La Función Pública y la Función Administrativa

1. Conceptos y diferencias de la función pública y la función administrativa.

La función pública puede ser definida como el conjunto de relaciones laborales entre el Estado
y sus servidores en donde las funciones desempeñadas son señaladas por la Constitución,
una Ley o un reglamento. La función pública es la actividad realizada en cabeza de personas
naturales en nombre del Estado cuyo fin está encaminado al logro de los fines esenciales del
mismo estado.

Esta figura está sometida a un Régimen con el cual se garantiza la igualdad, la eficiencia, los
servicios que brinda el Estado y en consecuencia la práctica de los principios fundamentales en
que se basa dicha actividad.
Función Administrativa es la actividad concreta, dirigida a través de una acción positiva, a la
realización de los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad.
Es la función del Estado que se ocupa de la satisfacción de los intereses comunitarios
impostergables. Es la función más amplia que se utiliza en la esfera estatal y es la función
principal del Poder Ejecutivo, donde encontramos el derecho administrativo puro.
La función administrativa es la que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y que consiste en la
ejecución de actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales.
Diferencias:
Función pública: Es la relación entre los servidores públicos y la administración.
Función administrativa: Comprende toda misión, competencia o actividad de interés general,
otorgada conforme al principio de juridicidad para regular, diseñar, aprobar, ejecutar, fiscalizar,
evaluar y controlar políticas públicas o suministrar servicios públicos, aunque estos tengan una
finalidad industrial o comercial y siempre que no asuman un carácter legislativo o jurisdiccional.

2. Estatutos de los Funcionarios Públicos

Estatuto de la Función Pública es el conjunto de las disposiciones legales reguladoras de las
relaciones de trabajo entre el Estado y el servidor público, es un régimen de derecho público
basado en el mérito y la profesionalización para una gestión eficiente y el cumplimiento de las
funciones esenciales del Estado. Dicho estatuto determinará la forma de ingreso, ascenso,
evaluación del desempeño, permanencia y separación del servidor público de sus funciones.
El ejercicio de la función pública estará regido por un conjunto ordenado y sistemático de
principios fundamentales que constituyen la esencia de su estatuto jurídico, a saber:
1. Mérito personal: Tanto el ingreso a la función pública de carrera como su ascenso
dentro de ésta debe basarse en el mérito personal del ciudadano, demostrado en
concursos internos y externos, la evaluación de su desempeño y otros instrumentos de
calificación;
2. Igualdad de acceso a la función pública: Derecho universal de acceder a los cargos y a
las oportunidades de la función pública sin otro criterio que el mérito personal y sin
discriminación de género, discapacidad o de otra índole;
3. Estabilidad en los cargos de carrera: Permanencia del servidor público de carrera,
garantizada por el Estado, siempre que su desempeño se ajuste a la eficiencia y a los
requerimientos éticos y disciplinarios del sistema;
4. Equidad retributiva: Prescribe el principio universal, que, a trabajo igual, en idénticas
condiciones de capacidad, desempeño o antigüedad, corresponde siempre igual
remuneración, cualesquiera que sean las personas que lo realicen;
5. Flexibilidad organizacional: Potestad reconocida del Estado empleador de variar las
condiciones de trabajo por interés institucional;
6. Irrenunciabilidad: Los derechos y prerrogativas que la presente ley reconoce a los
servidores públicos son irrenunciables;
7. Tutela Judicial: Reconoce la facultad del servidor público lesionado de recurrir ante la
jurisdicción contencioso-administrativa en demanda de protección, como parte de los
derechos consagrados según lo dispuesto por la presente ley.

La constitución política del Estado, contiene diversas normas relativas al ingreso y cese en las
funciones de los funcionarios y empleados públicos. El ingreso a las funciones en República
Dominicana se realiza por los medios siguientes:

a) por elección popular directa, es el caso del Presidente de la República, de los Síndicos,
Regidores, y suplentes de los Ayuntamientos (Arts. 49, 82 y 91 de la Constitución); b) por
elección indirecta: este es el caso de los miembros de la Cámara de Cuentas (Art.78 de la
Constitución); c) por libre nombramiento del Presidente de la República, en el caso de todos los
funcionarios y empleados públicos, salvo cuando el nombramiento se atribuye a otro poder u
organismo autónomo (Art. 55 numerales 1, 4, 12, 24 y 84 de la Constitución); d) por
nombramiento del Senado: es el caso de los empleados auxiliares de éste cuerpo (Art. 34
párrafo I de la Constitución), y de los miembros de la Junta Central Electoral; e) por
nombramiento de la Cámara de Diputados (Art. 34 párrafo I de la Constitución) sus empleados
auxiliares; f) por nombramiento de la Suprema Corte de Justicia, en el caso  de los Jueces,
Notarios Públicos, Registradores de Títulos, Intérpretes judiciales, y demás funcionarios y
empleados auxiliares; g) por nombramiento de los ayuntamientos: es el caso de los funcionarios
y empleados municipales; h) por nombramiento de un organismo autónomo calificado por la
Ley para ello: es el caso de los empleados y funcionarios de algunas instituciones del país.   

En cuanto al cese de las funciones públicas, este también se encuentra normado por la
Constitución y algunas leyes especiales y puede producirse, según los casos, en la forma
siguiente: a) por libre y discrecional revocación de los organismos o funcionarios que hubiesen
hecho el nombramiento, excepto cuando la ley disponga lo contrario; b) por revocación
condicionada, a expediente de falta: es el caso de los miembros de la Junta Monetaria (Art. 111
párrafo 3ro. de la Constitución y Art. 26 de la Ley Orgánica del Banco Central); c) por mala
conducta o falta en el ejercicio de las funciones, previa acusación pública: tal es el caso de los
funcionarios públicos elegidos para un periodo determinado (Art. 23 y 26 de la Constitución); d)
por inhabilitación resultante de una condena judicial, o por destitución judicial, e) por
vencimiento del termino de las funciones; f) por renuncia; g) por muerte. 

Actualmente los empleados y funcionarios públicos dominicanos están regidos por la Ley No.
41-08 De Función Pública y que crea la Secretaria de Estado de Administración Publica del 25
de enero de 2008 y la Ley No. 247-12 Orgánica de la Administración Pública.

3. Condiciones para ejercer la Función Pública

Artículo 32.- Toda persona tendrá derecho de acceder al servicio público en condiciones de
igualdad, sin más requisitos que los establecidos de conformidad con lo previsto en la presente
ley y su reglamentación complementaria.
4. Requisitos para ser Funcionario Público
Artículo 33.- Las condiciones generales de ingreso al servicio público son las siguientes:
1. Ser dominicano;
2. Estar en pleno goce de los derechos civiles y políticos;
3. Estar en buenas condiciones de salud física y mental para desempeñar el cargo;
4. Demostrar capacidad o idoneidad para el buen desempeño del cargo mediante los
sistemas de selección que se establezcan según la clase de cargo a ocupar;
5. No estar incurso en el régimen de incompatibilidades;
6. No encontrarse inhabilitado:
a) por destitución de un cargo público debido a la comisión de una falta de tercer grado
conforme a lo establecido en el régimen ético y disciplinario previsto en la presente ley;
b) por haber sido sancionado por sentencia judicial de conformidad con la legislación penal
vigente;
c) por haber intentado ingresar o haber ingresado al servicio público mediante actuaciones
fraudulentas.
7. Tener la edad constitucional o legalmente exigida;
8. Ser nombrado o contratado por autoridad competente, juramentarse en los casos previstos
en el ordenamiento jurídico y tomar posesión del cargo conforme a lo dispuesto por la
Constitución y las leyes de la República.
5. Responsabilidad civil, penal, disciplinaria y administrativas de los servidores públicos.
 La responsabilidad es la virtud o disposición habitual de asumir las consecuencias de las
propias decisiones, respondiendo de ellas ante alguien. Responsabilidad es la capacidad de dar
respuesta de los propios actos.
Si la persona física investida como agente público actúa en y para la administración, pero
trascendiéndola, es decir “hacia afuera” de ella y en interrelación con otras personas físicas o
jurídicas ajenas a la organización, lo que hace que en cierta forma pierda su “individualidad”, se
establece una relación distinta. Es la llamada “orgánica” siendo este vínculo en el que existe
una identificación entre la persona y el ente y por lo tanto un fenómeno de incrustación en la
propia organización.

De esta última se deriva la responsabilidad del Estado que es uno de los temas de mayor
relevancia en el ámbito estatal. Nos referimos a la responsabilidad que le cabe al Estado o a sus
agentes, en el desempeño de funciones por él asignadas, ya sea por su actuación como sujeto
de derecho público o privado.
Tipos de responsabilidad:
Las responsabilidades de los funcionarios y agentes de Estado admiten distintas clasificaciones
según sea la norma que la regula. Así, podemos hablar de responsabilidad.
Ética
La responsabilidad ética surge de la observancia de los principios y reglas de conducta ética. La
falta de observancia puede consistir en una acción o en una omisión.
Es importante destacar que la Responsabilidad Ética no se circunscribe sólo al campo de la
moral, sino que puede sobrepasar y penetrar en los fueros legales ya sea civil o penal.
Administrativa o Disciplinaria
La responsabilidad administrativa, llamada también disciplinaria, alcanza a funcionarios y
agentes sólo en sus funciones, no en su patrimonio ni persona. Se produce cuando se incurre en
una falta de servicio cometida por el agente transgrediendo las reglas de la función pública y las
sanciones pueden ser: amonestación, suspensión, cese o exoneración.
El art. 1113 de nuestro Código Civil dispone que “La obligación del que ha causado un daño
se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que
se sirve, o que tiene a su cuidado.
En los supuestos de daños causados con las cosas, el dueño o guardián, para eximirse de
responsabilidad, deberá demostrar que de su parte no hubo culpa; pero si el daño hubiere sido
causado por el riesgo o vicio de la cosa, sólo se eximirá total o parcialmente de responsabilidad
acreditando la culpa de la víctima o de un tercero por quien no debe responder.
Si la cosa hubiese sido usada contra la voluntad expresa o presunta del dueño o guardián, no
será responsable.”
A su vez, el art. 43 establece que “Las personas jurídicas responden por los daños que
causen quienes las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasión de sus funciones.  
Responden también por los daños que causen sus dependientes…”
En la responsabilidad administrativa lo que se censura es el incumplimiento a una serie de
normas administrativas. En el procedimiento administrativo, antes de ejercer el poder
sancionatorio, debe instruirse el sumario que es lo que va a determinar si existe
responsabilidad del funcionario y en qué medida participó en la falta administrativa.
La responsabilidad administrativa o disciplinaria, se vincula con los requisitos de ética que las
normas legales y convenciones internacionales imponen. Nuestra Constitución Nacional en su
art. 36 expresa que el Congreso sancionará una ley sobre ética pública para el ejercicio de la
función. Es así que se dicta la Ley 25188 de Ética de la función pública y comprende a todas las
personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma
permanente o transitoria, por elección popular, designación directa, por concurso o por
cualquier otro medio legal. Su aplicación se extiende a todos los magistrados, funcionarios y
empleados del Estado, quienes están obligados por ej. a:
1. cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional, las leyes y reglamentos cumplir su
función respetando los principios y pautas éticas que establece la ley: honestidad,
buena fe, etc.
2. todos sus actos deben ser en interés del Estado, por encima de su interés particular.
3. las decisiones que adopte deben ser transparentes.
4. debe proteger y conservar los bienes del Estado.
5. no debe usar las instalaciones y servicios del Estado para su beneficio particular o de su
familia o amistades.

Civil
Se incurre en responsabilidad civil, cuando el funcionario tiene un comportamiento del cual
deriva un daño o perjuicio a un tercero ajeno a la administración.
Este tipo de responsabilidad se encuadraría en el art 1112 del Código Civil que contempla en
forma expresa el supuesto de responsabilidad del Estado por “los hechos y las omisiones de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera
irregular las obligaciones legales que les son impuestas, son comprendidas en las disposiciones
de este título”.
Es decir, que se requiere que el acto perjudicial se realice en ejercicio de sus funciones y que el
daño que se ocasione sea por el incumplimiento de las obligaciones que son inherentes al
cargo. Por lo tanto, no todo daño que cause un funcionario a un tercero da lugar a la
responsabilidad civil, ya que puede haber existido fuerza mayor o ser culpa del tercero dañado
o incluso, de otro tercero.

Penal
Nace cuando el sujeto, el agente público, incurre en alguna de las conductas que reprime el
Código Penal. Esos delitos que prevé el Código Penal vinculado con el agente público se clasifica
en dos grupos: Delitos propios del agente público y Delitos cuya sanción se agrava al ser
cometidos por un agente público.
Los delitos más relevantes después de la reforma al Código Penal a través de la Ley 25188 de
Ética en el Ejercicio de la Función Pública son:

Cohecho: existe la participación de por lo menos dos personas: el funcionario público que es
quien acepta o recibe el dinero, dádiva o promesa y el sujeto activo por la otra, que es quien
hace el ofrecimiento para corromper o intentar corromper al funcionario (Arts. 256 y 258
Código Penal).
El cohecho agravado (art. 257 Código Penal) es un delito cuyo bien jurídico lesionado es la
administración de justicia, es decir, el funcionario involucrado es el magistrado del Poder
Judicial o del Ministerio Público.

Tráfico de influencias y soborno internacional: Es similar al cohecho. Es un delito doloso que

se consume con el sólo hecho de solicitar, recibir o aceptar el dinero o la promesa para hacer
valer la influencia frente al funcionario público. El delito se agrava si la influencia es ante un
magistrado del Poder Judicial o el Ministerio Público.
Enriquecimiento ilícito: El Art. 36 párrafo 5º de la Constitución Nacional dispone que “Atentará
asimismo contra el Estado democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado
que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen
para ocupar cargos o empleos públicos.”
Por su parte, el art. 268 inc. 2 del Código Penal sanciona el enriquecimiento ilícito y dispone
que “Se entenderá que hubo enriquecimiento no sólo cuando el patrimonio se hubiese
incrementado con dinero, cosas o bienes, sino también cuando se hubiesen cancelado deudas o
extinguido obligaciones que lo afectaban.”
Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas: El Art. 265 del Código
Penal sanciona al “funcionario público que, directamente, por persona interpuesta o por acto
simulado, se interesare en miras de un beneficio propio o de un tercero, en cualquier contrato u
operación en que intervenga en razón de su cargo.”
Exacciones ilegales: El objeto del delito es el cobro de una contribución, derecho o dádiva. El
Código Penal en su art. 266 reprime al “funcionario público que, abusando de su cargo,
solicitare, exigiere o hiciere pagar o entregar indebidamente, por sí o por interpuesta persona,
una contribución, un derecho o una dádiva o cobrase mayores derechos que los que
corresponden.”
Incumplimiento en la presentación de la Declaración Jurada Patrimonial: El Código Penal (art.
268 inc. 3) sanciona a aquel funcionario “que, en razón de su cargo estuviere obligado por ley a
presentar una declaración jurada patrimonial y omitiere maliciosamente hacerlo.”  Igual
sanción le cabe al funcionario que “maliciosamente falseare u omitiere insertar datos que las
referidas declaraciones juradas deban contener de conformidad con las leyes y reglamentos
aplicables.”
5. Funcionarios de echo.
Para que exista un "funcionario de hecho" resulta indispensable la existencia de tres
condiciones:
1. La función que ejerce debe estar reconocida por la Ley;
2. Debe estar realmente en posesión de la función; y
3. Debe ejercer la función bajo la apariencia de legitimidad de título o autoridad.
En cuanto a la primera condición, ella tiene su explicación en el hecho de que la creación de la
función en sí misma es condición sine qua non para la existencia de un funcionario. De ahí que,
si la función no existe o ha sido suprimida, resulta obvia la imposibilidad de admitir la existencia
de un funcionario de iure o de facto.
 6. Usurpación de funciones y condiciones según el Código Penal Dominicano.

Se considerarán reos de prevaricación, y serán castigados con la degradación cívica los jueces,
fiscales o suplentes y oficiales de policía que se hubieren inmiscuido en el ejercicio del Poder
Legislativo, dando reglamentos que contengan disposiciones legislativas, suspendiendo la
ejecución de una o varias leyes, o deliberando si las leyes se ejecutarán o promulgarán
(Art.127). 

Se castigarán con la misma pena a las personas mencionadas en el artículo anterior que se
excedieren en sus atribuciones, ingiriéndose en materias que correspondan a las autoridades
administrativas, ya sea reglamentando en esas materias, ya prohibiendo la ejecución de las
órdenes del Gobierno (Art.128). 

Además de las penas señaladas en los artículos de esta sección se podrá condenar a los
culpables, a los daños y perjuicios que hubieren ocasionado (Art.129). 

Los Gobernadores de provincias, Alcaldes de ayuntamiento, Síndicos y demás administradores,

serán castigados con la degradación cívica cuando se ingieran en el ejercicio del Poder
Legislativo tomando disposiciones o dictando providencias generales tendientes a intimar
órdenes o prohibiciones a los tribunales (Art.130). En igual pena incurrirán los empleados
administrativos indicados en el artículo anterior que, o bien usurparen atribuciones judiciales
ingiriéndose en el conocimiento de derecho o intereses privados de la jurisdicción de los
tribunales, decidiendo sobre el caso después de la reclamación de las partes o de una de ellas, o
bien requirieren, instruyeren o hicieren recomendaciones a las autoridades judiciales para que
ajusten sus actuaciones, decisiones o fallos al interés o criterio particular de aquellos (Art.131). 

7. El Presidente de la Republica como jefe de la Administración Publica

La Constitución dominicana dispone que, al Presidente de la República, como jefe de la
administración pública, corresponde “nombrar los Secretarios y Subsecretarios de Estado y los
demás funcionarios y empleados públicos cuyo nombramiento no se atribuya a ningún otro
poder u organismo autónomo reconocido por esta Constitución o por las leyes, aceptarles sus
renuncias y removerlos”.
El Presidente de la República es el Jefe de la Administración Pública y el Jefe Supremo de todas
las fuerzas armadas de la República y de los cuerpos policiales.

Corresponde al Presidente de la República:

1) Nombrar los Secretarios y Subsecretarios de Estado y los demás funcionarios y
empleados públicos cuyo nombramiento no se atribuya a ningún otro poder u
organismo autónomo reconocido por esta Constitución o por las leyes, aceptarles sus
renuncias y removerlos.
2) Promulgar y hacer publicar las leyes y resoluciones del Congreso Nacional y cuidar de su
fiel ejecución. Expedir reglamentos, decretos e instrucciones cuando fuere necesario.

3) Velar por la buena recaudación y fiel inversión de las rentas nacionales.

4) Nombrar, con la aprobación del Senado, los miembros del Cuerpo Diplomático,
aceptarles sus renuncias y removerlos.

5) Recibir a los Jefes de Estado extranjeros y a sus representantes.

6) Presidir todos los actos solemnes de la Nación, dirigir las negociaciones diplomáticas y
celebrar tratados, con las naciones extranjeras u organismos internacionales, debiendo
someterlos a la aprobación del Congreso, sin lo cuál no tendrán validez ni obligarán a la
República.

7) En caso de alteración de la paz pública, y si no se encontrare reunido el Congreso

Nacional, decretar, donde aquella exista, el estado de sitio y suspender el ejercicio de
los derechos que según el artículo 37, inciso 7 de esta Constitución se permite al
Congreso suspender: podrá también, en caso de que la soberanía nacional se encuentre
en peligro grave e inminente, declarar el estado de emergencia nacional, con los efectos
y requisitos indicados en el inciso 8 del mismo artículo. En caso de calamidad pública
podrá, además, decretar zonas de desastres aquellas en que se hubieren producido
daños, va sea a causa de meteoros, sismos, inundaciones o cualquier otro fenómeno de
la naturaleza, así como a consecuencia de epidemias.

8) En caso de violación de las disposiciones contenidas en los apartados a) y d) del inciso

10 del artículo 8 de esta Constitución, que perturben o amenacen perturbar el orden
público o la seguridad del Estado o el funcionamiento regular de los servicios públicos o
de utilidad pública o impidan el desenvolvimiento de las actividades económicas, el
Presidente de la República adoptará las medidas provisionales de policía y seguridad
necesarias para conjurar la emergencia, debiendo informar al Congreso de esa
emergencia y de las medidas adoptadas.

9) Llenar interinamente las vacantes que ocurran entre los Jueces de la Suprema Corte de
Justicia, de las Cortes de Apelación, del Tribunal de Tierra de los Juzgados de Primera
Instancia, de los Jueces de Instrucción, de los Jueces de Paz, del Presidente y demás
miembros de la Junta Central Electoral, así como los miembros de la Cámara de
Cuentas, cuando este en receso el Congreso, con la obligación de informar al Senado de
dichos nombramientos en la próxima legislatura para que este provea los definitivos.
10) Celebrar contratos, sometiéndolos a la aprobación del Congreso Nacional cuando
contengan disposiciones relativas a la afectación de las rentas nacionales, a la
enajenación de inmuebles cuyo valor sea mayor de veinte mil pesos oro o al
levantamiento de empréstitos o cuando estipulen exenciones de impuestos en general,
de acuerdo con el artículo 110; sin tal aprobación en los demás casos.

11) Entre otras cosas.