De la subsección anterior, se puede llegar a la conclusión de que, desde el punto de vista
normativo, existe una relevancia sostenida para la visión de la implementación como una etapa separada, mientras que los académicos que reflexionan sobre la realidad empírica de la toma de decisiones tienen en cuenta el hecho de que se pueden ver 'decisiones' a lo largo de un proceso de política, incluso a nivel de calle. La relación entre los objetivos de política expresados y la política implementada no es obvia. Esta relación no puede darse por sentada, ni en la práctica ni en el estudio. Esta situación hace que valga la pena explorar cómo se ven la "implementación" y la "política", tanto por separado como en su relación, cuando estos términos se utilizan en estudios de procesos de políticas. Como se indicó anteriormente, nuestra suposición es que el punto de vista de la implementación se correlaciona con la forma en que se ve la política de implementación. El enfoque posterior de la relación política / implementación tiene consecuencias para el potencial de explicar la variación empírica en lo que sucede con los objetivos de la política. En este contexto, está claro que el número de estudios de procesos de políticas en los que se aborda la relación entre política e implementación, de una forma u otra, es interminable. La corriente crece a diario, haciendo que los estudios bibliométricos como los de Sætren (2005, 2014) sean instantáneas relevantes, mientras que las descripciones de vanguardia del campo deben actualizarse regularmente (cf. la 3ra edición de Hill and Hupe, 2014 ) En cambio, para este artículo, se ha hecho una selección de publicaciones con un carácter que puede considerarse que presenta un tipo particular de enfoque. Sin ningún reclamo sobre el alcance cuantitativo, nuestro objetivo ha sido elegir publicaciones "ejemplares", a menudo mencionadas en trabajos anteriores de los autores actuales. En la siguiente sección, identificamos secuencialmente los estudios en los que la política se aborda como un aporte prescriptivo, como un resultado ampliamente deseado, como circunscribiendo la divergencia permitida, como mandato institucional y como resultado real. En cada tipo de enfoque, la implementación se trata de manera diferente, respectivamente, como la aplicación de instrucciones, como la realización de un ideal, como la adopción de las intenciones del legislador, como el uso de condiciones previas institucionales, y como algo que debe medirse comparativamente. El objetivo de este artículo es evaluar el potencial de cada tipo de enfoque de investigación para comprender y explicar lo que sucede después de que se han formulado y decidido los objetivos de la política. Con el fin de comparar este potencial, se deben describir los parámetros relevantes. Aquí se pueden resaltar dos dimensiones para tal comparación. Primero, el grado de problematización del nexo de política / implementación en la publicación en cuestión puede marcar la diferencia. ¿En qué medida y cómo se ha especificado la relación entre implementación y política? En segundo lugar, importa si y cómo el carácter multidimensional intrínseco de los procesos políticos llama la atención en los estudios involucrados. Los procesos de políticas públicas tienen un carácter intrínsecamente político, en el sentido de que los encargados de formular políticas están tratando de lidiar con problemas reales y lo hacen todo el tiempo. Varios autores han reconocido las dimensiones de la "política de implementación". Un artículo bien conocido es aquel en el que Matland (1995) enfatiza la ambigüedad y el conflicto como fuentes identificables de implementación variada. Una discusión más reciente se materializa en el argumento de May y Jochim (2013) para el uso de una perspectiva de régimen en el análisis de implementación. Dicha perspectiva tiene que ver con ‘cómo los formuladores de políticas y otros promueven las ideas que son centrales para un enfoque de política dado, cómo los arreglos institucionales refuerzan la cohesión de las políticas y si el enfoque genera apoyo u oposición entre los intereses interesados '(May y Jochim, 2013: 427). Estos aspectos se pueden utilizar como indicadores para prestar atención al carácter multifacético de los procesos políticos: ¿en qué medida las dimensiones "políticas", como la ambigüedad y el conflicto, se reconocen como características inherentes de los procesos políticos?
Acercamiento a la política / nexo de implementación.
Política de entrada / implementación prescriptiva claramente definida como la aplicación de instrucciones. Torenvlied y Akkerman (2004: 31) explican "la transformación de la decisión colectiva en el desempeño de las políticas de las agencias de implementación", y llaman la preocupación central del "estado del arte" o "modelo estándar" de implementación (Torenvlied y Akkerman 2004: 33). Este "modelo estándar" implica un enfoque convencional en línea con el argumento empírico de Sabatier de que "en la mayoría de los casos" es posible hacer la distinción entre la formación de políticas y la implementación de políticas. Es pertinente observar cómo los exponentes de la teoría de etapas identifican actividades que se encuentran entre el inicio y la implementación de políticas. En, por ejemplo, la lista detallada de Jenkins (1978: 17), "iniciación" es seguida por "información", "consideración" y "decisión". Hogwood y Gunn (1984: 4) siguen "decidir decidir" con "decidir cómo las instrucciones, como la realización de un ideal, como la adopción de las intenciones del legislador, como el uso de las condiciones previas institucionales, y como algo que debe medirse comparativamente". El objetivo de este artículo es evaluar el potencial de cada tipo de enfoque de investigación para comprender y explicar lo que sucede después de que se han formulado y decidido los objetivos de la política. Con el fin de comparar este potencial, se deben describir los parámetros relevantes. Aquí se pueden resaltar dos dimensiones para tal comparación. Primero, el grado de problematización del nexo de política / implementación en la publicación en cuestión puede marcar la diferencia. ¿En qué medida y cómo se ha especificado la relación entre implementación y política? En segundo lugar, importa si y cómo el carácter multidimensional intrínseco de los procesos políticos llama la atención en los estudios involucrados. Los procesos de políticas públicas tienen un carácter intrínsecamente político, en el sentido de que los encargados de formular políticas están tratando de lidiar con problemas reales y lo hacen todo el tiempo. Varios autores han reconocido las dimensiones de la "política de implementación". Un artículo bien conocido es aquel en el que Matland (1995) enfatiza la ambigüedad y el conflicto como fuentes identificables de implementación variada. Una discusión más reciente se materializa en el argumento de May y Jochim (2013) para el uso de una perspectiva de régimen en el análisis de implementación. Tal perspectiva se refiere a "cómo los formuladores de políticas y otros promueven las ideas que son centrales para un enfoque político dado, cómo los arreglos institucionales refuerzan la cohesión política y si el enfoque genera apoyo u oposición entre los intereses interesados" (May y Jochim, 2013: 427 ) Estos aspectos se pueden utilizar como indicadores para prestar atención al carácter multifacético de los procesos políticos: ¿en qué medida las dimensiones "políticas", como la ambigüedad y el conflicto, se reconocen como características inherentes de los procesos políticos?
Acercamiento a la política / nexo de implementación.
Política de entrada / implementación prescriptiva claramente definida como la aplicación de instrucciones. Torenvlied y Akkerman (2004: 31) explican "la transformación de la decisión colectiva en el desempeño de las políticas de las agencias de implementación", y llaman la preocupación central del "estado del arte" o "modelo estándar" de implementación (Torenvlied y Akkerman 2004: 33). Este "modelo estándar" implica un enfoque convencional en línea con el argumento empírico de Sabatier de que "en la mayoría de los casos" es posible hacer la distinción entre la formación de políticas y la implementación de políticas. Es pertinente observar cómo los exponentes de la teoría de etapas identifican actividades que se encuentran entre el inicio y la implementación de políticas. En, por ejemplo, la lista detallada de Jenkins (1978: 17), "iniciación" es seguida por "información", "consideración" y "decisión". Hogwood y Gunn (1984: 4) siguen "decidir decidir" con "decidir cómo decidir", "definición del problema", "pronóstico", "establecer objetivos y prioridades" y "análisis de opciones". Solo después de estos elementos, estos autores mencionan la implementación. Argumentos similares sobre la necesidad de ver la formulación de políticas como una secuencia de decisiones subordinadas se encuentran en el trabajo de Knoepfel y Weidner (1982) escribiendo sobre "programación de políticas" (véase también Knoepfel et al., 2007: capítulo 8). Están utilizando un modelo que ve los detalles de una política como formando una serie de capas alrededor de un núcleo de política. Estos incluirán: . Definiciones más precisas de objetivos de política. . Elementos operativos, que incluyen los "instrumentos" que se utilizarán para hacer efectiva la política. . Los "arreglos político-administrativos" que involucran la especificación de las autoridades cuyo deber será implementar la política, la noción de que tales autoridades necesitan dinero y otros recursos para hacer eso se deduce evidentemente desde ese punto. . Elementos de procedimiento, a saber, las reglas que se utilizarán en la implementación de la política. Las especificaciones de lo que debería implicar el examen de implementación rara vez ignoran estos problemas. Por ejemplo, Van Meter y Van Horn identifican en un artículo de 1975 "estándares y objetivos", "recursos" y "actividades interorganizacionales y de cumplimiento" en su modelo del proceso de implementación (Figura 3.1: 463). El problema radica en la dificultad de integrar estas consideraciones en el estudio empírico de la implementación. La fortaleza del enfoque convencional para el estudio de la implementación es que acepta la noción de un punto de corte en el que se ve que se completa la formación. Ofrece un modelo que parece perfecto para grandes estudios en los que se pueden contrastar las actividades de diferentes agencias que implementan la misma política. Por lo tanto, los puntos de corte deben especificarse cuidadosamente en términos de espacio y tiempo. Curiosamente, el argumento de Sabatier en su artículo de 1986 sobre la frecuencia de las formas directas de especificar la distinción entre la formación de políticas y la implementación de políticas parece estar en contradicción con gran parte de su trabajo posterior sobre coaliciones de defensa. En ese trabajo, su preocupación por utilizar un marco de tiempo prolongado lo lleva a reconocer formas en que existe interacción entre coaliciones "dominantes" y "minoritarias", lo que nos lleva lejos de procesos de implementación sencillos (Sabatier y Weible, 2007). En general, la relación entre la formación de políticas y la implementación de políticas en este tipo de enfoques se asume en lugar de problematizarse. Las dimensiones políticas como la ambigüedad y el conflicto no se abordan como parte de los procesos políticos.
Política como resultado / implementación tan ampliamente deseado como la
realización de un ideal. Una política puede haberse formulado en un libro blanco u otro documento público, como es el caso en el tipo de enfoque anterior. Como tal, lo que debe implementarse, el implemendum, puede ser el resultado de una negociación y lucha, convirtiendo el documento de política en un compromiso, que necesita interpretación para ser implementado. Hay estudios en los que la línea entre las intenciones de la política y su seguimiento se encuentra más "aguas arriba" en la historia de la política. Un ejemplo de esto se puede encontrar en el libro editado de Marsh y Rhodes, Implementing Thatcherite Policies (1992). Está claro que este es un libro de estudios de casos en el que los autores diferían exactamente en la forma en que interpretaban su escrito. Al mismo tiempo, una discusión sobre la teoría de la implementación en la introducción de los editores indica que el volumen tiene como objetivo tomar en serio la primera palabra del título del libro. El libro se identifica sobre el cambio de política y sobre "hasta qué punto el cambio de política resultó de una agenda de políticas y un programa legislativo distintos" (Marsh y Rhodes, 1992: 4). En efecto, el éxito y el fracaso del programa de cambio de políticas "Thatcherite" se explora desde los procesos que ocurren mientras se trabajaban los detalles de la agenda en el Parlamento, el Gabinete e incluso el Partido Conservador hasta los resultados de las políticas. Implementación es una palabra que se usa tanto en el discurso diario como en el discurso académico. En nuestra opinión, los académicos generalmente deben ser reacios a las palabras apropiadas del uso diario para aplicarlas de maneras muy específicas. Deben aceptar variaciones en los modos de uso, pero deben señalar sus implicaciones. Por lo tanto, aceptamos la validez del uso de Marsh y Rhodes del concepto de implementación. Sin embargo, debe reconocerse que este uso abarca una gran parte del proceso de políticas en su conjunto. Admitimos que hay situaciones en las que es bastante imposible establecer la distinción entre formación de políticas / implementación de políticas. Ejemplos de esto ocurren en el campo de la política macroeconómica. Dadas sus ramificaciones sustanciales tan pronto como son identificadas por los actores económicos, sus decisiones políticas se implementan más o menos. Es interesante observar aquí algunas de las dificultades que han enfrentado en la práctica las políticas que intentan establecer un mecanismo de implementación separado (delegar poderes a un banco central, por ejemplo). Al seleccionar el libro de Marsh y Rhodes (1992) para su discusión, hemos llevado el argumento a un ejemplo extremo de incluir dentro de un estudio de implementación actividades que están muy lejos "aguas arriba" en el proceso de políticas. De hecho, el trabajo seminal de Pressman y Wildavsky (1973) proporciona un ejemplo menos extremo. El análisis de las interacciones que involucran a organizaciones entre Washington y Oakland hace gran parte de las implicaciones de una larga cadena de decisión (incluso usando un modelo matemático para explicar cómo se multiplican los ligeros cambios en cualquier etapa). Lo que se le ha prestado muy poca atención es que este enfoque seminal para la implementación se desarrolló explícitamente en el contexto del federalismo estadounidense. Paradójicamente, desvía la atención de las variaciones que podrían considerarse cambios legítimos de política en un sistema federal de relaciones intergubernamentales (véase Ferman, 1990). Más tarde, los autores sobre la implementación en el contexto del federalismo reconocen este problema, pero aún así lo hacen con la necesidad de refinar el análisis del proceso de implementación. Por lo tanto, Goggin et al. (1990) escriben sobre "mensajes federales" (Capítulo 3) e identifican la necesidad de formular hipótesis al respecto. Stoker (1991) utiliza el término "gobernanza" para delinear situaciones en las que los socios reacios a un proceso de implementación son inducidos a colaborar. Un estudio reciente sobre la implementación en los Estados Unidos, la exploración de mayo (2014) de la Ley del Cuidado de Salud a Bajo Precio, incluye la consideración de los procesos necesarios para poner en práctica la Ley. Estos procesos incluyen arreglos negociados con los Estados (obligatorios por la legislación original) que podrían describirse como la continuación de la formación de políticas. El tema del federalismo encuentra eco en las discusiones sobre la implementación en la Unión Europea. El término implementación a menudo se usa sobre las respuestas de los Estados miembros a las políticas de la UE. En este caso, se necesita una exploración de la medida en que dichas políticas son obligatorias y sobre el alcance de las excepciones. Existe la posibilidad de confusión acerca de la adopción de situaciones en las que existe una clara expectativa cuasi-jerárquica de obediencia con aquellos en los que se espera una evolución política. Quizás sea más apropiado hablar de formas débiles de transferencia de políticas donde hay formas de "ajuste mutuo" o la copia de un modelo desarrollado por otros en un contexto de relaciones intergubernamentales (cf. Holzinger y Knill, 2005; Knill y Lenschow, 1998). La atención a los vínculos entre las capas del gobierno es relevante, ya que permite a los investigadores identificar dónde se encuentra la "implementación" y dónde se encuentra la "co-formación de políticas" legítima (ver Hill y Hupe, 2003). Sin embargo, en el tipo de enfoque analizado en esta sección, la relación entre la formación de políticas y la implementación de políticas se asume en lugar de problematizarse. Al igual que en el primer tipo, las dimensiones políticas como la ambigüedad y el conflicto no se abordan como parte de los procesos políticos. En ambos tipos de enfoques, se busca la explicación de las "brechas de implementación" percibidas o las "fallas de política" en lo que ha ido mal desde las intenciones políticas bien articuladas (en Washington) hasta su implementación defectuosa (en Oakland).