Análisis de las estrategias de negociación 28-01-2018

REVISIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE NEGOCIACIÓN EMPLEADAS EN LOS
PROCESOS DE PAZ EN COLOMBIA QUE POSIBILITARON LA FIRMA DEL
ACUERDO DE CESE AL FUEGO Y TREGUA BILATERAL (1989) Y EL ACUERDO
GENERAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA (2016)
HEIDY MOLINA ARIAS
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES
MAESTRÍA EN DERECHOS HUMANOS Y CULTURA DE PAZ
2018
REVISIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE NEGOCIACIÓN EMPLEADAS EN LOS
PROCESOS DE PAZ EN COLOMBIA QUE POSIBILITARON LA FIRMA DEL
ACUERDO DE CESE AL FUEGO Y TREGUA BILATERAL (1989) Y EL ACUERDO
GENERAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA (2016)
HEIDY MOLINA ARIAS
Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de
Magister en Derechos Humanos y Cultura de Paz
Director:
Adolfo León Guerrero
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES
MAESTRÍA EN DERECHOS HUMANOS Y CULTURA DE PAZ
2018
3
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 8
1. DEFINICIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ..................................................... 10
2. MARCO TEÓRICO.................................................................................................................. 13
3. ESTADO DEL ARTE............................................................................................................... 16
3.1 Conflicto armado en Colombia ............................................................................................... 16
3.2 Comparativo de procesos de paz............................................................................................. 19
4. OBJETIVOS ............................................................................................................................. 21
4.1 Objetivo general ...................................................................................................................... 22
4.2 Objetivos Específicos.............................................................................................................. 22
5. METODOLOGÍA ..................................................................................................................... 22
6. RESULTADOS......................................................................................................................... 24
6.1 Capítulo 1. Negociación con el M-19, entre avances y retrocesos para alcanzar un acuerdo 25
6.1.1 Auge guerrillero y la negociación de la paz en Colombia ................................................... 25
6.1.2 La ANAPO y el Movimiento 19 de abril ............................................................................. 29
6.1.3 Primeros diálogos de paz. Gobierno de Belisario Betancur ................................................ 32
6.1.4 La negociación de la paz en el gobierno de Virgilio Barco ................................................. 37
6.1.5 El secuestro de Álvaro Gómez: una oportunidad para hablar de paz .................................. 41
6.1.6 Iniciativa para la Paz presentada por el presidente Virgilio Barco ...................................... 42
4
6.1.7 Rechazo de CGSB a la iniciativa, conversaciones entre el M-19 y el Gobierno ................. 47
6.1.8 Propuesta del Conservador Álvaro Leyva ........................................................................... 48
6.1.9 Primer diálogo directo entre el Movimiento 19 de abril y el Gobierno ............................... 50
6.1.10 Inicio del proceso: Declaraciones conjuntas ...................................................................... 52
6.1.11 Mesas de Trabajo por la Paz y la Reconciliación .............................................................. 57
6.1.12 Funcionamiento de las Mesas de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional .......... 59
6.1.13 Pacto Político por la Paz y la Democracia ......................................................................... 61
6.1.14 Últimas declaraciones conjuntas: séptima y octava ........................................................... 63
6.1.15 Marco Jurídico del acuerdo de paz .................................................................................... 64
6.1.16 Dejación de las armas ........................................................................................................ 65
6.1.17 Acuerdo Político entre el Gobierno Nacional, los Partidos Políticos, el Movimiento M-19 y
la Iglesia Católica en calidad de tutora moral y espiritual del Proceso ........................................ 65
6.2 Capítulo 2. Negociación con las FARC-EP, cuatro intentos fallidos ..................................... 67
6.2.1 Cambio de gobierno y reconfiguración del conflicto: de Virgilio Barco a César Gaviria .. 68
6.2.2 Continuidad de la búsqueda negociada de la paz: Ernesto Samper ..................................... 80
6.2.3 Escalamiento y degradación de la guerra de mitad de años noventa ................................... 82
6.2.4 Tratamiento del conflicto armado ........................................................................................ 83
6.2.5 Andrés Pastrana: la paz como plan de Gobierno ................................................................. 88
6.2.6 Política de paz: la paz como desarrollo................................................................................ 89
6.2.7 Contactos conversaciones y búsqueda de acuerdos ............................................................. 92

5
6.2.8 Los buenos oficios nacionales e internacionales ................................................................. 94
6.2.9 Una Mesa Temática para la Agenda .................................................................................... 94
6.2.10 Fin de las negociaciones .................................................................................................... 97
6.2.11 Del despeje a la confrontación: Álvaro Uribe Vélez ......................................................... 99
6.2.12 Contexto en el que se inicia el Gobierno de Uribe ............................................................ 99
6.2.13 Tratamiento del Conflicto: No hay conflicto armado interno .......................................... 100
6.2.14 Acuerdos Humanitarios durante el Gobierno Uribe y Mediación de la Iglesia ............... 106
6.2.15 Golpes en el mando guerrillero de las FARC-EP ............................................................ 108
6.3 Capítulo 3. Los avances de Juan Manuel Santos, el acuerdo definitivo con las FARC-EP . 109
6.3.1 Antecedentes: El no-conflicto armado y la Seguridad Democrática ................................. 109
6.3.2 De la Seguridad Democrática a la Prosperidad Democrática: Juan Manuel Santos .......... 112
6.3.3 Proceso de paz entre el Gobierno y las FARC-EP–EP (2012-2016) ................................. 113
6.3.4 Hoja de Ruta: Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera. .............................................................................................................. 115
6.3.5 La implementación de lo acordado luego de la firma definitiva. ...................................... 120
7. CONCLUSIONES .................................................................................................................. 130
REFERENCIAS .......................................................................................................................... 137

6
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Implementación normativa, fin del conflicto. ..................................................... 124

7
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica 1. Mecanismos democráticos de participación ciudadana. ................................... 123
Gráfica 2. Garantías de seguridad para la reincorporación política. ................................. 123
Gráfica 3. Resumen del Estado de Implementación Mensual. .......................................... 129

8
INTRODUCCIÓN
Teniendo en cuenta la actividad política y social que conlleva un acuerdo de paz en el
contexto colombiano, la presente investigación retoma dos momentos significativos de la historia
contemporánea de Colombia, país en el que los conflictos internos han sido una constante desde
la conformación de la primera y segunda república.
por un lado se exponen los pormenores del proceso adelantado por Virgilio Barco en 1989
para negociar con el Movimiento 19 de Abril; a la luz de los distintos altibajos que tuvo este
proceso, debido en gran parte a las exigencias que de una parte y otra se daban, así como la
necesidad de negociar en medio de un conflicto armado que ya empezaba a ampliar su número de
actores involucrados, con la llegada del paramilitarismo y el narcotráfico, cuyo auge en los años
80 y 90 del siglo pasado generó un recrudecimiento del conflicto y una permeabilización del dinero
ilícito en todas las esferas del sistema social colombiano. El otro proceso que se expone, compete
a las diferentes aproximaciones que tuvieron cuatro gobiernos entre los años de 1986. - 2016 en
aras de finalizar el conflicto armado con las FARC-EP, guerrilla que por más de 50 años se ha
enfrentado con las instituciones del Estado colombiano.
El fenómeno del conflicto armado colombiano y sus fallidos intentos de negociación han
sido investigados por diferentes estudiosos, tanto a nivel nacional como internacional, autores
como Vélez (2017); Villamizar (1997); Villarraga (2009); Pardo (1996); Narváez (2012); García
(1993); Fisas (2004); en conjunto con publicaciones en diarios nacionales y portales del Estado,
son el insumo teórico que permite configurar las transformaciones que debió afrontar el Gobierno
durante las negociaciones, cediendo algunas veces y manteniendo la fuerza otras tantas, con el fin
9
de llegar a acuerdos que fueran avalados por la Guerrilla, pero también por la población en general
y la comunidad internacional.
Estructuralmente este documento abre con el planteamiento del problema, sobre el cual gira
la investigación y análisis, para dar paso a un referente teórico y revisión del estado del arte para
esta problemática publica de gran interés en el contexto nacional, pues no debe desconocerse que
año tras año se han publicado cientos de páginas sobre los diálogos de paz, los acuerdos con la
guerrilla y los acercamientos que distintos gobiernos han efectuado para alcanzar resolución o
transformación del conflicto. Posteriormente se presentan los objetivos y metodología que guían
el trabajo para dar paso a los resultados que se estructuran en tres capítulos. El primer capítulo
expone la situación general que permite el surgimiento de la guerrilla en Colombia, para luego
centrase en la guerrilla del M-19 y las negociaciones que permitieron llegar a la dejación de las
armas y la reintegración a la vida civil de sus militantes, así como su posterior participación en la
política nacional.
El segundo capítulo expone la gestión del conflicto de cuatro presidentes en la búsqueda de
la paz con las FARC-EP (César Gaviria, Ernesto Samper, Andrés Pastrana y Álvaro Uribe), se
presentan en dicho capítulo las estrategias emprendidas en cada administración, así como los
elementos que las llevaron al fracaso. Finalmente, el capítulo tres presenta la revisión del proceso
adelantado por Juan Manuel Santos, que culminó en éxito, y que a la fecha se encuentra en periodo
de implementación. Por último, se exponen las conclusiones, en las que se parte del
reconocimiento de que tres décadas de negociaciones en Colombia constituyen en sí mismas un
largo proceso de paz, configurado desde las distintas estrategias empleadas por los gobiernos de
Virgilio Barco a Juan Manuel Santos, por lo que las negociaciones adelantadas encierran
10
continuidades e innovaciones que permitieron la firma de dos acuerdos de paz con dos grupos
guerrilleros de características y de responsabilidades en el conflicto distintitas.
1. DEFINICIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La guerra en Colombia ha sido un conflicto armado prolongado, que relaciona sus orígenes
a contingencias como la continuidad y transformación del periodo de La Violencia, los efectos de
la revolución cubana, la creación de guerrillas de primera generación que surgen entre 1964 y 1967
(Pizarro 2006), y la lucha anticomunista por parte de gobiernos de orientación conservadora. El
prolongado conflicto político-armado se ha intentado resolver por medio de varios procesos de
paz, de los cuales solo unos pocos han concluido en la firma de un acuerdo para la finalización del
conflicto armado. Teniendo en cuenta esta realidad, la presente investigación se centra en
identificar y analizar las distintas estrategias de negociación empleadas durante el desarrollo de las
negociaciones previas a la firma del Acuerdo de Cese al Fuego y Tregua Bilateral (1989), y del
Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera (2016), tomando en consideración la importancia de comprender elementos coyunturales
en el ámbito político, militar y social que incidieron en la transformación de la dinámica y
comportamiento del conflicto, y que son variables a analizar a la hora de escoger entre una y otra
estrategia de negociación en un proceso de paz, por lo que se plantea como aspecto fundamental
para esta investigación el siguiente cuestionamiento: ¿Cuáles (o qué?) estrategias de negociación
se emplearon en los procesos de paz de los gobiernos Virgilio Barco (1989) y Juan Manuel Santos
(2016) que llevaron a la firma de un Acuerdo para la finalización del conflicto armado con los
guerrilleros del M-19 y FARC- EP, respectivamente.

11
2. JUSTIFICACIÓN E IMPACTO ESPERADO
Como Licenciada en Filosofía, la autora de esta investigación es consciente del papel que
tiene para su formación académica el estudio de las formas de violencia que han surgido en el
territorio colombiano, particularmente las que refieren a los grupos insurgentes, que por diversas
causas han proliferado en el país y durante un poco más de 6 décadas se instauraron como ejércitos
alternos al aparato militar estatal. Así mismo, en el desarrollo de los estudios de Maestría en
Derechos humanos y cultura de paz Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales, el análisis de
los conflictos y su resolución tuvo un significativo énfasis, que en resumen justifica esta
investigación, toda vez que sirve como aporte a las nuevas revisiones que sobre el conflicto se
realizan, luego de que uno de sus principales actores, como fue las FARC-EP, dejaran las armas y
se pasaran del lado de la vida civil y democrática.
Por otro lado, el futuro del país exige que los profesionales de todas las áreas se informen
también de la temática del posconflicto, en aras de hacer aportes en la construcción de un mejor
país; en ese sentido, desde las humanidades revisar las distintas etapas que propician un acuerdo,
es una buena manera de entender el porqué de la dificultad para conciliar, sobre todo cuando hay
tantos intereses de por medio, entre ellos económicos, políticos, sociales, históricos, etc. Como
menciona Fisas (2010), referenciado ampliamente en esta investigación, las negociaciones sufren
diversos reveses, algunos de los cuales pueden parecer insalvables, pero la voluntad de paz debe
ser siempre más fuerte, y en el caso colombiano muchas veces la población misma se ha levantado
12
para exigir que los grupos armados, tanto ilegales como las Fuerzas Estatales, se sienten y busquen
solucionar sus diferencias.
Por último, la revisión teórica emprendida, también es un elemento más que justifica la
investigación, en la medida que pone frente al lector un amplio panorama de autores y
publicaciones de distinta índole en las que el tema de las negociaciones tiene relevancia, así como
las estrategias emprendidas por el Gobierno para llevar a la legalidad a quienes por muchos años
solo han conocido la guerra como alternativa. Desde luego, estos grupos también tienen una
justificación histórica, nacida de la falta de oportunidades y la debilidad institucional del Estado
que ha ignorado por muchos años las necesidades de los campesinos y las personas más
vulnerables en los municipios, veredas y corregimientos del país; fruto de esto, la guerra siempre
fue vista como la solución, cuando la legalidad no permitía llevar una vida digna. Analizar esos
factores históricos permite reconocer que todavía queda mucho por hacer y qué se debe pasar de
la sola revisión teórica para generar aportes más tangibles, que surjan de las actividades que día a
día como profesionales desempeñamos.
Así pues, el impacto que se espera tenga esta investigación, va encaminado a servir como
referente para futuras investigaciones sobre el mismo tema o afines, al tiempo que pretende ser un
aporte a un tema que poco a poco debería ser solo historia, y en consecuencia se empiecen a
producir trabajos de grado sobre la reparación del país, la buena vida que se puede llevar en paz y
toda la infinidad de temas que aguardan a los colombianos y que por la guerra han estado
postergados durante un poco más de medio siglo.

13
2. MARCO TEÓRICO
Dado que en Colombia se ha presentado un prolongado e intenso conflicto interno que
durante más de 60 años a vinculando a diversos actores, entre los que destacan las guerrillas, los
paramilitares, el narcotráfico y las fuerzas del Estado, en ese sentido en el marco teórico se busca
identificar aspectos conceptuales que viabilicen la comparación de dos procesos de paz, analizando
las estrategias de negociación empleadas para la finalización del conflicto armado, de allí que se
plantee una revisión desde la teoría de la trasformación de conflictos y la construcción de paz.
De acuerdo con Fisas (2004), un conflicto armado interno es todo enfrentamiento entre
grupos que varían de acuerdo con los medios que emplean, sus objetivos, su organización, la
ideología que los alienta y la finalidad de lo que buscan, en los que dichos enfrentamientos causan
más de cien víctimas en un año, el autor señala que este número de víctimas solo es un indicador
que debe analizarse a la luz de otros. Las víctimas son entonces el resultado de actos intencionados
que responden a distintas justificaciones, es decir, son conflictos que por su naturaleza destructiva
y deshumanizadora deben ser pensados desde una mirada racionalista y analítica en la que resulta
imperativo crear las condiciones para realizar negociaciones y entablar un proceso de paz, que den
paso a la superación de la incompatibilidad.
Ante la comprensión de los conflictos como objetos susceptibles de transformación, la
creación de acuerdos se convierte en una alternativa para encontrar nuevas formas de relacionarse,
en la que la paz se convierte en la realidad deseable, por lo que es fundamental partir del
reconocimiento de distintos tipos de paz, tal como lo propone Galtung (2003), que presenta la paz
14
a partir de dos definiciones, la primera de ellas se orienta hacia la ausencia o reducción de cualquier
tipo de violencia. La segunda, orientada hacia el conflicto, en el que la paz es entendida como la
transformación creativa y no violenta de los conflictos. Ambas definiciones consideran a los seres
humanos como seres sociales. La paz como ciencia es investigada a partir de tres ramas: empírica,
en la que los datos tienen más peso que la teoría; crítica, donde se comparan los datos con los
valores, teniendo más peso los últimos que los primeros; constructiva, desde la comparación entre
las teorías y los valores, intentando ajustar las teorías a los valores, creando nuevas realidades en
las que los valores tienen más peso sobre las teorías.
Para esta investigación se asume como alternativa la transformación de conflictos a partir de
la negociación, entendida como un proceso de concertación directo o por mediación, el proceso de
paz como la operatividad a partir de la agenda y hoja de ruta. Ese es el marco que permite el
esclarecimiento de los temas que se considerarán clave, en los que los actores deben centrar la
negociación. Fisas (2009) menciona que es posible identificar siete fases habituales en un proceso
de negociación. (a) fase exploratoria, (b) acuerdo preliminar, (c) acuerdo de pre negociación, (d)
acuerdo marco-hoja de ruta, (e) acuerdos parciales y protocolos, (f) acuerdo general, y (g) acuerdo
de implantación, verificación y solución de controversias. Estas fases, para el cese al fuego y el
cese de hostilidades, no definen el inicio y avance del proceso de negociación, pero sí hacen parte
de aspectos que deberán ser atendidos durante el proceso (Fisas, 2009). Respecto a estos dos
últimos conceptos el autor platea una distinción: el “alto al fuego” es decisión militar de detener
cualquier combate o uso de las armas en un periodo de tiempo determinado, y el “cese de
hostilidades” de manera implícita incluye el “alto al fuego”, además de no secuestro, no
hostigamientos, amenazas, entre otros dirigida a la población civil.

15
También se reconoce la negociación como la condición de posibilidad para la construcción
de nuevas formas de relacionarse en sociedades que han padecido conflictos armados de
características similares al colombiano, de ahí que se recurra a Lederach (1998) quien propone el
concepto de transformación, no como el final de la crisis producto del conflicto, sino como un
concepto que permite concentrarse en aspectos estructurales, culturales y relacionales de largo
plazo, al igual que permite describir la dinámica de los conflictos, permite un enfoque holístico
del conflicto y reconoce que el conflicto afecta la realidad y cambia con la dinámica misma;
transforma las relaciones, la comunicación, las percepciones, los temas y la organización social
Coleman 1956; Kriesberg 1973; Wehr 1579 (como se cita en Lederach, 1998). Al igual que el
término transformación involucra las estructuras sociales en las que la cooperación y los
mecanismos no violentos representan una alternativa en la búsqueda, la construcción y el
mantenimiento de la paz.
Para comprender la definición y distinción entre los conceptos de negociación y procesos de paz
es oportuno exponer el concepto de Fisas (2009), quien sostiene:
Se entiende por negociación, el proceso por el que dos o más partes
enfrentadas (ya sean países o actores internos de un país) acuerdan discutir sus
diferencias en un marco concertado para encontrar una solución a sus demandas.
Esta negociación puede ser directa o mediante la facilitación de terceros.
Normalmente las negociaciones formales tienen fase previa, o exploratoria, que
permite definir el marco (formato, lugar, condiciones, garantías, etc.) de la futura
negociación. Por proceso de paz se entiende la consolidación de un esquema de
negociación, una vez que se ha definido la agenda temática, los procedimientos a

16
seguir, el calendario y las facilitaciones. La negociación, por tanto, es una de las
etapas de un proceso de paz. (p, 11)
En teoría es posible mencionar dos tipos generales de negociación: posicional, con o sin
mediación, y distributiva, sin embargo, en la práctica lo que es posible observar son estilos que se
aplican dependiendo del conflicto. Tanto la teoría como los estilos en la negociación han avanzado
con el pasar de los años, sin embargo, esto no pasado bajo la pretensión de convertirse en reglas
demostrables empíricamente, pues es necesario reconocer la fuerte incidencia de las normas de la
cultura en la transformación misma de los conflictos. Ahora, entendida la negociación como el
medio para llegar a un acuerdo con un oponente, en donde los movimientos propios y las respuestas
a los movimientos del otro definen el margen de la negociación, y este a su vez dependerá de la
estrategia que se escoja, es necesario entender por estrategia de negociación al plan de juego con
el que se pretende alcanzar el objetivo, y por táctica a los elementos individuales del plan
estratégico (Trujillo y García, 2011).
3. ESTADO DEL ARTE
3.1 Conflicto armado en Colombia
Sobre el conflicto armado colombiano Pizarro (2004) ha señalado que es posible
comprenderlo como de carácter interno, irregular, prolongado y con raíces históricas de índole
ideológicas, que se transformó con el pasar de tiempo, tanto en las organizaciones, los actores y
las manifestaciones violentas; para este autor se trata de un conflicto escalado y degradado. Por
17
medio de un análisis socio-geográfico el autor se enfoca en analizar el fenómeno de la violencia
con sus distintas afectaciones en el escenario económico, político y la social.
Con el mismo objetivo de comprender y caracterizar el conflicto, se han elaborado informes
desde el Centro de Memoria Histórica (2013), particularmente ¡Basta ya! Documento que recopila
información sobre el conflicto armado entre 1958 y el 2012, a través de testimonios de
sobrevivientes y la recuperación de material documental relativos a las violaciones de las que trata
el artículo 147 de la Ley de Víctimas y restitución de Tierras. Este informe hace un recorrido
histórico por la violencia posterior al Frente Nacional, que se continuó con el surgimiento y el
crecimiento de las guerrillas, el aparecimiento de los paramilitares y del narcotráfico. Estos dos
últimos fenómenos como causantes de la degradación, que transformaron las economías
guerrilleras y dieron paso a una nueva fuente de financiación de la guerra, y con esto el conflicto
armado se enfocó por parte de la guerrilla en controlar las zonas de siembra de la hoja de coca,
amapola, marihuana y la explotación minera en regiones del país distantes, donde había poca o
nula presencia del Estado. Entre tanto, las fuerzas militares del Estado tendrán que encaminar su
proyecto a detener esta nueva fuente de financiación de la guerra.
En este mismo orden de ideas, Echandía (2006) coincide en señalar que el conflicto en
Colombia entre las décadas del ochenta y noventa evolucionó a partir de dos situaciones: por un
lado, las nuevas dinámicas en las que la población civil fue vista como medio y objetivo de la
confrontación armada, al ser potenciales informantes o colaborador, de allí que muchas víctimas
sean civiles indefensos; lo que, el autor llamó como respaldo económico, político, moral y logístico
del conflicto. Y, por otro lado, desde los nuevos escenarios, en los que las guerrillas buscan
establecer el control de corredores y zonas de retaguardia, avanzada y obtención de recursos
económicos.
18
3.2 Procesos de paz en Colombia
En el artículo titulado ¿Por qué Santos sí pudo dialogar con las Farc? publicado por el diario
el Tiempo a pocos días de la jornada plebiscitaria del Acuerdo de paz entre las FARC-EP y el
gobierno, López y Cueter (2016) hacen un ejercicio descriptivo sobre las siete negociaciones que
buscaron un acuerdo de paz entre el gobierno y distintos grupos insurgentes, en donde solo dos
terminaron en la firma de un acuerdo de paz, durante los gobiernos de los presidentes Virgilio
Barco y Juan Manuel Santos, por lo que el texto se enfoca en presentar una serie de lecciones
aprendidas de una negociación a otra, desde la perspectiva que todas estas fueron incorporadas en
el proceso de paz del gobierno de Santos y que fueron estas las que permitieron la firma del
acuerdo; entre ellas la no concepción de amnistías generales, la necesidad de creación de un
proceso de normalización de los excombatientes, la oposición armada es un actor político, el
reconocimiento como actor político posibilita el dialogo, es necesario viabilizar la participación
política a distintas ideologías, se requiere de apoyo político, los procesos de paz sirven también
para promover cambios estructurales necesarios, los despejes pueden ser empleados para
fortalecimiento militar, el cese al fuego bilateral solo cuando el acuerdo este firmado, y que es
necesario el establecimiento de penas alternativas, consideraciones que desarrolla a partir del
señalamiento de algunas políticas de paz presentes entre los gobiernos desde Barco al de Santos.
En la búsqueda de investigaciones relacionadas con comparaciones entre los procesos de
paz, la tesis de Rojas (2014) parte del enfoque de un análisis de coyuntura, los objetivos de esta
investigación giran en torno al análisis de las políticas de paz de Andrés Pastrana y Juan Manuel
Santos, plasmadas en los Planes de Desarrollo que orientarían sus mandatos, exponiendo
elementos de comprensión sobre el contexto en el que se enmarcaron dichas negociaciones. En

19
este trabajo subyace la idea que producto del afán de una salida negociada del conflicto, los
gobiernos a partir de la presidencia de Julio César Turbay le apostaron al fundamento de los Planes
de Desarrollo encaminados a la finalización del conflicto, sin embargo, estas políticas de paz
resultaron insuficientes por no abordar reformas profundas en las estructuras sociales y
económicas del país. El trabajo de Rojas (2014) realiza valiosos aportes a la presente investigación,
en la medida que aborda importantes documentos que deben ser tenidos en cuenta para comprender
la complejidad del conflicto, tales como los documentos del Alto Comisionado para la Paz y los
Planes Nacional de Desarrollo de los gobiernos en los que se enmarcaron las negociaciones. Así
mismo, centra su atención en situaciones coyunturales de la política y economía en ambos procesos
de paz. No obstante, es un trabajo que presenta un objeto distinto de análisis al concentrarse en las
políticas públicas que pretendieron la resolución del conflicto armado, dejando de lado aspectos
como técnicas de negociación empleadas en los procesos de paz.
3.2 Comparativo de procesos de paz
En un artículo del diario El país (2012) titulado ¿Cuáles son las diferencias entre este acuerdo
y anteriores procesos de paz? Se muestra como el proceso de paz liderado por Santos propuso la
instalación de las mesas fuera del país, no despejar territorio y no bajar la presión militar. En el
artículo hacen referencia al análisis de Frangey Rendón ex gestor de la Oficina de Paz y
Convivencia del Valle quien señala que esta última negociación logró reflejar interés de las partes
en la terminación del conflicto, además se resalta que la forma como se estaba realizando la
negociación indicaba que contaba con muy buenos asesores. Esta investigación, contrario a otros
proyectos revisados muestra estrategias políticas y militares que pusieron en evidencia las
diferencias iniciales entre ambos procesos.

20
Entre tanto, el trabajo de Fisas (2016), como director de la Escola de Cultura de Pau de la
Universitat Autònoma de Barcelona, analiza los conflictos de mayor importancia en el mundo en
los que se llevan a cabo negociaciones para llegar a un acuerdo de paz durante el año
inmediatamente anterior. Esta publicación se encuentra en su undécima edición con el nombre de
Anuario de Procesos de Paz. En estos anuarios que son redactados por Fisas, en colaboración con
el equipo de investigación de la escuela, se han concentrado en realizar seguimiento de las
negociaciones que estén formalizadas, se encuentren en fase exploratoria, transcurran
satisfactoriamente, y aquellas que sean estancado o se encuentran en crisis, negociaciones o
exploraciones parciales o aquellos que no han alcanzado un acuerdo definitivo. En la última
versión del anuario en el caso del conflicto colombiano, se encuentra además de la caracterización
acostumbrada los avances del proceso desde el 2015 para terminar con las últimas acciones
realizadas en diciembre de 2016 entre la guerrilla de las FARC-EP y el gobierno.
Finalmente, Cabrera (2014), en un trabajo de maestría de la Universidad Internacional de la
Rioja, expone un análisis comparativo narrativo e histórico de los hechos ocurridos en Colombia
durante los dos últimos procesos de negociación entre el gobierno y FARC-EP (1998 y 2014). El
investigador se propuso identificar las posibles causas por las cuales el proceso de paz de Pastrana
no se consolidó. A partir del análisis de datos cuantitativos el autor realiza una serie de
afirmaciones a manera de recomendaciones para tener en cuenta en negociaciones de
características similares. La metodología empleada fue un diseño de índole ideográfico a partir de
un sistema cualitativo, en el que se buscó describir las acciones ocurridas durante estas dos
negociaciones, al igual que describir los contextos sociales en los que se enmarcaron; analizado
contingencias y circunscritas de modelos políticos empleados y las formas de negociación. La

21
metodología emplea el análisis cualitativo de diferentes posiciones ideológicas que caracterizarían
dos momentos históricos del conflicto en Colombia.
4. OBJETIVOS
22
4.1 Objetivo general
Analizar las estrategias de negociación empleadas en los procesos de paz en Colombia que
terminaron en la firma de un Acuerdo de paz entre el gobierno y el M-19, y entre el gobierno y
FARC EP.
4.2 Objetivos Específicos
 Describir el contexto político, militar y social en Colombia en los que se enmarcaron los
procesos de negociación que permitieron la firma de un Acuerdo Final de paz entre el gobierno y
un grupo guerrillero.
 Describir y comparar estrategias de negociación empleadas en el proceso de negociación
que permitieron la firma del Acuerdo de Cese al Fuego y tregua bilateral (1989) y el Acuerdo
general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (2016).
 Analizar las estrategias de negociación empleadas en el desarrollo de las negociaciones
hasta la firma del Acuerdo y exponer sus avances a 2017.
5. METODOLOGÍA
23
Teniendo en cuenta que esta investigación se propone exponer las estrategias de negociación
empleadas en dos procesos de paz que terminaron con la firma de un acuerdo de paz, se ha
implementado el enfoque empírico analítico que permite observar objetivamente aspectos de teoría
y práctica que hayan caracterizado estas negociaciones.
Este trabajo logra, desde un punto de vista descriptivo, mostrar las máximas semejanzas y
mínimas diferencias en las estrategias de negociación, que, de acuerdo con el marco de indagación
de la ciencia política, se realizará desde una perspectiva racionalista y a la lógica propia del
realismo epistemológico. Lo que sugiere una investigación de carácter empírico sobre cómo dos
gobiernos distintos en momentos históricos distintos de Colombia puedan ser explicados,
descriptos y comparados como el resultado de indagaciones empíricas comprobables.
El comparativo parte de la recolección previa de información sobre los distintos contextos
en los que se enmarcan dichos procesos de paz y posteriormente se analizaron las estrategias
empleadas por las partes en la creación de acuerdos durante el desarrollo de las negociaciones.
La investigación emplea el método comparativo desde un enfoque histórico-sistemático
(Nohlen, et al. 2006), en el que el elemento histórico es tomado como una estrategia metodológica
de análisis y descripción, y por medio de la revisión documental se realiza un ejercicio
hermenéutico de las fases de la negociación, estrategias usadas por los negociadores, y los
contextos en los que tuvieron lugar los procesos de paz de Virgilio Barco y Juan Manuel Santos,
lo que finalmente conduce a proponer un estudio comparativo cualitativo de dos procesos de paz
entre el gobierno y un grupo guerrillero que lograron dar por terminada la confrontación y dan
paso a la firma de un acuerdo de paz y desmovilización, que pretende desde los métodos de
semejanza y diferencia analizar los dos procesos de paz que obtuvieron alcances semejantes
(variable dependiente) e identificar qué variables independientes determinaron dicho desenlace, es

24
decir el tomar como tema de investigación dos casos para los que se disponen muchas variables
independientes, permitiendo resaltar las posibles diferencias implícitas.
Los procesos de paz al igual que los conflictos son procesos dinámicos, que los hace
diferentes unos de otros, de ahí que no exista un único tratamiento para todos los conflictos. Sin
embargo, la ciencia política como disciplina que se presenta como un conocimiento estructurado
(Marsh y Stoker, 1997) requiere de métodos que le permitan revisar conceptos, reformular las
hipótesis y continuar revisando dichas teorías explicativas, por lo que se sirve de la comparación
como método para comprobar o para el desarrollo mismo de la teoría de Mackie y Marsh (1997).
Es decir, la aplicación del método comparativo actúa como control de las generalizaciones, que
requiere para su finalidad explicar y entender un fenómeno en sí, esto de acuerdo con Sartori
(1999), quien añade que la comparación es el método de estudio que permite confrontar una cosa,
es decir, es un método que posibilita verificar o falsear las regularidades o leyes. Bajo este método
se describieron los hechos que acompañaron las negociaciones durante las negociaciones de la
gestión de Barco en contraposición con la de la gestión Santos, pues estos dos son entendidos con
fenómenos que poseen atributos compartidos y en parte no compartidos.
Continuando con Sartori (1999), se concentra la atención en las estrategias que fueron
empleadas en las negociaciones que apuntaron la creación y firma de Acuerdos de paz, lo que pone
en la tarea de identificar la mayor cantidad de características similares que permitirá identificar las
características entre las que se difiere.
6. RESULTADOS
25
6.1 Capítulo 1. Negociación con el M-19, entre avances y retrocesos para alcanzar un
acuerdo
6.1.1 Auge guerrillero y la negociación de la paz en Colombia
Por más de 60 años Colombia ha sido el escenario de una guerra irregular, que ha dado origen
al conflicto armado interno más largo de la historia política contemporánea, en el cual se han
desarrollado incursiones militares por parte de diferentes actores: guerrillas, ejercito, organización
de autodefensas (paramilitares), narcotráfico y bandas criminales. Para esta guerra tan prolongada
es posible identificar dos orígenes: el primero, considera que el conflicto es la continuidad y
transformación del periodo de La Violencia, que se vivió entre 1948 y 1958; y el segundo, lo
explica como consecuencia del surgimiento de las guerrillas en Latinoamérica a partir de la lucha
revolucionaria; surgimiento que Pizarro (2006) ha explicado en dos fases. En principio, habla de
guerrillas de primera generación, es decir, aquellas que emergieron posteriores a la Revolución
Cubana (1959), entre las cuales se encuentran las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FARC-EP y el Ejército de Liberación Nacional ELN; la segunda generación será la de aquellas
guerrillas que surgen luego de la revolución en Nicaragua (1979), como el Movimiento 19 de abril,
Movimiento de Autodefensa ADO, MIR Patria Libre y el Partido Revolucionario de los
Trabajadores.
Estas guerrillas, desde su aparición en los años sesenta, se convirtieron en actores
estratégicos del conflicto nacional, adaptándose al escenario político, social y económico, como lo
explica Ortiz (2006); de allí que sea posible observar transformaciones en su composición, su
naturaleza y su comportamiento político militar. Este autor identifica tres momentos en la
evolución guerrillera: a) una posible génesis a partir de La Violencia; b) una modernización y
expansión en los años ochenta; c) una crisis estratégica de los años noventa.
26
De acuerdo con lo anterior, La Violencia como periodo de la historia de Colombia dará paso
al surgimiento de guerrillas marxistas y pro soviéticas, como las FARC-EP; y guerrillas
guevaristas como el ELN, que heredaron su contenido ideológico de La Violencia y dieron
continuidad a la modalidad de guerra irregular, al igual que se apropian de propuestas populistas
y estrategias “partido-ejército” (Ortiz, 2006, p. 324).
En esta misma línea, Pizarro (2006) sostiene que las FARC-EP emergen como respuesta a
la violencia oficial de la década del cuarenta y a los ataques en la región del Marquetalia1, por lo
que el Partido Comunista Colombiano impulsaría el proyecto de autodefensa, más tarde sus
acciones se concentrarían en las zonas rurales. Al iniciarse el Frente Nacional y paralelo a la
política de paz y amnistía del presidente Alberto Lleras Camargo 2, la guerrilla de las FARC-EP
entre 1964 y 1982 pasa de tener un comportamiento de autodefensas a guerrilla móviles, lo que
constituye un giro significativo en su accionar como organización guerrillera, teniendo en cuenta
que por esta época el grupo armado contaba con al menos 4200 militantes (Verdad Abierta, 2012).
Esta transformación explica la autoproclamación, desde su organización política, como Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo (FARC-EP) en la VII Conferencia de
mayo de 1982.
Durante los años 80 y 90 los grupos armados alcanzan un crecimiento estratégico como
resultado de la posibilidad de acumular recursos económicos, junto a la consolidación de sus
estructuras políticas. El ELN y las FAR-EP expanden sus finanzas, con ingresos que llegan del
narcotráfico, la extorsión y de la descentralización de la administración del Estado (Ortiz, 2006),
por ejemplo, la elección popular de alcaldes realizada por Belisario Betancur y la apertura
1
Que se convirtió en el hecho que legitima la lucha armada del grupo Frente, Sur en 1964, que dos años más
tarde se convertiría en las FARC.
2
Presidente de Colombia en dos periodos, de 1945 a 1946, y de 1958-1962.
27
promovida desde la Constitución de 1991 con la elección popular de gobernadores y la ampliación
de poderes de los mandatarios locales. Los ingresos económicos permitieron un fortalecimiento
del aparato militar de las guerrillas; mientras que la descentralización intensificó la competencia
política en las estructuras administrativas locales y regionales, a través de la coacción de los
votantes y de la posterior presión de las autoridades electas, dando como resultado el uso de
recursos del Estado en la financiación de los grupos armados.
Aunque las guerrillas conformadas en los años sesenta3 habían logrado consolidarse como
organizaciones bien estructuradas, no habían conseguido derrotar al régimen político imperante;
de allí que los años siguientes enmarquen un contexto en el que la experiencia guerrillera en
Colombia y Latinoamérica es definitiva para la configuración de un nuevo proyecto subversivo.
En este escenario surge en 1973 el Movimiento 19 de abril, que defenderá el modelo de guerra
insurreccional, fundamentada ideológicamente en las reivindicaciones sociales y en las demandas
de la opinión pública; proponiendo un accionar bélico distinto a las guerrillas de primera
generación. El M-19 introduce en Colombia nuevas formas de resistencia política, al definir su
estructura política y militar a partir de “focos revolucionarios y de células de guerrillas urbanas”
(Narváez, 2012, p. 58).
El M-19 dio continuidad a la guerra de insurrección, combinando elementos de la guerra de
carácter urbano4 y presupuestos foquistas guevaristas (Narváez, 2012). A través de nuevos
3
Guerrillas que optaron por un modelo de guerra Popular y prolongada, que habían heredado la cultura
bipartidista arraigada con el FN y que su estrategia político-militar era de tipo foquista, refiriéndose a la estrategia
descrita por el Ché Guevara como la estrategia empleada durante la Revolución en Cuba, consistente en creación de
focos insurreccionales que hagan posible llevar a cabo acciones concretas que conduzcan desgaste del enemigo, que
requería del apoyo de los campesinos como respaldo de la revolución (Guevara, 2011).
4
Un tipo de guerra moderna, segunda generación, caracterizado por desarrollarse en áreas urbanas, por lo que
empleara técnicas y operaciones propias de su entorno encaminadas a atacar. Lamberg (1971), sostenía que las
ciudades capitalinas de Latinoamérica paulatinamente se convirtieron en un escenario posible de guerra, al ser también
un lugar en que se concentraron las masas populares, es decir, las capitales se ahora el escenario de la vida política y
publica.
28
lenguajes, mediante la propaganda armada y nuevos métodos revolucionarios, utilizando los
llamados golpes de opinión, el M-19 irrumpe en la guerra de guerrillas proponiendo como
escenario para el desarrollo de proyecto guerrillero también las ciudades, no solo lo rural como
consideraba el foquismo. Este cambio de escenario exigió métodos, tácticas y operaciones
aplicables a las realidades de las ciudades, sin descuidar la lucha armada en el campo; Marighella
(1972) señala que este tipo de guerrilla urbana emplea modelos de acción tales como los “asaltos,
incursiones y penetraciones, ocupaciones, emboscadas, tácticas callejeras, huelgas e
interrupciones del trabajo, deserciones, diversiones, capturas, expropiaciones de armas,
municiones y explosivos, liberación de prisioneros, ejecuciones, secuestros, sabotajes, terrorismo,
propaganda armada, y guerra de nervios” (p. 23). En ese sentido, la ex-militante del M-19, Vera
Grabe, sostiene que la organización urbana del M-19 estaba constituida a partir de dos estructuras:
Un aparato clandestino encargado de las operaciones armadas y la
propaganda, y una estructura destinada o integrada a la ANAPO, con un periódico
llamado las Mayorías a partir de 1979, el M-19 buscó abrirse al campo, con la
creación de estructuras móviles, inicialmente sin mayor éxito porque sus integrantes
fueron detenidos en su totalidad. Sin embargo, algunas de ellas fueron la base de la
expansión del M-19 a las áreas rurales, con incidencia en la población campesina,
lo cual luego se verá reflejado en el aumento de la participación de combatientes y
dirigentes de origen rural e indígena en las regiones como el Caquetá, Putumayo,
Cauca y Tolima. (Grabe, 2015, p. 32)
Grabe (2015) explica que la expansión de 1972 a 1974 le permite al M-19 crear células en
las principales ciudades del país como lo fueron Bogotá y Cali, algo que será fundamental en la
aprobación del Movimiento desde distintos grupos sociales. Entre 1974 y 1979 se realizan acciones
29
militares y propaganda armada, momento para el cual la Alianza Nacional Popular (ANAPO)
disponía de dos estructuras: la política, que apostaba a la radicalización a través de la promoción
de la ANAPO socialista y el aparato clandestino encargado de la propaganda, documentación y
comunicaciones.
Ahora bien, Eduardo Pizarro advierte que las condiciones que viabilizaron la búsqueda de la
negociación de paz en los años ochenta fueron “ante todo, el "empate negativo" en un contexto de
degradación del conflicto y de insurgencia crónica” (Pizarro, 1991, p. 21). En otras palabras,
resultaría necesaria la creación de otras alternativas para atender el conflicto armado por parte del
Gobierno ante la imposibilidad de la derrota militar y la proliferación de grupos armados.
El interés del Gobierno de la salida negociada conjuntamente con todos los grupos
guerrilleros pareció posible con la conformación de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar en
1987. Sin embargo, esta investigación se inicia en la negociación llevada a cabo con el Movimiento
19 de abril, ya que así ocurrieron en su momento los hechos en Colombia; el M-19 se convirtió en
el primer grupo de la CGSB que inició negociaciones de manera individual con el gobierno, ante
la imposibilidad de la unificación del proyecto insurgente y de una postura compartida respecto a
las negociaciones.
6.1.2 La ANAPO y el Movimiento 19 de abril
El 20 de julio de 1968 en el Congreso de la República la representante de la Alianza Nacional
Popular5 (ANAPO) Josefina Valencia de Huhach6 presentó una constancia del funcionamiento del
5
El cual inicia como un movimiento conformado por los simpatizantes del General Rojas Pinilla, quien fue
presidente de Colombia (1953-1957). Durante el FN se configura como el movimiento de oposición al gobierno y se
convierte en un tercer partido en el escenario político para las elecciones de 1970.
6
Política payanesa precursora del voto de la mujer en 1954 y defensora de los derechos de la mujer colombiana,
fue la primera mujer en ser Gobernadora (1955), ministra de educación (1956), Embajadora ante la Unesco en París y
fue nombrada como senadora por la ANAPO en 1960.
30
movimiento, reafirmaba el compromiso con los intereses de los trabajadores y animaba la
sindicalización. Parte de la oposición al gobierno se concentraría en un radical rechazo a la política
laboral de Lleras Restrepo, según lo expone Ayala (2006):
El documento reiteró el interés de la ANAPO por las nacionalizaciones: del
Banco de la República, de la educación, del comercio exterior y del petróleo. La
ANAPO se comprometía a impulsar una reforma agraria basada en la productividad
y en la racionalización de la ayuda al campesino.
La ANAPO se definió, esta vez, como movimiento social, nacionalista,
popular y revolucionario y en esa dirección rechazó toda posibilidad de acuerdos,
compromisos, pactos que terminaran ayudando al afianzamiento de un régimen que,
según recalcaba, basaba "su predominio en el abuso, el dinero, la coacción y el
fraude" y declaró que sus dos alas, la liberal y la conservadora no correrían el riesgo
de contribuir a las uniones de los partidos tradicionales. Autodeclarándose una
nueva alterativa incapaz de traicionar su esencia ideológica, recalcó que tenía como
meta la conquista del poder para 1970 en cabeza del general Gustavo Rojas Pinilla.
(p. 37)
Aunque se había presentado como un movimiento político, desde 1966 la ANAPO había
evidenciado tendencia hacia la radicalización de sus posiciones inclinándose a la izquierda, sin
embargo, había ganado la adhesión de liberales y conservadores. Sumado a esto, las elecciones de
1970 se considerarían como una de las más tensas del siglo en Colombia; entre otras cosas, se
realizarían por primera y única vez elecciones para presidente, senadores, representantes,
diputados y concejales en un mismo día. Los candidatos por la Presidencia fueron Misael Pastrana
Borrero por el partido conservador y el FN, Gustavo Rojas Pinilla por la ANAPO, y Belisario
31
Betancur y Evaristo Sourdís, quienes representaban la disidencia del partido conservador, sin
embargo, los candidatos en los que se concentró la atención serían Rojas y Pastrana.
Durante la campaña presidencial, la ANAPO había manifestado su preocupación ante la
posibilidad de fraude, por lo que organizó comandos políticos en las regiones que se encargarían
de la realización de la campaña y la supervisión de la misma. A los temores del fraude se sumó el
papel de la prensa nacional que apoyó la candidatura de Pastrana, concentrándose más en la
realización de contra propaganda que en hacer una propia; así como en los discursos del presidente
Lleras Restrepo (1966-1970) y de los expresidentes Lleras Camargo (1945 -1946, 1958 -1962) y
Ospina Pérez (1946-1950), quienes invitaban a que en la política local se usara, a favor de la
campaña oficialista, toda la maquinaria del Estado (Ayala, 2006); en este contexto se desarrolla la
jornada electoral que otorga la presidencia a Misael Pastrana; y se configura el mito fundacional
del M-19, a partir de la reivindicación de la voluntad general durante las elecciones de 1970,
apegándose a la versión de un fraude, legitimando la lucha armada ante la imposibilidad de otra
alternativa política en Colombia.
Los primeros escrutinios del 19 de abril daban por ganador a Rojas, para la mañana del 20
de abril de 1970 el presidente de los colombianos era Misael Pastrana Borrero; Ayala (2006)
afirma: “El Tiempo reconocía que en el último reporte de las cinco de la mañana Rojas llevaba
una ventaja de 19.000 votos sobre Pastrana, en el extremo superior reportaba el dato inmediato:
Pastrana: 1.368.981; Rojas: 1.366.364” (p. 202). Luego de la derrota en las elecciones, aparecería
el M-19, autodenominándose como una fracción radicalizada que se conoció como la ANAPO
Socialista.
En 1978, durante la VI conferencia del M-19, este grupo armado se define como una
organización, político-militar, nacionalista, revolucionaria y socialdemócrata; que no se alineó con

32
alguna de las posiciones del movimiento comunista internacional; caracterizada como una guerrilla
urbana de raíces bolivarianas, que buscaba la democratización del régimen (Peñaranda y Guerrero,
1999). Sus acciones militares concentraban la fuerza en las zonas rurales próximas a las grandes
ciudades y dentro de ellas, buscando la permanencia en las zonas de combate, sus comunicaciones
eran de tipo propaganda armada, con redacciones creativas, de lenguaje elemental y grandes
tirajes; a esto se suman acciones en los medios de comunicación con interferencias en la televisión,
toma de periódicos y emisoras (Villamizar 1997).
6.1.3 Primeros diálogos de paz. Gobierno de Belisario Betancur
Belisario Betancur (1982-1986) promovió un pacto de paz que partía del reconocimiento de
la existencia de factores objetivos y subjetivos de la guerra, lo que representó para Colombia la
primera iniciativa de paz propuesta por el Gobierno, buscando superar el conflicto armado por
medio de la salida negociada. Betancur logró comunicaciones y diálogos con las guerrillas, a
quienes reconoció su carácter político, e implementó reformas políticas, económicas y sociales que
apuntaban a atender las causas objetivas del conflicto, denunciadas por la guerrilla: pobreza,
desempleo y analfabetismo (Verdad abierta, 2012).
Durante el gobierno de Betancur se crea el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), que se
ocuparía de la generación de confianza para el diálogo, la negociación con las guerrillas y la
creación de una ley de amnistía viable para los desmovilizados, por lo que se conformó una
Comisión de Paz. El proceso de paz de Belisario Betancur surge en el escenario político definido
por el Estatuto de Seguridad (D.L. 1923 de 1978), resultado del decreto de Estado de Sitio
expedido durante la presidencia de Julio César Turbay (1978-1982), que le confería extensas
facultades para desarrollar acciones de contrainsurgencia a las Fuerzas Armadas a través de la

33
ampliación de sus facultades; Amnistía Internacional y la Comisión Interamericana de Derechos
del Hombre confirmaron violaciones a los derechos humanos ocurridas durante el Estatuto de
Seguridad (Cepeda y Franco, 1996). En su momento, el PNR permitió atender a las víctimas del
conflicto generando la ejecución de programas económicos y sociales, interviniendo 154
municipios que fueron escenario de enfrentamientos o situaciones de violencia para una población
total de 4.701.203 intervenidos, con una inversión de $68.200 millones (López, 2017).
A un mes de la posesión presidencial, Betancur conforma una Comisión de Paz y logra que
el congreso decrete la Ley 35 de 1982 relativa a la amnistía y a la definición de las normas que
posibilitaran el restablecimiento y preservación de la Paz. En 1982, con el trámite en el Congreso
de la Ley de Amnistía, se siguió la conformación de la Comisión de Negociación y Diálogo,
conformada por 36 miembros mediante el Decreto No. 2711 de 1982. Esta comisión logró contar
con representantes de todos los partidos políticos, la iglesia, periodistas, sindicalistas, miembros
del Comité Permanente por la defensa de los Derechos Humamos y militares retirados (Villamizar,
1997).
Estas medidas permitieron que entre 1983 y 1984 se llegara a acuerdos de cese al fuego con
el EPL, la Autodefensa Obrera y con el M-19, y se empezaran a generar acercamientos con las
FARC-EP. Finalmente, se firmó una tregua bilateral entre el gobierno y las FARC-EP, que dio
paso a la firma de los Acuerdos de la Uribe el 24 de marzo de 1984 en el municipio de la Uribe
departamento del Meta, acuerdos con los que se logró un cese al fuego, condenando el secuestro,
la extorsión y el terrorismo (Verdad abierta, 2012). Entre el 23 y 24 de agosto del mismo año, se
firmaron en Corinto (Cauca), El Hobo (Huila) y Medellín (Antioquia), los Acuerdos de Cese al
Fuego, Tregua y Diálogo Nacional para adelantar un diálogo nacional con el M-19, el Ejército
Popular de Liberación y el Movimiento de Autodefensa Obrera (ADO). Organizaciones como el

34
PRT y el ELN asumieron una posición beligerante frente al proceso de paz. El gobierno Betancur
decretó un periodo de prueba de un año para la normalización de los excombatientes de las FARC-
EP. En palabras de Villamizar (1997), este periodo agitado de la negociación entre el Estado y la
guerrilla, es descrito así:
La emboscada a una columna guerrillera del M-19 en San Francisco (Cauca)
cuando iba encontrarse con miembros de la Comisión de Negociación y Diálogo, el
asesinato de Carlos Toledo, la toma del municipio vallecaucano de Yumbo, los
constantes enfrentamientos con fuerzas del EPL, el atentado contra Carlos Pizarro
y su comitiva el mismo día a pactarse paz, fueron hechos que dificultaron y muchas
veces “agrietaron” el entendimiento. No obstante, los días 23 y 24 de agosto de
1984 se firmaron los acuerdos del Cese al Fuego, Tregua y Diálogo Nacional entre
el gobierno y las organizaciones guerrilleras M-19, Ejército Popular de Liberación,
EPL, y un sector de Autodefensa Obrera ADO. (Villamizar, 1997, p. 100)
Tal como señala Fisas (2010), en los procesos de paz se presentan factores que obstaculizan
el inicio o impiden el transcurso con normalidad, siendo uno de los más frecuentes el
incumplimiento al alto al fuego o al cese hostilidades decretado durante las negociaciones. Sin
embargo, se hace necesario en pro de la continuidad de las negociaciones manejar con prudencia
las posibles violaciones al alto al fuego. Tal como fue manejado por los negociadores que
participaron en el desarrollo de los Acuerdos de la Uribe.
La agenda de los Acuerdos de La Uribe abordó aspectos como la participación política, la
creación de asociaciones comunales de campesinos, de indígenas y de trabajadores; la reforma
agraria, el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, la desarticulación de fuerzas
armadas paralelas al Estado, reconciliación y reparación a víctimas, pero no se incluyeron aspectos

35
relativos a la entrega de armas. De cara a un posible estancamiento en las negociaciones y los
incidentes militares, las FARC-EP propusieron la unificación de las comisiones y de
comisionados, prorrogando la tregua con el gobierno. La Comisión de Paz, Diálogo y Verificación
propuesta por las FARC-EP debía estar integrada por ministros e integrantes de las Fuerzas
Armadas, vincular a todos los partidos, hacer efectivas las garantías y posibilitar el retorno de las
víctimas, y finalmente, debatir en el Congreso el tema de la paz. El presidente Betancur instala la
Comisión de Paz, Diálogo y Verificación; logrando el 2 de marzo de 1986, a través de sus delgados,
prorrogar la tregua bilateral con las FARC-EP (Villarraga, 2015).
Ante la posibilidad de una salida negociada del conflicto, Betancur propuso el Proyecto de
Restablecimiento y Conservación de la Paz, en el que se decretaron y dictaminaron normas que
permitieran amnistiar delitos políticos; entre ellos la rebelión, sedición o asonada, contemplados
en el código penal colombiano, posibilitando así la libertad de los presos condenados o en proceso
de las organizaciones guerrilleras EPL, ELN, FARC, M-19, PLA y ADO (Villamizar, 1997). Con
lo que se excluía los homicidios cometidos fuera de combate o cuando hubiera situación de
indefensión por parte de la víctima, la Procuraduría se encargaría de investigar las desapariciones,
sobre los grupos paramilitares y las denuncias de las víctimas y de los comités generales de
derechos humanos; esta decisión se enmarcó en un contexto internacional caracterizado por la
política de Estados Unidos durante la presidencia de Jimmy Carter (1977-1981) sobre la protección
de los Derechos Humanos (Grupo de Memoria Histórica, 2013).
Los acercamientos entre el gobierno Betancur y FARC-EP posibilitaron la conformación del
partido político la Unión Patriótica (UP) el 30 de marzo de 1985. Posteriormente, en junio de 1985
el ELN, el EPL, el M-19, el ADO, el Frente Ricardo Franco, el PRT, el Quintín Lame y el MIR-
36
Patria Libre lograron adelantar acercamientos entre sí que dieron paso a la conformación de la
Coordinadora Nacional Guerrillera CNG.
En los acuerdos entre el gobierno, el M-19, el EPL y la ADO, el cese al fuego era el
mecanismo que viabilizaría el estudio y el desarrollo de las reformas estructurales necesarias para
el país, sin embargo, ataques contra campamentos y miembros del M-19 por parte de la fuerza
pública, entre ellos el atentado contra Navarro Wolf, a lo que se sumó la crisis posterior a la toma
por parte del M-19 y la retoma por parte del Ejército del Palacio de Justicia en Bogotá el 6 y 7 de
noviembre de 1985, fueron eventos que afectaron las políticas de acuerdos y pactos durante el
gobierno del presidente Betancur. Finalmente, estos acontecimientos condujeron a que en enero
de 1985 ocurriera el rompimiento de la tregua y los acuerdos. Por lo que es posible afirmar que la
toma y retoma del Palacio representó un alto costo político para el gobierno de Betancur, para las
Fuerzas Militares y para el M-19, como consecuencia de las graves violaciones a los derechos
humanos y al derecho humanitario ocurridas en este evento.
Ahora, en un escenario en que descendía la imagen de la CNG ante la opinión pública por la
toma del Palacio y por la masacre de Tacueyó7 se crea la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón
Bolívar CGSB, que además de incluir a los grupos armados que conformaban la CNG contarían
con la presencia de las FARC-EP, esta organización pretendía constituir un frente unido en las
negociaciones de paz emprendidas con el gobierno y realizar
acciones armadas conjuntas.
Así, el gobierno de Belisario Betancur se convierte en pionero en la búsqueda de una salida
negociada al conflicto armado, sin embargo, la oposición desde distintos sectores de poder a la
7
Ocurrida entre noviembre de 1985 y enero de 1986 en el corregimiento de Tacueyó en el municipio Toribio
en el departamento del Cauca perpetrada por el frente Comando Ricardo Franco Frente-Sur un grupo disidente de las
FARC-EP comandados por Fedor Rey y Hernando Pizarro Leóngomez. Fueron asesinados 164 guerrilleros bajo la
sospecha de ser infiltrados del Ejército.
37
estrategia de paz (Pizarro 1996 citado en Villarraga 2015), el auge del narcotráfico, la fundación
de ejércitos paramilitares, la ausencia de consenso y de respaldo nacional (Leal, 2005 citado en
Villarraga 2015) condujeron a que el periodo de gobierno finalizara sin que se hubiese llevado a
cabo un proceso de desmovilización con alguno de los grupos con los que lograron los
acercamientos. Durante este periodo de gobierno surgieron grupos armados que se oponían a las
negociaciones: el Partido Revolucionario de los Trabajadores, el MIR-Patria Libre, el Frente
Ricardo Franco y el Comando Quintín Lame (Villamizar, 1997).
6.1.4 La negociación de la paz en el gobierno de Virgilio Barco
El candidato liberal Virgilio Barco gana las elecciones presidenciales de 1986 con más de
cuatro millones de votos. En su candidatura había advertido que se ocuparía de las estructuras
arraigadas del Frente Nacional, lo que le llevó a plantear a los conservadores como una adhesión
al programa liberal, proponiendo un gobierno-oposición8; de esta manera, después de más de 30
años no habría en Colombia un gobierno compartido, el partido Conservador asumiría
abiertamente la oposición a la administración Barco (Pardo, 1996). Sumado a esto, la política de
paz debía sortear el estancamiento que atravesaba durante en el segundo semestre de 1986, Rafael
Pardo9 en su obra titulada De Primera Mano: Colombia 1986-1994, Entre Conflictos y
Esperanzas, sostiene que:
8
La historia política colombiana se ha caracterizado por gobiernos hegemónicos y de coalición; por ejemplo,
en 1957 por medio de un plebiscito se introdujo el Frente Nacional, basado en que todos los cargos públicos se
dividirían entre liberales y conservadores. En 1959, mediante reforma constitucional, la Presidencia de la República
se alternaría entre los dos partidos hasta 1974, aunque se extendió hasta 1978 y el partido con la segunda mejor
votación escogería si participar o no en el Gobierno. Barco había señalado su interés por llevar a cabo una propuesta
de gobierno exclusivamente desde un proyecto liberal, sin embargo, ofreció tres Ministerios de Estado que no fueron
aceptados por los conservadores, por lo que Barco propone el esquema gobierno-oposición, que fue explicado por el
mismo Barco como un gobierno de orientación de partido que pretendía romper las disposiciones del Artículo 120 de
la Constitución Política de 1978 que proponía la formula participación adecuada y equitativa.
9
En 1986, durante el Gobierno del presidente Virgilio Barco, ocupó el cargo de Secretario de Integración
Popular y fue director del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR).
38
La política de paz al inicio del nuevo gobierno estaba básicamente estancada.
De los tres principales acuerdos de cese al fuego que se habían hecho con grupos
guerrilleros durante el cuatrienio anterior, dos se habían roto de manera violenta.
Con el Ejército Popular de Liberación –EPL-se había roto la tregua en 1985. Con
el movimiento 19 de abril-M-19- no sólo se habían reanudado las hostilidades sino,
se había producido el brutal asalto al Palacio de Justicia. Con las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia –FARC- sin embargo, se mantenía un acuerdo formal
de cese al fuego, pero la iniciativa política se había perdido y los propósitos de los
diálogos estaban bastantes difusos. (Pardo, 1996, p, 17)
Barco continúa el proceso de paz ante la aparición de nuevos actores del conflicto:
paramilitares y narcotraficantes. Esto sucede en medio de dos grandes dificultades heredadas del
proceso de paz de Betancur: división política de los alzados en armas ante la disolución de los
acuerdos y auge del paramilitarismo como fenómeno contrainsurgente (Bejarano, 1990).
Durante su mensaje de posesión, Virgilio Barco presentó aspectos fundamentales para lo que
serían sus dos estrategias en la búsqueda de la paz, como un imperativo para superar el
subdesarrollo: una Política de Reconciliación y Normalización, y una Política Económica y de
Rehabilitación Nacional (Villamizar, 1997). La política de reconciliación pretendía mantener el
diálogo, generando espacios y mecanismos de participación para conocer las demandas de las
comunidades. Así mismo, se enfocaba en propiciar un clima de tolerancia, a través de
procedimientos democráticos que permitieran abordar las diferencias políticas a partir de la
institucionalidad. Entre tanto, la política económica de rehabilitación aspiraba reducir la
desigualdad social y económica, aumentando la presencia del Estado y reduciendo los niveles de
pobreza. Como lo indica Pardo (1996), al Plan Nacional de Rehabilitación, que venía desde la
39
administración pasada, se le incluyó un programa de inversiones para beneficiar a las zonas de
violencia, por lo que el PNR pasó de ser una estrategia de la política de paz a ser parte del Plan de
Desarrollo en la administración de Barco y se presentó con sus modificaciones el 5 de noviembre
de 1986.
Barco reemplazó las comisiones de paz, verificación y diálogo de Betancur por la Consejería
Presidencial para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación Social bajo la figura de un
funcionario plenipotenciario que dependía directamente del presidente; en este cargo fue asignado
Carlos Ossa Escobar, con el rango de consejero presidencial, este político liberal se desempeñaba
como presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) (Pardo, 1996). Como ya se
mencionó, el PNR heredado de las negociaciones del gobierno de Betancur, fue ampliado y
fortalecido durante el gobierno Barco, buscando convertirlo en una estrategia de paz, ampliando
el desarrollo económico y social. Como amplía Villamizar (1997):
El PNR se ocupó de la construcción de carreteras y vías de penetración;
instalación de centros de acopio de productos agrícolas; electrificación y apoyo
tecnológico a la producción rural; construcción de escuelas rurales y puestos de
salud, y de apoyo a proyectos de economía campesina. Las regiones consideradas
fueron Magdalena Medio, Bajo Cauca, los Llanos, Guaviare, El Caguán, Urabá y
partes de Nariño, Putumayo, Cauca, Huila, Tolima, Cundinamarca, Santander,
Norte de Santander, Córdoba, Sucre y Bolívar. También asumió de forma
complementaria algunas inversiones para la infraestructura en servicios de barrios
pobres de las ciudades. En 1986 (finales) M-19 propone un “Pacto Nacional por un
Gobierno de Transición” para lo que se sería necesario la conformación de una
comisión nacional y política por el Pacto. (Villamizar, 1997, p, 111)

40
Lo dicho, permite inferir que al vincular el PNR a la Presidencia de la República mediante
la Secretaría de Integración Popular SIP, con la responsabilizaría de la Consejería para la
Normalización y Rehabilitación, la administración de Barco da continuidad al programa bajo los
mismos objetivos, es decir, como estrategia de paz; sin embargo, ahora más allá de atender las
causas objetivas del conflicto, también reconoce el impacto del conflicto en la sociedad y la
responsabilidad del Estado, por lo que PNR pasa a armonización la relación entre la sociedad y el
Estado.
Para ese entonces, Las FARC-EP contaban con unos 3600 hombres armados, que se
localizaban principalmente en la cordillera occidental, el pie de monte llanero y amazónico, una
extensa zona en el Cañón del río Duda entre el Meta y Sumapaz; esta última zona se convirtió en
territorio libre de hostilidades por parte de las Fuerzas Armadas después de la prórroga de tregua
firmada con Betancur, por lo que se convertiría en la ubicación del Secretariado, quienes contaban
con un sistema de enlace radial con la Presidencia de la República (Pardo, 1997).
De acuerdo con la política de normalización, el 14 de enero de 1987 el presidente Barco
sancionó la Ley 78 de 1986 con la que reglamentaba la elección popular de alcaldes, a través de
un Acto Legislativo aprobado en el congreso en 1985. A partir de este procedimiento democrático
por primera vez en Colombia, en las elecciones de 1988, nuevas fuerzas políticas pudieron
postularse como candidatos a las alcaldías.
Ante la oleada de violencia por la que atravesaba el país, el ministro de gobierno Fernando
Cepeda Ulloa crea la Comisión de Estudios Sobre la Violencia (CESV)10, que tenía como objetivo
10
Comisión conformada por diez expertos que debían diagnosticar la violencia del país y proponer alternativas
de solución. El informe demoró 4 meses y concluyó que en Colombia se fusionaban la violencia política, urbana,
intrafamiliar, de crimen organizado, contra las minorías étnicas y la forma como estas violencias se relacionaban con
medios de comunicación.
41
consultar a la academia sobre el fenómeno de la violencia y las medidas que podrían reducirlo.
Esta comisión en su informe final titulado Colombia: violencia y democracia manifestó la
necesidad de reformas políticas, crear una Comisión de Reconciliación que permitiera la
construcción de una base social, con directrices gubernamentales, procesos de reconciliación y
definición de los marcos de un acuerdo nacional mínimo; también propusieron las normas que
debían ser reformadas o derogadas (CESV, 1987).
Sumado a esto, a pesar de la prórroga firmada en marzo de 1986 con los frentes 14 y 15 de
las FARC-EP, a mediados de 1987 son emboscadas tropas del Batallón Cazadores en Caquetá, en
esta acción murieron 1 civil, 1 oficial, 1 suboficial y 24 soldados (Villamizar, 1997), a partir de
estos hechos el gobierno suspendió comunicaciones directas con este grupo armado y se da por
rota la tregua en el Caquetá; en discurso radiotelevisado del 22 de junio Barco expresó que la
voluntad de diálogo por parte del gobierno se mantendría, sin embargo advirtió que los “Acuerdos
de Cese al Fuego dependen de una sincera voluntad de reconciliación, tres meses después ya no
habían treguas en el país” (Pardo, 1997, p. 30).
6.1.5 El secuestro de Álvaro Gómez: una oportunidad para hablar de paz
El 29 de mayo de 1988 fue plagiado el dirigente conservador Álvaro Gómez Hurtado por
parte del M-19, su liberación se llevó a cabo mediante un proceso de negociación en México, Costa
Rica, Cuba y Panamá. Este contexto de diálogo suscitó que sectores sociales y políticos exigieran
a Barco una salida negociada del conflicto, la respuesta a estas demandas fue la creación de la
Iniciativa de Paz propuesta por Barco en el mes de septiembre del mismo año.
El 30 de junio de 1988 Carlos Pizarro Leongómez, comandante general del M-19 realizó
once propuestas, entre las que estaban un cese al fuego por 60 días y la realización de una cumbre
42
por la salvación nacional, Barco respondió negativamente a la propuesta (Fundación Paz y
Reconciliación, 2016). A pesar esto las conversaciones entre los voceros del M-19 con los
senadores conservadores Álvaro Leyva y Rodrigo Marín, y el periodista Juan Gabriel Uribe y
monseñor Darío Castrillón en Panamá, generaron una “precumbre” que se realizó en la Nunciatura
Apostólica de Panamá, en la que se insistió en el compromiso por la paz y se anunció la liberación
de Álvaro Gómez, acordando que la cumbre se realizaría el 29 de julio, por este motivo se
conformó una comisión preparatoria; una vez realizada la cumbre pasó a constituir la Comisión de
Seguimiento al Proceso de Diálogo, que debía movilizar a los sectores interesados en el proceso
de paz y definir las condiciones en las que se enmarcaría el proceso de diálogo y la Comisión de
Convivencia Democrática11.
6.1.6 Iniciativa para la Paz presentada por el presidente Virgilio Barco
En alocución televisada el 1 de septiembre de 1988, Barco explicó un plan para la
reconciliación nacional, que se presentó como oportuno por las condiciones económicas del país,
potenciadas por exportaciones más fuertes y diversificadas. La iniciativa de paz del presidente
advertía sobre unos prerrequisitos que hicieran viables las negociaciones: primero, que estas
negociaciones se enmarcaran en una lógica de mano abierta pero firme. Segundo, se propuso el
indulto para quienes demostraran disposición de participar en el proceso, bajo la condición de
cesión de sus armas. Tercero, se asumió que la reconciliación y el levantamiento del estado de sitio
debía ser un logro de todos los colombianos, y que la población en general era fundamental para
11
Encargada de la ambientar el dialogo directo, entendida como la generación de confianza entre los voceros
de la CGSB y el Gobierno. Fue instalada el 22 de agosto y duraría 30 días, estuvo bajo la dirección del Obispo Darío
Castrillón (Fundación Paz y Reconciliación, 2016).
43
gestionar las fases de transición; y cuarto, los grupos paramilitares o fuerzas armadas, debían
abstenerse de realizar actos de violencia durante el proceso12.
La propuesta del gobierno se componía de tres fases: la primera fase de distención, que
consistía en la manifestación de voluntad de reconciliación, proponiendo el fin de la insurrección
armada y la creación de las instituciones necesarias para la reconciliación. La segunda fase de
transición a la reincorporación de los grupos alzados, que permita la participación en las
instituciones democráticas. Y la tercera fase de incorporación definitiva a la vida democrática, a
partir del indulto y el levantamiento del estado de sitio. De igual manera, el gobierno se
comprometió a liderar diálogos regionales por la convivencia y el derecho a la vida, de donde se
esperaba que surgieran recomendaciones a ser tenidas en cuenta durante la etapa de acuerdos.
Al analizar esta iniciativa, es posible notar que giraba en torno a la reintegración a la vida
democrática, por medio de garantías efectivas y eficientes que dieran paso a la disolución, el
desarme y reincorporación de grupos alzados en armas, haciendo énfasis que la paz es posible a
través de compromisos precisos en plazos indefinidos. En esta iniciativa se proponía una reforma
constitucional como alternativa para la reconciliación nacional y la transformación del régimen
político e institucional, que permitiría dotar al proceso de paz de legitimidad política e
institucional. No obstante, la medida fracasa en el Congreso, pero se convierte en un antecedente
de la reforma que ocurriría posteriormente en 1991.
La Iniciativa de Paz partió de varios lineamientos, entre los que se encuentran: primero, la
demostración de paz y reconciliación de los alzados en armas, por lo que los interesados en
12
En intervención televisada del 1de enero de 1988 el Presidente Barco presentó el periodo de 1986, 1987 y
1988 como los años de la década de los ochentas en los que se había experimentado en Colombia la expansión
económica más alta y estable, y que en su conjunto la economía del país había presentado un crecimiento del 4%, al
igual que había logrado el desempleo más alto en 6 años y que las reservas del país lograrán superar los 3700 millones
de dólares (Barco, 1989)
44
acogerse a esta medida debían demostrar disposición para crear fórmulas que condujeran a la paz
y a la reconciliación, es decir, la reincorporación a la normalidad democrática. Segundo,
suspensión de las violaciones a los derechos humanos y terrorismo, por lo que los grupos armados
debían abstenerse de realizar actos que atentaran contra la vida, la salud y la integridad fisca o
mental. Tercero, diálogo directo con los voceros de los grupos armados, que permitieran la
búsqueda de compromisos que respondieran a las particularidades de los grupos y que hicieran
posible la reincorporación. Cuarto, el gobierno se comprometió a propiciar que los voceros de los
grupos interesados pudieran plantear sus opiniones y propuestas sobre la reforma constitucional,
ante el Congreso de la República, si este así lo aprobara, las iniciativas y propuestas apropiadas
podrán ser sometidas ante el Congreso, como iniciativa gubernamental o parlamentaria. Quinto,
indulto al culminar el proceso de reincorporación a la vida democrática, tarea que se debía llevar
a cabo mediante la aprobación de la ley en el Congreso, permitiendo la reincorporación a la vida
económica, social y política, a partir de un marco de garantías de vida e integridad. Sexto, diálogos
regionales por la convivencia y el derecho a la vida, los resultados de estos contarían con los
mecanismos de coordinación institucional que hicieran posible la adopción de medidas y
recomendaciones. Séptimo, cuando los procedimientos y las acciones de la iniciativa se hubieran
culminado, el estado de sitio se levantaría. Octavo, la lucha contra el terrorismo y la subversión
debían continuar, con el fin de enfrentar a quienes no se acogieran a la iniciativa.
Profundizando en las cuatro fases antes descritas, el discurso de Barco (1998) expone los
siguientes detalles sobre cada una de ellas:
 Fase de distención: fueron los procedimientos y acciones encaminadas a generar un
ambiente de entendimiento, credibilidad y confianza, proponiendo la manifestación de voluntad
de reconciliación, diálogo directo entre representantes autorizados del gobierno y los voceros de
45
los grupos armados, audiencias y designación de voceros que no estén al margen de la ley sobre el
reajuste institucional, los procedimientos se acordaron con los voceros autorizados lo que
comprometió al grupo armado con la decisión tomada, presentación de un proyecto de ley sobre
el indulto y la información sobre el desarrollo de la iniciativa y la concertación interinstitucional,
coordinados desde el Ministerio de Gobierno y la Consejería Presidencial para la Rehabilitación,
Normalización y Reconciliación.
 Fase de transición: fueron los procedimientos y acciones encaminadas al tránsito de los
excombatientes hacia la normalidad institucional. Se propuso iniciar la reincorporación,
estableciendo garantías y condiciones que permitieran la reincorporación a la sociedad,
preparación y coordinación de actividades con entidades oficiales y privadas para ubicar y
reintegrar política, económica y socialmente a los grupos que se cogieran a la iniciativa, cese de
operaciones subversivas y posterior ubicación temporal de los alzados en armas, la reincorporación
a la vida democrática se debía hacer sin armas y sin la amenaza de volver a usarlas, así mismo se
contempló la creación de Consejos Regionales de Normalización, que estarían integrados por:
-El Gobernador, Intendente o Comisario, quien lo presidirá de manera
indelegable.
-El Comandante de la Unidad Operativa Militar con jurisdicción en la región.
-Un delegado de la Consejería Presidencial para la Reconciliación,
Normalización y Rehabilitación.
-El Procurador Regional.
-El comandante de Policía.
-El Director Seccional de Instrucción Criminal.
-El Director Seccional de DAS.

46
-Un representante de la Iglesia.
-Voceros de los partidos políticos que tengan representación en la respectiva
Asamblea Departamental, Consejo Intendencial o Comisarial.
-Voceros de los grupos guerrilleros en proceso de reincorporación.
(Villarraga, 2009, p. 195)
 Fase de reincorporación definitiva: hacía referencia a los procedimientos y acciones
encaminados a reintegrar a la sociedad a los alzados en armas, al igual que garantizar y estimular
la actividad política, esta fase fue la culminación de los compromisos adoptados con el
Procedimiento de Incorporación a la Vida Democrática; entre los que se encuentran el indulto, la
participación política, la asistencia económica y las medidas de seguridad.
 Fase de diálogos regionales para la convivencia: esta fase partió del reconocimiento de
que la delincuencia común, los grupos terroristas y el conflicto por el control de los recursos
naturales son causas de violencia. De allí que los diálogos regionales fueron la alternativa para que
las personas encontraran solución a factores locales de perturbación y a casos específicos de
violencia en las regiones, para lo que se propuso como facilitadores de los diálogos a los
ministerios de defensa y justicia, los consejeros presidenciales para la Defensa, Promoción y
Protección de los Derechos Humanos, y de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación y el
DAS.
El presidente advirtió que esta iniciativa debería ejecutarse antes que iniciara el siguiente
proceso electoral. El M-19 silencia sus armas desde esta iniciativa, por lo que el gobierno destacó
la actitud serena y de reconciliación de este grupo guerrillero (El Espectador, 1989).
Ahora bien, la Iniciativa de Paz propuesta durante el gobierno del presidente Barco fue
interpretada como la respuesta a la presión social ejercida a favor de la negociación, las

47
recomendaciones hechas por la Comisión de Notables, conformada por los expresidentes Misael
Pastrana y Alfonso López, el cardenal Miguel Rebollo; en representación de los sectores
productivos estaban Fabio Echeverry (presidente de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia ANDI) y Hernando Santos (Director del periódico El Tiempo), quienes se encargaron
de evaluar la posibilidad de establecer diálogos directos entre el Gobierno y los alzados en armas.
A esto se suma las propuestas señaladas en la Cumbre de Usaquén, realizada el 29 de julio como
resultado de la campaña de liberación del político y periodista Álvaro Gómez. En esta cumbre se
discutieron temas relativos a la paz y se acordó la creación de la Comisión de Convivencia;
convirtiéndose en dinámicas de participación que apoyaron la solución política a la violencia que
azolaba el país a finales de los años ochenta.
6.1.7 Rechazo de CGSB a la iniciativa, conversaciones entre el M-19 y el Gobierno
El 22 de septiembre de 1988 el Estado mayor de las FARC-EP calificó de poco realista la
iniciativa presidencial de paz, señalando que el problema de la violencia es anterior al surgimiento
de las guerrillas, y que estas son la respuesta a la violencia oficial. En respuesta le propusieron al
presidente Barco un acuerdo nacional que condujera a un plan más realista; este debería involucrar
a la iglesia católica, a los gremios económicos, a los partidos políticos con participación en el
Congreso, a la Procuraduría General de la Nación, el movimiento sindical, la prensa hablada y
escrita, los expresidentes de la República, las organizaciones militares en retiro, los militares en
servicio activo, los representantes de Coordinadora Guerrillera y el Gobierno (Estado Mayor las
FARC-EP, 1988).
A pesar de que la CGSB rechazó la Iniciativa por la Paz, el M-19 continuó con las
conversaciones hasta acordar el diálogo directo entre los partidos políticos y los comandantes de
48
la CGSB, diálogo que tendría como objetivo la solución política a partir un itinerario que condujera
a la desmovilización con garantías y a la democracia plena (Zuluaga 1996).
Ante las distintas posturas tomadas por los alzados, se acordó la realización de la III
Conferencia de la CGSB entre el 13 y 16 de octubre, que condujo a la elaboración de una carta
dirigida al presidente Barco a manera de respuesta sobre la iniciativa presidencial, en dicha carta
se propuso la realización de un encuentro entre el gobierno y los comandantes de los grupos
guerrilleros, para dialogar sobre la salida política del conflicto; que en las conversaciones
participaran los ministros de más alto nivel (de Gobierno, de Defensa, de Minas y los comandantes
de la CGSB); y que a dicho encuentro asistiera en calidad de testigo la Comisión de Convivencia
Democrática.
6.1.8 Propuesta del Conservador Álvaro Leyva
Por medio de una Carta enviada en la segunda semana de noviembre de 1988, por el entonces
senador conservador Álvaro Leyva, que iba dirigida a dirigida a Julio César Turbay Ayala, jefe
único del Partido Liberal Colombiano; Fabio Valencia Cossio, presidente del Directorio Nacional
del Partido Social Conservador; Bernardo Jaramillo Ossa, presidente de la Coordinadora Nacional
de la Unión Patriótica. El senador proponía retomar el esquema de comisiones para continuar con
las conversaciones, planteando que mediante decreto se conformara una comisión de cinco
miembros, que dispusieran de reconocimiento nacional, que no hubieran participado en procesos
similares o que tuvieran pretensiones electorales. La comisión operaría en un contexto de cesación
de hostilidades, sería la encargada durante 30 días de revisar e informar sobre las condiciones que
posibilitarían el diálogo directo entre las partes, si la respuesta de la comisión al presidente de la
República anuncia condiciones favorables, el gobierno en 20 días definiría en compañía de la

49
Comisión de Convivencia aspectos necesarios para iniciar las conversaciones. Si dicho informe
fuera favorable, afirma Leyva, citado por Arenas (1990):
El Gobierno haría uso de un plazo de 20 días para establecer, conjuntamente
con la comisión, el cómo, cuándo, y en dónde se efectuarían las conversaciones
directas y quienes participarían de ellas. Una vez definido esto último, las partes
iniciarían de manera inmediata el diálogo directo que podría extenderse hasta el
término de 30 días prorrogables por tiempo igual.
Vencido el plazo establecido, el Gobierno informaría a la opinión pública los
resultados del dialogo y procedería de acuerdo con las circunstancias. (p. 54)
Como respuesta, las FARC-EP y el M-19 enviaron una carta al senador, expresando estar de
acuerdo con la propuesta y comprometiéndose a buscar el apoyo por la paz de los miembros de la
CGSB. No obstante, el plan Leyva resultaría inviable porque según el columnista y ex canciller
Alfredo Vázquez Carrizosa (citado en Semana, 1989) lucía como una precandidatura presidencial
por parte del senador, porque partía de la creación de una comisión y el presidente Barco
desestimaba este tipo de organismos al señalar desde su posesión como presidente que este tipo de
estrategias despojaba de institucionalidad al proceso de paz.
El 3 de enero de 1989 el periódico El Espectador publicaba un artículo de la agencia EFE en
el que se informaba sobre una carta enviada por el estado mayor de las FARC-EP, en la que
proponían un diálogo directo entre el gobierno y la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón
Bolívar. Las FARC-EP hacían reconocimiento al plan propuesto por el senador Leyva, el alto al
fuego navideño de las FARC-EP, los acercamientos entre la Consejería Presidencial para la Paz y
el M-19 como “signos alentadores para la paz” (El Espectador, 1989, p.5a); sin embargo, en este
mismo artículo señalaban que el Gobierno había rechazado tajantemente el plan Leyva y se
50
apegaba al plan oficialista, Iniciativa que la CGSB interpretaba como un ultimátum que supone
una guerrilla derrotada. Para diciembre de 1988 la iniciativa había sido acogida solo por el M-19.
6.1.9 Primer diálogo directo entre el Movimiento 19 de abril y el Gobierno
El Espectador (1989), publicó el 9 de enero información sobre el primer diálogo directo entre
el Consejero Presidencial, Rafael Pardo Rueda y el jefe máximo del M-19 Carlos Pizarro,
encuentro que se llevó a cabo en zona montañosa del Tolima y se extendió por cerca de tres días.
En este primer diálogo directo el M-19 presentó una serie de temas relativos a las Fuerzas
Armadas, reformas políticas y el modelo económico, propuestas sociales y un esquema de
negociación; el Gobierno pretendía que el grupo guerrillero se acogiera a la Iniciativa de Paz, que
les comprometería a asumir una tregua de seis meses13.
A pesar de los intereses opuestos al iniciar el diálogo, tanto en la primera declaración
conjunta, como en la declaración de Ortega, en la que informaba sobre el acuerdo de una agenda
preliminar y plazos de la negociación (esto fue conocido como los Acuerdos del Tolima); y en la
declaración de Natagaima, en la que se concretaron aspectos relativos a la metodología de la
negociación, los temas y los mecanismos de participación de la sociedad civil y de los partidos
políticos, fue posible dar inicio al establecimiento de una agenda. Se fijaron plazos para concretar
la paz, se adelantó la definición de la metodología del diálogo, se identificaron los temas a abordar;
creando acuerdos preliminares en torno a dos puntos: primero, la búsqueda de la democracia plena
y el retorno a la normalidad de los excombatientes; segundo, la aceptación pública de la
13
Aunque la tregua dependería de la aprobación del Ejecutivo para conformar una comisión de alto nivel
propuesta por el M-19(el presidente de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI Fabio Echeverry
Correa, por el cardenal Alfonso López Trujillo y líderes políticos mayoritarios como los expresidentes Misael
Pastrana y Julio César Turbay) que se encargaría de crear acuerdos sobre las condiciones de aceptación del plan de
paz del gobierno de Barco.
51
negociación y el cese de hostilidades por tiempos estimados como prudenciales (Gobierno
Nacional y M-19, 1988). Esta primera reunión conjunta estuvo precedida de una serie de contactos
iniciales por radio durante todo el mes diciembre, sin embargo, entre enero y marzo las
negociaciones se hicieron prácticamente de manera clandestina (García, 1993).
Los acercamientos contaron con la aprobación del presidente Barco, quien durante clausura
de las sesiones ordinarias del Congreso el 16 de diciembre de 1988 señalaba que era conveniente
iniciar diálogos con el M-19, pues estos habían demostrado voluntad hacia la reconciliación, al
mantener la tregua unilateral desde 29 de mayo, cuando fue secuestrado Álvaro Gómez (Pardo,
1996). La voluntad de diálogo del Gobierno posibilitó el surgimiento de algunas de las condiciones
que, según Fisas (2010), son necesarias para iniciar un proceso de paz, es decir: reconocimiento
del otro como un interlocutor político, acuerdo sobre el metaconflicto, refiriéndose al
reconocimiento del conflicto y de las causas objetivas de la guerra, “disposición para ceder en algo
que pueda ser sustantivo, comprender que la finalidad del proceso es transformar el conflicto,
lograr algo para sí mediante la negociación, comprensión sobre la negociación como alternativa y
no como sinónimo de derrota” (p. 36).
A esto se suma que el expresidente Misael Pastrana anunciaba que el conservatismo estaría
dispuesto a cooperar con el gobierno para lograr la paz, en esta misma línea los senadores liberales
Luis Carlos Galán y Luis Guillermo Giraldo hacían reconocimiento a la voluntad de paz del M-
19, que se evidenciaba al respetar el cese al fuego; el senador Alberto Rojas de la UP exaltó el
acuerdo entre el gobierno y el M-19.

52
6.1.10 Inicio del proceso: Declaraciones conjuntas
En la primera declaración conjunta de enero 19 de 1989, el Consejero Presidencial Rafael
Pardo Rueda y el Comandante General del M-19 Carlos Pizarro Leongómez convocaron a todos
los grupos armados a aportar para el logro de la paz a través del diálogo directo entre las
direcciones de los partidos políticos con representación parlamentaria y los comandantes de la
CGSB, el diálogo propuesto debía disponer de un itinerario que ofreciera las garantías necesarias,
partir del claro propósito de la paz y el proceso de desmovilización de los miembros del M-19,
estos aspectos constituyen entonces los acuerdos preliminares de la negociación. También requería
hacer pública la aceptación de participar en los diálogos, concretar un cese al fuego unilateral que
permitiera un clima de distención y confianza. En este mismo documento el M-19 ratificó la
voluntad de dialogo y reconciliación y se estableció agenda entre el gobierno y el M-19.
El 1 de febrero de 1989 El Espectador (1989), publica que el Gobierno y los partidos políticos
avanzaban en la definición de los criterios para el diálogo en el proceso de paz con el M-19,
señalando que el presidente había enviado una carta al director del liberalismo, al jefe de la
oposición social conservadora y al presidente de la coordinadora de la UP con la finalidad de
constituir el marco político para el proceso de negociación.
En la segunda declaración conjunta del 4 de febrero Pardo y Pizarro ratificaron los términos
de la Primera declaración, e invitaron a los partidos Liberal, Social Conservador y la Unión
Patriótica, que respondieron a la convocatoria de diálogo directo, a que definieran con el gobierno
y el M-19 los mecanismos de participación que permitieran recoger todos los aportes posibles en
torno al proceso de paz. Pardo y Pizarro, como estrategia se citan a una mesa de trabajo en febrero
del mismo año, en la que se intercambiarían ideas sobre la agenda (temas y tiempos) que harían
parte del diálogo directo entre el Gobierno, los partidos y el movimiento guerrillero. Para esta tarea
53
el M-19 debería conformar el equipo vocero del movimiento, que finalmente fue designado el 17
de marzo, quienes debían disponer de garantías por parte del gobierno para asegurar la
participación de los voceros.
En un comunicado del Gobierno citado en El Espectador (1989), el ministro de Gobierno
Raúl Orejuela y el Consejero Presidencial señalaban que simultáneamente al diálogo con el M-19
adelantarían reuniones formales con el partido Liberal, social conservador y la UP14, pero que estas
se realizarían por separado, es decir, por un lado con el grupo subversivo y por otro lado con las
directivas de los partidos. En este mismo periódico, el 24 de febrero se precisaba que se
adelantarían reuniones entre el Ministro de Gobierno y el Consejero Presidencial, a fin de discutir
las perspectivas del liberalismo y del conservatismo sobre los diálogos, al igual que informar sobre
el desarrollo de la Política de Reconciliación. Tres puntos serían fundamentales en estas reuniones:
la necesidad de propiciar el diálogo directo, a partir de los procedimientos ya establecidos, entre
el Gobierno Nacional, los grupos alzados en armas y los partidos políticos. Definir los criterios de
participación en los diálogos de los sectores sociales interesados que permitan canalizar los
aportes. Y avanzar en la construcción de un cronograma de trabajo sobre el proceso de diálogo
entre el gobierno y el M-19.
En la tercera declaración conjunta del 3 y 4 de marzo de 1989, realizada en Ciudad de
México, asistieron Pardo y sus asesores, junto a los dirigentes del M-19 Antonio Navarro Wolf,
Gerardo Ardila, Rafael Vergara y Rubén Carvajalino, quienes señalan que continuaba abierta la
alternativa de solución política al conflicto; tomando como marco de referencia las declaraciones
anteriores, en donde se expresaba la necesidad de buscar la democracia plena y garantías que
14
aunque la UP a través de sus voceros reafirmaba su posición respecto a independencia de
las FARC-EP y de otros grupos guerrilleros, argumentando constituir un movimiento político
autónomo que rechaza todas las formas de terrorismo.
54
hicieran posible la desmovilización. Se reiteró la invitación a otros grupos armados para que se
vincularan al diálogo, y se hacía un reconocimiento a la guerrilla de las FARC-EP por haber
iniciado la tregua unilateral en febrero de ese año.
Así mismo, propusieron como estrategia para establecer la agenda de trabajo la
conformación de mesas de trabajo, que a su vez definirían los procedimientos de participación de
demás sectores del país y se abordaría el tema de los asesinatos políticos. El M-19 informa que se
integrarán a los diálogos otros voceros que residen en el exterior.
En la cuarta declaración conjunta, también conocida como Declaración del Cauca, realizada
el 17 de marzo, a la que asistieron Rafael Pardo, Carlos Pizarro, Raúl Orejuela Bueno Ministro del
Gobierno y César Negret Gobernador del Cauca, se tuvo en cuenta la convocatoria de participación
del 10 de enero, los acuerdos de 4 de febrero y la declaración del 4 de marzo. En esta reunión se
definieron los aspectos que compondrían la fase de distención, como por ejemplo la definición de
los espacios de participación en el proceso y la organización de los diálogos regionales. Respecto
a la reintegración, se acordó que el gobierno ubicaría el límite de la comandancia del M-19, área
en la que las Fuerzas Armadas no realizaran operaciones durante la duración del proceso. Esta
zona funcionaría como un área neutral en Santo Domingo Cauca.
En esta misma declaración el Gobierno se comprometió a designar representantes especiales
y directos de la presidencia para servir de enlace entre el Gobierno Nacional y el M-19, quienes se
encargarían de realizar seguimiento a lo acordado, estudiar fórmulas que así lo garantizaran y
articular procesos como los diálogos regionales, los consejos de rehabilitación, entre otros, pues
de esta manera se aportaría al desarrollo de las comunidades. Las mesas de trabajo fueron
presentadas como una estrategia de democratización, por lo que requerían de:

55
a) La designación de 13 voceros de la comandancia general del movimiento 19
de abril, que no tengan impedimentos legales, que la representarán en los diálogos
políticos. Tales voceros son los siguientes: Gliserio Perdomo Vélez, René Ramón
Suárez, Jaime Perea Ramos, Fabio Alejandro Mariño Vargas, Alberto Caycedo
Borda, Rubén Carvajalino, Alfonso Cabrera Toscano, Ramiro Lucio Escobar, Iván
Almanares, Héctor Pineda, José Buriticá, Adriana Velásquez Rosero, Edgar
Molano.
b) Los voceros mencionados informarán directamente al comandante general del
Movimiento 19 de abril, y este designara ante el gobierno la persona dentro del
grupo de voceros que tendría la responsabilidad de su coordinación. (Villarraga,
2009, p. 244)
En la quinta declaración conjunta del 17 de Julio 1989 se presentaban los siguientes
resultados de los acuerdos:
a) La gestación de un clima nacional de distensión, el cual ha favorecido la
incorporación de múltiples fuerzas a la impostergable tarea de la paz y ha abierto
nuevas perspectivas para adelantar diálogos entre el Gobierno y los movimientos
guerrilleros;
b) La superación paulatina, pero firme, del escepticismo nacional alrededor
de la conquista de una paz concertada que expanda nuestra democracia y avance
hacia la reincorporación de los lazados en armas al cauce normal de la vida
nacional;
c) El cumplimiento de los compromisos, etapas y tiempos establecidos en los
sucesivos acuerdos suscritos entre el Gobierno nacional y el M-19, y entre éste y

56
los partidos Liberal y Social Conservador, en la Mesa de Trabajo. Ello expresa la
voluntad de reconciliación de las partes involucradas en el proceso de paz;
d) La participación activa de sectores representativos de la sociedad
colombiana en las Mesas de Análisis y Concertación, tales como los gremios de la
producción, las universidades, asociaciones populares, militares en retiro,
sindicatos, asociaciones de profesionales y personalidades democráticas que
permitieron la concreción de los consensos que son base para la articulación de un
pacto político por la paz y la democracia […] Simultáneamente con la construcción
del acuerdo político en la Mesa de Trabajo, el Gobierno nacional y el M-19 iniciarán
el estudio de un plan para la reincorporación del M-19 a la vida civil y política del
país.
En este orden de ideas, las mesas de trabajo habían posibilitado un ambiente propicio para
negociar, generando confianza nacional frente al proceso de paz, el cumplimiento de los tiempos
y compromisos establecidos entre el M-19 y el Gobierno, y la articulación de consensos sobre lo
que sería el Pacto Político por la Paz y la Democracia. Estos avances fueron presentados como las
condiciones de posibilidad para la creación del acuerdo político con el que se terminaría el
conflicto armado, que a su vez permitiría la configuración de una estrategia para la reincorporación
de los excombatientes, a través de una comisión conformada por miembros del Gobierno y del M-
19. Comisión que estaría encargada de definir los mecanismos y los procedimientos para la
desmovilización, tales como las garantías jurídicas y políticas, aspectos técnicos y operativos de
la desmovilización, las condiciones y plazos para el indulto.

57
6.1.11 Mesas de Trabajo por la Paz y la Reconciliación
En discurso del presidente Barco del 3 de abril, se plantea como estrategia para construir el
itinerario hacia la desmovilización y la democracia plena las mesas de trabajo que dispondrían de
reuniones llamadas Mesas de Análisis y Concertación, conformadas por representantes
autorizados de la mesa de trabajo, representantes de los sectores autorizados y fuerzas
representativas, al igual que especialistas que aportaran al temario de la mesa; estas funcionarían
el tiempo que la mesa de trabajo lo considere prudente. En ellas se formulan las propuestas para
las mesas de trabajo, que operarían desde el 25 de mayo al 10 de julio de 1989, el M-19 podría
presentar las propuestas que condujeran a la democracia plena y definir las garantías necesarias
para la reincorporación a la vida civil (Barco, 1989).
Las mesas debían entregar a la Secretaría Ejecutiva, conformada por un número de
secretarios igual a los miembros de pleno derecho, los proyectos y propuestas del acuerdo que
requirieran ser discutidas por el Congreso Nacional antes del 10 de julio. Las propuestas de acuerdo
que solo competían al Ejecutivo se debían presentar a la Secretaria Ejecutiva para que en la mesa
de trabajo se tramitaran hacia el Gobierno Nacional.
En mensaje del comandante Pizarro (1989) dirigido a la Mesa de Trabajo para la
Reconciliación Nacional del mismo 3 de abril, se consideraba que la conclusión que tendría lugar
en las mesas sería un pacto social que encontraría legitimidad a partir de un plebiscito que debía
realizarse en marzo de 1990. Las tres Mesas de Análisis y Concertación que fueron instaladas
respondían, según Pizarro, a las urgencias de la nación, estas se llevaron a cabo en el Capitolio
Nacional y fueron:
 Mesa 1, convivencia justicia y orden público. La propuesta en primer lugar, partía de la
creación de un Tribunal Especial responsable de investigar y juzgar delitos políticos, genocidios y

58
crímenes contra los de derechos de opinión, organización y contra el libre ejercicio de la justicia,
este organismo de justicia estaría compuesto por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, la
Procuraduría General de la Nación y la Dirección General de Instrucción Militar. En segundo
lugar, se proponía reglamentar a las organizaciones de autodefensa dedicados a la protección de
miembros de las Juntas Cívicas, agrupaciones sindicales y políticas; sin embargo, debían las
Fuerzas Armadas identificar públicamente los organismos de autodefensa que operaban con su
autorización. En tercer lugar, se planteó la necesidad de un diálogo con los grupos armados de
derecha que tuvieran objetivos políticos y que demostraran voluntad de paz. En cuarto lugar, se
propuso la creación de una comisión no gubernamental de alto nivel con los jefes de los carteles
para abordar el tema del narcotráfico. En quinto lugar, la aplicación inmediata del Derecho
Internacional Humanitario. En sexto lugar, la creación de una Veeduría conformada por la
Procuraduría General de la Nación y el comité permanente para la Defensa de los Derechos
Humanos.
 Mesa 2, aspectos socioeconómicos. Con la finalidad de construir un Plan de Emergencia
para la reconstrucción del país, se proponía:
1. La ampliación del Consejo Nacional de Política Económica y social,
2. La implementación de un programa extraordinario de producción y distribución de alimentos.
3. Implementación de un plan de vivienda de urgencia.
4. Aumento semestral del salario mínimo
5. Construcción de un Fondo Nacional para la paz.
 Mesa 3, aspectos de orden constitucional y en materia electoral.
1. La derogatoria del Articulo de la Constitución Política de 1986 y que se probaría por medio
de la votación de las dos cámaras el Plebiscito, el referéndum, y la asamblea constituyente.

59
2. Definición de un mecanismo democrático para elaborar la nueva constitución
3. Convocar a plebiscito nacional sobre temas como la elección presidencial en dos vueltas.
4. Voto secreto y obligatorio
5. Creación de la circunscripción electoral nacional
6. Financiación estatal de las campañas
7. Espacios en medios de comunicación para los partidos durante la campaña
El Directorio del Partido Social Conservador manifestaba el mismo 3 de abril que aceptaba
participar en las mesas de trabajo y señalaba que el diálogo debía extenderse a todos los sectores
de la subversión, y que dicha iniciativa debía partir del Gobierno y contar con su compromiso, por
lo que estarían de acuerdo en que las decisiones tomadas a partir de las mesas de trabajo, fuera
sometido a un referéndum (Villagarra, 2009).
Por su parte, el secretario del Partido Liberal advertía que reconocían el empeño del
presidente Barco y su equipo, de acuerdo con esto confesaba que las Mesas de Trabajo permitirían
estudiar razonables iniciativas para contribuir a la democracia en el país, por tanto, respaldan la
iniciativa del presidente Barco.
6.1.12 Funcionamiento de las Mesas de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional
El reglamento con el que funcionarían las Mesas de Análisis y Concertación fue aprobado
el 27 de abril de 1989 por la Mesa de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional. Su
funcionamiento se daría en las instalaciones del Congreso de la República y otros sitios propuestos
por los miembros de la mesa. La mesa de trabajo estaría conformada por el Gobierno Nacional, el
Partido Liberal, Partido Social Conservador, la UP, el Movimiento M-19 y demás grupos armados
que se vincularan al proceso de negociación, junto con representantes autorizados de sectores o

60
fuerzas de la sociedad. La iglesia sería una invitada permanente asumiendo el rol de testigos y
garantes éticos. Las decisiones se tomaron a partir de consensos y estos constituyeron los acuerdos.
La programación y el método para la discusión del temario fue determinado previamente por la
Secretaría Ejecutiva, pero la mesa de trabajo siempre fue la que decidió el número de sesiones
requeridas para agotar un tema. Las reuniones fueron coordinadas por el Ministro de Gobierno o
el viceministro (Reglamento interno de la Mesa de Trabajo por la Paz y la Reconciliación Nacional,
1989).
Los eventuales proyectos de Reforma Constitucional y de ley, resultado de acuerdos
políticos entre los miembros de la Mesa y el Gobierno debían ser presentados al Congreso; en el
caso de medidas que fueran competencia del Ejecutivo, este procedería a tomarlas y llevar a cabo
programas como resultado del consenso de la mesa.
La sexta declaración conjunta del 26 septiembre de 1989 presenta como resultado de las
Mesas de Análisis y Concertación las propuestas que responden a tres temas que se priorizaron
para el país: convivencia, justicia y orden público, asuntos socioeconómicos y asuntos de orden
constitucional y material electoral, temas en los que se lograron acuerdos, pero que requerían ser
considerados y aprobados por la mesa de trabajo, para que posteriormente se dieran a conocer a la
opinión pública. Cuando la mesa de trabajo llegara a consensos se realizaría una reunión especial
en Santo Domingo (Cauca), de la que se seguiría la suscripción del Pacto Político a favor de la paz
y la democracia, la puesta en marcha el plan de dejación de armas e incorporación del M-19 a la
vida civil que se desarrollaría a partir del informe final de la Comisión de Desmovilización, creada
al finalizar las Mesas de Análisis y Concertación, y que estaría conformada por miembros del M-
19 y del Gobierno. El Gobierno y el M-19 se comprometieron a trabajar en la creación de un plan
de seguridad para garantizar la vida de los integrantes del movimiento. Con objeto de continuar
61
con el análisis de lo acordado se presentaría ante el Congreso a más tardar la primera semana de
octubre el proyecto de ley sobre el indulto.
6.1.13 Pacto Político por la Paz y la Democracia
Se consideran como aspectos sustantivos del Pacto Político por la Paz y la Democracia el
conjunto de temas que fueron abordados en las Mesas de Análisis y Concertación, los cuales fueron
aprobados por la mesa de trabajo como fundamentales para la firma de la paz (García, 2004). Entre
los que se encuentran:
1. Aspectos constitucionales y de material electoral: primero, modificar el Artículo 218 de
la Carta Política mediante el Artículo 87, que fue aprobado en primera vuelta, incluyendo un
parágrafo transitorio sobre la base constitucional que permitiera convocar un referéndum
extraordinario. Segundo, consultar mediante referéndum aspectos que permitieran crear nuevos
canales de participación ciudadana, por lo que se incorporarían temas como:
El establecimiento de la Circunscripción Nacional Especial de Paz, con el
objeto de permitir la incorporación a la vida institucional de aquellos colombianos
miembros de organizaciones guerrilleras que lleguen a acuerdo con el Gobierno
nacional y se Incorporen a la vida civil y a la movilización política, previa a la
dejación de las armas.
El reconocimiento como partidos políticos de los, movimientos guerrilleros
que se acojan a la movilización política, previa a la dejación de las armas, como
resultado de los acuerdos y como expresión política de paz del presente gobierno.
El Gobierno nacional reglamentará los términos y condiciones que hagan posible la
participación del movimiento político en las próximas elecciones.

62
El establecimiento del voto obligatorio, en un proceso gradual que comenzará
con todos los habitantes en capacidad de votar, menores de 60 años y que residan
en las cabeceras municipales. reglamentará el procedimiento para la vigencia y
aplicación gradual de este precepto, de tal forma que su vigencia sea a partir de las
elecciones para Senado y Cámara en 1990.
La iniciativa del presidente de la República sobre el derecho a la paz, los
derechos humanos y el establecimiento de la circunscripción nacional para minorías
políticas. (Villarraga, 2009, p. 290)
2. Aspectos Socioeconómicos. Gestionados a partir de programas socioeconómicos,
medidas ejecutivas y proyectos de ley sobre Planeación participativa, Política de ingresos y
salarios, Políticas laborales, Recursos Naturales, Oferta Campesina y Producción,
Comercialización, Seguridad Alimentaria, Vivienda, Salud y la creación del Fondo Nacional para
la Paz.
3. Asuntos de Convivencia, Justicia y Orden Público. Primero, mediante decreto se crearía
y conformaría la Comisión Asesora Para la Justicia, que se encargaría de establecer estrategias
para la reforma a la justicia (sustantiva, procedimientos, administrativa, presupuestal y de
personal). Segundo, revisar y modificar el Decreto 180 de 1988, con la finalidad de distinguir
conceptualmente el terrorismo del delito político y tipificar la desaparición forzada como delito de
lesa humanidad. Tercero, se publicaría ubicación geográfica, número de personas y tipo de armas
sobre grupos de autodefensa que hubieran funcionado con la aprobación de las Fuerzas Armadas
amparados en la ley 48 de 1968. Cuarto, integrar una comisión no gubernamental de carácter
académico que en un plazo no mayor a 6 meses debía presentar una investigación sobre la
63
dimensión nacional e internacional sobre el narcotráfico. Quinto, ratificar los Protocolos II y III
de 1977 sobre el Derecho Internacional Humanitario en el conflicto armado en Colombia.
6.1.14 Últimas declaraciones conjuntas: séptima y octava
Teniendo en cuenta que el cumplimento del Pacto Político requería de reformas
constitucionales (Séptima declaración, diciembre 14 de 1989) el Gobierno acordó con el Congreso
que en el referéndum que se realizaría el 21 de enero, se podría consultar al pueblo sobre estas
reformas acordadas; sin embargo, después de cinco debates la reforma se archivó. Situación que
era reconocida por el Gobierno y el M-19, al señalar que eran elementos inseparables el
cumplimiento del Pacto Político, el otorgamiento del indulto a los alzados en armas que
participaron del proceso y la dejación de las armas por parte de los mismos. El Gobierno y el M-
19 reafirmaron su voluntad para continuar buscando la paz desde la negociación, que el Pacto
Político solo se aplazaría, por lo que se postergó la dejación de las armas y la aplicación del indulto,
y se convocó a compromisarios del Pacto Político y a los partidos con representación en el
legislativo a una reunión extraordinaria en el mes de enero.
En la octava declaración conjunta del 25 de enero se anunciaba que la reunión extraordinaria
se llevaría a cabo el 31 de enero y que el propósito de esta sería concretar y desarrollar aspectos
que permitieran llevar a término el proceso de paz, entre estos acordar la fecha para la dejación de
armas por parte del M-19 y la reincorporación a la vida civil; cuando esto hubiera ocurrido el
Gobierno aplicaría el indulto y daría inicio a programas y proyectos que son de su responsabilidad
en materia de reinserción política, económica, social y productiva. Por lo que la Comisión Técnica
de la Internacional Socialista debería comenzar las labores de dejación de las armas, entre ellas el
inventario de armas, municiones y explosivos.

64
6.1.15 Marco Jurídico del acuerdo de paz
El 22 de diciembre entró en vigencia la Ley 77 de 1989, que fue reglamentada en enero de
1990, momento en que se convirtió en el marco jurídico del acuerdo de paz suscrito el 9 de marzo
de 1990 entre el M-19 y el Gobierno. Con esta ley el presidente de la República fue facultado para
conceder indultos y regular casos de cesación de procedimiento penal y de expedición de autos
inhibitorios en desarrollo de la política de reconciliación (Congreso, 1989).
La ley estipulaba que los autores o cómplices de delitos políticos eran quienes se
beneficiarían del Indulto. Según el Código Penal colombiano eran la rebelión, la sedición, la
asonada y delitos conexos, cometidos antes de la entrada en vigencia de la ley. Las personas que
estuvieran privadas de libertad por los delitos políticos serían cobijadas por esta ley. El indulto se
concedería al solicitante que evidenciara voluntad de reincorporarse a la vida civil, es decir, que
hubiera dejado las armas en términos de política de reconciliación. Los miembros de movimientos
armados a los que se les demostrara delitos fuera de combate, participación en casos de barbarie o
vinculación a una organización terroristas no se beneficiarían de esta ley.
El 1 de febrero mediante el Decreto 314 de 1990 se creó el Consejo Nacional de
Normalización que estaría adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, como organismo asesor y coordinador del Gobierno Nacional en las acciones de orden
económico y social que apuntaran a la desmovilización y reincorporación a la vida civil
(Presidencia de la Republica, 1990).

65
6.1.16 Dejación de las armas
En marzo de 1990 el M-19 firmó el documento final para su desmovilización que condujo a
la entrega de armas de 791 combatientes en el municipio de Caloto en el departamento del Cauca,
ante una comisión técnica de la Internacional Socialista integrada por militares venezolanos,
suizos, ingleses y un finlandés (El Espectador, 2006).
El acto de dejación de las armas fue presentado en la Directiva Presidencial No.30 como la
culminación exitosa del proceso de paz, que logró la incorporación de los excombatientes a través
de la aplicación de los beneficios emanados de la ley 77 de 1989, el presidente en el documento
advierte que el acuerdo suscrito con el M-19 compromete a todo el gobierno por lo que hizo un
llamado a los destinatarios del documento (ministros de despacho, jefes de departamentos
administrativos, consejeros presidenciales, presidentes, gerentes o directores de entidades
descentralizadas del orden nacional) para que adelantaran programas socioeconómicos y preparan
proyectos de ley para cumplir con las responsabilidades ante el pacto por parte del Gobierno.
6.1.17 Acuerdo Político entre el Gobierno Nacional, los Partidos Políticos, el
Movimiento M-19 y la Iglesia Católica en calidad de tutora moral y espiritual del Proceso
El 9 de marzo de 1990 se firma el acuerdo definitivo de paz con el gobierno de Virgilio
Barco y el M-19. El pacto fue suscrito el 2 de noviembre de 1989, los firmantes del documento
debían asumir compromisos derivados de los consensos y de la voluntad de paz.
1. Promover acuerdos políticos para fortalecer la legitimidad institucional y la consecución
de la paz.
66
2. Establecer una Circunscripción Especial de Paz para los partidos políticos que surjan de
movimientos de alzados en armas, de tal forma que se promueva la incorporación a la vida
civil y transitar de la lucha armada a la vida política.
3. Crear una junta de alto nivel que se encargue de administrar y promover el Fondo Nacional
para la Paz, a fin de ampliar la financiación de acciones y programas de beneficio en zonas
de mayor desmovilización guerrillera.
4. Ampliar las oportunidades electorales y los espacios de participación política15, y
modernizar procedimientos de votación.
5. Expedir el decreto sobre la creación de la Comisión Asesora para la Reforma Integral de
la Administración de Justicia, que se ocuparía por tres años de las estrategias que
conduzcan a la reforma de la justicia en sus áreas sustantivas: administrativa, presupuestal,
personal y procedimientos.
6. Abordar temas políticos, socioeconómicos y de convivencia, justicia y orden público
consignados en el pacto político cuando la dejación de armas se haya realizado.
7. Se anuncia que el Movimiento M-19 como grupo armado ha dejado de existir, por lo que
todos los frentes armados se desmovilizaron y realizaron la dejación de armas, municiones
y material de guerra ante la Comisión de la Internacional Socialista. Los miembros fueron
incorporados a la vida institucional a través de un plan de desmovilización acordado con
el M-19; el Gobierno a través del decreto 314 de 1990 crea el Consejo Nacional de
Normalización e Indulta a los miembros del M-19.
15
Consistente en la ampliación de la representación parlamentaria de las minorías por medio de la
Circunscripción Nacional y la de Territorios Nacionales.
67
8. Ejecutar los términos acordados en diciembre de 1989 en el Plan de Seguridad hasta el 7
de agosto de 1990, sin embargo, se invita a buscar la continuidad de un nivel apropiado de
seguridad y protección de los dirigentes del M-19.
El documento fue firmado por el presidente de la República Virgilio Barco, el Expresidente
de la República y Director Nacional del Partido Nacional Julio César Turbay Ayala, el
Comandante de M-19 Antonio Navarro Wolf, el Consejero Presidencial Rafael Pardo Rueda, el
Comandante General Carlos Pizarro, en representación de Internacional Socialista Luis Ayala y
en representación de la Iglesia Católica Monseñor Álvaro Fandiño.
6.2 Capítulo 2. Negociación con las FARC-EP, cuatro intentos fallidos
A continuación se presenta una revisión del tratamiento dado al conflicto armado entre el
Estado colombiano y la guerrilla de las FARC-EP16, particularmente en la década de los noventa
del siglo pasado y la primera década del XXI. Se propone una descripción y análisis de las
estrategias de como las presidencias de César Gaviria (1990-1994), Ernesto Samper (1994-1998),
Andrés Pastrana (1998-2002) y Álvaro Uribe (2002-2010) abordaron la salida negociada del
conflicto, planteando una aproximación al estado del arte del conflicto y el análisis de las
estrategias de cómo estos gobiernos asumieron los acercamientos, los diálogos y las negociaciones
de paz. Es importante señalar que, con excepción de César Gaviria, quien, dando continuidad a las
negociaciones iniciadas durante la administración de Virgilio Barco, logró la desmovilización de
grupos como el EPL; PRT, MAQL, CERS y MP, los demás presidentes no lograron la firma de un
acuerdo definitivo o la desmovilización de una guerrilla. De allí que no sea posible hacer
comparaciones entre agendas, acuerdos preliminares y acuerdos finales; sin embargo, la revisión
16
Teniendo en cuenta que el primer capítulo se concentró en el análisis del proceso de paz, liderado durante el
Gobierno de Barco, que condujo a la firma del Acuerdo Final entre el Gobierno y el M-19, y la posterior
desmovilización de sus tropas.
68
permite comprender las transformaciones del conflicto y de los actores, al igual que conocer la
manera como se gestionaron las negociaciones durante estos gobiernos, que sin lugar a duras
inciden en la naturaleza de las negociaciones entre las FARC y la presidencia de Juan Manuel
Santos.
6.2.1 Cambio de gobierno y reconfiguración del conflicto: de Virgilio Barco a César
Gaviria
El Centro de Memoria Histórica (CMH) (2013) señala en su informe ¡Basta ya! que el
proceso paz liderado en el gobierno de Virgilio Barco tuvo una crisis de legitimidad, como
consecuencia del exterminio de la Unión Patriótica, donde fueron asesinados dos candidatos a la
presidencia, ocho congresistas, trece diputados, setenta concejales, once alcaldes y cientos de
simpatizantes. En el informe, que se basa en los aportes de fiscales de Justicia y Paz para el
Gobierno y el Procurador General de la Nación, se sostiene que estos asesinatos fueron cometidos
por miembros de las Fuerzas Armadas del Estado en alianza con narcotraficantes, fenómeno que
introduce el paramilitarismo dentro del conflicto armado colombiano; con acciones como la
cometida en corregimiento de La Rochela en Santander, donde fueron asesinados 12 funcionarios
de la administración pública el 18 de enero de 1989.
La situación antes descrita, surge como resultado del escalamiento de la guerra. El conflicto
entre las guerrillas y el Estado incluía ahora los intereses de las élites económicas, deseosas de
sostener y ampliar su patrimonio, el de los narcotraficantes que buscaban expandir negocios
ilegales y protegerse de las extorsiones de la guerrilla, y el de los militares que pretendían reducir
a la guerrilla y al enemigo civil interno. La asociación en contra de la insurgencia conduciría a la
alianza narcoparamilitar, que según la CMH (2013) influyó en el contexto político de mediados de
69
los años ochenta, al permear la clase política y las instituciones del Estado, impactando la cultura
con una reconfiguración desde lo social, pasando del misticismo del guerrillero de los años setentas
a la ostentación narcotraficante de los años ochenta.
Entre 1920 y 1930, en Colombia se había consolidado un sistema económico internacional,
sustentado en la compra por parte de Europa de materias primas destinadas para la industria y la
alimentación, esto motivó el desarrollo económico del país, dinamizándolo a partir de la
diversificación de la agroindustria (banano, flores y palma africana). Más adelante, en los años 80,
con el hallazgo de pozos petroleros en Caño Limón, Cusiana y Capiagua y yacimientos de carbón
en Norte de Santander, se desplazó al café por el carbón, como producto de exportación de mayor
rentabilidad que las flores y el banano CMH (2013). No obstante, este desarrollo económico tuvo
unos efectos contradictorios; primero, la reducción de medidas de restricción del mercado no fue
suficiente ante los precios internacionales y las tasas de cambio, en otras palabras, la apertura hacia
otros mercados no solucionaba el problema de pobreza rural o el atraso tecnológico de la
agricultura campesina del país, y solo beneficiaba los intereses de las elites del sector
agroindustrial. Segundo, las medidas tomadas para el reajuste fiscal provocaron la reducción del
presupuesto para proyectos de carácter social y de desarrollo rural, Jaramillo (2002) citado en
Vázquez (2008).
Paralelo a estas transformaciones económicas y agroindustriales, en la década del ochenta
Colombia transita de una economía cafetera a una minera y cocalera, que como explica Kaldor
(2001) citado por Vásquez (2008) es posible comprender desde “la relación entre guerras
contemporáneas y los procesos de globalización de las economías” (p.122). Es decir, estas nuevas
guerras pasan de economías cerradas, dependientes de la producción agraria, a economías abiertas,

70
derivadas de la globalización, en las que los grupos armados pueden hacer parte de los mercados
globalizados, como lo es el mercado mundial de la droga.
De acuerdo el CMH (2013), Colombia experimentó una transformación económica que
acentuó problemas sociales, al crearse polos de desarrollo económico, principalmente de
explotación minera, de cultivo y procesamiento de la hoja de coca. Esto llevó a que las zonas de
explotación se convirtieran en territorios que requerían estructuras de seguridad; fue allí donde la
guerrilla entró a suplir dicha necesidad, encontrando así nuevas fuentes de financiamiento de la
guerra. Efectos que también se vincularon al descubrimiento de pozos petroleros en el piedemonte
del Casanare, la explotación de carbón en la Guajira, minería de oro en el bajo Cauca y nordeste
antioqueño, y de esmeraldas en Boyacá.
A esta irrupción de polos de desarrollo económico se sumaron Urabá, con la
agroindustria de banano, el sur del Cesar, con la palma africana y el piedemonte
llanero y casanareño con la agroindustria arrocera. El suroriente del país
(Putumayo, Caquetá, Guaviare y Meta), cabe anotar, sufrió una notable expansión
de los cultivos de coca y la instalación de laboratorios para el procesamiento de
cocaína, lo que generó un auge económico significativo, si bien de carácter ilegal.
(CMH, 2013, p.148)
La presencia de los grupos armados en zonas de desarrollo económico, en centros urbanos y
semiurbanos del país, al igual que la expansión de los cultivos de coca en los años ochenta dio
paso a la conformación de carteles como el de Medellín, Cali, el Central, el de la Costa y los
Santanderes, que demandaban estructuras organizadas armadas que realizaran labores de
seguridad, que tuvieran el control en las zonas de producción de cocaína, influencia sobre la
población y que demandaran recursos para la guerra. Por lo que se lograrían entablar algunas
71
alianzas entre narcotraficantes y grupos guerrilleros. Sin embargo, este periodo fue breve, pues la
misma década presenció, por parte de las FARC-EP y el M-19, acciones en contra de las elites de
narcotraficantes, por ejemplo, la toma de campamentos dedicados al procesamiento de la coca y
secuestros a familiares de narcotraficantes, hechos que motivaron la configuración de grupos de
autodefensas, apoyados también por ganaderos y miembros de las Fuerzas Armadas que se
encargarían de la protección de los negocios (Verdad Abierta, 2008). Dichos grupos armados
lograron consolidar economías que permitieron continuar con el conflicto armado, pues disponían
de recursos para la adquisición de material bélico y capacitación militar, a través del narcotráfico
y la minería.
En un ambiente de transformación económica y de entusiasmo por una reforma
constitucional que permitiera mejorar la administración de justicia, la democratización del Estado,
la superación del conflicto bipartidista y la promoción de la inclusión social, el congreso rechazó
la reforma constitucional requerida a partir de los acuerdos de paz entre el Gobierno y el M-19.
Ante ese rechazo, el nuevo partido político M-19, así como sectores juveniles y sociales, entre los
que destaca el Movimiento Estudiantil, que surge como rechazo al magnicidio del líder liberal Luis
Carlos Galán, coincidieron en proponer la Asamblea Constituyente como una estrategia que daría
lugar la reelaboración del pacto político a través de un “golpe de opinión”, que bien podría
interpretarse como el reconocimiento a la opinión de todos los sectores sociales. Esta iniciativa se
materializaría por medio de la Séptima Papeleta17 de las elecciones presidenciales de mayo de
1990 (CMH, 2013, p. 149).
17
Corresponde a una propuesta que permitió reformar sustancialmente la Constitución Política de 1886, por lo
que se dispuso que en las elecciones al Senado, Cámara, Asamblea, Concejo, alcalde y consulta liberal hubiera una
papeleta de más con la que se consultaría sobre la aprobación de la Constituyente, cuando ocurren las elecciones no
fue posible contabilizar las papeletas al no existir una normatividad que lo sustentará; ante esta situación, y
aproximadamente un millón de votos a favor de la reforma, Barco propone incluirla como una segunda papeleta en
las elecciones presidenciales (27 de mayo de 1990) a través del decreto de Estado de Sitio 927 del 3 de mayo de 1990
que permitiría la organización electoral y posterior conteo de votos sobre una Asamblea Nacional Constituyente ANC.
72
La negociación llevada a cabo durante la presidencia de Virgilio Barco, de acuerdo con Fisas
(2010), podría describirse conforme al modelo de intercambio de la paz por participación y por
ampliación democrática, pues según este autor el modelo de proceso depende del tipo de demandas
presentadas y la capacidad de sus actores para presionar o exigir. Así mismo, sostiene que los
procesos de paz, de acuerdo a sus fines y a la dinámica ocurrida en las diferentes fases de la
negociación, se pueden clasificar en cinco categorías o modelos: Desmovilización y reinserción,
Reparto del poder político, militar o económico, Intercambio (paz por democracia, paz por
territorios, paz por desocupación, paz por reconocimiento de derechos, etc.), Medidas de confianza
y Fórmulas de autogobierno o “arquitecturas políticas intermedias” (Fisas, 2010, p.13).
Lo hecho por Barco se sustentó en una negociación parcial, en tanto las negociaciones se
adelantaron de manera individual con los grupos guerrilleros y no con la CGSB, como se esperaba
tras la unidad guerrillera que suponía esa organización. Además, se propuso una agenda limitada,
dentro de la cual, según la interpretación de Fisas (2010), se abordan temas sustantivos de
discusión; siempre dentro de un contexto de superioridad militar de las Fuerzas Armadas, que se
mezclaba con los negativos efectos políticos para el M-19 que trajo la toma del Palacio de Justicia.
No obstante, será Barco quien proponga finalmente una iniciativa de paz estructurada que se
concentraba en el proceso de desmovilización, condicionando la negociación a la tregua unilateral,
como muestra de voluntad de diálogo, a la que se acogió el M-19, tal como se expuso en el capítulo
anterior.
En ese contexto, el instrumento de la constituyente, fue empleado por el gobierno de Gaviria
como mecanismo que permitiría reconfigurar el pacto social del Estado, pues de esa forma se
atenderían demandas estructurales de la sociedad colombiana. Las mesas de negociación con las
guerrillas abordarían temas políticos, que por primera vez incluiría la posibilidad de la
73
participación en política para los desmovilizados (García, 2007). La forma de adelantar las
negociaciones desde el gobierno de Barco introdujo la posibilidad de despejar territorios con la
expectativa de generar ambientes propicios para la negociación.
6.2.2 El Gobierno de Cesar Gaviria Trujillo, finalización del conflicto a partir del nuevo
pacto
En agosto de 1989 Cesar Gaviria logra obtener en las elecciones presidenciales el 47,8 % de
los votos, contra un 23,71% de Álvaro Gómez, un 12,48 de Antonio Navarro y un 12,16 de Rodrigo
Lloreda (La Silla Vacía, 2017). En su discurso de posesión del 7 de agosto de 1990 señalaba como
condición de posibilidad para el tratamiento político y el inicio de las negociaciones, el cese de las
acciones violentas por parte de las guerrillas.
A tan solo cuatro meses de posesión y el mismo día en que se seleccionaron los 70
delegatarios que conformarían la Asamblea Constituyente (9 de diciembre de 1990), se llevó a
cabo por parte del Ejército la Operación Centauro en la Uribe (Meta), en contra de Casa Verde 18,
lugar en el que se encontraba la sede del Estado Mayor del Bloque Oriental de las FARC-EP (El
Espectador, 2016). Este operativo, al igual que otro contra un cuartel guerrillero en alrededores a
Casa Verde fueron presentados como la respuesta militar a varios a asaltos cometidos por las
FARC-EP en el mes de noviembre y con el fin de detener el fortalecimiento militar de otras
guerrillas como el ELN y la disidencia del EPL, que aún conformaban la CGSB y tenían en común
no estar realizando diálogos de paz con el gobierno. Estos grupos, de acuerdo el servicio de
inteligencia, había mostrado tendencia hacia el crecimiento como organización militar (Leal,
18
Nombre con el que se conocía a una zona desmilitarizada a la que no tenían acceso el Ejército ni la Fuerza
Pública, era parte de una tregua acordada entre las FARC-EP y el Gobierno de Betancur en 1984 que hacía las veces
de cese bilateral al fuego.
74
2002). Según Bejarano (2009) la operación se realizó en momentos en los que desde la presidencia
se invitaba a la participación de las guerrillas en la Constituyente como un espacio para negociar
y de integración democrática, con el mensaje implícito de aceptar la legitimidad del Estado, pues
de esa manera participarían en calidad del pactantes en el nuevo acuerdo político, la nueva
Constitución de 1991. La respuesta fue una serie de atentados de las FARC-EP con nuevos
métodos terroristas dirigidos a objetivos civiles y de infraestructura.
A pesar de la arremetida militar, Gaviria consigue continuar con los procesos de paz
iniciados durante el gobierno de Barco y logra negociar entre 1990 y 1991 con el EPL, el Partido
Revolucionario de los Trabajadores y el Quintín Lame; sin embargo, las guerrillas que no se
vincularon a este proceso reconfiguraron la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, es decir, las
FARC-EP, la Unión Camilista, Ejército de Liberación Nacional (UC ELN) y una pequeña
disidencia del EPL que no estaba de acuerdo con las negociaciones. No obstante, la nueva CGSB
participaría del diálogo directo con el Gobierno nacional, hecho que de acuerdo con el diario El
Tiempo (1991), fuera dado a conocer por Manuel Pérez, jefe del ELN, quien anunció que el
conjunto de la CGSB estaba en disposición de iniciar conversaciones con el Gobierno.
La interlocución directa se debía desarrollar a través del consejero de paz Jesús Bejarano
(1990-1992), cargo que posteriormente fue asumido por Horacio Serpa (1992-1994), y el Ministro
de Gobierno Humberto de la Calle19 (1990-1993), junto a la iglesia católica, que nuevamente fue
convocada en calidad de tutor moral. Serpa se había desempeñado como miembro de la Comisión
Consultiva de Orden Público. Las FARC-EP propusieron como mediador al exministro
conservador Leyva, quien había participado en los procesos de Betancur y Barco. Por la guerrilla
19
Vicepresidente del Gobierno Samper (1994-1996) Ministro del Interior en el Gobierno de Pastrana (2000-
2001) y jefe del equipo negociador (2012-2016).
75
de las FARC-EP intercedieron los comandantes guerrilleros alias "Alfonso Cano", alias "Iván
Márquez" y alias "Pablo Catatumbo”. Por el ELN estuvo el comandante alias “Antonio García”.
Según lo menciona Villarraga (2015) “Por iniciativa de la ANC se propició en 1991 una
reunión en Cravo Norte, Arauca, entre una comisión suya, en calidad de intermediaria, y
delegaciones del gobierno Gaviria y de las FARC-EP y el ELN” (p, 93). Las conversaciones en el
segundo semestre de 1991 avanzaron en un contexto de ofensiva de la Coordinadora Guerrillera.
Ante la imposibilidad militar del ejército para contener los ataques de las guerrillas, se inician y
desarrollan en Caracas cinco rondas de conversaciones, en las que se fijaron las reglas de juego;
en las conversaciones se convino agenda, pero no se logró conseguir ningún acuerdo. Finalmente,
las conversaciones se estancaron ante la dificultad de un acuerdo de cese al fuego; no se renovarían
hasta el 28 de febrero de 1992 en Tlaxcala y no en Caracas, como consecuencia de la crisis política
que atravesaba Venezuela tras el fallido golpe de Estado al gobierno de Carlos Andrés Pérez.
La agenda construida para esta nueva ronda de conversaciones atendía diez puntos. Primero,
el establecimiento del cese al fuego y a las hostilidades; segundo, la vinculación de ANC al proceso
de paz; tercero, acciones contra los grupos paramilitares y de justicia privada; cuarto, derechos
humanos (derechos de las minorías étnicas); quinto, el Estado, la democracia y la favorabilidad
política; sexto, desarrollo de la soberanía nacional (recursos naturales, tratados internacionales y
política exterior); séptimo, democratización del régimen; octavo, diseño de un acuerdo que permita
la superación del conflicto armado y el ejercicio de la actividad política; noveno, veeduría del
proceso; y decimo, la metodología, los procedimientos y reglamentación de las negociaciones y
los acuerdos (Villarraga, 2015).
Las conversaciones en Tlaxcala se concentraron en la discusión sobre el modelo económico,
pero se vieron constantemente estancadas como resultado del sabotaje a oleoductos y emboscadas
76
a unidades de la Fuerza Pública por parte de la CGSB, hasta que se rompieron definitivamente
después del secuestro el 27 de enero y la muerte el 21 de marzo de 1992 en cautiverio del ex
ministro Argelino Duran; el secuestro fue responsabilizado a un grupo disidente del EPL. Como
consecuencia de esto, en septiembre de 1992 el gobierno declara estado de conmoción interior,
que duraría 90 días pero que se prorrogó en varias oportunidades, hasta que finalmente se levanta
en agosto de 1993 (Leal, 2002).
Al conocerse la muerte del exministro Durán Quintero, el Gobierno pidió que los
negociadores se regresaran a Colombia. Horacio Serpa retornó a Tlaxcala el 21 de abril, en
compañía de sus asesores; sin embargo, acontecimientos como el racionamiento eléctrico,
resultado de la crisis energética que afrontó el país desde mayo de 1992 a febrero de 1993, y el
paro de Telecom, así como la emergencia económica, afectaron el ambiente en el que continuarían
las negociaciones, por lo que en las primeras semanas de mayo se anuncia su cancelación,
reanudándose las confrontaciones.
De acuerdo con comunicado oficial de las FARC-EP del 18 de octubre de 1992 (FARC-
EP,1992) los diálogos se habían cancelado por el Gobierno de manera unilateral, argumentando
ofensiva militar en campos y ciudades, justificando así reprimir las manifestaciones del pueblo en
rechazo a los nuevos impuestos y las privatizaciones que surgían de la apertura económica
promovida por el gobierno; también señalaban que durante la gestión del ministro de Gobierno
Humberto de la Calle y el ministro de Defensa Rafael Pardo se presentó ante el parlamento la
seguridad nacional como parte de los fines del Estado, lo que atentaba, según este grupo armado,
contra el Estado Social. Las FARC-EP reiteraban su voluntad que continuar en la mesa de
negociaciones siempre y cuando hubiera participación del Estado y de la sociedad, realizándose
diálogos regionales que posibilitaran la participación de la mayoría de los colombianos.

77
En julio de 1992 se decretó el estado de excepción de la Conmoción Interior, que estuvo
acompañado de uno de los temas fundamentales para el Ejecutivo en materia de seguridad: la
persecución del narcotraficante Pablo Escobar, quien se fugó de una cárcel de máxima seguridad
entre el 20 y el 21 de julio de 1992, este hecho mostraba las fallas de coordinación de los
organismos del Estado en materia de política de sometimiento a la justicia. Finalmente, el
narcotraficante más buscado del mundo es asesinado por el Bloque Búsqueda el 2 de diciembre de
1993.
Gaviria, al igual que Barco, realizó interlocución directa con los grupos guerrilleros,
reconocía como importante el mutuo interés por el diálogo a través de una reciproca invitación a
dialogar; manteniendo la participación de la iglesia católica como tutora moral (Villarraga, 2015).
De igual manera, conformó una comisión de notables, encargada de plantear una agenda tentativa
para las negociaciones (Leal, 2002); las negociaciones emplearon el esquema de indulto, garantías
para el ejercicio de un proyecto político desde la legalidad, la posibilidad de participación en la
ANC y la creación de programas de reintegración para los excombatientes. En agosto de 1991 se
crea la Consejería Presidencial para la Defensa y Seguridad mediante decreto 1874 de 1990 que
debía realizar seguimiento de los factores de violencia: guerrillas, narcotráfico y paramilitares.
La política de paz se concentró en el desarrollo de la Estrategia contra la Violencia, que
debió atender entre otras cosas el fenómeno del narcotráfico, tal fue el caso de la lucha por parte
del gobierno contra los narcotraficantes conocidos como Los Extraditables. La estrategia en
materia de conflicto armado abordaba el tema de derechos humanos, las garantías para las
guerrillas, la convivencia y el desarrollo del país.
En síntesis, durante el gobierno Cesar Gaviria se logra la reincorporación de grupos
guerrilleros empleando el modelo de negociación utilizado con el M-19, casos como el Ejército
78
Popular de Liberación el 1 de marzo de 1991, a quienes se les permitió contar con dos voceros con
plenos derechos en la Asamblea Nacional Constituyente, facilitando el desarrollo de su proyecto
político, otorgándole a los reinsertados del EPL garantías jurídicas como el indulto, la creación de
un plan de reinserción económica, social y política, que incluía los criterios de cobertura, las fases
de transición, de reencuentro, de seguimiento y de evaluación. También se estableció un plan de
seguridad para brindar protección a excombatientes, dirigentes y demás miembros del EPL
(Villarraga, 2015). Al mismo tiempo que se realizaron negociaciones con el EPL se adelantaron
con el PRT y Quintín Lame, probablemente por la similitud en la disposición de los grupos
guerrilleros, quienes coincidieron en reintegrarse a la legalidad, proponiendo la apertura
democrática por medio de reformas al régimen político e institucional que se materializaría en la
ANC.
Al PRT se les permitió la participación en la Constituyente a través de un delegatario con
voz pero sin voto y se comprometió a la desmovilización del grupo para el 26 de enero de 1991.
Con el Quintín Lame se acordó participación en la Constituyente a través de un delegado
observador, dejación definitiva de las armas para el 31 de mayo. Así, es posible evidenciar la
importancia de la convocatoria a participar en la Asamblea Nacional Constituyente como un
decidido instrumento en las negociaciones entre el gobierno de Gaviria y la insurgencia;
instrumento que, acompañado de los acuerdos con el M-19, se convertiría en referente en materia
de desmovilización y reinserción.
Con la Corriente de Renovación Socialista (CRS), que era una fracción minoritaria disidente
del ELN con presencia principalmente en los Montes María, entre 1993 y 1994 se llevó a cabo una
negociación de paz, logrando un pacto definitivo, que posibilitó la desmovilización de sus
miembros. Bajo la nueva Constitución de 1991 la CRS dispondría de dos líderes en la Cámara de
79
Representantes y se crearía la Comisión Nacional de Derechos Humanos y por primera vez habría
una veeduría internacional (Reino de los Países Bajos y la ONG Pax Christi) del proceso que se
encargaría del desarme, desmovilización y el cumplimiento de las garantías otorgadas a los
excombatientes (Villarraga, 2015).
Con la CGSB se aplicaron dos modelos de negociación, el primero consistente en darle
continuidad al modelo puesto en marcha con el M-19 (desde 8 de agosto de 1990 a mayo 31 de
1991), y el segundo con nuevas concesiones que pretendían negociar sin gestos unilaterales de paz
(septiembre de 1990). Para iniciar las negociaciones a través de la ratificación de los protocolos I
y II de los acuerdos de Ginebra, se aceptó la Veeduría Internacional, adelantar diálogos directos
con comisiones de más alto nivel, creación de comisión de notables, la cual se encargaría de una
misión exploratoria para elaborar una agenda tentativa para las negociaciones, teniendo en cuenta
las propuestas de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar; así mismo, se propuso disponer de
un testigo internacional en la mesa (Bejarano, 2009). La propuesta de Gaviria en torno a la
posibilidad de negociar en medio del conflicto y sin cese al fuego previo o liberación de los
secuestrados fue un cambio sustancial respecto a modelos de negociación anteriores.
De acuerdo con Jesús Antonio Bejarano20 La política de paz del Gobierno Gaviria se puede
describir en dos fases: continuidades y transformaciones. La fase de continuidad se refiere al
gobierno anterior, la institucionalización de la paz a través de Consejería para la Paz, la adaptación
de PNR y la definición de los gestos unilaterales de paz como una condición para el diálogo. Entre
tanto, la fase de transformaciones se desarrolla en función de las nuevas circunstancias del país, y
comprendió propuestas del gobierno que pretendían dar respuestas a las peticiones hechas por las
FARC-EP, el ELN y la disidencia del EPL, es decir, con aquellos grupos que no se habían acogido
20
Consejero de paz durante la presidencia de Gaviria.
80
a iniciativas de paz. Sin embargo, en un contexto de Constituyente que incluyó la participación del
M-19, del EPL, PRT y Quintín Lame se develó la posibilidad de resolver problemas estructurales
del país sin la necesidad de las guerrillas más antiguas, por lo que Bejarano señala que la agenda
que convocaría una negociación con grupos armados había quedado “podada” pues la posibilidad
de una Constituyente como instrumento para acuerdos de paz ya se había agotado (Bejarano,
2009).
El gobierno de César Gaviria, manteniendo exigencias como la tregua unilateral, la
negociación individual con los grupos armados, la concentración en campamentos bajo
supervisión de las Fuerzas Armadas, a partir de una agenda cerrada y el liderazgo de la negociación
por parte el Gobierno, logra la desmovilización de los grupos ya señalados. Sin embargo, pese a
lo eficiente del método, se puede considerar que faltó ampliar el esquema, dejando de lado el cese
unilateral, considerar la veeduría internacional y negociar con el conjunto de la reconfigurada
CGSB; pero al agotarse el recurso de la Reforma Constitucional, posterior a la Constituyente de
1991, la petición de nuevas reformas por parte de las FARC-EP y el ELN no en incluían en la
agenda de negociación, finalmente, la CGSB no logró concertar un acuerdo de paz definitivo.
6.2.2 Continuidad de la búsqueda negociada de la paz: Ernesto Samper
Como se mencionó anteriormente, el gobierno de Gaviria concretó los acuerdos alcanzados
entre la administración Barco y el M-19, al igual que los procesos de paz iniciados con el EPL, el
PRT, el CRS, el Frente Francisco Garnica y las Milicias Populares de Medellín, con las que se
lograron firmar acuerdos y se llevó a cabo un proceso de desmovilización. No obstante, con el
ELN y las FARC-EP no se había logrado avanzar en las negociaciones, por lo que Ernesto Samper
Pizano desde su discurso de posesión como Presidente expresó su intención de retomar las
81
negociaciones con los alzados en armas, pero enfatizaba en que su compromiso sería el asegurar
que el monopolio de la fuerza lo ostentara el Estado a través de las fuerzas armadas, argumentando
que la fuerza hace que el diálogo sea útil, señalando que las negociaciones serían posibles si estas
daban “señales inequívocas de paz” (Samper, 1994, s.p).
En su discurso proponía la paz integral, permitiendo la participación de la sociedad civil en
los procesos de paz, a partir del Mandato Ciudadano por la Paz que contó con diez millones de
votos a favor de la paz negociada; señalando como principios para una posible negociación el
reconocimiento del carácter político del conflicto y de las guerrillas, la disposición para negociar
en medio del conflicto, la participación activa de la sociedad y la aplicación efectiva del DIH (Ríos,
2009).
La política de paz durante el gobierno de Samper tenía cuatro componentes, el salto social21,
el compromiso con los derechos humanos, el mejoramiento de la administración de justicia y el
diálogo útil con la guerrilla. Para este gobierno la disposición de negociar era una condición de
posibilidad para el cese de hostilidades, pues según Samper de esta manera se generaría el diálogo
útil. Como parte de su propuesta crea la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, remplazando
el cargo de Consejero Presidencial para la Paz que se encargaría, entre otras cosas, de la
estructuración y del desarrollo de una política de paz concreta, verificando la voluntad real de paz
y de reinserción a la vida civil por parte de los alzados en armas (Alto Comisionado para la Paz,
2017). El primer designado fue Carlos Holmes Trujillo22, quien logra contactos directos con el
ELN, a través de Francisco Galán y Felipe Torres, comandantes de ese grupo guerrillero, quienes
asumieron el rol de negociadores a pesar de estar detenidos en la Cárcel Modelo. Durante su
21
Plan de desarrollo aprobado por el congreso
22
Quien renunció en agosto de 1995 luego de que la presidencia reversara la decisión de despeje único del
municipio de la Uribe en el Meta.
82
reclusión fueron visitados y se mantuvo la comunicación telefónica casi a diario. También hubo
contactos con las Farc-EP, de acuerdo con la Ley 104 de 1993, que le otorgaba la responsabilidad
del tratamiento del conflicto armado y asuntos relativos a normas específicas de orden público
exclusivamente al Ejecutivo.
6.2.3 Escalamiento y degradación de la guerra de mitad de años noventa
Con la Ley de Reforma Agraria y Desarrollo Rural se creó el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural mediante Ley 160 de 1994, buscando redistribuir la tierra y fortalecer
el desarrollo campesino, sin embargo, la ley permitía que la negociación fuera voluntaria entre
propietarios y campesinos; para la compra de tierras, el Estado otorgaría un subsidio del 70% del
valor de la tierra, programa que como señala el CMH (2013) descuidó importantes condiciones
que permitirían una reforma agraria, pues la apertura económica y la competencia externa
pretendía resolver el estancamiento industrial, reducir la inflación y propiciar el crecimiento
económico a partir de las exportaciones; contrario a esto, el sector agrícola terminó siendo el más
afectado, ya que se abandonó definitivamente la política redistributiva y la productividad se enfocó
en la competitividad como estrategia, lo que rezagaba las prácticas y maneras campesinas que iban
en contravía con la apertura económica.
Esta situación dio paso a una transformación rural, fundamentalmente relacionada con el
apogeo del narcotráfico, que da lugar a la expansión de los cultivos ilícitos, dando paso a
economías cocaleras que se terminaron vinculando a la economía global de las drogas ilícitas. A
lo que se sumaba la cancelación de la visa americana del presidente Samper en julio de 1996 y la
necesidad de detener la expansión de los cultivos ilícitos, por lo que se da inicio a las fumigaciones
83
aéreas con glifosato en el suroriente del país, generando marchas e inconformidad entre la
población (CMH, 2013).
Este panorama, sirvió para que las FARC-EP crecieran y se fortalecieran como organización,
es decir, las dificultades en el entorno rural habían permitido que las economías ilícitas se
arraigaran en la población, lo que posibilitaría el respaldo de las FARC-EP por parte de la
población, dando paso al fortalecimiento de una economía ilegal que funcionaría como
dinamizadora del conflicto; esto permitiría ejecutar acciones militares contundentes dirigidas a las
Fuerzas Armadas, por ejemplo las tomas a las bases militares de Las Delicias, en donde murieron
27 militares, otros más quedaron heridos y varios fueron tomados como prisioneros. Otras
incursiones como la de El Billar y Patascoy, dejaron un amplio número de militares muertos y
otros tantos secuestrados, en lo que representaba significativos reveses a las Fuerzas Armadas. Es
posible afirmar que durante los cuatro años del gobierno Samper el conflicto armado se complejiza
y se degrada (García, 2009).
6.2.4 Tratamiento del conflicto armado
Desde su campaña electoral, Ernesto Samper había señalado que su gobierno se
comprometería con la reconciliación, anunciando el reconocimiento de la guerrilla como
interlocutor, creando el cargo de Alto Comisionado de la Paz, buscando institucionalizar la Política
de Paz, tal como se había hecho durante los mandatos Barco y Gaviria; otro punto importante era
el de trabajar por los derechos humanos y por el cumplimiento del Derecho Internacional
Humanitario con la ratificación del Protocolo II23 ; y finalmente, iniciar contactos con los grupos
23
Encargado de proteger el principio de humanidad en los conflictos armados no internacionales, con el que
se busca trato humano (físico y mental) de la población civil y de quienes han dejado de participar en la
confrontación, es decir, combatientes heridos, enfermos o detenidos. Que para el caso colombiano permitiría la
creación de acuerdos parciales de aplicación inmediata en materia de Derecho Internacional Humanitario
84
armados lo más rápido posible. De ahí que se haya firmado un acuerdo con el Comité Internacional
de la Cruz Roja, en el que se formalizaban las operaciones de carácter humanitario de esta
organización en el país y se reconoció formalmente la Comisión de Exploración, encargada de
investigar posibles violaciones al DIH, al igual que la apertura dada a la comunidad internacional
en temas de paz. Samper optó por una agenda amplia que incluía acuerdos hechos durante el
Gobierno Betancur en 1984 y con Gaviria en 1991, tocando temas distintos además de la
desmovilización y desarme.
A la luz de lo investigado hasta este punto, Samper consideraba que la fuerza era una
condición necesaria para que ocurriera el diálogo útil, por lo que no desestimó el fortalecimiento
de las Fuerzas Armadas a través de inversión económica, que sustentó explicando que en cabeza
del Estado se debe conservar el monopolio de la fuerza. Pese a este planteamiento poco coherente
con una solución política negociada se logran entablar nuevamente contactos con las FARC-EP y
el ELN.
Con las FARC-EP se había acordado, a manera de iniciativa de paz, el despeje durante una
semana del Municipio la Uribe, dicho despeje se realizaría a fin de llevar a cabo la primera reunión
que hiciera posible el diálogo directo. No obstante, la revista Semana, en edición del 2 de julio de
1995 exponía en un artículo titulado Ruido de sables, una carta escrita por el general Harold
Bedoya, en esta expresaba su oposición al despeje, argumentando que este municipio era una zona
estratégica para la guerrilla; al igual que rechazaba el despojo del fuero militar en situaciones en
las cuales se hayan cometido delitos de lesa humanidad (López, 1999); situación que condujo a
una serie de reuniones que terminaron imponiendo restricciones para posibilitar el encuentro. En
adelante no se lograron mantener diálogos formales que dieran paso a un proceso de negociación,
(preservación de escuelas y hospitales, abolición de las minas antipersona, la prevención del daño ambientar por
terrorismo con la voladura de oleoductos y torres eléctricas).
85
a pesar de ello durante el periodo presidencial se mantuvieron diálogos informales que no lograron
avanzar propiamente como un proceso de paz, aunque sí se dispusiera de una política de paz.
De acuerdo con el CMH (2013), se presentaron contradicciones al interior del equipo de
Gobierno de Samper, conformándose dos líneas al interior de su gabinete, por un lado, la llamada
línea dura, liderada por el Ministro de Defensa Fernando Botero y el comandante del ejército
Harold Bedoya, quienes rechazaban el despeje de territorios y terminaron apoyando la creación de
las Cooperativas de Seguridad a finales de 1994, que luego se conocerían como las Convivir (Ríos,
2009). Y por otro lado, llamada línea blanda, liderada por el Ministro del Interior Horacio Serpa y
por el Alto Comisionado para la Paz Carlos Holmes Trujillo, quienes defendían la negociación
para la finalización del conflicto.
En junio de 1997, en el marco de la negociación de la liberación de soldados e infantes de
marina secuestrados por las FARC-EP durante la toma de Las Delicias, se intenta retomar el
proceso de paz mediante la firma del Acuerdo Humanitario y de Cese al Fuego, en Remolinos del
Caguán. Durante este acuerdo de carácter humanitario se contó con la presencia de la Cruz Roja
(CICR) y a la Comisión de Conciliación Nacional, liberación para la que se aprobó el despeje de
una zona de seguridad, el cual se mantuvo hasta el 23 de junio a las 24 horas. En este contexto, el
General Harold Bedoya fue destituido, dejando en evidencia las tensas relaciones en materia de
política de paz entre el Ejecutivo y las Fuerzas Armadas. Se conforma la Comisión Exploratoria
integrada por José Noé Ríos y Carlos Holmes Trujillo, quienes se desempeñaron como Altos
Consejeros para la Paz y Daniel García Peña.
Con ELN se firma un preacuerdo el 9 febrero de 1998 en el Palacio de Viana en España y el
Acuerdo de Puerta del Cielo firmado en Maguncia, Alemania en 1998, este acuerdo buscaba fundar
las bases para comenzar un proceso de paz, aunque no lograrían desarrollar los términos de estos
86
acuerdos, el ELN aceptó dejar el secuestro como un mecanismo de financiación, algo que resultaba
significativo en el afán de humanizar el conflicto en medio de un fenómeno conocido en el país
como las “pescas milagrosas”, donde se adelantaban secuestros con fines extorsivos (Radio
Nacional de Colombia, 2016).
En ese punto, surge una crisis institucional como consecuencia del supuesto ingreso de
dineros provenientes del narcotráfico en la financiación de la campaña electoral presidencial. A
partir de su segundo año, el gobierno de Samper debió sortear una crisis de gobernabilidad, que
condujo a la reformulación de la agenda de gobierno y a una crisis en las relaciones con los Estados
Unidos (García, 2009). El proceso judicial mediante el cual se investigaría al presidente Samper
se conoció como el Proceso 8000, proceso que se dilataría durante diez meses 24 y que fortaleció
posturas de una salida militar del conflicto y calificativos de “narcogobierno” hechas por la
guerrilla (García, 2007, p. 490), crisis política que terminó afectando el desarrollo de las
negociaciones.
En medio de las distintas coyunturas por las que atravesaba el país en términos de
paramilitarismo, narcotráfico, expansión guerrillera y ambiente de crisis de legitimidad
gubernamental, se debía sumar el aumento de la victimización de población civil. Pese a esto, con
la apertura de la nueva Constitución se multiplicaron las organizaciones civiles a favor de la paz
como Redepaz, País Libre y Unicef (Montaña, 2009), quienes presentaron una iniciativa concreta
de paz, en nombre de la sociedad civil, mediante el proyecto ciudadano: Mandato nacional por la
paz, la vida y la libertad, que se constituía en la primera propuesta planteada por un actor distinto
al Gobierno y a la Guerrilla. Esta iniciativa no pretendía emplear el plebiscito como mecanismo
de consulta, dado que provenía del Ejecutivo y no del ciudadano; en octubre 1997 el Mandato por
24
En junio de 1996 la Cámara de Representantes lo absuelve.
87
la Paz obtuvo 10 millones de votos, durante las elecciones locales (El Tiempo, 1997), esto condujo
a que se instalara la Mesa de Diálogo y Negociación entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP
en enero de 1999, recién electo como presidente Andrés Pastrana (Montaña, 2009).
El gobierno de Samper finaliza sin acercamientos o avances en negociaciones con las FARC-
EP y con el ELN solo se logró un breve contacto a través de Werner Mauss, quien había sido
enviado por el gobierno alemán para adelantar contactos y explorar la disposición de diálogo del
ELN, logrando la liberación de dos ciudadanos italianos que estaban en poder de esta guerrilla. No
obstante, se lograron importantes aportes al marco jurídico para el tratamiento de los procesos de
paz, entre ellos la reforma a la Ley de Orden Público; a través de las Leyes 241 de 1995 y 418 de
1997, con las se autorizó al Gobierno que los paramilitares dispusieran de un estatus político
distinto al de las guerrilleras y las milicias populares, condición que daría paso a una posibilidad
de reinserción para los paramilitares distintita a otras agrupaciones; se estructuró el marco jurídico
para adelantar procesos de paz y la aplicación del DIH, que permitió establecer diferencias entre
diálogo político con la insurgencia y sometimiento a la justicia con autodefensas. De acuerdo con
el CMH (2013) se adoptaron medidas de tratamiento jurídico para los paramilitares y se hace
reconocimiento a la importancia de incorporar el fenómeno del paramilitarismo a la política de paz
y a parir de consejos hechos por la Comisión de Exploración “Conformada por José Noé Ríos y
Daniel García-Peña, encargados de indagar las posibilidades de dialogo, hacer recomendaciones
sobre el tratamiento jurídico de los paramilitares” (p. 241); Así mismo, se examinó la posibilidad
de adelantar un proceso de paz, con lo que ratificaba el reconocimiento como un actor político.
La oficina del Alto Comisionado para la Paz estuvo conformada, como se había hecho desde
Barco, por un grupo de estudiosos en temas de paz para adelantar políticas de paz, equipo se
88
desintegró al pasar al Gobierno de Andrés Pastrana y durante el Gobierno de Álvaro Uribe estuvo
conformado por militares.
6.2.5 Andrés Pastrana: la paz como plan de Gobierno
En un panorama de fortalecimiento militar de las guerrillas y la crisis institucional heredada
del gobierno Samper, después de los efectos de la movilización social a favor de la paz negociada
y en un contexto regional caracterizado por la estrategia antinarcóticos de los Estados Unidos, fue
electo el conservador y líder de la Gran Alianza para el Cambio 25 Andrés Pastrana en agosto de
1998. Su triunfo se dio en segunda vuelta con 465,788 votos más sobre el candidato liberal Horacio
Serpa (Base de Datos Políticos de las Américas, 2005). Durante su candidatura se comprometió
con el Mandato por la Paz, logrando acercamientos que se hicieron púbicos cuatro días antes de la
segunda vuelta electoral, cuando fueron presentadas fotografías en las que aparecía, junto a su
asesor político Víctor G. Ricardo, acompañado de los máximos jefes de las FARC, Manuel
Marulanda Vélez y Víctor Rojas (Cardona y González, 2016). El compromiso con esa guerrilla
era el de iniciar un proceso de paz en el que se corrigieran los errores del pasado (Verdad Abierta,
2012).
El 9 de julio de 1998 el electo presidente Pastrana se reunió con Manuel Marulanda Vélez,
en esta reunión se acordó el despeje de un municipio. En declaración presidencial el 14 de octubre
de 1998 se anuncia la decisión de ordenar el despeje de los municipios de Uribe, Mesetas,
Macarena, Vista Hermosa del departamento del Meta y de San Vicente del Caguán en el
25
Coalición multipartidista propuesta durante la campaña presidencial de Pastrana, estuvo conformada por
liberales, grupos independientes, conservadores y algunos sectores liberales. Sus orígenes se asocian al desistimiento
en las elecciones presidenciales del ex fiscal liberal Alfonso Valdivieso y a la adhesión a la campaña de Pastrana.
89
departamento del Caquetá, para un total de 42,000 km cuadrados del sur del país, este despeje se
inició formalmente el 7 de enero de 1999.
Desde la presidencia se reconoció nuevamente el carácter político de las FARC-EP y se
asumió una política de paz permanente por parte del gobierno, que recogía propuestas de los
insurgentes, del movimiento social por la paz y el Mandato Ciudadano por la Paz (Villarraga,
2009). En ese sentido, es posible afirmar que la convocatoria nacional a favor de las negociaciones
y el rechazo a la violencia en escalada que atravesaba el país, influyó en la construcción de un plan
de gobierno como el de Pastrana, que partió de la búsqueda de un proceso de paz que fuera una
alternativa categórica para la finalización del conflicto armado.
6.2.6 Política de paz: la paz como desarrollo
La política de paz como el núcleo del Plan de Desarrollo, le otorgó un rol importante al
ámbito internacional con el concepto de Diplomacia para la Paz Negociada; entendida como la
gestión de las relaciones internacionales de un país con la finalidad de lograr apoyo externo para
la atender un conflicto interno, sin aislar la política interna, haciéndose evidente el vínculo entre
política interna y política externa. La agenda política externa del país se caracterizó, entre otros
temas, por la búsqueda de la paz a través de la diplomacia (Tokatlian, 1999). Se pretendía así que
la comunidad internacional actuara en calidad de veedora en los diálogos y de cooperante en
términos económicos, algo que finalmente se materializa con el Plan Colombia (PC), descrito por
el Departamento Nacional de Planeación (2006) como una estrategia integral de cooperación
bilateral, que se puede resumir en una alianza con Estados Unidos para combatir las drogas ilícitas
y el crimen organizado. Bajo la premisa de que así se contribuye a la construcción de la paz en
Colombia y se reduce la oferta de drogas ilícitas en Estados Unidos. Al hacerse reconocimiento

90
del problema mundial de las drogas, se generó una responsabilidad común y compartida por la
comunidad internacional. También se empezó a ampliar la presencia de la Fuerza Pública en la
totalidad de los cascos urbanos de los municipios colombianos.
El PC convirtió al país en el mayor receptor de ayuda económica por parte de Estados Unidos
en el hemisferio (Martínez , 2016). Así mismo, se allanaron las relaciones entre ambos países,
luego de que la Casa Blanca descertificara a Colombia en 1998 por su escasa lucha contra las
drogas, en suma, con el escándalo del Proceso 8000(Pardo, 2007). El Gobierno de Pastrana se
concentró en la salida negociada, aceptando la desmilitarización de una zona que se conocería
como El Caguán.
El PC, en miras a fortalecer la institucionalidad democrática, aportó 839 millones de dólares,
de los cuales una buena parte se destinó al fortalecimiento de las Fuerzas Armadas por medio de
donaciones y en especie (Pardo, 2007). En la práctica, el PC se debía concentrar en el componente
militar enfocado a la lucha antidrogas, aunque a partir del 11 de septiembre transformó su enfoque
principalmente hacia la lucha antisubversiva (García, 2007).
Entre tanto, el Plan de Desarrollo o Plan de Gobierno de Andrés Pastrana fue presentado
como el conjunto de acciones específicas encargadas de generar las condiciones necesarias para la
viabilidad de la paz, de las que dependería su sostenibilidad a largo plazo. La política de paz
propuesta por el gobierno de Pastrana estaba compuesta de tres elementos. Primero, el de adelantar
una reforma política que fortaleciera las instituciones y la democracia a través de una reforma
constitucional; segundo, la política de paz se debía concentrar en la negociación con la guerrilla,
por lo que se proponía dotar al Ejecutivo de facultades que le permitieran negociar, suscribir y
ejecutar acuerdos de paz con los grupos armados al margen de la ley, siempre y cuando dispusieran
de reconocimiento político e hicieran parte de un proceso de paz liderado por el Gobierno; y

91
tercero, inversiones por parte de los sectores económicos del país y las acciones para la paz
dirigidas al mejoramiento de la convivencia pacífica y a desestimular los factores de violencia,
para lo cual se crea el Fondo de Inversión para la Paz (FIP) destinado a canalizar recursos y
coordinar la acción institucional, nacional, regional y local (Departamento Nacional de Planeación,
1998).
Conforme al tercer aspecto de la política de paz, el PC es expuesto como eje central, que
funcionaría con acciones de tipo humanitario y de desarrollo, atendiendo tres tareas: la sustitución
de cultivos ilícitos, la atención a la población desplazada y acciones priorizadas para las regiones
más afectadas por el conflicto armado. En teoría, la política de paz propuesta por el Gobierno
Pastrana estaba compuesta de las estrategias tanto del Plan de Desarrollo como del PC, con el
objetivo de finalizar la violencia resultado del enfrentamiento armado, de las actividades
relacionadas con el narcotráfico y de la violencia ordinaria (DNP, 1998)
En momentos en los que las relaciones internaciones del país pasaban pon un momento
crítico como consecuencia de la crisis política desatada en el Gobierno de Ernesto Samper, la
Diplomacia para la Paz propuesta por Andrés Pastrana planteó que el Gobierno y la guerrilla
buscarían la máxima participación de la comunidad internacional en el proceso de paz, apelando a
una diplomacia presidencial con relaciones priorizadas con Estados Unidos, vinculando así el tema
de la paz con la lucha antidrogas (Tokatlian, 1999).
Esas condiciones dieron paso a la conformación de los llamados países amigos, a partir de
una propuesta de Estados Unidos durante la Asamblea XXIX de la Organización de Estados
Americanos, basada en la creación de una fuerza multinacional para intervenir en el continente
cuando la democracia estuviera en peligro, la propuesta se materializa en la Carta Democrática (11
de septiembre de 2001) que faculta a un grupo de países para intervenir en conflictos internos que
92
amenacen el régimen constitucional. Luego de los atentados a las Torres Gemelas fue presentado
como parte de la lucha contra el terrorismo por parte de Colin Powell el Secretario de Estado de
los Estados Unidos. De igual manera, durante la Cumbre de los No Alineados, el 3 de septiembre
de 1998, se señaló que la política de paz repercute en el plano internacional; en tano la
Organización de las Naciones Unidas, en reunión del septiembre 23 de ese mismo año, solicitó
cooperación para buscar alternativas de erradicación de cultivos de uso ilícito y para fortalecer el
Fondo de Paz (Biblioteca Presidencial Virtual Andrés Pastrana Arango, 1998). En el Parlamento
Europeo se abordaron temas del conflicto armado interno y se compartieron avances en materia
de la Política de Paz (Biblioteca Presidencial Virtual Andrés Pastrana Arango, 2015). En febrero
del 2000 delegaciones del Gobierno y las FARC-EP realizaron una gira por Suecia, Francia, Suiza,
España y el Vaticano, buscando apoyo económico en la Unión Europea para el financiamiento del
PC.
6.2.7 Contactos conversaciones y búsqueda de acuerdos
Pastrana retoma el modelo empleado por Betancur de negociar en el medio del conflicto, sin
embargo, una de sus medidas gubernamentales consistió en un Pacto de Desmilitarización, con el
que se autorizó la creación de una zona de distención, tal como se mencionó anteriormente, la cual
entraría en vigencia a partir del 7 de noviembre de 1998 y sería derogada el 20 de febrero de 2002,
esto significó que las negociaciones debían realizarse en territorio colombiano. El Alto
Comisionado anunció que ambas partes, gobierno y guerrilla, serían las encargadas de verificar la
desmilitarización de la zona para iniciar las negociaciones. En este lugar se logró avanzar en el
establecimiento de una agenda común compuesta de doce puntos, entre los que acordaron reformas
al Estado, modificaciones a la estructura económica y social del país (Verdad abierta, 2012).
93
Pastrana no reconoció como interlocutor político al paramilitarismo ni el narcotráfico, por lo que
no harían parte de negociaciones con el Gobierno, como si ocurriría con las FARC-EP y el ELN
(Villarraga y Castellanos, 2009).
Las negociaciones con las FARC-EP iniciaron de manera formal el 7 de enero de 1999, fecha
en la que se realizaría un encuentro ente Andrés Pastrana y Manuel Marulanda Vélez, pero este
último no se presentó, sosteniendo conocer un plan para asesinarlo; en este acto se hizo
reconocimiento a las FARC-EP como interlocutor político. Pese a esta justificación, en entrevista
del 11 de enero se señalaba que el proceso de paz iniciado por el Gobierno pretendía atender las
consecuencias de los últimos siete años de guerra con las FARC-EP posterior a la exclusión de la
participación en la ANC (CMH, 2013).
Para iniciar las conversaciones, el Gobierno propuso una agenda abierta sin temas vedados,
lo que significaba que la Mesa de Diálogo se encontraba dispuesta a abordar en los posibles
acuerdos no solamente temas de desarme y desmovilización, como si había ocurrido durante la
negociación del Gobierno Barco. En enero, cual lo acordado, instaló oficialmente la Mesa de
Diálogo entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, en San Vicente del Caguán. La Mesa se
encargaría del establecimiento de la agenda, la fijación de los tiempos de las negociaciones y el
logro de los acuerdos que darían paso a la fase negociaciones formales. Como algo novedoso en
este proceso, se dio la participación de civiles en las mesas.
El presidente Pastrana, incorporando demandas de las FARC-EP y el ELN, propuso una
agenda que no se limitara a la participación política y a la desmovilización, optando por una agenda
abierta que abordara temas políticos y sociales, los cuales debían constituirse en un pacto de paz
con la CGSB y de esta manera la paz sería sostenible en el tiempo a través de reformas “a la
94
justicia, la vigencia de las garantías democráticas, la partición y la concertación” (Villarraga y
Castellanos, 2009, p, 76)
6.2.8 Los buenos oficios nacionales e internacionales
El secretario General de las Naciones Unidas comenzó a involucrarse en los esfuerzos por
lograr la paz en Colombia durante el gobierno de Andrés Pastrana. Las discusiones que se
plantearon permitieron facilitar contactos internacionales y buscar un acuerdo negociado para
poner fin al prolongado conflicto interno. Esta fue una acción bien vista gracias a la legitimidad e
imparcialidad, la organización internacional fue catalogada como el actor más viable para mitigar
el conflicto y en particular para facilitar los diálogos. A pesar de los grandes esfuerzos adelantados
durante tres años, los buenos oficios de las Naciones Unidas, junto con los de otros actores
internacionales no consiguieron evitar el colapso del proceso de negociación que se dio más
adelante.
6.2.9 Una Mesa Temática para la Agenda
Por medio de un comunicado conjunto se anunció que se había elaborado una Agenda
Común Para el Cambio hacia una Nueva Colombia, o Agenda de La Machaca, de mayo de 1999
(Naciones Unidad, 1999). Los días 29 y 30 de junio del mismo año, representantes de gobiernos
de 27 países, delegados de las FARC-EP y del Gobierno asistieron a la Mesa Temática en la
población de Los Pozos, en San Vicente del Caguán; esta reunión condujo a una delimitación de
la agenda en torno a las políticas y estrategias para la sustitución de cultivos ilícitos, la eliminación
del narcotráfico y el Plan Colombia para la paz. Los asistentes se comprometieron a apoyar política
y económicamente al eventual proceso de paz (BBC, 2002).

95
El 18 de julio de 1999, en San Vicente del Caguán se llevó a cabo una reunión entre los
dirigentes del fondo ganadero del departamento de Huila y los voceros de las FARC-EP Raúl
Reyes, Joaquín Gómez y Fabián Ramírez. En la reunión acordaron trasladar la sede del fondo
ganadero de la ciudad de Florencia al municipio de San Vicente del Caguán, para la
comercialización de ganado vacuno. Las ganancias se invertirían en el municipio con la condición
de que el Gobierno aportara parte de los dineros a las FARC-EP para que la organización respetara
y no secuestrara a los ganaderos o sus propiedades (BBC, 2012).
El 16 de octubre de 1999, los representantes de las FARC-EP y el alto comisionado para la
paz se reunieron en el municipio de La Macarena (Meta) formalizando un acuerdo para instalar la
mesa de negociación en el municipio de La Uribe (25 de octubre). En el acuerdo, el gobierno
Pastrana cedió ante el tema de la verificación internacional y dejaron a los alcaldes locales como
representación de la autoridad constitucional (BBC, 2012).
El 24 de octubre, representantes del gobierno Pastrana y los voceros de las FARC-EP
instalaron en La Uribe la Mesa de Negociación. Asistieron el Alto Comisionado para la Paz, las
comisiones negociadoras del gobierno, los voceros de las FARC-EP y los encargados de los
comités temáticos que iniciarían el seguimiento y discusión de la Agenda Común. Sin embargo, el
mismo día los negociadores de las FARC-EP en vocería de Raúl Reyes dijeron que, si el gobierno
del presidente Pastrana obedecía a las presiones del congreso norteamericano para acabar con la
zona de distensión, las FARC-EP romperían las negociaciones (BBC, 2012).
El 18 de noviembre, las FARC-EP reiteraron que no aceptaban una comisión internacional
supervisora del proceso de diálogo, por lo tanto, dichas conversaciones de paz tuvieron varios
inconvenientes. A lo que se sumaban las tensas relaciones entre el Presidente Pastrana y los altos
mandos militares, por haber autorizado la Zona de Despeje (ZD) para llevar ahí los diálogos con
96
las FARC, sin un cese al fuego generalizado (BBC, 2012). Una vez fue creada la ZD, las FARC-
EP tomaron control del lugar, a falta de control militar del gobierno. Las Fuerzas Militares
colombianas acusaron a las FARC-EP de utilizar la zona para recuperarse, fortalecerse militar,
política y financieramente.
El crecimiento y fortalecimiento aparente de las FARC, la responsabilidad por parte del
Gobierno de ejercer control jurídico y político sobre la ZD, la pasividad de Pastrana, la presión de
sectores políticos, de los gremios y fuerzas armadas. hizo que el proceso de paz perdiera
legitimidad ante la opinión pública. Las FARC-EP por su parte buscaban fortalecerse para alcanzar
el estatus de beligerancia, mientras culpaban al gobierno de no combatir a sus principales
enemigos, los paramilitares de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), quienes habían
aumentado en intensidad sus ataques.
Los negociadores durante los diálogos fueron principalmente del círculo cercano del
presidente, sus dos Altos Comisionados de Paz Víctor G. Ricardo (1998-2000) y Camilo Gómez
(2000-2002) que no tenían experiencia en procesos de paz. Pastrana asumió protagonismo durante
los diálogos, pero no consolidó una propuesta oficial por parte del Gobierno, olvidando que esta
era una estrategia viable, desde la experiencia adquirida en las negociaciones con el M-19.
Con la agenda definida, que tomó180 días, el presidente anunció (4 de junio 1999) el paso a
la fase de las negociaciones, sin condicionarla a un límite de tiempo. Así mismo, anuncio que era
momento de presentar el equipo de los cinco negociadores en representación del gobierno
nacional: el empresario liberal Pedro Gómez Barrero, el político conservador Fabio Valencia
Cossio, el General en retiro José González Delgadillo, y Camilo González y Juan Gabriel Gaviria,
quienes fueron presentados como la cuota joven de los negociadores. Es necesario señalar que los
97
cinco negociadores convocados para iniciar la fase de negociación carecían de experiencia en
temas relativos a procesos de paz.
Los negociadores estarían coordinados por el Alto Comisionado de Paz, en compañía de los
representantes de las FARC-EP serían los responsables de avanzar en los puntos de la agenda.
Sumado a esto se designó el Comité Temático coordinado por el Ministro del Interior quienes se
encargarían de analizar los temas de la Agenda Común, asesorar a los negociadores y coordinar
las Audiencias Públicas que se realizarían en las regiones del país.
El 14 de enero de 2001, Raúl Reyes en calidad de vocero de las FARC-EP anunció que las
liberarían unilateralmente a policías y militares que dicha organización mantenía secuestrados
como gesto para fortalecer los diálogos, es decir, no se trataría de un intercambio de secuestrados
por guerrilleros encarcelados (Gobierno Nacional y las FARC-EP, 2002).
El 17 de enero de 2001, el jefe de las FARC, Manuel Marulanda, pidió, a través de una carta
de once puntos dirigida al presidente Pastrana y difundida a través de los medios de comunicación,
la prórroga indefinida para la zona de distensión (Gobierno Nacional y las FARC-EP, 2002).
Adicionalmente, las FARC-EP pedían al gobierno mayores resultados contra el paramilitarismo,
de lo contrario amenazaban con abstenerse de dialogar. El 21 de enero, el Alto Comisionado para
la Paz, Camilo Gómez, se reunió con miembros de las FARC-EP para analizar la propuesta de
prorrogar la zona de distensión hasta el final del mandato del presidente Pastrana.
6.2.10 Fin de las negociaciones
A raíz de las denuncias sobre abusos cometidos por las FARC-EP a los pobladores de los
municipios que conformaban la ZD y la presión contra las autoridades civiles, el gobierno señaló
98
que se habían violación a los acuerdos previos. Distintos sectores del país se pronunciaron y
responsabilizaban de la situación a la falta de veeduría de la ZD.
Aunque hasta ahora no exista consenso sobre si las FARC-EP habrían logrado fortalecerse
o no, la concentración y fortalecimiento de un pie de fuerza en la zona, al igual que los ataques
posteriores, reafirman que las mayores dificultades del proceso en ese momento fueron la zona de
distención, el paramilitarismo y las hostilidades, como el asesinato de los tres indigenistas
estadunidenses acontecido en marzo de 1999. A lo que se sumaron hechos como: la Ley 002 sobre
el impuesto revolucionario a las riquezas superiores al millón de dólares (abril 2000), la denuncia
de la fiscalía de niños secuestrados en la zona de distención (julio 2000), el desvió de un avión
hacia la ZD (8 de septiembre de 2000), el asesinato del representante a la cámara Diego Turbay
Cote (29 de diciembre de 2000), violación a la inmunidad diplomática de un vehículo de Naciones
Unidas y el secuestro de tres indigenistas de Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ (julio
2001) (El Tiempo, 2001), y el asesinato de la ministra de cultura Consuelo Araujo (septiembre 30
de 2001), secuestrada por las FARC-EP cerca de Valledupar, siendo asesinada por sus captores
cinco días después, en una operación de rescate (El Heraldo, 2014), fueron hechos que condujeron
al fin de las negociaciones y a la perdida de respaldo al proceso por parte de la comunidad
internacional representada por los Países Amigos.
Finalmente, el 20 de febrero de 2002 se cancela el proceso de paz mediante la Resolución
No. 31 de 2002. Y con Resolución No. 32 de 2002 se da por terminada la ZD y se ordena el
regreso de la presencia judicial y militar. Y con Resolución No. 33 de 2002 se removió el
reconocimiento político a las FARC.

99
6.2.11 Del despeje a la confrontación: Álvaro Uribe Vélez
Álvaro Uribe Vélez obtiene la Presidencia de Colombia como candidato independiente por
el Movimiento Primero Colombia, después de haber ganado inmediatamente en la primera vuelta
para el periodo presidencial 2002-2006 al obtener 53, 05% del total de los votos con 5,862,655
(Base de Datos Políticos de las Américas, 2002), con los que derroto al candidato del Partido
Liberal Horacio Serpa. Siendo elegido nuevamente como presidente para el periodo 2006-2010
con 7,333,000 mil votos, un 62,23% de la votación total (Caracol, 2006), sobre el candidato Carlos
Gaviria del Polo Democrático.
6.2.12 Contexto en el que se inicia el Gobierno de Uribe
Durante el Gobierno de Pastrana se había aceptado dialogar en medio de la confrontación
militar exceptuando la ZD, que sería el escenario para realizar los diálogos, configurándose como
una zona libre de hostilidades entre ambos actores. Iniciados los diálogos se logró establecer la
Agenda Común por el Cambio Hacia una Nueva Colombia, en donde se comprometieron a abordar
en la mesa de conversaciones puntos como: la búsqueda de una solución política, la protección de
los derechos humanos, una política agraria integral, la explotación y conservación de los recursos
naturales, estructura económica y social, reformas a la justicia, lucha contra la corrupción y el
narcotráfico, reforma política para la ampliación de la democracia, reformas del estado, acuerdos
sobre derecho internacional humanitario, fuerzas militares, relaciones internacionales y la
formalización de los acuerdos. Durante las negociaciones se adelantaron audiencias públicas que
pretendían escuchar propuestas de distintos sectores (líderes comunitarios, movimientos políticos
y ciudadanos del común), al igual que se contó con la observación y las tareas de facilitación de
distintos gobiernos.
100
Pese a esto, el estancamiento en temas relativos a la agenda, la escalada terrorista que
atravesaba el país, el supuesto uso de la ZD para el fortalecimiento económico y militar de las
guerrillas, y las dificultades para realizar la veeduría, condujeron a que el presidente decidiera
ponerle fin a la negociación con las FARC-EP y a la ZD, el 21 de febrero de 2002. A esto se
sumaba la expansión paramilitar, el incremento del número de masacres y asesinatos políticos, el
fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y las constantes violaciones al DIH por parte del Gobierno,
paramilitares y guerrilla.
Las situaciones antes descritas despojaron de legitimidad el proceso, es decir, los años
noventa representaron para el país un recrudecimiento de la guerra, pero también fue un periodo
en el que la movilización ciudadana a favor de la salida política sirvió para definir la agenda
política de un gobierno en torno a la finalización del conflicto. La terminación de las negociaciones
sin acuerdo y sin desmovilización de un grupo guerrillero, en un proceso que contó con el respaldo
del Mandato por la Paz y que había logrado contar nuevamente con el apoyo de los Estados Unidos,
resultó para el país en una especie de reconfiguración moral para la que el fin justifica los medios.
6.2.13 Tratamiento del Conflicto: No hay conflicto armado interno
Es posible describir el tratamiento del conflicto en el Gobierno de Uribe a partir de cuatro
premisas: primera, el rechazo al otorgamiento de garantías políticas como el indulto y la amnistía
de anteriores administraciones. Segunda, la negación a tratar como parte de la agenda causas y
circunstancias del conflicto. Tercera, el desconocimiento del carácter político como insurgencia a
la guerrilla. Cuarta, la negativa, por parte del Ejecutivo, de reconocer el conflicto colombiano
como un conflicto armado interno. En entrevista con el periódico El Espectador (2011), Uribe
anunció que disponía de diez razones para señalar que en Colombia no había un conflicto interno,
101
en esencia fueron nueve: primero, apelando a una legislación internacional (artículo 1 del
Protocolo adicional II), en la que se tipifica como conflicto armado interno a un conflicto entre las
Fuerzas Armadas del Estado y un grupo armado que logra ejercer control sobre un territorio que
le permite la coordinación y ejecución de ataques militares. Segundo, para Latinoamérica se ha
empleado el concepto para referirse a lucha de grupos armados en contra de las dictaduras. Tercero,
para el caso colombiano la insurgencia se revela en contra de una democracia pluralista. Cuarto,
los grupos armados en Colombia ponen en práctica acciones terroristas. Quinto, su financiación se
da a través del narcotráfico. Sexto, el señalamiento del no reconocimiento de conflicto interno en
el caso con los paramilitares, por lo que deben ser tratados igual. Séptimo, el reconocer el conflicto
como uno interno, impide el reconocimiento internacional de estos como terroristas. Octavo, por
petición del Gobierno colombiano Canadá, la Unión Europea y los Estados Unidos los reconocen
como terroristas. Y noveno, el status beligerante suaviza la verdadera connotación de terrorismo
ante las víctimas. No obstante, el presidente apelaba a disposiciones legales propias del tratamiento
de conflictos de este tipo. Premisas que fueron determinantes para optar por un tratamiento del
conflicto a partir de la búsqueda de la derrota militar y de un modelo de negociación que apuntaba
a desmovilizaciones parciales, que fueron presentadas por el presidente como “proceso de paz”,
es decir, las deserciones, resultado del ofrecimiento de beneficios para vincularse al programa de
desmovilización, según el presidente, habían obtenido mejores resultados, en términos de cantidad
de desmovilizados, que los pactos anteriores hechos con las guerrillas (Villarraga, 2013).
Aunque este Gobierno no propuso una política de paz concreta, si plantearía una Política de
Defensa y Seguridad Democrática (PDSD) que buscaría la recuperación del orden público, la
seguridad de los ciudadanos y la protección de las instituciones democráticas. Fines que apelaban
102
a la solidaridad y a la cooperación de toda la ciudadanía, pues se asumió que la seguridad era un
asunto colectivo y no exclusivamente del Estado. La política PDSD tenía como objetivos:
(…) reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante
el fortalecimiento de la autoridad democrática: del libre ejercicio de la autoridad
de las instituciones, del imperio de la ley y de la participación activa de los
ciudadanos en los asuntos de interés común (…) (Presidencia de la República,
2003, p.12)
A partir de este estos argumentos y maneras de asumir el conflicto por parte del Gobierno,
se justifican las Redes de Cooperantes, propuestas como un sistema preventivo que integraba
voluntariamente la población con los organismos de seguridad del Estado. Los cooperantes
suministrarían información a las autoridades que estos emplearían en beneficio de la ciudadanía.
Este sistema era presentado como una estrategia preventiva del terrorismo (Ejército Nacional de
Colombia, 2017) que vinculaba a la población civil al conflicto armado; algo legitimado a partir
de la concepción del Estado colombiano como uno comunitario, que defiende el Estado Social de
Derecho, lo que implica “el sometimiento del gobernante a la Ley y la puesta en práctica del
principio de la solidaridad social” (Vélez, 2017, s.p).
A través de una reforma a la ley de orden público, Ley 782 de 2002, se eliminó el
reconocimiento político de las organizaciones armadas ilegales, con la pretensión que tanto
guerrilla como paramilitares recibieran el mismo tratamiento, considerando a ambos como
terroristas, negando una vez más la existencia de un conflicto armado interno y cerrando la
posibilidad del establecimiento de una agenda política con las guerrillas (Villarraga, 2013). En este
punto, es posible identificar la tendencia de este Gobierno a la búsqueda de la paz mediante la
confrontación militar; la negociación se abordó como una posibilidad alterna o negociación

103
mediada, en las que ambas partes mantuvieron conversaciones de manera separada con los
mediadores (Fisas, 2010), comprometiéndose a dar el paso a diálogos directos.
El equipo de negociadores que fueron encomendados por el presidente Uribe para buscar la
paz con la guerrilla y los paramilitares incluyó como Alto Comisionado de Paz a Luis Carlos
Restrepo (2002-2009), quien se desempeñaba como médico psiquiatra y escritor; cargo que
posteriormente fue desempeñado por el economista Frank Pearl durante el 2009, ese comisionado
aparece en el sector público por primera vez en 2006 cuando es nombrado como Alto Consejero
Presidencial para la Reintegración Social y Económica. Como Ministro del Interior tuvo cuatro
ministros y todos Conservadores, durante el primer gobierno: Fernando Londoño (2002-2004),
Sabas Pretelt de la Vega (2004-2006). En el segundo gobierno, Carlos Holguín Sardi (2006-2008)
y Fabio Valencia Cossio (2008-2010).
Como ya se mencionó, uno de los elementos que caracterizó el tratamiento del conflicto fue
la confrontación; medida que estuvo acompañada del llamado a todas las organizaciones
guerrilleras a adherirse al cese unilateral de hostilidades, que permitiría iniciar las negociaciones
con las que los guerrilleros podrían obtener a cambio la desmovilización y la integración a la vida
civil. El Gobierno de Uribe principalmente retoma la iniciativa militar a través de un Plan de
Guerra, manteniendo en un segundo plano la negociación, su programa durante los dos periodos
de Gobierno no incluía una política de paz como se había decretado con la Ley 434 de 1998 26, en
su lugar se desarrolló una política militar y de seguridad que se materializa en la Política de
Defensa y Seguridad Democrática PDSD, la cual se concentraría en la derrota militar de las
guerrillas, en la recuperación del control territorial y del monopolio de la fuerza (Villarraga, 2013,
26
Con esta ley se proponía como política de Estado una política de paz permanente y participativa. Sin
embargo, tiene sentido la ausencia de una política de paz ante el desconocimiento de un conflicto armado interno en
el país.
104
p. 54) . Esta política se fundamentó en la imposición de la autoridad del Estado, suscitando el
debilitamiento de las garantías constituciones en materia de Derechos Humanos y en el
desconocimiento del DIH.
En este orden de ideas, el 22 de junio de 2005 fue aprobada por el Congreso la Ley 975 de
2005 (Ley de Justicia y Paz), con la que se constituiría el marco jurídico que permitiría juzgar los
delitos como secuestro, genocidio, desaparición forzada o tortura; cometidos por guerrilleros y
paramilitares interesados en la desmovilización, sin que pudieran beneficiarse por la Ley 782 de
2002. Los beneficios que componen la Ley eras tres: primero, penas alternativas, entre 3 a 5 años
para los que no hubieran cometido delitos en contra de los derechos humanos. Segundo, un juicio
especial que se centraría en la confesión del beneficiario. Tercero, la defensa por los derechos de
las víctimas a través de la reparación individual y colectiva (Fajardo, 2006).
De acuerdo con el Ministerio de Justicia, la Ley buscaba dinamizar los procesos de paz, al
facilitar la reintegración a la vida civil de los desmovilizados, a la vez que garantizar los derechos
de las víctimas de verdad, justicia y reparación integral, sin que este proceso estuviera
condicionado a los posibles procesos de negociación (Minjusticia, 2005).
Simultáneamente a Ley de Justicia y Paz el gobierno de Uribe avanzaba en los acercamientos
con las Auto Defensas Unidas de Colombia AUC, permitiendo que en diciembre de 2002 se
declarara cese de hostilidades nacional, dando paso al inicio de las conversaciones y a la
conformación de la Comisión Exploratoria de Paz (Alto Comisionado, delegados de la iglesia
católica y de las AUC). Después de meses de fase exploratoria en julio del 2003 se logra la firma
del Acuerdo de Santa Fe de Ralito Para Construir la Paz de Colombia, con el que se formalizaban
las negociaciones y las AUC se comprometían a la desmovilización de sus miembros; Esto condujo
a los Acuerdo de paz con el bloque Cacique Nutibara AUC (diciembre 2003) y Acuerdo por la paz
105
de Colombia, autodefensas campesinas del Casanare (enero de 2004), permitiendo la
desmovilización de más de 30 mil mujeres y hombres combatientes.
Durante el 2005 Naciones Unidas decide suspender la misión de buenos oficios para la
búsqueda de acercamientos con las FARC, que había operado durante seis años, ante la
imposibilidad de llevar a cabo la exploración y mantener los contactos directos. Por parte del
Gobierno, de la iglesia católica (quienes proponían que se llevara a cabo un prediálogo sin
condiciones en el exterior) y de la Misión Técnica (conformada por los gobiernos de Francia, Suiza
y España, que se encargaría de un sistema de seguridad que permitiera el encuentro entre los
alzados en armas y el Gobierno) se formularon propuestas de acuerdos humanitarios que no fueron
aceptadas por las FARC. A esta negativa también se sumaría el Gobierno de Uribe, que rechazó la
iniciativa de la guerrilla de iniciar diálogos regionales; decisión que fue defendida al FARC-EP al
no aceptar el cese de hostilidades.
En 2006, año en el que fuera reelegido como presidente, Álvaro Uribe expresa su interés en
el inicio de negociaciones con la guerrilla. En julio de ese mismo año Raúl Reyes pidió a la Unión
Europea UE que las FARC-EP saliera de su lista de terroristas y que actuarán en calidad de
cooperantes en el camino hacia la paz. En septiembre de 2006 el Alto Comisionado, en la Cumbre
de los Países no Alineados, logra que desde ahí se propongan emisarios de cualquier país, que se
encargarían de visitar los campamentos, como parte de una estrategia que permitiera el Contacto
Directo Informal, lo que Fisas (2010) considera una primera etapa en todo proceso de paz. Sin
embargo, todo quedó en propuestas, y pocos días después, el presidente en alocución pública
suspendió los acercamientos, luego de que el 19 octubre de 2006 estallara un coche bomba en el
aparcamiento de la Escuela Superior de Guerra con un balance de 25 personas heridas. El

106
presidente pidió a la comunidad internacional ayuda militar y de inteligencia para coordinar una
operación que permitiera liberar a todos los secuestrados (Fisas, 2010).
Con el objetivo de un nuevo acuerdo humanitario, en 2007 el presidente autorizó nuevamente
la búsqueda de contactos a través de un nuevo grupo de países amigos (España, Francia y Suiza),
a esta medida se sumaron congresistas demócratas de los Estados Unidos, quienes se ofrecieron
como mediadores. Sin embargo, a finales de junio se conoció que 11 de los 12 diputados de la
Asamblea del Valle que habían sido secuestrados en 2002 habían sido asesinados en extrañas
circunstancias, lo que terminaría en la suspensión de dicha iniciativa. Para avanzar en las
negociaciones Venezuela ofreció buenos oficios que contaron con la aprobación de 112 gobiernos
miembros del Movimiento de Países No Alineados NOAL, al igual que el de Estados Unidos. Por
lo que se autorizó a la senadora Piedad Córdoba para que mediara en los acercamientos, logrando
una reunión entre el presidente de Venezuela Hugo Chávez e Iván Márquez, reunión que terminó
en una rueda de prensa, que desagradó al gobierno colombiano hasta el punto de dar por terminada
la mediación por parte la senadora Córdoba, conduciendo a tensas relaciones entre los dos
gobiernos.
6.2.14 Acuerdos Humanitarios durante el Gobierno Uribe y Mediación de la Iglesia
El presidente Uribe señaló, tanto en su primer gobierno como en el segundo, que estaba
dispuesto a canjear secuestrados por guerrilleros que estuviesen presos, condicionando la apertura
a la no repetición y a que ninguna negociación partiera de una zona de despeje, por lo que también
defendía el rescate militar como una alternativa al tema del secuestro.
Como resultado de la mediación de la iglesia católica a finales de 2007, autorizada por el
presidente Uribe en el mes de diciembre, se logró la liberación en enero de 2008 de Consuelo

107
González27 y Clara Rojas28, quienes fueron entregadas por parte de las FARC-EP en las selvas del
Guaviare a una delegación humanitaria del Comité Internacional de la Cruz Roja y del gobierno
venezolano (Semana, 2008).
Sin embargo, días antes de la Operación Jaque (junio 2008) se había dado a conocer, por
parte de medios de prensa, que las FARC-EP habían liberado 15 personas secuestradas y se
anunciaba el interés por parte de este grupo de adelantar diálogos directos con el Gobierno, con el
objetivo de concretar nuevos acuerdos humanitarios y no necesariamente la negociación política
del conflicto; también se informaba que Iván Márquez29 asumiría el mando del Frente
Internacional (Fisas, 2010).
Ante el aumento del secuestro por parte de las FARC-EP y los lentos avances en materia de
acuerdos humanitarios, el Gobierno empleó operaciones militares para la liberación de
secuestrados. Contando con asistencia económica de los Estados Unidos e Israel el Ejército
colombiano lleva a cabo la Operación Jaque (2 de julio 2008) en la que se hizo creer, a través de
la intersección en las comunicaciones, a las FARC-EP que por órdenes de Alfonso Cano los
secuestrados debían ser trasladados a otro campamento, en donde se daría inicio a un intercambio
humanitario. La operación estuvo acompañada de bombardeos al campamento Jorge Briceño
Suárez o "Mono Jojoy" con la finalidad de interferir las comunicaciones entre el grupo guerrillero.
En esta operación fueron liberados la ex candidata presidencial Ingrid Betancourt, tres agentes de
inteligencia estadounidenses y once militares más. Sin embargo, el Ministro de Defensa Juan
Manuel Santos invitó a continuar con la liberación de los secuestrados y a la búsqueda de la
27
Congresista secuestrada por las FARC-EP el 10 de septiembre de 2011.
28
Jefe de debate, de la también secuestrada, candidata a la presidencia Ingrid Betancourt (Partido Verde
Oxígeno).
29
Quien fue designado como uno de los siete miembros del Secretariado, la cúpula de las FARC, y se convirtió
en el vocero político de la organización. Posteriormente participó en diálogos de paz de Tlaxcala, México, entre esta
organización guerrillera y el Gobierno de Gaviria, después también lo haría en el proceso de paz del Gobierno
Pastrana.
108
negociación para dar fin al conflicto, invitación que fue reiterada por el Alto Comisionado de Paz
Luis Carlos Restrepo, pero que se adelantaría a partir de diálogo directo y no desde la mediación
como se había venido realizando (El Espectador, 2008).
6.2.15 Golpes en el mando guerrillero de las FARC-EP
Como parte de la reingeniería de las Fuerzas Amadas, lograda a partir del Plan Colombia y
su lucha contra el narcotráfico, el ejército emprendió la mayor ofensiva contra la insurgencia. En
2004 se pone en práctica el Plan Patriota, que consistió en operaciones militares con las que se
orientaría la guerra irregular, que consistiría en las labores de inteligencia y coordinación de
recursos de la Fuerza Pública (policía y ejército), para doblegar la voluntad de los guerrilleros y
recuperar las zonas urbanas y las vías de comunicación que estaban en control de los alzados en
armas. Se estructuró en tres fases: primera, Alistamiento y Despliegue. Segunda, Debilitamiento.
Tercera, Consolidación. En este contexto es asesinado Iván Ríos por su jefe de seguridad (28 de
marzo); Raúl Reyes y otros 22 guerrilleros son asesinados en febrero de 2008, tras un ataque aéreo
y terrestre dirigido hacia su campamento que se localizaba en territorio ecuatoriano, la operación
fue conocida como Operación Fénix. A lo que se sumaría la muerte de Manuel Marulanda30
(Tirofijo). Esta muerte dio paso al anuncio de que Alfonso Cano asumiría la responsabilidad de
primer comandante (Fisas, 2010).
30
Timochenko, a través de un comunicado del 26 de marzo de 2008, anunció que Marulanda había muerto a
causa de un infarto cardiaco.
109
6.3 Capítulo 3. Los avances de Juan Manuel Santos, el acuerdo definitivo con las
FARC-EP
6.3.1 Antecedentes: El no-conflicto armado y la Seguridad Democrática
La política de Seguridad Democrática (de aquí en adelante SD) se convirtió durante la
administración de Álvaro Uribe en el eje central la política con el que se trataría el conflicto
armado, que partía de la premisa de la no existencia de este; la SD se había enfocado en la
“recuperación del espacio público y en el combate militar contra las guerrillas” (Fisas, 2010, p. 7),
contando con el apoyo de los Estados Unidos a través de la vigencia del Plan Colombia PC.
Durante el Gobierno de Uribe no se adelantaron acuerdos formales con las guerrillas, en su
lugar ocurrieron acuerdos netamente de carácter humanitario. La propuesta del Gobierno, para una
posible negociación, estaba enfocada en el cese de hostilidades por parte del grupo guerrillero y el
no reconocimiento político como grupo beligerante; posteriormente, se esperaba la participación
voluntaria de un proceso de desmovilización y de desarme, que finalmente le permitiría a los
desmovilizados recibir, por parte del Gobierno, juzgamiento a partir de la Ley de Justicia y Paz.
En ese contexto se produjo un proceso de desmovilización paramilitar que fue presentado
por la presidencia como un proceso de paz. No obstante, según lo expone Fisas (2009) la
negociación es una de las partes que compone un proceso de paz, dicho autor sostiene que “Se
entiende por negociación el proceso por el que dos o más partes enfrentadas (ya sean países o
actores internos de un país) acuerdan discutir sus diferencias en un marco concertado para
encontrar una solución a sus demandas” (p. 11). Lo que se desarrolló, entonces, no fue una
negociación, pues los paramilitares manifestaban estar representados por el Gobierno, es decir, no
hay un conflicto entre los actores que requiera ser objeto de negociación; por lo que se considera
como un proceso netamente de desmovilización.

110
El proceso de acercamiento con los paramilitares, en el Gobierno Uribe, se dio a través de
las labores de facilitación de la iglesia católica. La iniciativa por parte del Ejecutivo y la aceptación
del cese de hostilidades, viabilizaron un proceso de desmovilización. La iniciativa se materializaría
a partir de la Ley 782 de 2002, con la que se negaba reconocimiento político de la organización
armada, guerrilla o paramilitar, pero le permitiría iniciar el proceso de paz, apoyado por el
Congreso a través de la aprobación de la Ley de Justicia y Paz. Esta fue la situación de las AUC,
quienes durante ese gobierno suscribieron el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, en el que este grupo
se comprometía a desmovilizar sus tropas desde el 31 de diciembre de 2003, proceso que se
dilataría hasta agosto de 2006. De acuerdo con la oficina del Alto Comisionado de Paz de la
presidencia de Álvaro Uribe Vélez, se había posibilitado la desmovilización de 31.671
combatientes (Indepaz, 2013).
En cuanto a otros grupos armados, de acuerdo con Echandía y Bechara (2005), durante el
Gobierno de Uribe a través de “la ampliación de la capacidad operativa y de inteligencia del
Estado” (p. 53), las Fuerzas Armadas habían logrado resultados positivos en la lucha contra la
guerrilla; sin embargo, las FARC-EP y el ELN se adaptaron a estas nuevas realidades, la ofensiva
de la Fuerza Pública incidió en el cambio de lógica operativa, es decir, las guerrillas al encontrarse
frente a la imposibilidad de mantener el control territorial, buscaron el control estratégico, evitando
la confrontación directa, empleando tácticas sorpresivas, sabotaje de infraestructura económica y
la intensificación del terrorismo en las ciudades.
Si bien los logros en el plano militar por parte de la ofensiva de la Fuerza Pública no lograron
la derrota militar de las FARC-EP, como consecuencia de la adaptabilidad de las guerrillas a las
nuevas formas de confrontación armada, sirvió para contener su expansión territorial y controlar
su crecimiento como organización, esto, según Echandía y Bechara (2005) se podría explicar como
111
parte de la creación de las condiciones para negociar, es decir, reducir la operación militar de las
FARC-EP al control estratégico limitó la confrontación, transformándola en una guerra de
desgaste, que alentaría la búsqueda de la solución política.
Las FARC-EP, después del fallido proceso de paz en el Caguán, señalaban que se retomarían
las negociaciones, presentando como punto de partida su participación en una Asamblea Nacional
Constituyente; tal como había ocurrido con otros grupos guerrilleros. Cuando se inició el gobierno
de Álvaro Uribe, el secretariado de dicha guerrilla proponía retomar la Agenda Común por el
Cambio hacia la Nueva Colombia, subscrita en el Gobierno Pastrana. Por el contrario, durante los
periodos presidenciales de 2002-2006 y 2006-2010, la política de SD como tratamiento del
conflicto conduciría a que la principal demanda guerrillera para iniciar acercamientos fuera su
reconocimiento de beligerancia. Ante el manejo mediático, Álvaro Uribe se convirtió en el
presidente con el más alto índice de aceptación a su gobierno, de acuerdo con la encuesta de Gallup
el 82% de la población encuestada estaba de acuerdo con el manejo dado al conflicto guerrillero
(El País, 2010). Resultados que cobran sentido al observar que entre 2003 y 2009 se disminuyeron
el número de secuestros extorsivos en 89,96 %, los actos terroristas en 81% y las acciones
subversivas en un 64% (Departamento Nacional de Planeación, 2011).
Con un pasado caracterizado por el rompimiento de los diálogos entre el Gobierno de
Pastrana y las FARC-EP en 2002, la posterior Seguridad Democrática propuesta por Uribe y la
categorización de terroristas a la insurgencia, sumados al cambio de enfoque en la política exterior
de los Estados Unidos, resultado del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, con el que se
dio paso de la lucha contra el narcotráfico a la lucha contra el terrorismo, en medio de estos hechos
se enmarca el inicio de la Presidencia de Juan Manuel Santos.

112
6.3.2 De la Seguridad Democrática a la Prosperidad Democrática: Juan Manuel Santos
Juan Manuel Santos31, fue electo en segunda vuelta como presidente de la República para el
periodo presidencial de 2010-2014, con más de 9 millones de votos frente al candidato del Partido
Verde Antanas Mockus. El 15 de junio de 2014 fue nuevamente electo como presidente para el
periodo 2014-2018, con 7.8 millones de votos sobre el candidato Óscar Iván Zuluaga (Presidencia,
2017).
En su campaña se comprometió a transitar de la Seguridad Democrática a la Prosperidad
Democrática, que partió del reconocimiento del carácter político del conflicto y de la insurgencia,
el desmonte paulatino de la SD y de la voluntad del Gobierno para convenir “agendas,
metodologías y apoyos de terceros actores, enfocado a la finalización de las hostilidades”
(Villarraga, 2015, p. 213), conservando la dinámica militar por parte de la Fuerza Pública y
paralelamente en búsqueda de la solución política.
Pese a la voluntad política del Gobierno en la búsqueda de las negociaciones, Santos no
presentó una política gubernamental de paz integral, como lo exige la Ley 434 de 1998 ni se
formularon propuestas de carácter humanitario, en cambio proponía una Política Integral de
Seguridad y Defensa para la Prosperidad que se encargaría de atender asuntos de seguridad interna,
como el conflicto interno armado, lucha contra el narcotráfico y la seguridad ciudadana. Sobre el
conflicto, la política reconocía la capacidad de transformación de las guerrillas, por lo que buscó
fortalecer las operaciones de inteligencia de la Fuerza Pública y de los Organismos de Seguridad
del Estado con la finalidad de desarticular estructuras de actores al margen de la ley (PND, 2011).
31
Quien se había desempeñado como Ministro de Comercio Exterior durante la administración de Gaviria,
Ministro de Gobierno durante la administración Pastrana y en 2006 como Ministro de Defensa de Álvaro Uribe,
desempeñando un cargo decisivo en la Seguridad Democrática.
113
Es necesario resaltar el escepticismo y la desconfianza respecto a posibles negociaciones con
la guerrilla, a la luz de los resultados y pocos avances en procesos de paz de gobiernos anteriores,
a los que se sumaba el rechazo a la guerrilla que, como señala Villarraga (2015), configuraron
entre los colombianos el discurso de una guerrilla terrorista que condujo a la criminalización de la
insurgencia.
El Gobierno de Juan Manuel Santos, a través del Acto Legislativo 01 de 2012 expidió el
llamado Marco Jurídico para la Paz, que introduce mecanismos a favor de los derechos de las
víctimas y el proceso de paz; esta reforma permitió desarrollar una estrategia de justicia
transicional que apuntó a la “máxima satisfacción posible de los derechos de las víctimas y la
transición hacia una paz estable y duradera” (MinJusticia, 2017, s.p) es decir, se buscó generar
mecanismos de justicia transicional que condujeran al esclarecimiento de verdad y reparación de
las víctimas, por lo que se pretendía incentivar la colaboración de quienes participaron directa o
indirectamente en el conflicto, a través de la creación de mecanismos judiciales y extra judiciales
(Sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición).
6.3.3 Proceso de paz entre el Gobierno y las FARC-EP–EP (2012-2016)
Acercamientos. Para empezar los acercamientos, el presidente Santos designó como líder
negociador a Enrique Santos, su hermano mayor, que se encargó de acordar una posible agenda
con las FARC-EP, estos acercamientos duraron varios meses y se adelantaron como una etapa
secreta. Iniciaron el 23 de febrero de 2012 y terminaron el de 4 septiembre del mismo año,
momento en que se cerró la etapa de reuniones exploratorias que culminaron en la firma del
Acuerdo Marco (Hoja de ruta, firmada en agosto 16). Timoleón Jiménez, jefe del Estado Mayor
de las FARC-EP, en pronunciamiento señaló que los encuentros secretos llevados a cabo durante
114
6 meses habían permitido la elaboración de la agenda y el establecimiento del procedimiento a
seguir a lo largo de las negociaciones, que daría paso al inició las negociaciones a partir del 4 de
octubre.
Durante esta fase, una de las situaciones más complejas fue del desplazamiento de la
guerrilla para las reuniones, por lo que delegación de las FARC-EP pretendían que estos primeros
diálogos se realizaran en territorio colombiano o en un país vecino, sin embargo, el Gobierno no
aceptó y logró que se desarrollaran en Cuba, propuesta que fue aceptada por las FARC-EP al
considerar que este país era uno de confianza, probablemente como referente de lucha
revolucionaria.
Los primeros acercamientos entre la el Gobierno y las FARC-EP fueron oficialmente el 4 de
septiembre de 2012, y se reveló que los contactos se adelantaron por medio de reuniones secretas
que estaban ocurriendo desde marzo de 2011 al 12 de febrero de 2012, con el objetivo de evitar
filtración de los medios y que la oposición a la negociación que se vivía en el país, no se convirtiera
en un obstáculo.
Los acercamientos empezaron en agosto de 2010, tan pronto comenzó el gobierno Santos,
cuando se restablecieron las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela, rotas en el
último tramo del mandato de Álvaro Uribe. La agenda de negociación tendría seis temas básicos
y, por primera vez, se hablaría de desmovilización, cese de hostilidades y entrega de armas. En el
2012, los contactos tuvieron como antecedente el “encuentro exploratorio” entre el 23 de febrero
y el 26 de agosto de ese mismo año, el cual culminó en un “Acuerdo para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”
En publicación de La oficina del Alto Comisionado para la Paz (2016) titulada El Acuerdo
Final de Paz, se describía el proceso de paz a partir de tres fases: una primera fase exploratoria,
115
que de describió anteriormente, como una fase secreta para establecer las condiciones y visiones
sobre la terminación del conflicto, que condujera a inicio de conversaciones formales, en esta fase
se firmó el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, que constituyó la Hoja de Ruta, es decir, los propósitos, las condiciones y las
reglas de las conversaciones. El Acuerdo General disponía de una agenda en torno a 5 puntos
sustantivos y 1 de implementación, verificación y refrendación, con la firma del documento se
daría por terminada la fase y daría paso a la siguiente.
6.3.4 Hoja de Ruta: Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Los delegados del Gobierno y las FARC-EP, después del Encuentro Exploratorio en la
Habana, con el apoyo de diferentes países garantes (Cuba y Noruega) y Venezuela como facilitador
logístico, concertaron una agenda que respondería a la construcción de la paz estable y duradera,
de ahí que fuera necesario acordar cuatro aspectos para desarrollar la agenda que conduciría al
Acuerdo Final: primero, iniciar conversaciones de manera directa sin interrupciones, en estas se
buscaría construir un Acuerdo Final en torno a la agenda concertada. Segundo, instalar una Mesa
de Conversación que como sede principal se ubicaría en la Habana, sin embargo, dejaron abierta
la posibilidad de visitar otros países. Tercero, garantizar la efectividad del proceso a partir de
avances en temas de agenda en el menor tiempo posible, aunque este dependería de los resultados
de las evaluaciones periódicas de las que fuera sujeta la negociación. Cuarto, se contaría con el
apoyo de los gobiernos de Cuba y Noruega como garantes, y los gobiernos de Venezuela y Chile
como acompañantes, durante el desarrollo de las conversaciones.

116
En el documento pre acuerdo titulado Acuerdo general para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera, se define como primer punto a tratar la Política de
desarrollo agrario, considerada como determinante para la integración de las regiones, y el
desarrollo social y económico equitativo del país; abordando temas como el acceso y uso de la
tierra, las tierras improductivas, la formalización de la propiedad, la fijación de la frontera agrícola
y la protección de zonas de reserva. El segundo punto, se concentraría en los programas de
desarrollo con enfoque territorial. El tercer punto, infraestructura y adecuación de tierras. El cuarto
punto, desarrollo social, en que se discutirían temas como salud, educación, vivienda y
erradicación de la pobreza. Quinto, la generación de estímulos a la producción agropecuaria y a la
economía solidaria y cooperativa, que comprendía aspectos como asistencia técnica, subsidios,
crédito, generación de ingresos y mercadeo. Y sexto, la formalización laboral y el sistema de
seguridad alimentaria.
El segundo punto del Acuerdo General sobre Participación política, se concentró en los
derechos y garantías para el ejercicio de la oposición política, que haría referencia al interés de las
FARC-EP en la participación política por medio de movimientos que surgirían luego de la firma
del Acuerdo Final, como tono enfático sobre el acceso a medios de comunicación de estos nuevos
movimientos políticos. Al igual que atender el tema de los mecanismos democráticos de
participación ciudadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y diversos
temas. La creación o adopción de medidas efectivas para promover mayor participación en la
política nacional, regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable,
en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad.
El tercer punto de la agenda, el Fin del conflicto, abordó de manera simultánea aspectos
como el cese al fuego y de hostilidades bilaterales definitivas, la dejación de las armas, la

117
reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico, lo social y lo político. Y se acordó
por parte del Gobierno Nacional coordinar la revisión de la situación de los miembros de las
FARC-EP que se encontraban privados de la libertad, procesados o condenados. Paralelamente, el
Gobierno Nacional se comprometió a intensificar el combate para acabar con las organizaciones
criminales y sus redes de apoyo, la corrupción y la impunidad, y con organizaciones responsables
de homicidios y de masacres contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o
movimientos políticos. El Gobierno Nacional se comprometió a revisar y realizar los ajustes
institucionales necesarios que permitieran llevar a término el proceso. Considerando la
desconfianza posterior al exterminio de la Unión Patriótica (Cepeda, 2006), se enfatizó en las
garantías. Como parte de la reparación de las víctimas, el fenómeno del paramilitarismo debía ser
esclarecido.
El cuarto punto de la agenda abordó el tema de la Solución al problema de las drogas ilícitas,
punto en el que se discutió la creación de programas de sustitución para cultivos ilícitos, junto con
planes integrales de desarrollo, que posibilitaran la participación de las comunidades en el diseño,
ejecución y evaluación de los programas de sustitución y recuperación ambiental, de las áreas
afectadas por dichos cultivos. Al igual que programas de prevención del consumo y salud pública,
incluyendo temas como la producción y comercialización de narcóticos.
El quinto punto, estuvo dedicado a atender a las víctimas, buscando resarcir el daño causado
por los diferentes actores, tanto del gobierno como de las FARC-EP, centrándose en respetar los
derechos humanos de las víctimas y en la búsqueda de la verdad y la reparación.
El sexto punto, planteó la implementación, la verificación y la refrendación de lo acordado.
Todo lo acordado fue sometido a una elección popular de refrendación o consulta ciudadana que
le otorgaría legitimidad. De esta forma se dio inició a la implementación de todos los puntos
118
acordados, incluyendo mecanismos de implementación y verificación, tales como el Sistema de
implementación, las Comisiones de seguimiento y verificación, y los mecanismos de resolución
de diferencias. Para la ejecución de estos mecanismos, fueron conformados grupos con
representantes del Gobierno, las FARC-EP y la población civil. En este punto de Hoja de Ruta se
acordó acompañamiento internacional, cronograma, presupuesto, herramientas de difusión y
comunicación, y mecanismos de refrendación de los acuerdos.
Reglas de Funcionamiento y desarrollo de la Agenda. Firmado el Acuerdo General, se
instaló la Mesa de Negociaciones, por lo que fue necesario acordar reglas de funcionamiento. Que
partía de la premisa que “las conversaciones se darán bajo el principio que nada está acordado
hasta que todo esté acordado” (Alto Comisionado para la Paz, 2012, p.5). Con el propósito de
avanzar rápidamente se acordó previamente, que desde la firma del Acuerdo General se daría inicio
al desarrollo de la agenda con el punto Política de desarrollo agrario integral y se seguiría con el
orden que la Mesa concertara.
Participantes de la Mesa. Se definieron 10 personas por delegación, es decir, en la mesa se
encontraron 20 delegados en representación de las FARC-EP y el Gobierno, 5 de ellos fueron
plenipotenciarios y se encargaron de la vocería. Cada delegación estuvo compuesta hasta por 30
representantes.
Consultas a expertos sobre los temas de la agenda. Las delegaciones realizaron consultas
a distintos grupos sociales, a fin de avanzar en la construcción del Acuerdo Final.
Garantías de transparencia del proceso: la Mesa elaboró informes periódicos.
Mecanismos de divulgación conjunta sobre los avances de la Mesa: Las discusiones de
la Mesa no se hicieron públicas, por lo que la estrategia en el manejo mediático fue fundamental.
119
Garantías de participación posible. Se estableció un mecanismo de recepción de
propuestas sobre los puntos de la agenda por parte de ciudadanos y organizaciones, por medios
físicos o electrónicos. En la Mesa, fue posible consultar de manera directa u organizar eventos de
participación por medio de terceros, es decir, la consulta sobre temas de agenda estuvo liderada
entre los miembros y los ciudadanos, o se gestionó a través de un operador logístico. Por lo que se
realizaron foros para formular propuestas a la Mesa por parte de organizaciones de la sociedad
civil. Por lo que la convocatoria, organización y relatoría de sus resultados fueron realizados por
el PNUD y por el Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo de Paz
Recursos para el funcionamiento de la Mesa. El Gobierno Nacional garantizó los recursos
económicos necesarios para el funcionamiento de la Mesa.
La Tecnología necearía para la Mesa. El gobierno proporcionó la tecnología necesaria
para adelantar el proceso y las conversaciones.
Equipo Negociador. Como jefe negociador fue designado Humberto de la Calle, quien se
había desempeñado como vicepresidente durante el Gobierno de Ernesto Samper; Sergio
Jaramillo, Frank Pearl quien fue Ministro de Ambiente durante esta administración y Alto
Comisionado de la Consejería para la Reintegración durante la Presidencia de Álvaro Uribe; Luis
Carlos Villegas, presidente de la ANDI; el ex General de la Policía Óscar Naranjo y el ex General
del Ejército Jorge Enrique Mora Rangel. El equipo se completó con la vinculación de Alejandro
Éder, Jaime Avendaño, Lucía Jaramillo y Elena Ambrosi.
Por parte de la FARC-EP fueron convocados Luciano Marín Arango, alias ‘Iván Márquez”,
comandante del Bloque Caribe , miembro del Secretariado y segundo al mando después de Rodrigo
Londoño Echeverri; Luis Alberto Albán Urbano alias ‘Marco León Calarcá’, integrante del Estado
Mayor del Bloque Martín Caballero; Rodrigo Granda Escobar (conocido como Ricardo Téllez o
120
Ricardo González); Jesús Emilio Carvajalino (conocido con el alias Andrés París); Juvenal
Ricardo Ovidio Palmera (conocido como Simón Trinidad) y Tanja Nijmeijer (conocida con el alias
Alexandra Nariño). A esta delegación pertenecerían, en calidad de negociadores suplentes, Miguel
Ángel Pascuas comandante del Sexto Frente; Seuxis Paucias Hernández Solarte, (conocido con el
alias Jesús Santrich); Orlando Jurado Palomino (conocido con el alias Hermes Aguilar); Bernardo
Salcedo; y Emiro del Carmen Ropero Suárez (conocido con el alias Rubén Zamora) (Humanas
Colombia, 2012).
6.3.5 La implementación de lo acordado luego de la firma definitiva.
Teniendo en cuenta lo expuesto hasta este momento, a continuación, se retoman los puntos
que hacen parte del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera, esto con el fin de contrastarlos con distintos informes de prensa y de entidades
gubernamentales y no gubernamentales, para determinar cómo se han venido implementando, en
aras de establecer si en verdad existen avances hacia la paz y la no repetición del conflicto. Como
ya se mencionó, son seis los puntos que se firmaron el 24 de noviembre de 2016, luego del fallido
acuerdo el 26 de septiembre, el cual no fue aprobado por la población, que votó en su mayoría por
el No, obligando a revisar el documento e implementar reformas, que finalmente fueron
subsanadas. Siguiendo esa estructura, se expone cada punto, junto con el análisis a la luz de las
noticias, informes y documentos disponibles en distintas bases de datos de acceso público.
 Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral. El documento emitido por
el Alto Comisionado para la Paz (2016), sostiene, en relación con la transformación del campo
colombiano:
121
El desarrollo rural integral es determinante para impulsar la integración de las
regiones y el desarrollo social y económico equitativo del país. La RRI debe lograr
la gran transformación de la realidad rural colombiana, que integre las regiones,
erradique la pobreza, promueva la igualdad, asegure el pleno disfrute de los
derechos de la ciudadanía con un enfoque de género y como consecuencia garantice
la no repetición del conflicto y la erradicación de la violencia. (p. 8)
Esta apreciación, parece haberse implementado de forma satisfactoria en algunas regiones
del país, como resultado de la desmovilización de los guerrilleros y la entrega de armas, iniciada
el 1 de marzo de 2016; tal como lo expone el gobernador del Cauca Oscar Ocampo, en
declaraciones dadas a Caracol Radio (2017), cuando afirmó que tras la firma del acuerdo se “ha
logrado que los caucanos vivan en un contexto menos violento, y ha permitido que los esfuerzos
de gestión e inversión se centren en proyectos agrícolas, turísticos, de infraestructura e innovación,
entre otros.” (s.p)
Por otro lado, Santaella (2017), en un artículo bastante amplio sobre la Reforma Rural
Integral, sostiene que es un proceso lento, que tiene múltiples aristas, dado que “el Fondo de
Tierras y el Procedimiento Único para la Ordenación Social de la Propiedad Rural (Puospr), tiene
asuntos preocupantes que, a pesar de sus buenas intenciones, pueden entorpecer el logro de las
metas acordadas.” (p.1). En ese sentido, puede concluirse que este punto del acuerdo ha generado
reducción en el conflicto armado, evidentemente han cesado los enfrentamientos y el campo se
percibe hoy como un lugar más seguro; sin embargo, el tema de la tenencia de la tierra, la
legalización de los territorios sin dueño, entre otros componentes del desarrollo rural, avanzan
lentamente, lo cual no debe sorprender, pues la implementación se planeó para al menos 10 años,
de allí que los avances en este primer año han sido notables, pero deben ampliarse para alcanzar
122
la meta de otorgar tierras y capacitaciones, tanto para los campesinos desplazados, como para los
guerrilleros reinsertados que decidan beneficiarse con los programas que el Gobierno presente.
 Participación política: Apertura democrática para construir la paz. Según lo expuesto en
el Acuerdo General, este punto busca:
Una ampliación democrática que permita que surjan nuevas fuerzas en el escenario
político para enriquecer el debate y la deliberación alrededor de los grandes
problemas nacionales y, de esa manera, fortalecer el pluralismo y por tanto la
representación de las diferentes visiones e intereses de la sociedad, con las debidas
garantías para la participación y la inclusión política. (Alto Comisionado para la
Paz, 2016, p. 30)
Desde luego, esta ampliación supone, entre otras cosas, la creación de nuevos partidos
políticos, Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, representación en el Congreso,
garantías para el ejercicio de la oposición política, garantías de seguridad para el ejercicio de la
política. Pero en la práctica, la representación de las FARC-EP, dentro de la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI, 2017),
expone en comunicado del 21 septiembre de 2017, que “la Cámara de Representantes pone en
riesgo cumplimiento de Acuerdo de Participación Política” (p.1), esto como resultado de la
ponencia radicada para primer debate de las llamadas Circunscripciones Transitorias Especiales
de Paz, para los veedores “El mismo Congreso que refrendó la totalidad del Acuerdo de Paz, ahora
pretende modificarlo cuando siente que las medidas de apertura democrática en él contempladas
pueden afectar sus intereses inmediatos.” (CSIVI, 2017, p.1).

123
Por otro lado, el grupo desmovilizado lanzó el primero de septiembre de 2017 su partido
político, al que denominaron Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, el cual fue legalizado
el 31 de octubre del mismo año, con la presidencia de Rodrigo Londoño, lo que demuestra que se
han dado pasos en la creación de alternativas democráticas para que los guerrilleros tengan
representación política, tal como este punto del acuerdo lo buscaba.
Finalmente, el portal Verdad Abierta (2017), creado en alianza entre la Revista Semana y el
grupo Ideas de Paz, sostiene que la situación es un poco agridulce, dado que los acuerdos se han
ido implementando lentamente, tal como se expone en las Gráficas 1 y 2
Gráfica 1. Mecanismos democráticos de participación ciudadana.
Fuente: Portal Verdad Abierta (2017)
Gráfica 2. Garantías de seguridad para la reincorporación política.

124
Fuente: Portal Verdad Abierta (2017)
Estos porcentajes, representan un llamado a la veeduría de los países garantes y de la misma
Organización de las Naciones Unidas, en aras de garantizar el cumplimiento de lo pactado.
 Fin del Conflicto. Este punto, que vincula una gran participación por parte de las FARC-EP y
el Gobierno, supone el cese al fuego, la dejación de armas, la reincorporación de los
desmovilizados a la vida civil, así como la lucha en contra de los grupos ilegales que atentan contra
la vida de los defensores de derechos humanos, movimientos sociales, etc. Según lo expone la
ONG, Forjando Paz (2017) en cuanto a la normatividad implementada para el punto tres, hasta la
fecha se han establecido diez decretos, dos proyectos de ley, un proyecto de acto legislativo y un
acto legislativo, tendientes a facilitar la dejación de armas, la reincorporación y las garantías de
seguridad, dichos componentes jurídicos se encuentran en distintos niveles de avance, tal como se
presentan en la Tabla 1.
Tabla 1. Implementación normativa, fin del conflicto.

PROCESO DE DEJACIÓN DE ARMAS
Norma Estado
Decreto Ley 901 de 2017 Aprobada
Decreto Ley 900 de 2017 Vigente. En revisión Corte Constitucional
REINCORPORACIÓN POLÍTICA DE LAS FARC-EP
Proyecto de Ley 1830 de 2017 Aprobada
Proyecto de Acto Legislativo 005 de 2017 Aprobada
125
REINCORPORACIÓN SOCIOECONÓMICA DE LAS FARC-EP

Decreto Ley 2027 de diciembre de 2016 Aprobada
GARANTÍAS DE SEGURIDAD
Decreto Ley 154 de 2017 Aprobado
Proyecto de Ley 14 del 2017 17 en Cámara y 07 del 2017 Pendiente de Sanción Presidencia
en Senado
Acto Legislativo 04 de 2017 Pendiente el último Debate en Cámara
Fuente: Forjando Paz (2017).
En contraste con las buenas intenciones, legislaciones y entrega de armas y desmovilizaciones, la
situación de seguridad para los líderes sociales, no ha podido materializarse, pues tan solo entre el
primero de enero de 2016 y el 5 de julio de 2017, el defensor del pueblo denunciaba la muerte de
al menos 186 líderes en distintas partes del país (Caracol Radio, 2017). Así mismo, el portal
Verdad Abierta (2017), sostiene que existen contradicciones fuertes entre lo que el gobierno
impulsa en los acuerdos y lo que las fuerzas armadas ejecutan, tal como sucedió en la reciente
masacre de campesinos en Tumaco, ocurrida varios meses después de la dejación de armas. Así
pues, la situación en este punto se mueve entre la legislación y la entrega de armas hecha por parte
del Estado y la guerrilla, y la continuación de grupos armados, que no han sido aún enfrentados de
forma radical por los Organismos del Estado.
 Solución al Problema de las Drogas Ilícitas. Este punto del acuerdo, se basa en múltiples
factores, entre los que se encuentran:
Que muchas regiones y comunidades del país, especialmente aquellas en
condiciones de pobreza y abandono, se han visto afectadas directamente por el
cultivo, la producción y comercialización de drogas ilícitas, incidiendo en la
profundización de su marginalidad, de la inequidad, de la violencia en razón del

126
género y en su falta de desarrollo. Que la producción y comercialización de drogas
ilícitas y las economías criminales han tenido graves efectos sobre la población
colombiana, tanto en el campo como en la ciudad, afectando el goce y ejercicio de
sus derechos y libertades, y que las mujeres y jóvenes han sido afectados de forma
particular por estas economías criminales. (Alto Comisionado para la Paz, 2016, p.
88)
Con esos referentes, las negociaciones se basaron en el compromiso por parte del Gobierno
para establecer políticas y programas que permitieran intensificar la lucha contra la corrupción y
los males que las drogas ilícitas causan en la vida pública. En tanto la FARC-EP, se
comprometieron a poner fin a todas las relaciones que como organización rebelde habían
establecido con el narcotráfico. Tales compromisos, conllevan la sustitución de cultivos ilícitos, la
intervención integral frente al consumo de drogas ilícitas, y la solución al fenómeno de la
producción y comercialización de narcóticos, todos estos aspectos, de viejo arraigue en la sociedad
colombiana, suponen un reto para el gobierno.
Según se expone en el Boletín No 4 de emitido por la Alta Consejería para el Posconflicto,
Derechos Humanos y Seguridad (2017) esta parte del acuerdo se desarrolla hasta el momento de
la siguiente manera:
 Sustitución de cultivos: se desarrolla en tres etapas, las dos primeras ya se han
realizado, en lo que respecta a firma de acuerdos colectivos con las organizaciones
que representan a 85 mil familias cultivadoras y la socialización de dichos acuerdos
entre las familias.

127
 La tercera etapa, supone la inscripción de las familias, el inicio de la sustitución de
cultivos y al entera de beneficios económicos por parte del Gobierno. Esta etapa se
encuentra en desarrollo.
La información sobre dichos avances, se resume en la Imagen 1.
Imagen 1. Avances del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos PNIS.
Fuente: Alta Consejería para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad (2017)
En relación a este punto, podría entonces afirmarse que hay un avance importante, siendo
tarea del Gobierno mantener los compromisos adquiridos a fin de que las comunidades no se vean
en la obligación de retornar a los cultivos, dado que la demanda de droga en los países
consumidores nunca se reduce.
 Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto. Este es quizás uno de los puntos más amplios del
acuerdo, pues supone el reconocimiento de las víctimas, el reconocimiento de responsabilidades,
la satisfacción de los derechos de las víctimas y su participación, así como el esclarecimiento de
la verdad, la reparación, garantías de protección y no repetición, junto al principio de
reconciliación. Para ello, se implementa el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición, el cual parte del principio de:

128
Las víctimas como ciudadanos con derechos; del reconocimiento de que debe
existir verdad plena sobre lo ocurrido; del principio de reconocimiento de
responsabilidad por parte de todos quienes participaron de manera directa o
indirecta en el conflicto y se vieron involucrados de alguna manera en graves
violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional
Humanitario; del principio de satisfacción de los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, sobre la premisa de no
intercambiar impunidades, teniendo en cuenta además los principios básicos de la
Jurisdicción Especial para la Paz, entre los que se contempla que “deberá repararse
el daño causado y restaurarse cuando sea posible”. (Alto Comisionado para la Paz,
2016, p. 88)
En cuanto a los avances que este punto ha tenido, tras un año de la firma del acuerdo, el
Boletín No 7, emitido por la ONG Forjando Paz (2017), expone las leyes que se exponen en la
Tabla 2. en aras de fundamentar legalmente el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición.
SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN

Norma Estado
Acto Legislativo 01 del 4 de abril de 2017 Vigente. En revisión Corte Constitucional
Decreto 775 de 2017 Vigente. En revisión Corte Constitucional
129
COMISIÓN PARA EL ESCLARECIMIENTO DE LA VERDAD, LA CONVIVENCIA Y

LA NO REPETICIÓN
Proyecto de Acto Legislativo 005 de 2017 Aprobada
UNIDAD ESPECIAL PARA LA BÚSQUEDA DE PERSONAS DADAS POR
DESAPARECIDAS EN EL CONTEXTO Y EN RAZÓN DEL CONFLICTO ARMADO
JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ JEP
Proyecto de Ley 1820 de 2016 Vigente. En revisión Corte Constitucional
Proyecto de Ley Estatutaria 013 de 2017 en Radicado en el Congreso el 1 de agosto
Cámara y 06 de 2017 en Senado
MEDIDAS DE REPARACIÓN INTEGRAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ
Fuente: Forjando Paz (2017).
 Implementación, verificación y refrendación. En lo referente a la manera como se ha dado
la implementación de lo pactado, así como su verificación y refrendación, el Instituto Kroc de
Estudios Internacionales de Paz (2017), ha seguido mes a mes la implementación de lo acordado,
deduciendo que si bien la voluntad del Gobierno y las FARC-EP ha sido constante, las trabas
legales y algunos descuidos a la hora de alcanzar la paz, ha producido lentitud en los acuerdos, al
punto que aunque muchas se han iniciado, su avance no es el esperado; esta situación se puede
apreciar en la Gráfica 3, tomada del informe realizado por dicha entidad.
Gráfica 3. Resumen del Estado de Implementación Mensual.

130
Fuente: Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz (2017).
Lo expuesto hasta este momento, da cuenta de un proceso de paz que, si bien cuenta con una
estructura bien pensada, se implanta a paso lento, situación que es apenas entendible en un país
que no solo tiene el problema del conflicto armado, sino también el narcotráfico, la corrupción, el
clientelismo, entre otros muchos males que se confabulan para limitar los alcances de este acuerdo.
7. CONCLUSIONES
131
La revisión teórica emprendida permite llegar a diversas conclusiones, entre las que destacan
la diferencia notable entre el proceso de negociaciones que el presidente Barco inició con el M-19
y el emprendido por Juan Manuel Santos con las FARC-EP. Desde luego, estas diferencias surgen
de los contextos tan diferentes en los cuales se dieron ambas negociaciones, no solo a nivel local,
sino a nivel internacional, pues a partir de eventos como los atentados a las Torres Gemelas en
Estados Unidos y en general el trato al terrorismo, las guerrillas empezaron a ser consideradas foco
de delincuencia y recibieron un trato diferente, lo que motivó a la Presidencia a negociar con
enfoques distintos a los que se presentaron más de tres décadas atrás. Sin embargo, en aras de
exponer de forma resumida las conclusiones obtenidas, se presentan a continuación las siguientes.
 Los procesos de paz, gestionados desde la negociación, han evidenciado la
transformación que requiere el conflicto, es decir, las mesas de negociaciones han abordado en
Colombia la necesidad de identificar y atender los elementos estructurales que a largo plazo han
permitido y continuado el conflicto. Durante el gobierno de Virgilio Barco, el Plan de Desarrollo
tuvo ese objetivo; el Gobierno de Juan Manuel Santos se concentró en planes de reintegración,
buscando motivar a los reinsertados para que estudiaran o presentaran propuestas de
emprendimiento. Estos componentes generan impacto económico entre los desmovilizados,
permitiéndoles reintegrarse a una vida cotidiana, dentro de una sociedad que podría parecerles
extraña luego de tantos años en combate.
 La incapacidad para derrotar militarmente a la guerrilla se hizo evidente, tanto en el
gobierno de Virgilio Barco como en el de Juan Manuel Santos. Ambos presidentes enfrentaron
antecedentes militares, para Barco fue el Estado de Sitio y el Estatuto de Seguridad que precedieron
su gobierno, caracterizándose por constantes violaciones a los Derechos Humanos; entre tanto, el
gobierno Santos tenía como antecedente la Seguridad Democrática, llevada a cabo durante ocho
132
años, que arrastraba consigo graves denuncias como los falsos positivos, frente a los cuales el
antiguo Ministro de Defensa, ahora presidente, se hizo el desentendido.
 La corrupción y la inestabilidad política, tanto en la época del M-19 como en la posterior
existencia de las FARC-EP, permitió que se siguieran sumando combatientes a las filas de ambas
guerrillas, de hecho, la lucha armada del M-19 se abre con el supuesto fraude a las elecciones de
1970, en tanto las FARC-EP se sostienen durante varias décadas denunciando la corrupción y la
falta de un gobierno que en realidad atendiera las necesidades de los campesinos y colombianos
más pobres; de allí el escepticismo de las guerrillas para sentarse a negociar.
 La negociación con el M-19 tuvo componentes distintos a la emprendida con las FARC-
EP, toda vez que este grupo desde sus inicios se presentó como una guerrilla de carácter urbano,
asociada a lo que se llamó guerrillas de segunda generación, de allí que la negociación fuera más
viable. La teoría revisada demuestra que este tipo de guerrilla presentaba una mayor disposición
al diálogo y sensibilidad democrática, junto a un respeto por la opinión pública. Por el contrario,
las FARC-EP, surgen en un contexto marcado por el comunismo y la ideología radical, situación
que les impidió ver el cambio mundial que se fue dando paulatinamente, en donde la ideología que
defendían quedó aislada; de igual manera, al ignorar la opinión pública perdieron el apoyo del
pueblo, al que pretendían defender.
 Los planes de desarrollo, particularmente para el campo, propuestos desde el gobierno de
Belisario Betancur, se mantuvieron con las variaciones del contexto, hasta llegar a Juan Manuel
Santos como una Política de Desarrollo Agrario, que fue incluida en la negociación, ante la
magnitud que alcanzó el narcotráfico, permeando todas las esferas de la sociedad. Las guerrillas
debieron admitir que gran parte de su financiación provenía del narcotráfico, de allí que la
133
negociación firmada en 2016 tuviera la ampliación de las drogas ilícitas como un punto necesario,
pues toda la sociedad colombiana ahora vivía de una forma u otra bajo la sombra del narcotráfico.
 Las amnistías definitivas fueron un punto en el que difirieron las negociaciones de Barco
y Santos, al igual que la negociación en medio del conflicto, pues mientras en 1989 se buscaba la
negociación desde el principio de cero enfrentamientos, en 2012 la negociación se dio con
eventuales ceses unilaterales, pero la constante fueron los ataques de uno y otro bando.
 Según lo expone Fisas (2010), es común que un proceso de paz se vea empañado por
diversos factores que obstaculizan su normal desarrollo, en el caso del proceso emprendido con
las FARC-EP, durante los gobiernos de Samper y Pastrana, los atentados y acciones militares de
la guerrilla fueron situaciones que marcaron la ruptura de las negociaciones, si bien estas se daban
de forma directa, entre negociadores de ambos bandos. No obstante, las acciones como secuestros,
asesinatos, atentados, entre otros colmaban la paciencia del Gobierno, al que no le convenía
mostrarse subyugado a una negociación infructífera. De allí que avances tan importantes como los
acuerdos del Caguán hayan terminado en fracasos rotundos.
 Elementos como la participación política para los desmovilizados, creación de
asociaciones comunales de campesinos, indígenas y trabajadores, reforma agraria, mejoramiento
de la calidad de vida y ataque a las fuerzas paramilitares, se fueron desarrollando desde varios años
atrás en la búsqueda de acuerdos de paz, incluso previamente a la desmovilización del M-19,
cuando Belisario Betancur inició acercamientos con las FARC-EP y los distintos grupos armados.
Así mismo, la movilización social en pro de las negociaciones representó un aspecto sustancial
para los gobiernos, que motivados por esto tomaron como propuesta presidencial las negociaciones
de paz; en aras de enfrentar no solo los grupos insurgentes, sino también el narcotráfico, como
dinamizador del conflicto.

134
 Las políticas de reconciliación y normalización iniciadas por Barco, sientan un precedente
en lo que se refiere a políticas económicas y sostenimiento de los diálogos, generando espacios y
mecanismos de participación para conocer las demandas de las comunidades, elementos que
también se evidenciaron en las negociaciones del gobierno Santos, esta vez con todo el apoyo de
la tecnología que posibilitó la participación de la sociedad civil, a través de la recepción de
propuestas sobre aspectos a tratar en la mesa de negociación, utilizando una plataforma que
permitió conocer percepciones y expectativas de la comunidad en general.
 A diferencia de las negociaciones de Virgilio Barco, que se fundamentaban en despeje de
zonas para la movilización guerrillera, el proceso en 2012 estuvo marcado por las negociaciones
fuera del país, lo que resultó muy oportuno, pues permitía a los negociadores estar al margen de
los enfrentamientos que se seguían dando en el territorio colombiano. Mientras las mesas de
negociación del M-19 se encontraban en el Capitolio, las de las FARC-EP estuvieron en Cuba,
lejanas a la intervención de la prensa y de la oposición.
 La creación de Consejeros para la Paz iniciados en el gobierno de Virgilio Barco, junto
con otras iniciativas como el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), la Comisión de Paz, la
Comisión de Negociación y Diálogo, la Comisión de Paz, Diálogo y Verificación, fueron
referentes importantes que sentaron un precedente para que la guerrilla sintiera la voluntad del
Estado, al tiempo que se generaron un historial que sería luego aprovechado por los gobiernos
posteriores en las negociaciones con las FARC-EP. De allí que sea posible afirmar que la
negociación del gobierno Santos contenga, de una forma u otra, todo ese pasado de aciertos y
desaciertos.
 Las distintas fases de los procesos de paz que llegaron a buen término, aunque giraron en
torno a Agendas distintas, en esencia buscaban lo mismo: reforma agraria, participación política,
135
amnistía para los combatientes, reconocimiento del carácter beligerante de los grupos armados,
como una respuesta a las desigualdades sociales, entre otros componentes que de distinta manera
continuaron en las negociaciones con las FARC-EP en el 2016.
 Las condiciones para la negociación que propone Fisas (2010), entre las que se encuentran
la voluntad del gobierno por llegar a un diálogo firme, fueron una constante en ambos gobiernos;
si bien como ministro de defensa Juan Manuel Santos arremetió contra la guerrilla siguiendo los
lineamientos de la Seguridad Democrática, como presidente su posición fue diferente, alentando
el diálogo y posibilitando las condiciones para que este se diera libremente, incluso ante la
oposición de otros partidos políticos y sectores de la sociedad, que no veían nada bien una
negociación en Cuba, país al que desde la revolución se le ve como cuna de bandidos, al menos en
la cosmovisión de la derecha colombiana.
 El concepto de mesa de trabajo, sobre el que se basó el proceso de Barco, tuvo sus
modificaciones en el proceso de 2012, en donde se habló de mesa de conversaciones, si bien los
términos son distintos ambos apuntaban al conjunto de diálogos en los que se discutirían agendas
que viabilizarían la firma de un acuerdo de paz y a partir de cambios estructurales. La negociación
con las FARC-EP llevó mucho más tiempo en comparación con la duración del M-19; sin embargo,
es pertinente poner en consideración que su permanencia en el conflicto armado fue mayor, así
como la distinción ideológica entre estos dos grupos con los que se ha configurado un acuerdo
para la finalización de la guerra.
 Los tribunales de justicia especial, que tanto desconcierto causaron y siguen causando en
los opositores del acuerdo firmado con las FARC-EP, ya se venían presentando desde la época de
Barco, cuando una de las mesas de negociación se encargaba de dar forma a la propuesta de la
creación de un Tribunal Especial, responsable de investigar y juzgar delitos políticos; en el caso

136
del proceso con las FARC-EP, se habla de una Justicia Transicional, la cual busca los mismos
fines que en su momento buscara la mesa de negociación. Es decir, el cambio de contexto lleva a
que las negociaciones se alimenten del pasado, pero se transformen según las nuevas reglas de
juego a las que se enfrentan los negociadores.
 Gobiernos como el del presidente César Gaviria tuvieron un impacto importante en la
desmovilización de grupos insurgentes, particularmente con la ayuda del camino que dejó
preparado su antecesor, pero también por plantear reformas constitucionales trascendentales, de la
mano de la Constitución de 1991, no obstante, esta fue una herramienta que no pudo seguirse
repitiendo, pero sus fundamentos también alimentan el proceso con las FARC-EP, en tanto se
propuso el cese al fuego, la acción contra grupos paramilitares, manejo de la soberanía nacional,
políticas para superar el conflicto y evitar su repetición, entre otros.
 La condición de que nada estuviera acordado hasta que todo se acordara, fue un agregado
novedoso para la negociación con las FARC-EP, superando de esta forma procesos anteriores que
fracasaban a pesar de los avances que ya se habían alcanzado, podría decirse que los reveses de
los que hablan los autores antes mencionados, no lograron empañar el proceso final, incluso ante
la refrendación que dio una desaprobación del pueblo a los acuerdos, motivando su revisión.
 La participación ciudadana, que se fue generando desde los procesos anteriores, tuvo un
cenit muy importante en el proceso con las FARC-EP, tanto en la página de internet que el acuerdo
tenia, como en su refrendación. Sin embargo, podría afirmarse que la sociedad colombiana estaba
polarizada entre quienes creían en la paz y quienes ya se habían hartado de los diálogos
interrumpidos y creían más en las acciones militares, como herencia de la Seguridad Democrática,
en apariencia efectiva para el sometimiento de la guerrilla.

137
 Aunque a la fecha de elaboración de este escrito los acuerdos con las FARC-EP, se iban
dando a paso lento, la esperanza del pueblo colombiano en general está puesta en el fin del
conflicto armado, lo cual permitirá enfocar la atención en otros problemas nacionales, como la
corrupción estatal, el desempleo, la desnutrición infantil, la educación, etc.
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Análisis de las estrategias de negociación 28-01-2018

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Adolfo León Guerrero

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

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1. DEFINICIÓN Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ..................................................... 10

3. ESTADO DEL ARTE............................................................................................................... 16

3.1 Conflicto armado en Colombia ............................................................................................... 16

3.2 Comparativo de procesos de paz............................................................................................. 19

4.1 Objetivo general ...................................................................................................................... 22

4.2 Objetivos Específicos.............................................................................................................. 22

6.1.1 Auge guerrillero y la negociación de la paz en Colombia ................................................... 25

6.1.2 La ANAPO y el Movimiento 19 de abril ............................................................................. 29

6.1.3 Primeros diálogos de paz. Gobierno de Belisario Betancur ................................................ 32

6.1.4 La negociación de la paz en el gobierno de Virgilio Barco ................................................. 37

6.1.7 Rechazo de CGSB a la iniciativa, conversaciones entre el M-19 y el Gobierno ................. 47

6.1.8 Propuesta del Conservador Álvaro Leyva ........................................................................... 48

6.1.9 Primer diálogo directo entre el Movimiento 19 de abril y el Gobierno ............................... 50

6.1.10 Inicio del proceso: Declaraciones conjuntas ...................................................................... 52

6.1.11 Mesas de Trabajo por la Paz y la Reconciliación .............................................................. 57

6.1.13 Pacto Político por la Paz y la Democracia ......................................................................... 61

6.1.14 Últimas declaraciones conjuntas: séptima y octava ........................................................... 63

6.1.15 Marco Jurídico del acuerdo de paz .................................................................................... 64

6.1.16 Dejación de las armas ........................................................................................................ 65

la Iglesia Católica en calidad de tutora moral y espiritual del Proceso ........................................ 65

6.2.2 Continuidad de la búsqueda negociada de la paz: Ernesto Samper ..................................... 80

6.2.3 Escalamiento y degradación de la guerra de mitad de años noventa ................................... 82

6.2.4 Tratamiento del conflicto armado ........................................................................................ 83

6.2.5 Andrés Pastrana: la paz como plan de Gobierno ................................................................. 88

6.2.6 Política de paz: la paz como desarrollo................................................................................ 89

6.2.7 Contactos conversaciones y búsqueda de acuerdos ............................................................. 92

6.2.8 Los buenos oficios nacionales e internacionales ................................................................. 94

6.2.9 Una Mesa Temática para la Agenda .................................................................................... 94

6.2.10 Fin de las negociaciones .................................................................................................... 97

6.2.11 Del despeje a la confrontación: Álvaro Uribe Vélez ......................................................... 99

6.2.12 Contexto en el que se inicia el Gobierno de Uribe ............................................................ 99

6.2.15 Golpes en el mando guerrillero de las FARC-EP ............................................................ 108

6.3.1 Antecedentes: El no-conflicto armado y la Seguridad Democrática ................................. 109

Paz Estable y Duradera. .............................................................................................................. 115

6.3.5 La implementación de lo acordado luego de la firma definitiva. ...................................... 120

7. CONCLUSIONES .................................................................................................................. 130

REFERENCIAS .......................................................................................................................... 137

Tabla 1. Implementación normativa, fin del conflicto. ..................................................... 124

Gráfica 1. Mecanismos democráticos de participación ciudadana. ................................... 123

Gráfica 2. Garantías de seguridad para la reincorporación política. ................................. 123

Gráfica 3. Resumen del Estado de Implementación Mensual. .......................................... 129