Libro Poder de Reforma

Límites
al poder
de reforma
constitucional
en Colombia
Hacia un estado del arte
Rodolfo Yanguas Rengifo

Límites al poder de reforma constitucional en Colombia
Primera Edición - 2016
ISBN: 978-958-59685-1-6
Impresión Merlín SAS

merlin@merlinsas.com
figjcolombia@gmail.com
Contenido
Presentación 7
Introducción 9
CAPÍTULO I.
De la negación a la formulación inicial de la
tesis de los límites al poder de reforma de la
Constitución de Colombia de 1991
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional 13
1.1. De la negación de la tesis de los límites
competenciales al poder de reforma. Aplicación
del criterio restrictivo de control por vicios
de forma o procedimiento. 13
1.1.1. El control constitucional de los actos
reformatorios de la Constitución bajo la
Constitución Política de 1886. 16
1.1.2. El control constitucional de los actos
reformatorios de la Constitución bajo los
primeros años de la Constitución Política de
1991: negación de la posibilidad de extender
el control constitucional a los vicios de
procedimiento en sentido estricto. 18
1.2. De la formulación incipiente de la tesis de los
límites competenciales al poder de reforma. 27
1.2.1. Los alcances del control constitucional
de las reformas a la Constitución Política
en la sentencia de constitucionalidad
551 de 2003. 28
3
1.2.1.1. Las cláusulas pétreas como límite

al poder de reforma de la Constitución:
inexistencia de cláusulas pétreas
en la Constitución Política de 1991. 29
1.2.1.2. Restricciones a la competencia
en las reformas a la Constitución Política
de 1991: reconceptualización
del vicio de competencia. 31
1.2.2. Los alcances del control constitucional
de las reformas a la Constitución Política en la
sentencia de constitucionalidad 1200 de 2003 37
1.2.2.1. Una nítida distinción entre
intangibilidad e insustituibilidad. 38
1.2.2.2. Consecuencias del
reconocimiento del carácter insustituible
de la Constitución Nacional. 42
1.2.2.3. Características iniciales del
control por vicios de competencia en el
ámbito de la Constitución de 1991. 42
CAPÍTULO II.
De la aceptación plena a la reconstrucción
de la tesis de los límites al poder de reforma
de la Constitución de Colombia de 1991
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional 47
2.1. De la construcción a la reconstrucción
permanente de la tesis de los límites
competenciales. 47
2.1.1. Elementos de dogmática constitucional
que surgen en este periodo de reconstrucción
competenciales. 48
4
2.1.1.1. Aplicación del principio

de eficiencia procesal. 48
2.1.1.2. Aplicación de los principios
de autocontención judicial y de
carácter rogado de la Acción de
Inconstitucionalidad en la formulación
de los cargos contra actos legislativos. 49
2.1.1.3. Silogismo jurídico en el control de
los actos reformatorios de la Constitución
por límites competenciales. 51
2.1.1.4. Aspectos excluidos
del control constitucional. 57
2.1.1.5. Reconocimiento de que el control
por vicios de competencia es un juicio
material de las reformar a la Constitución. 59
2.1.1.6. El actor debe demostrar que hubo
una sustitución de la Constitución Política. 60
2.1.1.7. La Asamblea Nacional

Constituyente sí puede sustituir
la Constitución Política. 61
2.1.1.8. Formas que puede asumir la
sustitución de la Constitución Política. 63
2.1.1.9. Procede el control por vicios de
competencia incluso frente a reformas
transitorias que había perdido la vigencia
al momento de hacer
el control constitucional. 68
2.2. Principios definitorios reconocidos
por la Corte Constitucional. 71
5
2.2.1. La cláusula del Estado social derecho,

la forma republicana de gobierno
y el principio general de libertad. 71
2.2.2. El sistema de gobierno y la libertad
religiosa, esta última en tanto elemento
del Estado social de derecho. 73
2.2.3. Principios de la forma de Estado,
del régimen político, de la forma de gobierno,
de igualdad, democrático
y de la separación de poderes. 74
2.2.4. El principio de
carrera administrativa. 80
Conclusiones 83
Bibliografía 87
6
Presentación
Carlos Fernando Motoa Solarte

Senador de la República
Presidente de la H. Comisión Primera del Senado
Rodolfo Yanguas Rengifo presenta a la comunidad

jurídica el libro Límites al poder de reforma cons-
titucional en Colombia, en un momento coyuntural
e histórico para la Nación, donde luego del debate
político y social que han suscitado los diálogos de
paz de la Habana entre la guerrilla de las FARC y
el Presidente de Colombia Juan Manuel Santos, in-
defectiblemente será el Congreso de la República el
encargado de darle desarrollo legislativo a la política
pública de poner fin al conflicto armado en Colom-
bia, materializada y armonizada con nuestro ordena-
miento jurídico. Para realizar esta función pública se
tiene la histórica labor de realizar un estudio exhaus-
tivo de lo acordado en la Habana, esto por medio de
la dialéctica parlamentaria fundamentada en el prin-
cipio democrático. Esta célula legislativa encuentra
en la investigación de Rodolfo Yanguas Rengifo un
insumo valioso al momento de evaluar los límites
competenciales al poder de reforma constitucional
que tiene el Congreso de la República bajo el imperio
de la Constitución de 1991.
De ahí que el autor vea necesario estudiar en la ju-

risprudencia de la Corte Constitucional el devenir de
la tesis de los límites competenciales, donde la Corte
pasa de la negación a la formulación de la tesis, dan-
do aplicación del criterio restrictivo de control por vi-
cios de forma o procedimiento, a la aceptación plena
de la tesis y luego a la reconstrucción de la misma. La
7
diferencia entre reformar la Constitución y sustituir-

la es el fundamento de la tesis de los límites compe-
tenciales al poder de reforma constitucional, la cual
es desarrollada con suficiencia por el autor, sobre
todo, como expliqué anteriormente, en el momento
histórico que afrontamos los colombianos.
El autor hace un gran aporte con su investigación, no

sólo a la comunidad jurídica, incluyendo la función
legislativa, sino también a la comunidad en general,
quien es la encargada de ejercer el control social, que
en últimas es el fundamento de la legitimidad de las
normas que emanan del Congreso de la República.
La responsabilidad del autor como profesor univer-
sitario lo ha llevado a querer socializar tan importan-
te asunto, que en principio podría estar reservado a
algunas élites académicas. Sin embargo insiste en el
deber que tenemos todos de democratizar el conoci-
miento, siendo ese finalmente el objetivo del trabajo
que hoy tengo el honor de presentar, con mayor ra-
zón teniendo el Profesor Yanguas la responsabilidad
de ser el Asesor Jurídico de la Comisión que presido.
Sin más preámbulos, los invito a la lectura de la obra,

agradeciendo la deferencia que ha tenido el autor
para conmigo, de permitirme presentar su trabajo.
Carlos Fernando Motoa Solarte

Senador
8
Introducción
La presente investigación se desarrolla a modo de un

estado del arte sobre el devenir de la tesis de los límites
competenciales al poder de reforma tal y como la viene
aplicando la Corte Constitucional Colombiana. La in-
vestigación se presenta desde la dogmática jurídica, en
tanto pretende dar cuenta de una situación desde un
ordenamiento jurídico en particular: el colombiano.
Se descarta la posibilidad de una investigación teórica
por cuanto no es de nuestro interés proponer una nue-
va concepción de la tesis, así como se deja de lado la
posibilidad de una investigación sociojurídica porque
no se quiere medir su legitimidad social.
En la medida en que se trata de un estado del arte, tie-

ne una pregunta problema, un objetivo general pero
no una hipótesis. La pregunta problema se describe
en los siguientes términos: “¿cuál ha sido el devenir
dogmático de la tesis de los límites competenciales
al poder de reforma de la Constitución en el ámbito
de las Constitución de 1991 y de la jurisprudencia de
la Corte Constitucional colombiana?” Por su parte,
el objetivo general era “sistematizar el devenir dog-
mático de la tesis de los límites competenciales al
poder de reforma de la Constitución en el ámbito de
las Constitución de 1991 y de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional colombiana”.
Desde el punto de vista metodológico, el tipo de in-

vestigación se plantea como una investigación bási-
ca, de corte dogmático, que no pretende dar cuenta
de la legitimidad de figuras jurídicas dentro de con-
textos sociales, por lo cual se descarta que sea socio-
lógica. Tampoco pretende proponer nuevas concep-
ciones teóricas sino simplemente dar cuenta de una
9
problemática, describirla, sistematizarla y resolver un

interrogante a partir de un ordenamiento jurídico de-
terminado, de allí que se trate de investigación básica,
descriptiva y dogmática. Es una investigación científi-
ca descriptiva por cuanto su principal preocupación es
analizar el discurso jurídico de la Corte Constitucional
en relación con la aplicación de la teoría de los límites
competenciales al poder de reforma. En este sentido,
se pretendía analizar el discurso jurídico de la Corte
Constitucional sobre el significado y alcance de la tesis
de los límites competenciales al poder de reforma de la
Constitución. El método es el lógico inductivo porque
a partir de los casos puntuales (Constitución, jurispru-
dencia, doctrina) se pretende obtener razonamientos
generales sobre los diversos elementos que estructu-
ran el discurso jurídico de la Corte Constitucional so-
bre la tesis de los límites competenciales al poder de
reforma de la Constitución de 1991.
El trabajo se dividió en dos capítulos. En el primero

de ellos se analizaron las dos primera etapas del te-
sis en Colombia, que podríamos llamar de negación
y de aceptación incipiente. En el segundo capítulo se
analizó temáticamente la construcción de la tesis en
Colombia. Finalmente se termina con unas conclu-
siones que critican la forma como esta figura se ha
venido desarrollando.
Hay que decir que la bibliografía sobre el tema en

Colombia es poca, salvo los trabajos de Ramírez
Cleves, el cual fue ampliamente citado; los trabajos
de los profesores Cajas Sarria y Moreno Millán que,
aunque no se citan, fueron fuente valiosa para escla-
recer ciertas ideas. Lo cierto es que no existe en Co-
lombia mayores trabajos sobre el tema. Esperamos
que el presente trabajo sirva de insumos para nuevas
investigaciones, en tanto que punto de partida para
entender la figura.
10
Capítulo I.
DE LA NEGACIÓN A LA FORMULACIÓN INICIAL

DE LA TESIS DE LOS LÍMITES AL PODER
DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN DE
COLOMBIA DE 1991 EN LA JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.1.
De la negación de la tesis de los límites
competenciales al poder de reforma.
Aplicación del criterio restrictivo
de control por vicios
de forma o procedimiento.
El control de constitucionalidad del ordenamien-

to jurídico está previsto en la Constitución Política
a cargo del Consejo de Estado y de la Corte Consti-
tucional. En el caso del Consejo de Estado —y de la
jurisdicción contencioso administrativa en términos
generales—, corresponde conocer de la constitucio-
nalidad de los decretos expedidos por las autorida-
des públicas en ejercicio de funciones administrati-
vas, cuyo conocimiento no esté reservado a la Corte
Constitucional. En el caso de la Corte, le corresponde
conocer de las leyes, de las normas con fuerza material
y de las reformas a la Constitución, en este último caso
“sólo por vicio de procedimiento en su formación”.
13
Frente a las competencias del Consejo de Estado, el

Artículo 237-2 de la Constitución Política tiene pre-
visto lo siguiente:
“ARTÍCULO 237. Son atribuciones del Consejo de

Estado:
(…)
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconsti-

tucionalidad de los decretos dictados por el Gobier-
no Nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional”.
Frente a las competencias de la Corte Constitucio-

nal, y refiriéndonos al caso preciso de las reformas
a la Constitución, dice el Artículo 241 lo siguiente:
“ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le con-

fía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos
de este Artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad

que promuevan los ciudadanos contra los actos refor-
matorios de la Constitución, cualquiera que sea su ori-
gen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento po-

pular, sobre la constitucionalidad de la convocato-
ria a un referendo o a una Asamblea Constituyente
para reformar la Constitución, sólo por vicios de
procedimiento en su formación.
(…)”.
La anterior regulación se complementa con lo estable-

cido en el Artículo 379 en el cual se dice lo siguiente:
14
“ARTÍCULO 379. Los Actos Legislativos, la convo-

catoria a referendo, la consulta popular o el acto
de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando se
violen los requisitos establecidos en este Título.
La acción pública contra estos actos sólo procederá

dentro del año siguiente a su promulgación, con ob-
servancia de lo dispuesto en el Artículo 241 Numeral
2.”
Esta regulación, en la que se permite el control cons-

titucional sobre los actos reformatorios de la Cons-
titución Política pero en la que “aparentemente” se
restringe el análisis a vicios de forma o procedimien-
to en “estricto sentido”, es muy similar a la que des-
de el año 1910 con el Acto Legislativo 03 del mismo
año. Sin embargo, pese las similitudes gramaticales,
bajo la vigencia de la CN de 1886 nunca se admitió
la posibilidad de controlar los vicios de competencia
como se hace bajo la vigencia de la CN de 1991. Inclu-
sive, en los primeros años de ésta tampoco se previó
tal posibilidad. El siguiente análisis nos mostrará las
diferencias.
15
1.1.1.
El control constitucional
de los actos reformatorios de la Constitución
bajo la Constitución Política de 1886.
Durante la vigencia de la CN de 1886, el control de

constitucionalidad de sus actos reformatorios estuvo
a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Estuvo regi-
do por los artículos 151-4 y 41 del Acto Legislativo 03
de 1910.
En la primera de las normas se decía lo siguiente:
“Artículo 151. Son atribuciones de la Corte Suprema:
(…) 4. Decidir definitivamente sobre la exequibili-

dad de actos legislativos que hayan sido objetados
por el Gobierno como inconstitucionales”.
En el Acto Legislativo se mantuvo la regulación res-

pecto del control de los actos legislativos, agregando
únicamente lo concerniente a la posibilidad de que
los ciudadanos hicieran uso de la Acción de Incons-
titucionalidad en contra de las leyes. Se dijo por la
norma lo siguiente:
“Acto Legislativo 01 de 1910.
Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le con-

fía la guarda de la integridad de la Constitución. En
consecuencia, además de las facultades que le con-
fieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente:
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los

Actos Legislativos que hayan sido objetado como in-
constitucionales por el Gobierno, o sobre todas las
16
leyes o decretos acusados ante ella por cualquier

ciudadano como inconstitucionales, previa audien-
cia del Procurador General de la Nación”.
Finalmente, el Artículo 209 preceptuaba lo siguiente:
“Artículo 209. Esta Constitución podrá ser reforma-

da por un acto legislativo, discutido primeramente y
aprobado en tres debates por el Congreso en la forma
ordinaria, transmitido por el Gobierno, para su exa-
men definitivo, a la Legislatura subsiguiente, y por
ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado
por dos tercios de los votos en ambas Cámaras”1.
De lo anterior se concluye que las reformas a la CN se

caracterizaban por lo siguiente:
En primer lugar, se trataba de un control rogado por-

que exigía de la existencia de una acción judicial en
su contra. No contaba la Corte Suprema de Justicia
con la posibilidad de conocer de oficio, ni antes ni
después de su aprobación, del trámite adelantado
para la aprobación de la reforma a la CN.
En segundo lugar, era un control por vicios de forma.

Aunque no restringía expresamente la norma el ám-
bito del control, se trataba de una situación natura
de la justicia constitucional, de un acuerdo tácito en
el que, por ser una situación contraria a la naturale-
za del texto constitucional, no se permitía revisar el
contenido material del acto reformatorio.
En tercer lugar, sólo habría control cuando, por vía

de la objeción, el Presidente de la República presen-
tara la correspondiente objeción.
1 RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos. Constituciones Políticas Naciona-

les de Colombia. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. Tercera
edición. 2004. p. 427.
17
No hubo, durante la vigencia de la CN de 1886, pro-

nunciamiento alguno donde la Corte Suprema admi-
tiera la posibilidad de controlar la constitucionalidad
de los actos reformatorio de la CN por concepto dis-
tinto al de vicio de procedimiento en sentido estricto,
es decir, el que tiene que ver con el trámite llevado a
cabo para su aprobación.
1.1.2.
El control constitucional
de los actos reformatorios de la Constitución
bajo los primeros años de la Constitución Política
de 1991: negación de la posibilidad
de extender el control constitucional
a los vicios de procedimiento en sentido estricto.
Con la entrada en vigencia de la CN de 1991, el con-

trol constitucional en Colombia sufre un cambio sus-
tancial, evidenciado en tres grandes aspectos: (i) la
creación de un tribunal constitucional especializado,
(ii) la ampliación de las competencias del tribunal y
(iii) un nuevo marco axiológico para el ejercicio del
control constitucional (por ejemplo, el neoconstitu-
cionalismo2, la cláusula del Estado social de derecho,
la teoría del bloque de constitucionalidad, una teoría
fuerte de los derechos fundamentales, entre otros).
En el segundo aspecto, el relativo a las competen-

cias del tribunal constitucional, donde se encuentra
el mayor número de aspectos en lo relativo al tema
de esta investigación, nos encontramos las siguientes
modificaciones.
2 Una explicación del neconstitucionalismo para entender cómo éste ha
permeado la jurisprudencia constitucional Colombia en BERNAL PULI-
DO, Carlos. El neoconstitucionalismo a debate. Bogotá. Universidad Ex-
ternado de Colombia. 2008.
18
En primer lugar, de conformidad con el Artículo 241-1,

la posibilidad de que los ciudadanos demanden los de-
nominados actos legislativos sólo por vicio de proce-
dimiento en su formación, dice la norma lo siguiente:
“ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le con-

fía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos
de este Artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionali-

dad que promuevan los ciudadanos contra los ac-
tos reformatorios de la Constitución, cualquiera que
sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su
formación”3.
En segundo lugar, la posibilidad de controlar la re-

forma constitucional mediante la revisión de la ley
que convoca a Asamblea Nacional Constituyente a
Referendo, en ambos casos con las siguientes tres
características: (i) después de la promulgación y san-
ción de la ley que convoca a uno u otro, (ii) sólo por
vicios de procedimiento en su formación y (iii) con la
posibilidad de que los ciudadanos intervengan en el
proceso de revisión. Dice al respecto el Numeral 2º
del Artículo 241 lo siguiente:
“2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento

popular, sobre la constitucionalidad de la convoca-
toria a un referendo o a una Asamblea Constituyen-
te para reformar la Constitución, sólo por vicios de
procedimiento en su formación”4.
3 Tomado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cp/
constitucion_politica_1991_pr008.html#241 consulta 16/12/2013.
19
En tercer lugar, que el marco de control de las re-

formas a la Constitución sea complejo, en tanto
se aplican las disposiciones del Artículo 251 pero,
asimismo, las de los artículos 374 a 379 de la CN,
por ejemplo, la limitación temporal según la cual el
control sólo procede dentro del año siguiente a la
expedición del acto. Al respecto dice el Artículo 379
lo siguiente:
“ARTÍCULO 379. Los Actos Legislativos, la convo-

catoria a referendo, la consulta popular o el acto
de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo
violen los requisitos establecidos en este Título.
La acción pública contra estos actos sólo procederá

dentro del año siguiente a su promulgación, con obser-
vancia de lo dispuesto en el Artículo 241 Numeral 2”5.
Además del Artículo 379, y según lo reconoce la Corte

Constitucional, “el adverbio “sólo” no puede ser to-
mado en su sentido literal”6, en tanto otras normas
de la Constitución son igualmente aplicables, por
ejemplo los artículos 157-1 sobre publicación en la
Gaceta del Congreso; 158 sobre unidad de materia;
160 en relación con el informe de ponencia y 169 so-
bre título del proyecto,.
De la misma manera, La Ley 5ª de 1992, Ley Orgá-

nica del Congreso (en adelante LOC), en lo “perti-
nente y compatible”7, pese a su naturaleza legal, es
aplicable al trámite de aprobación de las reformas
a la Carta y, por lo tanto, su desconocimiento pue-
de derivar en una inconstitucionalidad de segundo
6 Corte Constitucional. SC-551, 2003.
7 Corte Constitucional. SC-222, 1997
20
grado8. En tal sentido, prevé el Artículo de la Ley 5ª

lo siguiente:
“ARTÍCULO 227. Reglas de procedimiento aplica-

bles. Las disposiciones contenidas en los capítulos
anteriores referidas al proceso legislativo ordina-
rio que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo
constituyente plena aplicación y vigencia”9.
Una revisión literal de estas normas sólo deja en-

trever lo que aquí denominados “vicios de procedi-
miento en sentido estricto”, es decir, aquellos que
aluden al trámite que se lleva a cabo para al expedi-
ción del acto. Entre los trámites que se señalan en
las normas citadas tenemos quiénes pueden presen-
tar el proyecto de reforma, número de debates que
se requieren, mayorías requeridas y ciertos princi-
pios propios del procedimiento legislativo como el
de consecutividad y el de identidad10, así como la
limitación del control al año siguiente a la promul-
gación de la reforma.
En aplicación de estos artículos, la Corte Constitucio-

nal siempre negó la posibilidad de controlar el conte-
nido de los actos reformatorios de la CN, cualquiera
que fuera su denominación, en aplicación del princi-
pio según el cual una norma no se aplica a su propia
reforma o, para el caso de la Constitución, al axioma
según el cual la Constitución no puede ser inconstitu-
cional en su contenido.
8 Corte Constitucional. SC-387, 1997. En el mismo sentido se pronunció

la Corte Constitucional en la sentencias SC-543, 1998, SC-614, 2002 y
SC-668, 2004.
9 Tomado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley/1992/ley_0005_1992_pr008.html#227 consulta 16/12/2013.
10 Una explicación de estos principios en el procedimiento legislativo
en Corte Constitucional. SC-040, 2010.
21
En esta primera etapa de negación de la posibilidad

de controlar constitucionalmente el contenido de las
reformar a la CN, dijo el alto tribunal que el análisis
estaba limitado a “aspectos formales y de trámite”.
Dijo en este sentido lo siguiente:
“Se advierte que el análisis a cargo de la Corte está

referido únicamente a los aspectos formales y de
trámite de la reforma, tal como lo establece el alu-
dido precepto, en concordancia con lo dispuesto en
el Artículo 379 Ibídem, a cuyo tenor los actos le-
gislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de convocación de una Asamblea
Constituyente sólo podrán ser declarados inconsti-
tucionales cuando se violen los requisitos estableci-
dos en el Título XIII de la Carta”11.
En esta primera etapa, la Corte afirma que, de confor-

midad con el Inciso 1º del Artículo 241 de la CN, según
el cual a ella le corresponde “la guarda de la integri-
dad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo”, conlleva a excluir
la posibilidad de revisar cualquier aspecto que escape
al enunciado literal del mismo. Según lo afirmó ella
misma unos meses más tarde, el control constitucio-
nal estaba caracterizado porque (i) se tenían como pa-
rámetro de control tanto las normas de la Constitución
como de la Ley 5ª de 1992, (ii) se tienen en cuenta no
sólo los preceptos constitucionales considerados por
el actor como vulnerados sino todos los preceptos de
la Constitución, bajo la figura del “control integral”, y
(iii) el control se limitaba a constar el cumplimiento
del trámite llevado a cabo para la expedición del acto.
Dijo sobre esto último lo siguiente:
“El control de constitucionalidad que se le ha confia-

do a la Corte se cumple a partir de la comparación de
22
una disposición inferior a la Carta con los contenidos

de ésta, dotados de supremacía, juicio del que se des-
prende, según el caso, la conformidad o la inconformi-
dad de la norma atacada con la preceptiva superior.
El control de la constitucionalidad de los actos legis-
lativos se limita, entonces, a la constatación de que se
hayan cumplido a cabalidad todos los pasos del pro-
cedimiento agravado previsto para estas hipótesis en
las normas superiores y no se extiende a comprobar,
menos aún a sancionar, el eventual incumplimiento de
las disposiciones de control administrativo, cuestión
ésta que atañe a otras autoridades y en ejercicio de
competencias distintas a las que sirven de fundamento
al control de constitucionalidad” 12.
Posteriormente, y en refuerzo de esta tesis manifes-

tó que, en todo caso, está excluido del procedimiento
de control el contenido material del acto enjuiciado.
Dijo así lo siguiente:
“A la Corte Constitucional se le ha asignado el con-

trol de los Actos Legislativos, pero únicamente por
vicios de procedimiento en su formación, es decir,
por violación del trámite exigido para su aproba-
ción por la Constitución y el Reglamento del Con-
greso. El control constitucional recae entonces sobre
el procedimiento de reforma y no sobre el contenido
material del acto reformatorio. Cabe agregar que
como el control constitucional de los Actos Legis-
lativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por
demanda ciudadana), la Corporación en estos casos
tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos for-
mulados por los demandantes” 13.
Luego, mediante la SC-487, 2002, la Corte Constitu-

cional se abstiene de ejercer control constitucional
12 Corte Constitucional. SC-387, 1997
23
respecto del Acto Legislativo 01 de 2001, frente al

que se acusaban vicios materiales o de fondo. En este
caso, encontró la Corte al tratarse de cargos dirigidos
Así , luego de reseñar algunas acusaciones contra el
contenido material del A.L. 01 de 2001, precisó que
por tratarse de cargos referidos “al contenido mate-
rial de las disposiciones acusadas”, ella era incom-
petente y tenía que “inhibirse de hacer pronuncia-
miento de fondo”. Dijo al respecto lo siguiente:
“De acuerdo con el Numeral primero del Artículo

241 superior a la Corte Constitucional se le ha asig-
nado el control de los Actos Legislativos, pero úni-
camente por vicios de procedimiento en su forma-
ción, es decir, por violación del trámite exigido para
su aprobación por la Constitución y el Reglamento
del Congreso. Disposición ésta que debe leerse en
concordancia con lo dispuesto en el Artículo 379
Ibídem, a cuyo tenor los actos legislativos, la con-
vocatoria a referendo, la consulta popular o el acto
de convocación de una Asamblea Constituyente sólo
violen los requisitos establecidos en el Título XIII de
la Constitución.
En este sentido no compete a la Corte el examen del

contenido material de dichos acto reformatorios, en
tanto el mandato que se le asigna está referido ex-
clusivamente a los aspectos formales y de trámite”14.
Para la Corte Constitucional, según se demostró, es

claro que el control se refiere única y exclusivamente
a los pasos necesarios para adelantar la reforma de
la Constitución y en ningún momento a su contenido.
Otro elemento importante tiene que ver con la apli-
cación del control integral. En un primer momento,
expresó el alto tribunal que a él correspondía pronun-
24
ciarse respecto de los argumentos expresados por el

actor en su demanda y sobre aquellos que se eviden-
ciaran en el análisis. Dijo así la Corte lo siguiente:
“Ahora bien, una vez despachados los cargos formu-

lados por los demandantes, resulta indispensable
dilucidar si el examen que le corresponde a la Corte
Constitucional se limita a las acusaciones plasma-
das en el libelo demandatorio o si, por el contrario,
la Corporación puede extender su análisis a la con-
sideración de vicios diferentes a los alegados.
Acerca de este tópico es importante recordar que el

control constitucional confiado a la Corte es inte-
gral, por cuanto corresponde a esta Corporación es-
tudiar las normas impugnadas frente a la totalidad
de los preceptos de la Constitución, y no únicamente
en relación con las disposiciones constitucionales se-
ñaladas por el actor. Por ello, si la Corte encuentra
que el acto impugnado adolece de vicios de consti-
tucionalidad materiales o procedimentales distintos
a los señalados por el demandante, debe entrar a
estudiarlos, aun cuando el actor no los haya consi-
derado. En efecto, el Artículo 22 del Decreto 2067 de
1991 señala con claridad:
“La Corte Constitucional deberá confrontar los dis-

posiciones sometidas a control con la totalidad de
los preceptos de la Constitución, especialmente los
del Título II, salvo cuando para garantizar la supre-
macía de la Constitución considere necesario apli-
car el último inciso del Artículo 21”.
“La Corte Constitucional podrá fundar una declara-

ción de inconstitucionalidad en la violación de cual-
quiera norma constitucional, así ésta no hubiere
sido invocada en el curso del proceso”.
25
(…)
De otro lado, podría sostenerse que la Corte se debe

limitar a estudiar las acusaciones de forma que ha-
yan sido expresamente formuladas por los actores,
en caso de que ya hubiera transcurrido un año des-
de la publicación del acto legislativo, por cuanto
ya habría caducado la posibilidad de entrar a es-
tudiar nuevos cargos contra ese acto jurídico. Sin
embargo, este argumento no es de recibo ya que
confunde la caducidad de la acción con el alcance
de la revisión de la Corte. Así, la Carta establece,
por razones de seguridad jurídica, un término pre-
clusivo para la presentación de acciones por vicios
de forma, pero éste no se aplica al alcance del exa-
men de la Corte, que sigue siendo integral, con la
única excepción de que, frente a los actos legisla-
tivos, el examen de la Corporación se limita a es-
tablecer si hubo o no vicios de procedimiento en su
formación. Por ende, si la Corte, al examinar una
demanda contra un acto legislativo, constata que
éste adolece de vicios de procedimiento, es su deber
examinarlos, incluso si éstos no fueron señalados
por los actores”15.
Luego, el tribunal constitucional cambia de posición

y expresa que:
“como el control constitucional de los Actos Legis-

lativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por
demanda ciudadana), la Corporación en estos casos
tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos for-
mulados por los demandantes” 16.
Con esta segunda posición se cierra un primer ca-

pítulo en la historia de la Corte Constitucional en el
16 Corte Constitucional. SC-543, 1998. Posición reiterada por la Corte
Constitucional en las SC-487, 2002, SC-614, 2002 y SC-1040, 2005.
26
tema preciso del control constitucional de los actos

reformatorios de la Constitución. En el año 2003, la
Corte cambiaría su posición sobre los alcances del
control a las reformas constitucionales y admitiría
la posibilidad de revisar el contenido de la reforma a
partir de la tesis de los límites competenciales, la cual
evaluaremos a continuación.
1.2.
De la formulación incipiente de la tesis
de los límites competenciales
al poder de reforma.
Luego de este primer periodo de negación absoluta

de la tesis, la Corte Constitucional se abre a la po-
sibilidad de controlar el contenido material del acto
reformatorio de la CN, en cualquiera de sus expre-
siones, cuando ello contravenga los límites impues-
tos por la misma, es decir, cuando se incurra en un
vicio de competencia. La tesis de los límites com-
petenciales al poder de reforma de la Constitución,
construida sobre la diferencia entre reforma y susti-
tución, encuentra acogida en la Corte Constitucional
a partir del año de 2003, con la revisión de la Ley
796 de 200317, “Por la cual se convoca un referendo
y se somete a consideración del pueblo un proyecto
de Reforma Constitucional” y que culminó con la SC-
551, 2003.
En esta providencia, lo primero que hace la Corte es

recordar que en el control constitucional se aplican no
solamente las regulaciones de los artículos 241 y 379
sino que la Ley 5ª de 1992 e, incluso, la Ley 134 de
17 Tomado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley/2003/ley_0796_2003.html consulta 16/12/2013.
27
1994, “por la cual se dictan normas sobre mecanis-

mos de participación ciudadana”18, como reenvíos
de segundo grado son igualmente aplicables. En se-
gundo lugar, reitera la Corte que están excluidos del
control los vicios materiales o de fondo. La razón ló-
gica de tal exclusión no es otra sino que, en sí mis-
ma, toda reforma es contraria al texto anterior y, por
ende, un control material equivale a la petrificación
de la Constitución y a la imposibilidad de cualquier
tipo de reforma19. Sin embargo, para la Corte Cons-
titucional el concepto de “vicio de procedimiento”,
previsto en los artículos 241 numerales 1 y 2 en con-
cordancia con el Artículo 379, tiene un alcance dis-
tinto al que hasta la fecha se le había reconocido. Un
análisis detenido nos mostrará en detalle los alcances
de esta sentencia.
1.2.1.
Los alcances del control constitucional
de las reformas a la Constitución Política
en la sentencia de constitucionalidad 551 de 2003.
Para la Corte Constitucional, el control constitucio-

nal de los actos reformatorios de la CN, en particular
el referendo constitucional, no convierten al alto tri-
bunal en un notario que dé fe de la aplicación de las
reglas de trámite previstas para este tipo de actos. La
Constitución debe ser leída también desde una con-
cepción finalista o teleológica y desde principios de
la teoría constitucional que, sin estar expresamente
señalados en el texto, le son propios y por lo tanto no
pueden ser desatendidos. El siguiente análisis mos-
trará los aportes dogmáticos de esta sentencia.
18 Disponible en http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley/1994/ley_0134_1994.html consulta 16/12/2013.
28
1.2.1.1.
Las cláusulas pétreas como límite
al poder de reforma de la Constitución:
inexistencia de cláusulas pétreas
en la Constitución Política de 1991.
Uno de los primeros elementos teóricos en el análisis

de la Corte Constitucional es el de las cláusulas pétreas.
De conformidad con la doctrina, las cláusulas pétreas,
también conocidas como cláusulas intangibles, son
aquellas que prohíben o restringen “la reforma o la
modificación de la misma Constitución en que se en-
cuentran insertas”20. Un análisis de derecho compara-
do muestra las diferentes clases de cláusulas pétreas.
Así, por un lado están las cláusulas pétreas temporales
que son aquellas que impiden la modificación de parte
o de la toda la Constitución durante un periodo o lap-
so. Como ejemplo tenemos el Artículo 5º de la Consti-
tución de Filadelfia, en el cual se lee lo siguiente:
“Siempre que las dos terceras partes de ambas Cá-

maras lo juzguen necesario, el Congreso propondrá
enmiendas a esta Constitución, o bien, a solicitud
de las legislaturas de los dos tercios de los distintos
Estados, convocará una convención con el objeto de
que proponga enmiendas, las cuales, en uno y otro
caso, poseerán la misma validez que si fueran parte
de esta Constitución, desde todos los puntos de vista
y para cualesquiera fines, una vez que hayan sido
ratificadas por las legislaturas de las tres cuartas
partes de los Estados separadamente o por medio
de convenciones reunidas en tres cuartos de los mis-
mos, según que el Congreso haya propuesto uno u
20 RAMÍREZ CLEVES, Gonzalo. Límites de la reforma constitucional en
Colombia. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. 2005, p. 343. En
el mismo sentido DE VEGA GARCÍA, Pedro. La reforma constitucional
y la problemática del poder constituyente. Madrid. Tecnos. 1985. p. 240.
29
otro modo de hacer la ratificación, y a condición

de que antes del año de mil ochocientos ocho
no podrá hacerse ninguna enmienda que
modifique en cualquier forma las cláusulas
primera y cuarta de la sección novena del ar-
tículo primero y de que a ningún Estado se le
privará, sin su consentimiento, de la igual-
dad de voto en el Senado”21. (Negrilla fuera de
texto).
Existen también las cláusulas pétreas circunstancia-

les que son aquellas que impiden la reforma parcial
o total de la Constitución durante ciertos momentos
económicos, sociales o políticos. Un ejemplo es el Ar-
tículo 169 de la Constitución española de 1978 el cual
expresa lo siguiente:
“Artículo 169. No podrá iniciarse la reforma consti-

tucional en tiempo de guerra o de vigencia de algu-
no de los estados previstos en el artículo 116”22.
Finalmente, tenemos las cláusulas pétreas axiológi-

cas. Entiéndase por tales aquellas que impiden re-
formar ciertos temas que la Constitución considera
axiales al Estado y sin los cuales se desfigura. De los
muchos ejemplos vamos a citar, por la brevedad de
este documento, únicamente el Artículo 139 de la
Constitución de Italia de 1947, en el cual se expresa
lo siguiente:
“ARTÍCULO 139. No podrá ser objeto de revisión

constitucional la forma republicana”.23
21 Tomado de http://www.archives.gov/espanol/constitucion.html
consulta 16/12/2013.
22 Tomado de https://www.boe.es/buscar/act.php?idBOE-A-1978-31229
consulta 16/12/2013.
23 Tomado de http://portu.der.uva.es/constitucional/verdugo/
constitucion_italiana_1947.htm consulta 16/12/2013
30
En el caso colombiano, únicamente la CN de 1821 fue

la única que consagró cláusulas pétreas. Decía el Ar-
tículo 190 lo siguiente:
“Artículo 190. En cualquier tiempo en que las dos

terceras partes de cada una de las Cámaras juzguen
conveniente la reforma de algunos artículos de esta
Constitución, podrá el Congreso proponerla para
que de nuevo se tome en consideración, (…); pero
nunca podrán alterarse las bases contenidas en la
Sección 1ª del Título I, en la 2ª del Título II”24.
En la CN de 1991, según la Corte (SC-551, 2003), no

existen la denominadas cláusulas pétreas, en ningu-
na de sus expresiones, por lo que se descarta cual-
quier tipo de análisis a partir de estos parámetros.
1.2.1.2.
Restricciones a la competencia
en las reformas a la Constitución Política de 1991:
reconceptualización del vicio de competencia.
Habiendo reconocido la Corte que no tiene compe-

tencia para revisar la violación de cláusulas pétreas
en tanto la CN de 1991 carece de ellas, se pregunta
si es posible cualquier tipo de modificación o si exis-
te algún límite en cuanto el contenido mismo de las
reformas. Para responder este interrogante establece
una primera distinción que será piedra angular de la
tesis a los límites competenciales: la distinción entre
reforma y sustitución.
Para la Corte, una reforma es una modificación que

no altera la esencia. Al contrario, la sustitución, en
los términos presentado, es el cambio de una Cons-
24 Cf. Restrepo Piedrahita (2004), pp. 116-117.
31
titución por otra. Pero, ¿de dónde surge esta afirma-

ción? Del enunciado del Artículo 374 superior el cual
expresa lo siguiente:
“ARTÍCULO 374. La Constitución Política podrá

ser reformada por el Congreso, por una Asamblea
Constituyente o por el pueblo mediante referendo”25.
Para justificar la procedencia del control a los vicios

de competencia material, es decir, los que parten de
la distinción entre reforma y sustitución y, por ende,
hacen necesaria la revisión del contenido mismo de
la reforma, la Corte señala que el vicio de competen-
cia se proyecta tanto sobre el contenido como sobre
el procedimiento. Más aún, que la competencia es un
“presupuesto lógico del procedimiento”. Con tales
consideraciones, sintetiza la Corte su tesis en los si-
guientes elementos:
En primer lugar, el Artículo 379 constitucional no

restringe el control de las reformas a la CN a los
vicios de forma, sino que lo extiende a verificar el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el
Título XIII. La Corte dijo, en este sentido, lo si-
guiente:
“En suma, puede afirmarse que el trámite propio de

la reforma constitucional no se agota en lo dispuesto
por el Artículo 378, ubicado en el Título XIII, sino
que su texto debe ser interpretado con las demás dis-
posiciones que resulten acordes con el procedimien-
to propio de la convocatoria a un referendo”26.
En segundo lugar, la competencia es un “presupues-

to lógico del procedimiento”. Esto lleva a afirmar,
32
conforme a un efecto útil de las normas, que no tie-

ne sentido que se pueda revisar el procedimiento
pero no se admita la posibilidad de revisar si el ór-
gano que adelantó la reforma tenía la competencia
para hacerla.
“9- Con todo, podría argumentarse que la anterior

interpretación resta toda eficacia al mandato del
Artículo 379 de la Carta, según el cual los actos
legislativos o la convocatoria a un referendo sólo
podrán ser declarados inconstitucionales cuando
violen los requisitos establecidos en el Título XIII.
Y esa objeción tiene en parte sentido, pues uno de
los principios que guía la interpretación constitu-
cional es el del llamado “efecto útil”, según el cual
el juez constitucional debe intentar conferir a toda
cláusula constitucional una eficacia propia, pues
es razonable suponer que el Constituyente no ex-
pidió disposiciones desprovistas de efectos norma-
tivos”27.
En tercer lugar, establece que la revisión de los vicios

de competencia que se proyectan en el procedimien-
to y esto se funda en el enunciado del Artículo 379
superior que ordena verificar el cumplimiento de los
“requisitos establecidos en este Título”, y en la apli-
cación del principio de legalidad de la función públi-
ca previsto en los artículos 6º y 122 (id). Dijo en este
sentido lo siguiente:
“21- Ahora bien, un vicio de competencia se proyecta

tanto sobre el contenido material de la disposición
controlada, como sobre el trámite, pues es un pilar
básico de ambos, ya que para que un acto jurídico
expedido por una autoridad pública sea regular y
válido es necesario que la autoridad realice el trá-
mite señalado por el ordenamiento, pero que ade-
27 Ibídem.
33
más esté facultada para dictar ciertos contenidos

normativos. Esto significa entonces que el procedi-
miento de formación de un acto jurídico puede estar
viciado porque el órgano que lo establece no podía
hacerlo, esto es, carecía de la facultad de expedir ese
contenido normativo. Pero también puede ocurrir
que un órgano sea competente para regular una
materia, pero expida de manera irregular el acto
por haber incurrido en un vicio de trámite” 28.
Según la Corte, esta proyección de los vicios de com-

petencia, tanto en el procedimiento como en el con-
tenido, se debe a que la competencia es “presupues-
to ineludible del procedimiento, a tal punto que el
procedimiento está siempre viciado si el órgano que
dicta un acto jurídico carece de competencia, por
más de que su actuación, en lo que al trámite se re-
fiere, haya sido impecable”29.
Así, la aporía que surge cuando, a través de un trá-

mite impecable, un órgano que no tenía competencia
para ello adelanta una reforma constitucional, se re-
suelve en favor de adelantar un control sobre la com-
petencia. Por ello, se cuestiona lo siguiente:
“¿Debería la Corte Constitucional limitarse a conside-

rar los trámites de la reforma, a pesar de la absoluta
invalidez de la reforma por carencia de competencia?
¿En qué quedaría su función de velar por “la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución” que
le asignada el Artículo 241 de la Carta? Esto muestra
entonces que si esta Corte no verifica la competencia del
órgano que adelanta la reforma, no estaría verdadera-
mente controlando que el procedimiento de aprobación
de la reforma se hubiera hecho en debida forma”30.
28 Ibídem.
29 Ídem.
30 Ídem.
34
De esto último se deriva que un poder constituido

no puede asumir el rol del poder constituyente por
cuanto “estaría minando las bases de su propia
competencia”31.
Finalmente, concluye la Corte que, si bien la CN no

consagra cláusulas pétreas, sí prevé límites a la com-
petencia del poder de reforma. En este sentido sos-
tiene que, en el caso colombiano, existen “límites
materiales al poder de reforma del constituyente de-
rivado”32 que, de ser excedidos, serían el presupues-
to lógico del control. En relación con este argumento
expresó que:
“28- Esa objeción sobre la irrelevancia del examen

de eventuales vicios de competencia en el procedi-
miento de aprobación de las reformas constitucio-
nales tendría sentido si efectivamente el poder de
reforma en el constitucionalismo colombiano ca-
reciera de límites materiales pues, de ser así, los
vicios en la formación de una reforma constitu-
cional se reducirían exclusivamente a los vicios de
trámite o de procedimiento en sentido estricto. Sin
embargo, importantes sectores de la doctrina y la
jurisprudencia, tanto nacionales como compara-
das, sostienen que toda Constitución democráti-
ca, aunque no contenga expresamente cláusulas
pétreas, impone límites materiales al poder de
reforma del constituyente derivado, por ser éste
un poder constituido y no el poder constituyente
originario”33.
Con estos elementos reconoce la Corte la existencia

de límites materiales, conocidos también como lími-
tes implícitos, inmanentes o inherentes. Según expre-
31 Ídem.
32 Ídem.
33 Ídem.
35
sa Loewenstein34, estos límites “se producen por la

inmunidad de que gozan ciertos valores ideológicos
fundamentales”, en un resurgir del iusnaturalismo
contra el positivismo jurídico de la Escuela de Viena.
A juicio de García de Enterría, se presentan a través
de la forma de principios que son “jerárquicamente
superiores”35 en la interpretación del texto y, por ello,
suponen un límite a la revisión constitucional, siendo
predicables de toda Constitución, sin importar si se
considera como rígida o flexible y pudiendo ser oponi-
bles, incluso, al propio poder soberano36.
Una vez acepta la Corte la existencia de límites mate-

riales al poder de reforma, señala la Corte el ámbito
del poder de reforma en cinco grandes reglas. En pri-
mer lugar, la distinción entre reforma y sustitución a
la cual hicimos alusión hace un momento. En segun-
do lugar, el reconocimiento de que “el poder consti-
tuyente está radicado en el pueblo” y que por ende y
en razón de su carácter originario “no está entonces
sujeto a límites jurídicos”, lo que trae como conse-
cuencia que “los actos del poder constituyente origi-
nario son fundacionales, (…) y por ello dichos actos
escapan al control jurisdiccional”37. El tercer lugar,
la afirmación según la cual en el constitucionalismo
colombiano no existe ningún canal de expresión del
constituyente originario por cuanto, incluso el refe-
rendo, es manifestación de un procedimiento orga-
nizado en el que intervienen diversos órganos cons-
tituidos. En cuarto lugar, el reconocimiento de que
su tesis, en aquel momento, se restringía al análisis
del referendo como procedimiento de reforma de la
34 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona. Ariel.
Traducción de Alfredo Gallego. 1970. p. 192.
35 García De Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y el
tribunal constitucional. Madrid. Cívitas S.A. 1984. p. 99.
36 Una opinión en este sentido en SÁNCHEZ FERRIZ, Remedio. Intro-
ducción al Estado constitucional. Barcelona. Ariel. 1993. pp. 272 y 273.
37 Ibídem. En igual sentido Corte Constitucional. SC-544, 1992.
36
CN, no anticipando el tema de los límites materiales

cuando se trate de actos legislativos o de Asamblea
Nacional Constituyente. En quinto y último lugar, el
señalamiento de los principios del Estado social de
derecho, el carácter republicano del Estado y el siste-
ma presidencial de gobierno como límites materiales
en el ámbito de la CN de 1991.
1.2.2.
Los alcances del control constitucional
de las reformas a la Constitución Política en la
sentencia de constitucionalidad 1200 de 2003.
Una vez superada la primera etapa de inserción de la
tesis de los límites competenciales en el ámbito de la
CN de 1991, la Corte empieza un arduo trabajo de jus-
tificación de la misma. En este ámbito, y como com-
plemento de esta etapa inicial iniciada con la senten-
cia de constitucionalidad 551 de 2003, la Corte emite
la sentencia de constitucionalidad 1200 del mismo
año38, en la que no sólo reitera la primera sentencia
sino que además traza las siguientes líneas sobre lo
que será en lo sucesivo la tesis de los límites compe-
tenciales al poder de reforma. En esta segunda sen-
tencia se agregaron los elementos que a continuación
se enunciarán y explicarán.
1.2.2.1.
Una nítida distinción entre
intangibilidad e insustituibilidad.
Frente al sentido y alcance de este primer elemento,

señala la Corte Constitucional que, mientras el esta-
blecimiento de la Constitución es un acto fundacio-
nal, expresión de la soberanía popular, la “reforma
38 Corte Constitucional. SC-1200, 2003. Demanda contra los Artículos
4° transitorio y 5° (parcial) del Acto Legislativo No. 3 de 2002.
37
es un acto de revisión en ejercicio de una competen-

cia atribuida”39. En esta medida, la reforma de la CN
está limitada por el contenido del acto constituyente,
es decir, por las competencias que el Constituyente
primario les haya otorgado a quienes ejercen el po-
der de revisión. De lo anterior se desprende la con-
secuencia ineludible de que “el poder de revisión no
comprende la competencia de derogar o abolir la
Constitución”40.
Así, en primer lugar, para distinguir la intangibilidad

de la insustituibilidad, expresa el alto tribunal que,
mientras la primera impide afectar el contenido de un
principio fundamental, sin consideración a las con-
secuencias de dicho acto, es decir, una imposibilidad
absoluta de alteración, la insustituibilidad se traduce
en la imposibilidad de alterar el núcleo esencial de un
principio que, por sí mismo, hace que pasemos de una
Constitución a otra. Por esto, concluye la Corte, la di-
ferencia está dada por las consecuencias sobre la esen-
cia de la Constitución. En este sentido, la diferencia
no es de grado sino de naturaleza. Esa diferencia es
planteada por la Corte en los siguientes términos:
“La insustituibilidad es distinta inclusive a la mani-

festación más amplia de intangibilidad. En efecto, la
intangibilidad impide tocar el núcleo de un principio
fundamental o, en su sentido más amplio, afectar uno
de los principios definitorios de la Constitución. La
prohibición de sustitución impide transformar cier-
ta Constitución en una totalmente diferente, lo cual
implica que el cambio es de tal magnitud y trascen-
dencia que la Constitución original fue remplazada
por otra, so pretexto de reformarla. Los principios
fundamentales o definitorios de una Constitución son
relevantes para establecer el perfil básico de dicha
39 Ibídem.
40 Ídem.
38
Constitución, pero no son intocables en sí mismos ais-

ladamente considerados. De ahí que la intangibilidad
represente una mayor rigidez de la Constitución que
la insustituibilidad, así como la prohibición de sus-
tituir la Constitución es un límite al poder de refor-
ma que significa una mayor rigidez que la tesis de la
equiparación del poder de reforma o revisión, que es
una competencia atribuida a un órgano constituido,
al poder constituyente soberano, que es inalienable y
originario”41.
Esa insustituibilidad, vista como la imposibilidad

jurídica de sustituir o cambiar una Constitución por
otra, no en términos formales sino materiales, esto
es, de contenido, puede ser de dos clases: total o par-
cial. Será total cuando se pasa de un texto a otro y en-
tre estos existe una diferencia en cuanto a su sustan-
cia. Será parcial cuando se cambia un solo artículo
pero éste contiene un principio definitorio del Estado
sin el cual la Constitución pasa de ser una a ser otra.
Dijo en tal sentido lo siguiente:
“Cabe preguntarse si la sustitución de la Constitución

ha de ser siempre total o si puede ser parcial, puesto
que esto incide tanto en el cargo que ha de plantear el
demandante como en los alcances del control consti-
tucional. El ejemplo de la monarquía muestra que la
sustitución por el hecho de ser parcial no deja de ser
sustitución. Si Colombia dejara de ser una república
para transformarse en una monarquía parlamenta-
ria, pero continuara siendo democrática, pluralista,
respetuosa de la dignidad humana y sujeta al Estado
social de derecho, sería obvio que la Constitución de
1991 ha sido sustituida por otra constitución diferen-
te. Sin embargo, el mismo ejemplo ilustra un segun-
do elemento de la sustitución parcial: la parte de la
Constitución transformada debe ser de tal trascen-
41 Ídem.
39
dencia y magnitud que pueda afirmarse que la mo-

dificación parcial no fue reforma sino sustitución”42.
Ahora bien, como la CN de 1991 no tiene cláusulas

pétreas, y reconociendo que el Artículo 374 admite
las reformas y excluye las modificaciones, surge el si-
guiente interrogante: ¿qué modificaciones se pueden
hacer a los principios definitorios? La Corte responde
que son constitucionales posibles las siguientes cua-
tro figuras, en tanto que no constituyen sustituciones
parciales: (i) reformulaciones positivas, (ii) recon-
ceptualizaciones, (iii) excepciones específicas y (iv)
limitaciones o restricciones.
Las reformulaciones son modificaciones en el orden

de los enunciados que no alteran su contenido. Por
ejemplo, dice la Corte, constituyen reformulaciones
positivas “el cambio en la redacción de una norma
sin modificar su contenido esencial (i.e. “estado de
derecho, social y democrático” por “estado demo-
crático y social de derecho”)”. Las reconceptuali-
zaciones son cambios en las definiciones y, aunque
no lo diga expresamente la Corte, siempre y cuando
no restrinjan el alcance que ya se tenga de ellas, por
ejemplo, “el cambio en la conceptualización de un
valor protegido por la Constitución (i.e. “el pueblo
es el único titular de la soberanía” por “la soberanía
reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo”)”.
Las excepciones específicas, que son las exclusiones

específicas en la aplicación de una norma que man-
tiene su alcance general, es decir, “la adición de una
salvedad a la aplicación de una norma constitucional
que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer
la inhabilidad indefinida por pérdida de investidura
como excepción a la regla general que prohíbe las pe-
nas perpetuas)”. Finalmente, las restricciones necesa-
42 Ídem.
40
rias para ponderar intereses enfrentados, por ejemplo,

“la introducción por el propio poder de reforma de
límites y restricciones para armonizar valores e in-
tereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la
libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la
suspensión de la ciudadanía para los condenados a
pena de prisión en los casos que señale la ley)”.
En segundo lugar, establece la Corte las consecuencias

respecto del reconocimiento del carácter insustituible
de la CN, tanto frente al cargo presentado por el actor
cuando acuse una reforma como inconstitucional por
vicios de competencia como respecto de los alcances
de la Corte a la hora de controlar la reforma. Respecto
de lo primero, afirma la Corte que el ciudadano tiene
la carga de demostrar que hubo una sustitución de la
CN, es decir, no basta con (i) argumentar contradic-
ción con cláusula constitucional anterior (antinomia),
(ii) ni mostrar que se creó una excepción a otra cláu-
sula constitucional, (iii) ni que “estableció una limita-
ción o restricción frente al orden constitucional ante-
rior”43. En cualquiera de estos casos, dice la Corte, se
trata de un “control material ordinario de la reforma
como si ésta fuera inferior a la Constitución”44.
1.2.2.2.
Consecuencias del reconocimiento
del carácter insustituible
de la Constitución Nacional.
Frente a este tema, la Corte Constitucional reconoce
que la adopción de una tesis como ésta trae consigo
dos grandes peligros: la petrificación constitucional y
el subjetivismo judicial. Por ello, afirma el alto tribu-
nal, el método de control de las leyes no puede ser el
43 Ídem.
44 Ídem.
41
mismo que el de las reformas a la CN. Mientras que

en el primero se confronta el contenido material del
acto enjuiciado con los contenidos constitucionales,
en el segundo está excluido el control material o de
fondo, por lo menos en teoría, debiéndose limitar el
juez a evaluar si hubo una sustitución, no en térmi-
nos formales sino materiales, es decir, si se cambió
una Constitución por otra, siendo irrelevante si se
viola “un principio preexistente” o si la reforma “es
contraria a una regla constitucional”45, por cuanto,
como se dijo con reiteración, toda reforma es, Per se,
contraria al texto anterior.
1.2.2.3.
Características iniciales del control por vicios
de competencia en el ámbito de la Constitución de 1991.
El tercer elemento importante en la SC-1220 de 2003

es el que tiene que ver con las características del con-
trol constitucional por vicios de competencia. Frente
a esto, la Corte señala tres elementos iniciales a ser
tenidos en cuenta cuando se haga el examen de las
reformas constitucionales, a saber:
En primer lugar, reconoce la Corte que existe la ne-

cesidad de “delinear un método para determinar
cuándo se presenta una sustitución de la Constitu-
ción”46 que evite incurrir en control material de la re-
forma. Dijo en tal sentido que:
“Así la cuestión que analiza la Corte Constitucional

al controlar una reforma es si el órgano constituido
investido del poder de revisión excedió su competen-
cia, no si adoptó una norma que viola un principio
preexistente o que es contraria a una regla constitu-
45 Ídem.
46 Ídem.
42
cional anterior a la reforma. Dicho exceso de com-

petencia se configura cuando el poder de revisión
invade la órbita del pueblo como poder constituyen-
te al sustituir total o parcialmente la Constitución
original que éste se dio. El problema que afronta el
juez constitucional es el de delinear un método para
determinar cuándo se presenta una sustitución de la
Constitución y, al mismo tiempo, evitar que al res-
ponder a esa pregunta termine efectuando un con-
trol de violación de la Constitución como el control
de fondo ordinario que ejerce sobre las leyes inferio-
res a la Carta”47.
Reconoce la Corte que dicho método está por ser ela-

borado y elude su formulación al decir que “No le co-
rresponde a la Corte delinear dicho método en esta
sentencia”48.
En segundo lugar, anticipa la Corte los límites que di-

cho método de control habrá de respetar so pena de
que se desfigure. Así, dice que no se puede (i) mirar
la reforma como acto infraconstitucional incapaz de
alterar la CN, (ii) transformar cláusulas constitucio-
nales en cláusulas pétreas, (iii) reconocer la supuesta
existencia de “contenidos normativos supraconsti-
tucionales intocables”49, (iv) comparar el contenido
de la reforma con el contenido de la CN antes de ésta
como si no fuera posible la existencia de antinomias
constitucionales, y (v) limitarse a señalar la inclusión
de excepciones o restricciones sin evaluar si dichas
modificaciones trascienden en el ámbito de la refor-
ma y se traducen una sustitución parcial o total.
En tercer y último lugar, expresa la Corte que, entre

los métodos de interpretación a utilizar, el histórico
47 Ídem.
48 Ídem.
49 Ídem.
43
(antecedentes de la reforma) y el sistemático (inclu-

yendo el bloque de constitucionalidad en sentido
estricto50), pueden aportar valiosos elementos de
juicio.
50 Según la jurisprudencia colombiana, éste estaría conformado por

“aquellas reglas y principios que, sin figurar expresamente en la Carta,
tienen rango constitucional”. Cf. Corte Constitucional. SC-228, 2009.
44
Capítulo II.
DE LA ACEPTACIÓN PLENA
A LA RECONSTRUCCIÓN
DE LA TESIS DE LOS LÍMITES
AL PODER DE REFORMA DE LA
CONSTITUCIÓN DE COLOMBIA DE 1991
EN LA JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Luego de que la Corte Constitucional acepta la tesis
de los límites competenciales al de reforma de la CN,
viene una etapa de afianzamiento y de elaboración,
doctrina de la tesis que hoy alcanza su más cara ex-
presión. Esta segunda etapa puede dividirse en dos
grandes bloques: un primer bloque de construcción y
otro de reafirmación. En el primero se van agregando
elementos cada vez que se discuten nuevas hipótesis.
En el segundo y actual, las anteriores tesis se aplican
a modo de precedentes constitucionales.
2.1.
De la construcción a la reconstrucción
competenciales.
Del año 2004 al año 2012, aproximadamente, la
Corte Constitucional introduce nuevos elementos
de dogmática cada que tiene a su conocimiento una
nueva demanda contra un acto reformatorio de la
CN. Salvo la hipótesis de la Asamblea Nacional Cons-
47
tituyente (en adelante ANC), que aún no se presenta

pero sobre la cual, aún así ya se pronunció, las de-
más hipótesis —acto legislativo y referendo constitu-
cional— ya fueron objeto de escrutinio. Incluso, las
más variadas circunstancias dentro de cada una de
ellas pudieron ser examinadas, algunas varias veces,
de tal suerte que se tuvo el tiempo y el espacio para
decantar una teoría constitucionalmente adecuada a
la realidad jurídica colombiana.
2.1.1.
Elementos de dogmática constitucional
que surgen en este periodo de reconstrucción
permanente de la tesis de los límites competenciales.
Teniendo presente que, como lo afirmó la propia

Corte Constitucional, se trataba de una teoría inaca-
bada51, manteniendo la doctrina original de las sen-
tencias SC-551 y SC-1200 de 2003, empieza la intro-
ducción de nuevos elementos de dogmática. A conti-
nuación, una síntesis de tales elementos.
2.1.1.1.
Aplicación del principio de
eficiencia procesal.
En la SC-816 de 2004, la Corte aplica el principio de

eficiencia procesal, según el cual los tribunales judi-
ciales deben resolver los asuntos puestos a su consi-
deración en el menor tiempo y con el menor desgas-
te, de tal suerte que no se requiere que se detengan
en discusiones teóricamente difíciles si éstas no son
necesarias para resolver la cuestión. Dijo en tal sen-
tido lo siguiente:
48
“Este enfoque se justifica, en esos casos, en el prin-

cipio de eficiencia procesal (CP Artículo 228), pues
la labor de los jueces consiste en decidir numerosos
asuntos, a veces de gran complejidad, en plazos ra-
zonables, y con información y recursos limitados,
por lo que no parece razonable ni prudente que los
miembros de un tribunal plural se embarquen en
consideraciones teóricas difíciles, cuando éstas no
sean estrictamente necesarias para decidir concre-
tamente el asunto específico debatido, y especial-
mente cuando no parezca posible lograr, en un pla-
zo prudente, un acuerdo dentro del cuerpo judicial
en torno a esas consideraciones” 52.
En este caso, la Corte encontró que hubo suficientes

vicios de forma como para declarar la inconstitucio-
nalidad del acto reformatorio de la CN y optó por so-
lucionar la discusión a través de esa vía.
2.1.1.2.
Aplicación de los principios
de autocontención judicial y de carácter rogado
de la Acción de Inconstitucionalidad
en la formulación de los cargos
contra actos legislativos.
En la sentencia C-888 de 2004, la Corte Constitu-

cional aclara que, en el caso de las demandas contra
los actos legislativos, una vez iniciada la demanda a
través de un actor principal, ella puede tener en con-
sideración los argumentos de los intervinientes pero
que éstos en ningún momento pueden suplir la falen-
cia en los argumentos del actor principal. Esto quiere
decir, en otras palabras, que si el actor no presenta
razones suficientes como para admitir la demanda
52 Corte Constitucional. SC-816, 2004. Demanda contra el Acto Legisla-
tivo Número 02 de 2003.
49
pero sí lo hacen los actores, la Corte se tiene que in-

hibir en tanto éstas no se pueden mirar como la de-
manda que corresponde estudiar. Dijo en tal sentido
la Corte lo siguiente:
“La Corte considera que le asiste razón al Señor Vi-

ceprocurador General de la Nación, por las razones
que pasan a explicarse, aclarando previamente que
si bien la Comisión Colombiana de Juristas, en el es-
crito de intervención, coadyuvó la demanda y plan-
teó allí verdaderos cargos de inconstitucionalidad,
ésta no puede ser considerada como la demanda
que corresponde ahora estudiar y sobre las cual se
pronunciaron los demás intervinientes así como la
Procuraduría General de la Nación” 53.
Esta posición, claramente aplicable a los actos legis-

lativos en tanto en el referendo no existe actor princi-
pal, sería reiterada años más tarde en los que se justi-
ficaría esta posición, la cual está fundada, claramen-
te, en los principios de autocontención judicial y de
carácter rogado de la AI. Así en la sentencia SC-757
de 2008 dijo lo siguiente:
“5.1. Advierte la Corte que en la demanda, el cargo

por sustitución parcial de la Constitución se limitó al
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2007, razón por
la cual, dado que en las acciones públicas de incons-
titucionalidad por vicios de forma, la competencia
de la Corte Constitucional se encuentra determinada
por los cargos de la demanda, esta Corporación se
limitará al estudio de dicho artículo, no obstante que
algunos intervinientes presentaron consideraciones
orientadas a mostrar que la eventual sustitución de
la Constitución también sería predicable de otros
53 Corte Constitucional, SC-888, 2004. La Corte Constitucional, en la
SC-757, 2008 justificaría esta posición en el carácter rogado de la AI y
en el principio de autocontención judicial.
50
apartados normativos del referido acto legislativo,

aun cuando por consideraciones distintas a las esbo-
zadas por el demandante en este proceso”54.
Podríamos decir que, en aras de estos principios, se

puede poner en riesgo la aplicación de la tesis a los
límites competenciales y la misma supremacía cons-
titucional, toda vez que, luego de que se admita la de-
manda, los demás interesados, en lugar de presentar-
se por separado, se hagan parte en calidad de inter-
vinientes con el riesgo de que, pese a la pertinencia
de sus argumentos, éstos no sean tenidos en cuenta
y se pierda una valiosa oportunidad para revisar la
reforma constitucional.
2.1.1.3.
Silogismo jurídico en el control de los actos reformatorios
de la Constitución por límites competenciales.
Mediante la SC-970 de 200455, una de las sentencias

más relevantes en esta segunda etapa, la Corte Cons-
titucional introduce el primer silogismo jurídico o test
para efectuar el control de constitucionalidad de los
actos reformatorios de la CN por vicios competencia-
les. Son tres los elementos de esta sentencia, a saber:
En primer lugar, hace una precisión del control de los

vicios competenciales. Así, señala que la procedencia
de este tipo de control surge de la existencia de lími-
tes competenciales, lo cual se evidencia a partir de
un análisis sistemático de los distintos procedimien-
tos de reforma previstos en el Artículo 374 superior.
Desde una lectura del Artículo 376 precisa que, en el
caso de la ANC, son tres los límites en este tipo de
reformas: (i) la ley que convoca debe prever la com-
54 Corte Constitucional. SC-757 de 2008.
55 Corte Constitucional. SC-970, 2004. Demanda contra el inciso segun-
do del Artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002.
51
petencia, (ii) el periodo y (iii) la condición de quedar

en suspenso la facultad constituyente del Congreso.
Finalmente, establece que la distinción entre poder
constituyente primario y secundario cobra fuerza
ante la “ausencia de una habilitación para la susti-
tución de la Constitución”.
En segundo lugar, precisa la Corte que el concepto

de sustitución se estructura sobre la base de un rom-
pimiento en la continuidad de la Constitución, de tal
suerte que la nueva no puede considerarse continua-
ción de la anterior. Sobre este segundo aspecto dijo
lo siguiente:
“Se trata de un cambio total de la Constitución por

cambio de su fuente de legitimidad y se presenta
cuando se da una ruptura, de manera que la nue-
va Constitución no pueda tenerse como la continua-
ción de la anterior, sino como una distinta, producto
de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la
Constitución nueva no deriva su validez de la an-
terior, sino de una nueva manifestación del poder
constituyente primario”56.
En tercer lugar, se construye el primer test de cons-

titucionalidad o silogismo jurídico para controlar las
reformas a la CN por vicios competenciales el cual,
si bien tendría modificaciones poco tiempo más tar-
de57, se mantendría en su esencia hasta la actualidad.
Los elementos metodológicos estarían dados por el
elemento definitorio (premisa mayor), el elemento
normativo enjuiciado (premisa menor) y el resultado
de la comparación (comparación)58:
56 Ibídem.
57 Como diría tiempo después, las etapas de este juicio “lo distinguen
del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido mate-
rial de la Constitución”. Corte Constitucional. SC-1040, 2005.
58 Criterios reiterado por la Corte Constitucional en las SC-971, 2004 y
SC-1124, 2004.
52
“4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis,

es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios
de la identidad de la Constitución que se supone han
sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello per-
mite a la Corte establecer los parámetros normati-
vos aplicables al examen de constitucionalidad del
acto acusado.
Se trata de un enunciado específico, que no se limi-

ta a plantear los aspectos que de manera general
tiene una determinada institución en el constitucio-
nalismo contemporáneo, sino la manera particular
como un elemento definitorio ha sido configurado en
la Constitución colombiana y que, por consiguiente,
hace parte de su identidad.
4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para

establecer cuál es su alcance jurídico, en relación
con los elementos definitorios identificadores de la
Constitución, a partir de las cuales se han aislado
los parámetros normativos del control.
4.3. Al contrastar las anteriores premisas con el cri-

terio de juzgamiento que se ha señalado por la Cor-
te, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza
un elemento definitorio identificador de la Constitu-
ción por otro integralmente diferente, será posible
determinar si se ha incurrido o no en un vicio de
competencia”59.
Tan sólo un año más tarde, mediante SC-1040,

200560, la Corte Constitucional complementaría este
silogismo o test de constitucionalidad con los pasos
para diferenciar la reforma de la sustitución. Por un
lado, está el método y, por otro, el resultado.
59 Ídem.
60 Corte Constitucional. SC-1040, 2005. Demanda contra el Acto Legis-
lativo No. 02 de 2004.
53
En el caso del método, dijo la Corte, se requiere en-

contrar el principio definitorio supuestamente susti-
tuido, siendo éste el elemento constitutivo de la pre-
misa mayor en el juicio de sustitución. Sobre cómo se
encuentra el principio definitorio expresó la Corte lo
siguiente:
“Así, para construir la premisa mayor del juicio de

sustitución es necesario (i) enunciar con suma cla-
ridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir
de múltiples referentes normativos cuáles son sus
especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar
por qué es esencial y definitorio de la identidad de
la Constitución integralmente considerada. Sólo así
se habrá precisado la premisa mayor del juicio de
sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si
(iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitu-
ción de 1991 es irreductible a un artículo de la Cons-
titución, —para así evitar que éste sea transformado
por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de
la cual efectúe un juicio de contradicción material—
y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento
esencial definitorio no equivale a fijar límites mate-
riales intocables por el poder de reforma, para así
evitar que el juicio derive en un control de violación
de algo supuestamente intangible, lo cual no le com-
pete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argu-
mentativa por la Corte, procede determinar si dicho
elemento esencial definitorio ha sido (vi) reempla-
zado por otro —no simplemente modificado, afec-
tado, vulnerado o contrariado— y (vii) si el nuevo
elemento esencial definitorio es opuesto o integral-
mente diferente, al punto que resulte incompatible
con los elementos definitorios de la identidad de la
Constitución anterior”61.
61 Ibídem.
54
Una vez se determina con precisión el principio de-

finitorio, identificación que desde el punto de vista
formal consiste en su enunciación y, desde un punto
de vista material, en su fundamentación, se proce-
de a compararlo con la reforma para determinar si
hubo una sustitución o una reforma. El ámbito de
tal contraste fue presentado en los siguientes térmi-
nos:
“Las diferencias fundamentales que distinguen al

juicio de sustitución de los otros dos menciona-
dos, residen en que la premisa mayor del juicio de
sustitución no está específicamente plasmada en
un artículo de la Constitución, sino que es toda la
Constitución entendida a la luz de los elementos
esenciales que definen su identidad. Además, en
el juicio de sustitución no se verifica si existe una
contradicción entre normas —como sucede típi-
camente en el control material ordinario—, ni se
registra si se presenta la violación de un principio
o regla intocable —como sucede en el juicio de in-
tangibilidad—, sino que mediante el juicio de sus-
titución (a) se aprecia si la reforma introduce un
nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se
analiza si éste reemplaza al originalmente adopta-
do por el constituyente y, luego, (c) se compara el
nuevo principio con el anterior para verificar, no si
son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son
opuestos o integralmente diferentes, al punto que
resulten incompatibles”62.
Esta comparación, dice la Corte, debe dar como re-

sultado que el principio no fue reformado sino sus-
tituido y que, debido a eso, ese nuevo elemento nor-
mativo no encuadra dentro de la arquitectura consti-
tucional en la cual se inserta. Expresó en tal sentido
lo siguiente:
62 Ídem.
55
“Esto conduce a la segunda manera de distinguir

el juicio de sustitución. El resultado del mismo debe
poder llevar a la conclusión de que, como el elemen-
to esencial definitorio ha sido remplazado por otro
opuesto o integralmente diferente, no es posible ar-
monizar la reforma constitucional con el resto de
normas constitucionales que no fueron modificadas
por ella y que reflejan aspectos claves de lo insusti-
tuible, para lo cual el bloque de constitucionalidad
es especialmente relevante”63.
De suma importancia resulta la afirmación de la Cor-

te según la cual la comparación se hace con la norma
modificada pero también con el restante entramado
que constituía la fundamentación del principio como
definitorio. A esto se agrega que, en la evaluación, no
sólo se toman en cuenta las normas contenidas en el
texto de la Constitución sino también todas aquellas
que se le integran a través de la figura del bloque de
constitucionalidad.
2.1.1.4.
Aspectos excluidos del control constitucional.
Para el año 2006, la Corte Constitucional ha tenido

la oportunidad de avanzar ampliamente en el estudio
de la figura de los límites competenciales, al punto
que puede empezar a decir lo que no es objeto de con-
trol y así evitar desgaste en la revisión de demandas
sobre aspectos que no son objeto de control. En tal
sentido, expresa el alto tribunal que bajo ninguna
circunstancia puede el alto tribunal controlar el caos,
el desorden, la inconveniencia ni las posibles antino-
mias constitucionales. Dijo en tal sentido lo siguien-
te:
63 Ídem.
56
“De otro lado, no es un cargo de inconstitucionalidad

alegar el caos, desorden o inconveniencia que pue-
de provocar la aplicación de un Acto legislativo, ni
plantear el tema de la antinomia, es decir, la contra-
dicción de dos normas, en este caso constitucionales,
para sustentar cargos de inexequibilidad, pues, de un
lado, los asuntos de inconveniencia no son del resorte
de la competencia de la Corte Constitucional” 64.
Además de reiterar la doctrina de las sentencias an-

teriores, en especial las SC-551 y SC-1200 de 2003,
el alto tribunal auto restringe su competencia para
declarar que ella tiene una función de verificación
de la constitucionalidad de las reformas y no de for-
mulación de políticas públicas a través de sus fallos.
Adicionalmente, descarta la Corte la procedencia del
principio de proporcionalidad para medir si hubo
sustitución, al igual que excluye la posibilidad de
comparar el contenido de las reformas con los trata-
dos que integran el bloque de constitucionalidad por
cuanto eso implicaría un juicio material. Dijo en tal
sentido que:
“Así, el demandante pretende que la Corte aplique

un juicio de proporcionalidad a las disposiciones de-
mandadas para analizar si efectivamente los dere-
chos constitucionales han sido desconocidos y en qué
grado, lo que escapa a la competencia de la Corte de
acuerdo a la jurisprudencia antes reseñada porque
ello implicaría un juicio material.
La exposición del demandante también hace alusión

a que los Convenios de la OIT son parte del bloque
de constitucionalidad y por lo tanto obligatorios
para el Estado Colombiano. Así mismo, plantea que
la contradicción de la reforma frente a los princi-
64 Corte Constitucional. SC-181, 2006. Demanda contra del contra el
Acto legislativo 01 de 2005.
57
pios y valores de los Convenios de la OIT significa

que no se ha reformado la Constitución sino que ha
sido sustituida. Sin embargo, el cargo no esboza una
sustitución de la Constitución sino que pretende una
revisión material de las disposiciones demandadas
a la luz de los distintos Convenios de la OIT, lo que
comprende, nuevamente, una solicitud de revisión
material judicialmente imposible, a la luz de la ju-
risprudencia de la Corte Constitucional. En conse-
cuencia la Corte Constitucional se declarará inhibi-
da para pronunciarse sobre dicho cargo por falta de
competencia” 65.
Con estos elementos deja la Corte claramente sen-

tados los supuestos excluidos, tanto desde el punto
de vista de los métodos de interpretación —principio
de proporcionalidad— como de los parámetros del
control —bloque de constitucionalidad—, para ir de-
limitando poco a poco una tesis que, ajena a nuestra
tradición constitucional, terminó por arraigarse a tal
manera que hoy no hay reforma constitucional que
no pase por los ojos de la Corte.
2.1.1.5.
Reconocimiento de que el control
por vicios de competencia
es un juicio material de las reformas a la Constitución.
Algo que la Corte Constitucional había negado con

reiteración era que el control por vicios de compe-
tencia entrañaba un control material de las reformas
a la Constitución. Lógicamente lo tenía que negar,
porque la Constitución no es inconstitucional en sí
misma; al contrario, si el juicio de control material es
una comparación entre la norma inferior y la norma
lativo 01 de 2005.
58
superior de la cual deriva su fuerza, no hay posibili-

dades lógicas de hacer control material del contenido
de las reformas a la CN porque simple y sencillamen-
te no hay norma superior con la cual comparar.
Sin embargo, expresó la Corte que:
“De acuerdo a lo establecido por el Artículo 241-1 de

la Constitución y en armonía con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional no es posible ejercer la re-
visión de constitucionalidad de un Acto Legislativo
por su contenido material. Su competencia se limita
exclusivamente a conocer de la posible inconstitucio-
nalidad por vicios de procedimiento en su formación.
Sin embargo, la Corte ha admitido que es posible la
revisión material de un Acto Legislativo cuando di-
cho acto comprenda una sustitución de la Constitu-
ción” 66.
Que la Corte abandone este eufemismo permite

avanzar en el entendimiento de esta tesis y eso por-
que, ante la evidencia que surge con el hecho de que
la única manera de cerciorarse si hubo una reforma
o una sustitución es examinando el contenido mis-
mo de la modificación constitucional, no es necesario
detenerse a buscar justificaciones o a inventar pro-
cedimientos de revisión de los actos reformatorios
distintos a la evaluación de su contenido.
2.1.1.6.
El actor debe demostrar
que hubo una sustitución de la Constitución Política.
Un elemento de capital importancia en la presen-

tación de las demandas por sustitución de la CN
o en la intervención ciudadana en los casos de re-
66 Corte Constitucional. SC-472, 2006. Demanda contra el Artículo 1º
(parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005.
59
ferendo constitucional, tiene que ver la carga ar-

gumentativa del ciudadano que participa del pro-
ceso de revisión. En el caso de las demandas o de
la revisión oficiosa de leyes o de proyectos de ley,
la Corte Constitucional, en aplicación del principio
pro actione67, permite que el ciudadano exponga
unas razones mínimas las cuales ella complemen-
ta. Sin embargo, en el caso de las reformas a la CN
y el control por vicios de competencia, la Corte vie-
ne afirmando que se tiene la carga de demostrar
que hubo una sustitución de la Constitución. Dijo
en un principio lo siguiente:
“Cuando un ciudadano demanda una reforma cons-

titucional por considerarla inconstitucional tiene la
carga argumental de demostrar que la magnitud y
trascendencia de dicha reforma conducen a que la
Constitución haya sido sustituida por otra. No basta
con argumentar que se violó una cláusula constitu-
cional preexistente, ni con mostrar que la reforma
creó una excepción a una norma superior o que es-
tableció una limitación o restricción frente al orden
constitucional anterior. El actor no puede pedirle a
la Corte Constitucional que ejerza un control mate-
rial ordinario de la reforma como si ésta fuera in-
ferior a la Constitución. Esto es fundamental para
delimitar el alcance del control atribuido al juez
constitucional”68.
De allí en adelante, en innumerables sentencias, la

Corte se ha inhibido de conocer de demandas por
sustitución de la CN argumentado insuficiencias en
las razones. Es más, podría decirse que son los proce-
sos que terminan con fallo inhibitorio por esta razón
67 Una explicación detallada de la aplicación de este principio en los
juicios de constitucionalidad en MORENO MILLÁN, La acción ciudadana
de inconstitucionalidad: devenir dogmático. (En prensa).
60
que los que llegan a pronunciamiento de fondo. In-

cluso, en un caso más bien reciente69, la Corte se inhi-
be de conocer de la demanda por ineptitud sustancial
de la demanda. Sin embargo, la división al interior de
la Corte deja en evidencia las debilidades en la aplica-
ción de los mismos lineamientos de la jurisprudencia
sobre los requisitos de las demandas contra actos re-
formatorios de la Constitución70.
2.1.1.7.
La Asamblea Nacional Constituyente
sí puede sustituir
la Constitución Política.
Cuando la Corte Constitucional, en la SC-551 de

2003 estrenó la tesis de los límites competenciales al
poder de reforma, se anticipó a decir que dicho aná-
lisis comprendía únicamente la figura del referendo
constitucional, no correspondiéndole en ese momen-
to hablar de figuras aún no puestas a su considera-
ción. Unos meses más tarde, mediante la SC-1200 de
2003, revisó un acto legislativo y con eso, digamos,
aclaró que mediante estas dos figuras no es viable la
sustitución ni total ni parcial de la CN. Por un mo-
mento quedó la duda o la creencia de que, en todo
caso, teníamos una Constitución insustituible ya que,
ni mediante referendo, que finalmente es aprobado
por el pueblo como Soberano ni por acto legislativo,
que es fina expresión del principio democrático, se
podía pasar de la reforma a la sustitución constitu-
cional.

lativo No 06 de 2011.
70 Véase, entre otras SC-153 de 2007, SC-986, 2006.
61
Sin embargo, mediante la SC-153, (2007)71, y en virtud

de la distinción entre poder constituyente originario y
poder secundario, la sustitución solamente se puede
adelantar, en el caso colombiano, por el constituyente
originario o por una Asamblea Nacional Constituyente
elegida para tal fin. Así, dijo lo siguiente:
“En este sentido, la Corte ha considerado que la

sustitución de la Constitución sólo puede ser le-
gítima si es aprobada por el poder constituyente
primario o por una Asamblea Constituyente espe-
cialmente elegida para ello, luego de un proceso
deliberativo y democrático respetuoso de las ga-
rantías que para tales efectos consagra la propia
Constitución”.
Este elemento, nunca antes expuesto, y sin que haya-

mos tenido una convocatoria a ANC, como para decir
que se trata de la ratio decidendi, deja claro que, si
queremos sustituir la CN, es preciso recurrir a este
mecanismo, no siendo ni el acto legislativo ni el refe-
rendo constitucional idóneos para tal fin.
En el caso del referendo, años más tarde, en la SC-

397, 201072, diría que, aunque se requiere de la apro-
bación del pueblo, no es manifestación del consti-
tuyente primario, debido a que se trata de un pro-
cedimiento reglado, complejo, en el que intervienen
distintas autoridades en distintos momentos que,
por esas razones impiden tomarlo como expresión
del constituyente primario.
71 Corte Constitucional. SC-153, 2007. Demanda de inconstitucionali-

dad contra el Artículo 1 (parcial), el parágrafo 2 del Artículo 1 y los pa-
rágrafos transitorios 2 y 3 del Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005.
72 Corte Constitucional. SC-397, 2010. Revisión de constitucionalidad
de la Ley 1327 de 2009, “Por la cual se convoca a un referendo constitu-
cional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional”.
62
2.1.1.8.
Formas que puede asumir
la sustitución de la Constitución Política.
Una vez que la Corte tiene definido (i) lo que se en-

tiende por sustitución, (ii) lo que no es objeto de con-
trol, (iii) el test para evaluar la sustitución, (iv) la ma-
nera como se determina que se está ante un principio
definitorio, por citar tan sólo algunos elementos, vie-
ne la definición acerca de cuáles pueden ser las ex-
presiones que asume la sustitución. Tan importante
elemento vino antecedido de la aclaración según la
cual las reformas pueden traducirse en adiciones a
la Constitución, en la inclusión de nuevas tesis que
resultan enfrentadas a las ya existentes en el texto sin
que pueda la Corte entrar a tomar partido. Así, dijo
lo siguiente:
“Respecto de la cuestión así planteada, la Corte

advierte que el análisis del eventual vicio de com-
petencia no se puede realizar a partir de la simple
oposición de las tesis enfrentadas, mediante una
apriorística toma de partido por alguna de las op-
ciones en pugna y manteniéndolas separadas, como
si fuera imposible cualquier contacto o relación en-
tre ellas. La Corporación juzga que no cabe proce-
der de manera tan apresurada, porque aún cuando
teóricamente es posible que la adición insertada a
continuación de un texto preexistente no tenga nin-
guna incidencia sobre éste, también es posible que la
tenga, hipótesis en la cual esa incidencia puede ser
de mayor o menor gravedad”73.
Este análisis lleva, como bien lo reconoce la Corte, a

la comparación entre lo reformado y la reforma. Dijo
así que:
63
“En cualquier caso, sea que el texto preexistente no

haya sufrido cambios en razón de lo añadido o que,
en efecto, los haya experimentado, la Corte se ve
precisada a compararlos, pues no existe otra mane-
ra de establecer si ha habido o no incidencia de la
adición en el texto que permanece sin alteraciones
literales y de determinar, en caso de que se confi-
gure esa incidencia, cuál es su alcance y cuáles sus
implicaciones”.
Finalmente, aclara que dicha comparación no se hace

en términos formales sino materiales, es decir que la
comparación no es entre el texto anterior y el nuevo,
sino entre la Constitución anterior y la que surge de
la reforma. Una vez hechas estas precisiones, intro-
duce la diferencia reforma, destrucción, supresión,
quebrantamiento y suspensión de la Constitución.
Tal distinción será clave para determinar el alcance
de las competencias de la Corte Constitucional cuan-
do revisa las modificaciones a la Constitución y del
pueblo y del Congreso cuando las aprueban.
Frente al concepto de destrucción, expresa el alto

tribunal que alude al acto por el cual desaparece la
Carta y el poder constituyente que le dio vida. Así,
dijo que:
“la destrucción de la Constitución se produce cuan-

do se suprime la Constitución existente y esa supre-
sión está acompaña de la del poder constituyente en
que la Carta se basaba”74.
Para ejemplificar esta situación, podemos retomar la

doctrina europea en la que se habla de destrucción,
por ejemplo, en “el supuesto de una revisión demo-
crática que subvirtiendo el orden, suprima el poder
constituyente del monarca, como sucedió en Fran-
74 Ídem.
64
cia en 1789 y 1793, en que por vía revolucionaria se

produjo la supresión de la monarquía absoluta”, o
en el caso del golpe de estado, fenómenos que gene-
ran “un cambio del poder constituyente y una com-
pleta destrucción de la Constitución que se originó
mediante aquella actividad constituyente”, al punto
que “la ruptura del orden es absoluta y de su obra no
cabe resquicio de continuidad jurídica”75.
Luego, viene la explicación de la figura de la supre-

sión. En este caso, dice la Corte,
“se conserva el poder constituyente en que ésta se ba-

saba, aunque también se produce resquebrajamien-
to de la continuidad jurídica, porque se suprime la
Constitución, como acaece siempre que, en ejercicio
del poder de reforma, se dé lugar a un cambio total
de la Carta”76.
En este caso, aclara la Corte, aunque subsiste el po-

der constituyente que le dio vida, la continuidad de la
Constitución desparece porque el órgano reformador
actúa por fuera de su marco de competencias.
En tercer lugar está el quebrantamiento de la Consti-

tución. Frente a esto, dice el alto tribunal que:
“El quebrantamiento de la Constitución se define

como la violación de prescripciones constitucionales
“para uno o varios casos determinados, pero a títu-
lo excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las
prescripciones quebrantadas siguen inalterables en
lo demás y, por lo tanto, no son ni suprimidas per-
manentemente, ni colocadas temporalmente fuera de
vigor”, ejemplo de lo cual sería la violación “a título
75 Cf. Garcia-Atance, María Victoria. Reforma y permanencia constitu-
cional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002,
pp. 78-79. Citada por Corte Constitucional. SC-588 de 2009.
65
excepcional de una prescripción legal-constitucional

sin atender al procedimiento previsto para las refor-
mas constitucionales”, como cuando el ejecutivo di-
suelve el parlamento, aunque constitucionalmente no
esté prevista esa disolución”. El autor también se re-
fiere a la “rotura” autorizada por la Carta o generada
mediante el cumplimiento del procedimiento prescri-
to para las reformas de la Constitución”.
Frente al quebrantamiento de la Constitución po-

dríamos decir, siguiendo la doctrina, que existe un
quebramiento constitucional de la Constitución y un
quebrantamiento inconstitucional de la misma77. En
el mismo sentido, se ha dicho que, “puede preverse
en la Constitución, en modo detallado o con normas
de reenvío a especificaciones sucesivas, pero puede
darse también una omisión de consideración o in-
cluso una prohibición textual”78.
Finalmente, la suspensión ocurre en los casos en

que “una o varias prescripciones son provisional-
mente puestas fuera de vigor” y puede presentarse
sin contrariar a la Constitución, cuando se observan
las prescripciones a tal efecto previstas, pero tam-
bién de manera inconstitucional “si las prescrip-
ciones legal-constitucionales son puestas fuera de
vigor sin que esta suspensión se encuentre prevista
en una regulación legal-constitucional, o con des-
precio de un procedimiento acaso previsto para
realizarla”79.
Además de todo lo anterior, y en atención a que

en la CN no hay cláusulas pétreas, la Corte aclaró
77 SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. pp. 116.
78 DE VERGOTTINI, Giuseppe (2004). Derecho Constitucional Compa-
rado. (Trad. Claudia HERRERA, Madrid. Espasa-Calpe). p. 178.
79 Cfr. SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Madrid. Alianza Univer-
sidad Textos. 1996. pp. 116 y 117.
66
desde los primeros pronunciamientos que los prin-

cipios definitorios pueden ser objeto de reformas.
Específicamente dijo que procedían las reformula-
ciones positivas, las reconceptualizaciones, las li-
mitaciones y las excepciones específicas. Dijo así
lo siguiente:
“De tal manera que no constituyen sustituciones par-

ciales, por ejemplo, las reformulaciones positivas, es
decir, el cambio en la redacción de una norma sin
modificar su contenido esencial (i.e. “estado de dere-
cho, social y democrático” por “estado democrático
y social de derecho”); las reconceptualizaciones, es
decir, el cambio en la conceptualización de un va-
lor protegido por la Constitución (i.e. “el pueblo es
el único titular de la soberanía” por “la soberanía
reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo”);
las excepciones específicas, es decir, la adición de
una salvedad a la aplicación de una norma consti-
tucional que se mantiene en su alcance general (i.e.
establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de
investidura como excepción a la regla general que
prohíbe las penas perpetuas), las limitaciones o res-
tricciones, es decir, la introducción por el propio
poder de reforma de límites y restricciones para ar-
monizar valores e intereses enfrentados (i.e. intro-
ducir como límite a la libertad de prensa el respeto
a la honra o permitir la suspensión de la ciudadanía
para los condenados a pena de prisión en los casos
que señale la ley)”80.
Con estos elementos, la Corte cierra el capítulo so-

bre las situaciones que constituyen sustitución de la
CN y que constituyen vicio de competencia y las que
no, aun cuando recaigan sobre principios definito-
rios.
67
2.1.1.9.
Procede el control por vicios
de competencia incluso
frente a reformas transitorias
que habían perdido la vigencia al momento
de hacer el control constitucional.
Finalmente, como la última de las características im-

portantes de la tesis de los límites competenciales al
poder de reforma de la Constitución, tenemos el que
procede el control constitucional de las reformas a
la CN aun cuando hayan perdido vigencia siempre y
cuando estén produciendo efectos jurídicos. Así, en
un primer momento expresó que:
“Adicionalmente y como ha quedado expuesto, lo

característico de una disposición transitoria es la
extinción de sus efectos cuando el cometido buscado
por el Constituyente o por el legislador ha sido al-
canzado, mientras que, en el caso que la Corte exa-
mina en esta Sentencia, si bien es cierto que la ins-
cripción extraordinaria se permite durante el lapso
previsto en el parágrafo cuestionado, también lo es
que, como lo ha destacado la Corte, aunque se aduz-
ca la “vocación de transitoriedad (…) sus normas
generarían situaciones jurídicas definitivas para
sus destinatarios”, de una manera totalmente con-
traria a la Constitución”81.
Luego, agrega que si la norma dejó de producir efec-

tos jurídicos ella tendrá que inhibirse al presentare el
fenómeno de la sustracción de materia por carencia
actual de objeto. Expresó en tal sentido lo siguiente:
“Sobre esta problemática, la jurisprudencia consti-

tucional ha previsto que carece de competencia para
68
pronunciarse respecto de normas transitorias que

contienen mandatos específicos, los cuales se agotan
en el tiempo, de modo que al momento de su análisis
en sede de judicial se está ante un hecho cumplido,
lo que implica la falta de vigencia y efectos jurídicos
del precepto correspondiente” 82.
Asimismo, manifiesta que si la demanda se presen-

ta durante la vigencia de la norma, en aplicación del
principio de perpetuatio jurisdictionis, es posible
continuar con el análisis de la misma. La justificación
está presentada en los siguientes términos:
“Se ha considerado que la Corte puede pronunciarse

sobre normas de la índole citada, en circunstancias
excepcionales y conforme al principio de perpetua-
tio jurisdictionis, cuando a pesar de que al tiempo de
adoptar la decisión los efectos de la norma ya se hu-
bieren cumplido en su totalidad, la demanda ha sido
formulada cuando el precepto estaba aún vigente.
Esta posibilidad se sustenta en dos razones princi-
pales: en primer término, la necesidad de proteger
el derecho de acceso a la administración de justicia
del demandante, quien acusa la disposición transi-
toria cuando ésta producía efectos, lo que implica
que no pueda imponérsele la carga de asumir las
consecuencias del paso del tiempo durante el trámi-
te ante la Corte cuando su acusación fue oportuna.
En segundo lugar, el estudio de fondo de normas
de esta naturaleza permite que este Tribunal ejer-
za de forma cierta su función de guarda de la su-
premacía de la Constitución, potestad que se vería
alterada si se aceptara la posibilidad de la existen-
82 Corte Constitucional. SC-303, 2010. Demanda contra el parágrafo
transitorio 1º del Artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009. Sobre la sus-
tracción de materia por carencia de objeto véase, además, Corte Cons-
titucional. SC-757 de 2004, SC-992 de 2001, SC-1373 de 2000, SC-685
de 1996 y SC-350 de 1994, por citar sólo algunos casos.
69
cia de normas jurídicas que, por sus particulares

condiciones de vigencia, quedaran materialmente
excluidas del control de constitucionalidad. Sobre
este último respecto, la jurisprudencia ha planteado
que “si no se entendiera que la Corte mantiene su
competencia cuando las disposiciones transitorias
han sido demandadas antes de la expiración de su
término, de ordinario una serie de leyes y normas
quedarían por fuera del control constitucional, pues
todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo
que dura el trámite del proceso en la Corte Constitu-
cional, resultarían ajenas a revisión por tal razón.
Posibilidad que repugna a la intención del constitu-
yente y a la noción misma de Estado de Derecho que
acoge nuestra Carta Fundamental””.
Con esto quede claro que si la norma pierde vigencia

durante el transcurso del proceso, así dejen de pro-
ducir efectos jurídicos, o si terminó su vigencia an-
tes que este se iniciara, pero en todo caso sigue pro-
duciendo efectos, la Corte mantiene la competencia
para pronunciarse en uno y otro caso sobre la exis-
tencia de un eventual vicio de competencia.
2.2.
Principios definitorios reconocidos
por la Corte Constitucional.
Durante estos años de construcción de la teoría de

los límites competenciales al poder de reforma de
la Constitución de 1991, la Corte Constitucional ha
tenido la oportunidad de reconocer la existencia de
varios principios definitorios. Aunque su reconoci-
miento no siempre ha estado precedido de una pro-
funda y precisa justificación, lo cierto es que a partir
70
de tal argumento de autoridad es claro que él mismo

no puede ser objeto de sustitución. A continuación
una síntesis de esos reconocimientos.
2.2.1.
La cláusula del Estado Social de Derecho,
la forma republicana de gobierno
y el principio general de libertad.
La tesis del Estado Social de Derecho es una de las
tesis más profundamente trabajadas por la Corte
Constitucional en todos sus años de existencia. En
un excelente trabajo monográfico, el profesor Upe-
gui sistematiza las que él considera las “doce tesis en
torno al concepto de Estado social de derecho”83 en
la jurisprudencia constitucional. Para la Corte Cons-
titucional, el adjetivo “social” no es “una simple mu-
letilla retórica que proporciona un elegante toque
de filantropía a la idea tradicional del derecho y del
Estado”84. En realidad, se trata de un cambio cuanti-
tativo y cualitativo en la concepción de Estado. En lo
primero, frente al grado de intervención del Estado
en la satisfacción de las necesidades. Respecto a lo
segundo, por la percepción sobre el rol del Estado y
de los particulares85.
En la primera sentencia al respecto, y sin perjuicio de

que los mismos principios se reiteraran como defini-
torios en otros fallos, mediante la SC-551 de 2003, la
Corte reconoció que los principios de Estado social y
de forma republicana son definitorios del Estado co-
lombiano. Dijo al respecto lo siguiente:
83 UPEGUI MEJÍA, Juan Carlos. Doce tesis en torno al concepto de

Estado social de derecho. Bogotá. Universidad Externado de Colombia.
2009.
84 Corte Constitucional. ST-406 de 1992.
85 Ibídem.
71
“Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de refor-

ma para sustituir el Estado social y democrático de
derecho con forma republicana (CP Artículo 1°) por
un Estado totalitario, por una dictadura o por una
monarquía, pues ello implicaría que la Constitución
de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque
formalmente se haya recurrido al poder de refor-
ma”.
Adicional a lo anterior, se reconoció que la libertad

en general y la libertad del elector en particular, son
principios definitorios del Estado colombiano. Dijo
en tal sentido que:
“117. El Artículo 378 de la Constitución establece

como requisito de validez de la convocatoria a un
referendo para modificar la Constitución que éste
sea “presentado de manera que los electores puedan
escoger libremente en el temario o articulado qué
votan positivamente y qué votan negativamente”.
Es claro que existe entonces un mandato constitu-
cional expreso e ineludible de garantizar la libertad
de los “electores” en los referendos, y que obviamen-
te corresponde a esta Corte verificar si la presente
ley cumple o no con ese requisito, puesto que a esta
Corporación le compete determinar si la convocato-
ria a un referendo se hizo o no de conformidad con
los procedimientos establecidos por la propia Carta
(CP Artículo 241)”.
Con base en este último elemento, se declaró la

inexequibidad de una buena parte de los elementos
del referendo convocado a través de la Ley 796 de
2003, en cuya revisión se originó este pronuncia-
miento.
72
2.2.2.
El sistema de gobierno y la libertad religiosa,
esta última en tanto elemento
del Estado Social de Derecho.
En un segundo pronunciamiento se reiteró que la

cláusula del Estado social es un principio definitorio
pero se aclara que la sustitución de cualquiera de sus
expresiones da lugar a la sustitución del mismo. Así,
por ejemplo, se dijo que la eliminación de la libertad
religiosa, conquista del Estado social, está protegida
por este principio. Dijo así lo siguiente:
“asimismo, que sucedería si se cambia la norma de

la Carta fundamental que consagra la libertad reli-
giosa por una que establezca un Estado confesional
(musulmán, católico, budista, etc.), obviamente ya
no podrá calificarse nuestro Estado como social de
derecho, pues uno de sus presupuestos es el de ser un
Estado confesionalmente neutro, lo que no sucede-
ría al implantarse una religión oficial”.
En el mismo sentido, se pronunció respecto del sis-

tema de gobierno que, si bien en la SC-551 de 2003
catalogó como no definitorio, en esta oportunidad
lo relaciona con la forma republicana al decir que la
adopción de una monarquía parlamentaria —aunque
no lo diga en contraposición con un sistema presi-
dencial—, constituye una sustitución parcial de la
Constitución. Dijo así que:
“Si Colombia dejara de ser una república para trans-

formarse en una monarquía parlamentaria, pero
continuara siendo democrática, pluralista, respetuo-
sa de la dignidad humana y sujeta al estado social de
derecho, sería obvio que la Constitución de 1991 ha
sido sustituida por otra constitución diferente”.
73
Con estos principios, valga además decirlo, inicia la cons-

trucción de la tesis de los límites competenciales que,
aunque no ha dado lugar al reconocimiento de muchos
principios, sí ha servido para sacar del ordenamiento ju-
rídico varias reformas constitucionales de profunda tras-
cendencia, como la de la segunda reelección presidencial.
2.2.3.
Principios de la forma de Estado,
del régimen político, de la forma de gobierno,
de igualdad, democrático
y de la separación de poderes.
Por razones metodológicas, se analizarán en un mis-
mo apartado los principios que entraron en discusión
en las dos sentencias sobre reelección presidencial.
Anticipamos que el presente análisis no incluye la re-
visión de si en el caso concreto se desconocieron o no,
o de si existe alguna crítica a tales pronunciamien-
tos86. Nuestra única intención es hacer la relación de
principios ya reconocidos como definitorios y para
eso no es necesario tal análisis.
Sobre el concepto de Estado, recordando al profesor

Naranjo, podríamos decir que se trata de “el conglome-
rado social, política y jurídicamente constituido, que
es la población, está “asentado sobre un determinado
territorio””87. En el caso colombiano, ese “conglomera-
do” tiene como elementos característicos los descritos
en el Artículo 1º superior. Sobre la forma de Estado, en
la SC-1040 de 2005 sentencia dijo lo siguiente:
86 Un muy juicioso análisis sobre los dos pronunciamientos de la ree-
lección presidencial en MORENO MILLÁN, Franklin. Reelección presi-
dencial y alteraciones a la Constitución de 1991. Revista pensamiento
jurídico. Mayo-agosto de 2012. No. 34. Págs. 49-102. 2012
87 NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones po-
líticas. Bogotá. Temis. 7ª edición. 1997. pp. 105.
74
“En relación con la forma de Estado se tiene que,

con o sin reelección presidencial inmediata, Colom-
bia sigue siendo un Estado social de derecho, orga-
nizado en forma de república unitaria, descentrali-
zada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista. Ninguno de
esos elementos definitorios de la forma que adopta
el Estado colombiano puede tenerse como suprimi-
do, subvertido o integralmente sustituido en razón
a que, por virtud del acto legislativo acusado, hoy
en Colombia se permite la reelección presidencial,
eventualidad que estaba proscrita en la Constitu-
ción de 1991”.
Un régimen político, “es descrito como el esquema

del equilibrio de fuerzas entre los grupos que con-
forman una sociedad en un momento dado de la
historia. En tal sentido, cabe hablar, por ejemplo,
de regímenes democráticos, fascistas, comunistas,
etc.”88.
Sobre el régimen político, en la sentencia SC-1040 de

2005 expresó que:
“Esto es, para establecer la existencia de una susti-

tución de la Constitución, habría que mostrar que
los poderes que la Constitución confiere al Presiden-
te de la República dentro de un sistema de frenos y
contrapesos, resulta remplazado por un esquema de
equilibrios integralmente diferente u opuesto a raíz
del establecimiento de la reelección presidencial in-
mediata, de tal manera que si se reformase la Cons-
titución en ese punto, se habría producido en rea-
lidad una verdadera sustitución de la Constitución.
(…)
88 BERSTEIN, Serge. Los regímenes políticos del siglo XX. Barcelona.
Ariel. 1996.
75
En conclusión, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no

comporta una sustitución del régimen político de-
mocrático consagrado en la Constitución de 1991”.
Sobre el concepto de gobierno, tiene dicho la doctri-

na que:
La forma de gobierno alude a la estructura en las re-

laciones de poder. Al respecto, manifiesta la doctri-
na italiana que “in primis, perché quando si parla
di forma di governo si ha di mira una situazione
eminentemente relazionale e cioè i rapporti che si
instauran tra due o più organi partecipanti all’indi-
rizzo politico, nessuno dei quali viene mai in consi-
derazione al di fuori di tale contesto”89.
En torno a la forma de gobierno, en la SC-1040 de

2005 manifestó lo siguiente:
“(iii) No cabe afirmar que por virtud de la reforma que

eliminó la prohibición de la reelección presidencial se
haya sustituido el sistema de gobierno previsto en la
Constitución. Sin que, a priori, pueda afirmarse que un
cambio de sistema de gobierno implique una sustitución
de Constitución, lo cierto es que la reforma contenida en
el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye el siste-
ma presidencial por otro distinto, sino que modifica una
de las modalidades que dicho sistema puede presentar.
Los elementos definitorios del sistema, conforme con
autorizada doctrina, son la elección popular directa o
casi directa del Presidente de la República, quien tiene
la doble condición de jefe de Estado y jefe de gobierno y
no puede ser removido de su cargo antes del vencimien-
to del período para el que fue elegido, por votación del
órgano legislativo, el cual, a su vez, tampoco puede ser
disuelto por decisión del Presidente de la República”.
89 Enciclopedia del Diritto. Giuffrè editore. Varese (Italia). Tomo XIX.
1970. p. 636.
76
Sobre el principio de igualdad en la Constitución dijo

en la SC-1040 de 2005 lo siguiente:
“De este modo, no puede decirse que se haya susti-

tuido parcialmente la Constitución por supresión
del principio de igualdad aplicado al proceso de
elección presidencial o por una total subversión del
principio de la democracia pluralista, por cuanto
tales principios siguen rigiendo y además el Acto
Legislativo acusado contempla expresas previ-
siones orientadas a garantizar el equilibrio en la
contienda y promover la igualdad electoral en el
nuevo contexto institucional, y se asegura la posi-
bilidad de que el electorado decida sobre la alter-
nación en el poder, al mantenerse las elecciones
periódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad
de reelección”.
Luego vino su comentario sobre el principio de se-

paración de poderes. Este principio, tal y como hoy
lo conocemos, tuvo sus antecedentes en las obras
de John Locke y Charles Louis de Montesquieu90.
Algunos opinan que tuvo sus orígenes en Aristóte-
les91. Según este principio, los diversos órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.
Conforme lo señala la doctrina92, es más técnico ha-
blar de separación de funciones que de división de
poderes. Esto por lo siguiente: si se pudiera dividir
el poder público se rompería la unidad que existe
entre los diversos órganos. Al contrario, si se sepa-
90 En este sentido, RODRIGUEZ-ZAPATA, Jorge. Teoría y práctica del
derecho constitucional. Madrid. Tecnos. 1996.
91 En tal sentido, GELLINEK, George. Teoría general del Estado.
Oxford. University Press. 1999. En el mismo sentido NARANJO MESA.
Op. Cit. 258.
92 MORENO MILLAN, Franklin. Aspectos constitucionales del control
fiscal en Colombia. Cali. Universidad de San Buenaventura Cali. pp. 22
y siguientes.
77
ran las funciones, los órganos siguen siendo parte

de un todo homogéneo cada uno con una función
específica93.
Sobre el principio de la separación de poderes se

dijo en la sentencia SC-1040 de 2005 lo siguiente:
“Así, en la Constitución de 1991, el principio de se-

paración de poderes, mantiene como elemento de-
finitorio, la identificación de las distintas funciones
del Estado que, en el nivel supremo de su estructura,
habrán de asignarse a órganos separados y autó-
nomos. En este modelo los controles interogánicos
juegan un papel preponderante en la regulación del
balance entre los poderes públicos”.
Vale la pena decir que el principio de la separación de

poderes fue axial en la sentencia SC-141 de 2010 para
decir que una segunda reelección era constitutiva de
vicio competencial.
Sobre el principio democrático se dijo en la SC-141 de

2010 lo siguiente:
“El principio democrático constituye un elemento

esencial de la Constitución de 1991 y se desprende
del texto constitucional que Colombia es una de-
mocracia participativa, representativa y plura-
lista, rasgos definitorios éstos ligados indisoluble-
mente a la realización de elecciones transparen-
tes, periódicas, inclusivas, competitivas e iguali-
tarias, de donde la idea misma de representación
va ligada por lo tanto a los períodos fijos y a las
elecciones periódicas, en que la alternación cobra
una doble dimensión: (i) como eje del esquema de-
mocrático en la que toda autoridad es rotatoria y
no hay previstos cargos de elección popular vita-
93 Ibídem.
78
licios; y (ii) como límite al poder político, y si bien

la reelección inmediata introducida por el Acto
legislativo 02 de 2004 no configuraba una sus-
titución a la Constitución, porque, en todo caso,
se contemplaba un límite absoluto al término del
ejercicio del poder por parte del Presidente de la
República y se mantenían las elecciones periódi-
cas para la provisión de este cargo…”
Sin perjuicio de que algunos principios estén con-

tenidos en ambas sentencias y sólo hayamos hecho
referencia a una de ellas o de que en un caso haya
servido para legitimar la decisión mientras en el otro
para declararla inconstitucional, lo realmente valioso
es que se halla el reconocimiento de tales principios
como elementos definitorios del Estado colombiano
y por esa vía acudir en su defensa.
2.2.4.
El principio de carrera administrativa.
Uno de los últimos principios definitorios reconoci-

dos como tal es el de la carrera administrativa. Luego
de un extenso análisis, concluyó la Corte Constitucio-
nal en la sentencia C-588 de 2009 lo siguiente:
“Para los efectos de la presente providencia y en

atención a todo lo que se viene de exponer, resulta
indispensable llamar la atención acerca de que, aún
cuando se trata de un contexto diverso, tampoco
aquí la carrera administrativa constituye un refe-
rente aislado, pues, como se acaba de ver, sus re-
laciones con distintos contenidos constitucionales se
despliegan en tres órdenes relativos al cumplimien-
to de los fines del Estado, a la vigencia de algunos
derechos fundamentales y al respeto del principio
de igualdad, todo lo cual demuestra que, tratándose
79
del caso que ahora ocupa la atención de la Corte, la

carrera administrativa constituye un eje definitorio
de la identidad de la Constitución y que su ausencia
trastoca relevantes contenidos de la Carta adoptada
en 1991”.
A partir de este pronunciamiento, decidió “Declarar

INEXEQUIBLE, en su totalidad, el Acto Legislati-
vo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el
Artículo 125 de la Constitución Política” en relación
con la posibilidad de que se permitiera el ingreso au-
tomático a la carrera administrativa de un amplio
número de funcionarios.
80
Conclusiones
La tesis de los límites competenciales al poder de re-

forma de la Constitución Política de 1991 es, en efecto,
una tesis inacabada, en tanto a pesar de los múltiples
pronunciamientos de la Corte Constitucional y de
todos los vacíos que ha intentado llenar, sus propios
argumentos generan aún muchos interrogantes. La
posición de la Corte Constitucional según la cual en
Colombia el poder constituyente originario no tiene
un canal de expresión y, por ende, el referendo no es
expresión de éste, contraviene toda la teoría constitu-
cional sobre poder constituyente y genera un retroce-
so en la teoría de la soberanía popular en Colombia.
La Corte Constitucional no ha logrado generar un lis-
tado definitivo de principios definitorios ni estable-
cer parámetros ciertos sobre el reconocimiento de un
principio de definitorio del Estado colombiano. Me-
diante la tesis de los límites competenciales al poder
de reforma de la Constitución, la Corte Constitucio-
nal asumió el papel de constituyente transitorio por-
que ella decide lo que procede y lo que no basada en
los denominados principios definitorios.
La Corte Constitucional desconoció el principio se-
gún el cual donde no distingue el Constituyente no lo
puede hacer el intérprete, en la medida en que exclu-
yó de la supuesta restricción de la reforma a la ANC
cuando en ninguna parte del Artículo 374 constitu-
cional existe razón de tal exclusión. La Corte Consti-
tucional eliminó el carácter informal de la acción de
inconstitucionalidad en los casos de demandas con-
tra reformas a la CN por vicios de competencia, toda
vez que exige que se demuestre que hubo una sus-
titución constitucional lo cual desconoce su carácter
informal.
83
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un referendo y se somete a consideración del pueblo
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Ley 1327 de 2009, Colombia. “Por la cual se convoca

a un referendo constitucional y se somete a conside-
ración del pueblo un proyecto de Reforma Constitu-
cional”. Disponible en:
ley/2009/ley_1327_2009.html
95
Primera Edición
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Libro Poder de Reforma

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Límites

Hacia un estado del arte

Rodolfo Yanguas Rengifo

Primera Edición - 2016

Impresión Merlín SAS

1.2.1.1. Las cláusulas pétreas como límite

2.1.1.1. Aplicación del principio

2.1.1.7. La Asamblea Nacional

2.2.1. La cláusula del Estado social derecho,

Carlos Fernando Motoa Solarte

Rodolfo Yanguas Rengifo presenta a la comunidad

De ahí que el autor vea necesario estudiar en la ju-

diferencia entre reformar la Constitución y sustituir-

El autor hace un gran aporte con su investigación, no

Sin más preámbulos, los invito a la lectura de la obra,

Carlos Fernando Motoa Solarte

La presente investigación se desarrolla a modo de un

En la medida en que se trata de un estado del arte, tie-

Desde el punto de vista metodológico, el tipo de in-

problemática, describirla, sistematizarla y resolver un

El trabajo se dividió en dos capítulos. En el primero

Hay que decir que la bibliografía sobre el tema en

DE LA NEGACIÓN A LA FORMULACIÓN INICIAL

El control de constitucionalidad del ordenamien-

Frente a las competencias del Consejo de Estado, el

“ARTÍCULO 237. Son atribuciones del Consejo de

2. Conocer de las acciones de nulidad por inconsti-

Frente a las competencias de la Corte Constitucio-

“ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le con-

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad

2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento po-

La anterior regulación se complementa con lo estable-

“ARTÍCULO 379. Los Actos Legislativos, la convo-

La acción pública contra estos actos sólo procederá

Esta regulación, en la que se permite el control cons-

Durante la vigencia de la CN de 1886, el control de

En la primera de las normas se decía lo siguiente:

“Artículo 151. Son atribuciones de la Corte Suprema:

(…) 4. Decidir definitivamente sobre la exequibili-

En el Acto Legislativo se mantuvo la regulación res-

“Acto Legislativo 01 de 1910.

Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le con-

Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los

leyes o decretos acusados ante ella por cualquier

Finalmente, el Artículo 209 preceptuaba lo siguiente:

“Artículo 209. Esta Constitución podrá ser reforma-

De lo anterior se concluye que las reformas a la CN se

En primer lugar, se trataba de un control rogado por-

En segundo lugar, era un control por vicios de forma.

En tercer lugar, sólo habría control cuando, por vía

1 RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos. Constituciones Políticas Naciona-

No hubo, durante la vigencia de la CN de 1886, pro-

Con la entrada en vigencia de la CN de 1991, el con-

En el segundo aspecto, el relativo a las competen-

En primer lugar, de conformidad con el Artículo 241-1,

“ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le con-

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionali-

En segundo lugar, la posibilidad de controlar la re-

“2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento

En tercer lugar, que el marco de control de las re-

“ARTÍCULO 379. Los Actos Legislativos, la convo-

La acción pública contra estos actos sólo procederá

Además del Artículo 379, y según lo reconoce la Corte

De la misma manera, La Ley 5ª de 1992, Ley Orgá-