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Manual

Gestión de políticas públicas


y salud

CAPITULO 4
ASPECTOS OPERATIVOS

Rubén Darío Gómez Arias MD, MSP, DSP


Profesor Facultad Nacional de Salud Pública
Secretario Ejecutivo
Red Colombiana de Investigación
en Políticas y sistemas de salud
Medellín, Febrero de 2011

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Con el apoyo de la Facultad Nacional de Salud Pública

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4 POLÍTICAS PÚBLICAS ASPECTOS OPERATIVOS .............................................................................. 56

4.1 INTRODUCCIÓN. ......................................................................................................................................... 56

4.2 POLÍTICA PÚBLICA: UNA DEFINICIÓN OPERATIVA. ............................................................................................... 57

4.3 EXPRESIONES FORMALES DE UNA POLÍTICA PÚBLICA. ........................................................................................... 57

4.3.1 Disposiciones legales y jurídicas. .......................................................................................................... 58


4.3.2 Dispositivos administrativos. ................................................................................................................ 58
4.3.2.1 Los sistemas de planificación como herramientas de gestión de políticas. ...................................................... 58
4.3.2.2 El soporte burocrático como requisito para la aplicación de la política. ........................................................... 60
4.3.3 Dispositivos de control ideológico. ....................................................................................................... 60
4.3.3.1 La educación como dispositivo de control social .............................................................................................. 60
4.3.3.2 La propaganda. .................................................................................................................................................. 60
4.3.4 Los tratados, acuerdo y contratos como instrumentos de gestión de lo público.................................. 61

4.4 TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................................................ 62

4.4.1 Políticas promotoras. ............................................................................................................................ 62


4.4.2 Políticas protectoras de un bien considerado de interés público. ......................................................... 62
4.4.3 Políticas reguladoras de intereses en conflicto. .................................................................................... 63
4.4.4 Políticas reparadoras de un daño. ........................................................................................................ 63
4.4.5 Políticas sancionadoras. ....................................................................................................................... 63

4.5 ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.................................................................................................................... 64

4.6 FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA ........................................................................................................ 57

4.6.1 Formulación y visibilización del problema como asunto de interés público. ........................................ 57
4.6.1.1 Fundamentación de la argumentación. ............................................................................................................. 57
4.6.1.2 Análisis de involucrados. ................................................................................................................................... 57
4.6.1.3 Diseño de estrategias de abogacía (advocacy) y cabildeo (lobby). .................................................................... 58
4.6.2 Definición del objeto de la política........................................................................................................ 59
4.6.3 Definición de los principios y fundamentos de la intervención. ............................................................ 60
4.6.4 Formulación de los objetivos de la política ........................................................................................... 60
4.6.5 Formulación de las estrategias ............................................................................................................. 61
4.6.1 Definición de los aspectos formales y operativos ................................................................................. 61

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4 POLÍTICAS PÚBLICAS ASPECTOS OPERATIVOS

Rubén Darío Gómez Arias MD, MSP, DSP


Profesor Facultad Nacional de Salud Pública
Febrero de 2011

los gobernados sino también para los gobernantes, c)


4.1 Introducción. deben realizarse con participación de los involucra-
dos, d) deben ajustarse a la normatividad jurídica, y
e) deben privilegiar el bien común. En tal sentido, el
término política pública hace referencia a las accio-
En este capítulo nos centraremos en los aspectos nes del Estado, a las relaciones entre éste y los de-
operativos involucrados en la formulación y en el más miembros de la sociedad y al modo en que se
análisis de las políticas públicas. ejerce el gobierno. Los conceptos incluidos en el
presente capítulo se ajustan a los principios mencio-
Tal como se analizó en páginas anteriores, las políti- nados; es necesario anotar, sin embargo, que desde
cas públicas son dispositivos para el control social mediados de 1980 se viene dando en el ámbito in-
desarrollados por los Estados modernos, aunque
1 ternacional una amplia controversia relacionada con
sólo a mediados del siglo XX se las reconoce con este el papel que se asigna al Estado en los regímenes
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nombre.
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De acuerdo con la concepción del mun- neoliberales.
do y de la organización social promovida en Europa
por la Ilustración y la Modernidad, una política públi- El curso de las políticas públicas se ha descrito como
ca es una directriz que el Estado, considerado autori- un proceso político complejo y dinámico que obede-
dad legítima del sistema social, impone al colectivo ce a los intereses de los actores sociales, que involu-
como manera de proceder frente a un asunto especí- cra con frecuencia eventos imprevisibles y que rara
fico que ha sido reconocido como de interés público. vez ocurre de manera secuencial. Más que un proce-
A consecuencia de las guerras napoleónicas, esta so técnicamente dirigido, las políticas son el produc-
concepción política se expandió por casi todo el to de múltiples maniobras dirigidas a controlar los
mundo occidental y fue adoptada por las democra- recursos. Algunas de ellas son socialmente acepta-
cias liberales que se formaron en Europa y América bles desde los valores democráticos, pero otras pue-
durante el siglo XIX. La mayor parte de los países han den ser ilícitas e inmorales. Prácticas como el sobor-
adoptado estos principios y han conformado Estados no, el chantaje, el espionaje, el clientelismo, la difa-
de Derecho, regidos por los principios jurídicos y mación de los oponentes y la asignación amañada de
filosóficos de la Modernidad.
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En los Estados So- contratos públicos, son ampliamente utilizadas en el
ciales regulados por el derecho, que surgen a partir mundo, aún en aquellos países que se precian de
de la revolución francesa y americana, se considera contar con democracias transparentes, como lo han
que las directrices que hoy reconocemos como polí- puesto en evidencia las filtraciones publicadas por
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ticas públicas deben cumplir con las siguientes con- WikiLeaks. La corrupción, entendida como la coop-
diciones: a) sólo pueden ser fijadas por las institucio- tación del Estado y de los bienes públicos por parte
nes estatales en calidad de autoridad legítima, b) son de grupos privados, ha ampliado su repertorio de
taxativas para toda la sociedad, no solamente para mecanismos de control político, y avanza a pasos
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agigantados en la medida en que se expande el mo-


delo neoliberal, tal como se desprende de los infor- En los países que han asumido la forma de Estado
mes anuales publicados por organismos internacio- Social de Derecho, las políticas públicas presentan las
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nales La corrupción se ha propagado también siguientes características:
con fuerza en el campo de la salud, asociada con la
expansión de los mercados de servicios, seguros, a) Son potestad del Estado legítimamente
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medicamentos y otros insumos. Los informes publi- constituido. Ningún otro actor social puede
cados insisten en la necesidad de fortalecer la trans- definirlas sin recurrir a esta instancia.
parencia, las veedurías sociales y la participación b) Son taxativas tanto para gobernantes como
ciudadana en los procesos que involucren el interés para gobernados
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público, como requisitos para sostener la demo- c) Deben ajustarse al ordenamiento jurídico
cracia y responder a los fines sociales del Estado. vigente
d) Deben desarrollarse de forma democrática
A presar de lo anterior, se considera que, allí donde con participación efectiva de los involucra-
el contexto político es favorable, la formulación y dos.
puesta en marcha de las políticas (policymaking) es e) Deben privilegiar el bien común por encima
también susceptible de responder a técnicas admi- de los intereses de grupos particulares.
nistrativas dirigidas a garantizar la racionalidad de las
decisiones, reducir la incertidumbre y asegurar los
fundamentos del orden social. Desde la perspectiva
filosófica y conceptual de los Estados modernos,
influenciados por el racionalismo, se considera que 4.3 Expresiones formales de una política pública.
los gobiernos no pueden obrar de forma caprichosa
cuando formulan y ponen en marcha sus políticas y Desde la perspectiva técnica, las políticas públicas
que, por el contrario, deben sujetarse a los principios son sistemas complejos de decisión y control que, en
generales de la administración, el derecho y la ética la práctica, se expresan de cuatro formas comple-
pública. De todos modos, ninguna técnica adminis- mentarias:
trativa garantizará el desarrollo exitoso de una políti-
ca mientras ésta no logre el suficiente respaldo polí-  Dispositivos jurídicos
tico. De ello se desprende que varias de las técnicas  Dispositivos administrativas
administrativas involucradas en la gestión de las  Dispositivos de control ideológico y
políticas públicas se enfoquen en el manejo de los  Mecanismos contractuales (contratos, acuerdos
actores, de sus intereses y de su capacidad para y tratados sobre asuntos públicos).
influenciar las decisiones de manera explícita y
transparente. Como vimos en el capítulo anterior, desde la década
de 1990, la banca internacional ha venido impulsan-
do el término “gobernanza” como un estilo de ges-
4.2 Política pública: Una definición operativa. tión de los asuntos públicos que limita las funciones
del estado a aspectos técnicos relacionados con el
No existe un consenso sobre la definición de las polí- orden social requerido para la operación de los mer-
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ticas públicas ni sobre la manera de administrarlas. cados.
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En términos generales, las políticas públicas
son dispositivos de control definidas por los sistemas La importancia de que estas diferentes modalidades
políticos modernos para regular un asunto de interés se articulen de manera coherente y sinérgica debe
general y en particular la aplicación de los recursos. ser tenida en cuenta, tanto al evaluar una política
En las sociedades modernas donde predominan los como al formularla.
Estados de derecho, las políticas públicas pueden
definirse como directrices obligatorias fijadas por el
Estado con el propósito de regular un asunto particu-
lar considerado de interés público, que de otra forma
no se resolvería espontáneamente.

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4.3.1 Disposiciones legales y jurídicas. factores críticos de su éxito. De lo anterior se conclu-


ye la importancia de adoptar un modelo apropiado
Las normas constitucionales, las leyes, los decretos y de planificación que soporte la gestión de la política
demás normativas de los organismos estatales, act- y que defina como mínimo los siguientes elementos
úan como dispositivos de control social que contri- nucleares de la directriz:
buyen a asegurar la legitimidad y sostenibilidad de la
política y a promover su articulación con el resto del Los objetivos o resultados esperados.
sistema jurídico. En los Estados de derecho, toda Las estrategias que se aplicarán para lograrlos.
política pública debe respaldarse en la normatividad Los recursos necesarios de tipo humano, técnico
jurídica vigente para el país. En tal sentido, al formu- y financiero.
lar una política pública puede ser necesario definir Los criterios de seguimiento y evaluación.
también normas específicas que aseguren su co-
herencia con el sistema jurídico vigente y soporten la En relación con la planificación de la salud se han
legalidad de la directriz. La fundamentación jurídica propuesto múltiples enfoques. Algunos de ellos
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de la política puede ser indispensable para garantizar hacen énfasis en las técnicas y métodos; otros
su viabilidad y legitimidad, pero por sí misma es dan más importancia al estilo o la forma como se
insuficiente para asegurar los resultados esperados. toman las decisiones en la organización, diferencian-
Las disposiciones que garanticen la coherencias jurí- do los modelos autocráticos de los participativos y
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dica son aún más importantes en los casos en que las concertados. A este respecto es conveniente preci-
políticas afecten los derechos de las personas, y sar que el éxito de la planificación no depende de
cuando se contemplen sanciones para los infracto- usar uno u otro modelo teórico, sino de articular los
res. recursos y las voluntades, organizándolas de la me-
jor manera posible alrededor de una intencionalidad.
El mejor modelo de planificación será aquel que
4.3.2 Dispositivos administrativos. permita al grupo integrar sus esfuerzos y actuar
ordenadamente en la dirección prevista con el me-
La puesta en marcha de una política pública puede nor esfuerzo y el máximo provecho. La revisión de la
ser un proceso particularmente complejo, que difí- literatura revela que ningún modelo es por sí mismo
cilmente logre los fines previstos si no se apoya en más exitoso o mejor que otro, y que el resultado
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un esquema administrativo apropiado. El compo- puede depender más bien de la capacidad de lide-
nente administrativo de una política pública se refie- razgo de las directivas, del clima generado en la insti-
re al conjunto de mecanismos y procedimientos tución y del respaldo obtenido desde el entorno.
técnicos desarrollados por el sistema político para
poner en marcha la directriz, en condiciones previsi- Entre los enfoques de planificación aplicados en
bles que reduzcan la incertidumbre de los resultados salud se destacan:
y aseguren el éxito. Dichos mecanismos son de dos
tipos: la planificación y el soporte burocrático. El enfoque normativo tradicional. Este modelo
considera la planificación como un esquema de
toma de decisiones basado en reglas y principios
4.3.2.1 Los sistemas de planificación como fijos que todos los miembros de la organización
herramientas de gestión de políticas. deben cumplir. Los planes de las diferentes de-
pendencias se formulan adaptando objetivos,
metas y estrategias previamente definidas por la
En la práctica, las políticas públicas se expresan tam-
alta dirección. Este enfoque se apoya en matri-
bién en los planes, programas y proyectos dirigidos o
ces que las dependencias van llenando y que al
desarrollados directamente por el Estado, en los
final consolidarán el plan de la organización. Va-
cuales el contenido de la directriz se despliega de
rios autores han criticado el carácter mecánico,
forma detallada y sistemática. A este respecto, los
conservador y rígido de estos enfoques, además
planes nacionales y sectoriales de desarrollo, los
de su desconocimiento de los contextos. Los en-
proyectos estatales y los programas de gobierno, son
foques normativos de planificación, sin embar-
mecanismos particularmente importantes para la
go, suelen ser aun ampliamente utilizado en va-
puesta en marcha de políticas públicas y constituyen
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rios países para controlar las inversiones y ase- parciales visibles a corto plazo, pero no siempre
gurar el cumplimiento de metas mínimas. garantiza la efectividad, eficiencia o sostenibili-
dad de las intervenciones.
El enfoque sistémico. Es un enfoque holístico
que considera la realidad como una totalidad in- Avanzando en su propuesta de Planificación Es-
tegrada por componentes y elementos diferen- tratégica Situacional, Matus desarrolló un mode-
tes, los cuales deben definirse e intervenirse lo de alta dirección (Método Altadir de Planifica-
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siempre desde la perspectiva del todo. Los sis- ción Popular MAPP) aplicable a planes de go-
temas de salud se consideran sistemas comple- bierno y con un fuerte componente de partici-
jos e integrados, que deben analizarse e interve- pación social. Este enfoque de planificación
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nirse integralmente y donde el éxito de las inter- comprende tres momentos:
venciones radica en controlar las interacciones
que ocurren entre sus diferentes componentes. Un momento explicativo: destinado al análi-
Desde el enfoque sistémico existen múltiples sis y valoración de una situación de interés
técnicas cuali y cuantitativas que modelan y si- común, donde los actores involucrados con-
mulan las situaciones con el fin de descubrir las frontan sus diferentes perspectivas e inter-
mejores opciones para influenciar su desempe- eses.
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ño. La rigurosidad de las técnicas y conceptos Un momento político/estratégico destinado
desarrollados al interior del enfoque sistémico, a definir por consenso la situación–objetivo
han limitado sin embargo, su aplicación a grupos y a tomar decisiones sobre las acciones po-
de expertos. sibles más convenientes.
Un tercer momento operativo donde se to-
La planificación estratégica situacional. Consi- man decisiones sobre recursos, responsabi-
dera que las situaciones sociales son complejas, lidades y procedimientos.
cambiantes, inciertas y sólo parcialmente con-
trolables. Por tal razón, los planes estratégicos Los enfoques de gestión por proyectos. Desde
se formulan con dos fines: anticipar una visión mediados de la década de 1980, se han pro-
posible del futuro y servir de derrotero para ir puesto enfoques y métodos dirigidos a resolver
organizando las acciones que permitan interve- problemas específicos cuya solución se adminis-
nirlo. Este enfoque supone que las decisiones tra bajo la forma de proyectos. Los proyectos
deben basarse en un muy buen análisis de la si- son sistemas de gestión relativamente más
tuación y que de este análisis se derivan pro- simples que los planes pues se enfocan en un
puestas de acción que deben ser inteligentes, objeto definido. Con fines prácticos, un proyec-
ágiles y creativas. El análisis de la situación im- to se define como un conjunto articulado y de-
plica dar cuenta como mínimo de tres elemen- tallado de supuestos, decisiones y recursos in-
tos: a) el problema que constituirá el centro de terrelacionados y coordinados hacia un objetivo
los esfuerzos, b) sus causas y c) sus consecuen- específico. Se considera que los proyectos de-
cias. Existen dos vías para hacer un análisis de la ben tener las siguientes características: objeto
situación: una global y otra específica. La prime- específico, temporalidad definida (tienen fecha
ra consiste en abordar una situación general límite), dependencia de los planes, flexibilidad,
(problemática o macroproblema) y luego des- creatividad, singularidad e integralidad (consis-
componerla en problemas específicos organiza- tencia interna). Varios enfoques de gestión por
dos según su prioridad; esta forma es la que en- proyectos, entre ellos el enfoque de Marco
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frentan con frecuencia los gobiernos territoria- Lógico (conocido también como Administra-
les, es más compleja y demanda mayores es- ción de proyectos orientada por objetivos
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fuerzos, pero a largo plazo puede ser la que ase- ZOPP ), coinciden con los postulados del
gure resultados mejores y sostenibles. La otra MAPP, particularmente en lo que se refiere la
vía consiste en centrar los esfuerzos en situacio- necesidad de partir de una buena formulación
nes concretas (problemas específicos), y resol- del problema y de fortalecer la participación de
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verlas progresivamente; esta vía permite contro- los involucrados. La gestión por proyectos
lar problemas coyunturales y ofrece resultados puede ser de gran utilidad para resolver aspec-

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tos específicos de una política pública, pero no control ideológico y básicamente de dos de ellos: la
sustituye a la planificación y, por el contrario, educación y la propaganda.
puede fraccionar los esfuerzos si no existe un
buen plan articulador.
4.3.3.1 La educación como dispositivo de control
social
4.3.2.2 El soporte burocrático como requisito
para la aplicación de la política. En términos generales, la educación se refiere al
proceso mediante el cual una sociedad forma y mol-
Este dispositivo administrativo se refiere a la previ- dea el comportamiento de sus integrantes; en tal
sión y puesta en marcha de las instancias organizati- sentido, constituye un potente dispositivo de control
vas y operativas responsables de aplicar la política y social que se presenta de diferentes formas: la “edu-
velar por su desarrollo exitoso. Consiste en prever las cación formal” o escolarizada y la “educación infor-
condiciones de operación de la política, entre otras: mal”; adicionalmente algunos autores hablan de
qué instituciones o agentes estarán a cargo de su “educación no formal” para referirse a programas de
implementación, qué actividades deben realizarse y capacitación no conducentes a título académico.
con qué tipo de recurso humano, qué recursos técni-
cos se requieren, cómo se financiará, quién y cómo La “educación informal” comprende un amplio con-
velará por su cumplimiento, etc… Según el modelo junto de procesos sociales incorporados a las inter-
de gestión de cada país, el soporte burocrático pue- acciones cotidianas que nos forman desde la niñez
de estar a cargo del Estado, de agentes privados que reforzando comportamientos aceptables por el gru-
actúen para el Estado o de agentes comunitarios. po y sancionando aquellos que no encajan dentro de
Cada una de estas opciones da lugar a procesos dife- los valores vigentes; este proceso de adaptación y
rentes de gestión cuyos resultados son objeto de cambio continúa a lo largo de toda la vida, si bien
controversia. En el caso de la salud, la privatización ocurre gracias a mecanismos variados que pueden
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de los servicios ha dado lugar al fortalecimiento de ser diferentes a los que se dan en la infancia, y
las industrias de aseguramiento, medicamentos e aseguran que las personas se vayan ajustando a las
insumos médicos, pero también al aumento en el exigencias sociales. El reconocimiento de que las
gasto de bolsillo, la creación de barreras de acceso y personas siguen aprendiendo continuamente des-
el incremento en los costos de operación de los ser- pués de la niñez, ha dado lugar a enfoques y desarro-
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vicios a expensas de la intermediación. A llos pedagógicos orientados a la formación de los
la luz de estos debates, no puede aceptarse a priori adultos en ámbitos sociales no institucionalizados.
que la gestión privada es mejor que la estatal (o Los avances teóricos y tecnológicos en pedagogía
viceversa) sin revisar las evidencias disponibles y han puesto en evidencia que la información por sí
sopesar los riesgos que la decisión implica en térmi- misma no es suficiente para cambiar los comporta-
nos del interés público. De todos modos, cuando la mientos de la gente de forma sostenible y que suele
implementación de la política esté a cargo de agen- ser necesario aplicar otras estrategias complementa-
tes privados, los actos administrativos de delegación rias. Las tres modalidades de educación (formal, no
deberán garantizar que se privilegien los fines socia- formal e informal) pueden constituir herramientas
les del Estado y el bien común por encima de los claves para el éxito de una política pública, y a este
intereses particulares de quien asume la función. respecto será necesario contar con el apoyo de ex-
pertos en educación al momento de diseñar las es-
trategias pedagógicas pertinentes.
4.3.3 Dispositivos de control ideológico.

Para asegurar que la política se cumpla exitosamente 4.3.3.2 La propaganda.


no basta con formular normas jurídicas o dispositivos
administrativos. Es necesario que la directriz sea Este dispositivo se refiere al conjunto de mensajes
conocida, aceptada y adoptada por los actores socia- que buscan influir en el sistema de valores de las
les. Ello puede lograrse mediante dispositivos de personas y modificar su conducta. La propaganda se
ha definido como una forma intencional y sistemáti-
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ca de persuasión con fines ideológicos, políticos o diferencia sustancial entre la propaganda y la publi-
comerciales, realizada con el intento de influir en las cidad. En todo caso, modificar los comportamientos
opiniones, emociones, actitudes, y acciones de los de las personas no es algo sencillo; esto lo saben
grupos de destinatarios específicos mediante la bien los expertos en propaganda y publicidad, áreas
transmisión controlada de información parcial (que donde se han logrado desarrollos tecnológicos im-
puede o no basarse en hechos reales) principalmente portantes y con frecuencia altamente especializados.
a través de los medios de comunicación masiva y Teniendo en cuenta este aspecto, deberá preverse la
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directa; en tal sentido, la propaganda se considera participación de expertos en estas áreas al momento
un poderoso mecanismo de control social y político. de diseñar las estrategias para poner en marcha la
En el caso de las políticas públicas, la propaganda política.
involucra el conjunto de acciones realizadas por
actores políticos con el fin de impulsar la adhesión a
un sistema de normas y asegurar su aprobación y
cumplimiento por parte de la población. A lo largo de 4.3.4 Los tratados, acuerdo y contratos como
la historia la propaganda ha estado frecuentemente instrumentos de gestión de lo público.
marcada por tergiversaciones de los hechos, por el
fortalecimiento de prejuicios y por llamamientos a Los tres tipos de dispositivos que se mencionaron en
actuar de forma apasionada e irreflexiva; por tal los párrafos anteriores, han predominado en los
razón suele considerarse como falsa, engañosa y Estados capitalistas de corte keynesiano y también
maliciosa; sin embargo, tal como ocurre con otros en los Estados socialistas. Actualmente, y en segui-
dispositivos políticos, la propaganda no es por sí miento de los principios de la Modernidad, siguen
misma buena ni mala pues sus atributos dependen siendo aplicados por la mayoría de los países de-
tanto de los fines que se persiguen como de la mane- mocráticos del mundo. Sin embargo, desde 1980 se
ra como se realiza. Algunos enfoques han propuesto viene imponiendo un nuevo modelo de gestión
que el objetivo de la propaganda no es informar sino pública que es objeto de controversia. En los países
convencer y que en tal sentido no debe sujetarse a la que han recibido la influencia neoliberal, el Estado se
verdad sino persuadir y lograr el control de un com- retrae de los asuntos públicos y las grandes decisio-
portamiento del sujeto; este asunto es también obje- nes políticas relacionadas con asuntos de interés
to de debate. En el caso de las políticas públicas la colectivo vienen siendo definidas por los grupos
propaganda debe sujetarse a los principios jurídicos y económicos más poderosos mediante prácticas,
éticos vigentes en cada país, en particular a la vera- tratados y acuerdos comerciales que se imponen a
cidad, la oportunidad, la imparcialidad y el respeto los gobiernos y los particulares. En los países donde
por los derechos de las personas. Adicionalmente, al se imponen estos valores, el Estado pierde protago-
diseñar el sistema de propaganda requerido para nismo como responsable de los asuntos públicos, la
poner en marcha la política, se deberán tener en normatividad jurídica se debilita excepto en lo con-
cuenta los aspectos técnicos relacionados con el tractual, los mecanismos administrativos derivan
resultado esperado, las características de las pobla- hacia la gerencia de utilidades económicas, la propa-
ciones objeto, el tipo de mensaje considerado más ganda se centra en la publicidad de bienes y servi-
apropiado y los mejores medios para lograrlo. cios, y los derechos ciudadanos se convierten en
derechos del consumidor que cada persona resuelve
A diferencia de la propaganda que se interesa en con un proveedor privado mediante contrato. En el
cambiar las creencias y valores de la gente, la publi- marco del modelo económico y social impulsado por
cidad se ha desarrollado en el contexto de los mer- las corrientes neoliberales, la gestión de los asuntos
cados, donde se entiende como el conjunto de ac- públicos cambia notablemente. El Estado ya no se
ciones dirigidas e informar al público sobre un pro- considera responsable directo de resolver las necesi-
ducto o servicio a través de los medios de comunica- dades de las personas, quienes se ven obligadas a
ción (bien sea masivos o directos), con la finalidad de establecer contratos con empresas privadas provee-
motivarlo hacia el consumo. Sin embargo las técnicas doras bienes y servicios de atención en salud, educa-
desarrolladas por la publicidad se han aplicado tam- ción, agua potable, energía, sanidad, comunicacio-
bién al cambio de valores y a la adhesión de la gente nes, seguridad, etc. Por su parte, las empresas res-
a ciertos esquemas de comportamiento; por esta ponsables de atender las necesidades de sus usua-
razón algunos autores consideran que no hay una
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rios se consideran obligadas a respetan los derechos 4.4.1 Políticas promotoras.


de estos últimos mientras se mantenga el pago. En
este contexto la noción de derechos ciudadanos se Este calificativo se aplica a aquellas directrices que
va debilitando y abandonando progresivamente para promueven en la población un tipo específico de
dar lugar a lo que algunos autores denominan “dere- actuación considerado conveniente para resolver el
chos programáticos” cuya legitimidad se considera problema de interés público. Ej.: la promoción de la
supeditada a la capacidad de pago y financiación de lactancia materna, del buen trato en la escuela, de la
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cada persona. separación de basuras en la fuente, de las buenas
prácticas en un sector, de las veedurías sociales, o de
La expansión del modelo neoliberal en el campo de algún tipo particular de consumo (uso racional de
la administración de los asuntos públicos ha dado medicamentos, actividad física…). Las políticas pro-
origen a la “nueva gestión pública” (New Public Ma- motoras suelen apoyarse en dispositivos ideológicos
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nagement NPM) que propone resolver los (propaganda, educación, información masiva). Estas
problemas sociales en los mercados, y cuyos efectos estrategias, sin embargo, pueden ser insuficientes
en el campo de la salud han sido objeto de profun- para lograr o mantener el cambio de comportamien-
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dos cuestionamientos. For- to deseado, pues los individuos no siempre son com-
malmente el NPM propone, entre otros principios: a) pletamente libres para asumir sus decisiones; por
adoptar para la gestión de los asuntos públicos los ello puede ser necesario realizar intervenciones
principios y teorías del mercado, b) separar los as- complementarias modificando el entorno de las
pectos políticos de los administrativos, c) restaurar el personas, apoyando el cambio de comportamiento
poder de los individuos sobre el Estado, d) descen- con el acceso a los recursos necesarios, creando
tralizar las instituciones estatales y reorganizar su incentivos, y poniendo en marcha otras medidas
autoridad mediante la delegación de competencias, administrativas o jurídicas.
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e) reducir las jerarquías, f) centrar la administración


en la generación de recursos y utilidades, y g) re
enderezar el Estado hasta llevarlo a sus proporciones
óptimas. 4.4.2 Políticas protectoras de un bien conside-
rado de interés público.
De todos modos, en aquellos países donde se haya
delegado en el sector privado la gestión de un servi-
cio o un bien público, se deberá velar porque los
Protegen a un sector de la sociedad frente a una
contratos garanticen el cumplimiento de los fines
amenaza definida y previamente detectada que
sociales del Estado y aseguren los intereses públicos
puede prevenir de la naturaleza o de otro grupo. Ej.:
por encima de los intereses económicos de los agen-
protección de grupos en condiciones de riesgo, pro-
tes privados. A este respecto en la medida en que la
tección de los derechos a la salud, la vida, la honra, la
política involucre la gestión de agentes privados será
libertad y la propiedad, protección de la industria
necesario fortalecer mecanismos ágiles y efectivos
nacional, protección del consumidor, y también la
de interventoría, contraloría y veeduría social.
protección de los bienes patrimoniales, de las reser-
vas naturales, y de los bienes públicos en general,
sean estos materiales o inmateriales… El éxito de
estas políticas puede depender de la capacidad del
Estado para caracterizar y neutralizar la fuente de
4.4 Tipos de políticas públicas
amenaza; este hecho no siempre es sencillo cuando
la amenaza proviene de grupos militar, económica o
Las políticas públicas pueden calificarse según la políticamente fuertes. En tal sentido las políticas
intencionalidad predominante, en las siguientes protectoras de un bien público pueden ser particu-
categorías no excluyentes entre sí: larmente controversiales y conflictivas. La clave para
enfrentar el conflicto puede radicar en el grado de
respaldo político, jurídico y social que pueda lograr el
grupo interesado en el cambio. La política puede
respaldarse también en los fundamentos jurídicos y
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éticos vigentes, en los principios constitucionales y la re-socialización de los afectados, y la definición de


en los consensos internacionales. La gestión de este instancias de control. Adicionalmente deben incluir
tipo de políticas involucra el desarrollo de medidas medidas dirigidas a evitar nuevas apariciones del
de legitimación jurídica, implantación de mecanis- daño y dispositivos para prevenir y sancionar aque-
mos fuertes y efectivos de vigilancia y control, dispo- llas acciones consideradas potencialmente lesivas
sitivos sancionatorios, procesos administrativos, para el bien común, entre ellos: sanciones económi-
acciones educativas, y desarrollo de investigaciones cas, publicidad dirigida a visibilizar el daño, medidas
sobre la naturaleza del problema y sobre las formas policivas, y otros mecanismos de sanción social. Estas
de enfrentarlo. En ocasiones la clave puede radicar políticas demandan también el desarrollo de una
en la movilización social por la defensa del derecho adecuada fundamentación jurídica, acciones educa-
amenazado, hecho que se considera legítimo en la tivas y sistemas de vigilancia dirigidos a detectar y
mayoría de las democracias del mundo. controlar oportunamente la amenaza.

4.4.3 Políticas reguladoras de intereses en con- 4.4.5 Políticas sancionadoras.


flicto.

Pretenden desestimular un determinado tipo de


A diferencia de las anteriores, donde la directriz comportamiento o de práctica considerada contraria
tomaba partido por la parte afectada, las políticas a los intereses públicos y corregir el desequilibrio
reguladoras enfrentan conflictos donde dos o más
producido por la vulneración de la norma. Ej.: políti-
grupos tienen intereses divergentes pero presumi-
cas anti-corrupción, sanciones para el control de la
blemente legítimos frente a un asunto de interés conducción bajo los efectos del licor, o medidas
público. Ej.: Políticas de precios, políticas de fijación
contra la violencia doméstica. La sanción puede con-
de impuestos, políticas de propiedad intelectual,
siderarse un acto necesario pero no deseado, en el
políticas de reordenamiento urbano… En este caso la
sentido de que se le aplica para asegurar la norma
política debe ajustarse a principios de justicia y equi- cuando no se ha logrado evitar la infracción por otros
dad. Estas políticas demandan también una cuidado-
medios. La política puede incluir mecanismos jurídi-
sa y apropiada fundamentación ética y jurídica, y su
cos sancionatorios de la infracción como la reclusión
gestión comprende la aplicación de diferentes estra- o la multa; sin embargo existen también mecanismos
tegias: realización de estudios de impacto potencial, de sanción social que juegan un papel importante en
aplicación de técnicas de negociación, formulación
la prevención y control de las infracciones. El término
de reglas claras y transparentes, y puesta en marcha
sanción social se refiere a las expresiones de rechazo
de mecanismos efectivos de vigilancia, control y manifestadas por la gente como reacción ante cier-
sanción para los infractores.
tos comportamientos considerados contrarios a los
valores vigentes. La sanción social puede contribuir a
prevenir las infracciones a la norma; sin embargo,
suele ser el producto de otros mecanismos de con-
4.4.4 Políticas reparadoras de un daño.
trol social más que la causa de cambios en la escala
de valores del grupo. Debido a la influencia de la
educación, la propaganda y los medios de comunica-
Pretenden revertir los efectos de un daño que ha ción, las personas van adaptando sus valores a la
sido considerado de interés público. Por ej.: Inclusión ideología vigente y actúan con base en estereotipos y
social de desplazados y refugiados, indemnizaciones prejuicios. En tal sentido la sanción social puede ser
por perjuicios, y reparación de víctimas. La gestión débil frente las infracciones e inclusive convertirse en
de este tipo de políticas puede demandar varias un mecanismo de injusticia o exclusión. De lo ante-
estrategias complementarias: el desarrollo de una rior se concluye la importancia de administrar con
normatividad jurídica que legitime la reparación; la cuidado este tipo de prácticas, previendo su impacto
previsión de mecanismos administrativos de genera- sobre el resto de los valores vigentes.
ción y aplicación de recursos para el resarcimiento y
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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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4.5 Análisis de políticas públicas eses, sus mecanismos de organización, sus


interacciones y su capacidad política para
influenciar la decisión.
Una política pública es un dispositivo político com-
plejo y dinámico que involucra múltiples esquemas
de decisión como se observa en la figura 1. En tal c) El contexto. El análisis de este componente
sentido, al analizar y evaluar una política deberá da cuenta de las condiciones sociales,
darse cuenta, como mínimo, de los siguientes ele- económicas, culturales y administrativas en
60
mentos . que se genera el problema y se formula la
política.
a) El contenido. El análisis del contenido de
una política pública da cuenta de la norma, d) El proceso. Este análisis se centra en la for-
su objeto (manera de definir el problema), ma como se desarrolló la política desde la
sus principios, su objetivo y sus estrategias. construcción del problema hasta la evalua-
Se centra en los aspectos formales y suele ción de sus efectos. Se interesa por aspectos
apoyarse en técnicas de análisis del discur- como la participación, la transparencia, la
so; resalta los aspectos más relevantes de la solución de conflictos, las estrategias utili-
directriz, sus inconsistencias y sus vacíos. El zadas por los involucrados para imponer sus
problema con los análisis formales de una intereses y el papel asumido por los actores
política es que sus contenidos explícitos no (la academia, los gremios, los grupos
siempre coinciden con la situación real; en económicos, los políticos, los funcionarios
tal sentido, los analistas deben tener un cri- públicos, los medios de comunicación…).
terio externo de referencia que permita va-
lorar los enunciados de la política. e) Los resultados. Este análisis se enfoca en los
efectos, tanto favorables como desfavora-
b) Los actores involucrados. Al analizar este bles, generados por la política sobre el pro-
componente es importante dar cuenta de blema que constituye su objeto (resultados
las diferentes personas, grupos e institucio- directos) y sobre otros sectores (resultados
nes involucrados tanto en el problema como indirectos). En los análisis de impacto es ne-
en la solución. Particular interés reviste el cesario demostrar que los cambios observa-
análisis de los actores que participaron en la dos obedecen a la política y no a otra condi-
formulación y aplicación de la política. El ción; ello no siempre es posible en la medi-
análisis incluye una caracterización de los da en que los problemas objeto de política
involucrados, sus necesidades, sus inter- suelen responder a dinámicas complejas.

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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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Figura 1: Elementos involucrados en el análisis de una política pública

Objeto
Intereses Objetivo
Necesidades Efecto esperado
Alianzas Población blanco
Conflictos Ámbito espacio temporal
Poderes hegemónicos Recursos
Contenido Sapote normativo

Proceso
Actores Contexto

Efectos

Cómo se tomó la decisión Entorno ecológico


Cabildeo y presiones Tendencias económicas
Acuerdos y alianzas Marco normativo
Exclusiones Patrones culturales
Directos
Implantación Patrones culturales
Indirectos
Costo Tendencias de las
Favorables
Desfavorables estructuras sociales
Historia del grupo

exista una política pública pero nuevas condiciones


4.6 Formulación de una política pública afecten a los grupos en el poder y demandan el ajus-
te de la directriz. En todos los casos, para que se
Los problemas sociales llegan a la agenda política por desencadene el proceso de formulación de la políti-
diferentes vías, no siempre predecibles ni goberna- ca, la situación debe ser percibida como problema
bles. En ocasiones se vuelven asuntos públicos por por parte de los políticos y tomadores de decisio-
61
un proceso acumulativo de presiones, tensiones e nes. Lograr que estos actores asuman el problema
insatisfacciones previas que redundan en la estabili- como propio y decidan resolverlo por la vía de una
dad del sistema político y demandan solución por política pública explícita no siempre es una tarea
parte de los grupos en el poder; otras veces surgen sencilla. La figura 2 presenta los principales procesos
como resultado de procesos coyunturales que cap- involucrados en la formulación de una política públi-
tan el interés público; también puede ocurrir que ya ca.

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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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Figura 2. Procesos involucrados en la formulación de una política pública

Situaciones específicas que afectan el interés


público

NO Existe voluntad SI
política para
resolverlo?
Conformar el grupo gestor
de la política
Fortalecer el grupo
de interés
Fundamentar la Análisis de
argumentación sobre involucrados en la
Fundamentar la Analizar los la política política
argumentación sobre el involucrados en el
problema problema Estrategias de abogacía y
cabildeo para legitimar las
decisiones

Estrategias de abogacía y
cabildeo para posicionar el Convocar a los involucrados
problema en la agenda
Formular los principios

Posicionamiento del Formular el problema (objeto)


problema en la agenda

Formular los objetivos

Formular las estrategias

Definir los aspectos formales

Legitimar las propuestas

Desde una perspectiva técnica, la formulación de una cionamiento de un asunto en la agenda pública revis-
política pública puede involucrar las siguientes ac- ten especial importancia: a) los intereses particulares
ciones, estrechamente relacionadas entre sí (Anexo de los gobernantes, b) los intereses de los diferentes
5): grupos económicos, políticos y sociales capaces de
ejercer presión sobre los gobiernos, c) las presiones
4.6.1 Formulación y visibilización del problema que ejercen sobre el sistema político los organismos
62
como asunto de interés público. internacionales, y d) Los medios de comunicación.
. A lo largo del proceso de reconocimiento, definición
Este es uno de los componentes más complejos del y valoración de una problemática como asunto prio-
proceso pues involucra múltiples situaciones, actores ritario, cada uno de estos grupos aplicará los recur-
e intereses que se relacionan entre sí de forma in- sos a su alcance para imponer sus intereses en la
cierta. Entre las condiciones que influyen en el posi- decisión, mediante técnicas de presión que no siem-

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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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64
pre son conocidas por los demás actores, ni suscep- encontrada entre las fuentes disponibles. En rela-
tibles de manejo técnico. Uno de los recursos más ción con las políticas públicas en salud la literatura ha
importantes tiene que ver con el acceso y control de acuñado el concepto de “salud pública basada en la
63
los medios masivos de comunicación. Como resul- evidencia”, entendida como el desarrollo, implemen-
tado de este complejo proceso de confrontación de tación y evaluación de intervenciones para promover
intereses, el grupo con mayor poder decidirá no y proteger la salud mediante la aplicación de los
65 66
solamente cuáles problemas incluir en la agenda sino principios del razonamiento científico. La revisión
también la forma de interpretarlos y presentarlos de la evidencia debe cubrir de manera ordenada y
públicamente. Durante esta fase los demás grupos exhaustiva, no solamente la información científica
interesados en el asunto pueden también afectar la publicada sino también el saber popular y el conoci-
decisión utilizando los mecanismos pertinentes: miento adquirido por el grupo con base en sus expe-
67 68
abogacía, cabildeo, difusión de evidencias, propa- riencias. Al fundamentar la argumentación se
ganda y movilización social. deberá tener presente que el dato por sí mismo no
da cuenta de la situación si no ha sido apropiada-
El posicionamiento del problema en la agenda no mente valorado desde perspectivas técnicas (validez,
ocurre de forma pasiva ni al azar; en la práctica suele confiabilidad, vigencia) y morales (según los códigos
ser el producto de un grupo de interés que logra éticos, jurídicos y culturales vigentes). El enfoque
influenciar a los tomadores de decisiones y cuyo que propone “políticas basadas en la evidencia” ha
éxito está ligado a su grado de organización, a su sido objeto de un intenso debate; sus críticos han
disponibilidad de recursos y a sus nexos con el apara- cuestionado la inconveniencia de extrapolar al ámbi-
to político. Por otra parte, es necesario tener en to de las ciencias sociales una noción de evidencia
cuenta que los Gobiernos no siempre representan un que presenta dificultades aún en las ciencias natura-
interés homogéneo y que en ocasiones son el espa- les; por otra parte la brecha entre la gestión del co-
cio de confluencia de diferentes grupos de poder nocimiento y el policymaking ha sido también am-
inspirados con frecuencia por intereses en conflicto. pliamente estudiada. Los estudios sugieren que la
La legitimidad de los Gobiernos puede ser muy va- gestión del conocimiento puede optimizar las deci-
riable, al igual que su capacidad para controlar las siones políticas; sin embargo este proceso no ocurre
agendas. Adicionalmente y al impulso de los modelos de forma mecánica y está relacionado con múltiples
neoliberales, la soberanía de los Estados se viene condiciones, entre ellas los contextos políticos, las
limitando a marcos cada vez más restringidos im- características y estereotipos de los actores, y el
puestos por la banca internacional y los tratados grado de interacción que exista entre los académicos
69 70 7172
comerciales. En resumen, los núcleos de poder y los y los políticos.
reales tomadores de decisiones no siempre están en
el Gobierno, y esto debe quedar claro para los demás 4.6.1.2 Análisis de involucrados.
actores sociales al momento de diseñar sus estrate-
gias.
El término “análisis de involucrados” (denominado
La capacidad de un grupo de interés para llegar a la por algunos “mapeo de actores”), se refiere a la
agenda política e influenciar las decisiones puede caracterización de los agentes sociales actual y po-
depender de las siguientes acciones: tencialmente afectados por la situación, e interesa-
73
dos en los resultados de la política. Los involucra-
4.6.1.1 Fundamentación de la argumentación. dos constituyen un grupo heterogéneo y dinámico
que incluye a las personas e instituciones afectadas
Implica recopilar y sistematizar la información sobre negativa o positivamente por el problema, a los inte-
la situación que se pretende regular, precisando: a) resados en mantener o en cambiar la situación y a
su definición en términos operativos que sean sus- quienes pudieran influir sobre la decisión: sectores
ceptibles de intervención, b) sus causas; c) sus con- específicos de la población, gremios, grupos econó-
secuencias; d) su tendencia; e) su impacto social, micos, académicos, organismos internacionales,
político y económico; y f) su significado para la opi- partidos políticos, funcionarios públicos, gobernan-
nión pública. Durante esta fase es particularmente tes y, muy especialmente, medios de comunicación.
importante buscar, revisar, valorar e interpretar la Cada uno de los involucrados puede tener su propia
evidencia, entendida como la mejor información visión del problema, derivada de sus intereses parti-
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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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77
culares. El análisis de involucrados se refiere a la acuerdos y agencias internacionales. Dichos princi-
identificación temprana, sistemática y permanente, pios asumen que la participación de los ciudadanos y
de los intereses que se entrecruzan en relación con los diferentes grupos de interés debe ser transparen-
el problema y con las posibles soluciones, y a la valo- te y ajustarse estrictamente a los fundamentos jurí-
ración de las fuerzas resultantes de esta interac- dicos y éticos que rigen para los estados democráti-
74
ción. Para ello es fundamental tener en cuenta a cos de Derecho.
cada una de las personas y agencias interesadas,
tanto en el problema como en las posibles solucio- Entre las modalidades de participación en políticas
nes, caracterizando la función o actividad que asume públicas se destacan la abogacía y el cabildeo.
dicho actor, sus intereses, sus potencialidades y sus La abogacía se define como el proceso dirigido a
limitaciones, y por último, las implicaciones de su influenciar los actores sociales para obtener su res-
papel para el proyecto. Desde una perspectiva técni- paldo en una decisión política. El término cabildeo
ca, el análisis de involucrados comprende tres grupos suele aplicarse a una forma de abogacía realizada
de acciones complementarias: a) identificación y directamente sobre los gobernantes y legisladores
caracterización de los involucrados, b) valoración de por un grupo encargado específicamente de esta
la capacidad de influencia de los involucrados y c) actividad; se define como la actividad sistemática de
definición de estrategias dirigidas a incorporarlos al persuasión realizada sobre personas o instituciones
75
proceso de solución. Un buen análisis de involu- con poder de decisión o presión en un campo de la
crados debe aportar información suficiente y útil vida social, para asegurar su apoyo a cierto tipo de
como para formular estrategias específicas de cabil- argumentos o puntos de vista en torno a un asunto
deo dirigidas a cada audiencia según sus característi- controversial.
cas. Un análisis superficial de los involucrados puede
llevar a desconocer la fuerza de actores que final- Entre las formas de abogacía compatibles con los
mente terminarán imponiendo sus intereses en la lineamientos éticos de agencias internacionales y los
política. Existen múltiples técnicas que facilitan el principios de los Estados de Derecho, figuran las
análisis de involucrados (Anexos 1 y 2); de todos siguientes:
modos la idea no consiste solo en documentar los Estrategias de medios: comunicados a la
análisis sino en utilizar esta información para definir opinión pública y ruedas de prensa, pro-
las estrategias de cabildeo más apropiadas en cada gramas radiales y televisivos, programas in-
caso. formativos y acciones de publicidad y pro-
paganda.
4.6.1.3 Diseño de estrategias de abogacía (advo- Estrategias de movilización social: marchas y
cacy) y cabildeo (lobby). manifestaciones públicas.
Actos académicos de debate, análisis y difu-
En apartes anteriores se ha insistido en que las polí-
sión de argumentos y evidencias.
ticas públicas son el resultado de procesos de inter-
Establecimiento de alianzas según los resul-
acción social donde los grupos con mayor poder
tados del análisis de involucrados.
imponen su voluntad a los demás. Desde el Renaci-
miento, la obra de Maquiavelo puso en evidencia el Cabildeo directo.
amplio repertorio de estrategias utilizadas por los
políticos y gobernantes para conseguir el poder y El cabildeo se ha desarrollado notablemente desde
mantenerse en él, entre las cuales se incluyen: la fines de 1970 impulsado por grupos de activistas,
manipulación, la mentira, la trampa, el engaño, la organizaciones sin ánimo de lucro y por empresas
traición, el chantaje, la intimidación y el homicidio. privadas en defensa de sus intereses económicos.
Los medios de comunicación han puesto en eviden- Desde mediados de 1990 el cabildeo ha venido con-
cia que varias de estas prácticas siguen aplicándose figurando un área profesional especializada y en
78
en la actualidad en diferentes países, y que forman algunos casos una industria de la intermediación.
parte de las agendas secretas de los gobiernos, aún Ambos procesos, abogacía y cabildeo, son particu-
de aquellos que se precian de sus fundamentos de- larmente delicados desde la ética pública, y sus
76
mocráticos. Frente a estas prácticas se levantan los métodos y alcances son materia de preocupación y
principios éticos y jurídicos que han dado origen a los debate internacional, particularmente en relación
Estados Modernos y que son defendidos desde los con la capacidad de algunos grupos de imponer su
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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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voluntad por cualquier medio, cooptar el Estado en la vida los seres humanos van configurando intencio-
defensa de intereses minoritarios y restringir los nalidades o intereses que surgen de sus condiciones
79 80 81
intereses públicos. biológicas, su historia personal y sus interacciones
sociales; en la vida diaria las personas van valorando
La abogacía y el cabildeo no están exentos de riesgos sus experiencias a la luz de estos intereses y aquellas
políticos y su éxito podría estar relacionado con la experiencias que chocan con ellos se valoran como
claridad del objetivo que se persigue, con la solidez y problemas. En tal sentido, un problema no es más
legitimidad de los principios que las fundamentan, que la distancia existente entre la forma como las
con su coherencia interna y su consistencia con otras personas experimentan una situación dada y la for-
acciones públicas y con la inteligencia de sus méto- ma como estas mismas personas esperan o requie-
dos. Estas condiciones pueden asegurar el éxito de ren que ocurra. La clave para juzgar una situación
los procesos de abogacía y cabildeo, pero en todo como problema radica en los intereses de quienes lo
caso dependerán también del grado de compromiso, valoran. Valoramos como problema aquello que no
la imagen ante la opinión pública y el liderazgo de los encaja en nuestras intencionalidades y la importan-
grupos de interés. cia de los problemas es proporcional a la magnitud
de nuestros intereses. La diversidad de experiencias
Algunos autores han destacado la mediación, como e intereses hace que las personas tengamos una
una forma particular de incidir en las políticas. A concepción y valoración diferente de los problemas.
diferencia de la abogacía y el cabildeo que persigue Por consiguiente, la caracterización y valoración de
los intereses propios de los actores, la mediación se los problemas tiene un componente subjetivo esen-
asume neutral frente a una decisión que es objeto de cial muy importante que surgirá inevitablemente en
conflicto entre dos o más posiciones antagónicas. En los procesos de formulación de la política.
la medida en que el mediador no ha tomado partido
puede facilitar el acercamiento entre los actores en En el caso de las políticas públicas, formular “el obje-
conflicto. De todos modos la neutralidad no implica to” implica definir el problema que origina y justifica
ausencia de criterios por parte del mediador quien la intervención y que articula el resto de componen-
obrará conforme a sus principios y valores. Por el tes de la directriz. Estrictamente hablando, las políti-
contrario, la claridad, legitimidad y firmeza de los cas públicas tienen sentido en la medida en que
principios constituyen la clave del éxito de la media- contribuyan a resolver problemas de interés público.
ción. Por esta razón, no puede esperarse mucho de una
política que no haya precisado adecuadamente su
4.6.2 Definición del objeto de la política. objeto; éste puede ser el caso en varios países de la
región donde con frecuencia se piensa en aplicar
Teóricamente, las políticas públicas deben estar soluciones aún antes de comprender la situación que
orientadas a resolver problemas de interés público. se quiere regular.
El objeto de una política es el asunto que se percibe
como problema y que será objeto de la regulación. No siempre es fácil hacer converger los intereses,
Formular el objeto de la política implica definir y necesidades y requerimientos de la población en un
caracterizar una situación desde la perspectiva del planteamiento uniforme. Diferentes enfoques admi-
bien común, expresándola como el problema de un nistrativos han propuesto modelos y técnicas útiles
82
grupo que afecta simultáneamente los intereses de para analizar y formular problemas, varias de la
los demás, y que en tal sentido se considera un asun- cuales podrían ser especialmente importantes al
to de interés público. Formalmente el objeto de la momento de definir el asunto de interés público que
política puede expresarse como un problema exis- será objeto de intervención. El Enfoque de Marco
tente o como una necesidad no resuelta. Lógico, uno de los métodos más extendidos en Amé-
rica latina para administrar proyectos, propone va-
Precisar el problema no siempre es fácil. La dificultad rias técnicas relativamente sencillas para formular y
de este análisis radica en que los problemas no exis- caracterizar operativamente un problema. Es claro
ten por si mismos, sino solamente cuando las perso- que una política pública es algo más que un proyec-
nas valoran una situación como contraria a sus inter- to; sin embargo, cuando el contexto político lo per-
eses y por ello la califican de problema. A lo largo de mite, la formulación de una política sí puede admi-
nistrase como tal, y en este sentido las técnicas ad-
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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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ministrativas tradicionales pueden ser de gran ayuda. su coherencia con la plataforma jurídica y con los
(Anexo 3) valores éticos propios de la organización social.

La formulación técnica de una situación como pro- La formulación de una política pública implica asegu-
blema de interés público implica varias acciones rar su legitimidad. Para ello será necesario definir los
complementarias: “principios” de la intervención. Los principios son
enunciados explícitos de tipo jurídico, moral y técni-
La descripción, caracterización y valoración de la co que revisten de legitimidad la directriz y le otor-
problemática general en que se inscribe el pro- gan el carácter de norma obligatoria. Contar con
blema. Un buen análisis debe dar cuenta del principios que orienten la decisión es particularmen-
comportamiento que ha tenido la problemática te importante al momento de resolver problemas
en la región en los últimos años y de sus mani- complejos que sean objeto de debate.
festaciones. El análisis de la problemática impli-
ca también descomponerla en problemas es- En relación con la salud, los organismos internaciona-
83 84
pecíficos que pudieran analizarse y evaluarse les han propuesto algunos objetivos que consti-
más fácilmente por separado. tuyen principios generales de toda política pública:
La selección y definición de los problemas es-
pecíficos que serán el objeto de interés para la Reducir las desigualdades de salud
política. Aunque existan recursos, la política no Mejorar el estado de salud
puede dispersar sus esfuerzos. A este respecto Mejorar la respuesta del sistema de salud a
puede ser necesario realizar procedimientos de las legítimas expectativas de la población
priorización que concentren los esfuerzos en los Proteger a las personas de un modo equita-
aspectos valorados como más importantes. tivo de las consecuencias financieras deri-
El análisis etiológico del problema. Es un conjun- vadas del cuidado de la salud
to de actividades dirigidas a explicar por qué se
está produciendo el problema seleccionado.
Comprende la identificación, caracterización y 4.6.4 Formulación de los objetivos de la política
valoración de las causas que producen el pro-
blema y de sus consecuencias para los involu- Una política pública debe tener objetivos explícitos
crados. bien definidos. Los objetivos son la expresión antici-
pada de los resultados esperados y suelen formular-
Las actividades de formulación técnica del problema se como la descripción de una situación futura favo-
deben fundamentarse en una buena revisión y eva- rable y observable, donde el problema se ha despo-
luación crítica de la mejor información disponible, jado de su carga negativa; algunos objetivos pueden
tanto en la literatura publicada como en las expe- cuantificarse en el tiempo y reciben el nombre de
riencias de los actores. metas.

4.6.3 Definición de los principios y fundamentos Existen diferentes enfoques para la formulación de
de la intervención. 85
objetivos. Técnicamente, el objetivo debe definir
claramente el resultado esperado, describiéndolo
Las políticas públicas deben ser legítimas. El término como una situación observable y alcanzable. Un
legitimidad se refiere al grado de respaldo social con error frecuente al formular objetivos consiste en
que cuenta la directriz y se relaciona con la capaci- confundir el resultado esperado (el qué) con el me-
dad del poder para lograr obediencia sin necesidad dio para lograrlo (el cómo). Esta confusión suele
de recurrir a la intimidación o la coerción física. Des- afectar la efectividad de las intervenciones desviando
de la concepción moderna, las políticas no deben la atención hacia los esfuerzos más que a los produc-
fundamentarse en la violencia ni la arbitrariedad, tos; por ejemplo, el objetivo de una política de salud
sino en razonamientos que fundamenten y den sen- debería ser el mejoramiento en una condición o
tido y viabilidad a la directriz. En los Estados de Dere- indicador de salud, más que el aumento en cobertu-
cho, la legitimidad de una política se fundamenta en ras de aseguramiento o el consumo de servicios
médicos; éstos últimos pueden ser importantes co-
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Manual: Gestión de políticas públicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION
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mo medios, pero no como fines y su realización no 4.6.1 Definición de los aspectos formales y
garantiza por sí misma que mejore la salud. operativos

4.6.5 Formulación de las estrategias Definidos los objetivos y las estrategias, será necesa-
rio definir los mecanismos jurídicos y administrativos
Una vez fijados los objetivos, la política debe definir requeridos para ponerla en marcha. Dichos meca-
también la forma de alcanzarlos. Para lograr un obje- nismos varían para cada caso y dependen de las
tivo pueden existir múltiples formas; algunas más características de la política y de sus componentes, e
efectivas, más simples, más seguras o menos costo- incluyen los siguientes:
sas que otras. Al examinar las diferentes alternativas
que pudieran conducir a los objetivos, es posible Proyectos jurídicos y legales. Implica formular y
identificar alguna que parezca más ventajosa que las gestionar proyectos de Ley, decretos u otras
demás porque garantiza los resultados mejores con normativas. No todas las disposiciones de la
el mínimo de pérdidas. Una estrategia es aquel prin- política deben asumir la forma de norma jurídi-
cipio de acción que ofrezca la máxima ventaja frente ca, pero esta figura puede ser indispensable
al objetivo previsto. La selección de las estrategias cuando la directriz afecta normas previas, parti-
no debe ser un acto mecánico, sino el producto de cularmente en materia de recursos con destina-
un análisis juicioso e inteligente; en términos genera- ción específica o derechos y prerrogativas de al-
les se deberían examinar y comparar sistemática- guno de los actores, cuando entre los actores
mente varias alternativas de acción antes de selec- sociales se presentan intereses en conflicto, o
cionar la opción estratégica, sopesando los resulta- cuando un gobierno de turno quiere convertir
dos, los esfuerzos y los daños potenciales. A este sus programas y directrices (políticas de gobier-
respecto puede ser importante revisar quiénes, no) en políticas permanentes (políticas de Esta-
cómo y cuándo han aplicado las estrategias analiza- do).
das y qué resultados han obtenido con ellas. Planes, programas y proyectos. Los planes de
desarrollo constituyen un excelente medio para
Las estrategias son entonces medios y no fines, y poner en marcha políticas públicas, con la venta-
pierden su valor si se les separa del objetivo. Por eso ja de que pueden articular los esfuerzos y resol-
no tiene sentido diseñar estrategias y reglas sin defi- ver de manera sinérgica problemáticas inicial-
nir previamente los objetivos. Formalmente las es- mente aisladas. Las políticas y cada una de sus
trategias pueden expresarse como esquemas genera- estrategias deberán soportarse adecuadamente
les de acción dirigidas de manera específica a lograr en el plan. Más que duplicar procesos generan-
un resultado; adicionalmente, deben ser viables, do planes aislados o paralelos que fragmentan la
factibles, evaluables y legítimas, y deberán incorpo- gestión, los responsables de la política pública
rarse de manera clara y explícita en la política. Algu- podrían aprovechar y fortalecer los sistemas de
nos autores proponen expresar las estrategias como planificación existentes. Al interior de los planes
86
gerundios, para enfatizar su carácter de medios; pueden definirse programas y proyectos que
por ej.: Fortaleciendo la capacidad investigativa de desarrollen los contenidos operativos de la polí-
las universidades…, desarrollando un sistema de tica, precisando: actividades; metas; recursos;
información…, redistribuyendo el sistema de impues- competencias y responsabilidades; ámbitos de
tos…, eliminando las barreras de acceso administra- aplicación; periodicidad; y sistemas de monito-
tivas… Como líneas generales de acción, no se espera reo y evaluación.
que las estrategias se describan de forma detallada; Dispositivos de vigilancia y control. En la medi-
esto se hará posteriormente durante la fase de pla- da en que diferentes actores participen en la
neación, al descomponerlas en unidades de acción ejecución de la política y tengan responsabilida-
más simples como procesos, procedimientos, activi- des a su cargo, será necesario aplicar sistemas
dades y acciones. de vigilancia y control que garanticen el cumpli-
miento de la directriz y la protección del interés
Los objetivos y las estrategias constituyen el núcleo público, en el marco de los fines sociales del Es-
de la política. tado. En cada país pueden existir diferentes op-
ciones para garantizar el cumplimiento de las

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políticas; en todo caso, las veedurías ciudadanas


y los sistemas de rendición de cuentas (accoun-
tability) constituyen herramientas propias de la
87
democracia que deberían fortalecerse. Adicio-
nalmente debe preverse la efectividad de medi-
das anticorrupción que aseguren la transparen-
cia y legalidad de las acciones involucradas en el
desarrollo de la política; entre ellas el fortaleci-
miento institucional y administrativo de las
agencias estatales de control: fiscalías, contra-
lorías, personerías y defensorías del pueblo.

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Administration Review Vol. 44, No. 6 (Nov. - Dec.,


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