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LOS RECURSOS PARA LA


ACCIÓN POLÍTICA

Julio Sergio Ramírez Arango


2008
 
2 Los recursos para la acción política
Julio Sergio Ramírez Arango
Julio.ramirez@incae.edu
 

Los recursos para la acción política

Introducción

En esta nota se discutirá cuáles son los principales recursos que pueden aplicarse a la
acción política y el papel que tienen los recursos en la acción política.

Se puede definir como acción política, todo lo que ocurre relacionado con las decisiones
gubernamentales o con la competencia por ejercer el poder político. Acciones políticas
sería entonces, por ejemplo: la aprobación de una ley, el nombramiento de un ministro, la
organización de un partido político, una campaña a favor de una propuesta específica de
legislación, una marcha para bloquear la aprobación de una iniciativa gubernamental, un
proceso electoral, la publicación de un documento que analiza la evolución de la
economía del país, etc.

Toda acción política tiene como propósito usar los procesos políticos para impulsar algún
tipo de interés por parte de un actor vinculado a la política. Los procesos políticos
incluyen los procesos decisorios gubernamentales (principalmente del poder ejecutivo y
legislativo), los procesos que pueden influir en esos procesos decisorios y las acciones de
diferentes actores para llegar al ejercicio de una función pública o para impedir que otros
lleguen al ejercicio de una función pública.

Recursos y acción política

Actores. Se parte del supuesto de que en la acción política existen diferentes actores
involucrados. Tales actores pueden ser individuos o entidades que entran a la política con
el propósito de avanzar ciertos intereses específicos.

Estos intereses pueden ser de muy diversa índole, desde intereses ideológicos
(relacionados con sus valores y creencias) hasta intereses puramente económicos
(relacionados con la producción y distribución de bienes y servicios). Para avanzar esos
intereses los actores disponen de ciertos recursos que pueden utilizar para llevar a cabo la
acción política. Los recursos pueden ser también de muy diversa índole.

Hay muchos actores políticos individuales: el Presidente de la República, el líder del


principal partido de oposición, el líder de un importante sector económico, el líder de una
importante organización sindical, un líder religioso, el Presidente de un país vecino, etc.

Hay también actores organizacionales: una empresa o grupo de empresas, un sindicato o


confederación sindical, un partido político, el Gobierno de un país vecino, etc.
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Generalmente se incluyen tanto actores individuales como actores organizacionales en el
análisis político de corto plazo.

¿Cuáles son los recursos que puede utilizar un actor para llevar a cabo la acción política
en general? ¿Cuáles serían los recursos para la acción política de una empresa privada?
¿De un sindicato? ¿De un partido político? ¿De una asociación de productores agrícolas?
¿De una organización religiosa?

Los recursos son, en general, todos aquellos medios que pueden utilizarse para alcanzar
ciertos resultados. En los asuntos que nos interesan aquí, los recursos pueden ser
clasificados desde el punto de vista de su uso en la acción política en general y desde el
punto de vista de los que normalmente están disponibles para la unidad de gestión
legislativa orientada a lograr la aprobación de proyectos de ley de la agenda del
Ejecutivo, en la siguiente forma:

Tipo de En la acción política en general


recurso
Económicos Disponibilidad de bienes y servicios de un actor político.
Políticos Autoridad: potestad formal para tomar decisiones que obligan a terceros
en el ámbito de autoridad.
Legitimidad: anuencia de los sujetos a la autoridad a obedecerla.
Sociales (son Estatus: capacidad de influir sobre terceros derivada del prestigio que
especializados ese actor tiene ante esos terceros (en un asunto específico, pues el
según el estatus tiene especialización por tipo de asunto)
asunto de que
se trate)
Físicos Coerción y violencia regulares o irregulares a disposición del actor
político (ejército, policía, sistema judicial y carcelario, armamento y
organización de fuerzas irregulares, etc.)
De Talento profesional, redes y sistemas de información, medios de
información información, tecnología, conocimiento científico-técnico a disposición
del actor político.
De cohesión Existencia de medios organizados y estables para la acción concertada
(en el caso de actores organizacionales o colectivos)
Ideológicos Grado en el cual la cultura y los valores y normas de sectores sociales de
importancia política coinciden o refuerzan los valores e intereses del
actor político.
De apoyo (en Recursos a disposición de otros actores sociales que apoyan al actor
un asunto político (en un asunto determinado)
determinado)

Los recursos económicos son útiles para la acción política debido a que permiten
adquirir medios para llevar a cabo diferentes actividades y pueden ser intercambiables
con otros recursos. Más aún, sin ellos no es posible el funcionamiento regularizado de
ninguna entidad, pues son necesarios para sostener los gastos de operación de dicha
entidad.
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Los recursos políticos, tanto la autoridad como la legitimidad, son de especial utilidad
para los entes públicos, como en el caso de un ministerio, en sus acciones para impulsar
su agenda legislativa. Por ejemplo, se requiere que ese ministerio obtenga de la
Presidencia de la República la autoridad delegada para proponer anteproyectos de ley con
el fin de desarrollar la estrategia de acción legislativa del ministerio, y así maximizar las
posibilidades de tener éxito en la gestión de la agenda legislativa de ese ministerio.

Los recursos sociales (estatus, o prestigio) son usualmente especializados: un actor


político puede tener un alto estatus en un campo específico (por ejemplo, el Banco
Central en política monetaria) y un bajo estatus en otros campos (por ejemplo, el Banco
Central en política de seguridad nacional). En el caso un ministerio, por ejemplo, para
impulsar su agenda legislativa sería muy deseable que tuviese alto estatus y credibilidad
ante las comisiones del Congreso a cargo de la discusión y análisis de las propuestas de
legislación presentadas por ese ministerio.

Los recursos físicos son aquellos que se pueden utilizar para amenazar con el uso de la
fuerza física y para hacer el uso de la fuerza física. Estos recursos juegan un papel central
en la acción política pues representan los medios de último recurso a través de los cuales
puede el Estado ejercer su autoridad. En una sociedad organizada, se espera que los
recursos coercitivos organizados sean monopolio del Estado y estén sujetos a la ley de
manera muy estricta. Son usualmente aplicados como última vía para lograr la vigencia
de la ley en la sociedad moderna. En el caso de un ministerio, con la excepción usual de
los ministerios de Defensa y del Interior (o Seguridad) los recursos físicos no tienen
usualmente ningún papel.

Los recursos de información contemplan todo el conocimiento y tecnología que ha sido


desarrollado por el hombre y que puede ser aplicado a la acción política. A medida que
avanzan el conocimiento científico y la tecnología, la importancia relativa de los recursos
de información crece. Para un ministerio en la tarea de impulsar su agenda legislativa
esos recursos son probablemente los de mayor importancia pues son los principales
medios para dirigir la acción del ministerio y para desarrollar y ejecutar estrategias de
acción legislativa.

Los recursos de cohesión se refieren al grado en el cual los individuos que hacen parte
de un actor colectivo: (1) tienen una visión común, (2) sustentada por un conjunto de
valores y principios comunes, (3) que produce una interacción sinérgica entre sus
miembros que está ordenada según un conjunto de normas y procesos de alta aceptación,
y (4) que produce una alta capacidad para la acción concertada hacia las metas de la
colectividad (sea ésta organizada formalmente o no). Es un recurso debido a que las
posibilidades reales de la aplicación de los restantes recursos de la entidad dependerán en
alto grado del nivel de cohesión interna que exista: si la cohesión interna es muy baja, la
capacidad de acción concertada para el logro de los objetivos es muy baja. En el caso de
un ministerio en la tarea de impulsar su agenda legislativa, los recursos de cohesión
interna son de gran influencia en el éxito de sus acciones, pues las presiones externas para
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mover al ministerio en diferentes direcciones pueden ser enormes y afectar su capacidad
de acción concertada.

Los recursos ideológicos tratan acerca del grado en el cual los valores y principios de un
actor político coinciden o no con los valores y principios de sectores sociales de
importancia política. En el caso de un ministerio impulsando su agenda legislativa la
disponibilidad de esos recursos dependerá en alto grado del contenido de cada proyecto
de ley del ministerio, y variará entre un proyecto y otro. Habrá muchos proyectos en los
cuales los recursos ideológicos son de poca importancia al no estar en juego asuntos de
valor o de principios para los principales sectores sociales. En otros casos, los recursos
ideológicos pueden ser determinantes en las posibilidades de obtener la aprobación de
cierta legislación. Los casos relacionados con derechos humanos fundamentales tienden a
ser de este último grupo: planificación familiar, pena de muerte, libertades cívicas y
políticas, etc.

Los recursos de apoyo son simplemente los recursos que tienen bajo su control directo
otros actores que apoyan a un actor político. Estos recursos se tienen de manera indirecta
y por ello no se pueden consideras tan disponibles como los restantes recursos: están
condicionados ser aplicados o no según la decisión de quienes están dando su apoyo. En
el caso del ministerio que está impulsando su agenda legislativa estos recursos son de
gran importancia, especialmente el apoyo del Presidente de la República, de miembros
claves dentro del partido de gobierno, y de otros actores políticos diversos (cámaras,
gremios, organizaciones privadas, líderes de opinión, entidades externas, etc.) cuyos
intereses estén relacionados con componentes de la agenda legislativa del ministerio. Es
importante notar que cuando se dispone de apoyo considerable de actores políticos
importantes, usualmente se siente un alto nivel de estatus en términos de prestigio y
credibilidad.

Debe notarse que debido a que los diferentes tipos de recursos son de dimensiones
diferentes no es posible tener una dimensión común. Dependiendo de las circunstancias,
ciertos recursos pueden ser más valiosos que otros. En el caso un ministerio impulsando
su agenda legislativa, los recursos de mayor importancia tienden a ser los de información,
sociales (estatus) y de apoyo, en ese orden.

El capital político

Si utilizáramos el concepto de capital político para la acción de un actor político en forma


similar a la que se usa el concepto de capital económico para la acción de un actor
económico, podría definirse capital político de un actor como el conjunto de recursos
aplicables a la acción política y a disposición directa del actor. Ese conjunto estaría
compuesto por muy diferentes tipos de recursos: económicos, políticos, sociales, físicos,
de información, de cohesión, ideológicos y de apoyo (estos últimos solo indirectamente).

Por ejemplo, el capital político de una asociación de empresarios está compuesto por:
(1) Económicos: los medios económicos de la asociación (no de los empresarios que la
componen). (2) Políticos: el nivel de legitimidad de la asociación para representar en
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asuntos políticos a ciertos sectores empresariales. (3) Sociales: El nivel de prestigio o
influencia de la asociación (en un asunto o varios asuntos públicos específicos en cada
caso) ante otros actores participantes en un asunto político dado. (4) Físicos: El acceso
directo que tenga a medios de coerción organizados (que en sociedades de profundos
valores cívicos debe ser nulo). (5) De información: El talento organizado de que disponga
la asociación dentro de su organización permanente, incluidos los profesionales y
técnicos y los sistemas de información y análisis del entorno y las redes de información
externa.
(6) De cohesión: El grado en el cual existe un fuerte consenso interno acerca de la misión,
estrategia, objetivos, metas, políticas y programas de la asociación. (7) Ideológicos:
Grado en el cual los valores y normas sociales respaldan o no las principales posturas
públicas de la asociación. (8) De apoyo: Los recursos de otros actores que apoyan a la
asociación en un asunto dado y que esos actores estarían dispuestos a utilizar para dar ese
apoyo.

El capital político de un gobierno. Si definimos como gobierno al grupo central que


toma las principales decisiones del Ejecutivo: El Jefe de gobierno o Presidente, su
gabinete, y los líderes principales del partido o partidos que participan directamente en la
coalición de gobierno, los que en total forman un grupo de menos de cien personas,
probablemente entre 40 y 60 personas. En este sentido el capital político del gobierno está
compuesto por los recursos disponibles para su utilización en la acción política y
accesibles directamente por el grupo central, especialmente el Presidente, pero no
exclusivamente él.

El capital político del estado. Si definimos el estado como el conjunto de instituciones


públicas que ejercen la autoridad política dentro de un territorio (los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, tanto a nivel nacional como regional y municipal), el capital
político del estado estará dado por el conjunto de recursos disponibles para su utilización
en la acción política y accesibles directamente por las instituciones estatales.

El capital político del régimen político. Podemos definir régimen político, no como el
gobierno o el estado, sino como el conjunto de reglas que rigen la competencia por el
poder político (competencia por llegar a ser gobierno) y las principales atribuciones y
limitaciones para el ejercicio de ese poder, o sea la forma de gobierno (la democracia, por
ejemplo es una forma de gobierno, lo mismo que la dictadura militar es otra forma de
gobierno, así como la dictadura pretoriana es otra forma de gobierno, etc.). El capital
político del régimen (o de la forma de gobierno) es el grado de apoyo que recibe de los
sectores con capacidad de acción política en el país (lo que puede incluir actores
extranjeros).

El capital político de la sociedad o del país o de la nación no está dado por la suma del
capital político de todos sus miembros, puesto que existen recursos que al estar a
disposición de sectores que son adversarios, se anulan entre sí, parcial o totalmente. En
este caso el capital político de la sociedad podría definirse como su capacidad para
autogobierno pacífico y participativo. Va a depender no sólo del capital político del
estado, del gobierno y de todos los demás actores sociales participantes en la acción
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política, sino también del grado de consenso existente entre ellos acerca de las reglas del
juego fundamentales, de la forma en que esas reglas están siendo aplicadas y respetadas y
de la forma en que se distribuyen las cargas y beneficios de las acciones individuales y
colectivas entre los miembros de la sociedad. Un alto grado de conflicto entre actores
sociales claves puede mermar severamente el capital político de la sociedad y llevarla a la
bancarrota política: la guerra civil o altos niveles de violencia e inestabilidad políticas.

El propósito de las acciones del gobierno

Todo gobierno que quiera mantenerse eficaz durante el período de su gestión tiene como
propósito (o debería tenerlo) lograr avanzar su agenda o plan de gobierno, manteniendo
niveles de capital político que le den el margen de maniobra necesario para ejercer
eficazmente el poder político durante el período establecido, sin correr riesgos
apreciables de tener que enfrentar oposición social masiva, rebelión interna de
importancia, o invasión externa.

Es similar (aunque mucho más complejo) al caso de una empresa que busca lograr ciertas
metas (su misión y objetivos estratégicos) manteniendo niveles adecuados de liquidez y
riesgo financiero. Es obvio que la empresa debe tratar de lograr las metas claves, pero
también es obvio que debe mantener la viabilidad financiera, todo el tiempo.

La evolución del capital político del gobierno

Un gobierno empieza su gestión con cierto capital político, que depende de:

• El aporte de recursos de los miembros de la coalición central.


• La forma en que el gobierno llegó al ejercicio del poder político.
• Los niveles de consenso y conflicto existentes en la sociedad.
• El capital político de la sociedad, del estado y del régimen.

A medida que desarrolla su gestión, el capital político del gobierno variará


continuamente, dependiendo de una gran variedad de factores, tales como:

• Las acciones que emprenda el gobierno.


• Las acciones de apoyo u oposición al gobierno efectuadas por otros actores políticos
(tanto nacionales como extranjeros)
• Los resultados logrados por el gobierno.
• Eventos fuera del control del gobierno, tales como el clima y su efecto sobre la
producción y la infraestructura física nacional, la evolución económica internacional,
las acciones de países vecinos y de países poderosos, etc.
• Período de tiempo que aún falta para la finalización del período de gobierno. Cuando
se acerca el final del período se da una fuerte declinación del capital político del
gobierno debido a que el plazo para ejercer la autoridad se hace cada vez menor y por
tanto su capacidad real de acción se va reduciendo hasta agotarse totalmente al final
del período.
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Hay gobiernos que incrementan su capital a lo largo de su gestión y logran ser gobiernos
ricos políticamente, lo que les permite una gran capacidad para avanzar su agenda. Otros
malgastan su capital y llegan a estar al borde de la bancarrota, dedicándose solamente a
tratar de mantenerse en el poder por el resto de su período sin avanzar agenda alguna: en
casos extremos la bancarrota ocurre antes del final y no logran concluir su período. Los
ejemplos son numerosos.

Capital político del gobierno y programas de reforma

Con frecuencia los gobernantes se ven ante la disyuntiva de (a) emprender o continuar
acciones que consideran importantes para el avance de su agenda (o de lo que consideran
que debe hacerse dadas las circunstancias del país) e incurrir en altos costos políticos, en
términos de enfrentar una reducción significativa de su capital político, o (b) no
emprender o no continuar esas acciones con el fin de evitar el costo político y mantener
su capital político.

Es el caso típico de muchas reformas importantes (económicas o de otra índole) en las


cuales los costos para la sociedad están concentrados en el corto plazo y son muy
visibles, mientras que los beneficios para la sociedad se darán a largo plazo, serán menos
visibles y estarán sujetos a alta incertidumbre. Son casos tales como la reforma del estado
orientada a hacerlo más eficaz, para las cuales la oposición activa de ciertos sectores
claves puede ser muy intensa, el costo político muy alto, y por ello crear una verdadera
amenaza para la estabilidad política del gobierno: Si el gobierno es políticamente pobre,
sería poco sensato arriesgarlo todo para avanzar una reforma, pues las probabilidades de
no lograr nada y de causar su propio colapso serían muy altas. Por otra parte, si el
gobierno es políticamente rico podría estar en posibilidades de enfrentar una fuerte
pérdida de su capital político e impulsar reformas impopulares a corto plazo y mantener
aún suficiente capacidad para ejercer la autoridad en el resto de su mandato.

En el caso de gobiernos políticamente pobres que no llevan a cabo ciertas reformas de


importancia que han sido sugeridas por entes externos, con frecuencia se aduce “falta de
voluntad política del gobierno”, lo que da la idea falsa que sólo basta que el gobierno
quiera (un acto de voluntad, simplemente) llevar a cabo las reformas, mientras que lo que
en realidad está pasando es que el gobierno no tiene los recursos políticos (o el capital
político) para llevarlas a cabo, dado el costo político esperado de tratar de sacar adelante
las reformas.

Balance de político de apoyo-oposición en un asunto específico

A partir de la identificación de los actores políticos involucrados en un asunto específico


en el cual se espera que el gobierno tome una decisión, por ejemplo, a aprobación de un
tratado comercial, es útil hacer el balance de apoyo – oposición a la decisión
gubernamental, identificando los actores que apoyarán al gobierno en esa decisión y los
que se opondrán. El balance político estará dado por el total de capital político de quienes
apoyan la decisión del gobierno (incluido el gobierno) menos el total de capital político
de quienes se oponen a esa decisión. En la medida en que ese balance sea más favorable,
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las posibilidades de que el gobierno logre salir adelante con su decisión se incrementarán.
Si el balance es desfavorable, es poco probable que el gobierno tenga éxito en ese asunto.

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