III. Imperial Presidency! Redux?

Die institutionelle Machtbalance zwischen

Terrorbekämpfung und Präventivkrieg

Söhnke Schreyer

»Iraq has now resurrected presidential power, and die imperial presidency
has been born again, with its usual cavalier attitude toward due process and
individual freedom. There are the excesses of the Patriot Act; the admini-
stration's contention that a presidential pronoucement of >enemy combat-
ant« can justify suspension of habeas corpus; the Guantänamo prisoners
consigned for years to a legal limbo without access to lawyers or families;
the many months of indifference to Red Cross reports of cruelties to de-
tainees in Iraq« (Schlesinger 2004: XIV).

1. Return of the King?

Präsident und Kongress nach »9/11«
Die institutionelle Machtbalance zwischen Präsident und Kongress
scheint nach den Terroranschlägen von New York und Washington und
dem Irakkrieg vom Frühjahr 2003 aus dem Gleichgewicht geraten zu
sein. Beobachter und Kommentatoren stilisierten bereits die brutalen
Anschläge auf die Zwillingstürme in New York City und das Pentagon
vor den Toren der Hauptstadt zu einem epochalen Wendepunkt der
amerikanischen Innen- und Außenpolitik und prognostizierten eine
grundlegende Machtverschiebung zu Gunsten der Exekutive. George W.
Bushs beherzter Griff nach den Zügeln der Macht - nach seinem kurz-
zeitigen Abtauchen in den endegenen Atombunkern des Landesinneren
— galt als untrügliches Vorzeichen einer erneuten Dominanz der Präsi-
dentschaft wie sie die Vereinigten Staaten zuletzt zu Beginn der 1970er
Jahre erlebt hatten. Michael Beschloss, der quasi-offizielle Historiker des
Weißen Hauses in den US-Medien, verkündete im Anschluss an eine vor
dem Kongress gehaltene Rede Bushs zu den Terroranschlägen nicht
ohne Enthusiasmus: »The Imperial Presidency is back. We just saw it«
(Beschloss 2001). Eventuell noch bestehende Zweifel an der Nachhaltig-
keit des Trends wurden für viele Beobachter durch die Durchsetzung des
Präventivkriegs gegen den Irak ausgeräumt (vgl. dazu den Beitrag von
Jürgen Wilzewski in diesem Band). Kein geringerer als Arthur M. Schle-
112 III. Imperial Presidency Redux?
singer Jr., der das Konzept einer extrakonstitutionellen Presidential Supre-
macy in der Nixon-Ära popularisiert hat (Schlesinger 1989 [1973]),
schloss dezidiert: »Iraq has now resurrected presidential power, and the
imperial presidency has been born again« (Schlesinger 2004: XIV).
Auf den ersten Blick überzeugt die Diagnose und mutet im Licht der
Umstände mehr als plausibel an. Schon im Präsidentschaftswahlkampf
2000 hatte George W. Bush eine Stärkung der Exekutive gefordert und
angekündigt. Die September-Anschläge, die alle bisherigen Vorstellungen
von terroristischen Gewaltakten sprengten, verliehen dem auf die Präsi-
dentschaft des Amtsvorgängers Bill Clinton gemünzten Wahlkampfthe-
ma eine unerwartet dramatische Bedeutung. Seit jeher gelten Katastro-
phen- und Bedrohungssituationen als »Stunde der Exekutive«, die, wie es
Alexander Hamilton im Federalist Nr. 70 formuliert hat, gegenüber der
Legislative »Entschlusskraft, Rührigkeit, Verschwiegenheit und schnelle
Umsetzung« {decision, activity, secrecy, and dispatcB) verspricht (Hamilton et
al. 1982: 356). Außenpolitische Krisen wirken demnach als Katalysatoren
der Machtkonzentration in der Regierungsspitze und in den USA als
Geburtshelfer der »imperialen« Präsidentschaft.
Unbeschadet der skizzierten Entwicklungen und der gewichtigen
Stimmen will ich im Folgenden gegen die These einer Restauration der
imperialen Präsidentschaft argumentieren. Zunächst ist bemerkenswert,
dass das »imperiale Szenario« in merkwürdiger Weise mit der nur wenige
Monate nach dem fulminanten Wahlsieg im November 2004 einsetzen-
den Debatte um eine »lame duck presidency« Bushs kontrastiert (Dionne
2005). Frühere Diskussionen um die Qualifikation des »politischen Fe-
dergewichts« George W. Bush für das höchste Amt sind zwar nach den
Terrorangriffen weitgehend verstummt. Doch die Prognose eines deut-
lich abnehmenden Einflusses der Administration gegenüber der eigenen
Partei, dem Kongress und der Öffentlichkeit greift das Grundthema
einer inhärenten Führungsschwäche wieder auf. Wichtiger sind aber
Argumente, die auf das Konzept der imperialen Präsidentschaft zurück-
greifen, wie es von Schlesinger im politisch-polemischen Umfeld des
Watergate-Skandals entwickelt worden ist
Schon die verschiedentlich positiven Reaktionen auf das Wiederer-
starken der Präsidentschaft unter diesen Vorzeichen und das Fehlen breit
gestreuter Befürchtungen hinsichtlich einer sich anbahnenden Verfas-
sungskrise deuten darauf hin, dass der gegenwärtigen Debatte zumindest
in Teilen ein entschärftes Verständnis des Konzepts zu Grunde liegt.
Darüber hinaus demonstrieren die schnell wechselnden Befunde eine
mangelnde Tiefenschärfe der Diskussion - die Diagnosen reichen von
einem Ende der imperialen Präsidentschaft (Beschloss 2000; Schlesinger
Crusader State? 113
1998) über die von Donald Wolfensberger rhetorisch gestellte Frage
»War sie jemals wirklich verschwunden?« {Did it ever really go away?) (Wol-
fensberger 2002; vgl. auch Healy 2000), bis hin zur These der »Wieder-
auferstehung« {resurrection) (Irons 2005; Rudalevige 2005; Schlesinger
2004; Beschloss 2001) und — in einer interessanten Wendung - der
»Nicht-Fügsamkeit des Kongresses« {congressional non-aquiescence) (Wol-
fensberger 2005).
Demgegenüber erlaubt der Rückgriff auf das ursprüngliche Konzept
eine vergleichsweise konzise Überprüfung anhand von Kriterien, die
zunächst beleuchtet werden sollen (Kapitel 2). Die konstitutionell-
institutionelle Ausrichtung des Ansatzes weist dabei auf seine Grenzen
hin — insbesondere auf die Vernachlässigung des gesellschaftlichen Kon-
texts. Folgt man Schlesingers eigenen Hinweisen auf die Entstehungsbe-
dingungen der imperialen Präsidentschaft, lassen sich mit Hilfe von
Theorien zu so genannten Party Alignments (Parteisystemen) und der ver-
änderten Einbettung der Präsidentschaft in das politische System, die
zumeist unter dem Stichwort einer plebiszitären Präsidentschaft disku-
tiert werden, wichtige Unterschiede der gegenwärtigen Situation zu den
1960er und 1970er Jahren herausarbeiten. In dieser Perspektive folgt die
Analyse grob schematisch dem Dreischritt von Politics (Kapitel 3), Policies
(Kapitel 4) und Polity (Kapitel 5). Die Schlussfolgerungen (Kapitel 6)
versuchen vor dem skizzierten Hintergrund eine Einordnung der Bush-
Präsidentschaft, die zwischen plebiszitärem Appell und pragmatischer
Verhandlungsbereitschaft ihre Handlungsoptionen zu erweitern sucht
Die Bush-Regierung und ihre Politik bleibt sichtlich kontrovers, auch
wenn das »imperiale Verdikt« dabei zu hoch greift (Leggewie 2005). Die
grundsätzlichen Fragen und Probleme, die demokratisch-legitimatorische
und inhaltlich-ideologische Aspekte des Willensbildungsprozesses berüh-
ren, können aus dem Blickwinkel der modernen, post-imperialen Präsi-
dentschaft schärfer in Fokus gebracht werden.
2. The Most Absolute Monarch:
Das Konzept der imperialen Präsidentschaft
Das Konzept der imperialen Präsidentschaft lässt auf den ersten Blick
wenig an Klarheit und Eindeutigkeit vermissen. Die Standard- und Text-
buchdefinition kann in der einfachen Formel »Usurpation der Verfas-
sungskompetenzen der Legislative durch die Exekutive« zusammenge-
fasst werden (Wolfensberger 2002: 36). Das klassische und wichtigste
Beispiel einer solchen Anmaßung von Verfassungskompetenzen ist das
114 III. Imperial Presidency Redux?
Unterlaufen der Kriegsvollmachten (WarPowers) des Kongresses —insbe-
sondere des Rechts auf Kriegserklärung, in der Regel unter Verweis auf
nationale Notsituationen und außerhalb der Verfassung liegende Son-
derkompetenzen der Regierung. Dies, so Schlesingers Argument, führt
zu einer Ausschaltung der wechselseitigen institutionellen Kontrolle
(Checks and Balances) und damit zu einer monarchistisch-absolutistischen
Machtkonzentration im Amt des Präsidenten. Paradigmatisch für das
konstitutionelle Krisenszenario ist die Präsidentschaft Richard Nixons
(1969-1974), dessen Praktiken laut Schlesinger dazu führten, dass der
amerikanische Präsident zu Beginn der 1970er Jahre, mit der möglichen
Ausnahme des chinesischen Staats- und Parteichefs Mao Tse-tung, in
Fragen von Krieg und Frieden zum »uneingeschränktesten Monarchen«
(most absolute monarch) unter den Großmächten dieser Erde geworden war
(Schlesinger 1989: IX).
Doch zum einen ist das Konzept schon auf der theoretischen Ebene
komplexer und in der Anwendung auf die Praxis weniger eindeutig als ds
die pointierte Kurzformel von der Usurpation der Verfassungskompe-
tenzen der Legislative durch die Exekutive nahe legt. Nur im Grenz- und
Krisenfall der Nixon-Administration ist die Einschätzung weitgehend
unkontrovers. Nixons offen proklamierte Maxime, dass der Präsident j!w
definitionem überhaupt nicht jenseits des Gesetzes agieren könne (»when
the president does it, it means that it is not illegal«, zit. nach Schlesinger
1989: 421), erledigt im Zweifelsfall Bedenken in der Beurteilung von
Motiven und Argumenten. Zum anderen tritt neben die konstitutionelle
die politische Dimension, da die Einhaltung oder Durchsetzung von
Verfassungsbestimmungen immer eine Frage des Zusammenspiels der
Erwartungen und Verhaltensmuster von Exekutive, Legislative und Judi-
kative sowie gesellschaftlichem Umfeld ist.
Untersucht man zunächst das analytische Raster, so zeigt sich, dass
das auf den ersten Blick trennscharfe Kriterium auf einer Serie keines-
wegs einfacher Einschätzungen beruht. 'Erstens zielt das Konzept der
imperialen Präsidentschaft nicht auf einzelne Verletzungen der Verfas-
sung oder die umstrittene Beanspruchung von Handlungsvollmachten,
sondern auf ein übergreifendes Muster von Praktiken, nämlich:
»(...) the all-purpose invocation of «rational security<, the insistence on
executive secrecy, the withholding of information from Congress, the re-
fusal to spend funds appropriated by Congress, the attempted intimida-
tion of the press, the use of die White House itself as a base for espio-
nage and sabotage directed against the political opposition« (Schlesinger
1989: IX/X).
Crusader State? 115
In diesem Sinn präsentiert Schlesinger in der Neuauflage seines 1973
erschienenen Bandes ein dreigliedriges Kriterienset: Nämlich »die
Kriegsvollmachten« (the war-making power), »das Geheimhaltungssystem«
(the secrecy system) und »den Einsatz von Ausnahmekompetenzen, die im
Zusammenhang mit der Bekämpfung äußerer Feinde erworben wurden,
gegen das amerikanische Volk« (the employment against the American people of
emergency authority acquired against foreign enemies). Diese drei Faktoren wer-
den als »entscheidender Test« der imperialen Präsidentschaft ausgewie-
sen (Schlesinger 1989: 441). Instruktiv ist die Anwendung des Schemas
auf die Reagan-Administration (1981-1989): Schlesinger hält ihr vor, dass
sie durch die Beanspruchung exekutiver Sondervollmachten und mehr-
fache nicht autorisierte Militäreinsätze die Kriegsvollmachten des Kon-
gresses verletzt und versucht habe, durch die Ausweitung der Geheim-
haltungsrechte und -Vorschriften die demokratische Kontrolle zu unter-
laufen. Doch Reagan wandte die Machtinstrumente der Präsidentschaft
nicht gegen die politische Opposition, sondern akzeptierte deren Rolle
und Legitimität und blieb damit unterhalb der Schwelle der voll ausge-
bildeten imperialen Präsidentschaft (Schlesinger 1989: 457).
Zweitens ist die Beurteilung einzelner Verletzungen oder umstrittener
Akte problematischer als es die verfassungsrechtliche Gestaltung der
Kriterien nahe legt. Die historische Praxis kennzeichnet eine breite
Grauzone, die durch gegenläufige oder unklare Verfassungsbestimmun-
gen, mehr oder minder kontroverse Präzedenzfalle und politische Inter-
pretationen einer Einengung entzogen wird. Die War Powers, die nomi-
nell dem Kongress das Recht auf Kriegserklärung und dem Präsidenten
als Oberbefehlshaber der Streitkräfte das Recht des Truppeneinsatzes in
Notsituationen zuweisen, stehen dabei in der Regel im Zentrum der
Auseinandersetzungen. In der restriktiven Variante werden die Verfas-
sungsbestimmungen im Sinne von George Washingtons Daumenregel so
interpretiert: »No (military) expedition of importance can be undertaken,
until Congress shall have deliberated on the subject, and authorized such
matter« (zit. nach Healy 2000: 11). Von aktuellen oder unmittelbar be-
vorstehenden Angriffen abgesehen, Hegt danach die Initiative im Hin-
blick auf militärische Interventionen beim Kongress (Fisher 1995). Im
Gegensatz dazu werden dem Präsidenten in der expansiven Variante eine
deutlich größere Rolle und weiter gezogene Freiräume zugemessen. Re-
striktiv gelesen wird die Kriegserklärungskompetenz des Kongresses, die
auf einen deklaratorischen Akt zusammenschnurrt, der zwar die Mobili-
sierung der Nation in Großkonflikten erlaubt, nicht aber die Vorbedin-
gung für die Initiierung von militärischen Schritten ist (Yoo 2005, 1996).
116 III. Imperial Presidency Redux?
Die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte (»the power of ma-
king war«) wird dem Präsidenten zugeschrieben.
Kritisch pointiert kann den Presidentialists vorgehalten werden, dass sie
die bewusste Absetzung der Gründerväter von frühneuzeitlichen Völker-
rechtstraditionen und dem historischen Vorbild der britischen Monar-
chie ignorieren, die als Grundlage dieses Interpretationsstranges fungie-
ren. Doch ebenso augenfällig ist die Vernachlässigung der kaum weniger
bewussten Entscheidung des Verfassungskonvents für eine eigenständige
Exekutive, die nicht auf die Umsetzung der Entscheidungen der Legisla-
tive beschränkt bleibt und auch mit der Wahrung der nationalen Sicher-
heit betraut ist, seitens der Congressionalists. Nach kurzer, kryptischer De-
batte, die augenscheinlich selbst unter den anwesenden Delegierten für
Verwirrung sorgte, hat der Konvent dem Präsidenten Kriegsvollmachten
eingeräumt, die zwar defensiv ausgelegt sind, aber - mit oder ohne Origi-
nal Intent - nicht an ausdrückliche Verfahren oder Kriterien gebunden
wurden (Lofgren 1972; Farrand 1966, insbesondere Band 2: 317/318).
Der zusätzliche Einbezug der Kongresskompetenzen zur Autorisie-
rung von Militärausgaben und zur Organisation der Streitkräfte sowie
der Zuständigkeiten des Präsidenten in der Führung der diplomatischen
Beziehungen und in der Aushandlung internationaler Verträge ist bei
einem Versuch, die Grenzlinien zu klären, kaum hilfreich. Vielmehr ver-
weist die komplexe Konstellation auf Richard Neustadts klassische For-
mel der »getrennten Institutionen, die sich Machtbefugnisse teilen« {sepa-
rate institutions, sharing powers), die auch jenseits der Kriegsvollmachten die
Verteilung der Kompetenzen im Unterschied zu strikten Gewaltentei-
lungskonzepten charakterisiert. Wenngleich Power Sharing als Mechanis-
mus zur Sicherung nationaler Interessen gedacht sein mag, ist dieses
Arrangement im Konfliktfall - in Edward Corwins Zuspitzung des Prin-
zips - eine »Einladung zum Kampf« {invitation to struggle) (zit. nach
Crabb/Holt 1992). So räumt auch Schlesinger ein, dass die Verfassungs-
interpretation häufig keine Frage von primär konstitutionellen, sondern
von hauptsächlich politischen Argumenten sei und in der präsidentiellen
Praxis selbst »strict constructionists« (die einer wortgetreuen Auslegung
eines Gesetzestextes anhängen) wie Thomas Jefferson (1801-1809) in der
Frage der Kriegsvollmachten einer expansiven Auslegung gefolgt seien
(Schlesinger 1989: 287 u. 442). Entscheidend ist dann aber weniger der
einzelne Tatbestand als vielmehr, ob - im Sinne der viel zitierten Checks
and balances - die Kooperation zwischen den Institutionen gesucht wird
und das Regierungshandeln demokratischer Kontrolle unterworfen
bleibt.
Crusader State? 117
Jenseits der konstitutionellen Fragen ist eine offene Flanke des Konzepts
der imperialen Präsidentschaft in der politisch-gesellschaftlichen Dimen-
sion zu verorten. Schlesinger selbst diskutiert den historischen Trend der
Stärkung der Exekutive im Rückbezug auf nationale wie internationale
Krisen. »Energische präsidentielle Führung« {vigorous presidential leadership)
erlaubte den Vereinigten Staaten demnach ungeachtet der Hemmungen
und Hindernisse des Systems der institutionellen Gewaltenteilung und
funktionalen Gewaltenverschränkung politische Antworten auf dramati-
sche Herausforderungen zu finden (Schlesinger 1989: VIII). Problema-
tisch wird die Tendenz zu Presidential Primacy als Universallösung in Kri-
senzeiten durch den drohenden Umschlag in Presidential Supremacy - ge-
wissermaßen die pathologische Übersteigerung einer ansonsten notwen-
digen und begrüßenswerten Entwicklung.
Diese stark an modernisierungstheoretische Argumente angelehnten,
skizzenhaften Ausführungen Schlesingers klammern politische Entschei-
dungsprozesse (Politics) und politische Inhalte (Policies) weitgehend aus.
Doch in lockerer Anlehnung an Stephen Skowronek (2000) ist präsiden-
tielle Führung in Political Time eingebunden, die Herausbildung der mo-
dernen Präsidentschaft mithin nicht ohne den gesellschaftlichen Kontext
zu rekonstruieren, der im US-Rahmen häufig mit Hilfe der Theorie der
Party Alignments gefasst wird (Sundquist 1983). Ohne auf die Details und
Varianten der Konzepte Party Alignments, Political Time oder Presidential
Leadership einzugehen, sind der Ausbau wie die Grenzen der Hand-
lungsmöglichkeiten der Exekutive, das Verhältnis zu Kongress, Interes-
sengruppen und Öffentlichkeit bis in die 1960er Jahre durch relativ stabi-
le Parteikoalitionen strukturiert. Die Zuspitzung und Krise der imperia-
len Präsidentschaft, das Umschlagen von Presidential Primacy in (den Ver-
such von) Presidential Supremacy ist aus diesem Blickwinkel im Zusam-
menhang mit dem Aufbrechen des traditionellen Rückkoppelungsme-
chanismus zwischen politischem System und Gesellschaft zu sehen. Prä-
sident Nixon beanspruchte als Leitfigur einer New Republican Majority ein
politisches Führungsmandat, aber das Auseinanderfallen der Parteimehr-
heiten in den Präsidentschafts- und Kongresswahlen verweigerte ihm die
konventionellen Mittel zur Durchsetzung seiner Politik.
Die Präsidenten (seit und) nach Nixon haben versucht, das Wegbre-
chen der parteipolitischen Absicherung ihrer Politik mit einer Reihe von
Strategien zu kompensieren. Die am häufigsten diskutierte Strategie wird
unter dem Begriff der Plebiscitary Presidency gefasst — die Mobilisierung
öffentlicher Zustimmung über die Köpfe von Kongressmitgliedern und
politischen Eliten hinweg im Sinne einer »permanent campaign«
(Mann/Ornstein 2000; Kernell 1986), welche die Durchsetzung von
 Crusader State? 123

York und Washington zunächst auf grundlegende Veränderungen einge-

spielter Verhaltensmuster hin. Die Bekundungen überparteilicher Ko-
operation und die Zusicherung der vollen Unterstützung des Kongresses
für den Präsidenten Heßen eine Abkehr von den zunehmend scharfen
parteipolitischen Konflikten und institutionellen Rivalitäten erwarten, die
ihren Höhepunkt in der Clinton-Ära, in dem vom Republikanischen
Kongress angestrengten Amtsenthebungsverfahren gefunden hatten
(Pfiffner 2005). Doch Überparteilichkeit {bipartisanship) als generelles
Phänomen erwies sich als vergleichsweise kurzlebig, und eine genuine
Kooperation zwischen den Parteien und Institutionen blieb weitgehend
auf sicherheitspolitische Fragen beschränkt. Demgegenüber ist eine
Rückkehr zu der »klassischen« Kräfteverteilung, nach der sich der Kon-
gress nicht nur in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik, sondern
auch bei innenpolitischen Themen dem Präsidenten unterordnete (Wol-
fensberger 2002: 36), nicht aus den Interaktionen zwischen der Bush-
Administration und der Legislative herauszulesen.
Die hoch kompetitive Konstellation zwischen Demokraten und Re-
publikanern resultierte vielmehr bereits im Vorfeld der Zwischenwahlen
des Jahres 2002 in einen sichtlichen Wiederanstieg der Spannungen, und
das Klima der Zusammenarbeit konnte das Wiederaufblitzen institutio-
neller RivaEtäten nicht verhindern. Bis zu den hart umkämpften Präsi-
dentschaftswahlen des Jahres 2004 zerstoben selbst Hoffnungen auf eine
Abmilderung des Parteienstreits, der häufig die Toleranzschwelle der
Wählerschaft überschreitet. Die zu beobachtenden Interaktionsmuster
deckten im Einzelnen von dem anfänglichen Burst of Bipartisanship über
wechselnde Mehrheitskoalitionen bis zu anhaltendem Partisan Gridlock
die gesamte Bandbreite ab. Für die Zwecke der Analyse dieser Muster ist
es sinnvoll, zwischen Innen- und Außenpolitik sowie zwischen sicher-
heitsrelevanten und anderen Politikbereichen zu unterscheiden. Darüber
hinaus ist institutionelle Kooperation nicht einfach mit Dominanz
gleichzusetzen, sondern kann neben wechselseitiger Anpassung auch ein
, Einlenken der Administration einschließen.
In der Sicherheitspolitik zeigen die direkten Reaktionen auf die Ter-
roranschläge des September 2001 ein hohes, von Kommentatoren wie
der Öffentlichkeit positiv aufgenommenes (und gefordertes) Maß an
Kooperation zwischen den Parteien und Institutionen. Die schnelle und
von breiter Zustimmung getragene Autorisierung des »Kriegs gegen den
Terror«, das Notfallhaushaltsgesetz mit einem Umfang von 40 Milliarden
US-Dollar und der USA Patriot Act zeigten echte Zusammenarbeit unter
der Führung des Präsidenten, zu der die Situation wie die Erwartungen
der Bevölkerung jedoch keine ernsthafte Alternative boten. Bemerkens-
124 III. Imperial Presidency Redux?
wert bleibt, dass der Kongress unter den außergewöhnlichen Umständen
auf inhaltliche Mitsprache und institutionelle Interessen bestand (Wol-
fensberger 2004). So enthielt die Resolution zum Streitkräfteeinsatz in
Afghanistan nicht die von der Administration geforderte Klausel, die
effektiv einen Freibrief für Militäreinsätze über die Zusammenhänge des
11. September 2001 hinaus ausgestellt hätte, und beinhaltete einen Hin-
weis auf das Kriegs Vollmachtengesetz (War Powers Resolution) von 1973.
Ebenso wurde die vom damaligen Justizminister John Ashcroft gefor-
derte Verabschiedung des Patriot Act »binnen Wochenfrist« von Vertre-
tern beider Parteien zurückgewiesen, als nicht notwendig erachtete Be-
stimmungen aus dem Entwurf der Administration gestrichen und um-
strittene neue Ermittlungskompetenzen zeitlich befristet. Im Interesse
eines raschen und einvernehmlichen Vorgehens zeigte sich der Präsident
zu Zugeständnissen bereit - jedenfalls versuchte er in dieser Phase nicht,
den Kongress öffentlich unter Druck zu setzen.
Doch selbst die Sicherheitspolitik bietet eine Reihe von Beispielen,
die nicht dem Muster präsidentieller Führung gegen einen widerwilligen
oder mit Hilfe eines willfährigen Kongresses folgen. In den wichtigsten
Fällen ging die Initiative von der Legislative aus, und der Präsident beug-
te sich unter dem politischen Druck. So stieß der Demokratische Vor-
schlag zur Schaffung eines Superministeriums für innere Sicherheit {De-
partment of Homeland Security) zunächst auf kategorischen Widerstand von
Seiten der Bush-Regierung. Das Superministerium, unter Aufsicht des
Kongresses, durchkreuzte Pläne der Administration, unter dem Dach des
Weißen Hauses einen so genannten Terrorism C%ar zur Koordination der
inneren Sicherheit einzusetzen. Bush korrigierte unter dem Eindruck der
breiten öffentlichen Unterstützung für das Konzept der Opposition
seinen Kurs und setzte nun ironischerweise die Demokraten unter
Druck, weil sie auf den üblichen Rechten für die Mitarbeiter der neuen
Behörde bestanden.
Noch deutlicher wurde das Durchsetzungsvermögen der Demokra-
ten und des Kongresses in der Frage der Einsetzung einer Untersu-
chungskommission zur Arbeit und zu den Versäumnissen der Sicher-
heitsdienste im Vorfeld der Terroranschläge von New York und Wa-
shington (The 9/11 Commission 2004). Unter Verweis auf interne Un-
tersuchungen und Geheimhaltungserfordernisse hatte sich die Administ-
ration zunächst geweigert, der Einsetzung einer unabhängigen Kommis-
sion zuzustimmen. Angesichts der hohen Popularität der gemeinsamen
Initiative der Senatoren Joe Lieberman (D-Connecticut) und John Mc-
Cain (R-Arizona) und unter dem Druck der Hinterbliebenenverbände
sah sich der Präsident im Herbst 2001 jedoch erneut zu einem radikalen
Crusader State? 125
Kurswechsel gezwungen. Die Bush-Regierung und die Republikanischen
Kongressfraktionen konnten eine weitgehende Ausklammerung der
Bewertung der politischen Führungsleistungen im Vorfeld der Anschläge
durchsetzen. Damit blieben Fragen der politischen Verantwortung außen
vor, doch dies ermöglichte eine sachliche Kooperation, die das öffentli-
che Ansehen der Kommission und die Durchschlagskraft ihrer Reform-
empfehlungen erheblich steigerte. Vor allem die von der Kommission
aufgegriffene Forderung der Demokraten, die Steuerung der verschiede-
nen Geheimdienste durch die Einsetzung eines Director of National Intelli-
gence zu straffen und den Sicherheitsapparat einer grundlegenden Neuor-
ganisation zu unterziehen (vgl. dazu den Beitrag von Martin Kahl und
Reinhard Wolf in diesem Band), stieß anfänglich auf Seiten der Admi-
nistration auf generelle Ablehnung. Ungeachtet der anhaltenden Kritik
der Sicherheitsdienste und konservativer Experten lenkte der Präsident
wiederum rasch ein, nachdem die überparteiliche Zustimmung zu der
entsprechenden, von den Senatoren Lieberman und McCain eingebrach-
ten Gesetzesvorlage deutlich wurde (Schreyer/Wilzewski 2002: 1).
Ein in ähnlicher Weise von wechselnden Konflikt- und Kooperati-
onsmustern geprägtes Bild zeigen die anderen, nicht direkt Sicherheits-
fragen berührenden Bereiche der Innenpolitik (Campbell/Rockman
2004; Hilliard et al. 2004). Schematisch kann man zwischen parteiüber-
greifenden und parteizentrierten Strategien der Mehrheitsbildung unter-
scheiden und einen Trend — mit der Stärkung der Republikanischen
Kongressmehrheiten in den Wahlen der Jahre 2002 und 2004 - von
überparteilicher Zusammenarbeit zu parteipolitischer Polarisierung diag-
nostizieren.
Hervorzuheben ist zunächst, dass Präsident Bush zwei seiner größten
Erfolge in der Wirtschafts- und Sozialpolitik bereits vor dem Sommer
2001 auf den Weg bringen konnte. Die Steuerreform von Mai 2001 gilt
als konservatives Zierstück in Bushs Record of Legislative Victories, die er
mit Hilfe der Republikanischen Mehrheiten in beiden Kammern mit nur
geringfügigen Zugeständnissen an die Demokraten durchsetzen konnte.
Der politische Preis war allerdings hoch: Zum einen erzwang die Ab-
stimmung im Senat unter den vereinfachten Verfahrensregeln des Bud-
getprozesses, die eine Blockade durch einen so genanntes Filibuster (die
Blockade einer Abstimmung durch Nichtbeendigung der Debatte) ver-
hinderten, die zeitliche Befristung der Steuersenkungen. Zum anderen
trug der parteipolitische Kraftakt wesentlich zum Fraktionsaustritt des
Republikanischen Senators James Jeffords (Vermont) bei und führte
damit zum vorübergehenden Verlust der Kontrolle über den Senat bis zu
den Zwischenwahlen des Jahres 2002 (Schreyer/Wilzewski 2001: 1).
 126 III. Imperial Presidency Redux?
Ebenfalls vor den September-Anschlägen wurde der Kompromiss zwi-
schen Demokraten und Republikanern ausgehandelt, der den Weg für
Bushs 2weiten großen Erfolg, die im Dezember verabschiedete Bil-
dungsreform, frei machte. Gegen die ideologische Orthodoxie seiner
Partei und unter Verzicht auf symbolträchtige konservative Instrumente,
wie Fördergutscheine für den Privatschulbesuch (Vouchers), einigte sich
die Administration bereits im Juni mit führenden Demokraten auf ein
Gesetz, das neue Maßstäbe bundesstaatlicher Intervention in dem tradi-
tionell den Einzelstaaten überlassenen Politikbereich markiert.
Nach dem 11. September 2001 haben die Gestaltung«Spielräume und
Einflussmöglichkeiten der Bush-Regierung in der Fiskal-, Wirtschafts-
und Sozialpolitik merklich abgenommen (Mucciaroni/Quirk 2004).
Teilweise ist dies durch Bindung der Energien in der Sicherheitspolitik
und durch die deutlich verschlechterte Haushaltslage bedingt. Wichtiger
noch sind aber die spätestens mit den Kongress wählen des Jahres 2002
wieder aufflammenden Positions- und Programmkämpfe der Parteien,
die sich in den Präsidentschafts- und Kongresswahlen des Jahres 2004 in
einem harten Schlagabtausch um die Außen- und Sicherheitspolitik zu-
spitzten. Unter diesen Vorzeichen gelang es dem Präsidenten nur im Fall
der Medikamenten-Zusatzversicherung zum Medicare-Ptogramm und mit
einem zweiten parteipolitischen Kraftakt Ende 2003 ein weiteres, größe-
res Reformprojekt durch den Kongress zu bringen (Schreyer 2004: 44).
Ungeachtet der Tatsache, dass die Administration Konzessionen an die
Opposition gemacht und ihr eigenes Konzept fallen gelassen hatte, ver-
weigerte die überwiegende Mehrheit der Demokraten die Zustimmung.
Der fehlende Demokratische Zuspruch musste durch entsprechenden
Druck auf die eigenen Fraktionen kompensiert werden, die sich selbst
mit Blick auf die näher rückenden Präsidentschaftswahlen nur widerwil-
lig in die Pflicht nehmen ließen. Weitere Initiativen des Präsidenten in
der Sozial- und Gesundheitspolitik, von der Stärkung kirchlich-religiöser
Sozialarbeit über zusätzliche Steuersubventionen für die private Kran-
kenversicherung bis zur Reform des Rentensystems, der höchsten Priori-
tät der zweiten Amtszeit, liefen ins Leere. Weitere, mittlere und kleinere
Erfolge in der Energiepolitik und der Reform des Haftungsrechts für
Unternehmen konnten unbeschadet der gestärkten Republikanischen
Mehrheiten nur vermittels substanzieller Konzessionen an die eigene
Partei wie die Opposition vorangebracht werden.
Die statistische Betrachtung von Bushs Erfolgsrate (Success Score) in
der Gesetzgebung, jährlich berechnet von Congressional Quarterly, zeigt im
Vergleich zu seinen Amtsvorgängern ein mehr als passables Abschnei-
den (Schatz 2004). Doch zum einen reflektiert das Ergebnis die Stärke
Crusader State? 127
der Republikanischen Fraktionen, zum anderen die Beschränkung der
Administration auf eine relativ kleine Zahl von Projekten sowie die Be-
reitschaft zu substanziellen Zugeständnissen und schnellen Kehrtwen-
dungen, die dann ohne Vorbehalte als eigene Erfolge verkauft werden.
In der Außen- und Verteidigungspolitik deuten die Entwicklungsten-
denzen dagegen in eine ganz andere Richtung (Hamilton 2005;
Hils/Wüzewski 2004; Wilzewski 2003). Bedingt durch die Umstände -
wie die Konzentration des Präsidenten auf den Bereich der internationa-
len Sicherheit — konnte die Administration zumindest mittelfristig Positi-
onsgewinne verbuchen. Schon vor dem 11. September 2001 war es Prä-
sident Bush gelungen, mit der Unterstützung der Republikanischen
Kongressfraktionen und unter geschickter Ausnutzung der Kompeten-
zen des Amtes, der Außenpolitik seinen Stempel aufzudrücken. Nach
den Terroranschlägen von New York und Washington haben sich die
Handlungs- und Gestaltungsspielräume noch erweitert, weil zum einen
strittige Fragen wie der Rückzug aus internationalen Verträgen und Ver-
handlungen relativ an Bedeutung verloren haben. Zum anderen sind
Vorstöße der Administration, beispielsweise zur Erhöhung der Rüs-
tungsausgaben, unter den veränderten Vorzeichen kaum noch kontro-
vers. Wie immer der Kongress sich dabei in einzelnen Fällen verhalten
hat, blieb die Initiative in der Hand des Präsidenten. Allerdings hat die
Administration auch in der Außen- und Verteidigungspolitik nicht nur
die Bereitschaft zu drastischen Schritten und scharfer Rhetorik, sondern
auch zu Kompromissen und schnellen Wendungen gezeigt, sofern diese
zur Durchsetzung von Zielen notwendig erschienen. Dies berührt direkt
die Frage der Gewaltenteilung und der Checks and Balances, die im Zent-
rum des Konzepts der imperialen Präsidentschaft stehen.
5. A Republic to Keep!
Verfassungskonflikte und Gewaltenkontrolle
Die Ausweitung exekutiver Geheimhaltung mit dem Effekt der Unter-
minierung demokratischer Kontrollen, die Usurpation von Verfassungs-
kompetenzen und die Wendung von Ausnahmerechten gegen die politi-
sche Opposition bilden die zentralen Kriterien, an denen ein Umschla-
gen der konstitutionellen in die imperiale Präsidentschaft zu bemessen ist
(vgl. Kapitel 2). Auseinandersetzungen um die legitimen Grenzen der
Geheimhaltung und der öffentlichen Einsichtnahme ebenso wie um die
Verteilung der Kriegsvollmachten zwischen Präsident und Kongress
gehören für die Zeit nach Nixon zu den Routinekonflikten zwischen den
 128 III. Imperial Presidency Redux?
Institutionen und Parteien. Doch im Zuge der Einschränkung bürgerli-
cher Freiheiten unter den Vorzeichen des »Kriegs gegen den Terror« ist
selbst die Bedrohung demokratischer Grundrechte zumindest zu einem
Thema geworden (vgl. dazu den Beitrag von Josef Braml in diesem
Band). Vor diesem Hintergrund mag es überraschen, dass die Bush-
Regierung nach dem Schlesinger-Test kaum schlechter als ihre Vorgän-
gerinnen abschneidet, in Teilen sogar besser.
Nur wenige Zweifel bestehen nach den Erfahrungen der ersten
Amtszeit, dass die Bush-Administration nach Schlesingers Kriterien in
der Secnety-Kztegotie die Schwelle zu einer exzessiven Geheimhaltungs-
praxis überschritten hat. Schlesinger hat bereits den Vorgängeradmi-
nistrationen einen demokratie-unverträglichen Hang zum Ausbau der
Geheimhaltung vorgeworfen. Unter George W. Bush hat sich dieser
Trend ungebrochen fortgesetzt und eine neue Qualität erreicht (Dean
2004). Die NichtVeröffentlichung der Arbeitsprotokolle der Kommission
zur Erarbeitung einer nationalen Energiepolitik unter Vizepräsident Ri-
chard (»Dick«) Cheney hat schon in der ersten Jahreshälfte 2001 einen
ersten Testfall der im Präsidentschaftswahlkampf 2000 angekündigten
Strategie produziert, das Amt des Präsidenten durch die Ausweitung der
Vertraulichkeit interner Beratungen zu stärken. Nach dem 11. September
2001 haben Fragen der Geheimhaltung im Hinblick auf die Arbeit der
Sicherheitsdienste, wie Informationen über potenzielle Anschlagsziele,
eine dramatisch erhöhte Bedeutung gewonnen. Doch die von Justizmi-
nister Ashcroft im Oktober 2001 erlassene Richtlinie, welche die Klassi-
fizierung von Dokumenten vorsieht, wann immer eine »angemessene
rechtliche Grundlage« {sound legal basis) vorhanden ist, deutet eine Ver-
schärfung der Praxis an, die von substanziellen Geheimhaltungserfor-
dernissen unabhängig ist (Weaver/Pallitto 2005). Der Bush-Regierung ist
zuzugestehen, dass sie unbeschadet kritischer Töne aus der Justiz in den
bisherigen Gerichtsverfahren zumeist Recht erhalten hat. Zudem hat der
Präsident in wichtigen Fragen und unter dem Druck der Öffentlichkeit
wie des Kongresses, etwa im Fall der Untersuchung zu den Terroran-
schlägen von New York und Washington, Informationsanforderungen
häufig nachgegeben. Dennoch zeigt das wachsende Unbehagen, das
selbst unter den veränderten Umständen bis in die Reihen der Republi-
kanischen Kongressfraktionen reicht, dass die Administration keine kon-
sensfähige oder ausbalancierte Strategie verfolgt.
Ungeachtet der häufig scharfen Kritik an der Geheimhaltungspolitik
der Bush-Regierung steht in der Debatte um die institutionelle Machtba-
lance jedoch die Frage der Kriegsvollmachten im Vordergrund. Die Ad-
ministration hat im Vorfeld der Entscheidungen über die Militäreinsätze
Crusader State? 129
in Afghanistan wie im Irak keine Zweifel daran gelassen, dass sie glaubt,
auf Grund der Autorität des Präsidenten als Oberbefehlshaber der
Streitkräfte wie bestehender Gesetze und VN-Resolutionen die Kompe-
tenz zu haben, Militäreinsätze in den konkreten Fällen ohne Ermächti-
gung durch den Kongress anzuordnen. Typisch für die Argumentation,
die rituell an die Haltung der Demokratischen wie Republikanischen
Vorgängerregierungen anknüpft, sind die Stellungnahmen des Präsiden-
ten anlässlich der Unterzeichnung der Afghanistan- und Irak-Resolu-
tionen der Legislative, welche die »longstanding position of the executive
branch regarding the President's constitutional authority to use force«
bekräftigen (White House 2002, 2001). Ebenso selbstverständlich hat der
Kongress den Verweis auf die eigenen Kriegsvollmachten in die Resolu-
tionen eingeschrieben. Entscheidend ist vor diesem Hintergrund, dass
Präsident Bush in beiden Fällen einem Verfassungskonflikt aus dem Weg
gegangen ist.
Die Auseinandersetzungen im Fall der für die September-Anschläge
verantwortlichen Terrorgruppen und der sie unterstützenden Regierun-
gen hätten sich vermutlich noch in engem Rahmen gehalten, obwohl
Vertreter beider Parteien emphatisch das Mitspracherecht der Legislative
herausgestrichen haben. In der Irak-Debatte wäre dagegen eine ernsthaf-
te Zuspitzung des Konflikts um die Verfassungskompetenzen kaum zu
vermeiden gewesen. Unter dem Eindruck der Einwände auch aus den
Reihen der eigenen Partei und angesichts der starken Vorbehalte der
Öffentlichkeit gegen einen Alleingang der USA wie einen Alleingang der
Exekutive lenkte der Präsident jedoch ein. In die Verhandlungen mit
dem Kongress ging die Administration mit Resolutionsentwürfen, die
weit über die propagierten Zielvorstellungen hinausgingen. Dies bot der
Legislative jeweils die Möglichkeit, substanzielle Abstriche durchzuset-
zen, ohne sich direkt gegen den Präsidenten stellen zu müssen. Ungeach-
tet der geschickten Verhandlungstaktik zeigt aber vor allem die Irak-
Resolution auch die Bereitschaft Bushs, im Interesse einer breiten Zu-
stimmung auf seine Kritiker zuzugehen. Der Präsident hatte zunächst
Änderungen, die ihm die »Hände binden« würden, kategorisch abgelehnt.
Doch neben der Einschränkung der Resolution auf den Irak hat es vor
allem die Aufnahme der diplomatischen Option als erster Präferenz
Demokratischen wie Republikanischen Kongressmitgliedern erleichtert,
dem Gesetzentwurf zuzustimmen. Im Gegensatz zu seinen Amtsvorgän-
gern hat Bush damit eine Absicherung seiner Politik einer Strategie vor-
gezogen, die auf umstrittene Kompetenzansprüche setzt: Bill Clinton
(1993-2001) meldete unter dem War Powers Act 60 Militäreinsätze - mehr
als die Hälfte davon auf dem Balkan -, George H. W. Bush (1989-1993)
 130 III. Imperial Presidency Redux?
sieben und Ronald Reagan (1981-1989) 14 (Grimmett 2003). Mit Aus-
nahme des Irakkrieges von 1991 wurden die wichtigsten Einsätze — in
Grenada (1983), Panama (1989), Bosnien (1993-1995) sowie Jugoslawien
und Kosovo (1999) — dabei nicht von der Legislative autorisiert.
Kritiker der Bush-Administration wenden ein, dass die Zustimmung
des Kongresses zum Irak-Einsatz nicht den verfassungsmäßigen Anfor-
derungen einer regulären Kriegserklärung entspreche und eine unzulässi-
ge Delegation von legislativen Kompetenzen an die Exekutive darstelle
(Fisher 2003). Doch wie der damalige Vorsitzende des auswärtigen Aus-
schusses im Senat, Joseph Biden (D-Delaware), schon in der Debatte
über den Afghanistan-Einsatz deudich gemacht hat, gelten solche Reso-
lutionen als D^tfo-Kriegserklärung (Turner 2002). Zudem ist eine De-
legation unter Auflagen und Restriktionen eine gerichtsfeste Praxis des
Gesetzgebers. In diesem Sinn verteidigten Biden und der damalige
Mehrheitsführer der Demokraten im Senat, Tom Daschle (South Dako-
ta), sowie, für die Republikaner, Senator Arien Specter (Pennsylvania) die
Fassung der Kongressresolution vom Oktober 2002 (Congressional Re-
cord 2002: S10240-S10243). Selbst die von Senator Robert Byrd (D-West
Virginia) in die Irakdebatte eingebrach ten (Kurz) Gutachten renommier-
ter Verfassungsrechder nahmen an der Form der Resolution keinen An-
stoß, wenngleich sie die Notwendigkeit der Zustimmung des Kongresses
bekräftigten. Zudem hätte eine unmittelbare Kriegserklärung ironischer
Weise verhindert, dass die Legislative die von der Öffentlichkeit favori-
sierte Kombination von militärischen und diplomatischen Mitteln in die
Resolution einschreibt. Problematisch scheint nicht die Form der Zu-
stimmung des Parlaments, sondern das — im Rückblick manifeste — Feh-
len einer adäquaten Informationsgrundlage für die Entscheidung. Wenn-
gleich selbst Kritiker wie Arthur Schlesinger nicht glauben, dass der Prä-
sident vorsätzlich gelogen hat (Schlesinger 2004: 28), muss sich die Ad-
ministration eine politisch motivierte Manipulation der Geheimdienstin-
formationen vorhalten lassen (Fisher 2005; Pfiffner 2004). Die irrtümli-
che Annahme, dass das Regime Saddam Husseins über bedrohliche
Mengen chemischer Waffen verfügt, wurde international zwar weithin
geteilt. Doch die propagierte Sicherheit der Informationen über Massen-
vernichtungswaffenarsenale, laufende Bemühungen um ein Atomwaf-
fenprogramm sowie die Verbindungen des Irak zum Terrornetzwerk Al-
Kaida unterschlug generelle Zweifel der Geheimdienste und an der un-
mittelbaren Brisanz der Gesamtbedrohung (vgl. dazu insgesamt auch den
Beitrag von Jürgen Wilzewski in diesem Band).
Mit Blick auf das dritte Kriterium Schlesingers, den Respekt vor de-
mokratischen Grundregeln, schneidet die Bush-Regierung ebenfalls
Crusader State? 131
kaum schlechter ab als ihre Vorgängerinnen. Die größten Sorgen kon-
zentrieren sich gegenwärtig auf die Ausweitung von Geheimdienstbefug-
nissen und die korrespondierenden Einschränkungen bürgerlicher Frei-
heiten (vgl. dazu den Beitrag von Josef Braml in diesem Band). Unbefris-
tete Verhaftungen ohne Anklage, Inhaftierte ohne Anwälte und Verfah-
ren unter Ausschluss der Öffentlichkeit haben in den USA und interna-
tional Kritiker aufgeschreckt, nicht erst seitdem amerikanische Bürger
betroffen sind (Darmer et al. 2004; Brown 2003). Ungeachtet der Beteu-
erungen der Administration, sie halte an einer Strategie der humanen
Behandlung von Gefangenen fest, zeigen die Erfahrungen der Haftan-
stalten des Immigration and Naturalisation Service (INS) in den Vereinigten
Staaten sowie der Militärlager in Baghram (Afghanistan), Abu Ghraib
(Irak) und Guantanamo Bay (Kuba), dass der rechtlich unklare Status der
Gefangenen und wiederholte Pauschalverurteilungen durch hochrangige
Vertreter der Administration selbst in Abwesenheit einer ausdrücklichen
Strategie harter Behandlung zu horrenden Missständen führen. Während
sich gegen die offensichtlichen Exzesse Widerstand im Kongress wie in
der Justiz regt, wird die verschärfte Sicherheitspolitik generell von einem
breiten Konsens getragen und kaum in Frage gestellt. Dies ist unter an-
derem darauf zurückzuführen, dass ein Übergreifen polizeilicher und
geheimdienstlicher Aktivitäten auf den politischen Willensbildungspro-
zess in den USA selbst bisher weitgehend ausgeblieben ist. Maßnahmen
wie der erweiterte Schutzkokon um den Präsidenten oder erhöhte Si-
cherheitsvorkehrungen um die nationalen Wahlparteitage der Demokra-
ten und Republikaner im Jahre 2004 werden zwar mitunter kritisiert,
nicht aber als ernsthafte Einschränkungen demokratischer Grundfreihei-
ten betrachtet. Von den Praktiken der Nixon-Administration sind sie
ohnehin weit entfernt. Carl Bernstein, der zusammen mit Bob Wood-
ward in einer Serie von Artikeln in der Washington Post entscheidend zur
Aufklärung der illegalen Aktivitäten der Nixon-Regierung beigetragen
hat, erinnerte in einem Interview 2003 an die kriminelle Dimension der
damaligen politischen Einschüchterungsversuche:
»It was not about a break-in, a single break-in. It was about a pattern of
illegal activities involving beating up members of the poEtical opposition
physically, stealing their memos, wiretapping political opponents,
breaking into offices of psychiatrists, fire bombing think tanks« (CNN
2005).
Demgegenüber sind die rhetorisch scharfen Auseinandersetzungen in
dem hoch kompetitiven Präsidentschaftswahlkampf des Jahres 2004
ebenso wie der knappe Wahlausgang als Indikatoren eines vitalen demo-
 132 III. Imperial Presidency Redux?
kratischen Prozesses zu werten. Freedom House hat vor diesem Hinter-
grund, obwohl auf die Diskussion um die Politik der inneren Sicherheit
hingewiesen wird, bisher keine Einschränkungen der Spitzenbewertung
für die USA vorgenommen (Freedom House 2005).'
6. A More Dangerous Monarchy, An Elective One?
George W. Bush und die plebiszitäre
Präsidentschaft
Ungeachtet der einschneidenden (sicherheits)politischen Veränderungen
in den Vereinigten Staaten nach den Terroranschlägen von New York
und Washington und dem Präventivkrieg gegen den Irak zeichnet sich
auch in der zweiten Amtszeit von George W. Bush keine Rückkehr zur
imperialen Präsidentschaft in dem Sinne des Konzepts von Arthur
Schlesinger ab. Während mit Bück auf Schlesingers Kriterienset die Kri-
tik an der — augenscheinlich ohne klares Konzept verfolgten — Strategie
einer Maximierung der Geheimhaltung von Regierungsdokumenten und
Informationen gut begründet ist, kann kaum von einer Usurpation von
Verfassungskompetenzen oder einer antidemokratischen Kampagne zur
Unterdrückung der Opposition gesprochen werden. Schlesingers poin-
tierte Polemik gegen die Präventivkriegs Strategie der Bush-Regierung
verzichtet bemerkenswerter Weise auf eine detaillierte Prüfung seines
imperialen Verdikts anhand des von ihm selbst erstellten Kriterienrasters
— insbesondere bleibt die Autorisierung der Militäreinsätze durch den
Kongress in der Diskussion schlicht ausgeklammert. Doch auch in einer
weiter gefassten gesellschaftlich-politischen Perspektive ist eine Domi-
nanz des Präsidenten über Kongress und Opposition sowie Medien und
Justiz, die ein Umschlagen in Presidential Supremacy begünstigen könnte,
nicht absehbar.
Aus einer forschungsorientierten Perspektive bietet der Versuch, die
Bush-Regierung über den Gegensatz von konstitutioneller und imperia-
ler Präsidentschaft zu fassen, nur sehr begrenzte Erkenntnisgewinne.
Viel versprechender ist die Analyse der Entwicklung dagegen aus der
Perspektive der modernen, post-imperialen Plebiscitary Presidency. Ohne
die Bedeutung von Konzepten des Präsidenten als Power Broker oder
1 Vgl. zu diesem Indikator der Demokratiemessung den Beitrag von Hans-Joachim
Lauth in diesem Band.
Crusader State? 133
Party leader unterbewerten zu wollen, sind die zentralen Probleme der
Administration — insbesondere in der Außenpolitik — am schärfsten über
das Wechselspiel von Führungsansprüchen (bzw. Führungserwartungen)
und Mobilisierung öffentlicher Unterstützung in Fokus zu bringen.
Gerade der kontroverse Fall des Irakkriegs zeigt das Durchsetzungs-
potenzial wie zugleich die strukturelle Schwäche einer Präsidentschaft
ohne stabile gesellschaftlich-politische Einbettung. Welche Kombination
von Faktoren auch immer die Bush-Regierung zu dem Einschwenken
auf den Kurs eines Regime Change mit militärischen Mitteln veranlasst hat
— die Auseinandersetzung um die Kriegsvollmachten zwischen den Insti-
tutionen zeigt, dass die Exekutive nicht aus eigener (verfassungsgemäßer
oder usurpierter) Machtfülle eine solche Politik durchsetzen konnte.
Herauszustreichen ist, dass die Öffentlichkeit selbst in der Hochphase
von Bushs Popularität mit deutlicher Mehrheit die Zusammenarbeit mit
der Legislative für notwendig erachtete. Die Administration akzeptierte
zumindest kurzfristig-taktisch klug diese Bedingungen und antwortete
mit einer (Des)Informationskampagne und politischen Konzessionen,
die zu Kriegsbeginn 2003 die Unterstützung des Kongresses wie der
Öffentlichkeit sicherten. Die systematische Überzeichnung des Bedro-
hungspotenzials und das Framing des Irakkrieges als Bestandteil des »glo-
balen Kriegs gegen den Terror« bildeten dabei ebenso die Voraussetzung
des PR-Erfolgs wie die Achillesferse der Strategie. Nach der Beseitigung
der Diktatur Saddam Husseins ließen sich die Informationen nicht mehr
durch den administrativen Kanal der Geheimdienste steuern und ange-
sichts der wachsenden menschlichen, finanziellen und diplomatischen
Kosten bröckelte die Legitimationsbasis der Interventionspolitik zuse-
hends ab. Damit droht der noch immer als »größte Leistung« der Admi-
nistration verkaufte Militäreinsatz zum Mühlstein um den politischen
Hals der Bush-Präsidentschaft zu werden — unbeschadet der durch
glückliches Timing ermöglichten Wiederwahl und ohne Impeachment
durch den Kongress.
Vor diesem Hintergrund ist eine Stärkung von Kontroll- und Prüf-
mechanismen im Sinne einer deliberativen Demokratie keineswegs nur
als Möglichkeit der Einhegung und Bändigung der plebiszitären Präsi-
dentschaft zu sehen. Elemente deliberativer Demokratie bieten der Ad-
ministration vielmehr Chancen, die Politikformulierung durch extensive-
re Debatten und Kritik zu verbessern und zugleich die Legitimationsba-
sis längerfristig zu festigen. Umfassende Konzepte deliberativer Demo-
kratie, wie sie in unterschiedlichen liberalen, kommunitären und proze-
duralen Varianten ausformuliert worden sind (Forst 2001), mögen inso-
fern als zu anspruchsvoll anmuten, als sie tief greifende gesellschaftliche
134 III. Imperial Presidency Redux?
Veränderungen fordern. Doch pragmatische Vorstellungen, die nicht
schon strukturelle soziale Korrekturen voraussetzen, eröffnen Optionen,
die auf den Kerneinsichten des Konzepts aufbauen:
»Most fundamentally, deliberative democracy affirms the need to justify
decisions made by citizens and their representatives. Both are expected
to justify the laws they would impose on one another. In a democracy,
leaders should therefore give reasons for their decisions and respond to
the reasons that citizens give in return (...) The first and most important
characteristic, then, is its reason-giving requirement« (Gutman/Thomp-
son 2005: 3; vgl. auch Ryfe 2005).
Wie Gutman und Thompson nicht ohne Ironie anmerken, hat der
Zwang zur Rechtfertigung des Irakkriegs zumindest die Voraussetzung
dafür geschaffen, dass die E>r-Poj-/-Debatte über Ansatzpunkte für eine
substanzielle Kritik und die Zuweisung politischer Verantwortung ver-
fügt. Nicht zu übersehen sind aber die bereits genannten Defizite der
Ex-Atite-Debatte mit Blick auf die Zugänglichkeit von Informationen
und die Nachvollziehbarkeit von Argumenten, die für deliberative Pro-
zesse unabdingbar sind. Während die Administration daran fest hält,
führende Kongressmitglieder hätten die gleichen Informationen erhalten
wie der Präsident selbst, weisen Vertreter beider Parteien dies dezidiert
zurück. Die öffentlich von Republikanern wie Demokraten vor dem
Beginn des Krieges geäußerte Kritik an den vorgelegten Informationen
und der sichtliche Unmut über die erratisch-punktuelle Offenlegung von
Dokumenten stützt diese Einschätzung. Der nahe liegende Einwand, die
Geheimhaltungserfordernisse in der Außen- und Sicherheitspolitik stün-
den einer breiteren Debatte entgegen, kann zumindest insoweit entkräf-
tet werden, als Deliberation auch in kleineren Kreisen — hier: unter Ein-
schluss der Spitzenvertreter der Parteien im Kongress und in den Aus-
schüssen — unter der Auflage der Nicht-Publizität (Chambers 2004) Vor-
teile gegenüber einem eng geführten, hierarchischen Entscheidungspro-
zess aufweist, der sich an Business-M.odeU.en orientiert.
Allerdings zeigt das Irak-Debakel auch die korrespondierende Schwä-
che der Legislative, die nicht einfach auf das Wohlwollen einer Administ-
ration vertrauen kann, die in zentralen und drängenden Fragen der Au-
ßen- und Sicherheitspolitik auf die Maximierung ihrer Handlungsoptio-
nen bedacht ist. Von den in den vergangenen Jahren mit Rücksicht auf
parteipolitische Loyalitäten sichtlich gewachsenen Hemmungen ganz
abgesehen, Kritik am Präsidenten und der Administration zu üben, ver-
fügt der Kongress in diesem Bereich weder über die institutionelle
Schnelligkeit noch über die unabhängige Informationsbasis und organi-
Crusader State? 135
satorische Kohärenz, um die Funktion eines effektiven Gegengewichts in
»politischer Echtzeit« ausfüllen zu können. Insofern schlief der vielzitier-
te Wachhund keineswegs. Vielmehr war er auf Grund institutioneller wie
parteipolitischer Prädispositionen nicht in der Lage, eine konsensfähige
Alternativstrategie zu entwickeln und der Administration aufzuzwingen.
Wenngleich das »Irak-Abenteuer« (Schlesinger 2004: XI) damit als erneu-
ter »Weckruf« (Fisher 2005) für eine verstärkte Kontrolle der Administ-
ration fungiert (und zu wirken beginnt), auch wenn der Präsident der
Partei der Mehrheit im Kongress angehört, schafft er als solcher noch
nicht die politischen und materiellen Grundlagen für die notwendige
Stärkung der Rolle der Legislative.
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