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Clase 8 de julio

Hoy día, si ustedes revisan su norma, el inciso primero del artículo segundo dice “la ley
contiene normas comunes a las actuaciones de la función administrativa del Estado y regula
todos los procedimientos administrativos desarrollados por las entidades, incluyendo los
procedimientos especiales”. Se ha cambiado el concepto del procedimiento administrativo
común por un concepto normas comunes que regulan todos los procedimientos
administrativos que se tramitan dentro del aparato estatal, en el ejercicio de la función
administrativa del Estado. Entonces, miren ustedes el universo de procedimientos del que
estamos hablando. Si ustedes revisan por ejemplo el TUPA, que es el texto de procedimientos
administrativos de la Municipalidad de Lima, se van a encontrar 300 procedimientos
administrativos. Si revisan el TUPA del Ministerio de energía y minas, se van a encontrar 400
procedimientos administrativos. Y así sucesivamente. Todos esos procedimientos
administrativos tienen unas reglas comunes, ¿cuáles son esas reglas comunes o dónde están
esas reglas comunes? Esas reglas son y están en la Ley del Procedimiento Administrativo
General. En otras palabras, lo que la LPAG regula son todos los procedimientos que puedan
existir en el ámbito administrativo. Todos.

Ahora, uno dirá, “pero son un montón”, sí son un montón. ¿Y a todos los regula igual? No, a
todos no los regula igual, los regula en la medida en que resulte necesaria la regulación. Los
regula en la medida en que los procedimientos administrativos tramitados ante las distintas
entidades sean más comunes a los demás. Se parezcan más a los demás. Ahora, la norma
como está redactada hace una afirmación innecesaria cuando dice “incluyendo los
procedimientos especiales” porque si me han seguido en la explicación yo les pregunto ¿cuáles
son los procedimientos especiales? ¿Son especiales los procedimientos tramitados ante la
Municipalidad de Lima? ¿Son especiales los procedimientos tramitados ante el Ministerio de
Energía y minas? ¿Son especiales los procedimientos tramitados ante SUNAT? ¿Sí, verdad?
Entonces, ¿cuál es la conclusión? Todos los procedimientos, todos, son especiales. No vamos a
encontrar un procedimiento que diga “yo soy el procedimiento común, o yo soy el
procedimiento general”. El procedimiento general no existe. Lo que existe es el
procedimiento especial, pero ese procedimiento especial tiene regulación general. Esto es
como los seres humanos: todos somos distintos, todos somos especiales, pero todos
compartimos una misma esencia que es la que viene de nuestro ser humano; todos
compartimos una misma característica morfológica, fisiológica e incluso psicológica, y sin
embargo, todos somos diferentes. La pregunta es ¿dónde está el ser humano común?
Respuesta: no existe el ser humano común. Existe el ser humano Juan, el ser humano Pedo,
existe el ser humano María. ¿Pero Juan, Pedro y María qué tienen en común? La esencia, la
naturaleza humana. Con este ejemplo, recuerdo lo que decía la norma anterior “La ley regula
las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo
común desarrollado en las entidades”. Eso decía la norma anterior tratando de graficar esa
idea que estoy compartiendo con ustedes. La nueva versión de la ley, tratando de mejorar esa
idea, ahora dice “la ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función
administrativa del Estado y regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en
las entidades, incluyendo los procedimientos especiales”, ¿dónde está el error de concepto o
de mala redacción que la norma tiene el día de hoy? Cuando dice que “regula todos los
procedimientos desarrollados en las entidades”, bien todos ellos son procedimientos
especiales. Entonces es innecesario que después de decir “todos los procedimientos
desarrollados en las entidades” nos pongan “incluyendo los especiales”. Oigan si son los
especiales. No es que incluyendo los especiales, son los especiales.
Segundo tema: la condición de supletoriedad. Dice: “las leyes que crean o regulan los
procedimientos especiales, no podrán imponer condiciones menos favorables a los
administrados que las previstas en la presente ley”. A ver, ¿qué cosa está diciendo la norma
general? Lo que está diciendo es “yo soy una ley punto de partida”, “yo soy una ley del piso de
garantías fundamentales”. En otras palabras, “yo, ley general, estoy estableciendo unas
garantías que las leyes especiales o las leyes de los procedimientos especiales solo pueden
mejorar, no puede reducir, por lo tanto, lo que yo establezco es una regulación piso, piso
mínimo”. Las leyes especiales, entonces, ¿qué pueden hacer? Pueden regular distinto, pero
para arriba, nunca para abajo. Esa condición de supletoriedad es tremendamente importante
porque marca una pauta, respecto de lo que la LPAG significa. La LPAG que estamos
estudiando es una norma de orden público, es una norma indisponible, por lo menos en los
mínimos que establece. Y es una norma que en doctrina se conoce como una norma ancla.
¿Ustedes saben lo que es un ancla, verdad? Es ese instrumento que utilizaban los barcos para
asirse en un lugar en el mar, es decir, pongo mi ancla y ya no me muevo. Bueno, la LPAG es
una ley ancla porque establece unos mínimos indisponibles y esta condición plantea la
necesidad de releer una condición de supletoriedad: una condición de supletoriedad entre la
LPAG y las leyes especiales que regulan los demás procedimientos. Recordemos lo que
significa esta relación. ¿Qué significa esto? Significa que hay dos o más normas que se
complementan. ¿El concepto de supletoriedad qué cosa nos dice? Nos dice que la norma
supletoria complementa a la norma especial y juntas terminan de diseñar un marco
regulatorio. Esto es como un cuadro, el cuadro normativo. ¿Cómo se arma el cuadro
normativo? El cuadro normativo se arma con la ley especial y la norma supletoria. Y la norma
supletoria viene a completar la ley especial. De manera tal que todo el cuadro normativo, es
decir todo el universo normativo a aplicar sea claramente establecido. Esta es la condición de
supletoriedad. Cuando hablamos de supletoriedad podemos hablar de complementación
normativa. Dos normas son supletorias entre sí cuando se complementan normativamente, es
decir, cuando juntas concurren a regular una situación para todos sus efectos legales. Esa es la
condición de supletoriedad.

Muy bien, pero esa supletoriedad también tiene algunas reglas. Puede ser que esa
supletoriedad no sea pacífica. ¿Qué ocurre, por ejemplo, cuando las normas son
contradictorias? Cuando la ley especial es contradictoria a lo que dice la ley general. ¿Cuál
prima? La regla que todos hemos estudiado es que prima la ley especial, inclusive hay un
aforismo para esto “ley especial prima sobre ley general”. Inclusive la ley especial puede ser
contradictoria de la ley general y no hay ninguna situación de conflicto con ello. ¿Eso que es la
regla general de supletoriedad se aplica en el ámbito de la LPAG? Uno podría contestar
intuitivamente que sí. Sin embargo, acabamos de leer una restricción: esta restricción, ¿qué
cosa dice? “Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer
condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente ley”. ¿Qué
quiere decir? Quiere decir que estamos ante una supletoriedad regulada, tranzada. Es decir,
puede establecerse la condición de supletoriedad, pero solo cuando las leyes especiales no
pierdan de vista, no regulen en sentido contrario a lo que efectivamente señala la ley general.
Diríamos que es prácticamente una supletoriedad parchada. A mí, en realidad, me gustaba
mucho más la forma como estaba redactada este artículo, este inciso de este artículo, en la
norma anterior. Se los leo para que se hagan una idea: “Los procedimientos especiales creados
y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen
supletoriamente por la presente ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son
tratados expresamente de forma distinta”. Cuando se presentaba un supuesto de tratamiento
distinto, entonces lo que correspondía era la aplicación de la ley especial, si y solo si, esa ley
especial no contravenía las disposiciones generales. Entonces había, necesariamente, que
establecer una condición de relación entre las leyes especiales y la LPAG. Ambas van a coincidir
en la regulación de un procedimiento administrativo cualquiera.

Imaginemos que la LPAG, sobre un aspecto específico, dice blanco, y la ley especial dice negro.
¿Cuál prima? En condiciones normales, en aplicación de principio general, obviamente debería
primar la ley especial. Sin embargo, aquí hay un asterisco grandazo: si negro es menor que
blanco, en otras palabras, es un deterioro de la garantía mínima establecida por la LPAG, no
resultará negro, sino blanco. La regla general de la supletoriedad termina tranzada porque la
LPAG contempla una garantía mínima. Ninguna regla especial puede regular por debajo de
esa garantía mínima. Entonces, el supuesto es un supuesto al que hay que tenerle cuidado.
¿Qué pasa si la ley general dice blanco y la ley especial guarda silencio? Obviamente, se aplica
la ley general, aquí no hay contradicción. ¿Qué pasa si la LPAG dice blanco y la ley especial dice
blanco también? ¿Cuál se aplica? Obviamente se aplica la ley general. ¿Por qué no la ley
especial? Porque la ley especial tiene que justificar su razón de ser. Si la ley especial está
diciendo lo mismo que dice la ley general, en realidad esa ley especial no tiene sentido. La ley
especial lo que normalmente debe regular es una situación diferente a la ley general, pero si la
ley especial dice exactamente lo mismo que dice la ley general, estamos ante una ley especial
que no tiene sentido, que no tiene razón de ser. Entonces, claro, ustedes me dirán “pero aquí
es indistinto porque finalmente el resultado va a ser blanco”. Sí, el resultado va a ser blanco, y
nadie se va a poner en la exquisitez de pensar cuál de los blancos estás usando, si el de la ley
general o el de la ley especial. Pero esto es una mala técnica normativa porque pone en
evidencia que la ley especial está llenando articulado innecesario. Porque si ya la ley general
nos dijo, no tiene sentido que la ley especial lo regule.

¿Qué otro supuesto puede haber? Un supuesto en que cual la ley general guarde silencio y que
la ley especial establezca una actuación en un sentido determinado. Obviamente si la ley
general guarda silencio, la situación nos obliga a la aplicación de la ley especial. En condiciones
normales, la ley especial debería primar sobre la ley general. ¿Dónde no opera? Donde la ley
especial establece condiciones menores a los de la ley general. Ejemplo: la LPAG dice lo
siguiente “el plazo para interponer recursos es de 15 días hábiles”; ley especial, por ejemplo la
ley del sistema concursal que administra Indecopi dice “El plazo para interponer recursos es 5
días hábiles”. Este plazo es tremendamente importante para la validez de los actos. Ojo, la ley
especial dice 5: ¿cuál se aplica? Obviamente, al ser esta ley menos favorable al piso que pone
la ley general, se aplicará la ley general. Esto es un supuesto de excepción a la regla principal,
que todos hemos estudiado en su momento, que dicta que la ley especial prima sobre la ley
general cuando tiene contradicción. Aquí no opera esa previsión, cuando lo que esté en
discusión signifique una afectación al derecho mínimo que establece la LPAG. ¿De dónde sale
esta previsión? Del inciso 2, del art II, del TP de la LPAG, que dice expresamente “las leyes que
crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos
favorables a los administrados que las previstas en la presente ley”. Es una regla bien fuerte.

El inciso 3ero es un inciso prospectivo, o sea, es un inciso de orientación al legislador, de


decirle a todo aquel que legisle en materia de procedimientos administrativos, que tenga
cuidado con no violar ese mínimo imponible. Dice el inciso 3ero del artículo II, “las autoridades
administrativas al reglamentar los procedimientos especiales cumplirán con seguir los
principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento,
establecidos en la siguiente Ley”. O sea, es una norma prospectiva, que le dice al legislador del
futuro “ten cuidado al regular las situaciones, respetando los mínimos que establece la ley”.

Aquí empiezo la transcripción sintetizada porque Sofia no me dijo que tenía que hacerlo así.
Resaltaré del texto precedente lo que sea importante y útil.

En síntesis, lo que dice el art. II de la LPAG:

 Todos los procedimientos administrativos son especiales, no existen los


procedimientos generales. La ley no regula tal figura, en el mundo del Derecho
administrativo no existe algo de tal naturaleza.
 Lo que regula esta ley es todo lo común que guardan estos procesos especiales. Las
leyes especiales pueden regular distinto a esta ley ancla, pero siempre regula para
más.
 Por ello, el inciso tercero sirve de prospecto para todo legislador en materia
administrativa. Para que este no sobrepase las garantías mínimas de la LPAG.
 La LPAG podría regularlo todo, salvo aquellos aspectos que regulen situaciones
especiales. Como deja a entender en la clase, todas las entidades cumplen con esas
situaciones de excepción.
 Cuando la ley general guarda silencio, se aplica la ley especial.
 Cuando la ley especial regula lo mismo que la ley general, no tiene sentido, solo rellena
de artículos los reglamentos de las entidades. Son normas ineficaces y esa es la crítica
que despliega el profesor.
 La ley general nunca será imprescindible.
 Todas las entidades buscan ser “especiales” (únicos y diferentes). Lo que dice la LPAG
es que “si todos nos ponemos especiales, tendríamos tantas leyes como
administraciones públicas existen y procedimientos existen”. Eso es imposible en
cualquier administración pública de occidente. Todas funcionan dentro de una ley
marco.
 La especialidad siempre debe tener justificación y sentido. Se puede ser especial
siempre y cuando mejore las garantías de la LPAG.
 Según la quinta disposición complementaria y final de la ley, se derogaba toda ley
especial que contravenga procedimientos administrativos generales y en que no esté
justificada su especialidad. Absorbe a las leyes especiales que tienen el mismo
contenido que la ley general.
 “La LPAG no regula nada, pero a la vez regula todo”. No existe tal procedimiento
general, por ello es “nada”, pero se aplica para todos los procesos especiales, por ello
es “todo”.
 En síntesis: inciso 1) Las normas del LPAG son comunes a todos los procedimientos
administrativos; 2) Las leyes especiales siempre serán más favorables a los
administrados; 3) Los legisladores deberán respetar la ley ancla y los principios
administrativos.

Ahora, el art. III del TP:

Finalidad:

 Según el profesor, este artículo dota de carácter social a la LPAG, por ello, esta rama es
el derecho más social, el que tiene más preocupación colectiva.
 “La presente ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la
actuación de la administración pública sirva a la protección del interés general,
garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al
ordenamiento constitucional y jurídico en general”.
 Se resalta el interés general como elemento privilegiado y primordial en el Derecho
administrativo.
 ¿Quién se encarga de preservar ese bien común, ese interés general? La
Administración Pública, por supuesto.
 Por temas ideológicos, no se utiliza el término colectivo, por asociarlo al socialismo.
Aquí, se critica la posición de los neoliberales, que aboga por el interés individual como
una suma de lo general.
 El D.A es el derecho del bien colectivo. El profesor está a favor de sacrificar los
intereses individuales en beneficio de la mayoría.
 Esta prevalencia no ha de ser totalitaria. Debe estar ceñida al respeto de los Derechos
fundamentales para respetar las bases del Estado de Derecho.

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