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“¿Ya cenó?

Pues no la suban”: ilegalidad de las detenciones por violación al toque de


queda
Por Anderson J. Dirocie D.*
Desde la publicación del Decreto 135-20 que dispone un toque de queda por un plazo de 15 días
en el marco del estado de emergencia declarado como respuesta a la crisis pandémica del COVID-
19 y hasta el 1 de abril de 2020, cerca de unas veinte mil personas habían sido detenidas en todo
el territorio nacional por incumplir la prohibición de tránsito y circulación en horario comprendido
entre las 5:00 p.m. –originalmente 8:00 p.m.– y las 6:00 a.m del día siguiente.1 Esta privación de
libertad que ha implementado la Policía Nacional para hacer cumplir el referido Decreto, no es en
modo alguno una restricción a la libertad de tránsito en los términos del artículo 46 constitucional,
sino una clara restricción a la libertad personal. Este derecho, como explico adelante, no se
enmarca dentro del alcance material de la declaratoria vigente de estado de emergencia. En adición,
su restricción no observa las formalidades legales ni se encuentra dentro de los casos previstos por
las leyes en condiciones normales. Por tanto, dichas detenciones –en tanto que claras restricciones
a la libertad personal– resultan ilegales, inconstitucionales e inconvencionales.
De manera preliminar, debo reafirmar que una detención es una afectación a la plena libertad física
que es el estado natural de la persona y núcleo esencial del derecho a la libertad personal. Al
respecto el Tribunal Constitucional en su sentencia 233-13 indicó que una persona condenada por
una autoridad competente “no disfru[ta] de plena libertad, estado natural del hombre, sino que se
[encuentra] sometid[a] a la excepción a la referida regla, que es la prisión.”2 Asimismo, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, interpretando el artículo 7 sobre libertad personal de la
Convención Americana de Derechos Humanos, indicó que este “protege exclusivamente el
derecho a la libertad física y cubre los comportamientos corporales que presuponen la presencia
física del titular del derecho y que se expresan normalmente en el movimiento físico. La seguridad
también debe entenderse como la protección contra toda interferencia ilegal o arbitraria de la
libertad física.”3
Establecido lo anterior, y para desarrollar la tesis central sobre la ilegalidad de las detenciones por
incumplir el toque de queda, abordaré primero la omisión de suspensión del derecho a la libertad
y seguridad personal en la declaratoria de estado de emergencia y, seguido, explicaré cómo estas
detenciones vulneran el principio de legalidad por constituir una pena no consagrada en una ley
previa. Respecto al primer punto, me remito al numeral 2 del artículo 11 de la Ley 21-18 sobre
regulación de los estados de excepción que, replicando el inciso b), numeral 6) del artículo 266 de
la Constitución permite la suspensión del derecho a no ser privado de libertad sin causa o sin las
formalidades legales según lo dispone el artículo 40 numeral 6) constitucional. Sin embargo, de la
lectura de la Resolución 62-20 del Congreso Nacional que autoriza al presidente de la República

1 EFE (2020). Casi 20.000 detenciones en República Dominicana por violar el toque de queda. Agencia EFE.
Recuperado de https://www.efe.com/efe/america/sociedad/casi-20-000-detenciones-en-republica-dominicana-por-
violar-el-toque-de-queda/20000013-4210200
2 Tribunal Constitucional. Sentencia TC/0233/13, del 23 de noviembre de 2013, párr. 10.o.
3 Corte IDH. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. Vs. Ecuador. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de noviembre de
2007, párr. 53.
a declarar el estado de emergencia podemos evidenciar que la misma atribuye las facultades
extraordinarias al Presidente de “[d]isponer las restricciones, por el tiempo estrictamente
necesario, a las libertades de tránsito, asociación y reunión” y a la vez dispuso que “[n]ingún otro
derecho de los enunciados en el numeral 6 del articulo 266 constitucional y en el articulo 11 de la
Ley núm. 21-18 será objeto de restricción.”
Es claro entonces que, si bien la prohibición de la privación de libertad sin causa o sin las
formalidades legales es un derecho suspendible en un estado de emergencia, este no es el caso que
nos ocupa pues no fue incluido en la Resolución de autorización aprobada por el Congreso
Nacional. Por el contrario, dicha Resolución excluyó expresamente la restricción de cualquier otro
derecho distinto a las libertades de tránsito, asociación y reunión. Cabe destacar que este texto de
la Resolución fue incluido íntegramente en el artículo 2 del Decreto 134-20 que declara estado de
emergencia en todo el territorio nacional.

Así las cosas, resulta claro que no nos encontramos en un contexto de excepcionalidad o
suspensión respecto al derecho a la libertad y seguridad personal consagrado en el artículo 40
constitucional. Por tanto, deben cumplirse todas las formalidades legales, constitucionales y
convencionales que sirven como garantía para impedir la restricción arbitraria e ilegal de dicho
derecho, tales como: la necesidad de una orden motivada y escrita por juez competente salvo en
casos de flagrancia, la prohibición de condena o sanción por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa, así como la prohibición
a la Administración Pública de –en el ejercicio de su potestad sancionadora establecida por ley–
imponer sanciones que, de forma directa o subsidiaria, impliquen privación de libertad, entre otros.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado sobre la privación
de libertad y la observación estricta de la legislación al indicar que:
“[I]ndependientemente de la razón de su detención, en la medida en que se trata de una
privación de libertad ejecutada por un Estado Parte de la Convención, dicha privación de la
libertad debe ajustarse estrictamente a lo que la Convención Americana y la legislación
interna establezcan al efecto, siempre y cuando ésta última sea compatible con la
Convención.”4

En virtud de lo anterior, las detenciones por incumplimiento del toque de queda no se ajustan a
nuestra legislación ni al texto convencional en tanto constituyen una clara extralimitación del
alcance material de la declaratoria de emergencia autorizada por el Congreso Nacional. Sobre este
particular, la Corte Interamericana ha interpretado el artículo 27 de Convención Americana, el cual
permite la suspensión excepcional de derechos convencionales y ha indicado que “estando
suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden
ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni
cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de
las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada. … [E]l principio de legalidad, las

4Corte IDH. Caso Wong Ho Wing Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2015, parr. 235.
instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables.”5 Por lo tanto, continuar con
estas detenciones con fundamento en el estado de emergencia resulta inconstitucional e
inconvencional.
Una vez explicado por qué claramente no está suspendido el derecho a la libertad personal y
reiterando que las formalidades requeridas en condiciones normales siguen siendo exigibles,
explicaré cómo estas detenciones por incumplimiento del toque de queda violentan el principio de
legalidad. Dicho principio en materia penal comporta la premisa esencial de que no hay delito ni
pena sin ley previa y está consagrado en el artículo 40, numeral 13 constitucional. La pregunta es
precisa: ¿es el incumplimiento de un toque de queda una infracción penal con sanción claramente
establecida?
Mi respuesta es que no contamos en la República Dominicana con ninguna disposición que, no
estando suspendido el derecho a la libertad y la seguridad personal, permita procesar a alguien por
incumplir un toque de queda. De hecho, al revisar la Instrucción General para casos de violación
a las normas de toque de queda del Procurador General de la República dictada el 1 de abril –
luego de 13 días y cerca de 20,000 detenciones –, nos damos cuenta de que la única normativa con
la cual se pretende justificar una sanción de privativa de libertad de las mencionadas en sus
consideraciones es el Código Penal en sus artículos 209 y 212 que establecen el tipo penal de
rebelión con una pena de seis días a seis meses de ser ejecutado sin armas. Un sencillo estudio de
este tipo penal permitiría incluso al juzgador más inexperto concluir que incumplir un toque de
queda no es una rebelión. Sin embargo, a pesar del intento de tergiversar tanto el tipo penal de
rebelión como la sanción correspondiente –pues no es un día de detención – una adecuada lectura
del artículo 209 permite concluir que la imputación del referido tipo penal a quienes incumplan
con el toque de queda no satisface los estándares de taxatividad que exige el principio de legalidad.
Previo a la Instrucción General de la PGR, el abogado penalista Manuel Ulises Bonelly Vega se
refirió a la existencia o no de una infracción penal por incumplir el toque de queda, analizando
incluso la posibilidad de subsumir esta conducta dentro del tipo penal de rebelión.6 En su análisis,
Bonelly se centra en el artículo 32 de la Ley 21-18 que dispone que “el incumplimiento o
resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en los estados de excepción será
sancionado de acuerdo con las disposiciones de las leyes vigentes” concluyendo que se trata de
una remisión a la ley ordinaria cuestionable “desde el punto de vista de la técnica legislativa penal,
tomando en cuenta la exigencia de estricta legalidad y la consecuente prohibición de elaborar tipos
penales amplios.”7 Asimismo, y al afirmar que el tipo penal de rebelión responde a un contexto
muy distinto, concluye que ninguna “disposición legal vigente describe la conducta específica de
desobedecer el horario del toque de queda”8. Bonelly termina proponiendo una modificación al

5 Corte IDH. Opinión consultiva OC-8/87 “El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6
Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, del 30 de enero de 1987, párr. 24.
6 Bonelly, M.U. (2020). El incumplimiento del toque de queda. El Caribe. Recuperado
de https://www.elcaribe.com.do/2020/04/01/el-incumplimiento-del-toque-de-queda.
7 Ibid.
8 Ibid.
referido artículo 32 de la Ley 21-18 que describa las conductas específicas que constituyen delitos
y sus respectivas sanciones.
Aunque concuerdo con la problemática que plantea el referido penalista, su solución sería
insuficiente para regularizar las detenciones impuestas por la policía en un estado de emergencia
que no ha suspendido la libertad y seguridad personal como el actual. Asumiendo que la
modificación del artículo 32 de la Ley 21-18 que propone fuera incluida, la detención
implementada por los oficiales del orden sin control judicial alguno seguiría siendo ilegal por no
observar el debido proceso ni la garantía del juez competente. Estaríamos ante el único delito que
permitiría en la práctica que nuestros agentes del orden efectivamente condenen al imputado.
Adicionalmente, no podemos dejar de señalar que no solo están siendo detenidas personas por
incumplir el toque de queda sin base legal alguna, sino que algunas son grabadas por los propios
agentes policiales en videos publicados en las redes sociales en franca vulneración a una serie de
derechos que ellos mismos están llamados a proteger como la dignidad humana, el honor, la propia
imagen, la integridad personal, entre otras. Además, como producto de la misma falta de control
judicial de la detención, las personas detenidas quedarán con antecedentes penales que
imposibiliten el libre desarrollo de sus planes de vida debido a una detención sin asidero jurídico.
Esto ha sido confirmado por el director de la Policía Nacional en los términos siguientes:
“Simplemente nosotros estamos sometiéndolos y [le] estamos metiendo su registro policial,
lo que la gente llama ficha… entonces eso es un absurdo usted saber que después que le
hicimos ese registro policial, no piense que usted va a tener ninguna visa, porque no se la va
a dar nadie… no piense que usted va a conseguir trabajo”9
Las anteriores arbitrariedades y sus implicaciones jurídicas son solo una pequeña ilustración de
qué tan peligroso es dar carta blanca a la fuerza pública para sancionar. Si bien detener personas
por incumplir el toque de queda como medida para enfrentar el contagio por Coronavirus es
cuestionable en cuanto a su razonabilidad, idoneidad y efectividad, lo que no debe estar sujeto a
debate es la prohibición de aplicar dicha medida inobservando el principio de legalidad y las
propias disposiciones aplicables en casos de excepción. Aún frente a esta imperiosa situación que
enfrenta el país y el mundo, existen formas legales y legítimas de tomar estas medidas sin
trivializar el Estado de Derecho y las garantías que de él se derivan en favor de todas y todos.
Sobre el autor
* El autor es Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, posee
una Maestría (LL.M) en Estudios Avanzados en Derecho Internacional Público con
especialización en Derecho Penal Internacional por la Universidad de Leiden. Se desempeña como
Visitante Profesional en la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, anteriormente, ha
trabajado en la Corte Penal Internacional, las Salas Especiales de los Tribunales de Camboya y el
Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana. Las opiniones expresadas son sólo del
autor. andersondirocie@gmail.com

9Adames, M. (2020). Director de la Policía dice quienes alteren orden público durante cuarentena son fichados. Listin
Diario. Recuperado de https://listindiario.com/la-republica/2020/03/27/610700/director-de-la-policia-dice-quienes-
alteran-orden-publico-durante-cuarentena-son-fichados
Fuentes
[1] EFE (20200. Casi 20.000 detenciones en República Dominicana por violar el toque de
queda. Agencia EFE. Recuperado de https://www.efe.com/efe/america/sociedad/casi-20-000-
detenciones-en-republica-dominicana-por-violar-el-toque-de-queda/20000013-4210200
[2] Tribunal Constitucional. Sentencia TC/0233/13, del 23 de noviembre de 2013, párr. 10.o.
[3] Corte IDH. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. Vs. Ecuador.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de
noviembre de 2007, párr. 53.
[4] Corte IDH. Caso Wong Ho Wing Vs. Perú. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2015,
parr. 235.
[5] Corte IDH. Opinión consultiva OC-8/87 “El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts.
27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, del 30 de enero de 1987,
párr. 24.
[6] Bonelly, M.U. (2020). El incumplimiento del toque de queda. El Caribe. Recuperado
de https://www.elcaribe.com.do/2020/04/01/el-incumplimiento-del-toque-de-queda.
[7] Ibid.
[8] Ibid.
[9] Adames, M. (2020). Director de la Policía dice quienes alteren orden público durante
cuarentena son fichados. Listin Diario. Recuperado de https://listindiario.com/la-
republica/2020/03/27/610700/director-de-la-policia-dice-quienes-alteran-orden-publico-durante-
cuarentena-son-fichados