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 15 del Acto Legislativo 02

de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria tácita del numeral 2º del
artículo 254 de la Constitución, en relación con la cual la Corte se INHIBE de
pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia,
de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el
artículo 254 de la Carta Política quedará así: “Artículo 254. El Consejo Superior
de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período
de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte
Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos 2º y

6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015.
TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02

de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión
“o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del
artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de
pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto

Legislativo 02 de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:
- Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo

116
referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el
artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara
INEXEQUIBLE.
- Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.
- En relación con la expresión “La autoridad nominadora para las

Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones
expuestas en esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de
fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo de Gobierno

Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19
del Acto Legislativo 02 de 2015. En consecuencia, DECLARAR que en las
disposiciones constitucionales a las que tales artículos aluden, la expresión
“Consejo de Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo Superior de la
Judicatura”, y se suprime la expresión “y adelantada por la Gerencia de la
Rama Judicial”.
SEXTO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los

cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto
Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, salvo en la
derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución Política, la cual se declara
INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la

Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta
Con salvamento parcial de voto

Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con salvamento de voto
117
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
118
ANEXO
Constitución Política de Colombia

(…)
Título VIII
(…)
Capítulo 7
Gobierno y Administración de la Rama Judicial
Artículo 254.- El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis

magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte
Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de
Estado.
Artículo 254.- Para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura se

requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de 35
años; tener título de abogado y haber ejercido la profesión durante diez años con
buen crédito. Los miembros del consejo no podrán ser escogidos entre los
magistrados de las mismas corporaciones postulantes.
Artículo 256.- Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura y de acuerdo a

la ley, las siguientes atribuciones:
1. Administrar la carrera judicial.
2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales

y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal
militar que se regirá por normas especiales.
3. Derogado por el artículo 17 Acto Legislativo 02 de 2015.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser

remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el
Congreso.
6. Derogado por el artículo 17 Acto Legislativo 02 de 2015.
7. Las demás que señale la ley.
Artículo 257.- Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura

cumplirá las siguientes funciones:
1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los
despachos judiciales.
119
2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En
ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá
establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado
para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la

administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales
y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no
previstos por el legislador.
4. Proponer proyectos de ley relativos a la administración de justicia y a los

códigos sustantivos y procedimentales.
5. Las demás que señale la ley.
Artículo 257 A.- Adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de

2015. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama
judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por
el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura
previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el
Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa
convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser

reelegidos.
Podrá haber comisiones seccionales de disciplina judicial integradas como lo

señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la

conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un
colegio de abogados.
Parágrafo.- La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones

seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones
de tutela.
Parágrafo transitorio 1º- Los magistrados de la Comisión Nacional de

Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del
presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de
120
Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales magistrados de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los
consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones
seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales
de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin
solución de continuidad.
121
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
A LA SENTENCIA C-285/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA

DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Incumplimiento de las condiciones mínimas de la
demanda de inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA

CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Requisitos (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-No cumplía la exigencia de especificidad (Salvamento
de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Excede sus competencias cuando, sin

existir una demanda debidamente elaborada -según lo señalado en su propia
jurisprudencia-, decide desarrollar el control de constitucionalidad
(Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA

CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Desconocimiento del precedente que, respecto de la
admisión de este tipo de demandas, se fijó al adoptar la sentencia C-053/16

INSTITUCIONAL-Perspectiva asumida en esta oportunidad por la
mayoría de la Corte plantea interrogantes de enorme trascendencia respecto
de la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y, en
particular, del papel que cumple la demanda para la activación de las
competencias de control abstracto a cargo de esta Corporación (Salvamento
de voto)

INSTITUCIONAL-Los efectos de la decisión adoptada, y en particular del
precedente metodológico que en ella ahora ha quedado establecido,
suscitará en el futuro la necesidad de que esta Corte se ocupe de precisar la
interpretación del artículo 241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance
de los controles rogados y de oficio y (ii) a las atribuciones de este Tribunal
en cada uno de ellos (Salvamento de voto)
122
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Consideraciones generales en torno a su uso
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA
CONSTITUCION-Problemáticas de las que adolece (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede

resultar en un control material de los actos legislativos para el cual la Corte
Constitucional carece de competencia (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-La

construcción del concepto de “eje temático” de la constitución resulta
problemático y puede desnaturalizar el carácter jurídico del control de
constitucionalidad (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Debe ser

utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando el acto legislativo
bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma grosera y
evidente (Salvamento de voto)
TEST DE SUSTITUCION-Metodología de aplicación puede incurrir en la

falacia de petición de principio (Salvamento de voto)
TEST DE SUSTITUCION-Estructura (Salvamento de voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicación

puede conllevar a la petrificación del sistema constitucional (Salvamento de
voto)
TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede

reducir excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional,
por lo que demanda un uso restringido y prudente (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Aplicación incorrecta de la metodología de la
sustitución de la constitución (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Formulación incorrecta de la premisa mayor en el
análisis de sustitución (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Desacuerdo con la argumentación de la Corte radica en
la manera como ésta define el autogobierno judicial, definición que no tiene
123
sustento en la Constitución ni mucho menos puede ser entendida como
esencial a la Constitución Política (Salvamento de voto)
JUICIO DE SUSTITUCION-Pasos que deben seguirse para la

identificación de la premisa mayor según la jurisprudencia de la Corte
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte lo confunde con

el diseño constitucional específico en el que éste se concreta (Salvamento
de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Se equivoca al asumir que el autogobierno

judicial exige que exista un órgano de la propia Rama conformado por
personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales (Salvamento de voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Es equivocado asumir que debe

entenderse como una facultad exclusiva de la Rama Judicial (Salvamento de
voto)
AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte no realiza

precisiones conceptuales necesarias sobre su alcance como condición de la
independencia judicial (Salvamento de voto)
AUTONOMIA JUDICIAL-Concepto (Salvamento de voto)
AUTONOMIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de

voto)
PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de

voto)

DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-El
sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto
Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de gobierno de la Rama
otorgándoselo a alguien más (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-Decisión adoptada por la mayoría contraría su propia
jurisprudencia en materia del juicio de sustitución de la Constitución

INSTITUCIONAL-Corte cometió distintos errores en la conformación de
la premisa mayor del juicio de sustitución, que servía como referente
normativo para ejercer control constitucional del sistema de administración
124
y gobierno propuesto por el Acto Legislativo 02 de 2015 (Salvamento de
voto)

INSTITUCIONAL-Argumentos inválidos utilizados en la aplicación del
juicio de sustitución (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-La presente decisión puede llevar al equívoco de
considerar que el diseño institucional de la Rama Judicial es absolutamente
intangible (Salvamento de voto)

INSTITUCIONAL-La Corte Constitucional se invistió de facultades
constituyentes al crear nuevas normas constitucionales (Salvamento de
voto)

poderes y reajuste institucional y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito

apartarme en esta oportunidad de la decisión adoptada en la sentencia C-285 de
2016. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, la Corte
Constitucional ha debido declararse inhibida ante la ineptitud sustancial de la
demanda. Y aún en el caso de haber procedido al análisis de constitucionalidad,
ha debido declarar exequibles los apartes demandados del Acto Legislativo N°
02 de 2015, dado que durante su trámite el Congreso no incurrió en vicios de
procedimiento que afectaran sustancialmente el proceso de formación de la
voluntad constituyente. Para efectos de fundamentar el presente salvamento, se
expondrá en primer lugar (i) el incumplimiento de las condiciones mínimas de la
demanda de inconstitucionalidad, posteriormente (ii) se reiterarán y ampliarán
algunas críticas a la fundamentación y aplicación del juicio de sustitución, y (iii)
125
se demostrará que, aún en aplicación de dicho juicio, la Corte no ha debido
declarar inexequible la reforma. Adicionalmente, (iv) se evidenciará que esta
decisión se enmarca en una tendencia histórica de oposición de la Rama Judicial
a las reformas relacionadas con ella. Finalmente (v) se señalará que en esta
decisión la Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes.
I. EL INCUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES MÍNIMAS DE LA

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
El examen de la demanda con la que se dio inicio al proceso que culminó con la
sentencia de la que me aparto permite concluir que la mayoría de la Corte dio por
acreditado, sin estarlo, el cumplimiento de las condiciones mínimas para hacer
posible un pronunciamiento de fondo. Las tesis en materia de procedencia de la
acción de inconstitucionalidad que en este caso subyacen al planteamiento de la
mayoría resultan muy problemáticas por las razones que a continuación sintetizo.
1. La sentencia desconoce el significado especial que tiene la verificación de las

condiciones para propiciar un pronunciamiento de fondo cuando se cuestiona
la constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por
el Congreso. Al tratarse de la impugnación de normas que han sido el
resultado de un extendido y complejo proceso de aprobación en el Congreso
de la República, la Corte debe ponderar adecuadamente, de una parte, la
importancia de un sistema de juzgamiento constitucional abierto al control de
cualquier infracción de la Constitución (arts. 4 y 40) y, de otra, la importancia
de que dicha apertura no implique admitir cuestionamientos que, sin razones
suficientes, permitan invalidar decisiones amparadas por el principio
democrático (arts. 3, 114 y 374).
La naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, signada por su

condición de derecho político y por el consecuencial reconocimiento de una
extendida legitimación, implica que su ejercicio no puede someterse a
condiciones argumentativas extremadamente complejas. Sin embargo, dado
que lo que se cuestiona es una decisión adoptada por un órgano
democráticamente legitimado de forma directa, es exigible de los ciudadanos
-cuando acuden a la jurisdicción constitucional- el cumplimiento de un deber
de aportar razones que permitan a este Tribunal tomar una decisión de fondo.
2. El carácter dialéctico del proceso de control constitucional impone, primero a

los demandantes y luego a los demás intervinientes, la carga de delimitar el
debate a fin de hacer posible que la Corte adopte la mejor decisión. Cabe
advertir, en todo caso, que dicha obligación se encuentra radicada
principalmente en el ciudadano demandante, en tanto como correlato del
derecho de acceder a la jurisdicción es a él a quien le corresponde cifrar de
manera clara el sentido de la controversia constitucional, de forma tal que los
ciudadanos, organizaciones y autoridades que intervienen -defendiendo o
impugnando la constitucionalidad del acto controlado- puedan establecer con
claridad el sentido de su participación. Esta responsabilidad especial del
demandante implica, al mismo tiempo, una forma de limitar la competencia
126
de la Corte en tanto no solo demarca el alcance que puede tener su
pronunciamiento sino que, adicionalmente, impide que ejerza controles de
oficio cuando la Constitución no lo ha permitido.
La ponderación de los principios que entran en juego y que determinan la

configuración procesal establecida en el Decreto 2067 de 1991 supone (i) la
prohibición de emprender controles de oficio no previstos en la Constitución,
(ii) la obligación de limitar el pronunciamiento de la Corte a los cargos
efectivamente formulados en la demanda y que por ello fueron objeto de
consideración a lo largo del proceso y (iii) la autorización excepcional,
cuando se cumplen las condiciones de integración normativa o cuando se
constata una infracción evidente de la Carta, para adoptar un pronunciamiento
que se extienda más allá de los planteamientos contenidos en la demanda.
Es necesario advertir, en adición a lo expuesto, (iv) que no es posible exigir

de los demandantes el desarrollo de una actividad hermenéutica equivalente a
la que debe desarrollar esta Corte a efectos de fundamentar sus decisiones. El
ciudadano, sin embargo, sí debe aportar los elementos de juicio para que la
controversia constitucional pueda surtirse de forma clara desde el principio.
Si el demandante no consigue cumplir esa tarea, no puede la Corte asumirla o
trasladarla a los demás participantes en el proceso.
3. Sin pretender, en modo alguno, extremar la dificultad en la formulación de

los cargos que hacen posible una decisión de fondo, pueden identificarse
supuestos en los cuales, por la naturaleza de la acusación y los parámetros de
control relevantes, el planteamiento puede revestir mayor complejidad o un
esfuerzo argumentativo especial del demandante. Es ello precisamente lo que
ocurre en el caso de las acusaciones que, fundadas en la configuración de un
vicio competencial, se dirigen en contra de los actos legislativos. En efecto, la
sentencia C-053 de 2016, apoyándose en la jurisprudencia previa de este
Tribunal, indicó lo siguiente:
“La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud

de una demanda depende, entre otras cosas, de la debida formulación
de cargos de inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta
ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de
plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
(…). Tales exigencias son también aplicables cuando el
cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un acto
reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso en el
cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial “la
carga argumentativa se incrementa considerablemente” en atención a
“la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la
Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma
de las disposiciones que se cotejan.” (…) En todo caso, la
jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son requisitos
adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del
reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la
127
competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas
particulares y suscita desafíos argumentativos especiales (…)” .
Tal postura implica, en consecuencia, que la Corte debe tener una especial
cautela al momento de establecer, no solo en el auto admisorio de la demanda
sino también en la sentencia que pone fin al proceso, si se encuentran
satisfechas las condiciones para adoptar una decisión de fondo. No puede
olvidar este Tribunal que en estos casos se trata de validar o invalidar una
disposición que por disposición de la Carta tiene rango constitucional. No se
trata de una ley o un decreto. Es un acto de reforma constitucional cuyo
control se encuentra expresamente limitado a los vicios de procedimiento
(arts. 241.1 y 379).
4. La sentencia de la que me aparto lleva a efecto una interpretación de la

demanda que resulta excesivamente laxa a la luz de las exigencias
argumentativas planteadas en decisiones recientes de este Tribunal. En efecto,
la sentencia C-053 de 2016 enunció, apoyándose para el efecto en las
denominadas cargas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y
suficiencia, los requisitos que deben cumplir las demandas dirigidas en contra
de un acto legislativo. Sobre el particular explicó este Tribunal:
“12. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un

cargo de inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de
competencia en la aprobación de una reforma constitucional por parte
del Congreso, son las siguientes:
a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas

permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto
reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”,
comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo
respecto de la decisión del Congreso.
b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto

reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y
encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le
atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su
argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones
conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas
evidentemente falsas o inconsecuentes.
c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe

tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de
las normas constitucionales relacionadas con la competencia del
Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes
aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la
reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su
aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse
consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de
128
pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de
normas constitucionales o en la violación de sus contenidos
materiales.
d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben

esforzarse por presentar de manera específica las razones por las
cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por
parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su
competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en consecuencia,
contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:
¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma

de la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?
Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las

líneas metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique
–destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de
profundidad que le corresponde a este Tribunal. Así las cosas, la
demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución
presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello
su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a
partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse
reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo
invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una
tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué
manera el acto legislativo impacta el eje definitorio, a fin de
identificar, al menos prima facie, las diferencias entre el régimen
anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las
modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una
transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella,
después de la reforma, es otra completamente distinta”.
Basta examinar el texto de la demanda para establecer que el demandante,

pese a los esfuerzos de la sentencia para demostrar lo contrario, no cumplía la
exigencia de especificidad. De su lectura se desprende que la demanda,
incluso apoyándose en la visión más amplia posible del principio pro actione,
no satisface las condiciones para propiciar una decisión de mérito. En primer
lugar, sin explicación suficiente establece como eje definitorio “la
organización del Estado” que supondría, por ejemplo, la prohibición de
sustituir algunos de los órganos. Un eje tal demandaba una explicación
detallada. A pesar de este débil planteamiento, la sentencia se apoya en una
referencia a la “independencia judicial” que se hace en el texto de la demanda
y, a partir de ello, edifica buena parte de su pronunciamiento. En segundo
lugar, el demandante no cumplió los mínimos argumentativos al desarrollar la
segunda etapa del juicio de sustitución, dado que no explicó en detalle -más
allá de referencias accidentales- el impacto del acto legislativo en la
independencia y autonomía judicial. Su planteamiento se limita, por el
contrario, a presentar un cuadro de la Constitución y la reforma que introdujo
129
el acto legislativo acusado. En tercer lugar, no se cumplía la presentación del
tercer elemento del juicio de sustitución en tanto la demanda concluye que ha
ocurrido la sustitución, indicando únicamente que previamente existía un eje
definitorio y, con posterioridad a la reforma, se produjo su eliminación.
En suma, el juicio emprendido por la Corte no podía encontrar apoyo en la

acusación del demandante. De su escrito no se podían desprender los
elementos mínimos para realizar un escrutinio encaminado a cuestionar la
competencia del Congreso de la Republica para reformar la Constitución.
Este tipo de acusación, a mi juicio, representa uno de los problemas más
agudos y difíciles de resolver en el constitucionalismo contemporáneo y, por
ello, lo mínimo que debe exigirse es la formulación de un razonamiento que,
al menos prima facie, tenga la capacidad de mostrar que el Congreso pudo
extralimitarse en el ejercicio de sus competencias. En esta materia la Corte
debe actuar con especial prudencia.
5. La sentencia -no obstante su esfuerzo por demostrar la aptitud de los cargos-

encuentra el sustento definitivo para iniciar el control, en las intervenciones
presentadas a lo largo de la audiencia pública realizada en el curso del
proceso. A mi juicio, dichas audiencias tienen una importancia capital, al
permitir confrontar la perspectiva que diferentes autoridades y ciudadanos
tienen frente a los cuestionamientos del demandante, así como para aclarar
algunos puntos que deben ser considerados al momento de tomar una
decisión.
Sin embargo, las intervenciones no pueden sustituir una de las condiciones de

activación del control constitucional contra actos reformatorio de la
Constitución, tal y como lo es la debida presentación de la demanda por parte
de un ciudadano (art. 241.1). El precedente fijado en esta oportunidad por la
Corte supone, en realidad, que las intervenciones de los ciudadanos en el
proceso de constitucionalidad, las verbales y las escritas, cuentan con la
capacidad de conformar el cargo de constitucionalidad. Que esta es la regla
que se ha fijado en esta oportunidad se desprende, no de lo que dice
expresamente la sentencia, sino (i) del hecho evidente de que la demanda,
incluso desde una perspectiva acentuadamente pro actione, no cumplía las
exigencias mínimas para propiciar una decisión de mérito y, a pesar de ello,
(ii) la Corte reconstruye la acusación a partir de las consideraciones de los
intervinientes.
Al margen de las bondades o defectos de esta mirada de la acción pública y,

en particular de la demanda de inconstitucionalidad contra actos legislativos,
estimo que la Corte excede sus competencias cuando, sin existir una demanda
debidamente elaborada –según lo señalado en su propia jurisprudencia-,
decide desarrollar el control de constitucionalidad. Fue precisamente por ello
que la Carta de 1991 estableció expresamente los actos cuya impugnación
debería realizarse previa presentación de una demanda. Ello ocurre respecto
de los actos legislativos, tal y como lo prevé el artículo 241.1 del texto
constitucional.
130
6. La sentencia desconoce el precedente que, respecto de la admisión de este
tipo de demandas, fijó solo unos meses atrás al adoptar la sentencia C-053 de
2016. En esa oportunidad, la Corte decidió inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de varias disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2015, por razones análogas a las que motivaron el
pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad. Una comparación de la
demanda que dio lugar a dicha sentencia –y que también estuvo precedida de
la realización de una audiencia pública- con aquella que dio inicio al proceso
de constitucionalidad que terminó con la providencia de la que me aparto,
permite constatar que la primera de ellas desarrollaba con mayor suficiencia y
detalle la acusación y, pese a tal circunstancia, este Tribunal decidió inhibirse.
A mi juicio, la sentencia inhibitoria que en esa oportunidad se adoptó
constituía un precedente ineludible que imponía a la Corte seguir el mismo
camino en esta oportunidad.
No resulta posible entender por qué la Corte actuó de manera diferente. No

existe una justificación que permita comprender la diferencia de trato en las
dos demandas. No se encuentra, en la sentencia C-285 de 2016, referencia
alguna a lo dicho por este Tribunal en la sentencia C-053 de 2015. Los
ciudadanos merecían una explicación acerca de este cambio de perspectiva y,
a pesar de ello, la mayoría guardó silencio.
7. Debo destacar, finalmente, que la perspectiva asumida en esta oportunidad

por la mayoría de la Corte plantea interrogantes de enorme trascendencia
respecto de la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad y, en
particular, del papel que cumple la demanda para la activación de las
competencias de control abstracto a cargo de esta Corporación. Los efectos de
la decisión adoptada y, en particular del precedente metodológico que en ella
ahora ha quedado establecido, suscitará en el futuro la necesidad de que esta
Corte se ocupe de precisar la interpretación del artículo 241 de la Carta en lo
que se refiere (i) al alcance de los controles rogados y de oficio y (ii) a las
atribuciones de este Tribunal en cada uno de ellos.
II. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO AL USO DE

LA TEORÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
8. La Corte, mediante la sentencia C-551 de 2003, introdujo la teoría del control

de constitucionalidad por vicios de competencia como una modalidad de los
vicios de procedimiento104 de los actos legislativos105, que como tal se
104
La Corte Constitucional no ha sido consistente a la hora de definir la naturaleza de dicho vicio, tal como lo
expresé en la aclaración de voto a la Sentencia C-261 de 2016.
105
Al respecto ver Sentencia C-551 de 2003: “[...] un vicio de competencia se proyecta tanto sobre el contenido
material de la disposición controlada, como sobre el trámite, pues es un pilar básico de ambos, ya que para que
un acto jurídico expedido por una autoridad pública sea regular y válido es necesario que la autoridad realice el
trámite señalado por el ordenamiento, pero que además esté facultada para dictar ciertos contenidos
normativos. Esto significa entonces que el procedimiento de formación de un acto jurídico puede estar viciado
porque el órgano que lo establece, no podía hacerlo, esto es, carecía de la facultad de expedir ese contenido
normativo. [...] la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento
está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su actuación,
131
encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1º del artículo 241 de
la Constitución. Como lo he señalado anteriormente106, el concepto de
sustitución de la Constitución resulta problemático en la medida en que (i)
afecta gravemente el principio democrático, (ii) vulnera la atribución expresa
asignada al Congreso para reformar la Constitución, (iii) desconoce que la
aprobación de los actos legislativos está revestida de un trámite calificado que
tiene por finalidad asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados y
(iv) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo, exento de control,
que no se desprende del artículo 241 de la Constitución y que la convierte en
una instancia adicional del procedimiento de reforma.
9. Además, como también lo he sostenido, esta teoría inacabada presenta una

serie de defectos derivados principalmente (i) de la inexistencia en la Carta de
cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas de las
distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre el “poder constituyente
originario” y el “derivado”, así como (iii) de la ausencia de cláusulas expresas
en el texto constitucional que señalen diferencias claras en el alcance y la
competencia de cada uno de los titulares del poder de reforma de la
Constitución107 –a excepción de la introducida en el artículo 197 Superior.
No obstante, a pesar de haber pasado varios años y aplicar esta teoría en

varias ocasiones, la metodología para el análisis de este vicio, denominado
“juicio de sustitución” , sigue siendo un concepto complejo, inacabado e
incompleto, que por tal razón debe ser usado con especial prudencia y
auto-restricción en aras de no convertir un control estrictamente jurídico en
un control político de conveniencia o de cualquier otra naturaleza. En el
presente salvamento de voto considero pertinente ampliar mis críticas a la
fundamentación y aplicación del juicio de sustitución, el cual por ser un
concepto inacabado, merece un análisis teórico más profundo por parte de la
jurisprudencia constitucional, así como un uso realmente excepcionalísimo.
En el presente caso, considero pertinente evidenciar las problemáticas de las
que adolece dicha teoría. A continuación me ocupo de cada una de ellas.
a. La teoría de la sustitución de la Constitución puede resultar en un

control material de los actos legislativos para el cual la Corte
Constitucional carece de competencia
en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable. En tales circunstancias, no tendría sentido que la
Constitución atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas constitucionales,
pero la excluyera de verificar si los órganos que adelantaron esa reforma tenían o no competencia para hacerlo
[...]”
106
Ver Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de 2016 y C-261 de 2016.
107
Estas cláusulas existieron en nuestra historia constitucional en la Constitución de 1830 que establecía en su
artículo 164: “El poder que tiene el Congreso para reformar la Constitución no se extiende a la forma de
Gobierno que será siempre republicana, popular, representativa, alternativa y responsable.” y en la Constitución
de 1886 que establecía en su artículo 218: “La Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en
otros artículos, sólo podrá ser reformada por un Acto Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el
Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente
legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y, últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los
individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto
Legislativo, lo hará el Presidente del Congreso”.
132
10. Si bien es cierto que a esta Corte el constituyente expresamente le otorgó, en
el artículo 241 de la Constitución Política, la “guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución”, no es menos cierto que a renglón seguido
señaló, perentoriamente, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y
precisos términos de este artículo” , con lo cual erigió un límite para esta
Corporación que no se encuentra en ningún otro de los múltiples artículos que
distribuyen competencias a los diferentes órganos del Estado. El
constituyente, pues, no impuso un contrapeso (check) a las decisiones de la
Corte Constitucional por medio de un control inter-orgánico, pero delimitó
expresamente el ámbito de su competencia, salvaguardando la autonomía e
independencia de este órgano y exigiéndole una alta dosis de prudencia y
auto-restricción (self restraint) al ejercer sus funciones.
No está de más recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, a la hora

de discutir la justicia constitucional, dejó en claro que la competencia de esta
Corte para revisar las reformas constitucionales estaría limitada a vicios de
forma y únicamente a tales:
“En todos los proyectos conservan las funciones de control

constitucional que tiene la Corte Suprema de Justicia y en muchos de
ellos se añaden a las actuales, nuevas atribuciones así: 1. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra
actos legislativos, pero sólo por vicios de forma. En esta facultad
coinciden los proyectos número 2, del Gobierno; número 6, del
constituyente Diego Uribe Vargas: Número 7 del constituyente
Antonio Navarro Wolff y otros; número 9 de los constituyentes Juan
Gómez Martínez y Hernando Londoño; número 27, de la constituyente
María Teresa Garcés; número 56, de la Corte Suprema de Justicia;
número 58 del Consejo de Estado; número 67, del constituyente
Misael Pastrana y otros; número 126 del Constituyente Antonio Galán
Sarmiento”108.
Así pues, es contrario a nuestra Carta Política, tanto a partir de una

interpretación literal como de una histórica, el dotar a la Corte Constitucional
de la competencia para analizar el contenido material de los actos
reformatorios de la Constitución109.
11. En refuerzo de lo anterior, el propio constituyente, en el artículo 379

Superior, al hacer referencia a los distintos mecanismos de reforma que esta
tiene, estableció que podrán “ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en este título” . Escapa al suscrito
108
Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 81 del 24 de mayo de 1991, p. 20.
109
“El encabezado mismo del artículo 241 es asaz claro cuando afirma con vehemencia que la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución debe cumplirse ‘en los estrictos y precisos términos de este artículo’.
Y cuando en el numeral 1º señala, no con menos claridad, que la Corte Constitucional solo es competente para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los actos reformatorios
de la Constitución, por motivo de ‘vicios de procedimiento en su formación’”. Juan Carlos Esguerra
Portocarrero, Nuestro control de constitucionalidad no tiene controles, pero ciertamente tiene límites en Justicia
Constitucional, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p. 89
133
magistrado norma alguna en dicho título –o cualquiera en la Constitución–
que establezca cláusulas intangibles, o reglas sobre los grados de competencia
de quienes detentan el poder de reforma, distintas a la recientemente incluida
en el artículo 197 de la Constitución y limitada a la reforma de dicho artículo
110
. Antes bien, el artículo 374 señala que tanto el Congreso como el pueblo
vía referendo y la Asamblea Nacional Constituyente son titulares del poder de
reforma constitucional111. En definitiva, el artículo 379 guarda perfecta
identidad con el 241.1 constitucional, al señalar expresamente que los actos
reformatorios de la Constitución solo pueden ser declarados
inconstitucionales cuando “se violen los requisitos establecidos en este título
[de reforma de la Constitucional]” y los requisitos allí incluidos están
limitados al procedimiento.
12. La Corte Constitucional, como poder constituido, tiene una sujeción positiva
al artículo 6º de la Constitución, de donde se sigue que únicamente puede
ejercer sus funciones en el marco de la Constitución y la ley. En relación con
la reforma constitucional, tales funciones le han sido otorgadas de manera
precisa y estricta en los artículos 241.1 y 379 superiores.
b. La construcción del concepto de “eje definitorio” de la

constitución resulta problemático y puede desnaturalizar el carácter
jurídico del control de constitucionalidad
13. Como lo he venido sosteniendo, el control que realiza la Corte Constitucional

es un control jurídico, que tiene un carácter objetivado, que presupone que
“el parámetro o canon de control es un conjunto normativo, preexistente y no
disponible para el órgano que ejerce el control jurídico”112. Y es
precisamente este control objetivo el que corre el riesgo de desfigurarse
cuando esta Corte construye los “ejes definitorios de la Constitución”.
14. En otros ordenamientos constitucionales, como el alemán, encontrar los ejes

definitorios de la constitución es una tarea relativamente sencilla, puesto que
su ordenamiento incluye una “cláusula de intangibilidad expresa” (Artículo
79.3 de la Ley Fundamental de Bonn), o como la jurisprudencia
constitucional alemana la denomina: una “cláusula de perpetuidad” , lo que
permite un análisis prima facie objetivo y pacífico de los elementos cuya
modificación está vedada al poder de reforma113.
110
Que por lo demás permite inferir que si el Congreso tiene expresamente vedado reformar el artículo 189
superior, contrario sensu, tiene permitido reformar el resto de artículos de la Constitución Política.
111
El señalar, como lo ha hecho la jurisprudencia de esta Corte, que los titulares del poder de reforma tienen un
grado de competencia distinta, desconoce ostensiblemente el artículo 374 que se limita a enunciar quienes
detentan dicha potestad; así, por ejemplo, lo dicho en la sentencia C-574 de 2011 resulta artificioso pues de
aceptarse la teoría de la sustitución de la Constitución, al ser la Asamblea Nacional Constituyente titular del
poder de reforma, también estaría sometida a los límites de los ejes definitorios de la Constitución
112
Manuel Aragón Reyes, Constitución y Control del Poder. Universidad Externado de Colombia, 1999. Pág. 70
113
La limitación al poder de reforma en el caso alemán encuentra su fundamento en una decisión del pueblo
mismo, que decide auto-restringirse, y así expresamente lo dispone en su Constitución bajo la fórmula del
artículo 79.3: “No está permitida ninguna modificación de la presente Ley Fundamental que afecte la
organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la legislación, o los
principios enunciados en los artículos 1 y 20” Artículo 79 de la Ley Fundamental Bonn.
134
15. En un Estado constitucional, el poder constituyente impone límites a los
poderes constituidos, incluso a los que ostentan el poder de reforma, en
nuestro caso, al establecer un procedimiento agravado para la reforma de la
Carta Política. Sin embargo, la creación libre de tales límites al poder de
reforma por parte de un órgano constituido, como la Corte Constitucional,
puede llegar a considerarse una imposición al margen del pacto
constitucional.
16. Lo anterior se hace patente cuando aunado a falta de cláusulas objetivas que
definan los “ejes definitorios de la Constitución”, este tribunal, por sí y ante
sí, se otorga la tarea de definirlos. Esto puede llevar a que la construcción de
dichos ejes no responda a parámetros objetivos, claros y razonablemente
fundados en la Constitución, sino a lo que la doctrina considera una
“construcción dogmática, elaborada a priori, antes de la interpretación del
texto constitucional e independientemente del texto de éste”114. En efecto, la
determinación de tales ejes, en la metodología actual aplicada por la Corte,
deja un amplio margen de discrecionalidad al juez constitucional, que puede
dar lugar a que éste basado en sus propias convicciones determine cuáles son
los ejes intangibles del texto constitucional.
17. Ahora bien, toda vez que la teoría de la sustitución ha sido ampliamente
acogida por este tribunal, estimo necesario que se avance en su limitación, de
forma tal que sea aplicada única y exclusivamente cuando se busque dejar sin
contenido ese proyecto democrático, social y garantista que animó el proceso
constitucional de 1991, es decir, que debe ser utilizada por la Corte en casos
excepcionalísimos, cuando el acto legislativo bajo revisión transforme dicho
proyecto constitucional de forma grosera y evidente. En efecto, no debe
requerirse mayor esfuerzo interpretativo para determinar que dicha
transgresión se produjo, lo cual, no sucede en el presente caso115.
c. La metodología de aplicación del “test de sustitución” puede

incurrir en la falacia de petición de principio
18. En la sentencia C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte

Constitucional desarrolló y expuso el llamado “test de sustitución”, el cual se
planteó en forma de subsunción con la siguiente estructura: i) premisa mayor,
114
Riccardo Guastini, Teoría e ideología de la interpretación constitucional, Madrid, Editorial Trotta, 2010, p.
36-37
115
Consecuente con la afirmación de la jurisprudencia constitucional, en el sentido que la teoría de la sustitución
es un concepto inacabado, considero pertinente que de persistir en el uso de esta tesis se logre mejorar su
fundamentación y la definición de los elementos definitorios, de manera que el juicio sea estrictamente jurídico y
no devenga en un control político; para tales efectos se puede revisar la jurisprudencia comparada, especialmente
la tesis del “basic structure” en la india, y las tesis de autores como Joel Colón-Rios La Constitucion de la
Democracia (Bogota, Universidad Externado de Colombia, 2013); Weak Constitutionalism: Democratic
Legitimacy and the Question of Constituent Power (New York, Routledge, 2012), Roznai, Yaniv (2014)
Unconstitutional constitutional amendments: a study of the nature and limits of constitutional amendment
powers. PhD thesis, The London School of Economics and Political Science y Landau, David, Abusive
Constitutionalism (April 3, 2013). UC Davis Law Review, Fall 2013, Forthcoming; FSU College of Law, Public
Law Research Paper No. 646, Vicente Benítez Rojas, Constitución Popular No Judicial, Universidad de La
Sabana – Temis, 2014, entre otros.
135
en la que se señala el elemento esencial (también denominado elemento
estructural, eje definitorio o elemento axial) de identidad de la Constitución
que aparentemente ha sido sustituido; ii) premisa menor, que supone la
verificación sobre si la reforma constitucional demandada reemplaza
efectivamente el elemento esencial; y iii) conclusión, donde se determina si el
elemento esencial ha sido cambiado de forma tal que la reforma constituye en
realidad una sustitución de la Constitución.
La anterior estructura pone de presente que, además de los defectos de los que
adolece la teoría, los cuales fueron expuestos líneas atrás, también la forma en
la que se concibe la aplicación de la teoría de la sustitución refleja una falacia
de petición de principio, pues “el criterio según el cual un elemento es
esencial si el elemento que lo reemplaza es incompatible con otros elementos
de la Constitución […] implica un círculo vicioso. La utilización de este
criterio implica saber, previamente, cuáles son los otros elementos esenciales
de la Constitución. Esto, a su vez, supone saber qué es lo que hace que un
elemento sea esencial. Y esta es, precisamente, la pregunta que se intenta
responder” 116.
19. De este modo, la teoría incurre en una falacia que convierte el argumento en
circular, pues la conclusión va necesariamente incluida dentro de las
premisas, de modo que el error consiste en aceptar que el elemento esencial
se prueba a partir de sí mismo, algo que comporta dificultades en la
determinación y el desarrollo de la metodología a seguir, y que incorpora el
grave riesgo –materializado en la decisión de la cual me aparto- de incluir
dentro de la premisa mayor del test de sustitución –como parámetro de
control- un diseño institucional específico, precisamente el que se está
intentando reformar.
d. La aplicación de la teoría de la sustitución de la Constitución

puede conllevar a la petrificación del sistema constitucional
20. El problema de la determinación de los elementos esenciales parecería,

además, sugerir que existen ciertos elementos pétreos e intangibles que no
son susceptibles de modificación constitucional. Sin embargo, una lectura del
texto constitucional y una mirada a la doctrina117 permiten señalar que en
nuestro país, tales elementos no tienen cabida.
116
Carlos Bernal Pulido. Fundamentación y significado de la doctrina de la sustitución de la Constitución. Un
análisis del control de constitucionalidad de las reformas a la Constitución en Colombia en Diálogos
constitucionales de Colombia con el mundo. VII Encuentro de la Jurisdicción Constitucional, Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 413.
117
Sobre este aspecto, la doctrina nacional ha considerado que “debe descartarse la tesis de que nuestra
Constitución contiene disposiciones intangibles implícitas, ya que habría sido la propia Carta la que, al limitar
el control de constitucionalidad a los aspectos procedimentales, implícitamente habría eliminado la posibilidad
de distinciones de fondo entre sus reglas, para esos efectos, cerrando así la puerta a cualquier posible dicotomía
entre unos preceptos que serían reformables y otros que no”. Juan Carlos Esguerra Portocarrero, “Nuestro
control de constitucionalidad no tiene controles, pero ciertamente tiene límites” en Justicia Constitucional,
Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p. 89
136
21. A pesar de esto, lo anterior no es del todo claro en la aplicación del test de
sustitución, pues de acuerdo con la jurisprudencia, una vez construido el eje
definitorio por parte de la Corte Constitucional “debe determinarse si el
nuevo eje se opone o es integralmente diferente al anterior, de manera que
sea incompatible con la identidad de la Carta a tal punto que, después de la
reforma, ella resulte irreconocible” , y a pesar de los esfuerzos de la Corte por
señalar que aquí no se realiza un análisis de intangibilidad118, esto en la
práctica no es del todo evidente.
Esta afirmación fue sostenida desde un primer momento por la sentencia

C-551 de 2003119, reiterada en la sentencia C-1200 de 2003120 y nuevamente
resaltada en la sentencia C-1040 de 2005121.
Sin embargo, tal como fue evidenciado por el Magistrado Humberto Sierra
Porto en el salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005, la
contradicción en la que incurre la Corte en cuanto a este punto salta a la vista,
puesto que la Corte sí termina por petrificar aquellos elementos definitorios,
al elevarlos a límites materiales al poder de reforma constitucional, llegando
incluso a señalar que éstos no son únicamente principios que subyacen a la
totalidad de la Constitución sino artículos122 o diseños institucionales
específicos, como precisamente sucede en la decisión de la cual me aparto.
e. La teoría de la sustitución puede reducir excesivamente la

competencia del poder de reforma constitucional, por lo que demanda
un uso restringido y prudente
118
Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P .Manuel José Cepeda; Rodrigo Escobar Gil; Marco
Gerardo Monroy; Humberto Sierra Porto; Álvaro Tafur; Clara Inés Vargas
119
La sentencia C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) estableció lo siguiente: “Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula
pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites.” (subrayado fuera del texto
original).
120
“Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango
infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) e levar principios o reglas a
normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como si la
prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución, (iii)
anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar
una comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma como si el
segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o
restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su conjunto
constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original
ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o
parcial de la misma”.(subrayado fuera del texto original). Corte Constitucional, sentencia C-1200 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).
121
“En todo caso, a similar sustitución a modificación implicaría petrificar toda la Constitución puesto que una
reforma constitucional, por definición, modifica la Constitución, la afecta y la contradice. El concepto de
sustitución alude a un fenómeno jurídico distinto consistente en que un elemento esencial definitorio de la
identidad de la Constitución es sustituido, o sea, remplazado por otro opuesto o integralmente diferente”.
(subrayado fuera del texto original). Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández).
122
Ver: salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005 del Magistrado Humberto Sierra Porto.
137
22. Finalmente, considero necesario referirme a la posible desfiguración del
principio de soberanía popular a la que puede conllevar la teoría de la
sustitución.
La decisión de la que me aparto reduce excesivamente la competencia del

poder de reforma constitucional e impide, tal y como ha ocurrido desde 1977,
adoptar enmiendas constitucionales en torno a la rama judicial. En esta
decisión la mayoría convierte en argumentos jurídicos juicios de oportunidad
y conveniencia, propios de un debate político, que, en virtud del principio
democrático deben adelantarse ante el Congreso –quien por lo demás ostenta
el poder de reforma constitucional– y que escapan a las competencias de esta
Corte, a la cual le ha sido confiado un control estrictamente jurídico,
sometido a parámetros precisos prefijados por el Constituyente.
23. Lo anterior resulta relevante en la medida en que fue precisamente el pueblo,

como señala el preámbulo de nuestra Constitución de 1991, el que promulgó,
por medio de una Asamblea plural y democrática, nuestra Carta Política, la
cual determina que corresponde a esta Corte aplicar e interpretar, pero en
modo alguno adicionarla o corregirla. Si realmente consideramos que esta
Corte no controla al pueblo sino que es la Constitución quien lo hace, por
voluntad de aquel y en tal medida, de modo que es el pueblo el que se
controla a sí mismo123, los miembros de esta Corte debemos tener una
auto-restricción (self-restraint) y un respeto máximo por el contenido que el
Constituyente quiso dejar plasmado en la Constitución, no el que nosotros
consideremos como acertado o deseable.
24. Por ello, considero pertinente reafirmar lo sostenido en aclaraciones de voto

anteriores124, en el sentido de que se debe hacer un uso excepcionalísimo de la
teoría de la sustitución, pues esta exige una alta dosis de auto restricción
(self-restraint) y prudencia, ya que el Congreso, con fundamento en el
artículo 374 de la Carta tiene el poder para reformar todos los artículos de la
Constitución (salvo el artículo 197, según lo dispuesto en su inciso primero),
lo que comprende todos aquellos relativos a la administración de justicia.
Además, considero pertinente llamar la atención en el sentido que esta teoría
aun adolece de insuficiencias tanto en su fundamentación como en la
aplicación metodológica, por lo que no me es posible compartir los
argumentos que esgrime la Corte para su aplicación, y como tal, hago un
llamado para que la aplicación de ésta, en virtud a lo problemática que
resulta, sea hecha de manera realmente excepcional.
III. LA SENTENCIA C-285 DE 2016 HACE UNA APLICACIÓN

INCORRECTA DE LA METODOLOGÍA DE LA SUSTITUCIÓN
DE LA CONSTITUCIÓN
123
Ibídem, p.8
124
Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de 2016 y C-261 de 2016.
138
25. Ahora bien, incluso dejando de lado los reparos que he formulado a la teoría
de la sustitución de la Constitución para el control de actos que la reforman,
considero que la decisión de la mayoría de los magistrados de la Corte es una
aplicación incorrecta de la metodología desarrollada por esta para el control
de reformas constitucionales. En efecto, en mi opinión la supresión de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y su reemplazo por una
institución nueva prevista en el Acto Legislativo 02 de 2015 no supone un
desconocimiento de la independencia y autonomía judicial en su faceta de
autogobierno judicial. Se trata tan solo de un cambio en el modelo de
administración y gobierno de la Rama Judicial, motivado por el interés del
constituyente derivado de crear un sistema más eficiente y técnico
reconociendo a la vez el autogobierno de la Rama.
26. En otras palabras, en el presente caso la Corte no solo aplicó una teoría con
la que tengo reparos (por las razones expuestas en el apartado II del presente
salvamento), sino que lo hizo de tal forma que desconoció las reglas que
definen el alcance del control que realiza la Corte Constitucional para evaluar
los supuestos límites competenciales a las reformas constitucionales que han
sido fijadas por la propia Corte en su jurisprudencia. Específicamente, la
mayoría de la Corte incurrió en errores metodológicos al construir la premisa
mayor del juicio de sustitución, lo que a su vez condujo a que todo el juicio
de sustitución fuera aplicado de manera incorrecta. También utilizó distintos
argumentos inválidos en el análisis de la llamada premisa de síntesis, como se
pasa a mostrar.
a. Formulación incorrecta de la premisa mayor en la sentencia C-285 de

2016
27. El primer error en el análisis de sustitución que realiza la Corte en la

sentencia C-285 de 2016 tiene que ver con la construcción de la premisa
mayor. Según lo dicho en esa sentencia, el parámetro de control en este caso
es el principio de independencia y autonomía judicial, del cual se deriva el
autogobierno judicial. Comparto con la argumentación de esa sentencia que
efectivamente la independencia y autonomía judicial es un eje definitorio de
la Constitución Política y que de ese eje se deriva la facultad de la Rama
Judicial de autogobernarse. Mi desacuerdo con la argumentación de la Corte
radica en la manera como ésta define el autogobierno judicial, definición que
no tiene sustento en la Constitución ni mucho menos puede ser entendida
como esencial a la Constitución Política.
Para explicar lo anterior es necesario recordar brevemente de qué manera,

según la jurisprudencia de la Corte, debe identificarse la premisa mayor del
juicio de sustitución. De acuerdo con la Corte, para hacerlo deben seguirse
distintos pasos, a saber:
“(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a
partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus
especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial
139
y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente
considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio
de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo
judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial
definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de
la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la
propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de
contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho
elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales
intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive
en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual
no le compete a la Corte”125.
28. La sentencia C-285 de 2016 falla al definir el autogobierno judicial por dos
razones. Primero, al asumir que las características del Consejo Superior de la
Judicatura hacen parte de dicho pilar. A esta confusión se llega por cuanto la
Corte no logra demostrar a partir de distintos referentes constitucionales las
características del autogobierno judicial, ni tampoco logra explicar por qué
los elementos que menciona como característicos del autogobierno deben ser
considerados un pilar esencial de la Constitución. Segundo, la sentencia
C-285 de 2016 no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre la
independencia judicial, derivadas de estudiar el alcance de este pilar esencial
a la luz de otros pilares esenciales, tal como la separación de poderes y la
colaboración armónica entre ellos. Se puede decir entonces que la
formulación del pilar esencial en el presente caso carece de argumentación
suficiente y además resulta equivocada.
i. La mayoría de la Corte confunde el autogobierno judicial con el

diseño constitucional específico en el que este se concreta
29. En la sentencia C-285 de 2016 la Corte expone lo que a su juicio es el

contenido del pilar esencial del autogobierno judicial. Tal explicación es
problemática por cuanto asume que las características del autogobierno
judicial coinciden con el sistema de administración y gobierno de la Rama
Judicial que el Constituyente de 1991 decidió crear. En otras palabras, la
definición que da la Corte del autogobierno judicial se basa en las
características del Consejo Superior de la Judicatura, haciendo de esta forma
inmodificable algunos de los rasgos de este órgano. Para mostrar lo anterior,
haré referencia primero a la definición de autogobierno judicial empleada en
la sentencia C-285 de 2016, para luego mostrar los distintos errores
argumentativos en los que incurre.
30. En los apartados 6.2 y 6.3 de la sentencia C-285 de 2016 la Corte expone lo
que a su juicio constituye el autogobierno judicial, el cual es entendido como
una manifestación de la independencia y autonomía judicial. Para la Corte, el
autogobierno judicial tiene cuatro características. Primero, el autogobierno se
125
Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012.
140
concreta en una exigencia orgánica: las instancias que conduzcan a la Rama
Judicial deben ser endógenas a ella pero separadas funcionalmente de quienes
ejercen funciones jurisdiccionales. Segundo, el autogobierno es exclusivo de
la Rama, pues este hace referencia a “la capacidad de la Rama Judicial para
gestionarse y conducirse por sí misma, sin la dependencia e interferencia de
otros poderes y órganos del Estado” . Tercero, el autogobierno es
instrumental a l cumplimiento y a la realización de los fines de la justicia.
Cuarto, el autogobierno implica que determinadas funciones de la
administración y el gobierno de la Rama sean asumidas por ella misma. Entre
estas funciones se encuentran las siguientes: el manejo de las garantías
institucionales de independencia judicial, el manejo de las condiciones para el
ejercicio de la función jurisdiccional y la definición e implementación de las
políticas públicas de la Rama Judicial.
31. En mi opinión, es cierto que el autogobierno judicial es instrumental (pues

promueve la independencia judicial y esta a su vez se considera necesaria
para la efectividad de los derechos de las personas). Igualmente, considero
que existen determinadas funciones de administración y gobierno de la Rama
Judicial que deben ser ejercidas por la propia Rama como garantía de
independencia judicial. Aunque la Corte no profundiza en argumentos para
demostrarlo, considero que estas dos son efectivamente características del
autogobierno judicial.
32. Algo diferente ocurre con relación a las otras dos características del
autogobierno definidas en la sentencia C-285 de 2016: la supuesta necesidad
de que la administración de la Rama esté encargada a un órgano endógeno a
ella conformado por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales y la
exclusividad en la administración y manejo de la Rama. En esta sección
(Numeral i) expondré las razones por las cuales considero que la Corte se
equivoca al asumir que el autogobierno judicial exige que exista un órgano de
la propia Rama conformado por personas que no ejerzan funciones
jurisdiccionales. En la siguiente (Numeral ii) me referiré a las razones por las
cuales considero que es equivocado asumir que el autogobierno judicial debe
entenderse como una facultad exclusiva de la Rama Judicial.
33. Así, con relación a la necesidad de que la administración de la Rama esté

encargada a un órgano endógeno a ella conformado por personas que no
ejerzan funciones jurisdiccionales, puede advertirse que la Corte no prueba a
partir de múltiples referencias normativas, como lo pide la jurisprudencia, que
efectivamente la Constitución considere que este elemento sea parte del
autogobierno judicial. Más bien sucede lo contrario: la Corte no identifica
precepto constitucional alguno que justifique su descripción del autogobierno
judicial. Esto se debe a que los únicos preceptos de la Constitución que hacen
referencia a la administración de la Rama Judicial por parte de un órgano
endógeno a ella, conformado por personas elegidas por la Rama pero que no
ejercen funciones jurisdiccionales, son los que regulan el Consejo Superior de
la Judicatura (artículos 254 a 257).
141
34. Consciente de esta limitación, la sentencia intenta sustentar esta supuesta
característica del órgano de administración y gobierno de la Rama con
fundamento en el principio de separación de poderes (p. 74). No obstante, se
trata de un argumento equivocado, ya que este principio rige las relaciones
entre las distintas ramas del poder público y no la distribución de funciones al
interior de cada rama. El principio de separación de poderes implica que
determinados órganos ejercen ciertas funciones de manera prevalente, mas no
que tengan que ejercer solo determinada clase de funciones y no otras. En
otras palabras, la separación de poderes no es equivalente a la exclusividad de
las funciones. Para corroborar lo anterior, basta ver que la Constitución
permite, por ejemplo, que el Congreso realice principalmente tareas
legislativas y de control político (artículo 114 y Título VI de la Constitución),
pero también funciones judiciales (artículos 174 y 178 de la Constitución).
También la Corte faculta al Presidente a que, además de ser jefe de Estado,
jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, expida normas con
fuerza de ley en determinados eventos (artículo 150 numeral 10 y artículos
212 a 214 de la Constitución). En últimas, la sentencia C-285 de 2016 asume
una visión absoluta de la separación de poderes, varias veces rechazada por la
jurisprudencia constitucional como criterio de interpretación de la
Constitución Política. Sobre este punto se profundiza en el siguiente acápite
de esta sección (Numeral ii).
35. También es equivocado, como lo hace la sentencia C-285 de 2016, intentar

desprender esa separación funcional de los funcionarios del órgano de
administración y gobierno de la Rama Judicial del carácter instrumental que
tiene la administración de justicia o de la independencia judicial. Esa
separación funcional no se desprende de dicho carácter, por cuanto no es
válido asumir que solo funcionarios elegidos por miembros de la Rama
Judicial pueden representar a la Rama en su conjunto y abogar por sus
necesidades. Tampoco esa separación se desprende necesariamente de la
independencia judicial, ya que es posible pensar en diseños institucionales
que permitan la participación de un juez en ejercicio en un sistema de
administración y gobierno de la Rama Judicial sin que ello lo faculte para
incidir en el contenido de las decisiones que toman los demás jueces. En
efecto, no es claro que el doble rol de juez y miembro del sistema de
administración y gobierno de la Rama Judicial dé mayor posibilidad de
afectar de manera negativa la independencia judicial de lo que lo haría una
persona que sin ser juez perteneciera a dicho sistema.
36. Se observa de esta forma que la sentencia C-285 de 2016 define el parámetro
de control a aplicar en el presente sin referencias constitucionales suficientes
y sin explicar el carácter esencial que tal definición tiene en la Constitución
Política. Ante la falta de normas constitucionales y de argumentos que
justifiquen la definición que la Corte realizó en dicho fallo del autogobierno
judicial, para justificar su definición del autogobierno judicial la Corte acude
a los rasgos del Consejo Superior de la Judicatura, lo cual la lleva a una clara
definición tautológica: el autogobierno judicial es definido a partir de algunos
142
rasgos del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Superior de la
Judicatura es considerado una manifestación del autogobierno judicial.
37. La sentencia C-285 de 2016 es consciente de la falta de referentes

normativos amplios que desarrollen el contenido del autogobierno judicial en
la Constitución Política. No obstante, en vez de definir este principio de
manera muy general, restringiendo de esa forma en menor medida el poder de
reforma de los mecanismos de reforma constitucional, considera legítimo
definir el autogobierno judicial a partir de las características que del Consejo
Superior de la Judicatura, en tanto órgano que materializó el autogobierno.
Para justificar la conformación del referente normativo en el presente caso de
esa forma, sostuvo la Corte lo siguiente: “La manera como el autogobierno se
configuró en la Constitución de 1991 es denotativa de los principios
fundantes del concepto, razón por la cual no puede dejar de aludirse a tales
reglas cuando se trate de aislar los principios configuradores de la idea del
autogobierno judicial” (p. 89).
38. Este argumento es impropio del juicio de sustitución, el cual siempre ha

pretendido aclarar que este solo puede aplicarse frente a elementos básicos o
pilares esenciales de la Constitución, diferentes de los diseños
constitucionales específicos que se han plasmado en ella. Al afirmar que
determinada institución, por derivarse de un pilar esencial de la Constitución,
puede ayudar a definir cuáles son los principios reguladores de dicho pilar, se
corre el riesgo de incurrir en la equivocación de convertir la regulación
específica en parte del pilar y luego de ello advertir que la sustitución de la
regulación implica que también fue sustituido el pilar. Puesto en los términos
del debate constitucional al que se refirió la Corte en la sentencia C-285 de
2016, al utilizar el Consejo Superior de la Judicatura para definir en qué
consiste el autogobierno judicial, este Tribunal permitió que características de
este órgano se volvieran parte del autogobierno judicial y se les diera por esa
vía el estatus de inmodificables.
39. Al definir el autogobierno judicial a partir de algunos rasgos del Consejo

Superior de la Judicatura se desconoce la jurisprudencia constitucional, que
ha insistido en distinguir entre los llamados pilares esenciales de la
Constitución y los mecanismos específicos que el Constituyente ha elegido
para desarrollarlos. El precedente fijado por la Corte en la sentencia C-285 de
2016 debe ser abandonado en casos futuros, ya que lleva a limitar de manera
excesiva las competencias de los mecanismos de reforma constitucional, al
impedir que se hagan cambios de instituciones de la Constitución por cuanto,
supuestamente, ellas denotarían aspectos del pilar esencial que desarrollan
que por esa razón no podrían ser objeto de reforma constitucional.
ii. La mayoría de la Corte no realiza precisiones conceptuales necesarias

sobre el alcance del autogobierno judicial como condición de la
independencia judicial
143
40. En decisiones anteriores sobre sustitución de la Constitución, la Corte ha
considerado que el alcance de un pilar esencial de la Constitución puede estar
limitado por otros pilares esenciales. Por ejemplo, al analizar el Acto
Legislativo 01 de 2012 (“Marco jurídico para la paz”), la Corte consideró que
la obligación estatal de respetar y garantizar los derechos humanos constituye
un pilar esencial de la Constitución colombiana, y sostuvo que para
determinar su alcance en contextos de justicia transicional debían tomarse en
cuenta otros valores constitucionales, como la paz y la reconciliación126.
Según este precedente, el cual me parece correcto, una adecuada comprensión
de los pilares esenciales de la Constitución requiere considerar otros pilares
que puedan limitar su alcance. Esta comprensión se impone en atención a que
la función de la Corte consiste en preservar la integridad de la Carta, para lo
cual debe interpretarla como “un todo” o de forma sistemática.
41. Para el caso resuelto por la Corte, debió considerar el alcance de la

independencia judicial teniendo en cuenta otros elementos definitorios de la
Constitución, en particular el principio de separación de poderes y la
colaboración armónica entre estos, tal como ha sido interpretada por la Corte
Constitucional. La Corte ha entendido que la Constitución de 1991 adoptó un
modelo de separación de poderes flexible, en el que los diferentes órganos
colaboran entre sí, no uno rígido y absoluto, en que los poderes públicos
funcionan de manera fragmentada. Al respecto, ha dicho de manera acertada
que la Constitución de 1991 “adopta un sistema flexible de distribución de las
distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de
colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos
mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”127.
42. En la sentencia C-285 de 2016, la Corte se distancia de esta interpretación de

la separación de poderes, al señalar que este principio exige identificar los
roles de cada rama del poder y asignarles funciones que se ejercen “en
principio de manera exclusiva y excluyente” . Igualmente, dice la Corte que de
este principio se desprende la facultad de actuar de manera independiente y
autónoma por parte de las ramas del poder público. Esta es una lectura
bastante simplificada de la independencia judicial, ya que asume que todas las
facetas de la actividad de los jueces gozan del mismo grado de autonomía e
independencia, lo cual es algo que ha sido expresamente controvertido en
oportunidades anteriores por la jurisprudencia.
43. Al respecto, conviene recordar que en la sentencia C-288 de 2012 la Corte

sostuvo que la independencia judicial es una manifestación de la separación
de poderes, y que esta ordena que los jueces al momento de decidir los casos
a ellos asignados estén libres de interferencias provenientes de otras ramas del
poder o de particulares. Según esto, la independencia de los jueces en el
ejercicio de su función jurisdiccional debe ser absoluta, lo cual no sucede
respecto de otras actividades del poder judicial, como lo sería, por ejemplo, la
126
127
144
administración y gobierno de la Rama, actividad respecto de la cual no se
excluye la participación de otras ramas del poder. Al respecto, sostuvo la
Corte:
“La autonomía e independencia del poder judicial son expresiones del

principio de separación de poderes. Los jueces, en cuanto ejercen la
función jurisdiccional, están supeditados exclusivamente a la
aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de
los hechos materia de debate judicial. El ejercicio de la competencia
jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de
colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no
incidan o interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones
judiciales”128.
44. Esta precisión hecha en la sentencia C-288 de 2012 está de acuerdo con la
doctrina constitucional, la cual ha diferenciado distintas facetas de la
independencia judicial y ha considerado distintos grados de protección de tal
independencia para cada una de sus facetas. Por ejemplo, Owen Fiss
argumenta que el concepto de “independencia” se usa por lo general para
describir la relación de los jueces con otras instituciones o agentes, pero en la
medida en que hay distintas instituciones y agentes, designa fenómenos
diferentes129. En su opinión, cabe distinguir por lo menos tres. Una primera,
que denomina separación de las partes (party detachment) , exige la
imparcialidad del juez con relación a las partes en un proceso. La segunda,
que denomina autonomía individual, hace referencia a la relación de un juez
con los demás jueces, y exige que un juez no sea objeto de presiones
ilegítimas por parte de otros jueces para determinar el sentido de su decisión.
Y la tercera noción de independencia judicial, denominada por Fiss como
insularidad política, exige que los jueces sean independientes de las
instituciones políticas y del público en general.
45. La administración y gobierno de la Rama Judicial ciertamente deben ser

ejercidos por ella misma, pues dejar en manos de las otras ramas aspectos
como la carrera judicial, la selección de los jueces, su remuneración o sus
prioridades, entre otras, puede ser usado por estas ramas en su propio
beneficio y minar la independencia judicial. Así, entonces, es claro que la
administración y gobierno es un asunto propio de la Rama, pero no exclusivo
de ella. Ello se debe a que en últimas la administración de justicia es un
servicio público130 y, en esa medida, su buen funcionamiento no preocupa
únicamente a la Rama, sino también a las otras ramas del poder público. Por
esa razón, legítimamente pueden participar en la administración de la Rama
Judicial, sin que esa participación, claro está, implique un control por parte de
ellas de la administración y el gobierno de la Rama Judicial.
128
Corte Constitucional, C-288 de 2012.
129
Owen Fiss, “The Limits of Judicial Independence”, 25 U. Miami Inter-American Law Review, 1993-1994, pp.
57 a 76.
130
Peter H. Rusell, “Toward a General Theory of Judicial Independence”, en Peter H. Rusell and David O’Brien,
Judicial Independence in the Age of Democracy, Virginia: University Press of Virginia, 2001, p. 20.
145
46. La utilidad de la distinción hecha por Fiss sobre las tres facetas de la
independencia judicial radica en que sirve para mostrar distintos grados en los
que la independencia judicial debe protegerse. Así, la separación del juez de
las partes en el juicio debe ser absoluta, y se considera que entre mayor sea
esta, mejor. La autonomía judicial, por su parte, puede ser limitada por
mecanismos como la revisión de las sentencias por los superiores jerárquicos
y la fuerza vinculante del precedente. Finalmente, la insularidad política no
puede ser absoluta, ya que ello podría interferir con los procesos
democráticos, que requieren que los jueces rindan cuentas por sus acciones
ante el pueblo y realicen sus actividades de manera que satisfagan las
demandas de las personas, lo cual no es solo un interés de los jueces, sino de
las demás ramas y del pueblo en general.
47. Por lo anterior, la independencia judicial no es un concepto unívoco, que

implique un mismo grado de separación de la Rama Judicial en el ejercicio de
todas las funciones que le corresponden. La independencia judicial es un
concepto relacional, pues esta solo se puede predicar de una situación en la
que el juez o la Rama Judicial se relaciona con distintos actores (las partes en
el proceso, sus colegas jueces, las otras ramas del poder público, entre otras)
sin depender de alguno de ellos. En la misma línea de lo propuesto por Fiss,
la Corte Constitucional ha considerado que la independencia del juez respecto
de las partes en el proceso debe ser absoluta, mientras que se acepta la
colaboración de las otras ramas del poder con la Rama Judicial siempre que
no se infiera en el contenido de las decisiones judiciales. Sería el caso de la
administración y gobierno judicial. La independencia también debe
manifestarse en el ejercicio de estas funciones, pero no en el mismo grado en
el que se protege la independencia del juez en el ejercicio de su actividad
jurisdiccional.
48. Adicionalmente, una lectura de la Constitución Política permite observar que

esta comparte la noción de la independencia relativa del poder judicial para
ejercer sus funciones de administración y gobierno. Así, las funciones
exclusivas en materia de gobierno y administración judicial atribuidas al
Consejo Superior de la Judicatura y la creación de una Sala Administrativa en
cuya elección solo participaban órganos de la Rama Judicial evidencian que
el constituyente de 1991 reconoció la autonomía de sus órganos, asegurando
que algunas de las decisiones más importantes en la materia pudieran ser
adoptadas por los funcionarios de la Rama Judicial. En este sentido, más allá
de las características específicas del diseño constitucional elegido por el
constituyente, este está inspirado por el reconocimiento del autogobierno
judicial como garantía de buen funcionamiento de la administración de
justicia.
49. No obstante, la autonomía en materia de gobierno y administración de la

justicia no resulta plena en las disposiciones de la Constitución Política, ya
que esta (i) reconoció al legislador la competencia para expedir disposiciones
estatutarias en materia de administración de justicia (art. 152), (ii) subordinó
146
la expedición de reglamentos por parte del Consejo Superior de la Judicatura
a que la materia reglamentada no se encuentre prevista por el legislador y (iii)
exigió la intervención del Gobierno y del Congreso en la aprobación del
presupuesto de la Rama Judicial (art. 256.5 y arts. 345 a 347).
50. En vez de esta precisión, la sentencia C-285 de 2016 se limita a hacer una
distinción de carácter puramente semántico, sin ninguna consecuencia
práctica que se desprenda de ella. Así, dice esta sentencia que debe
distinguirse entre autonomía judicial e independencia judicial: “entendiendo
por independencia la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los
cometidos constitucionales del respectivo órgano, y por autonomía, el
otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad para
desenvolverse y desplegar sus actividades por sí mismos, y para
autogobernarse”. Con todo, de la sentencia se desprende que esta distinción
es prácticamente de estilo, ya que ella no se preocupa por analizar las
consecuencias prácticas que se desprenderían de ellas, ni mucho menos la
relevancia para el análisis constitucional que allí se realiza.
51. Hay además una segunda precisión conceptual importante realizada por la
sentencia C-288 de 2012 que era relevante para estudiar la constitucionalidad
del Acto Legislativo 02 de 2015. Se trata de la siguiente: esa sentencia fijó un
parámetro de análisis para los casos en los que se analice la competencia del
poder de reforma con relación al principio de separación de poderes,
señalando que el poder de reforma constitucional excede su competencia
cuando “usurpa la función propia de uno de los poderes y lo asigna a otro,
bien sea de modo temporal o permanente” 131. Dado que el presente caso
planteaba el interrogante acerca de si se había desconocido la independencia
judicial, siendo esta una manifestación de la separación de poderes debía la
Corte preguntarse si se había asignado la función de autogobierno a otra rama
del poder público, ya fuera de manera temporal o permanente. La Corte en
ningún momento se plantea esta pregunta, y opta solo por preguntarse si
existen interferencias “externas” en el funcionamiento del nuevo sistema de
gobierno y administración de la Rama Judicial.
52. Estas dos consideraciones realizadas en la sentencia C-288 de 2012 (ver

supra, numerales 43 y 51) y que encuentran respaldo en la doctrina
especializada debieron llevar a la Corte a preguntarse no si existían
interferencias externas en la administración y gobierno de la Rama Judicial,
sino si tal función era asignada a otra rama del poder distinta a la Rama
Judicial. Y la respuesta es que no. El Consejo de Gobierno Judicial, órgano al
que se le asignaban importantes funciones de administración y control de la
Rama Judicial, estaba en su mayoría compuesto por funcionarios de la propia
Rama, ya que cinco de los nueve miembros que la conformaban provenían de
ella: los tres Presidentes de las Altas Cortes, un representante de los jueces y
magistrados y un representante de los empleados judiciales (artículo 15 del
Acto Legislativo 02 de 2015). Además de ser mayoría para la toma de las
131
Corte Constitucional, C-288 de 2012.
147
decisiones en el Consejo de Gobierno Judicial, estos cinco miembros
pertenecientes a la Rama participaban en la elección del gerente de la Rama
Judicial y de los tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, con lo
que se aseguraba que el Consejo de Gobierno Judicial estuviera conformado
por personas elegidas por la propia Rama Judicial. Así, no hay duda de que el
sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto
Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de gobierno de la Rama
otorgándoselo a alguien más.
53. Para negar esta realidad, la sentencia C-285 de 2016 pretende argumentar
que supuestamente existen interferencias graves en el Consejo de Gobierno
Judicial, por lo que, más allá de que cinco de sus miembros pertenecieran a la
Rama Judicial, en realidad no era posible asumir que se respetaba el
autogobierno. En primer lugar, la sentencia señala que la conformación del
Consejo de Gobierno Judicial no era suficiente para garantizar el
autogobierno judicial, ya que este debía estar conformado por personas que
actuaran buscando los fines abstractos de la administración de justicia, lo cual
no podría lograrse si pertenecían a un estamento específico de la Rama
Judicial del cual actuaban como voceros o representantes (pp. 77, 94 y 95).
Este argumento es una especulación que no está respaldada por lo dispuesto
en el Acto Legislativo 02 de 2015. Este acto otorgaba al Consejo de Gobierno
Judicial funciones de gobierno y administración en general de la Rama
Judicial y esa debía ser la finalidad que guiara a los miembros de ese órgano,
más allá de que pertenecieran a un sector específico de la administración de
justicia. Además, precisamente para evitar que los miembros del Consejo de
Gobierno Judicial impusieran sus intereses específicos al ejercer sus
funciones, se pretendió una composición plural del órgano, y que de hecho
resulta más diversa de la composición de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, ya que los seis miembros (3 por el Consejo de
Estado, 2 por la Corte Suprema y 1 por la Corte Constitucional) de este
órgano eran elegidos exclusivamente por las Altas Cortes, aunque no de
manera igualitaria.
54. En segundo lugar, la sentencia argumenta que la participación de los tres

miembros permanentes de dedicación exclusiva y del gerente de la Rama
Judicial ya en el Consejo de Gobierno Judicial supone un desconocimiento
del autogobierno, dado que no tienen “conexión alguna con la Rama
Judicial” (p. 97). La sentencia parece suponer que la profesión de abogado
implica per se una conexión con la rama judicial y una experiencia única en
materia de administración de justicia.
55. Esta afirmación de la Corte Constitucional no se sigue de lo previsto por la

norma demandada, y además, así fuera cierta, no debería llevar a la decisión
que tomó la Corte, que fue la de declarar la inconstitucionalidad de la reforma
constitucional. Por un lado, es el Consejo de Gobierno Judicial el que
conserva la función de definir las políticas de la Rama Judicial, para lo cual
los tres expertos de dedicación exclusiva deben prestarle su apoyo técnico. El
Gerente, por su parte, está pensado para ejecutar las decisiones del Consejo
148
de Gobierno Judicial. En otras palabras, de las políticas de la Rama Judicial
se ocuparía el Consejo de Gobierno Judicial, con el apoyo de tres expertos de
dedicación permanente, y de la administración de la Rama se ocuparía el
gerente, con base en los lineamientos y decisiones aprobados por el Consejo
de Gobierno Judicial. En ese sentido, para seguir con el ejemplo propuesto
por la Corte, solo podría realizar un concurso para la elaboración de listas de
candidatos a magistrados de las Altas Cortes con base en lineamientos
definidos por el Consejo de Gobierno Judicial, tarea para la cual podía contar
con el apoyo de los tres expertos de dedicación exclusiva.
56. Por otro lado, incluso si fuera cierta la interpretación propuesta por la Corte
Constitucional, la decisión que se imponía no era la declaratoria de
inconstitucionalidad, en tanto habría de esperarse la ley estatutaria que
definiera con mayor precisión la manera como actuarían el Consejo, los tres
expertos y el gerente.
57. En el mismo sentido, como consecuencia de omitir realizar precisiones

conceptuales necesarias para tener una adecuada comprensión de la
independencia judicial (y de una de sus manifestaciones, el autogobierno
judicial), la Corte cuestiona la participación ocasional en el Consejo de
Gobierno Judicial de ministros, directores de departamento administrativo, el
Fiscal General, representantes de académicos y de abogados litigantes. La
participación de estas personas no solo es posible sino deseable, teniendo en
cuenta de nuevo que la administración de justicia es un servicio público, que
no solo interesa a los miembros de la Rama Judicial sino a la sociedad en su
conjunto. La sentencia C-285 de 2016 cuestiona que la reforma constitucional
no haya indicado “las condiciones de tiempo, modo y lugar” en que las
personas mencionadas podían participar en el Consejo de Gobierno Judicial
(p. 96), desconociendo que de ello podía ocuparse la ley estatutaria que
reglamentaría el nuevo esquema de administración y gobierno, exigiendo
entonces a una reforma constitucional un nivel de precisión que le es
impropio (este argumento se ampliará más adelante en el Numeral i d el literal
b).
58. Por las razones anteriores, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría
por considerar que contraría su propia jurisprudencia en materia del juicio de
sustitución de la Constitución (con el que, repito, me encuentro en desacuerdo
en este caso). Según mostré, para resolver el presente caso la Corte cometió
distintos errores en la conformación de la premisa mayor del juicio de
sustitución, que servía como referente normativo para ejercer control de
constitucionalidad del sistema de administración y gobierno propuesto por el
Acto Legislativo 02 de 2015. Por un lado, la Corte Constitucional contrasta
este sistema con elementos del autogobierno judicial que la Corte no explica
por qué deben ser considerados como un elemento definitorio de la
Constitución. Por otro lado, la Corte Constitucional plantea un entendimiento
de la independencia judicial general y errada, producto de no analizar las
distintas manifestaciones de la independencia, las cuales ya habían sido
anteriormente establecidas por la Corte Constitucional y han sido destacadas
149
por la doctrina constitucional. Una definición más acorde de la independencia
judicial no se opondría a la existencia de un órgano de administración y
gobierno en el que no solo participen representantes de la Rama Judicial sino
personas externas a ella, pero en el que los representantes de la Rama
conservan la mayoría sobre la definición de los aspectos propios del gobierno
de la Rama Judicial.
b. Argumentos inválidos utilizados en la aplicación del juicio de

sustitución
59. En la sección anterior (Literal a) mostré que la Corte delimitó el contenido

del parámetro de control constitucional desconociendo los pasos que la propia
jurisprudencia ha exigido para la identificación de un pilar esencial de la
Constitución. Igualmente, señalé que el contenido que según la Corte tiene el
pilar esencial aplicable al caso (el autogobierno judicial) no tiene en
consideración otros pilares esenciales de la Constitución, particularmente el
de separación de poderes y colaboración armónica entre ellos, tal como este
ha sido explicado por la jurisprudencia constitucional y por la doctrina
especializada.
Ahora, en esta sección mostraré además otro tipo de error en el que incurrió la
Corte, relacionado con el uso de distintos argumentos que, por las razones
que expondré, no son válidos en el análisis de sustitución de la Constitución.
Para ello, identificaré algunos tipos de argumentos usados por la Corte en la
sentencia C-285 de 2016 para justificar la supuesta sustitución de la
Constitución, para a continuación explicar las razones por las cuales no
podían ser utilizados para ese propósito. Particularmente, haré referencia a
tres clases de argumentos. En primer lugar, en varias ocasiones la Corte
Constitucional considera que (i) aspectos no previstos en la reforma
constitucional son errores de diseño, olvidando por completo que lo propio de
las reformas constitucionales es limitarse a establecer los lineamientos
generales de determinada institución, que posteriormente serán regulados por
el legislador con mayor precisión. En segundo lugar, (ii) la Corte cuestiona el
nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial con
argumentos que también servirían para cuestionar el diseño previsto en la
Constitución Política de 1991. Finalmente, (iii) a pesar de no ser un aspecto
relevante para el ejercicio de sus funciones, la Corte realiza en distintos
apartes de la sentencia valoraciones de mera conveniencia con relación al
sistema de administración y gobierno de la Rama previsto en el Acto
Legislativo 02 de 2015.
i. La Corte acusa como defectos en el diseño aspectos no previstos en

ella, olvidando que se trata de una reforma constitucional que, por su
naturaleza, contempla lineamientos generales
60. Al analizar la reforma constitucional que modificó al Consejo Superior de la

Judicatura, la Corte Constitucional realizó un análisis en exceso riguroso,
llegando al punto de identificar como defectos de la reforma su generalidad,
150
olvidando así que se trataba de un texto constitucional que, por su naturaleza,
se limita a definir los lineamientos generales de un diseño constitucional
particular. Tales lineamientos constitucionales deben ser retomados y
desarrollados por el legislador al momento de ocuparse de la regulación más
precisa del nuevo diseño institucional.
En este sentido, sostuvo por ejemplo la Corte en la sentencia C-285 de 2016:
“Un tercer núcleo de factores que deviene en la supresión del

principio de autonomía, es que el órgano de gobierno judicial se ve
desprovisto de todas las herramientas que le permitirían asumir su rol
de gobernanza judicial. El Consejo de Gobierno, por la manera como
está configurado, no puede cumplir, en cuanto que unidad orgánica, el
complejo conjunto de funciones que se le atribuyen, porque sus cinco
miembros judiciales carecen de la posibilidad y del apoyo requerido
para asumirlas” (p. 97).
Más adelante puede leerse otra afirmación similar:
“Tampoco parece compatible el haz de atribuciones del Consejo [de

Gobierno Judicial] con la ausencia de infraestructura física, humana
y tecnológica de apoyo. Tal como se explicó en los acápites
precedentes, el artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 ordenó
transferir todas las dependencias de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura a la Gerencia de la Rama Judicial,
de modo que el Consejo de Gobierno es, literalmente, el agregado de
sus miembros, quienes carecen incluso de una dependencia física de
soporte. En este sentido, por ejemplo, los presidentes de las altas
cortes, los representantes de los empleados judiciales y de los jueces y
magistrados, carecerán de la asistencia técnica para conceptuar y
decidir sobre asuntos de tanta complejidad sobre las políticas de la
Rama Judicial, o la configuración del mapa judicial o del proyecto de
presupuesto que debe ser remitido al gobierno nacional” (p. 98).
61. Según la mayoría de la Corte, entonces, la reforma constitucional debió

prever de manera suficiente las condiciones que le permitirían a los miembros
del Consejo de Gobierno Judicial ejercer sus funciones de administración y
gobierno, a pesar de que se trata de una reforma constitucional que, por
definición, se ocupa tan solo de los lineamientos generales de distintas
instituciones jurídicas. Es claro que efectivamente le correspondía al
Congreso de la República regular en mayor detalle el nuevo sistema de
administración y gobierno de la Rama Judicial, producto de lo cual podría
analizar si efectivamente debían preverse algunas condiciones (físicas,
humanas o técnicas, por ejemplo) para que los miembros del Consejo de
Gobierno Judicial que no tienen carácter permanente ejercieran de manera
adecuada y simultánea sus funciones jurisdiccionales y las de administración
y gobierno. Esta valoración podría el Congreso hacerla teniendo en cuenta las
funciones, la regularidad de las sesiones, la carga de trabajo asignada, etc., lo
151
cual se conocería con mayor detalle cuando en el debate legislativo se
plantearan discusiones más concretas sobre la configuración del nuevo diseño
constitucional.
62. En vez de reconocer lo anterior, la Corte realizó una valoración de las

normas sobre el Consejo de Gobierno Judicial desatendiendo su naturaleza.
Eso le impidió considerar otras alternativas más respetuosas del principio
democrático que la decisión que efectivamente tomó, como por ejemplo hacer
un llamado en la sentencia para que en la ley estatutaria que regulara el nuevo
sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial se establecieran
condiciones que permitieran a los cinco miembros de dedicación no
permanente ejercer adecua y simultáneamente sus funciones jurisdiccionales
y las de administración y gobierno. O, igualmente, esperar a realizar el
control automático de la ley estatutaria que se ocupara de la reglamentación
de las normas constitucionales revisadas, para en ese momento verificar
efectivamente que existieren las garantías necesarias para el adecuado
cumplimiento de la función de autogobierno judicial. Dicho de otra forma, el
problema que la mayoría identificó en realidad no se desprendía de las
disposiciones acusadas.
63. El parámetro de control estricto que utilizó la Corte en la sentencia C-285 de

2016 es insostenible para la revisión de modificaciones a instituciones
jurídicas previstas en la Constitución que son reemplazadas por otras. Por
ejemplo, con este mismo criterio el Acto Legislativo 03 de 2002, que
modificó la Constitución Política para adoptar en Colombia el sistema penal
acusatorio, seguramente no habría superado una revisión de
constitucionalidad, ya que, como es natural, este mismo no dispuso todas las
condiciones físicas, humanas y técnicas necesarias para su implementación,
sino que delegó en el Congreso y en el Presidente su adopción.
64. Por esto, en aras del reconocimiento de las funciones del Congreso de
expedir reformas constitucionales y luego reglamentarlas, y con el propósito
también de preservar la consistencia de la jurisprudencia, seguramente el
criterio utilizado en la sentencia C-285 de 2016 será una excepción a la
práctica de la Corte en materia de control de reformas constitucionales.
ii. La Corte critica aspectos del nuevo diseño institucional que también
son predicables del diseño reemplazado
65. Otra clase de argumentos cuyo uso por la Corte en la sentencia C-285 de
2016 causa perplejidad es el siguiente: la Corte cuestiona aspectos del sistema
de administración y gobierno de la Rama Judicial previsto por el Acto
Legislativo 02 de 2015 que también son predicables del Consejo Superior de
la Judicatura. En otras palabras, la Corte cuestiona el acto reformatorio con
argumentos que también caben respecto del acto reformado.
Mencionaré un ejemplo que sirve para ilustrar lo anterior. Señala la Corte

Constitucional en su decisión:
152
“Las actuaciones y las decisiones de las instancias encargadas de la
conducción de la Rama Judicial deben estructurarse en función de las
necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado en
abstracto, y no en función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la
necesidad de asegurar la neutralidad e imparcialidad de los
organismos de gobierno y administración de la Rama Judicial” (p.
93).
66. Por esa razón, dice la Corte, no es posible que los miembros del órgano de
administración representen específicamente a determinados sectores de la
Rama Judicial, pues ello haría el sistema de administración y gobierno un
modelo corporativista o gremialista (p. 94). Estoy plenamente de acuerdo con
ese razonamiento, ya que el órgano de administración y gobierno no debe ser
corporativista, sino pluralista y participativo. Valga mencionar que los
defensores de la reforma constitucional utilizaron este mismo argumento, con
el propósito de mostrar que el Acto Legislativo 02 de 2015 era más
participativo y pluralista que el previsto originalmente por la Constitución de
1991, por cuanto en este último los únicos que participan en la designación de
los miembros del órgano de administración y gobierno de la Rama, de manera
desigual, son las Altas Cortes. A diferencia del esquema previsto en la
Constitución de 1991, en el del Acto Legislativo 02 de 2015, si bien las Altas
Cortes conservaban una importante participación, no eran las únicas que
hacían parte de él, pues también había un representante de los magistrados y
jueces, uno de los empleados judiciales, tres expertos nombrados por los
funcionarios antes mencionados, y el Gerente de la Rama Judicial.
Por lo anterior, no tiene sentido que la Corte considere que el esquema del
Acto Legislativo 02 de 2015 es gremialista y corporativista y afirme entonces
que, por esa razón, debe volverse al esquema anterior, el cual adolecía de ese
mismo defecto, y de hecho de manera más acentuada.
iii. La Corte realiza valoraciones de pura conveniencia para ejercer el

control de sustitución de la Constitución
67. También la Corte acude a otra clase de argumentos que resultan extraños
desde el punto de vista del control abstracto de constitucionalidad: se trata de
argumentos de pura conveniencia, en los que valora si el sistema de
administración y gobierno implementado mediante el Acto Legislativo 02 de
2015 es el más adecuado para ejercer las funciones que se le encomiendan.
Esta clase de argumentos se advierten en pasajes como el siguiente:
“Finalmente, el sistema de atribuciones no guarda correspondencia

con el perfil de los miembros que lo integran. Así, por ejemplo, los
expertos de dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia está
vinculada al diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas,
deben concurrir a cumplir funciones de naturaleza distinta, como la
intervención en la conformación de la cúpula de la justicia, la
153
postulación de listas y ternas de candidatos a jueces y magistrados, o
funciones de orden reglamentario en materias como los trámites en los
despachos judiciales o el sistema de carrera. Por su parte, los
presidentes de las altas cortes, los representantes de los jueces y
magistrados y los representantes de los empleados judiciales deben
trazar los grandes lineamientos que orientan la conducción del Poder
Judicial, aprobar el proyecto de presupuesto que se remite al gobierno
nacional, supervisar le gestión del Gerente de la Rama, actividades
éstas (sic) que según, incluso, quienes impulsaron la reforma
constitucional, no se ajustan a su formación y experiencia” (p. 99).
68. Así, se observa que la Corte cuestiona el perfil de los miembros del Consejo
de Gobierno Judicial, por considerar que personas con un perfil diferente
podrían desempeñar esas mismas funciones de manera más adecuada. Incluso
dejando la idea que lo cuestiona por el simple hecho de no ser abogados. No
obstante, no es propio de la función encargada a la Corte valorar si las
instituciones creadas por el Congreso o por otros mecanismos de reforma
constitucional configuran el mejor diseño institucional posible para el logro
de determinado fin constitucional, sino tan solo si ese diseño no reemplaza
uno de los pilares de la Constitución. La diferencia entre ambos criterios no
es menor, pues la deferencia de la Corte Constitucional con los mecanismos
de reforma será mínima si se adopta la primera interpretación, surgiendo con
ello una fuerte tensión con el principio democrático y en últimas con la
supremacía constitucional.
IV. LA PRESENTE DECISIÓN PUEDE LLEVAR AL EQUÍVOCO

DE CONSIDERAR QUE EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA
RAMA JUDICIAL ES ABSOLUTAMENTE INTANGIBLE
69. No puede perderse de vista que, al igual que las demás ramas del poder
público, la judicial puede ser reformada, aun cuando la historia constitucional
del país ha demostrado lo infructuoso que puede resultar el buscar su
modificación, incluso dejando entrever una tendencia de la Rama Judicial a
oponerse a las enmiendas constitucionales, cuando éstas intentan introducirle
cambios, tal y como se demostrará a partir de un breve recuento histórico.
70. En 1977, mediante el Acto Legislativo 02 de ese año, se convocó a una

Asamblea Constitucional cuyo alcance se señaló en el artículo segundo de
dicho acto así:
“Artículo 1.- Convócase una Asamblea Constitucional, que deberá

reunirse en Bogotá, D. E., por el término de un año contado a partir
del día 15 de julio de 1978, para que como organismo derivado del
Congreso en su calidad de Constituyente, reforme la Constitución
Política exclusivamente en las siguientes materias:
“a) En lo relativo a la Administración Departamental y Municipal de
que tratan el Título XVIII y las demás disposiciones relacionadas con
154
éste, contenidas en otros títulos, entre ellas las de los Artículos 5.º, 6.º,
7.º, y 199.º; y,
“b) En lo concerniente al Ministerio Público, Consejo de Estado,
Administración de Justicia y Jurisdicción Constitucional de que tratan
los Títulos XIII, XIV, XV y XX, y las demás disposiciones relacionadas
con ellos, inclusive el Artículo 12 del presente Acto Legislativo.”
A pesar de que la Corte Suprema de Justicia sistemática y consistentemente

había señalado que la Constitución de 1886 en su artículo 214132 no le
confería competencia para conocer de las reformas constitucionales, la Corte
se otorgó la competencia para revisarla, afirmando que:
“la Constitución es una unidad normativa sistemática. Sus normas

carecen de sentido consideradas aisladamente. Su interpretación debe
integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico. Por eso
la regulación del control de constitucionalidad que compete a la
Corte, debe complementarse para el caso en estudio, con los efectos
lógicos que se deducen de los artículos 218 integrados con los
restantes del 214”133
Así, no sólo se interpretaron de manera bastante amplia los artículos 214 y

218 de la Constitución en ese entonces vigente, sino que se dejó de lado el
precedente reiterado134, en el sentido de que la Corte Suprema carecía de
competencia para pronunciarse sobre los actos legislativos, incluso por vicios
de procedimiento135.
132
“ARTICULO 214. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución.
En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá las siguientes:
“1ª Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación;
“2ª Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno
en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, y 80 de la Constitución Nacional,
cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.
“En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación. En los
casos de los artículos 121 y 122, cualquier ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la
constitucionalidad de los decretos a que ellos se refieren.”
133
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia de mayo 5 de 1978. Gaceta Judicial No.2397 (M.P. José
María Velasco Guerrero)
134
La tesis de la falta de competencia de la Corte Suprema de Justicia para el control de las reformas
constitucionales fue establecido en distintos pronunciamientos. Ver, entre muchos otros, los siguientes: Auto de
octubre 28 de 1955, M.P. Luis Enrique Cuervo; Auto del 30 de enero de 1956, M.P. Ignacio Gómez Posse,
Sentencia del 28 de noviembre de 1957, M.P. Guillermo Hernández y Sentencia del 16 de abril de 1971 M.P.
Guillermo González Charry.
135
El 28 de noviembre de 1957 señaló la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia: “Así pues, de la
competencia de la Corte se sustraen los proyectos de enmienda de la Constitución […] No es lógico ni jurídico
sostener que la competencia de la Corte, como encargada de velar por la integridad de la sustitución, se
extienda a todos los casos en que tal integridad está amenazada. Si tal aconteciere, la Corte usurparía
jurisdicción. Esta competencia es de derecho y de orden público y para el caso, como ya se anotó, no enunciativa
sino limitativa, de modo que este control jurisdiccional no puede aplicarse por analogía, sino exclusivamente a
los casos previstos en la Carta. Lo contrario es desconocer la voluntad del constituyente y aplicar el control a
situaciones que la norma no regula.” ; precedente por demás ratificado en la Sentencia del 16 de abril del 71, que
señaló: “[…] se viene en conclusión que por la última reforma citada no se otorgó a la Corte competencia para
extender su poder de control sobre los actos reformatorios de la Carta por razón de vicios en el procedimiento
de su expedición. Y no es que carezca de importancia dicho control o que deba concluirse que el Congreso pueda
abandonar los procedimientos establecidos para reformar la Carta. Es que en un régimen normal se supone y
155
En esa oportunidad, la Corte Suprema declaró inconstitucional este acto
legislativo, con un argumento, entre otros, similar al de la teoría de la
sustitución actual:
“el poder de reforma obliga en su ejercicio: 1. A conservar la

identidad política de la Constitución. Por modo que no puede el
constituyente derivado cambiar la suma de las normas
legal-constitucionales, cuya integridad confía el constiuyente primario
a la Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la constitución”.
71. Posteriormente, en el año de 1979, por medio del Acto Legislativo 01 de ese
año, se intentó una reforma integral a la rama judicial, en la que, entre otras,
se buscó crear el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación y se ampliaban las funciones de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema, lo que en suma implicaba que “se trataba de una reforma de alto
impacto en la organización judicial, y que de todas maneras afectaba el
poder que centenariamente había ejercido la Corte Suprema de Justicia”136.
La Corte Suprema de Justicia en la sentencia proferida el 3 noviembre de
1981 reitera su competencia para conocer de los actos legislativos, esta vez
sustentada en la teoría de la democracia deliberativa, que demanda un
especial respeto por las minorías, las cuales habrían sido excluidas del debate
legislativo.
Sobre la fundamentación de esta sentencia se ha señalado que “pudo ser un

argumento que enmascaraba el verdadero interés de la Corte en evitar
transformaciones institucionales, que como en el caso de la administración
de justicia, podía afectar su posición en la estructura del Estado” 137.
72. Estos eventos dejan en evidencia la dificultad que se ha presentado al intentar

reformar la rama judicial. De hecho, el profesor Diego López Medina lo puso
de presente en la audiencia que se adelantó en el trámite de la acción de
inconstitucionalidad de esta reforma, al señalar que “el control judicial de las
reformas constitucionales surgió precisamente cuando se examinó una que
alteraba la conformación de los órganos judiciales en los años 1977 y 1979,
pues como normativamente los jueces no tenían competencias en esta
materia, hasta aquel entonces, nunca se había emprendido un examen de este
tipo; y desde aquel momento, por vía de control judicial de las reformas
hay que admitirlo como presupuesto racional que cuando el Congreso se convierte en cuerpo constituyente y
asume por tanto la plenitud de la soberanía para reformar la constitución, lo hace con arreglo a sus propios
mandatos para consignar en una serie de fórmulas jurídicas y políticas rectoras de la vida nacional, el resultado
de acuerdos entre partidos y grupos con el objeto de perfeccionar, adicionar o mejorar los cánones
democráticos que deben regir el gobierno del país. Quizás puede afirmarse que en este aspecto la Constitución
colombiana ampara sus reformas hechas por el Congreso con una presunción de arreglo a si misma desde el
punto de vista formal o procedimental.”
136
Mario Cajas, El Control Judicial a la Reforma Constitucional, Universidad ICESI, 2008. Pág. 59 a 96.
137
Ibíd.
156
constitucionales, ha existido una suerte de resistencia a los cambios en el
aparato de justicia” 138.
73. Si bien no considero que la mayoría de esta Corporación haya tomado la

decisión de la que me aparto con la intención de no permitir la reforma a la
rama judicial tenido en consideración argumentos de conveniencia propia o
por simple decisionismo, sino movidos por la incorrecta interpretación de los
conceptos de “autonomía y la independencia judicial” , debo poner de
presente que la presente decisión puede enviar un mensaje incorrecto e
inaceptable en torno a la supuesta intangibilidad absoluta de la rama judicial.
74. Esta rama, ideada desde sus orígenes en el constitucionalismo con autonomía
e independencia –anteriormente descrita–, no está exenta del escrutinio de las
instituciones democráticas, ni mucho menos del pueblo. La decisión de la
Corte Constitucional sugiere que bajo el pretexto de la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución y de la necesaria autonomía e independencia
de esta rama del poder público, se puedan bloquear los intentos de reforma en
la ingeniería constitucional de la rama, que por lo demás como se ha
demostrado aquí, no socavan dicha autonomía e independencia.
75. No puede perderse de vista, que si bien esta Corte debe garantizar la
supremacía y la integridad de la Constitución, tampoco puede llegar al
extremo de impedir de forma absoluta su reforma, puesto que ello puede
desencadenar en la destrucción del sistema constitucional.
V. LA CORTE CONSTITUCIONAL SE INVISTIÓ DE FACULTADES

CONSTITUYENTES AL CREAR NUEVAS NORMAS
CONSTITUCIONALES
76. En su decisión, la Corte Constitucional no se limitó a declarar la

inexequibilidad de las normas relacionadas con el nuevo sistema de
administración y gobierno de la Rama Judicial, y a disponer que operaba el
fenómeno de la reviviscencia de las disposiciones constitucionales derogadas
que mencionaban al Consejo Superior de la Judicatura. En vez de esto, con la
excusa de armonizar su decisión de inexequibilidad del sistema de
administración y gobierno del Acto Legislativo 02 de 2015 con la
reincorporación de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, la Corte se arrogó la facultad de crear disposiciones
constitucionales nuevas, excediendo de manera clara sus competencias.
77. Así, como consecuencia de la inexequibilidad del sistema de administración

y gobierno del Acto Legislativo 02 de 2015, en la sentencia C-285 de 2016
Corte ordenó que opere el fenómeno de la reviviscencia, reincorporando a la
138
Ello además guarda identidad con lo señalado por el profesor Mario Cajas, quien afirma: “Las dos únicas
declaratorias de inconstitucionalidad contra reformas constitucionales que produce la Corte Suprema de
Justicia, entre 1955 y 1990, se producen en 1978 y 1981. En ambos casos se trata de reformas que apuntan a
modificar la administración de justicia y que pueden considerarse ‘peligrosas’ para los intereses institucionales
de la Corte, y en particular porque disminuyen su poder dentro de la rama judicial” . Op. cit 94.
157
Constitución las disposiciones relacionadas con la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, yendo más allá de la
aplicación simple del fenómeno de la reviviscencia, la Corte le asignó a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura funciones que
originalmente no habían sido previstas en la Constitución de 1991 y que el
Congreso de la República, como constituyente derivado, le otorgó al Consejo
de Gobierno Judicial. Es decir, la Corte no solo reincorporó un órgano que
había sido reemplazado con las funciones que originalmente se le asignaron,
sino que le atribuyó nuevas facultades.
78. En efecto, al contemplar la conformación del órgano encargado de la

investigación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General y del
órgano que ejercerá la función disciplinaria de la Rama Judicial, el
constituyente originario no contempló la participación de la Sala
Administrativa. En cambio, según dispuso la Constitución de 1991, el órgano
encargado de la investigación de estos aforados sería la Cámara de
Representantes, elegida popularmente (artículos 174 y 178 de la
Constitución), y el de ejercer la función de disciplina de los jueces y
magistrados sería la Sala Jurisdiccional Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura, conformada por siete magistrados elegidos por el Congreso
Nacional de ternas enviadas por el Gobierno (artículo 255 de la Constitución).
79. El Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el órgano encargado de la

investigación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General y el
encargado de ejercer la disciplina sobre jueces y magistrados, estableciendo
procedimientos de elección de sus miembros distintos al establecido para los
órganos que reemplazaron. Así, para la investigación de los magistrados de
las Altas Cortes y del Fiscal General estableció una Comisión de Aforados,
conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno, a partir
de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas mediante
convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial (artículo
8 del Acto Legislativo 02 de 2015). Según esto, la Gerencia realizaría la
convocatoria y posteriormente el Consejo de Gobierno Judicial elegiría. Por
su parte, para ejercer la disciplina de los jueces y magistrados estableció la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, conformada por siete miembros,
elegidos por el Congreso en Pleno, de ternas enviadas por el Consejo de
Gobierno Judicial a razón de cuatro, previa convocatoria pública adelantada
por la Gerencia de la Rama (artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015). El
Presidente de la República nominaría las tres ternas restantes.
80. La forma de elección de los órganos que conforman la estructura del Estado
es una función propia de los titulares del poder de reforma de la Constitución,
quienes la ejercen a partir de argumentos de oportunidad y conveniencia
sobre los controles recíprocos de los poderes del Estado. No era tarea de la
Corte determinar si la decisión política del Congreso de la República de
asignarle al Consejo de Gobierno Judicial participar en el nombramiento de
los miembros de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial era aplicable a la Sala Administrativa del Consejo
158
Superior de la Judicatura. Esta es una decisión eminentemente política,
relacionada con el diseño de la estructura del Estado colombiano. La Corte no
debió entonces asignarle tales funciones al Consejo Superior de la Judicatura
(anterior Sala Administrativa de dicho Consejo), pues al hacerlo invadió
funciones propias de los poderes de reforma. Para no invadir la órbita de los
poderes de reforma, pudo haber permitido que el Congreso de la República lo
fijara, incluso mediante ley ordinaria, ya que en ejercicio de la cláusula
general de competencia el Congreso puede ocuparse de reglamentar asuntos
que no fueron previstos en la Constitución. Una decisión de esta naturaleza
habría sido más respetuosa de las facultades asignadas al Congreso de la
República y a la propia Corte Constitucional.
81. Si bien la Corte Constitucional ha modulado de distintas formas sus

sentencias al ejercer control de constitucionalidad de las leyes, debería
analizarse con mucho mayor cuidado la posibilidad de que procedan esta
clase de decisiones respecto del control de actos reformatorios de la
Constitución. En mi opinión, en principio solo debería ser admisible la
modulación de fallos que revisan actos reformatorios de la Constitución en
relación con el tiempo en el que surtirá efectos el fallo (si de manera
retroactiva o prospectiva, o si la inexequibilidad solo empezará a regir a partir
de un tiempo). No debería la Corte modular los fallos de constitucionalidad
sobre reformas constitucionales de manera tal que incida en el contenido
mismo de la disposición revisada. Esto se debe a la especial tensión que se
generaría con el principio democrático, pues implicaría que el juez
constitucional se inviste de la facultad para definir en última instancia el
contenido de una reforma constitucional.
82. Por lo anterior, aún si la Corte insistía en declarar la inconstitucionalidad del

Acto Legislativo 02 de 2015 (a pesar de la debilidad de sus argumentos),
debió optar por otra decisión, más respetuosa del principio democrático y de
la supremacía de la Constitución. Por ejemplo, pudo haberle dado efectos
diferidos a su decisión, en vez de tomarse unilateralmente la atribución de
crear una norma nueva a partir de la conjugación de dos grupos de normas
distintos.
83. En la sentencia C-285 de 2016 la Corte decidió modular su sentencia para

revivir las disposiciones de la Constitución de 1991 que habían sido
derogadas y ajustarlas a los cambios realizados por el Acto Legislativo 02 de
2015, con lo cual creó una norma nueva, que no corresponde ni a lo
establecido por la Constitución Política de 1991 ni al Acto Legislativo 02 de
2015. Al hacerlo, de manera clara se arrogó atribuciones que no le
corresponden, invadiendo aquellas asignadas a otro órgano. En suma, cabe
decir que la decisión de la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de
2016, con la excusa de proteger la separación de poderes, terminó afectándola
de manera grave.
Con el debido respeto,
159
Fecha ut supra

Magistrado
160
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-285 de 2016

poderes y reajuste institucional y se dictan
otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Salvo parcialmente el voto, en esta ocasión, por cuanto si bien coincido con la
mayoría de la Corte en que la reforma del autogobierno judicial sustituía la
Constitución, me distancio de los motivos en que se fundó el juicio de
sustitución y de la decisión tomada para colmar ciertos vacíos que dejaba esa
conclusión. En síntesis, considero por una parte que la Corte no está facultada
para definir quién debe asumir las tareas que le correspondían al Consejo de
Gobierno Judicial y sobrevivieron al control, una vez declaradas inexequibles las
normas que lo configuraban. Esa función está a mi juicio claramente asignada al
poder de reforma o al poder constituyente, pero no a la Corte Constitucional. Por
otra parte, observo que la metodología aprobada en este caso bajo el concepto de
‘sustitución de la Constitución’ no es coherente con la jurisprudencia sobre la
materia, pues consiste en un juicio problemático de aptitud técnica de la reforma
para alcanzar los objetivos que nominalmente persigue, con lo cual convierte el
examen de sustitución en una confrontación material o de conveniencia entre el
contenido de la reforma y sus fines, y no en un juicio orientado a definir si se
sustituyeron por otros diferentes e incompatibles los elementos definitorios de la
identidad de la Constitución.
Procedo a desarrollar estos puntos.
I. Los problemas de resolución de este caso. La función de integración

judicial de las normas, ante declaratorias de inexequibilidad, y sus límites en
el control de reformas constitucionales
1. Suscribí la decisión de declarar inexequibles las normas que regulaban el

Consejo de Gobierno Judicial, por cuanto sustituían parcialmente elementos
definitorios de la identidad de la Constitución, que adelante precisaré. Esta
decisión dejaba ciertas lagunas, toda vez que el Consejo de Gobierno Judicial
161
tenía funciones de nominación y elección de autoridades pertenecientes a otros
órganos que no desaparecían del orden constitucional con la presente sentencia.
En particular, el Consejo de Gobierno tenía la función de elaborar las listas de las
cuales serían elegidos por el Congreso los miembros de la Comisión de Aforados
(AL 02 de 2015 art 8) y cuatro integrantes de los siete que debe tener la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial (AL 02 de 2015 art 19). Al juzgarse
inexequibles las disposiciones que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial,
era evidente que no había entonces un organismo en el orden constitucional
encargado de elaborar esas listas. La Corte asumió entonces la función de colmar
esos vacíos, y las tareas que antes le correspondían al Consejo de Gobierno
Judicial decidió asignárselas al Consejo Superior de la Judicatura. Discrepo de
esta determinación por cuanto esa no solo no es una función de la Corte, sino que
aparte no responde a un adecuado diseño constitucional.
2. La declaratoria de inexequibilidad de las normas estructurales del Consejo de

Gobierno Judicial tenía como consecuencia jurisprudencial ordinaria la
reviviscencia del órgano homólogo del régimen constitucional en su versión
original, encarnado en el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa.
En la medida en que las decisiones adoptadas en este fallo se mantuvieron dentro
del ámbito natural de la reviviscencia, las apoyé. Ahora bien, la determinación de
reasignar las funciones que en la reforma tenía el Consejo de Gobierno Judicial,
de elaborar las listas para elegir la Comisión de Aforados y cuatro integrantes de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, trascendía la esfera de la
reviviscencia pues estas competencias no las tenía el Consejo Superior antes del
Acto Legislativo. Con el propósito loable de no obstaculizar la implementación
oportuna de la reforma, esta Corte asumió entonces una problemática
competencia de reasignación de funciones constitucionales que presuponía poder
constituyente, del cual sin embargo objetivamente carece. La Corte ha debido, en
mi concepto, declarar que para la entrada en funcionamiento de los organismos
constitucionales dependientes del Consejo de Gobierno Judicial –a saber, la
Comisión de Aforados y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial- era precisa
una reforma constitucional encargada de reasignar esas funciones acéfalas,
mientras ocurría lo cual debía preservarse el diseño original de la Constitución
de 1991.
3. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la competencia de esta Corte

para adoptar fallos integradores y sustitutivos, en los cuales el control
constitucional supone introducir precisiones o remplazar judicialmente
expresiones contenidas en la ley o los decretos con fuerza de ley o legislativos,
con el fin de ajustarlos a la Constitución. Esta técnica se justifica en el control de
leyes o normas con fuerza o rango de ley, por cuanto la decisión de integrar o
sustituir judicialmente la regulación controlada responde a la necesidad de
cumplir un mandato constitucional. Por ejemplo, en la sentencia C-262 de 2016
139
la Corte se enfrentó a un caso en el cual el legislador había regulado la
hipótesis de terminación y suspensión de la patria potestad de los cónyuges, pero
se había abstenido de referir con claridad una solución para hipótesis iguales de
139
MP. Jorge Iván Palacio Palacio. AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
162
los padres que no fuera cónyuges. La Corporación observó que no había ninguna
justificación para que el legislador regulara únicamente la situación descrita de
los cónyuges y no de los padres, y que la falta de una regulación clara sobre
todos los supuestos relevantes afectaba el interés superior de los niños, razón por
la cual decidió “DECLARAR INEXEQUIBLE la e xpresión cónyuges contenida
en los incisos 1o y 2o del artículo 310 del Código Civil y, en su
lugar, S USTITUIRLA por la expresión padres” . Como se observa, adoptó esta
decisión en cumplimiento de un mandato constitucional de protección del interés
superior del niño. En el presente caso, en contraste, no se advierte cuál es la
justificación constitucional de la reasignación de funciones, específicamente, del
Consejo de Gobierno Judicial a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura.
4. La razón que en apariencia sustenta esta determinación es la importancia de

garantizar la efectividad de la reforma constitucional. Sin embargo, esa
justificación no es suficiente por sí misma para ejercer una función propia del
poder de reforma, que la Constitución no le ha conferido a la Corte ni se había
ejercido con anterioridad, y en cuanto tal a lo sumo explica la decisión de
reasignar las funciones remanentes del Consejo de Gobierno pero en modo
alguno es un argumento para soportar la reasignación de funciones
específicamente a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Tampoco tiene sustento en la configuración original de la Constitución de 1991,
pues en esta la Sala Administrativa no tenía las funciones de elaborar listas para
elegir al organismo jurisdiccional disciplinario de los jueces y abogados (Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura) ni al órgano encargado de
instruir y acusar en los procesos disciplinarios y penales de los aforados
judiciales (Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de
Representantes, y Plenaria de la Cámara de Representantes). Mucho menos
encuentra sustento en la Constitución tal como quedó tras la reforma introducida
por el Acto Legislativo 02 de 2015, por cuanto esta última le confiaba esas
funciones a un órgano con una composición heterogénea y una naturaleza
competencial distinta al Consejo Superior de la Judicatura.
5. La readecuación constitucional efectuada en este fallo por la mayoría de la

Corte implica además asumir como un diseño constitucional apropiado que un
organismo como la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
elegido exclusivamente por las demás Cortes, sea el que escoja las listas de las
cuales saldrán los miembros de la Comisión de Aforados, y la mayoría de
integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En pocas palabras,
sería un organismo elegido por los magistrados de las Altas Cortes el encargado
de escoger quiénes los procesan penal y disciplinariamente, y quiénes disciplinan
a los demás magistrados, jueces y abogados. Lo que se pretendía entonces con
esta decisión, que era salvaguardar la separación de poderes y la independencia
judicial, se empieza a deshacer con este insospechado y novedoso diseño
constitucional, toda vez que los magistrados de las Cortes acabarían incidiendo
en la elección de sus propios jueces de instrucción y en los jueces disciplinarios
de las autoridades judiciales cuyas providencias controla. En vista de que
discrepé entonces de esta decisión, salvé parcialmente el voto.
163
II. El análisis de sustitución en el presente fallo es en realidad un juicio de
aptitud o de eficiencia de la reforma para conseguir los fines que persigue
6. También salvé parcialmente el voto, para resaltar mis discrepancias con el

juicio de sustitución tal como se efectuó en este proceso. Si bien la posición
reflejada en la sentencia se expresa en términos coincidentes con la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, en realidad la explicación central
de la supuesta ‘sustitución’ se aleja conceptualmente de ella. La sentencia C-258
de 2016, de la cual parcialmente me aparto, sostiene en lo relevante que el Acto
Legislativo 02 de 2015 “suprimió” el principio de autogobierno judicial, el cual
es un elemento que definía la identidad de la Constitución de 1991. Lo hizo
porque lo reemplazó por una institucionalidad que, primero, no ofrece un sistema
orgánico articulado y cohesionado; segundo, es vulnerable a mediaciones de
actores externos; y tercero, porque su configuración impide cumplir las
funciones de autogobierno encargadas al nuevo órgano. Esta regulación habría
hecho que el nuevo diseño constitucional, aunque nominalmente orientado a
garantizar el autogobierno judicial, careciera de “la aptitud necesaria para el
efecto”, por lo cual terminaría siendo “problemática” y “disfuncional a los
objetivos de la autonomía judicial”.
7. Estos argumentos, en mi criterio, son insuficientes para soportar un juicio de

sustitución, pues no muestran en realidad que se hubiese suprimido el principio
de autogobierno judicial, sino a lo sumo que este último fue objeto de una
reforma con problemas de aptitud ( como los que, por cierto, tenía el diseño
original de la Constitución). No es esta solo una cuestión de puridad
metodológica sino de competencia constitucional, pues discrepo de que esta
Corte esté facultada para controlar la aptitud de las reformas constitucionales con
respecto a los fines que persiguen, y mucho más si ese es el argumento decisivo
para declararlas inexequibles. Este proceso, por lo demás, no fue convocado para
discutir un aspecto eminentemente técnico de las ciencias de la administración
pública, como es el relativo a la idoneidad de un organismo de gobierno y
administración para cumplir cabalmente y con estándares de calidad las
funciones de gobernanza, gestión y gerencia que se le atribuyen, sino para
establecer si se sustituyeron rasgos definitorios de la identidad de la
Constitución. Aparte de lo cual, la Sala Plena en ningún momento demostró con
suficiencia que la reforma tuviera problemas superlativos de aptitud, que le
imposibilitaran por completo ejercer sus funciones, sino que se limitó a destacar
dificultades quizás ciertas y fundadas que en nada eran incompatibles con el
autogobierno, sino a lo sumo con el autogobierno eficiente. El control de las
reformas constitucionales no puede convertirse en un juicio de eficiencia, toda
vez que esto es en principio extraño al ámbito judicial, y ciertamente distinto de
la defensa de los límites competenciales del poder de reforma.
8. Advertir problemas de aptitud o eficiencia de una reforma para alcanzar los

fines que persigue no es otra cosa que trasmutar el juicio de sustitución en un
control material de vulneración típico, como el que se hace en el control de las
leyes. En el control de las leyes que limitan un principio constitucional la
164
jurisprudencia ha aplicado el juicio de proporcionalidad, en virtud del cual se
pregunta ante todo si la medida persigue un fin legítimo y tiene aptitud para
realizarlo. Como se observa, es en esencia lo mismo que se desarrolló en este
caso. Solo una sutil variación, en mi concepto en el orden puramente nominal y
terminológico, se ha introducido en el presente proceso para controlar el acto de
reforma constitucional del Consejo de Gobierno Judicial. Puede apreciarse, por
eso, cómo este fallo se contrajo a sostener que si bien el Acto Legislativo 02 de
2015 buscaba garantizar el autogobierno judicial, en realidad sus medidas
carecían de aptitud sustancial para lograrlo, debido a un número definido de
problemas, y por ese motivo globalmente considerado lo declaró inexequible en
lo pertinente. Debo resaltar, sin embargo, que en esta ocasión la Corte no aprobó
en modo alguno un cambio de jurisprudencia, y esta decisión es un ejercicio de
control cuyos alcances no modifican el juicio de sustitución, sino que intentan
interpretarlo y darle aplicación en un caso concreto, aunque discrepemos de la
forma específica como se interpretó y aplicó. Por lo mismo, esta decisión no
cambia la jurisprudencia, según la cual el juicio de sustitución exige determinar
si un elemento definitorio de la identidad de la Constitución ha sido remplazado
por otro – y “no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado”
(C-1040 de 2005)- opuesto o integralmente diferente al que había, al punto que
la Constitución de 1991 resulte irreconocible. Este fallo debe entonces
interpretarse en el contexto de la jurisprudencia precedente.140
9. Ahora bien, a esto debo agregar que concuerdo con este fallo en que la
reforma del organismo de autogobierno judicial sustituyó parcialmente la
Constitución, pero por razones distintas que paso a exponer a continuación.
III. El Acto Legislativo 02 de 2015 sustituía parcialmente la Constitución,

con el diseño del nuevo organismo de autogobierno judicial
10. Las normas demandadas del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyeron

parcialmente la Constitución, toda vez que reemplazaron por otros opuestos
principios esenciales del orden constitucional que estaban presentes en el diseño
original del organismo de autogobierno judicial. En esa medida, puede
compartirse parcialmente la identificación del principio sustituido. El juicio de
sustitución supone controlar que los ejes axiales o elementos definitorios de la
Constitución no sean sustituidos integral o parcialmente por otros opuestos e
incompatibles. El juicio de sustitución parcial busca precisamente controlar que
esos principios no sean remplazados por otros inconciliables en determinados
sectores importantes de la Constitución. Pues bien, la Constitución de 1991 se
identifica en parte por dos principios transversales, presentes también el gobierno
judicial originario: la separación de funciones y la neutralidad política de los
organismos no representativos. Se configura una sustitución no solo cuando estos
elementos son integralmente sustituidos por sus opuestos, sino también cuando
como fruto de un acto de reforma desaparecen de una parte de la Constitución,
toda vez que entonces el orden constitucional contrae un rasgo que le es
Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. Oxford University Press. 1996, p. 46. Twining, William y David Miers.
140
How to do things with rules. Londres. Butterworths. 1999, p. 340; entre otros.
165
radicalmente extraño, y distorsiona su identidad política. Eso es precisamente lo
que ocurrió en esta ocasión, como procedo a mostrarlo.
11. La Constitución de 1991 fue objeto de sustitución parcial p or la reforma al

gobierno judicial introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015. Para entender
adecuadamente esta aseveración es preciso en primer lugar conceptualizar la
noción de ‘sustitución parcial’ de la Constitución. En la sentencia C-1040 de
2005, la Corte declaró inexequible el segmento de una reforma constitucional
que le confirió al Consejo de Estado facultades para expedir una ley estatutaria
de garantías electorales, si el Congreso no lo hacía en máximo 6 meses. La Corte
consideró que con esta norma se producía una “sustitución parcial y temporal de
la Constitución” , y en específico que se sustituía el “principio de supremacía
constitucional” -rasgo de la identidad de la Constitución - por otro integralmente
distinto e incompatible, como era el “principio de supremacía del legislador
transitorio” . La reforma le asignaba a un órgano judicial, no electo por el pueblo,
ni representativo, ni conformado de modo plural, el poder de expedir una
regulación en materia electoral, normalmente sujeta a ley estatutaria; además con
una configuración que no sometía el acto a control jurisdiccional previo o
posterior, con implicaciones ciertas; y sin prever o referir reglas a las cuales
debiera sujetarse el Consejo de Estado para expedir esa ley.
12. Como se observa, la supremacía constitucional no había sido integralmente

sustituida. De hecho, la Constitución seguía siendo suprema, sus procedimientos
de reforma requerían un trámite más exigente que el previsto para expedir leyes
o normas infra legales, y el sistema de control constitucional en general se
preservaba (la tutela, el control abstracto y la excepción de inconstitucionalidad).
Pero había una sustitución de ese principio en un sector importante del
ordenamiento constitucional, como era el referido a la regulación de garantías en
las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República. Lo cual indica que
el juicio de sustitución parcial de la Constitución funciona como una técnica de
control para evitar que un elemento definitorio de la identidad de la Constitución
se remplace en ciertas zonas r elevantes del ordenamiento constitucional por otro
opuesto e incompatible. No es entonces necesario definir si el nuevo elemento,
introducido por la reforma, tiene un efecto actual invasivo o colonizador de la
gran totalidad del ordenamiento constitucional. Lo que advirtió la Corte en la
C-1040 de 2005 fue que, aunque el principio de supremacía constitucional aún
gobernaba el gran universo del ordenamiento colombiano, había dejado de
hacerlo en un área específica y puntual de la regulación, la electoral. Esta clase
de juicio precisamente buscaba evitar que los rasgos que definen la identidad de
la Constitución sean reemplazados por otros, que a su turno hagan irreconocible
la Carta Política.
13. Pues bien, la Constitución de 1991 se caracteriza en parte por la presencia de

dos principios o ejes definitorios de su identidad, también característicos del
gobierno judicial. En primer lugar, regula sistemáticamente el ejercicio del poder
público con arreglo al principio de separación de poderes y funciones (C-970 de
166
2004).141 En segundo lugar, estatuye como eje axial de la función pública la
neutralidad o imparcialidad política de los órganos constitucionales no
representativos. Estos principios fueron sustituidos parcialmente por otros
opuestos e incompatibles, en el Acto Legislativo que reemplazó el modelo
originario de autogobierno judicial, toda vez que el nuevo diseño constitucional
consagra un régimen de gobierno judicial caracterizado por la concentración
excesiva de funciones e instaura procedimientos para desencadenar y radicalizar
la parcialidad política de la Rama Judicial, y en particular de la administración
de justicia. El Congreso tiene ciertamente competencia para reformar el modelo
de autogobierno judicial, en la medida en que no sustituya dentro de su
estructura los rasgos que identifican el proyecto constitucional de 1991, entre los
cuales se encuentran la separación de poderes y funciones, y la neutralidad
política de los órganos no representativos. En esta ocasión lo que se advierte es
que la reforma desmontó un esquema de gobierno judicial que se fundaba en
esos principios, y lo remplazó por otro que concentra excesivamente las
funciones en miembros del Consejo de Gobierno, y en el cual la Rama Judicial
contrajo instituciones aptas para la parcialidad política propia de escenarios
cuyas cabezas son elegidas popularmente y les corresponden funciones
predominantemente políticas, como se muestra enseguida:
14. Separación de poderes y funciones – primer rasgo de la identidad de la

Constitución sustituido parcialmente - . La Asamblea Nacional Constituyente de
1991 advirtió que, en su versión clásica, el principio de separación de poderes
identificaba tres clases de poderes o funciones –legislativa, ejecutiva y judicial- y
propugnaba porque las ramas u órganos del Estado no pudieran ejercer más que
una de ellas. La Constituyente consideró esa concepción como superada en la
teoría y la práctica, no solo porque se han reconocido otras funciones públicas
fundamentales (como la fiscalización y la organización electoral), sino además
porque se ha admitido, y desarrollado en el constitucionalismo comparado, una
concepción de la separación de funciones compatible con la atribución conjunta
a un mismo órgano del poder público de más de una de esas funciones.142 En la
Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones, pero con
sus ulteriores desarrollos. La noción de separación de funciones, que ejerció una
especial influencia en la configuración de nuevo Estatuto Fundamental, estuvo
concebida como una técnica de distribución del poder en virtud de la cual a cada
141
Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández). En ese caso se cuestionaba la norma de una reforma
constitucional que le confería una facultad supletoria al Presidente de la República para expedir decretos con
fuerza de ley, incluso estatutaria, en materias que eran propias del legislador. La acusación se basaba en una
supuesta sustitución del principio de separación de poderes y funciones, y la Corte señaló que aun cuando ese sí
era efectivamente un elemento definitorio de la identidad de la Constitución de 1991, no fue sustituido.
142
Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de mayo de 1991. Presidencia de la
República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p. 27.
En esa ocasión, uno de los Ponentes del articulado sobre Estructura del Estado manifestó: “hoy es claro que ya no
existe esa separación estricta en compartimentos… entre los órganos o las ramas del poder que concebía
Montesquieu y que concebía la doctrina clásica tradicional del Estado y que los órganos, o las ramas, o los
poderes, o como queramos llamarlos, ejercen funciones específicas pero pueden ejercer otras funciones que son
propias o características de otras ramas, por ejemplo el Congreso ejerce funciones administrativas, lo que
delimita y lo que define el órgano desde el punto de vista funcional es su función principal del Congreso a pesar
de tener control político, será hacer las leyes, sigue siendo su función principal, como la función principal de los
jueces será la de juzgar, como la función principal del Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar
los servicios públicos del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la administración”.
167
una de las ramas y órganos del Estado se le asigna una función principal
identificable y diferente a la principal de las demás, pero susceptible de
conjugarse con otras funciones accesorias diferentes.143 Ante todo, este principio
fue visto como una forma de evitar la concentración excesiva de distintas
funciones públicas, por considerarse que esta última (i) propicia el abuso de
poder, (ii) el irrespeto de garantías y libertades constitucionales, y (iii) mina la
“eficacia” de la función del Estado. En la Ponencia conjunta sobre estructura del
Estado, se puede leer el fundamento de la distribución del poder:
“Las reformas a la estructura del Estado en cuanto hace a la

distribución del poder para garantizar las libertades públicas, evitar la
concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado,
se fueron desarrollando poco a poco”.144
15. El Constituyente distribuyó entonces el poder público con arreglo a este

principio de separación de funciones: el artículo 113 dice que los órganos del
Estado tienen funciones separadas; el artículo 121 establece que ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le asignan la
Constitución y la ley; el artículo 6 responsabiliza a los servidores públicos por
extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1º define a Colombia
como un Estado organizado en forma de República, lo cual presupone escoger
una forma de Estado opuesta a la monarquía, y en especial a la absoluta, donde
reina el principio de concentración del poder y de las funciones. Fuera de ello, el
de separación de funciones, así entendido, es el principio que está a la base e
informa toda la parte orgánica de la Constitución Política, la cual distribuye en
diferentes órganos las funciones principales de legislar, administrar, juzgar,
controlar, organizar las elecciones, elegir servidores a los altos cargos del
Estado. Si bien, en ciertos casos, un mismo órgano tiene competencia para
ejercer más de una de estas funciones, es posible identificar en cada caso una
función principal y advertir que las distintas funciones no se concentran
excesivamente. Por lo cual, la Constitución de 1991 sería irreconocible si este
principio presente en toda la estructura política fundamental se sustituye, total o
parcialmente, por un principio de concentración excesiva de funciones.145
16. Este principio de separación de funciones, entendido como una preocupación

transversal en la Constitución por la concentración excesiva de funciones
públicas, tuvo una presencia trascendental en la creación del Consejo Superior de
la Judicatura durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente. En el
Informe de Ponencia inicial para primer debate en Comisión Cuarta de la
143
Por eso, por ejemplo, al Congreso de la República se le atribuyó la función de legislar, además la de
administrar la rama legislativa y de administrar justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitución
admite que autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del Presidente de la República,
ejerza funciones legislativas extraordinarias o excepcionales.
144
Gaceta Constitucional Nº 59, p. 4. Ponencia presentada por los Constituyentes Hernando Herrera Vergara,
Carlos Lleras de la Fuente, Matías Ortiz y Abel Rodríguez.
145
Por eso la Corte ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-551 de 2003 que “no podría utilizarse el poder de
reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un
Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía”, pues esto supone remplazar una organización
política fundada en el principio de separación de funciones, por otra que concentra las funciones en unas pocas o,
en el peor de los casos, en una sola autoridad o persona.
168
Asamblea, presentado por los Constituyentes Álvaro Gómez Hurtado y Jaime
Fajardo Landaeta, se proyectaba el Consejo Superior de la Judicatura como un
organismo que pretendía separar las funciones, antes concentradas, de
administración de la Rama Judicial y de administración de justicia.146 El
Constituyente Fajardo Landaeta, en un complemento al Informe de Ponencia
conjunto para primer debate en Comisión Cuarta, señalaba al respecto que era
preciso crear un cuerpo institucional que concentrara la función de
administración de la Rama Judicial, toda vez que “la función jurisdiccional se
halla obstaculizada en virtud de que la rama debe ‘enredarse’ en otros asuntos
que además de restarle agilidad y tiempo, mellan la rapidez y la efectividad de
sus funciones. Indudablemente, con el cúmulo de conflictos para definir, los
funcionarios judiciales deben dedicar una buena parte de su tiempo a resolver
asuntos administrativos y aun disciplinarios” .147 El Consejo Superior aparecía
entonces como una forma de separar las funciones administrativas de la Rama de
quienes tenían a su cargo la función principal de administrar justicia.
17. No obstante, y a pesar de este propósito, desde el Informe de Ponencia

conjunto para primer debate en Comisión Cuarta se proyectaba el Consejo
Superior de la Judicatura como un cuerpo sin división en salas, a cargo de ejercer
funciones jurisdiccionales, disciplinarias, de gobierno, de administración de la
rama judicial, de administración de la carrera judicial, reglamentarias y
electorales.148 En la sesión del 20 de marzo de 1991, la Comisión Cuarta escuchó
un informe de quien para entonces era el Director de la Carrera Judicial, durante
la cual defendió una concepción del Consejo de Administración de Justicia,
según la cual este sería un organismo capacitado para concentrar y ejercer
diferentes funciones. Si bien para entonces no había iniciado la discusión sobre
la Ponencia relativa al Consejo Superior, uno de los Constituyentes manifestó su
preocupación por la concentración notoria de funciones en el nuevo cuerpo.149
Sin embargo, fue en el debate en Comisión Cuarta cuando esa célula se dividió
146
147
148
Gacetas Constitucionales No. 38 y 54. En efecto, de acuerdo con el Informe de Ponencia conjunto y al
complemento de la ponencia, al Consejo Superior como un cuerpo único se le asignaban funciones de
administración de la carrera judicial, de enviar listas para la designación de servidores judiciales, de conocer de
las faltas disciplinarios de magistrados de altas Cortes, de magistrados de tribunales, de jueces, de empleados y
funcionarios judiciales y de abogados en ejercicio; de dividir el territorio para efectos judiciales, de crear,
suprimir, trasladar y fusionar despachos judiciales, de dictar reglamentos generales para la Rama, de crear
entidades descentralizadas y patrimonios autónomos para la administración de recursos, de la carrera judicial y de
la seguridad social del personal de la Rama, de elaborar proyectos de ley, de elaborar y ejecutar el presupuesto de
la Rama, y de dirimir conflictos de competencia entre jurisdicciones.
149
Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 20 de marzo de 1991. Presidencia de la
República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 21
y ss. La Constituyente María Teresa Garcés señaló: “[…] para comentarle una inquietud que me surgió oyéndolo
a usted y es en relación con las funciones mismas del Consejo Superior de la Administración de Justicia, es que
da la impresión de que en la estructura que se propone el proyecto confunden un poquito dentro de las
atribuciones […] la parte administrativa con las funciones relacionadas con la Carrera Judicial, las funciones
relacionadas con el control de gestión, de la función de los jueces, entonces yo le quería plantear si usted no
considera que las funciones relacionadas sobre todo con la carrera judicial, la escuela judicial, con el control de
gestión deberían ser ejercidas por un organismo que no tuviera relación con las personas que ejercen los cargos ni
aun con los Magistrados de la Corte y el Consejo de Estado, porque creo que eso le quita un poquito de
objetividad en esa función que es controladora y finalmente y además veo que le quita demasiado tiempo a las
personas cuya función principal es juzgar y se los llena de funciones administrativas que creo que es lo que
sucede en la actualidad puesto que uno oye que los Presidentes de los Tribunales que la [… no hay texto …] en
esas atribuciones”.
169
en torno a la ponencia, en el punto relativo a si los integrantes del Consejo
Superior debían concentrar funciones por ejemplo administrativas, de gobierno,
judiciales, reglamentarias.
18. En efecto, en las sesiones del 18 y 19 de abril de 1991, dentro de la Comisión

Cuarta finalmente se aprobó la propuesta contenida en el Informe de Ponencia,
conforme a la cual el Consejo Superior, en un solo cuerpo y sin división en salas,
concentraría funciones de gobierno, administrativas, electorales, judiciales,
reglamentarias. Sin embargo, esta decisión fue tomada por cinco votos a favor
contra cuatro que estaban en contra. Quienes estaban en contra manifestaron su
preocupación durante las deliberaciones, con respecto a la potencial ineficacia
del organismo. La Constituyente María Teresa Garcés manifestó en los debates:
“[a] mi lo que me da temor es que trasladándole a nivel constitucional a un
organismo funciones tan disímiles, no sea operativo” ,150 y dijo además “[a] mí
me siguen preocupando las comisiones, sinceramente me siguen preocupando
las comisiones. Administra la carrera judicial; administra el presupuesto,
administra justicia […] parece que hay una mezcla de funciones”.151 A lo cual
uno de los ponentes, el Delegatario Álvaro Gómez Hurtado, respondió que había
una concentración de funciones deliberada, con la cual se buscaba hasta esa
etapa crear un organismo judicial de control supremo sobre la Rama Judicial:
“Hay una mezcla. Es voluntaria, queremos que haya un organismo con

esas características y que le pongamos a la administración de justicia
un carácter gerencial y los gerentes tienen distintas facultades […]. Ya
anteriormente habíamos sentado un precedente y es que el señor
Montesquieu pues lo sentimos mucho, pero no necesariamente tiene
que seguir impidiendo la modernización del Estado”.152
19. La Ponencia para primer debate en Plenaria de la Asamblea Nacional

Constituyente guardaba consonancia con lo aprobado por la Comisión Cuarta. En
la Gaceta Constitucional 75 se puede apreciar cómo el articulado y la motivación
buscaban configurar el Consejo Superior de la Judicatura o de la Administración
Judicial como un cuerpo cuyos integrantes concentraban funciones de gobierno,
de administración, judiciales, electorales y reglamentarias. Lo cual se justificaba
en la intención de convertirlo en “la institución responsable del funcionamiento
integral de la administración de justicia” . Por eso, según el Informe de Ponencia
mayoritario, el nuevo organismo de administración judicial “[…] reúne,
contrariando la dispersión que siempre ha existido, funciones tan disímiles como
la de servir de instancia en asuntos disciplinarios relacionados con jueces y
abogados, la de actualizar y vigilar la operación de la carrera administrativa, la
de utilizarla para el suministro de candidatos a las funciones judiciales, la de
150
Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 19 de abril de 1991. Presidencia de la
151
152
170
arreglar conflictos jurisdiccionales, y la de preparar y ejecutar el presupuesto” .
153
20. De la Comisión Cuarta surgió también un Informe de Ponencia de minoría.

Si bien contra la posición mayoritaria se depositaron en la Comisión cuatro
votos, la ponencia de minoría fue suscrita por uno de sus integrantes. En la
Gaceta Constitucional 88 se advierte que la Ponencia minoritaria alertaba a la
Asamblea especialmente contra la concentración excesiva de funciones en el
nuevo organismo de administración de la Rama Judicial. Decía, al respecto, que
“no parece aconsejable reunir en un solo organismo funciones tan múltiples,
diferentes y dispersas que puedan hacerlo inoperante”.154 Este exceso en la
atribución de funciones al Consejo Superior resultaba problemático, en primer
lugar, porque suponía un riesgo objetivo para la eficacia del nuevo organismo, de
tal suerte que se lo configuraba por obstáculos reales contrarios a su
operatividad, en segundo lugar, porque introducía una ruptura con la tendencia
constitucional a evitar la concentración ingente de funciones disímiles en un
único organismo y, en tercer lugar, debido a que una configuración con
funciones tan heterogéneas impedía darles un perfil nítido a sus integrantes.155
21. La Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente acogió desde el primer

debate la necesidad de separar las funciones del Consejo Superior de la
Judicatura y, en esa medida, en ese punto le concedió la razón a la Ponencia
minoritaria. En efecto, en la sesión Plenaria del 1º de junio de 1991, los Ponentes
de la Comisión Cuarta manifestaron su intención de concentrar todas las
funciones del Consejo Superior en un único cuerpo. Uno de ellos sostuvo que
con la propuesta de articulado se había planteado una concentración de
funciones, “desafiando sobre todo un prurito que tenemos los abogados de que
lo judicial debe estar separado de todo lo que sea administrativo, […] que ha
impedido que la justicia tenga el cuerpo, la responsabilidad y los recursos
necesarios para que volvamos a tener una administración de justicia” . El otro
ponente señalaba, en consecuencia, uno de los puntos centrales a abordar era el
relativo a la separación de funciones en salas dentro del mismo cuerpo, o la
distribución de las mismas a organismos distintos al Consejo Superior: “[…] si
es posible o no integrar funciones de tan diversa índole como son las funciones
administrativas, disciplinarias, como son las funciones nominatorias de ese
Consejo Superior de la Judicatura en un solo objetivo, es ahí donde me parece
que debe centrarse la discusión en la Plenaria de la Asamblea” . Por su parte, la
Ponente del Informe minoritario previno a la Plenaria sobre el problema de
concentración de funciones del Consejo, tal como estaba hasta entonces:
153
Gaceta Constitucional No. 75, p. 5.
154
155
Al respecto, ver el Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 20 de marzo de 1991.
Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional
Constituyente, pp. 21 y ss. Igualmente, el Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 19 de
abril de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea
Nacional Constituyente, p. 37. Gaceta Constitucional No. 88: “mezclar en un mismo organismo funciones tan
disímiles […] implicaría que dicho organismo estuviera compuesto por personas al mismo tiempo economistas,
administradores, abogados, expertos en relaciones industriales […] hecho que no se garantiza al exigirles que
reúnan los requisitos necesarios para ser elegidos magistrados de la Corte, los cuales no persiguen esos
objetivos”.
171
“[…] de lo que se trata es que ese Consejo no tenga demasiadas
funciones diferentes, o sea, que no tenga al mismo tiempo funciones
administrativas, funciones jurisdiccionales, funciones legislativas,
funciones reglamentarias, porque me parece que esto lo puede hacer
demasiado incontrolable para que pueda llevar a cabo cada una de
estas funciones. […] Consideramos que para la eficiencia de la rama
judicial, tan ansiada por todos para su correcto manejo administrativo
y la eficacia en la administración de sus recursos es indispensable la
separación de estas funciones”.156
22. Durante el primer debate de la Plenaria de la Asamblea Nacional

Constituyente se observa entonces una orientación general hacia la imperiosa
separación de funciones. Intervienen en este sentido no solo la Constituyente
María Teresa Garcés, sino también los Delegatarios Francisco Lloreda, Fernando
Carrillo, Arturo Mejía, Carlos Holmes Trujillo, Hernando Yepes Arcila,
Hernando Herrera Vergara, José María Velasco Guerrero, y el Gobierno
Nacional.157 No obstante, había discrepancias en torno a si la separación de
funciones debía hacerse entre salas del Consejo Superior, o si debían distribuirse
entre el Consejo Superior y otro organismo diferente, para definir lo cual se
nombró una Comisión Accidental que presentó su informe en la Sesión Plenaria
del 19 de junio de 1991, con la propuesta de dividir en salas el Consejo Superior,
con el fin de separar las funciones que la Constituyente pretendía asignarle al
nuevo organismo. La configuración del Consejo Superior, con separación de
funciones, fue entonces aprobada por 58 de los 70 Constituyentes.158 Tras
sujetarse a la adecuación de la Comisión Codificadora, el artículo aprobado en
primer debate decía: “El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en salas,
para separar las funciones que le asignen la Constitución y la ley” .159 De ese
modo se presentó entonces en la ponencia para segundo debate en Plenaria.160 En
el segundo debate en Plenaria se preservó, con ligeros cambios formales en lo
atinente a la separación de funciones, lo aprobado en primer debate.161 La
Constitución de 1991 incorporó entonces en el diseño del organismo de gobierno
judicial el principio estructural de separación de funciones públicas.
23. Este principio de separación de poderes y funciones fue sustituido en el

diseño del nuevo modelo de gobierno judicial, por su realidad opuesta la
156
Informe de Sesiones Plenarias, correspondiente al 1º de junio de 1991. Presidencia de la República. Centro de
Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 42 y ss.
157
Informe de Sesiones Plenarias, correspondiente al 1º de junio de 1991. Presidencia de la República. Centro de
Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 42, 67, 80. Informe de
Sesiones Plenarias, correspondiente al 3 de junio de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y
Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 10, 16 y ss, 22 y ss. Informe de
Sesiones Plenarias, correspondiente al 19 de junio de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y
Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 73 y ss.
158
Gaceta Constitucional No. 109. El texto aprobado en primer debate de la Asamblea Nacional Constituyente
decía: “El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en Salas para separar las funciones disciplinarias de las
demás que asignen la Constitución y la ley para los asuntos administrativos de la Rama Judicial”.
159
160
Gaceta Constitucional No. 115, p. 19.
161
Informe de Sesiones Plenarias, correspondiente al 1º de julio de 1991. Parte I. Presidencia de la República.
Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 102 y ss.
172
concentración excesiva de funciones en miembros del Consejo de Gobierno
Judicial. El Acto Legislativo acumula una enorme cantidad de funciones en los
Presidentes de las Altas Cortes y en el Gerente de la Rama Judicial. Para
empezar con los primeros, cada uno tiene las funciones jurisdiccionales propias
del órgano al cual pertenece. Como integrantes de las Cortes, además, participan
en la elección de otros funcionarios: los Presidentes del Consejo de Estado y la
Corte Suprema, en la elección de sus pares de las listas y en la postulación de un
candidato en la terna para el Procurador General de la Nación; el Presidente de la
Corte Suprema, en la postulación de la terna para auditor general de la Nación, y
el del Consejo de Estado en la elección dentro de los candidatos de esa terna; el
Acto Legislativo 01 de 2003 les entregó a ellos y al Presidente de la Corte
Constitucional además la función de escoger, por concurso de méritos, al
Registrador Nacional del Estado Civil. Pero a esas funciones, jurisdiccional y
electoral, el Acto Legislativo les suma otras significativas que, por su cantidad y
trascendencia, suponen una concentración excesiva de funciones, extraña y
radicalmente incompatible con el orden constitucional originario. Como
miembros del Consejo de Gobierno Judicial, los Presidentes de las Cortes tienen
las siguientes funciones:
- En la primera etapa de transición, ejercen una función legislativa estatutaria. El

artículo 18 transitorio del Acto Legislativo bajo control dice que mientras no se
expida ley estatutaria que regule las elecciones de representantes de empleados
judiciales, jueces y magistrados de tribunal, quien debe expedir esa regulación es
la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, actualmente integrada por los
Presidentes de las Cortes, quienes ocupan cuatro de las seis plazas de ese
organismo. El Acto Legislativo no prevé ningún tipo de restricción a los
contenidos de esa regulación, ni contempla tampoco un control constitucional
previo u oportuno como es lo adecuado para proyectos de esta naturaleza, pese a
su contenido de ley estatutaria. En la sentencia C-1040 de 2005 la Corte
Constitucional declaró inexequible una reforma parcialmente similar a esta, que
le daba facultades de regulación electoral al Consejo de Estado, por sustituir el
principio de supremacía constitucional. En el presente caso estamos ante la
adjudicación de un poder legislativo a un órgano no constitucional, integrado por
autoridades jurisdiccionales, y es este entonces un motivo inicial y poderoso para
despertar una sospecha de inconstitucionalidad.
- También en esta primera etapa de transición, a los Presidentes de las Cortes se

les confiere el poder de organizar las elecciones de representantes de jueces y
magistrados de tribunales, y de empleados judiciales, por parte de una masa
electoral voluminosa, con lo cual asumen también un poder de organización
electoral. Igualmente, una vez surtida esa elección, en esta fase los Presidentes
de las Cortes son mayoría para la elección de los tres miembros permanentes de
dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial. En efecto, el Acto
Legislativo prevé que los primeros tres miembros de dedicación exclusiva los
eligen entre los tres Presidentes de las Altas Cortes y los dos representantes
elegidos, uno de los empleados y otro de los jueces y magistrados de tribunal,
con lo cual los primeros tienen un significativo poder en la conformación del
Consejo.
173
- Una vez estén esos tres miembros de dedicación exclusiva, los Presidentes de
las Cortes participan nuevamente en la elección del Gerente de la Rama Judicial,
individuo que ostentará una enorme potestad de poder público, pues tendrá todo
un elenco de funciones de gobierno y administrativas, y de recursos técnicos,
administrativos y financieros bajo su control, lo cual indica que este es entonces
un poder trascendental de los Presidentes de las Cortes.
- Ya conformado integralmente el Consejo de Gobierno, entre las facultades

ordinarias que los Presidentes de las Cortes tendrán dentro de este, están las de
elaborar las listas de candidatos al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de
Justicia. Con esto, el Consejero o Magistrado de la Corte Suprema que resulte
siendo Presidente de la Corporación, tiene facultad de definir quién se incluye en
las listas, y además no se le priva expresamente de la competencia para votar
–como magistrado de la Corte Suprema o Consejero de Estado- por quienes
integran las listas. A su turno, cada Presidente de la Corte interfiere en la
integración de otras Cortes, más allá de cuanto podían hacerlo los Presidentes de
la Corte Suprema y el Consejo de Estado en el diseño constitucional originario.
- Los Presidentes de las Cortes, como miembros del Consejo de Gobierno

Judicial, eligen con sus votos a los miembros de la Comisión de Aforados, e
interfieren entonces en la integración no solo del Consejo de Gobierno, ni solo
de otros organismos de la Rama Judicial, sino también en la integración de un
órgano que tiene a su cargo la instrucción y la acusación disciplinaria y penal de
los aforados judiciales, entre los cuales ellos mismos se encuentran. A lo cual
debe sumarse que el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, si pertenece a la
Sala de Casación Penal de esa Corporación, tendría además la competencia para
decidir sobre las acusaciones penales que esa Comisión presente.
- También les corresponde, como miembros del Consejo de Gobierno, crear las
listas de las cuales van a ser elegidos los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial. Cabe resaltar entonces que los Presidentes de las Altas
Cortes acaban determinando la elección del juez disciplinario de los magistrados
de tribunal, jueces y empleados judiciales, con lo cual se les reconoce el poder de
incidir en su independencia interpretativa.
- Finalmente, como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, tienen un voto

en todas las funciones administrativas, de gobierno, electorales y reglamentarias
que tiene este novedoso organismo.
24. A esta concentración de funciones deben agregarse las competencias que

ahora se acumulan en cabeza del Gerente de la Rama Judicial. Mientras en la
Constitución de 1991 el principio de separación de funciones y distribución del
poder implicó conferirle a toda una Sala –integrada por siete magistrados- la
Gerencia de la Rama Judicial, este Acto Legislativo le confía esa función a un
único individuo, el Gerente de la Rama Judicial, quien tiene a su cargo las
funciones no solo de ejecución de las disposiciones del Consejo de Gobierno,
sino también la de “administrar la Rama Judicial” , elaborar y ejecutar el
174
presupuesto conforme lo apruebe el Congreso, administrar la carrera judicial,
organizar la Comisión de Carrera Judicial, representar a la Rama, y las demás
que le asigne la ley. Si bien el Acto Legislativo establece que la Gerencia de la
Rama es un órgano “subordinado” al Consejo de Gobierno, lo cierto es que en
realidad el Gerente tiene participación con un voto en ese Consejo, y es quien
administra directamente los recursos de la Rama, de los cuales participan todos
los restantes miembros del Consejo de Gobierno, razón por la cual más que de
una subordinación ha debido hablarse de coordinación compleja, pues hay una
relación de influencia jurídica y material de doble vía, ya que si bien
jurídicamente el Consejo es superior a la Gerencia, esta interviene en el Consejo,
y materialmente tendría incidencia en sus determinaciones.
25. El principio de separación de poderes y funciones no se sustituye por la

acumulación de funciones diversas, sino por su concentración excesiva y extraña
a la identidad de la Constitución. Y en el diseño del Consejo de Gobierno
Judicial es patente la concentración excesiva de funciones en manos de los
Presidentes de las Cortes y del Gerente de la Rama Judicial. A los primeros no
solo les deja intacto su poder jurisdiccional (y hasta se los incrementa, como
ocurre con el Presidente de la Corte Constitucional) y casi todos sus poderes
electorales (salvo el de participar en la elección del Contralor), sino que además
les confiere un grupo adicional, incomparable, sin precedentes y significativo de
poderes legislativos, de organización electoral, electorales, reglamentarios, de
gobierno, administrativos y de organización de concursos. En la Constitución de
1991 las autoridades públicas no tienen al mismo tiempo todas estas facultades, y
eso muestra que su aglutinación por el poder de reforma no solo es excesiva sino
que además introduce un elemento extraño, opuesto e incompatible con el orden
constitucional originario. A lo cual debe añadirse que, con la reforma controlada,
al Gerente de la Rama Judicial se le entregan funciones antes distribuidas en un
cuerpo colegiado; funciones además muy diversas, de gobierno, administración,
electorales, reglamentarias, de planeación y de ejecución, sin claras garantías de
frenos o contrapesos en los miembros restantes del Consejo de Gobierno
Judicial. Como antes se precisó, el principio de separación de funciones busca
evitar la concentración excesiva de poderes y competencias, como garantía frente
al abuso de poder, de respeto por los derechos y las libertades y de eficacia de la
función pública. Ha de entenderse que la sustitución de ese principio por su
opuesto apareja esos riesgos en forma cierta y demostrable, lo cual suma
argumentos de fondo a la inexequibilidad de la parte pertinente de la reforma
constitucional.
26. Neutralidad política de los órganos constitucionales no representativos

–segundo rasgo de la identidad constitucional sustituido parcialmente-. La
Constitución tiene un segundo elemento definitorio de su identidad, que fue
parcialmente sustituido por el Acto legislativo 02 de 2015. En la Carta de 1991 el
Congreso de la República (CP arts. 114, 132 y ss.), la Presidencia de la
República (CP art 115, 188 y ss.), los concejos municipales y distritales (CP arts.
313, 323), las asambleas departamentales (CP art 300), las juntas
administradoras locales (CP arts. 318 y 324), los alcaldes y gobernadores (CP
arts. 314, 323, 303 y s) son órganos representativos, conformados en sus cargos
175
principales por elección popular y pueden o bien participar en política bajo las
condiciones constitucionales (CP art 127), o bien actuar políticamente. Por el
contrario, los demás órganos constitucionales, encarnados en la Rama Judicial
(CP arts. 116, 128 y ss.), la Organización Electoral (CP arts. 258 y ss.), el Banco
de la República (CP arts. 371 y ss.), la Comisión Nacional del Servicio (CP art
130), las Corporaciones Autónomas Regionales (CP art 331), las
Superintendencias (CP arts. 115, 211 y 370), la Procuraduría General de la
Nación (CP arts. 275 y ss.), la Defensoría del Pueblo (CP arts. 281 y ss.), la
Contraloría General de la República (CP arts. 267 y ss.), el Auditor General de la
Nación (CP art 274) y la Fuerza Pública (CP arts. 216 y ss.) no solo no son
concebidos como organismos representativos, elegidos por voto popular, sino
que o bien tienen prohibido tajantemente tomar parte en actividades y
controversias políticas (CP art 127), o bien su funcionamiento es extraño a la
lógica política de los órganos representativos, por lo cual no pueden obrar en
función de mandatos electorales, alianzas coyunturales, conformación de
partidos y movimientos, defensa de intereses sectoriales o gremiales, y cabildeo.
27. Este principio tiene además claros antecedentes históricos, debidamente

considerados por la Asamblea Nacional Constituyente. El Acto Legislativo 1 de
1945 estipuló que los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y sus empleados,
así como los del Ministerio Público, no podían ser miembros de partidos, ni
intervenir en debates electorales, con excepción del ejercicio del sufragio. Como
una medida para frenar La Violencia, en el Pacto de Sitges los líderes del
bipartidismo identificaron que esta misma limitación debía extenderse con
carácter general a la función pública, con el fin de evitar que el vencedor de una
contienda política pudiera arrasar con “los despojos del vencido” y que cada
transición del poder estuviera marcada por la violencia o el revanchismo, y no
por la calidad del servicio público. Advirtieron entonces sobre la necesidad de
crear sistemas –como el de carrera- que hicieran de los funcionarios “ciudadanos
neutrales en la lucha política” , y esto fue precisamente lo que se instauró con el
Plebiscito de 1957, que prohibió a los empleados y funcionarios públicos de
carrera tomar parte en actividades de los partidos y en las controversias políticas,
sin perjuicio de ejercer el sufragio (Dcto Legislativo 247 de 1957 art 6º).162 En la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991, si bien se flexibilizó, estuvo presente
la preocupación por no desmontar totalmente esta prohibición.163 De hecho, fue
162
Cámara de Representantes. Por qué y cómo se forjó el Frente Nacional. Bogotá. Imprenta Nacional. 1959, pp.
31 y ss.
163
Informe de Sesiones Plenarias, correspondiente al 22 de mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de
Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 21 y ss. También puede
verse la sentencia C-794 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo. AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV María
Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva), en la cual la Corte relacionó las posiciones dentro de la
Constituyente así: “Alrededor de la cuestión, los proyectos de reforma tuvieron diferente orientación. Un primer
grupo, que comprendía propuestas como las contenidas en los proyectos No. 2 del Gobierno Nacional, No. 126
de Antonio Galán y No. 130 de Eduardo Espinosa, proponía que los funcionarios públicos pudieran intervenir en
las actividades políticas prescribiendo que, en cualquier caso, la ley determinaría las condiciones bajo las cuales
se haría. El texto de esas propuestas indicaba que “[l]a ley determinará las condiciones en las cuales los
funcionarios públicos podrán intervenir en actividades políticas”. || Un segundo grupo sugería la consagración de
prohibiciones amplias a la participación. En esa dirección se encontraba, por ejemplo, el proyecto No 67
presentado por Misael Pastrana y otros constituyentes, conforme al cual “[a] los servidores públicos les está
prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio del que
ejerza el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición constituye causal de mala conducta.” .
También en ese grupo estaba el proyecto No. 66 de Raimundo Emiliani conforme al cual “[a] los empleados y
176
claro por ejemplo que la experiencia nacional que condujo a su establecimiento
tuvo una consideración expresa en los debates.164 Ahora bien, el riesgo de
politización de la función pública no se ligaba solo a la posibilidad de que los
servidores públicos pudieran intervenir en las contiendas partidistas, sino
también a que cargos judiciales o de control fueran fruto de elección popular.165
28. Este principio de neutralidad política fue sustituido parcialmente en el nuevo

diseño constitucional del gobierno judicial, por su expresión opuesta encarnada
en la parcialidad política. El Acto Legislativo 02 de 2015 instauró tres
instituciones que reconstituirían a la Rama Judicial como un escenario de
contiendas electorales, representación popular, conformación de partidos,
alianzas y movimientos, defensa de intereses sectoriales o gremiales, y cabildeo.
En primer lugar, le confirió a la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial
una función legislativa de carácter transitorio, consistente en la regulación de las
elecciones de representantes de jueces y magistrados de tribunal, y de empleados
judiciales. El universo de votantes está integrado actualmente por 26046
empleados, 4691 jueces y 771 magistrados de tribunal, para un total de 31508
personas. Según el censo de 2014, esto es más que el censo electoral total de
varias capitales de departamento en el país, como por ejemplo Florencia
–Caquetá (10769), Mitú - Vaupés (14685), Inírida – Guainía (16808), Puerto
Carreño – Vichada (15347), Popayán – Cauca (21043), Villavicencio –Meta
(30629), Leticia – Amazonas (31137), por mencionar algunos ejemplos. Dada su
magnitud, la regulación de unas elecciones así está sujeta a cabildeo, que en el
contexto parlamentario está expresamente autorizado por la Constitución (CP art
144), pero resulta extraño e inconsistente con la neutralidad política de la Rama
Judicial. En segundo lugar, la reforma controlada instituye elecciones periódicas
de representantes de jueces y magistrados de tribunales, y de empleados
judiciales, lo cual no solo posibilita que las reivindicaciones electorales sean
capturadas por los partidos políticos, sino que de hecho propicia la formación de
partidos y movimientos internos, plataformas electorales, vínculos entre
mandantes y mandatarios, alianzas, coaliciones, disputas que politizan la Rama
funcionarios públicos de la Carrera Administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y en las controversias políticas sin perjuicio de ejercer el derecho de sufragio. El quebrantamiento de
esta prohibición constituye causal de mala conducta.” . En igual sentido, aunque con un menor nivel de
restricción se hallaba el proyecto No. 93 presentado por el Constituyente Arturo Mejía Borda según el cual
“[a] los empleados públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las controversias
políticas, sin perjuicio de participar en las actividades meramente organizativas de los partidos y de ejercer
libremente el derecho al sufragio” . || Una tercera perspectiva planteaba reconocer una permisión general de
participación, exceptuada en algunos eventos previamente señalados por la Constitución o la ley. Ellos se
diferenciaban respecto del alcance de las excepciones dado que (i) unos establecían que la prohibición debía
comprender a los funcionarios que tuvieran jurisdicción, mando o responsabilidad política, (ii) otros planteaban
que abarcara a quienes ejercían jurisdicción o mando y los que definiera la ley y (iii) algunos más incluían a
funcionarios de dirección y manejo así como a los que estableciera expresamente la Constitución”.
164
Como se observa, por ejemplo, en el Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de
mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la
Asamblea Nacional Constituyente, pp. 39 y ss
165
Ídem, p. 57. Un Constituyente, por ejemplo, manifestó durante las discusiones de la función pública:
“Pregunto, si en las otras comisiones nos proponen que se elija al Procurador General de la Nación, gobernadores
por elección popular, jueces por elección popular y no sé qué otras figuras se está proponiendo que sea por
elección popular, alcaldes por elección popular, entonces en qué quedamos con el derecho a participar en política
en un momento determinado”. Por eso puede leerse en la sentencia C-794 de 2014, antes referida, que el
principio fundamental de neutralidad política para servidores públicos no representativos “hace referencia a las
controversias políticas de tipo partidista o en el marco de procesos electorales”.
177
Judicial. En tercer lugar, el Acto Legislativo incrementa las facultades
electorales de los miembros de la Rama Judicial, funciones que potencializan los
riesgos de parcialidad política de la función electoral.
IV. Conclusión
29. La Corte Constitucional tiene a su cargo la función de guardar la

“integridad” de la Constitución (CP art 241), y esta tarea supone controlar que el
poder de reforma no reemplace los rasgos que la identifican, total o
parcialmente, por otros que sean opuestos e incompatibles pues un acto de esa
naturaleza la desintegra al hacerla radicalmente incoherente e irreconocible. Este
no es un juicio de aptitud de las reformas constitucionales para alcanzar los fines
que persiguen, pues ese es un examen de violación material propio del control de
las leyes. Ahora bien, para verificarlo adecuadamente no es necesario que un
rasgo de la identidad de la Constitución sea totalmente borrado de sus
disposiciones, pues basta con que desaparezca de uno de sus sectores
fundamentales –como el autogobierno- y sea sustituido por otro de signo
contrario, para sostener que un órgano constituido con poder de reforma ha
desbordado sus competencias. En una democracia participativa, en la cual la
soberanía reside en el pueblo, no es legítimo que sin intervención popular directa
se instauren reformas orientadas a instalar en un parte vital del cuerpo
constitucional elementos que resulten totalmente extraños, contradictorios y
discordantes con la identidad originaria del proyecto constitucional. En mi
concepto, en este caso eso fue lo que ocurrió con el Acto legislativo 02 de 2015,
en cuanto se refiere a la reforma del gobierno judicial, por haber remplazado por
sus opuestos los principios de separación de poderes y funciones y neutralidad
política presentes en el diseño originario del gobierno judicial. Por eso apoyé la
declaratoria de inexequibilidad pertinente. Dejo consignadas, sin embargo, las
razones que me condujeron a salvar parcialmente el voto.
Fecha ut supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
178

C 285 16

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Sentencia C-285/16

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO

ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-​Competencia

DETERMINACION DE LA COMPETENCIA COMO ELEMENTO

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION​-Elementos del

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-​Eje definitorio de la Constitución

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-​Elementos

En la Constitución de 1991, el principio de autogobierno judicial comprende

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-​Fundamento, contenido

PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-​Manifestación del

AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-​Expresión de la

AUTONOMIA DE LA RAMA JUDICIAL-​Alcance

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-​Contenido y alcance

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-​Fundamento constitucional

SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA

ACTIVIDAD JURISDICCIONAL Y GESTION DE LA RAMA

SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA

AUTOGOBIERNO-​Elemento estructural del ordenamiento superior, no

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE

SISTEMA DE AUTOGOBIERNO-​Ingredientes para mantener el carácter

Para mantener el carácter endógeno del sistema de autogobierno, dada la

COMPETENCIAS JURISDICCIONALES-​Separación funcional de las

CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-​Sistema de atribuciones no

COMISION INTERINSTITUCIONAL DE LA RAMA

CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL Y GERENCIA DE LA RAMA

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE

El nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de principios opuestos a la

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE

El nuevo esquema de gobierno y administración se edifica sobre principios

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE

El Acto Legislativo 02 de 2015 sustrajo a los órganos de gobierno y

Referencia: Expediente D-10990

Demanda de inconstitucionalidad contra los

Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto

Bogotá D. C., 1 de junio de dos mil dieciséis (2016)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

I.1. Normas demandadas

En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Carlos

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015

ARTÍCULO 15. ​El artículo ​254​ de la Constitución Política quedará así:

Artículo 254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a

El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas

El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve miembros: los

Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso

​ l artículo ​255​ de la Constitución Política quedará así:

Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al

La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del

​ eróguese el artículo 2​ 56​ de la Constitución Política​.

ARTÍCULO 18. TRANSITORIO.​ El Gobierno Nacional deberá presentar antes

l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:

a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o

b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de

c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este,

d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará

e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa

f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las

g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los

ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Eje definitorio de la Constitución

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Elementos

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido

PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del

AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la

AUTONOMIA DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido y alcance

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Fundamento constitucional

AUTOGOBIERNO-Elemento estructural del ordenamiento superior, no

SISTEMA DE AUTOGOBIERNO-Ingredientes para mantener el carácter

COMPETENCIAS JURISDICCIONALES-Separación funcional de las

CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Sistema de atribuciones no

ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:

l artículo 255 de la Constitución Política quedará así:

eróguese el artículo 2 56 de la Constitución Política.

ARTÍCULO 18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes

7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3,

Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del

l artículo 257 de la Constitución Política quedará así:

PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional

ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.

Deróguese el artículo 2 61 de la Constitución Política y reenumérese el