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Con este estudio se pretende analizar y comprender el alcance de la Sentencia del
Tribunal Supremo, sala 3ª, de 17 de febrero de 2015, rec. 2335/2012, respecto del
criterio de antijuridicidad necesario para que nazca el derecho a indemnización por
responsabilidad patrimonial de la Administración. Así, comenzaremos por estudiar la
regulación normativa y los requisitos que se consideran esenciales para, desde un
acercamiento tanto doctrinal como jurisprudencial, analizar finalmente la mencionada
sentencia, así como se está aplicando dicha jurisprudencia por los tribunales.
Con este estudio se pretende analizar y comprender el alcance de la Sentencia del Tribunal Supremo,
sala 3ª, de 17 de febrero de 2015, rec. 2335/2012, respecto del criterio de antijuridicidad necesario
para que nazca el derecho a indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración. Así,
comenzaremos por estudiar la regulación normativa y los requisitos que se consideran esenciales
para, desde un acercamiento tanto doctrinal como jurisprudencial, analizar finalmente la mencionada
sentencia, así como se está aplicando dicha jurisprudencia por los tribunales.
ABREVIATURAS Y SIGLAS
Apdo - Apartado
Art. - Artículo
C. de C. - Código de Comercio
Cap. - Capítulo
CC - Código Civil
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4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
Cdo. - Considerando
Cfr. - Confróntese
Cit. - Citada
Coord. - Coordinador
DA - Disposición Adicional
DD - Disposición Derogatoria
DF - Disposición final
Dir. - Director
DT - Disposición Transitoria
Ed. - Edición
EM - Exposición de Motivos
FD - Fundamentos de Derecho
FJ - Fundamento Jurídico
JM - Juzgado de lo Mercantil
MP - Magistrado Ponente
núm. - Número
pág. - Página
pár. - Párrafo/párrafos
RD - Real Decreto
Ref. - Referencia
ss. - Siguientes
TS - Tribunal Supremo
UE - Unión Europea
Vid. - Véase
Vol. - Volumen
I. INTRODUCCIÓN
Respecto del origen de esta institución, si bien su referencia inicial surge del Derecho Privado con el
Código Civil de 1889 y, por consiguiente, con base en el principio de culpabilidad, su primera
regulación constitucional expresa tiene lugar en la breve Constitución republicana de 1931 con un
escaso desarrollo legal que alcanzó únicamente al ámbito local y no es hasta superada la primera
mitad del siglo XX cuando se comienza a observar un efectivo desarrollo normativo que origina una
responsabilidad directa o subsidiaria de los entes locales(1) a favor de los ciudadanos perjudicados
por daños consecuencia de la actividad de la Administración.
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Así, como requisitos esenciales para que concurra la responsabilidad patrimonial de la Administración
encontramos la necesidad de que el daño sufrido y alegado por los particulares sea efectivo, que sea
económicamente evaluable, que éste pueda ser individualizado respecto de una persona concreta o
un grupo de personas y, por último, que sea antijurídico que se traduce en que no exista obligación
de soportar por el administrado el daño producido a consecuencia del funcionamiento de la
Administración.
Si bien respecto del tipo de responsabilidad se han mantenido opiniones dispares, la jurisprudencia
se ha ido posicionando con claridad en torno a la idea de que se trata de una responsabilidad de
carácter directo y objetivo como contraposición a la responsabilidad subjetiva propia del derecho civil
(STS 6 de noviembre de 1998 y STS de 28 de noviembre de 1998, entre otras). Por consiguiente, el
perjudicado debe ser indemnizado por todo aquel daño que no tenga deber jurídico de soportar, lo
que implica que se ha de resarcir el daño sin que sea esencial que medie una actuación ilegal o
culposa de la Administración, y con la obligación de que el afectado quede indemne o, lo que es lo
mismo, se repare vía indemnizatoria íntegramente el daño sufrido(5).
Como continuación a las notas introductorias de este estudio, es momento de comentar de forma
sintética las características generales del sistema de responsabilidad patrimonial.
En primer lugar, es claro que estamos ante un sistema que se califica de unitario, en tanto que
afecta a todas las Administraciones Públicas por estar establecido en el artículo 149.1.18ª CE in
fine, y por supuesto sin que exista diferencia alguna entre actuaciones en el curso de relaciones de
Derecho público o privado. Asimismo, y en concordancia con lo anterior, se configura como un
sistema general por cuanto se refiere a las acciones u omisiones que realiza la Administración, es
decir, que el sistema actúa tanto ante la actividad como ante la inactividad de ésta.
Ya ha quedado definido como rasgos propios del sistema que se trata de un sistema de
responsabilidad directa y objetiva(6), por contraposición a la responsabilidad extracontractual del
Derecho Privado como aplicación especial y específica del principio universal de responsabilidad
aquiliana del art. 1902 del Código Civil. Por tanto, ambos conceptos, implican la necesidad de
superar tanto la responsabilidad subsidiaria como la de existencia de culpabilidad de la
Administración ante el daño a reparar.
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Por otra parte, como vemos estamos ante un sistema irremediablemente casuístico que se apoya en
el principio de unidad jurisdiccional solamente excepcionado por la jurisdicción penal en los casos de
responsabilidad civil ex delicto del funcionario. Por último, y siguiendo a MARTÍN REBOLLO(11), se
trata asimismo de un sistema inseguro.
“a) unitario: rige para todas las Administraciones; b) general: abarca toda la actividad -por acción u
omisión- derivada del funcionamiento de los servicios públicos, tanto si éstos incumben a los poderes
públicos, como si son los particulares los que llevan a cabo actividades públicas que el ordenamiento
jurídico considera de interés general; c) de responsabilidad directa: la Administración responde
directamente, sin perjuicio de una eventual y posterior acción de regreso contra quienes hubieran
incurrido en dolo, culpa, o negligencia grave; d) objetiva, prescinde de la idea de culpa, por lo que,
además de erigirse la causalidad en pilar esencial del sistema, es preciso que el daño sea la
materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público; y, e) tiende a la
reparación integral”.
Procede en este momento el estudio de las características que se consideran de forma unánime que
conformas el sistema de responsabilidad patrimonial, es decir, el concepto de lesión resarcible en la
que ha de concurrir como presupuestos necesarios; que sea un daño efectivo, evaluable
económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas, que exista una
relación de causalidad entre la acción u omisión de la Administración y el daño reclamado y, por
último, la exigencia de que antijurídico.
En este sentido, es reiterada la jurisprudencia en cuando al alcance que puede tener el concepto de
lesión, debiendo ser resarcido el particular de toda lesión que sufra “en cualquier clase de sus bienes
y derechos () se está refiriendo no sólo a los causados en la propiedad y demás derechos reales y de
obligación, sino también a los daños corporales, así como los producidos por el dolor físico y los de
carácter moral” (14).
En lo referente a los daños patrimoniales que el particular pueda sufrir en su propiedad y demás
derechos reales y de obligación puede ser resultar interesante establecer la relación entre el art.
34.1 Ley 40/2015(15) con lo dispuesto en el artículo 33.3 CE que establece de forma expresa
respecto del derecho de propiedad que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por
causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las leyes”.
En sentido similar LEGUINA VILLA(16), al estimar que el artículo 33.3 CE completa la garantía
constitucional de la responsabilidad patrimonial de la Administración, esta vez frente a los daños
expropiatorios. Así, del examen de la Ley de Expropiación Forzosa, se puede apreciar que la
capacidad expropiatoria del estado ejemplifica en cierta medida lo que supone el deber jurídico de
soportar el daño por parte del particular, sin perjuicio de sea contra la indemnización denominada
justo precio(17). Dicho esto, la excepción legal en el sistema de responsabilidad patrimonial de la
Administración, en cuanto a norma se refiere y que justifica el deber jurídico de soportar un daño
quedaría establecido únicamente en los casos de fuerza mayor, lo que es un planteamiento
coherente con la característica de responsabilidad objetiva que se atribuye a la responsabilidad
patrimonial de la Administración.
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Así, de esta relación, concluye SÁNCHEZ GÓMEZ(18), que se ha de interpretar que existe una
presunción a favor del particular respecto de la carga de prueba, que ha de ser soportada por la
Administración en cuanto a la obligación de demostrar que el particular tiene el deber jurídico de
soportar la lesión sufrida, aserto que se puede considerar razonable.
Sin embargo, según la tradicional doctrina jurisprudencial, es el perjudicado quién debe soportar la
carga de prueba del daño, así como la relación de causalidad o nexo causal que existe entre el
perjuicio sufrido y la actuación de la Administración (sentencias Tribunal Supremo de 25 de enero de
2003 - recurso de casación 7926/1998 FJ 8º; y sentencia de 6 de abril de 2004 – recurso de
casación 3560/1999 FJ 5º d)(19).
Continuando con el concepto de lesión que debe ser resarcido, MARTÍN REBOLLO(20) considera que
junto al criterio de causalidad conforma “las claves de una bóveda de un sistema objetivo de
responsabilidad”. Así, este autor, sostiene que la idea de lesión como daño antijurídico “sugiere la
previa existencia de un derecho o interés patrimonializado por el dañado” que el particular no se
encuentra obligado a soportar debido a la inexistencia de justificación legal y expresamente prevista
del “productor” de la lesión.
El daño que se ha de reparar sólo podrá ser exigido si confluyen en su producción unos requisitos
necesarios y, por consiguiente, entender así nacida la responsabilidad de la Administración. Dichos
presupuestos, que constituyen en su conjunto el concepto de lesión resarcible, están previstos
actualmente en el artículo 32.2 Ley 40/2015 y, anteriormente, en el artículo 139.2 Ley 30/1992 con
igual redacción siendo ésta del siguiente tenor “En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas”.
En este orden de ideas, según reiterada doctrina jurisprudencial, dichos requisitos deben
completarse para que concurran la totalidad de los presupuestos necesarios para la procedencia de
la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por su claridad, se transcribe el siguiente párrafo
del Fundamento de Derecho cuarto de la STS Sala 3ª de 11 julio de 2016
En el mismo sentido de la sentencia anterior, la STS, Sala 3ª de 22 de abril de 2016, que precisa
para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración:
“1) Que se aprecie una relación de causalidad entre la acción/omisión y el resultado lesivo. 2) Que el
daño sea antijurídico, o, lo que es lo mismo, que el perjudicado no tenga el deber jurídico de
soportarlo y ello supone: a) que el daño sea la materialización de un riesgo jurídicamente relevante
creado por el servicio público; y b) que el ordenamiento no imponga al perjudicado expresamente el
deber de soportar el daño. 3) Que el daño sea indemnizable: a) daño efectivo; b) evaluable
económicamente; y c) individualizable en relación a una persona o grupo de personas”.
El primer requisito es el previsto legalmente, que implica que concurra la existencia de un daño que
sea efectivo, lo que se entiende por la doctrina como que se ha de probar su existencia. La
jurisprudencia ha venido considerando que se ha de probar por el perjudicado con el rigor necesario
para que sea “convincente” y “total, plena y evidente” (22). Con respecto a la carga de prueba,
entre otras, la STS Sala 3ª de 18 de mayo de 2017 que, en su Fundamento de Derecho sexto,
confirma que “el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste
acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones del
artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (EDL 1992/17271)”.
En relación con el requisito del daño efectivo, podemos observar la constante jurisprudencia que
afirma imprescindible que se haya producido una lesión real y efectiva, así la STS Sala 3ª de 6 de
noviembre de 2015, que en su Fundamento de Derecho primero señala como indispensable la
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presencia de un “daño real y efectivo para la actora” o la STS Sala 3ª de 10 de mayo de 2012 que al
citar “reiterada jurisprudencia (sentencia de 23 de marzo de 2009, recurso de casación 412/2006, FJ
2º ) continua proclamando que el daño ha de ser actual y efectivo, no hipotético ( sentencia de 24
de febrero de 1994, recurso de apelación 9267/90) por lo que no caben meras especulaciones o
expectativas ( sentencia de 25 de noviembre de 1995)”.
En este mismo orden de ideas, surge el planteamiento de si el daño resarcible cubre o alcanza a los
dos conceptos jurídicos de daño emergente (como daño directo, cierto y actual) y lucro cesante
(como aquel daño que se produce por dejar de ganar). Ante la cuestión planteada, nutrida
jurisprudencia ha señalado que el alcance de la lesión patrimonial equivale a daño o perjuicio en su
doble modalidad de lucro cesante o daño emergente(23). Así queda resuelta la duda en el sentido de
equiparar el perjuicio a ambas modalidades según sentencias del Tribunal Supremo, sala 3ª, de 29
de enero, 10 de febrero, 9 de marzo y 13 de octubre de 1998, lo que concuerda con el principio
general inspirador de la materia y jurisprudencialmente reconocido tanto por el Tribunal Supremo
como por la misma doctrina legal administrativa de reparación “integral” de los daños sufridos(24).
En línea con lo expuesto, respecto del concepto de daño efectivo se encuentra la necesidad de que
sea posible valorarlo económicamente, sin perjuicio de que el daño sea material, personal o incluso
moral y, cuya interpretación, supone que el daño se pueda cuantificar y valorar en dinero(25). Se
trata de un tema de gran importancia en tanto que implica la necesidad de cuantificar la
indemnización y, además, del momento en que dicha valoración se ha de efectuar.
La STS, Sala 3ª, de 13 de octubre de 1998, hace referencia a esta dificultad de cuantificación de la
indemnización procedente en tanto que, como se ha reiterado por el Alto Tribunal, tiene un
componente subjetivo. La valoración del daño de determina en primer lugar por la pretensión
indemnizatoria del particular perjudicado y que deberá ser declarada su procedencia en la
correspondiente sentencia, de no ser previamente aceptada por la Administración en vía
administrativa, que se limitará a la declaración y a la determinación de las bases sobre las que ha de
concretarse la cuantificación en periodo de ejecución, o reducirse a igual declaración relegando para
la ejecución la precisión del quantum indemnizatorio, sin sentar base alguna al respecto (STS, Sala
3ª, de 22 de febrero de 1993).
Claro está que la cuantificación de los daños morales ofrece grandes dificultades, si bien los
tribunales se han pronunciado en el sentido de atender al caso concreto debiéndose tomar una
decisión sobre la valoración racional ponderada y proporcionada a las circunstancias particulares(26).
Por otro lado, el daño a cuantificar puede ser un daño puntual y permanente o un daño continuado
en el tiempo. Este tipo de perjuicio es igualmente complicado de valorar en tanto que no será posible
hasta cuando cesen los efectos y, en consecuencia, siendo necesario un periodo de tiempo más o
menos largo de tiempo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o acto
causante del daño(27).
Por último, es necesario que el perjuicio pueda ser individualizado respecto de una persona o grupo
de personas sin que se admitan como resarcibles los daños que no puedan ser singularizados
respecto de un patrimonio concreto por tratarse de daños sufridos de forma generalizada y, por
consiguiente, soportado por todos. En todo caso, es interesante la concreción del Tribunal Supremo
sobre los requisitos comentados y que han de concurrir en el sentido de que “el daño alegado debe
ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas, lo que implica que el daño debe ser real, cierto y determinado, sin que sean estimables los
daños hipotéticos, potenciales, contingentes, dudosos o presumibles, y sin que tampoco sea
bastante la mera frustración de una expectativa. El daño, además, debe estar acreditado, pues la
indemnización no puede pivotar sobre parámetros eventuales o posibles”(28).
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Como sostiene PANTALEÓN PRIETO(29), el Tribunal Supremo tiene aceptados para el nacimiento de
responsabilidad de la Administración, en términos de la Audiencia Territorial de Madrid en sentencia
de 4 de noviembre de 1985 (Sala 4ª), “que se pueda establecer un vínculo de causalidad entre el
agente público y el resultado lesivo, y no estemos en presencia de un caso de fuerza mayor, única
circunstancia exonerante de ese deber general de responsabilidad que incumbe a los servicios
públicos...”.
Sobre este parecer, de entre las diversas teorías causalistas, el Tribunal Supremo se ha inclinado por
el sistema de imputación que ha sido denominado por la doctrina como de “equivalencia de las
condiciones” o de la “conditio sine qua non” (30). Así, la STS, Sala 3ª, de 6 de noviembre de 1998,
(rec. 2346/1994), y cuyo fundamento jurídico tercero expone la teoría de causalidad mencionada, lo
explica en los siguientes términos:
“El concepto de relación causa a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto
que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa,
sino más bien como el resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos
entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor
medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces qué hecho o condición
puede ser considerado como relevante por sí mismo para reducir el resultado final y la doctrina
administrativa tratando de definir que sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o
no, de responsabilidad para las Administraciones Públicas, se inclina por la tesis de la causalidad
adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del
curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de
tal forma que sólo en el primer caso si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es
adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de
indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una " conditio sine qua
non ", esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere
consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la
causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para
determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso;
esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la
verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa
adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los
actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios”.
Asimismo, siguiendo al Magistrado PARICIO RALLO(31), la relación causal que sustenta el nacimiento
de la responsabilidad patrimonial administrativa es de resultado lo que implica que: a) la relación de
causalidad se suele presentar como el resultado de unos hechos y condiciones complejos que pueden
acontecer de forma autónoma o dependiente, aunque dotados en mayor o menor medida de un
cierto poder causal; b) que la calificación de los actos causales en términos de adecuación e
idoneidad se han de conjugar con el resultado; y c) que los hechos bien que comportan fuerza mayor
o que suponen un comportamiento doloso o de grave negligencia por la victima del daño se ha de
considerar que rompen el nexo causal estableciendo la consiguiente obligación de soportar el
perjuicio en todo o en parte.
Siguiendo a MIR PUIGPELAT(34), el daño antijurídico es un requisito que desvirtúa el sistema de esta
institución dado que, claramente, posibilita su utilización por la jurisprudencia para introducir de
forma velada el requisito de la culpa de la Administración produciendo una desnaturalización de la
responsabilidad patrimonial de la administración o, en mi opinión, se viene a configurar como un
requisito que permite la transformación de lo que se considera una responsabilidad objetiva al
introducir la valoración subjetiva. Así, este autor considera que la desnaturalización se produce al
observar el elevado número de sentencias que niegan la antijuridicidad del daño en diversas
materias en las que se ha señalado inexistencia de antijuridicidad cuando, por ejemplo, la
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Sin embargo, sobre este parecer encontramos matices que permiten introducir variables de
subjetividad en otras resoluciones como la Sentencia del Tribunal Supremo, sala 3ª, de 24 de marzo
de 2014, en su fundamento cuarto establece que existe “una reiterada Jurisprudencia que
expresamente advierte que la responsabilidad objetiva no convierte a la Administración en
aseguradora universal de todos los eventos dañosos ( Sentencia de 29 de enero de 2013 -recurso
5781-2010- ), y que hace depender la apreciación de la responsabilidad, además de en la existencia
de un daño real efectivo, no equiparable, como dice la sentencia de 15 de enero de 2012 -recurso
817/2011, a meras especulaciones o expectativas, a la antijuridicidad del resultado o lesión,
entendiendo que concurre cuando al particular que lo sufre no le impone el ordenamiento jurídico el
deber de soportarlo ( Sentencias de 29 de noviembre de 2011 -recurso 6335/2009 ) y 3 de
diciembre de 2012 -recurso 4232/2010)”.
Lo que parece claro es que, cuando la Administración actúa en el ejercicio de una potestad de ésta
con la “diligencia debida”, se da la circunstancia de que, aunque con posterioridad se declare la
nulidad del acto administrativo que hubiese producido el daño, no se aprecia automáticamente que
ello implique el daño sea considerado como antijurídico. Y, ante esta realidad, en la que se plantea
de nuevo la problemática sobre si concurre el requisito de antijuridicidad existen autores cuyos
planteamientos sostienen una posición favorable a la exoneración de la responsabilidad patrimonial
por haber sido dictado el acto declarado nulo con la diligencia debida, esto es, dentro del
funcionamiento normal de la Administración y debiendo ésta, en todo caso, probar su correcta
actuación y ajuste a Derecho.
Sin embargo, a mi modo de entender, se subvierte el sentido literal de la norma que prevé también
la obligación de resarcir la lesión consecuencia del funcionamiento normal de la Administración y, en
la práctica, se ha entrado en un terreno movedizo en tanto que, como sabemos, la Administración se
compone de personas lo que incluye también la variable perversa de que concurra cierta
intencionalidad de perjudicar, es decir, que se actúe en el ejercicio de una potestad con un ajuste
formal a Derecho y a sabiendas de que se producirá un daño patrimonial al particular afectado
pervirtiendo, como hemos dicho, la responsabilidad objetiva de la Administración enervando
la antijuridicidad objetiva(36) prevista legalmente.
Hechas las consideraciones anteriores se hace necesario unas breves pinceladas sobre la nulidad y
anulabilidad de los actos administrativos para analizar los posibles efectos que ello tiene sobre la
responsabilidad patrimonial de la Administración. Si bien es interesante destacar que, de igual
forma, las disposiciones administrativas se pueden enfrentar a una resolución judicial que declare su
nulidad con el consiguiente daño patrimonial. La pregunta se hace evidente en estos supuestos
¿nace la responsabilidad patrimonial en el supuesto de que se hayan sido dictados conforme a
Derecho?
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urbanístico por sentencia judicial, generan situaciones irreparables y cuantiosos perjuicios para
aquellos ciudadanos que hubiesen adquirido viviendas construidas con licencia de obra válidamente
facilitada por la Administración con base en el plan urbanístico objeto de la resolución judicial.
No obstante, conforme reiterada doctrina jurisprudencial, “la teoría jurídica de las nulidades y
anulabilidades ha de ser aplicada en la esfera administrativa con moderación y cautela, de modo que
en la apreciación de supuestos vicios de nulidad debe ponderarse la importancia que revista el
derecho a que afecte, las derivaciones que motive, la situación y posición de los interesados en el
expediente y, en fin, cuantas circunstancias concurran, insistiéndose en que la indefensión como
vicio del procedimiento ha de ser real y efectiva, no simplemente aparencial, de modo que si la real
falta y puede demostrarse que la decisión final hubiera sido la misma -lo que sucede en este caso-,
lo procedente será prescindir del vicio de forma y resolver sobre el fondo en aplicación del principio
de economía procesal”.
“Como hemos señalado en numerosas ocasiones (por todas STS de 14 de febrero de 2000) "la
nulidad de los actos administrativos sólo era apreciable en los supuestos tasados del art. 47 LPA EDL
1992/17271 (art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre EDL 1992/17271...) y la anulabilidad por
defectos formales, sólo procedía cuando el acto carecía de los requisitos formales indispensables
para alcanzar su fin o producía indefensión de los interesados, según el art. 48.2 LPA EDL
1992/17271 ( art. 63.2 LRJ-PAC)", por ello, "cuando existen suficientes elementos de juicio para
resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición
del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse
racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto
formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la
anulabilidad del acto aquejado del vicio formal".
Por tanto, si tal y como establece el Tribunal Supremo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del
acto administrativo que simplemente se ve aquejado de un vicio formal siempre que la resolución
administrativa tuviese un idéntico contenido material o de fondo, a mi juicio, todos aquellos actos
administrativos que se declaran anulados en su totalidad o parcialmente previa valoración por el
juzgador del fondo del asunto implican necesariamente un funcionamiento anormal de la
Administración a los efectos de una posible reclamación por responsabilidad patrimonial en tanto en
cuanto se presume que en la resolución judicial ya se han tenido elementos de juicio suficientes al
estimar la anulación a favor del administrado y, por consiguiente, sobre la actuación incorrecta de la
Administración generadora del daño a resarcir, y ello, por no existir un deber jurídico de soportarlo
por el particular.
En el orden de ideas expuestas en el apartado anterior, como síntesis del desarrollo jurisprudencial
del antiguo artículo 142.4º de la Ley 30/1992 que ha sido incorporado con similar redacción en el
artículo 32.1 de la Ley 40/2015, encontramos la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 17 de
febrero de 2015, Recurso 2335/2012 respecto de la controversia que supone la valoración del criterio
de antijuridicidad cuando el título de imputación que esgrime el particular perjudicado reside en la
ilegalidad de la actuación de la Administración puesto de manifiesto mediante la anulación del
referido acto.
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Pero esa imputación del deber de soportar el daño ha de encontrar su fundamento en un título que
legalmente imponga a los ciudadanos esa carga, exigencia que, como se recuerda por la
jurisprudencia – se deja constancia de ella en el escrito de interposición-, adquiere especial
complejidad en estos supuestos de anulación de actos. En tales supuestos la jurisprudencia viene
aceptando como circunstancias que excluyen la antijuridicidad de la lesión, el hecho de que el acto
anulado generador de los perjuicios comporte el ejercicio de potestades discrecionales. Se entiende
que en tales supuestos es el propio Legislador que ha configurado esas potestades discrecionales el
que ha establecido un margen de actuación a la Administración para que decida conforme a su libre
criterio dentro de los márgenes de los elementos reglados; de ahí que siempre que en esa decisión
discrecional se mantenga en los términos de lo razonable y se haya razonado, no puede estimarse
que el daño sea antijurídico, generando el derecho de resarcimiento. Es decir, sería la propia norma
que configura esas potestades discrecionales la que impondría ese deber de soportar los daños
ocasionados por el acto, siempre que la decisión adoptada fuese razonable y razonada y se atuviera
a los elementos reglados que se impongan en el ejercicio de esas potestades, por más que resulte
posteriormente anulado en vía contenciosa o incluso en la misma vía administrativa. No admitir esa
posibilidad dejaría en una situación ciertamente limitada de las potestades de la Administración para
poder apreciar en cada supuesto cuál de las varias opciones admisibles, y todas válidas en Derecho,
resultan más idóneas para el interés público a que afectase el acto en cuestión.
Pero no es sólo el supuesto de ejercicio de potestades discrecionales las que permiten concluir la
existencia de un supuesto de un deber de soportar el daño ocasionado con el acto anulado, como se
sostiene en los motivos del recurso que se examinan, porque como se declara por la jurisprudencia a
que antes se ha hecho referencia, “ha de extenderse a aquellos supuestos asimilables a éstos, en
que la aplicación por la Administración de la norma jurídica en caso concreto no haya de atender sólo
a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera de administrado,
sino que la norma, antes de ser aplicada, ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente
subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados
determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un
determinados margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro
de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con
absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter
antijurídico de la lesión y por tanto, faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para
que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así
porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los
supuestos que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal o reglamentaria
remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun
cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos,
conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se
efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al
interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad
de sus resoluciones.” (sentencia antes citada de 21 de abril de 2005).
Como recuerda la sentencia del 26 de octubre de 2011 (recurso de casación 188/2009), en relación
con los actos que no tengan carácter discrecional , “habrá que discernir entre aquellas actuaciones
en las que la prede&#-1279;nición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición
normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la
Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración
de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la
proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de
los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las
consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa,
desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión.”
Incluso se insiste en la mencionada sentencia que “no acaba aquí el catálogo de situaciones en las
que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse
que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en
virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su
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4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar
de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede
quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que
compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las
circunstancias concurrentes. En de&#-1279;nitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que
supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta
antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros
de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa re&#-1278;eja
una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que
se la ha atribuido la potestad que ejercita.”
De lo anteriormente expuesto podemos extraer una serie de conclusiones a destacar como son:
Después de las consideraciones anteriores, se hace necesario situar los planteamientos expuestos
dentro del marco del supuesto de hecho sobre el que se articulan los fundamentos de derecho de la
sentencia para una mejor comprensión del razonamiento del Tribunal Supremo.
Así, los hechos de que traen causa la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo de 17 de febrero (recurso 2335/2012, ponente: Olea Godoy), son los que siguen:
- Ante una situación de dificultad económica la sociedad mercantil “Marcos y Maldonado S.A.” solicitó
el 14 de abril de 1.992 autorización para la tramitación de un expediente de regulación de empleo
que les fue denegada mediante resolución de 22 de mayo de 1.992.
- Tras agotar el sistema de recursos en vía administrativa, la mercantil impugnó en vía judicial la
mencionada resolución de 22 de mayo de 1.992. Durante este periodo y por existir imposibilidad de
tramitar el expediente de regulación de empleo la sociedad fue condenada al pago de
indemnizaciones y salarios de tramitación de todos aquellos trabajadores afectados que iniciaron los
correspondientes procedimientos de despido siendo éstos declarados nulos con responsabilidad por
incumplimiento contractual del empresario.
- La vía judicial finalizo con la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2003,
por la que se resolvió anular en casación la resolución de 22 de mayo de 1992 por la que se había
denegado la solicitud de autorización para la tramitación de expediente de regulación de empleo
presentado ante la Delegación Provincial de Trabajo de Málaga y, por consiguiente, se declaró la
procedencia del expediente de regulación de empleo.
- Finalmente, el Tribunal Supremo, Sala tercera, dicta Sentencia de 17 de febrero de 2015 por la que
se resuelve que no ha lugar las pretensiones solicitadas en el recurso de casación contra la Sentencia
47/2012, de 19 enero, del TSJ de Andalucía, sala de lo contencioso-administrativo.
De acuerdo con los hechos expuestos, procedemos al análisis de la argumentación del alto Tribunal
respecto de la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por falta del requisito
de daño antijurídico, requisito éste que, como ya se ha adelantado, no preexiste por el mero hecho
de haberse declarado la anulación del acto administrativo generador del daño.
Lógicamente, los recurrentes consideraban que el requisito de antijuridicidad concurría y, por tanto,
que no existía el deber jurídico de soportar el daño por tratarse de un daño derivado de la anulación
de un acto que había sido dictado en el ejercicio de una facultad reglada de la Administración. En
este sentido, los recurrentes entendían que se debe distinguir de los actos administrativos cuales son
realizados dentro del ejercicio de las facultades discrecionales o regladas, siendo las primeras las
únicas que posibilitan la existencia del deber jurídico de soportar el daño siempre que la
Administración resuelve dentro de márgenes de apreciación razonables, sin perjuicio de que sea
anulado posteriormente por estimarse contrario a derecho. En este caso, para los reclamantes, se
trataría de una responsabilidad que se entiende dimanaría de la vertiente objetiva que supone la
ilegalidad del acto que genera el perjuicio frente a la responsabilidad que se vincularía con la
vertiente subjetiva del actuar antijurídico de la Administración.
El Tribunal Supremo descarta la tesis comentada y aducida por los recurrentes para centrar el debate
en la razonabilidad de la decisión administrativa a los efectos de examinar la antijuridicidad del daño
ocasionado. Ante la situación planteada advierte de la relación directa que existe entre la resolución
administrativa y los datos aportados por la mercantil en la solicitud que justifica la decisión de la
Administración al concluir “que “no se dan causas los suficientemente graves ajenas a la voluntad del
empresario” que legitimaran la extinción de los contratos de trabajo pretendido”.
Sin embargo, no es baladí que la sentencia también entre a valorar los términos en los que se
produjo la dinámica argumental de los motivos de casación, que fundamentaron y llevaron a casar la
sentencia del TSJ Andalucía, rechazando la decisión administrativa denegatoria de la autorización del
expediente. De hecho, se llega a justificar que dichas razonas “lo fueron, en realidad, por una
cuestión sobre la valoración de la prueba aportada al expediente por la misma empresa solicitante
del expediente de regulación”. Es por ello que considero importante destacar el esfuerzo realizado
por el Tribunal para examinar y reflejar en su motivación el por qué no atiende a la ilegalidad del
acto que con anterioridad había declarado para resolver congruentemente centrando la atención en
la razonabilidad de la actuación de la Administración al momento de dictar el acto denegatorio.
En relación con este último planteamiento, vemos argumentos del Tribunal en línea con la defensa de
la Administración respecto de la competencia para autorizar o no la solicitud del expediente de
regulación de empleo presentada, lo que supone que el razonamiento tiene base en diversos
elementos subjetivos para justificar con ello la falta de antijuridicidad del acto administrativo. No
obstante, es interesante analizar el planteamiento de si se puede entender que concurre el requisito
de antijuridicidad objetivamente cuando en la resolución judicial que declara la anulación del acto se
desglosa un previo análisis del fondo con argumentos que señalan y fundamentan la indebida
actuación interpretativa de la Administración o si, por el contrario, siempre se hará necesario atender
a un análisis y valoración de la razonabilidad de la actuación administrativa en cuanto a los hechos
que motiven el sentido de la resolución obviando evitando la consideración de cosa juzgada
inherente a la sentencia que declara la nulidad del acto administrativo para discernir si nos
encontramos ante un daño antijurídico.
Del análisis de la sentencia parece que la respuesta a la cuestión sería el segundo planteamiento.
Hechas las consideraciones anteriores, para determinar si estamos ante un daño antijurídico
consecuencia de la anulación de un acto administrativo me inclino por estimar necesario el examen
en profundidad de la resolución que declare la anulación del acto administrativo en cuanto a si de su
motivación se puede deducir con seguridad la antijuridicidad pues ya se habría producido la
valoración de la razonabilidad de la actuación de la Administración. En caso de que así fuese
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4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
podríamos obtener una vinculación indisoluble entre la anulación judicial del acto administrativo con
el requisito de antijuridicidad con el consiguiente nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la
Administración de forma objetiva.
Se trata de una sugerencia cuya base es la de evitar un doble filtro de valoración judicial, esto es, en
una primera revisión de los antecedentes por el tribunal que ha de apreciar si se ajusta a derecho el
acto impugnado y, posteriormente, por el tribunal que ha de razonar si se ha producido el requisito
de que daño sea antijurídico. En cualquier caso, lo que hay que evitar es la posibilidad de que surjan
supuestos en los que una casual intencionalidad de perjudicar en la actuación de la Administración –
recordemos que la Administración se compone de personas - se vea protegida bajo el paraguas de la
formalidad del procedimiento y de una subjetividad interpretativa.
Asimismo, continua la sentencia respecto de los actos que no tienen carácter discrecional que“habrá
que discernir entre aquellas actuaciones en las que la prede&#-1279;nición agotadora alcanza todos
los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos
jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única
solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a
la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si
la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el
administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio
jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión.”.
De igual forma, insiste en que el daño antijurídico puede desaparecer “ante actos dictados en virtud
de facultades absolutamente regladas, proceda el sacri&#-1279;cio individual, no obstante su
anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar
de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede
quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que
compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las
circunstancias concurrentes. En de&#-1279;nitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que
supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta
antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros
de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa re&#-1278;eja
una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los &#-1279;nes
para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita”.
Sobre este parecer, considero que el examen de las circunstancias concurrentes, en relación con los
márgenes de los razonable y de forma razonada, deben limitarse en los casos en que la
Administración dispone de una pluralidad de soluciones al resolver, siendo en estos casos necesario
que la resolución dictada por la Administración adopte la solución que menor incidencia pueda tener
en el administrado y, contrario sensu, siendo inadmisible que una resolución administrativa en la que
se haya optado por la solución, de entre las posibles, cuyos efectos produzcan un mayor gravamen
en el patrimonio del administrado cuando ello pueda suponer la obligación de soportar el daño por el
perjudicado sin perjuicio de que el acto generador sea posteriormente anulado en vía judicial por
faltar el requisito de antijuridicidad.
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4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
En todo caso, la llamada doctrina del margen de tolerancia permite que, como excepción al principio
general sobre el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, se centre la
declaración de daños indemnizables en la existencia de una negligencia o malicia de la
Administración lo que viene a suponer un control de valoración subjetiva del proceder de las
administraciones por el tribunal, lo que supone un claro contra sentido con la jurisprudencia que ha
venido afirmando el mencionado carácter objetivo de responsabilidad. Sobre este parecer destacan
las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de mayo del 1961 (RJ 2432), 18 de enero de 1967 (RJ
115), 25 de octubre de 1968 (RJ 4742), 10 de marzo de 1969 (RJ 1514), 26 de marzo de 1973 (RJ
4563), 17 de diciembre de 1981 (RJ 5427), 10 de junio de 1986 (RJ 6761), 15 de noviembre de
1989 (RJ 8336) y 23 de noviembre de 1993 (rec. 530/1992; RJ 10050), entre otras(39).
Los tribunales han incorporado los razonamientos de la sentencia comentada con la consiguiente
debilitación sino eliminación del carácter objetivo que se había venido reconociendo al instituto de la
responsabilidad patrimonial de la Administración cuando se anula posteriormente el acto o
disposición administrativa que ocasiona el daño. En este sentido encontramos diversas resoluciones
judiciales respecto de la concurrencia o no del requisito de antijuridicidad, entre otras:
De esta forma, el Tribunal Supremo, viene a predicar “con mayor razón” estas consideraciones a los
supuestos en que la responsabilidad patrimonial reclamada dimane de la anulación de disposiciones
reglamentarias que la Administración tenga la obligación de promulgar por mandato del Legislador
siempre que, como venimos diciendo, se mantenga dentro de los márgenes de lo razonable. Si bien
añade que “es necesario atender a los términos de la justificación que se de en la sentencia --o
resolución administrativa, en el caso de actos - que declara la nulidad del precepto reglamentario,
porque en la motivación de esa decisión ha de encontrar respuesta ese actuar de la Administración
que impondría al perjudicado la obligación de soportar el daño por no se antijurídico”, resaltando la
importancia de analizar el contenido de la sentencia o resolución administrativa que declare la
nulidad para apreciar el margen de tolerancia aplicado por la Administración.
De igual forma, se acude a la fundamentación jurídica de la sentencia que anula el acuerdo del
Ayuntamiento en concreto respecto a que, dentro del ejercicio de un acto reglado como es una
concesión de licencia, cuando para la concesión de ésta “es preciso valorar si tal como se solicita es
ajustada al ordenamiento urbanístico, la denegación por estas razones, aunque posteriormente sea
anulada por la jurisdicción contencioso-administrativa, no determina la responsabilidad patrimonial
que se reclama”.
La pretensión del perjudicado finalmente desestimada tiene su origen en los siguientes hechos: a)
con fecha 23 de abril de 2008, el Ayuntamiento dicta resolución 42/2008 por la cual declaraba en
ruinas una edificación del perjudicado con declaración de ruina inminente y desalojo por grave
peligro de las personas y los bienes proponiendo como adopción de medidas el apuntalamiento del
inmueble; b) con fecha 4 de julio de 2008, el Ayuntamiento dicta la ejecución de derribo por tercero
mientras se encuentra pendiente la resolución judicial del procedimiento que solicita la nulidad de la
resolución que declara la ruina de la edificación; c) el Juzgado de lo Contencioso mediante sentencia
218/2011 de 22 de junio estima la demanda del propietario y resuelve la nulidad de la declaración
de ruina al considerar que no existe ruina urbanística ( ni ruina técnica, ni ruina económica), siendo
ratificada por el sentencia del TSJ Cantabria 203/2012, de 8 de marzo llegando a establecer en su
fundamento de derecho segundo que “La Sala comparte las apreciaciones de la sentencia de
instancia al valorar las pruebas practicadas, y muy especialmente el contraste que se realiza entre
los informes de los técnicos municipales, no llevados a juicio, y del perito judicial cuyo informe fue
ratificado por aquél. La argumentación de la resolución que se examina cierra perfectamente la
controversia de la valoración de las pruebas, de modo suficiente para entender que está
debidamente motivada y explicada la valoración y contraste de las pruebas, así expresa en el
fundamento quinto, en primer lugar, el parecer de los técnicos municipales en cuanto a las obras que
era posibles para no derribar el edificio, haciendo referencia a las fechas de los informes y de las
visitas que los citados técnicos llevaron a cabo. Partiendo de la situación de deterioro constatada por
tales técnicos, la sentencia, termina comparando las conclusiones de los anteriores técnicos con las
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4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
de los dos peritos que comparecieron en juicio, el de parte y el judicial, que coincidieron en sus
conclusiones. Finalmente, la sentencia hace propias las conclusiones del perito judicial, sin poner en
duda la imparcialidad o profesionalidad de los otros profesionales, y recordando la imparcialidad del
perito judicial, lo detallado de su informe “más que los otros examinados”, y refiriéndose el
Juzgador, en sus conclusiones a páginas exactas del informe, lo que refleja la exhaustividad con la
que ha examinado todos y cada uno de los informes, lo que lleva a elogiar la valoración por
contraste que realiza de periciales tan extensas y técnicas.”.
Sin embargo, considero en este caso se realiza una interpretación que se distancia de lo expuesto
anteriormente al tratar la reciente STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, nº 1445/2017, de 27
de septiembre, Rec. 1777/2016, y con la que me inclino como más adecuada, respecto de la
necesidad de atender a los términos de la justificación que se de en la sentencia que declara la
nulidad porque en la motivación de esa decisión ha de encontrar respuesta ese actuar de la
Administración que impondría al perjudicado la obligación de soportar el daño por no se antijurídico.
En este sentido, el TSJ Cantabria se pronuncia del siguiente tenor: “La referida jurisprudencia no se
fija en la ilegalidad del acto y, por ende, no obliga a realizar un análisis crítico de la sentencia
anulatoria de del acto administrativo de que se trate, para ver si existía una interpretación del
Derecho aplicable que llevase a la declaración de que el acto era conforme al ordenamiento () Y, por
ello, contrariamente a los que hace la sentencia recurrida, no hay que pararse en el análisis fáctico y
jurídico que se realizó en la sentencia anulatoria ni descartar la razonabilidad del actuar de la
Administración en razón de la contundencia y solidez con que el juzgador fundó la conclusión de
ilegalidad del acto, pues no se trata de volver sobre lo que ya está decidido judicialmente (la
disconformidad a Derecho del acto administrativo), sino de determinar la razonabilidad del actuar
administrativo; y, a tal fin, debemos retrotraernos al momento en que el acto se dictó, obviando lo
actuado y juzgado en el proceso judicial que culminó con la sentencia anulatoria”.
Como ya he considerado con anterioridad, parece esencial atender a la resolución que declara la
nulidad del acto administrativo y a sus razonamientos en cuanto a cuestión de fondo se refiere para
evitar subvertir el carácter objetivo que también se predica de la responsabilidad patrimonial de la
Administración. Por otra parte, este supuesto también plantea la cuestión de si el margen de
tolerancia que establece la jurisprudencia en estudio puede tener una relación directa con la
actuación realizada por la Administración al dictar el acto cuando de su elección dentro de múltiples
posibilidades depende la gravedad del daño que se puede generar ante una posible anulación del
acto dictado, es decir, que si el actuar aparentemente razonable de la Administración entra en
colisión con la excepción de la doctrina del margen de tolerancia cuando, encontrándose recurrido el
acto administrativo, la Administración aplica lo dictado sin medir convenientemente las opciones
disponibles con el necesario objetivo de minorar en lo posible los daños que pudiese sufrir el
administrado.
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4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
Como se puede observar, la jurisprudencia que sintetiza la STS de 17 de febrero de 2015 ha ido
ganando peso en los últimos años, sobre todo porque, como sostiene DOMÉNECH PASCUAL(40),
inicialmente sólo contaba con el respaldo doctrinal de la tesis doctoral del profesor BLASCO ESTEVE
según la cual sólo debía ser resarcido aquel daño que fuese causado por una ilegalidad “inexcusable”
consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración y, en todo caso, con atención a
diversos criterios: la evidencia de la anomalía en la que se haya incurrido; su gravedad, recursos de
la Administración para actuar, grado de precisión , oscuridad y complejidad de la normas aplicables
al caso, así como la materia de la que se trate.
Si bien en un principio el Tribunal Supremo rechazó este planteamiento doctrinal(41) por entender
que la exigencia de una ilegalidad cualificada para declarar la responsabilidad patrimonial de la
Administración no es coherente con el carácter objetivo consagrado en el artículo 106 CE e implicaría
la alteración de la regla general de indemnizar por la excepcionalidad de su concesión, la realidad es
que, en la práctica, dicha doctrina ha ido arraigando en la jurisprudencia y, en especial, desde la STS
de 5 de febrero de 1996 (Rec. 2034/1993; RJ 987), en la que ya se estableció que los daños
consecuencia de un acto administrativo ilegal no son antijurídicos cuando la Administración ha
interpretado y aplicado las normas con la diligencia exigible, esto es, que se haya actuado “dentro de
los márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con
absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir” lo que supondría la inexistencia del
requisito de antijuridicidad en la lesión producida para que opere el instituto de la responsabilidad
patrimonial de la Administración.
La justificación del razonamiento se centra en los graves daños que se podrían generar al interés
general como consecuencia de la demora del actuar administrativo por la permanente duda sobre la
legalidad de las resoluciones que deba emitir. De esta forma, se ha ido perfilando en la práctica
forense la doctrina del “margen de tolerancia” que ha quedado concentrada en los razonamientos
jurídicos de la STS de 17 de febrero de 2015. No obstante, me resulta complicado admitir este
planteamiento en tanto en cuanto la Administración tiene la obligación de actuar y la duda de la
legalidad de sus actos siempre existirá por ser susceptibles de impugnación ante los tribunales.
Cuestión diferente es que la duda que alcance a las administraciones sea el miedo a que la anulación
de sus actos implique la obligación de resarcir los daños ocasionados al particular lo que no se puede
justificar si no es con una evidente subversión del carácter de objetividad inherente a la
responsabilidad patrimonial por disposición legal.
En todo caso y de acuerdo con los argumentos que hemos planteado, el requisito de antijuridicidad
no deja de ser una suerte de valoración judicial que, con cierta dosis de subjetividad, permite
concluir que existe el deber jurídico de soportar para el particular de los daños que se hayan podido
sufrir a consecuencia de un acto o disposición administrativa anulado, y ello, aunque también existan
planteamientos doctrinales que consideran que la antijuridicidad es un elemento objetivo del
perjuicio indemnizable y no una cualificación subjetiva de la conducta dañosa, tal y como sostienen
LEGUINA VILLA y DESDENTADO DAROCA(42).
IV. CONCLUSIONES
Analizadas las diferentes cuestiones expuestas en este estudio podemos asegurar, como primera y
elemental conclusión, que el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración
dimanante de la anulación de actos o resoluciones administrativas queda fuera del carácter de
responsabilidad objetiva o por resultado que, a priori, se pudiera considerar que le corresponde de
acuerdo a la naturaleza que la Constitución le otorga y si nos atenemos al tratamiento que el
Tribunal Supremo le viene dando a esta cuestión.
En este sentido, se dibuja una manifiesta incongruencia de la jurisprudencia en tanto que se resuelve
en el sentido de considerar que no es antijurídico un daño derivado de resoluciones o actos anulados
jurisdiccionalmente por ser, precisamente, contrarios a derecho. Además, esta interpretación supone
una clara confrontación con el precepto legal que establece los principios generales de la
responsabilidad patrimonial de la Administración(43), en cuanto a su aspecto orgánico, respecto de
que se tendrá derecho a ser indemnizado de los daños sufridos por como consecuencia “del
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funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de
daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.
Sobre este parecer, es factible considerar que se trata de un planteamiento al que le falta coherencia
en tanto que, por una parte, se reconoce la responsabilidad patrimonial de la Administración aun
cuando se produce el daño a consecuencia de un funcionamiento normal, pero por el contrario, se
deniega judicialmente dicho deber resarcitorio de la Administración en innumerables casos por falta
del requisito de antijuridicidad y ello, con base en la actuación racional de dicha Administración al
dictar el acto o resolución administrativa.
Por otra parte, si bien el legislador español no había prescrito de forma inequívoca la responsabilidad
objetiva de la responsabilidad patrimonial de la Administración por cuanto sólo son indemnizables los
perjuicios producidos siempre que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo de acuerdo
con la Ley(44), permitiendo la interpretación que se ha desarrollado jurisprudencialmente, en la
actualidad se ha incluido en el art. 32.1 de la reciente Ley 40/2015 el siguiente párrafo: “La
anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o
disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización” con el que se
confecciona legalmente como principio general de este instituto la vía ya creada
jurisprudencialmente. Anteriormente se encontraba redactado en el artículo 142.4 Ley 30/1992 en el
que se establecía los procedimientos de responsabilidad patrimonial, lo que ha supuesto una
evidente evolución al encontrarse actualmente en el precepto destinado a los principios de la
responsabilidad patrimonial.
Por consiguiente, la normativa ya establece como principio general del instituto de la responsabilidad
patrimonial la posibilidad de que la Administración se pueda ver exonerada de la obligación de
resarcir el daño causado rompiendo completamente cualquier atisbo de responsabilidad objetiva que
se pudiera establecer entre la anulación en vía judicial o administrativa de un acto o disposición
administrativa y el derecho a indemnización lo que, como hemos explicado, se halla en plena
coherencia con la jurisprudencia estudiada.
En este orden de ideas, considero que los administrados quedan excesivamente gravados en cuanto
a que en la práctica habitual la interpretación del requisito de antijuridicidad necesario para el
nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las administraciones derivada de actos o
disposiciones administrativas anuladas con posterioridad justifica el daño producido y elimina por
completo la posibilidad del particular de ser indemnizado por la lesión sufrida gracias a la doctrina
del “margen de tolerancia”. Asimismo, limita el alcance de lo que se puede entender como un
funcionamiento normal de la Administración dejando los supuestos susceptibles de ser resarcidos a
los casos de funcionamiento anormal de la Administración o ¿acaso se puede entender la
coexistencia de un funcionamiento anormal de la Administración cuando ésta actúa dentro de los
“márgenes de lo razonable”?
Dadas las condiciones que anteceden, comprobamos que se ha vigorizado la responsabilidad por
culpa en el marco de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de actos o disposiciones
administrativas quedando, si cabe, su excepcionalidad para aquellos daños que se han originado
como consecuencia de concretas potestades perjudiciales para los administrados como son la
expropiatoria o la sancionadora. En cualquier caso, la interpretación de los tribunales se ha centrado
en la aplicación de la mencionada responsabilidad por culpa sistemáticamente en tanto en cuanto se
recurre en términos generales a una valoración y análisis de las condiciones bajo las que la
Administración reclamada ha realizado su actuación para discernir si ésta se ha efectuado bajo una
justificación razonada y razonable.
NOTAS:
laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1508286 19/21
4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
(9). En este sentido, sentencias del Tribunal Supremo de 17 de abril de 2001, 19 de septiembre de
2002, 10 de octubre de 2003, 3 de mayo de 2004 y 8 de julio de 2004.
(12). Art. 139.1 Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, actualmente, en el art. 32.1 Ley 40/2015, de 1
de octubre.
(13). Actualmente se encuentra en los arts. 32.1 y 34.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre.
(21). Párrafo igualmente citado en STS Sala 3ª de 23 de mayo de 2014 (Rec. 5998/2011) y STS Sala
3ª de 19 de febrero de 2016 (Rec. 4056/2014)
(26). Son diversos los pronunciamientos que reconocen el derecho del resarcimiento del daño moral
por responsabilidad patrimonial de la administración. A modo de ejemplo, la STS 3535/2011, de 1 de
junio, que reconoce el daño psíquico sufrido por los propietarios de una serie de viviendas cuya
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4/3/2020 La responsabilidad patrimonial de la administración como resultado de la anulación de un acto administrativo (a propósito de la STS, …
licencia de obra había sido anulada en vía jurisdiccional y respecto de las cuales existía una orden de
demolición.
(27). En este sentido, la STS, sala 3ª, de 22 de febrero de 2012, rec. 608/2010.
(29). PANTALEÓN PRIETO, F. 1994. Los anteojos del civilista: Hacia una revisión del régimen de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Documentación Administrativa, nº 237-
238, pág. 241.
(34). MIR PUIGPELAT, O. Propuestas para una reforma legislativa del sistema español de
responsabilidad patrimonial de la Administración. En: ORTIZ BLASCO, J.; MAHILLO GARCÍA, P.
(Coord.) 2009.La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Fundación
Democracia y Gobierno Local. pág. 42.
(35). Son resoluciones que ejemplifican la no antijuridicidad por rebasar el estándar de seguridad
exigible a la Administración la SAN de 13 de enero de 2000, FJ 3º; la STSJ País Vasco de 14 de
septiembre de 2001, FJ 5° y 6°; STSJ Navarra de 30 de septiembre de 2004, FJ 3º; y STSJ Navarra
de 1 de marzo de 2002, FJ 5º, entre otras.
(37). STS de 28 de enero de 2009, recurso de casación en interés de Ley 45/2007 – EDJ
2009/15183.
(38). Se trata de una argumentación clara de la llamada doctrina del margen de tolerancia como
excepción al principio general de responsabilidad patrimonial de las administraciones con carácter
objetivo. Sobre esta línea jurisprudencial vid. GARCÍA ÁLVAREZ, G. (2006) La modulación de la
responsabilidad de la Administración en determinados casos de ejercicio ilegal de potestades
urbanísticas. Revista de Administración Pública, nº 169, págs. 179-231.
(42). LEGUINA VILLA, J.; DESDENTADO DAROCA. E. La protección jurídica del administrado. La
responsabilidad patrimonial de la Administración: evolución y principios actuales. Revista Jurídica
Iustel, pág. 8.
(43). Artículo 32.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
(44). Artículo 141.1 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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