Está en la página 1de 6

Dimensiones de comparación

De la subsección anterior, se puede llegar a la conclusión de que, desde el punto de vista


normativo, existe una relevancia sostenida para la visión de la implementación como una
etapa separada, mientras que los académicos que reflexionan sobre la realidad empírica
de la toma de decisiones tienen en cuenta el hecho de que se pueden ver 'decisiones' a lo
largo de un proceso de política, incluso a nivel de calle. La relación entre los objetivos de
política expresados y la política implementada no es obvia. Esta relación no puede darse
por sentada, ni en la práctica ni en el estudio. Esta situación hace que valga la pena
explorar cómo se ven la "implementación" y la "política", tanto por separado como en su
relación, cuando estos términos se utilizan en estudios de procesos de políticas. Como se
indicó anteriormente, nuestra suposición es que el punto de vista de la implementación se
correlaciona con la forma en que se ve la política de implementación. El enfoque posterior
de la relación política / implementación tiene consecuencias para el potencial de explicar
la variación empírica en lo que sucede con los objetivos de la política.
En este contexto, está claro que el número de estudios de procesos de políticas en los
que se aborda la relación entre política e implementación, de una forma u otra, es
interminable. La corriente crece a diario, haciendo que los estudios bibliométricos como
los de Sætren (2005, 2014) sean instantáneas relevantes, mientras que las descripciones
de vanguardia del campo deben actualizarse regularmente (cf. la 3ra edición de Hill and
Hupe, 2014 ) En cambio, para este artículo, se ha hecho una selección de publicaciones
con un carácter que puede considerarse que presenta un tipo particular de enfoque. Sin
ningún reclamo sobre el alcance cuantitativo, nuestro objetivo ha sido elegir publicaciones
"ejemplares", a menudo mencionadas en trabajos anteriores de los autores actuales.
En la siguiente sección, identificamos secuencialmente los estudios en los que la política
se aborda como un aporte prescriptivo, como un resultado ampliamente deseado, como
circunscribiendo la divergencia permitida, como mandato institucional y como resultado
real. En cada tipo de enfoque, la implementación se trata de manera diferente,
respectivamente, como la aplicación de instrucciones, como la realización de un ideal,
como la adopción de las intenciones del legislador, como el uso de condiciones previas
institucionales, y como algo que debe medirse comparativamente. El objetivo de este
artículo es evaluar el potencial de cada tipo de enfoque de investigación para comprender
y explicar lo que sucede después de que se han formulado y decidido los objetivos de la
política. Con el fin de comparar este potencial, se deben describir los parámetros
relevantes.
Aquí se pueden resaltar dos dimensiones para tal comparación. Primero, el grado de
problematización del nexo de política / implementación en la publicación en cuestión
puede marcar la diferencia. ¿En qué medida y cómo se ha especificado la relación entre
implementación y política? En segundo lugar, importa si y cómo el carácter
multidimensional intrínseco de los procesos políticos llama la atención en los estudios
involucrados. Los procesos de políticas públicas tienen un carácter intrínsecamente
político, en el sentido de que los encargados de formular políticas están tratando de lidiar
con problemas reales y lo hacen todo el tiempo. Varios autores han reconocido las
dimensiones de la "política de implementación". Un artículo bien conocido es aquel en el
que Matland (1995) enfatiza la ambigüedad y el conflicto como fuentes identificables de
implementación variada. Una discusión más reciente se materializa en el argumento de
May y Jochim (2013) para el uso de una perspectiva de régimen en el análisis de
implementación. Dicha perspectiva tiene que ver con ‘cómo los formuladores de políticas
y otros promueven las ideas que son centrales para un enfoque de política dado, cómo los
arreglos institucionales refuerzan la cohesión de las políticas y si el enfoque genera apoyo
u oposición entre los intereses interesados '(May y Jochim, 2013: 427). Estos aspectos se
pueden utilizar como indicadores para prestar atención al carácter multifacético de los
procesos políticos: ¿en qué medida las dimensiones "políticas", como la ambigüedad y el
conflicto, se reconocen como características inherentes de los procesos políticos?

 Acercamiento a la política / nexo de implementación.


Política de entrada / implementación prescriptiva claramente definida como la
aplicación de instrucciones.
Torenvlied y Akkerman (2004: 31) explican "la transformación de la decisión colectiva en
el desempeño de las políticas de las agencias de implementación", y llaman la
preocupación central del "estado del arte" o "modelo estándar" de implementación
(Torenvlied y Akkerman 2004: 33). Este "modelo estándar" implica un enfoque
convencional en línea con el argumento empírico de Sabatier de que "en la mayoría de los
casos" es posible hacer la distinción entre la formación de políticas y la implementación de
políticas.
Es pertinente observar cómo los exponentes de la teoría de etapas identifican actividades
que se encuentran entre el inicio y la implementación de políticas. En, por ejemplo, la lista
detallada de Jenkins (1978: 17), "iniciación" es seguida por "información", "consideración"
y "decisión". Hogwood y Gunn (1984: 4) siguen "decidir decidir" con "decidir cómo las
instrucciones, como la realización de un ideal, como la adopción de las intenciones del
legislador, como el uso de las condiciones previas institucionales, y como algo que debe
medirse comparativamente". El objetivo de este artículo es evaluar el potencial de cada
tipo de enfoque de investigación para comprender y explicar lo que sucede después de
que se han formulado y decidido los objetivos de la política. Con el fin de comparar este
potencial, se deben describir los parámetros relevantes.
Aquí se pueden resaltar dos dimensiones para tal comparación. Primero, el grado de
problematización del nexo de política / implementación en la publicación en cuestión
puede marcar la diferencia. ¿En qué medida y cómo se ha especificado la relación entre
implementación y política? En segundo lugar, importa si y cómo el carácter
multidimensional intrínseco de los procesos políticos llama la atención en los estudios
involucrados. Los procesos de políticas públicas tienen un carácter intrínsecamente
político, en el sentido de que los encargados de formular políticas están tratando de lidiar
con problemas reales y lo hacen todo el tiempo. Varios autores han reconocido las
dimensiones de la "política de implementación". Un artículo bien conocido es aquel en el
que Matland (1995) enfatiza la ambigüedad y el conflicto como fuentes identificables de
implementación variada. Una discusión más reciente se materializa en el argumento de
May y Jochim (2013) para el uso de una perspectiva de régimen en el análisis de
implementación. Tal perspectiva se refiere a "cómo los formuladores de políticas y otros
promueven las ideas que son centrales para un enfoque político dado, cómo los arreglos
institucionales refuerzan la cohesión política y si el enfoque genera apoyo u oposición
entre los intereses interesados" (May y Jochim, 2013: 427 ) Estos aspectos se pueden
utilizar como indicadores para prestar atención al carácter multifacético de los procesos
políticos: ¿en qué medida las dimensiones "políticas", como la ambigüedad y el conflicto,
se reconocen como características inherentes de los procesos políticos?

 Acercamiento a la política / nexo de implementación.


Política de entrada / implementación prescriptiva claramente definida como la
aplicación de instrucciones.
Torenvlied y Akkerman (2004: 31) explican "la transformación de la decisión colectiva en
el desempeño de las políticas de las agencias de implementación", y llaman la
preocupación central del "estado del arte" o "modelo estándar" de implementación
(Torenvlied y Akkerman 2004: 33). Este "modelo estándar" implica un enfoque
convencional en línea con el argumento empírico de Sabatier de que "en la mayoría de los
casos" es posible hacer la distinción entre la formación de políticas y la implementación de
políticas. Es pertinente observar cómo los exponentes de la teoría de etapas identifican
actividades que se encuentran entre el inicio y la implementación de políticas. En, por
ejemplo, la lista detallada de Jenkins (1978: 17), "iniciación" es seguida por "información",
"consideración" y "decisión". Hogwood y Gunn (1984: 4) siguen "decidir decidir" con
"decidir cómo decidir", "definición del problema", "pronóstico", "establecer objetivos y
prioridades" y "análisis de opciones". Solo después de estos elementos, estos autores
mencionan la implementación.
Argumentos similares sobre la necesidad de ver la formulación de políticas como una
secuencia de decisiones subordinadas se encuentran en el trabajo de Knoepfel y Weidner
(1982) escribiendo sobre "programación de políticas" (véase también Knoepfel et al.,
2007: capítulo 8). Están utilizando un modelo que ve los detalles de una política como
formando una serie de capas alrededor de un núcleo de política. Estos incluirán:
. Definiciones más precisas de objetivos de política.
. Elementos operativos, que incluyen los "instrumentos" que se utilizarán para hacer
efectiva la política.
. Los "arreglos político-administrativos" que involucran la especificación de las autoridades
cuyo deber será implementar la política, la noción de que tales autoridades necesitan
dinero y otros recursos para hacer eso se deduce evidentemente desde ese punto.
. Elementos de procedimiento, a saber, las reglas que se utilizarán en la implementación
de la política.
Las especificaciones de lo que debería implicar el examen de implementación rara vez
ignoran estos problemas. Por ejemplo, Van Meter y Van Horn identifican en un artículo de
1975 "estándares y objetivos", "recursos" y "actividades interorganizacionales y de
cumplimiento" en su modelo del proceso de implementación (Figura 3.1: 463).
El problema radica en la dificultad de integrar estas consideraciones en el estudio
empírico de la implementación. La fortaleza del enfoque convencional para el estudio de
la implementación es que acepta la noción de un punto de corte en el que se ve que se
completa la formación. Ofrece un modelo que parece perfecto para grandes estudios en
los que se pueden contrastar las actividades de diferentes agencias que implementan la
misma política. Por lo tanto, los puntos de corte deben especificarse cuidadosamente en
términos de espacio y tiempo.
Curiosamente, el argumento de Sabatier en su artículo de 1986 sobre la frecuencia de las
formas directas de especificar la distinción entre la formación de políticas y la
implementación de políticas parece estar en contradicción con gran parte de su trabajo
posterior sobre coaliciones de defensa. En ese trabajo, su preocupación por utilizar un
marco de tiempo prolongado lo lleva a reconocer formas en que existe interacción entre
coaliciones "dominantes" y "minoritarias", lo que nos lleva lejos de procesos de
implementación sencillos (Sabatier y Weible, 2007).
En general, la relación entre la formación de políticas y la implementación de políticas en
este tipo de enfoques se asume en lugar de problematizarse. Las dimensiones políticas
como la ambigüedad y el conflicto no se abordan como parte de los procesos políticos.

Política como resultado / implementación tan ampliamente deseado como la


realización de un ideal.
Una política puede haberse formulado en un libro blanco u otro documento público, como
es el caso en el tipo de enfoque anterior. Como tal, lo que debe implementarse, el
implemendum, puede ser el resultado de una negociación y lucha, convirtiendo el
documento de política en un compromiso, que necesita interpretación para ser
implementado. Hay estudios en los que la línea entre las intenciones de la política y su
seguimiento se encuentra más "aguas arriba" en la historia de la política. Un ejemplo de
esto se puede encontrar en el libro editado de Marsh y Rhodes, Implementing Thatcherite
Policies (1992). Está claro que este es un libro de estudios de casos en el que los autores
diferían exactamente en la forma en que interpretaban su escrito. Al mismo tiempo, una
discusión sobre la teoría de la implementación en la introducción de los editores indica
que el volumen tiene como objetivo tomar en serio la primera palabra del título del libro. El
libro se identifica sobre el cambio de política y sobre "hasta qué punto el cambio de
política resultó de una agenda de políticas y un programa legislativo distintos" (Marsh y
Rhodes, 1992: 4). En efecto, el éxito y el fracaso del programa de cambio de políticas
"Thatcherite" se explora desde los procesos que ocurren mientras se trabajaban los
detalles de la agenda en el Parlamento, el Gabinete e incluso el Partido Conservador
hasta los resultados de las políticas.
Implementación es una palabra que se usa tanto en el discurso diario como en el discurso
académico. En nuestra opinión, los académicos generalmente deben ser reacios a las
palabras apropiadas del uso diario para aplicarlas de maneras muy específicas. Deben
aceptar variaciones en los modos de uso, pero deben señalar sus implicaciones. Por lo
tanto, aceptamos la validez del uso de Marsh y Rhodes del concepto de implementación.
Sin embargo, debe reconocerse que este uso abarca una gran parte del proceso de
políticas en su conjunto. Admitimos que hay situaciones en las que es bastante imposible
establecer la distinción entre formación de políticas / implementación de políticas.
Ejemplos de esto ocurren en el campo de la política macroeconómica. Dadas sus
ramificaciones sustanciales tan pronto como son identificadas por los actores económicos,
sus decisiones políticas se implementan más o menos. Es interesante observar aquí
algunas de las dificultades que han enfrentado en la práctica las políticas que intentan
establecer un mecanismo de implementación separado (delegar poderes a un banco
central, por ejemplo).
Al seleccionar el libro de Marsh y Rhodes (1992) para su discusión, hemos llevado el
argumento a un ejemplo extremo de incluir dentro de un estudio de implementación
actividades que están muy lejos "aguas arriba" en el proceso de políticas. De hecho, el
trabajo seminal de Pressman y Wildavsky (1973) proporciona un ejemplo menos extremo.
El análisis de las interacciones que involucran a organizaciones entre Washington y
Oakland hace gran parte de las implicaciones de una larga cadena de decisión (incluso
usando un modelo matemático para explicar cómo se multiplican los ligeros cambios en
cualquier etapa).
Lo que se le ha prestado muy poca atención es que este enfoque seminal para la
implementación se desarrolló explícitamente en el contexto del federalismo
estadounidense. Paradójicamente, desvía la atención de las variaciones que podrían
considerarse cambios legítimos de política en un sistema federal de relaciones
intergubernamentales (véase Ferman, 1990). Más tarde, los autores sobre la
implementación en el contexto del federalismo reconocen este problema, pero aún así lo
hacen con la necesidad de refinar el análisis del proceso de implementación. Por lo tanto,
Goggin et al. (1990) escriben sobre "mensajes federales" (Capítulo 3) e identifican la
necesidad de formular hipótesis al respecto. Stoker (1991) utiliza el término "gobernanza"
para delinear situaciones en las que los socios reacios a un proceso de implementación
son inducidos a colaborar. Un estudio reciente sobre la implementación en los Estados
Unidos, la exploración de mayo (2014) de la Ley del Cuidado de Salud a Bajo Precio,
incluye la consideración de los procesos necesarios para poner en práctica la Ley. Estos
procesos incluyen arreglos negociados con los Estados (obligatorios por la legislación
original) que podrían describirse como la continuación de la formación de políticas.
El tema del federalismo encuentra eco en las discusiones sobre la implementación en la
Unión Europea. El término implementación a menudo se usa sobre las respuestas de los
Estados miembros a las políticas de la UE. En este caso, se necesita una exploración de
la medida en que dichas políticas son obligatorias y sobre el alcance de las excepciones.
Existe la posibilidad de confusión acerca de la adopción de situaciones en las que existe
una clara expectativa cuasi-jerárquica de obediencia con aquellos en los que se espera
una evolución política. Quizás sea más apropiado hablar de formas débiles de
transferencia de políticas donde hay formas de "ajuste mutuo" o la copia de un modelo
desarrollado por otros en un contexto de relaciones intergubernamentales (cf. Holzinger y
Knill, 2005; Knill y Lenschow, 1998).
La atención a los vínculos entre las capas del gobierno es relevante, ya que permite a los
investigadores identificar dónde se encuentra la "implementación" y dónde se encuentra la
"co-formación de políticas" legítima (ver Hill y Hupe, 2003). Sin embargo, en el tipo de
enfoque analizado en esta sección, la relación entre la formación de políticas y la
implementación de políticas se asume en lugar de problematizarse. Al igual que en el
primer tipo, las dimensiones políticas como la ambigüedad y el conflicto no se abordan
como parte de los procesos políticos. En ambos tipos de enfoques, se busca la
explicación de las "brechas de implementación" percibidas o las "fallas de política" en lo
que ha ido mal desde las intenciones políticas bien articuladas (en Washington) hasta su
implementación defectuosa (en Oakland).

También podría gustarte