Riesgos Natur

Capítulo I
Riesgos naturales y desarrollo sostenible:

impacto socio-económico
I.1. Mitigación de los desastres naturales en el mundo y desarrollo sostenible.

F.J. Ayala-Carcedo y A. González-Jiménez.
I.2. Impacto socio-económico y estrategias de mitigación de los riesgos naturales en España.
F.J. Ayala-Carcedo, J. Olcina Cantos y J.M. Vilaplana.
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Capítulo I.1
Mitigación de desastres naturales en el mundo y desarrollo sostenible:
una aproximación al análisis de riesgo
F.J. Ayala-Carcedo y Á. González Jiménez
Resumen
Se presenta un análisis del problema de los desastres naturales en el mundo, no desde la aproximación usual, la Evaluación de
Peligros o Amenazas, sino desde la perspectiva del Análisis de Riesgos (entendiendo el Riesgo como la pérdida esperada) al servicio del
Desarrollo Sostenible.
Durante el período 1990-1999, estos fenómenos naturales han producido, en sucesos con al menos diez víctimas mortales, una cifra
aproximada de 407.682 muertos, un 28% menos en media anual que la del período 1965-1999. Los fenómenos que han producido más
del 90% de las víctimas, han sido las tormentas ciclónicas, los terremotos y las inundaciones. El coeficiente de variación interanual ha
sido de 1,02, el doble que el de las pérdidas económicas, 0,55, que para el período 1990-1995, han sido evaluadas en una media anual
de 65.099 millones de dólares USA (76.587 millones de euros), el 0,33% del Producto Bruto Mundial. La inmensa mayor parte de las víc-
timas se han producido en países subdesarrollados o en vías de desarrollo, pauta contraria a la de las pérdidas económicas, destacando,
a este respecto, el terremoto de Kobe (Japón, 1995), el mayor evento siniestral del siglo XX, con 100.000 millones de dólares USA
(117.647 millones de euros). El 20% de las pérdidas en el mundo estaban aseguradas. El impacto económico en términos relativos al PIB,
fue sin embargo mucho mayor en los países poco desarrollados.
Se demuestra como la importancia de los desastres naturales no proviene de las cifras de víctimas o pérdidas económicas sino de
ser los principales desastres a nivel social y económico a nivel mundial. Este hecho centra el objetivo de la filosofía clave de mitigación,
la preventiva, que busca la Mitigación del Riesgo, tanto en la identificación y Análisis de Riesgos de escenarios de posibles catástrofes
como en la investigación, con Comisiones Pluridisciplinares de Investigación, de los desastres, para prender las lecciones de la Naturaleza.
Con vistas a la aplicación del Análisis de Riesgos, se muestra la necesidad de diferenciar el análisis del Riesgo Social del Económico,
ya que aparte su no coincidencia en diversos fenómenos y entornos sociales, la prioridad de la acción gubernamental debería pivotar, en
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aplicación del Principio de Subsidiariedad, sobre la protección de la vida más que la de la propiedad, que cuenta con mecanismos como
los seguros con penalizaciones a la exposición al riesgo basadas en mapas de riesgos, la mejor y primera inversión en cualquier estrate-
gia de mitigación. Se muestran también las vías para un diseño racional de las Estrategias de Mitigación basándose en Criterios de
Aceptabilidad Social del Riesgo y en el análisis coste-beneficio. Se propone asimismo el establecimiento de un Procedimiento Técnico-
Administrativo de Evaluación del Riesgo de Desastres para la Población, similar al de Evaluación de Impacto Ambiental pero con el obje-
tivo de proteger la vida humana. Este procedimiento podría ser la herramienta para lograr un mayor desarrollo humano medido a través
del Índice de Desarrollo Humano de la ONU.
Palabras clave: análisis de riesgos, Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales, desastres naturales, desarrollo sos-
tenible, estrategias de mitigación.
1. Introducción
Los desastres naturales representan un problema ampliamente extendido en el mundo. Del mismo modo, tam-
bién suponen un problema creciente para un Mundo Sostenible en términos absolutos, tanto social como económi-
Ayala-Carcedo, F.J. y González Jiménez, Á. 2006. Mitigación de desastres naturales en el mundo y desarrollo sostenible: una aproximación al
análisis de riesgo. En: Ayala Carcedo, F.J., Olcina Cantos, J., Laín Huerta, L. y González Jiménez, Á. (Eds.). Riesgos naturales y desarrollo sosteni-
ble: impacto, predicción y mitigación. Publicaciones del Instituto Geológico y Minero de España. Serie: Medio Ambiente. Riesgos Geológicos
N.º 10. 19-46. Madrid
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análisis de riesgo
co, como muestra una reciente investigación llevada a cabo en EE.UU. por U.S Research Council (1999). Esta es la
razón por la que Naciones Unidas ha declarado la década 1990-2000 como la Década Internacional para la Reducción
de los Desastres Naturales (International Decade for Natural Desaster Reduction –IDNDR–).
El principal objetivo que persigue esta investigación científica y tecnológica en desastres naturales es la mitiga-
ción. La mitigación definida como: “.... las medidas tomadas independientes de una situación de la emergencia o el
desastre verdadero” (National Research Council, 1994), debe enfatizar las medidas preventivas ya que las medidas de
emergencia, en general, están muy limitas a la hora de evitar tanto las pérdidas de vidas como las pérdidas econó-
micas. El instrumento teórico para una mitigación racional y preventiva se denomina Análisis de Riesgo. En el Análisis
del Riesgo, tal como se muestra en la Figura 1, se distinguen tres etapas:
1) Análisis de Factores de Riesgo (Risk Factor Analysis).
2) Evaluación de Riesgo.(Risk Assessment).
3) Análisis de Reducción de Riesgo (Risk Reduction Analysis).
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Fig. 1. Esquema de la herramienta teórica para la prevención y mitigación racional: el Análisis de Riesgo:
1) Análisis de los Factores de Riesgo; 2) Evaluación de Riesgo y 3) Análisis de Reducción de Riesgo.
El Riesgo Natural corresponde a la pérdida esperada debido a la acción de un peligro natural. Si consideramos las
pérdidas humanas esperadas, tendremos el Riesgo Social, dentro del que se existirán diferentes grados en función del
número de víctimas mortales, heridos, desplazados, parados; etc. Por otro lado, las pérdidas económicas esperadas
definirán el Riesgo Económico, dentro del cuál también se segregarán varias clases en función del daño estructural,
el daño del contenido, pérdida de beneficios económicos, etc.
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Riesgos naturales y desarrollo sostenible: impacto, predicción y mitigación. Publicaciones del Instituto Geológico y Minero de España.
Serie: Medio Ambiente. Riesgos Geológicos N.º 10. Madrid
La existencia de riesgos naturales es por tanto una consecuencia de la existencia de todos los factores del riesgo
(Ayala-Carcedo, 1993):
• Peligro, con una severidad o la intensidad y una probabilidad de la ocurrencia.
• Exposición, de personas o bienes.
• Vulnerabilidad a esta exposición, un grado de la pérdida de 0 (no daño) a 1 (la destrucción o muerto).
Sólo cuando todos los factores del riesgo concurren existe el Riesgo, una realidad conceptual (figura 2). De una
manera cuantitativa simplificada, el Riesgo se puede expresar como:
siendo:
R = Riesgo, pérdida esperada anual
P = Probabilidad Anual de Ocurrencia
V = Vulnerabilidad (0-1)
E = Exposición.
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Fig. 2. Factores de Riesgo y tipos de riesgo.
Obviamente, las medidas preventivas dirigidas a la mitigación de riesgo son, la mejor manera de limitar los efec-
tos de desastres.
La aplicación de los resultados obtenidos del Análisis de Riesgo junto con medidas de gestión a nivel, financiero,
administrativo y gubernamental, se denomina Gestión de Riesgo (Risk Management) (ver p.e. Kauf, 1978). Desde las
Ciencias de la Naturaleza y la Ingeniería la mayor parte de los aproximaciones al problema del Riesgo son aproxima-
ciones a la peligrosidad (hazard), estudiando tanto la Severidad como la Probabilidad. Sin embargo, el Análisis del
Riesgo es un enfoque global, que por tanto debe incluir a las Ciencias Sociales. Este enfoque es más conveniente del
punto de vista de los responsables en la toma de decisiones, puesto que la población está interesada en la mitigación
de los daños. Petak y Atkisson, 1984 realizaron un buen estudio a nivel nacional en EE.UU a este respecto.
En la historia de la Humanidad los principales desastres por causas naturales han sido los producidos por gran-
des epidemias tales como los acaecidos en el Siglo de XIV, derivados de la peste bubónica, (la peste negra), que mató
alrededor de la cuarta parte de las poblaciones europea (McNeill, 1984). El impacto de estos riesgos biológicos natu-
rales (biohazards) han sido, y son, varios miles de veces mayores que el impacto de los violentos peligros físicos natu-
rales, los peligros meteorológicos y los peligros geológicos (Ayala-Carcedo, 2000) analizados en este texto. Las ham-
brunas producidas por la sequía, a menudo coincidente con la guerra, son otra causa de muerte mucho más impor-
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análisis de riesgo
tante que los desastres en países pobres desérticos semidesérticos, produciendo unos 8,2 millones de fallecimientos
durante el siglo de XX (COMITE Alemán, IDNDR, 1994).
Es importante diferenciar un evento resultante de un peligro de aquel resultado de un desastre. Todos los desas-
tres son eventos pero no todos los eventos son desastres. Un evento puede o no puede producir daños en una comu-
nidad; un desastre siempre produce daños por encima de un umbral determinado. Para fines operacionales el
criterio utilizado aquí para catalogar un desastre social sería un acontecimiento que causa por lo menos 10 muertes;
esto es el umbral aproximado que se utiliza a escala nacional, y a veces, a escala media. Es muy difícil encontrar
un único criterio para definir un desastre económico, porque la importancia de la repercusión causada por el desas-
tre es diferente según se consideren escalas locales, regionales y globales o a niveles del seguro y compañías indus-
triales.
Existe un problema a la hora de atribuir las pérdidas económicas y humanas que se producen a causa de inun-
daciones y peligros meteorológicos respecto de aquellas que se producen por lluvias intensas. Muchas veces la causa
inmediata del daño corresponde a la inundación producida por el acontecimiento meteorológico, el fenómeno desen-
cadenante. En este trabajo se ha diferenciado entre ciclones de diferente envergadura con vientos severos, tales como
huracanes, tifones y tornados, y las inundaciones provocadas por frentes de lluvia y monzones.
2. Impacto social de los desastres naturales de carácter violento
Dentro del impacto social que ocasiona por la incidencia de desastres naturales hay que diferenciar dos niveles.
El primero de ellos correspondería a el impacto social producido a nivel individual: muertos, heridos (de corta y larga
duración), damnificados (personas evacuadas e inclusive los individuos directamente afectados por la emergencia),
frecuentes desordenes psicológicos, desempleados y en general toda la población que pierde su modo de vida,. En
segundo término se encontraría el impacto producido por el desastre a nivel social, la global estructura social puede
sufrir cambios en buen, aunque generalmente, mal sentido; sin embargo la estructura familiar sufre, mayoritaria-
mente graves desórdenes.
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La fiabilidad de los datos sobre el impacto social es en general buena en los países desarrollados, y no muy buena
en los subdesarrollados. La fiabilidad de estos datos disminuirá cuanto mayor sea el tamaño del desastre al que se
hace referencia. Esto significa que la evaluación de víctimas para grandes catástrofes en países subdesarrollados
puede incurrir en graves errores, probablemente en torno a cifras que oscilan entre el 50 al 100%. Es frecuente que
estas variaciones se deban a la suma de estrategias gubernamentales que, en parte, intentan minimizar las estadísti-
cas del desastre y, por otro lado, a las propias dificultades que en ocasiones existen para acceder a las zonas afecta-
das por la catástrofe y así observar las verdaderas dimensiones de la misma.
La principales fuentes de datos son: la base de datos del Centro para la Investigación Epidemiológica de Desastres
(Centre pour la Recherche de l´Epidemiologie des Disastres –CRED–) en la Universidad de Louvaine en Bélgica, la cual
informa a compañías de reaseguros tales como Swiss Re o Múnich Re; las bases de datos del Servicio Geológico
Estadounidense (U.S. Geological Server) y del Servicio para la administración del Océano y la Atmósfera de EE.UU
(Nacional Oceanic and Atmosferic Administration –NOAA–), ambos especializados en la cobertura y estudio de dife-
rentes tipologías de peligros y que emiten informes a escala nacional. Después de diez años, tras la finalización del
IDNDR, la mayoría de los países, inclusive los desarrollados, no disponen de estadísticas fiables en lo referente al
impacto social de los riesgos naturales.
Durante el período 1965-1999 se registraron a nivel mundial un total de 1.995.000 víctimas mortales causadas
por desastres naturales violentos, según datos de las fuentes citadas y nuestros propios datos. Alrededor de
1.100.000 (55%) corresponden a desastres con más de 1000 víctimas (entre muertos y desaparecidos). Además, más
de 1.850.000 personas murieron a causa de las hambrunas producidas por la sequía. Los eventos más destructivos
durante el período 1965-1999 fueron el ciclón de Bangladesh de 1970 con unos 500.000 muertos & perdiendo y el
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terremoto de Tienshin (China) de 1976, con unas cifras oficiales de 242,000 muertos (otras estimaciones ofrecen unas
estimaciones muy superiores, en torno a las 650,000 víctimas). Durante el IDNDR 1990-1999 se contabilizaron un
total de 407.682 accidentes mortales (figura 3) según con datos de Swiss-Re (1990-99), Munich-Re (1990-99) y nues-
tras propias fuentes (Ayala-Carcedo, 1990-1995). Esto significa un promedio de 40.768 víctimas mortales/año fren-
te a las 57.000 producidas durante el período de 1965-1999, 28% más bajo, quizás una evidencia de la mejora en
prevención.
Fig. 3. Víctimas mortales durante el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales 1990-2000
(con datos de Swiss Re, Munich Re (1996-1999) y Ayala-Carcedo (1990-1995)).
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La figura 4 muestra la distribución de la peligrosidad para el periodo 1990-1995. Las tormentas ciclónicas, segui-
das de los terremotos y las inundaciones son los fenómenos naturales que presentan mayor peligrosidad.
La distribución de la incidencia a nivel social de los desastres presenta una alta variabilidad a lo largo del tiempo.
Durante el periodo 1990-1999 la desviación estándar del número total de muertes fue de 41.658, el coeficiente
de variación, CV, (desviación estándar / media) fue de 1.02 y la relación de víctimas entre el mayor y menor año
catastrófico fue de 11.2. Para el periodo comprendido entre 1990-1995 (figura 5), la mayor variabilidad interanual
de la peligrosidad correspondió a las tormentas ciclónicas con un valor de CV de 1.99, para los terremotos con
1.29 y para los volcanes de 1.24. Hay que considerar que las estadísticas obtenidas para las inundaciones, con
un valor de 0.29, están claramente subestimadas ya que las inundaciones de Venezuela con 35.000 víctimas morta-
les no se han considerado.
La clasificación empleada en este trabajo para la catalogación de un fenómeno natural como desastre social es:
• Pequeño: eventos que provocan de 10-99 víctimas mortales.
• Mediano: eventos que provocan de 100-999 víctimas mortales.
• Grande: eventos que provocan de 1.000-9.999 víctimas mortales.
• Enorme: eventos que provocan de 10.000-99.999 víctimas mortales.
• Megadesastre: eventos que provocan de 100.000-999.999 víctimas mortales.
• Gigadesastre: eventos que provocan más de 1.000.000 de víctimas mortales.
La distribución estadística del tamaño de los desastres, estimada según el número de bajas que causa, muestra
un comportamiento con tendencia similar a las estadísticas de valores extremos (figuras 6 y 7), cuanto mayor es el
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análisis de riesgo
FALLECIMIENTO A ESCALA MUNDIAL POR DESASTRES NATURALES (1990-98)

180000
153726
160000
140000
Nº de fallecimientos
120000
100000
80000
65429
60000
35931
40000
20000
7953 6182 5780 1310
0
Ciclones Terremotos Inundaciones Movimientos en Accidentes por Golpes de calor Volcanes
masa meteo adversa
Tipo de desastre natural
Fig. 4. Víctimas mortales producidas por Desastres Naturales Violentos, 1990-1995 (Ayala-Carcedo, 1990-1995).
tamaño del desastre, menor es el número de ellos. Obviamente, esta tendencia tiene que estar relacionada con la
estadística extrema de la peligrosidad y probablemente con los patrones de distribución de la población; todo ello
probablemente siga distribuciones fractales.
La proporción de personas damnificadas respecto al número de víctimas mortales es variable en función del tipo
de peligro. El número de damnificados, generalmente, es del orden de 2 a 3 veces mayor respecto al número de falle-
cimientos. En el periodo comprendido entre 1991-1994 se contabilizaron 205.649 fallecimientos, 36.112.000 per-
sonas sin hogar (Ayala-Carcedo, 1994). Atendiendo a las cifras de damnificados producidos, los peligros meteoroló-
gicos, las inundaciones y terremotos son los eventos que causan un mayor impacto.
En lo relativo a los desempleados, durante el año 1970 en EE.UU y para un total de 979 fallecidos por desastres
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naturales hubo un total de 89.643 desempleados (empleado-año) (Petak y Atkinson, 1984).
VARIABILIDAD INTERANUAL DEL IMPACTO SOCIAL ASOCIADO A DESASTRES NATURALES (fallecidos)

1990 - 1995
2,5
1,99
Coeficiente de variación
1,5
1,29 1,24
1
0,75
0,56
0,4 0,29
0,5
0
Ciclones Terremotos Volcanes Golpes de calor Movimientos en masa Accidentes por Inundaciones
meteo. adversa
Tipo de desastre natural
Fig. 5. Variabilidad interanual de las víctimas mortales en Desastres Naturales Violentos (datos: Ayala-Carcedo, 1990-1995).
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Fig. 6. Víctimas mortales acumuladas 1990-1995 por tamaño de desastre.

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Fig. 7. Frecuencia acumulada de los Desastres Naturales 1990-1995 según el tamaño del desastre,
mostrando frecuencias ucho más altas de los desastres pequeños y medios.
La distribución geográfica de los desastres para el periodo comprendido entre 1970-1987 se muestra en la
figura 8. La investigación sobre la causalidad de este tipo de distribución en el caso que nos ocupa se debe llevar a
cabo desde el Análisis de Riesgo. Asia, con un 85% del total de las muertes ocurridas a nivel mundial, presenta inci-
dencia por todo tipo de peligros naturales con las más altas tasas de severidad, las mayores extensiones de territorio
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análisis de riesgo
Fig. 8. Distribución geográfica mundial de víctimas mortales mostrando que Asia

es el continente más golpeado en términos absolutos (con datos de la IDNDR, Japón).
afectadas, el mayor índice de población expuesta y también la mayor vulnerabilidad; todo ello significa mayores
factores de riesgo, lo que se traduce en mayor riesgo, mayor número de bajas y damnificados en general. Por otro
lado, en África la exposición a peligros naturales violentos está más limitado tanto en su incidencia geográfica como
en la severidad, con una exposición media y una vulnerabilidad elevada; esto implica un riesgo menor comparándo-
lo con el territorio asiático, y si consideramos los datos, un menor número de muertes y afectados (en periodos de
sequía, debido al clima árido y semiárido dominante en el continente africano el número de víctimas es el mayor del
planeta). La distribución geográfica de los desastres naturales está íntimamente relacionada con la distribución socio-
económica mundial: los desastres se concentran en las zonas más pobres y subdesarrolladas del planeta. Este mismo
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patrón también se reconoce a escala nacional, debido principalmente a la mayor vulnerabilidad de las viviendas de
las regiones de menor renta per capita. Los países desarrollados no están totalmente a salvo, como puso de mani-
fiesto el terremoto de Kobe en 1995 que dejo un saldo de 5.426 muertes (Braunner y Cochrane, 1995).
Para el periodo de 1963 a 1992 la distribución de los desastres en el tiempo aumentó: el número de desastres
con más de 100 víctimas mortales se incrementó de 89 para el periodo 1963-67 hasta 205 para 1988-92 (IDNDR,
1994); pero esta tendencia se rompió entre los años 1992-1998.
3. Impacto económico de los desastres naturales violentos
La evaluación del impacto económico de un desastre natural es una tarea difícil debido, principalmente, a los
diferentes tipos de daños que puede causar. A los problemas obvios que existen cuando se trabaja en una zona devas-
tada hay que añadir las dificultades que hay que superar tanto a nivel individual, social y gubernamental para lograr
un valoración objetiva de las pérdidas. Nuestra experiencia personal en España es que la evaluación de los damnifi-
cados a nivel político (regional o local, asociaciones) o a nivel individual está frecuentemente sobreestimados en torno
a 2.5 a 5 veces.
La evaluación más precisa procede de las valoraciones de las compañías aseguradoras, pero el impacto sobre los
bienes y servicios asegurados son sólo un parte del total de las pérdidas económicas. Todo ello significa que las
cifras sobre pérdidas económicas totales tienen, en general, una limitada fiabilidad, claramente inferior a la fiabilidad
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desprendida del número de damnificados, y los únicos datos fiables son aquellos que proceden de las pérdidas ase-
guradas.
Las pérdidas económicas se deben clasificar en directas (principalmente pérdidas estructurales de viviendas,
infraestructuras públicas, contenido de inmuebles, agricultura y costes de emergencias, etc.) e indirectas (atención
a los heridos y enfermos, pérdidas de beneficios, desempleo, etc.). Dentro del conjunto de las pérdidas económicas
también hay que diferenciar entre las que son de carácter privado, público, industrial, agrícola, etc. La valoración
de las pérdidas indirectas es muy complicada. En lo referente a las pérdidas directas su valoración se debe hacer
de acuerdo con el valor actual, el valor residual de los bienes perdidos no es adecuado para reemplazar el bien o
servicio perdido.
La principal y más fiable fuente de datos en lo referente a pérdidas económicas son los informes de las compa-
ñías reasegurados Swiss-Re y Munich-Re. La conversión de pérdidas aseguradas a pérdidas totales tiene una dudosa
fiabilidad, entre otros factores porque un método objetivo debe tener en cuenta el nivel de aseguramiento, que será
mayor en los países desarrollados y menor en aquellos subdesarrollados o en vías de desarrollo.
Durante el periodo comprendido entre 1990 a 1995, dentro del cuál se localiza el peor desastre económico de
la historia, el terremoto de Kobe de 1995, la media anual de las pérdidas económicas totales era de 65.099 millones
dólares, el 0,33% del Producto Mundial Bruto (PMB), con un coeficiente de variabilidad interanual (desviación están-
dar / media) de 0.55, aproximadamente la mitad del mismo coeficiente corresponde a las consecuencias sociales aso-
ciadas a desastres para ese mismo periodo (Ayala-Carcedo et al., 1990-1995).
De acuerdo con los datos de Munich RE, durante el periodo de 1986-1995, las inundaciones causaron 31% de
las pérdidas totales mundiales, los temporales de viento el 30% y los terremotos el 29%. Las pérdidas totales deri-
vadas de las inundaciones (con cualquier tipo de origen) alcanzan la cifra de 250.000 millones de dólares para los
años 1987-96, de acuerdo con los datos de CRED.
En los países desarrollados, como España, con más de 40 millones de habitantes, las pérdidas totales anuales
durante el periodo de 1990-1995 debidas a desastres violentos fueron de 3.610 millones de dólares, y la media anual
fue de 602 millones de dólares, cifras que suponen un 0.15 del Producto Nacional Bruto (PNB). El 58% de estas pér-
didas están asociadas a daños en la agricultura por fenómenos meteorológicos (Ayala-Carcedo, ed., 1995).
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Los desastres con las peores consecuencias económicas son: el ya mencionado terremoto de Kobe
(Japón, 1995), con un número total de pérdidas que oscila entre los 82.400 a los 100.000 millones de dólares
(http://www.kanados.com/kobe-quake/); el huracán Andrew de 1992 (EE.UU) con 30.000 mill. de dólares y el
terremoto de Northridge en 1994 (California, EE.UU) con unas pérdidas totales de 30.000 mill. de dólares, todos
ellos sucedidos durante el IDNDR.
El ratio de aseguramiento (bienes-servicios asegurados respecto a las pérdidas totales) fue de un 3% en el terre-
moto de Kobe (Braunner y Cochrane, 1995), de un 35% en el terremoto de Northridge (Swiss Re, 1990) y de un
52% en el caso del huracán Andrew (German IDNDR, 1994). Para el periodo comprendido entre 1990-1995, las pér-
didas totales aseguradas en el mundo fueron de 81.773 mill. de dólares, valor que corresponde con el 20.8% de las
pérdidas totales. La tendencia en lo que respecta a las pérdidas totales para un peligro en particular, las inundacio-
nes en EE.UU, fue creciente (figura 9), probablemente como resultado del aumento del valor nominal de los bienes
expuestos. Desde 1987 existe un tendencia de rápido crecimiento de las pérdidas económicas de bienes asegurados,
según datos de Munich Re y Swiss Re. Probablemente el cambio climático esté introduciendo más energía al sistema
a través del incremento en la temperatura media de la atmósfera y en los sistemas oceánicos, hechos que llevan a
suponer que progresivamente se pueda incrementar la frecuencia y severidad de todos los riesgos de naturaleza cli-
mática, como han sugerido diversos autores (Ayala-Carcedo, 1999; Ayala-Carcedo y Piserra, 2000) y como también
muestra el proyecto europeo ACACIA (Parry, Parry y Livemore, 2000).
La distribución geográfica de pérdidas económicas en relación con el porcentaje de PMB muestra claramente un
mayor impacto en los países subdesarrollado y en vías de desarrollo (figura 10). Probablemente, la principal razón
resida en la mayor vulnerabilidad estructural y también la mayor dependencia económica del sector agrícola, sector
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análisis de riesgo
1920
1925
1930
1935
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1960
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1975
1980
1985
Fig. 9. Tendencia creciente de las pérdidas por inundaciones en EEUU.,
probablemente ligada a la creciente exposición económica (con datos de la NOAA).
que es fuertemente castigado por riesgos de naturaleza meteorológica. Sin embargo, son los países desarrollados a
los que corresponde la mayor cuantía de las pérdidas económicas totales, debido básicamente al mayor valor de los
bienes expuestos a pesar de presentar una baja vulnerabilidad económica; esto es especialmente cierto en el caso de
las pérdidas aseguradas. Esta tendencia que marca un mayor impacto económico para los países menos desarrolla-
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Fig. 10. La vulnerabilidad económica a los Desastres Naturales a nivel de país es claramente
más alta en paises subdesarrollados (con datos de CRED, parcialmente modificados por la IDNDR de Japón).
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dos ante el golpe de un desastre nacional también se reconoce dentro de cada territorio nacional. El impacto en la
sociedad de las pérdidas económicas es mayor para los sectores o grupos de menor renta per capita, al igual que ocu-
rre en el impacto social.
Entender el hecho de que los sectores con menores ingresos per capita a escala tanto nacional como mundial
son los más afectados, tanto en términos económicos como sociales ante la incidencia de desastres naturales, es
la llave para comprender la contribución que la reducción de los efectos de los desastres naturales en el camino
hacia el Desarrollo Sostenible, siguiendo de este modo las líneas establecidas en la Declaración de Yokohama
(IDRND, 1994):
“[…] mitigation strategies contribute to Global Sustainability by increasing safety and societal cohe-
sion at both the national and global levels.”
(las estrategas de mitigación contribuyen a la Sostenibilidad Global incrementando la seguridad y
cohesión social tanto a escala nacional como a niveles globales).
Desde una perspectiva social el número de víctimas causadas por desastres naturales comparado con las víctimas
ocasionadas por otro tipo de peligros, como la siniestralidad por tráfico y la mortalidad por causas generales, es muy
baja, como se muestra en las figuras 11 y 12. En España, por ejemplo, los accidentes laborales en el periodo de 1996-
1999 arroja una media anual de 1.460 muerte y 10.837 heridos para una población activa de 13.076.000 personas
en 1998. La probabilidad de fallecimiento de un trabajador en su puesto de trabajo para un periodo de 35 años es
de 4x10-3 y considerando el periodo anual es de 1x10-4. Sin embargo, en España, la probabilidad de fallecer debido a
la incidencia de peligros naturales para un periodo igual a la media de vida es de 1.7x10-4, esta probabilidad calcula-
da para el periodo anual es de 2x10-6, cincuenta veces menor que la probabilidad de accidente laboral en la indus-
tria, sin embargo presenta un mayor impacto social comparado con otros riesgos, como los ya mencionados acci-
dentes laborales o accidentes de tráfico.
Si realizamos un análisis más profundo del número de víctimas a lo largo del tiempo, una nueva perspectiva emer-
ge del examen de la relación entre los eventos y desastres comentados anteriormente. El número de accidentes de
tráfico o laborales que se cobran 10 o más víctimas mortales en un mismo siniestro es muy bajo, sin embargo, en el
campo de los peligros naturales, los eventos que superan las 10 muertes por fenómeno es más común.
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Si revisamos todos los eventos a nivel mundial que han causado veinte o más víctimas mortales, la conclusión es
clara: a escala mundial los riesgos naturales son la principal fuente de desastres; entendiendo como tal los eventos
que causan un mayor mortandad (figura 13). Este hecho se ve reforzado cuando consideramos el tamaño de desas-
tres históricos (figura 14). Las epidemias, como señala Foster (1994) y se recoge en la figura 14 deben ser considera-
das como desastres, de hecho son las principal fuentes de desastres.
Los desastres, de forma contraria a los accidentes más comunes, tienen las características de afectar simultánea-
mente a un gran número de personas. Una buena prueba de este efecto es la increíble cobertura mediática que se
les da a los desastres. El huracán Mitch (Centroamérica, 1998), el terremoto de Turquía y la inundación relámpago
de Venezuela (ambos en 1999), causaron un total de 80.000 víctimas mortales. Todos ellos fueron cabeceras de los
más importante periódicos a nivel mundial durante más de dos semanas. Por otro lado, las 45.000 muertes anuales
a causa de accidentes de tráfico que sufren los EE.UU no tienen ese marcado y concentrado impacto. La mayoría de
las personas prestan poca atención al riesgo al que se someten cuando circulan diariamente por las carreteras, y todos
los días se producen muertes relacionadas con el tráfico rodado pero, sin una clara concienciación ante el riesgo natu-
ral, el cual suele presentar unos periodos de recurrencia más o menos extensos, la mayoría no piensan en la inciden-
cia de los desastres naturales hasta que ocurren y sólo entonces es cuando comienzan a reclamar responsabilidades
a los gobiernos.
En países desarrollados como España este no es el patrón reconocible, ya que durante los últimos cincuenta años
los desastres tecnológicos con más de diez víctimas mortales han causado más pérdidas humanas que los desastres
naturales (Ayala-Carcedo y Silva, 1999). También han supuesto los peores desastres individuales en términos de bajas
y heridos. A pesar de este hecho, los países desarrollados pueden ser golpeados por grandes desastres sociales con
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análisis de riesgo
Fig. 11. La comparación de víctimas mortales por Desastres Naturales con Otras Causas de Muerte,
no da una idea adecuada de la importancia real de los Desastres Naturales,
importancia que proviene de la comparación de víctimas en sucesos con 10 o más víctimas, los desastres
(con datos de Hewitt (1997) y datos propios).
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Fig. 12. Víctimas mortales totales en España de los Peligros Naturales comparada con otras muertes accidentales
(con datos del Instituto Nacional de Estadística, 1999).
periodos de retorno de baja recurrencia, como lo fue el terremoto de Kobe de 1995 con 5.426 muertes (Brunner y
Cochrane, 1995). A nivel económico, el grupo de principales víctimas lo conforman las economías de los países sub-
desarrollados y las compañías reaseguradotas.
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Como se ha mostrado, los países subdesarrollados sufren los mayores impactos en términos de PNB y por tanto,
algunos de los grandes desastres pueden afectar sus economías durante varios años. Los países desarrollados tienen,
debido a su mayor exposición económica, un mayor número de pérdidas económicas totales, pero sufren un menor
impacto a nivel del PNB. Además, las coberturas de los seguros es del orden de diez veces superior en los países desa-
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Fig. 13. El análisis a nivel mundial de las víctimas mortrales en eventos desastrosos muestra
que los Peligros Naturales son la principal fuente de desastres sociales en el Mundo,
y esa es la principal razón de su importancia (Swiss Re, 1990).
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LOS MAYORES DESASTRES NATURALES DE LA HISTORIA
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175000000
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1500000 1500000
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Fig. 14. Las epidemias y sequías han sido los principales Desastres Naturales.
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análisis de riesgo
rrollados, razón por lo que la problemática social asociada a las pérdidas económicas es menor, así como el reclamo
a las responsabilidades del gobierno en términos relativos.
Un análisis desde el punto de vista del negocio del reaseguro ofrecido por Swiss Re en 1990 para el periodo com-
prendido entre 1970-89, mostró que los desastres naturales son también grandes desastres económicos debido a la
gran concentración simultánea de pérdidas económicas para los asegurados (figura 15).
A la vista de estos hechos, la respuesta a la pregunta de por qué los desastres naturales son importantes
podría ser:
“Los desastres naturales son importante desde una perspectiva social porque son los desastres
más importantes a nivel mundial, especialmente en los países en subdesarrollados, y a nivel económi-
co, ya que causan un muy fuerte impacto en el PNB de los países subdesarrollados y también en las
compañías de reaseguramiento”.
PERDIDAS ASEGURADAS A NIVEL MUNDIAL POR DESASTRES NATURALES Y

TECNOLÓGICOS *(1970-89)
60
Pérdidas aseguradas (x1.000 million US$)
50
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Desastres Grandes Accidentes de Barcos Tráfico / minas Otros

naturales incendios aviación
Fig. 15. Los desastres Naturales han sido también los principales desastres económicos a nivel mundial (Swiss Re, 1990)
4. Filosofía y claves para la mitigación de desastres
El diseño de una estrategia óptima de mitigación, de acuerdo con la figura 1, debe ser precedido de un Análisis
de los Factores de Riesgo y de una Evaluación del Riesgo.
El Análisis de Peligrosidad (Hazard Analysis) se ha desarrollado ampliamente a través de las Ciencias Naturales y
Tecnológicas, pero a pesar del temprano desarrollo de las escalas de severidad (como las escala de Beaufort para la
intensidad del viento, propuesta a principio del s.XIX, Gil Olcina y Olcina Cantos, 1999) así como las escalas de vul-
nerabilidad (como la propuesta para los terremotos por Rossi-Forel en 1880, Mercalli en 1902 y Bolt en 1981), impor-
tantes campos como los movimientos de ladera (Varnes, 1978) y las inundaciones, para las cuales existen diversos
trabajos con inundaciones estandarizadas para periodos de recurrencia anual establecidos (DHA, 1997) no disponen
de escalas adecuadas, las cuales son necesarias para el Análisis de Riesgo. Los volcanes tienen una Escala del Índice
de Explosividad (ver Tiedemann, 1992).
Las disciplinas científicas y tecnológicas también han investigado acerca de la vulnerabilidad estructural, espe-
cialmente aquella asociada a los terremotos (escala MSK, publicada en 1964). La vulnerabilidad económica asociada
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a las inundaciones ha sido investigada por Grigg y Helweg (1975); los tsunamis por Lee et al., (1978): el viento por
Hart (1976); los terremotos por Lee y Eguchi (1977) y los terremotos y volcanes por Tiedemann (1992) entre otros.
La vulnerabilidad humana ligada a las inundaciones ha sido investigada por el U.S. Bureau of Reclamiton (1989), el
cual mostró la gran importancia que tiene la alerta temprana, cuando este es inferior a 1,5 horas, la vulnerabilidad
se incrementa exponencialmente. La vulnerabilidad humana y económica asociada a los movimientos en masa ha sido
investigada por Ayala-Carcedo (1994). Los problemas relacionados con el aumento de la densidad de población en
las ciudades y megaciudades ha sido analizado por Cunning (1994) y Solway (1994). El uso de el MDR (acrónimo de
Mean Death Rate or Mean Damege Rate-Ratio de muerte o daño medio), puede ser una buena opción para el aná-
lisis del desastre (Tidemann, 1992).
La exposición constituye también un factor de riesgo pobremente estudiado, aunque es con frecuencia el factor
clave. Por ejemplo, del estudio de Lee et al., (1978) se desprende que el riesgo de inundación, debido a la alta
exposición existentes en las llanuras de inundación, es mayor en las comunidades pequeñas que en las grandes
para el territorio de EE.UU. Algunas veces, la modificación de la exposición es el factor base para explicar la dimen-
sión y la evolución del daño en el tiempo, ya que la exposición, así como la vulnerabilidad son los factores antropo-
génicos del riesgo. De este modo, la evolución de la siniestralidad por alcance de rayos en España es clara cuando se
considera los cambios en la población dedicada a las labores del campo, el grupo más expuesto a este fenómeno
(figura 16).
Se debe realizar mucho más trabajo en este campo para poder disponer de evaluaciones de riesgo más fiables.
El análisis de los desastres es el mejor camino para aumentar nuestro conocimiento del riesgo. De acuerdo con la
Comisión de Investigación Interdisciplinar ad-hoc para el Análisis Post-desastres (Post-Disaster Analysis by
Interdisciplinary ad-hoc Investigation Commissions), este es el pre-requisito llave para el desarrollo sostenible.
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Fig. 16. El declive de la población de agricultores en España, es la clave para comprender la caída del número de víctimas
por rayos observada (datos del Instituto Nacional de Meteorología e Instituto Nacional de Estadística).
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análisis de riesgo
La mitigación del desastre significa la mitigación del riesgo (entendido éste como el conjunto de pérdidas espe-
radas), y esto requiere una preparación (preparedness), analizado por UNDRO (1987). Esta es la piedra angular de
cualquier estrategia dirigida a la mitigación de desastres.
La preparación ante el riesgo se cimenta en tres cuestiones: qué va a suceder, dónde va a ocurrir y cuándo es
esperable (qué, dónde y cuándo); aspectos que están fuertemente relacionados como se muestra a continuación.
Qué, está relacionado con la predicción del tipo de peligros aplicada a diferentes escalas geográficas e incluye las
diferentes clases de peligro en función de su severidad. Por ejemplo, un determinado territorio puede estar afectado
por terremotos e inundaciones, sin embargo la severidad (conjunto de factores que pueden hacer que el peligro tenga
efectos potencialmente más dañinos) asociada a ambos peligros naturales puede verse amplificada en el caso de que
el terremoto produzca la liquefacción del suelo, causada por unas condiciones sitio específicas, o que las inundacio-
nes sean del tipo de avenidas relámpago debido a que las cuencas receptoras sean muy pequeñas. Por tanto, un
aspecto importante a analizar es la causa desencadenante del fenómeno, aspecto que está claramente relacionado
con la mitigación, como muestra la figura 17, para el caso de los deslizamientos.
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Fig. 17. El análisis de víctimas mortales en movimientos de ladera muestra como el desencadenamiento por terremotos
es la causa de la mayor parte (Ayala-Carcedo, 1994).
Dónde, hace referencia básicamente a la predicción espacial, es decir, de localización del peligro y riesgo. La pre-
dicción espacial es el aspecto que estudian e ilustran las cartografías de susceptibilidad (Ayala-Carcedo, 1990).
Cuándo, hace referencia a la predicción temporal de la ocurrencia del peligro tanto a largo como a corto plazo.
La predicción a largo plazo es, en términos generales, posible y está directamente relacionada con la peligrosidad en
la evaluación del riesgo, lo cual requiere del registro de eventos, especialmente de aquellos de carácter catastrófico.
La predicción a corto plazo realizada de manera que tenga una incidencia real y operativa en los sistemas de alarma
temprana y evacuación no es fiable en el caso de terremotos, en tsunamis generados cerca de la línea de costa, para
aproximadamente la mitad de las erupciones volcánicas, en la mitad de tormentas convectivas de pequeñas y media-
nas dimensiones, en inundaciones relámpago, tornados, sequías, para la mayoría de los deslizamientos, avalanchas
de nieve y para la gran mayoría de los impactos de procedencia extraterrestre. Por otro lado, la predicción a corto
plazo es posible para tsunamis que se generan lejos de las líneas de costa, para la mayoría de las tormentas eléctri-
cas, en las inundaciones que afectan a cuencas hidrográficas de dimensiones medianas y grandes, para la otra mitad
de las erupciones volcánicas y para la mayoría de las plagas y epidemias. Un aspecto a investigar relacionado con la
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predicción temporal es la distribución mensual del riesgo; la valoración mensual del riesgo es necesaria para diseñar
las correctas medidas de mitigación. Como muestra la figura 18, la fenomenología meteorológica en la China y los
riesgos derivados de ella (siendo extensible a todos los países del Sureste Asiático) están totalmente relacionados con
el la temporada de monzones durante los meses de verano (Ayala-Carcedo y Llorente, 1991).
Estos importantes problemas que presenta la predicción a corto plazo, pone de relieve la manifiesta necesidad de
acometer una preparación a largo plazo.
Las estrategias de mitigación deben ser de varios tipos de acuerdo con los diferentes factores de riesgo con los
que estén relacionados, tal y como se muestra en la figura 22 (Ayala-Carcedo, 1993). Pero, ¿cómo elegimos entre las
diferentes estrategias para mitigar el riesgo económico? Existen dos tipos de criterios: la eficiencia y la economía. La
eficiencia hace referencia a una mejor capacidad para disminuir el riesgo, mientras que la economía implica una
mayor reducción del riesgo (en el sentido de pérdidas evitadas) con la misma inversión y preparación.
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Fig. 18. El análisis de la distribución de v´ctimas mortales en el tiempo, necesario para la organización en emergencias,
muestra en el caso de China un control ligado al monzón veraniego (Ayala-Carcedo, 1991).
Respecto a la economía del riesgo, si clasificamos el posible conjunto de acciones de preparación al riesgo en una
escala que fuese desde las que implican una mayor a una menor economía en la reducción del riesgo se obtiene una
curva de rendimiento descendente como la que se presenta en la figura 19 (Ayala-Carcedo, 1993). En esta curva se
diferencian tres zonas: a) Zona I: dentro de la cual todas las acciones desarrolladas suponen un beneficio mayor, es
decir una reducción del riesgo, donde considerando el coste económico que implica llevarlas a cabo resultan econó-
micamente interesantes, incluso a nivel privado o particular; b) Zona II: para la cual las acciones no son económica-
mente ventajosas pero podrían llegar a ser beneficiosas si el gobierno financia parcialmente este tipo de acciones;
c) Zona III: en ella todo tipo de decisiones y acciones no son rentables ni desde la inversión privada ni pública, pero
podrían ser necesarias desde una perspectiva social. En el ámbito de elección de las estrategias frente al riesgo social
hay tres criterios. Desde el punto de vista de la sociedad, la importancia atribuible a un peligro natural depende
fundamentalmente de su capacidad para generar un desastre. Entonces, el primer criterio debe comenzar con el
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análisis de riesgo
máximo desastre. Una vez que se hayan pronosticado desastres de similar entidad para diferentes tipos de peligros
naturales, entonces el criterio deberá ser económico: el mínimo coste para evitar las pérdidas de vidas humanas.
Desde este punto de vista, Petak y Atkinson (1984) mostraron en un análisis comparativo la diferencia entre diferen-
tes riesgos naturales en términos de fallecimientos por millón de U.S. dólares (figura 20). En general la mitigación de
los riesgos que presenta un menor ratio de muerte/pérdidas económicas es, a groso modo, más tratable. Las dife-
rentes estrategias de los gobiernos para frenar la mortalidad asociada a los riesgos naturales debería orientarse en
este sentido.
El tercer criterio es la aceptabilidad del riesgo social, también denominado “aceptabilidad del riesgo de grupo”
(Mark, 1995). La sociedad muestra un rechazo total hacia los desastre y no existe ninguna relación matemática (bi-
logarítmica, potencial, etc.) que relacione esta aversión con la magnitud de un desastres; la población sólo “acepta”
aquellos grandes desastres que tienen una probabilidad de ocurrencia muy pequeña. Además, se conoce la probabi-
lidad individual de muerte para mucha de las tipologías. Por ejemplo, la probabilidad media anual de muerte súbita
por alcance de rayos en España es de 0.3x10-6 y para las inundaciones de 0.5x10-6; las probabilidades reales para la
población expuesta son de 10 a 20 veces mayores.
Estos estudios en los que se muestra el riesgo de muerte súbita a escala individual (Chicken, 1975) son las base
sobre las que se asienta el criterio de aceptabilidad del riesgo individual, como el VRJ para el cual valores superiores
a 10-4 como probabilidad anual media de muerte son intolerables, mientras que el límite de la aceptabilidad se sitúa
entorno a 10-6 como probabilidad anual media de fallecimiento. Los casos que presentan una probabilidad com-
prendida entre estos valores se encuentran dentro de lo que denomina la zona ALARP, acrónimo de la sentencia
inglesa As Low as Reasonable Possible, es decir, en la zona ALARP el riesgo tiene que ser lo más bajo como razona-
blemente sea posible (Higson, 1990).
Para los grupos expuestos al riesgo, es necesario un enfoque social debido a la probabilidad de una catástrofe.
Estos criterio se denominan F-N (F = frecuencia del evento y N = número de muertes) y la relación es bi-logarítmica
o potencial. La figura 21 muestra el criterio del Gobierno de Hong-Kog (Wrigley y Tremp, 1995), un criterio donde
las catástrofes con más de 1000 víctimas mortales no son aceptables. La filosofía de la aceptabilidad del riesgo ha
sido analizada desde una aproximación crítica por Dubreil (2002), el cual muestra los aspectos negativos asociados a
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la normalidad de las rehabilitaciones post-desastre.

Todos estos hechos llevan a la conclusión de que el principal enclave para un desastre originado bien por un terre-
moto o por un ciclón, fenómenos en los cuales todo el conjunto de la población está expuesta son las megaciuda-
des emplazadas en países subdesarrollados, asentamientos donde la vulnerabilidad se está incrementando constan-
temente. Entonces es probable que el riesgo por terremoto, de manera opuesta a la peligrosidad por terremoto la
cual no varía, esté aumentando.
El rechazo frente al riesgo económico sigue el mismo patrón; una relación bi-logarítmica entre la probabilidad
anual de fracaso y el potencial de pérdidas económicas (Whitman, 1984) son las bases del criterio de aseguramiento.
5. Medidas de mitigación estructurales y no-estructurales: una aproximación racional
Las estrategias de mitigación pueden clasificarse en función del factor del riesgo que mitiga (figura 22) (Ayala-
Carcedo, 1993).
Las medidas de mitigación antipeligrosidad y antivulnerabilidad pueden clasificarse como activas (antipeligrosi-
dad) y pasivas (antivulnerabilidad); las medidas antiexposición son consideradas como medidas no-estructurales.
Las principales medidas estructurales frente a los diferentes riesgos se resumen en:
• Volcanes: reforzamiento de tejados con objeto de soportar el sobrepeso por acumulación de cenizas
volcánicas, realización de voladuras controladas para abrir nuevos caminos por los que fluya la lava,
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apertura de túneles de drenaje en cráteres con lava para evitar y/o minimizar el impacto de la erupciones
freatomagmáticas.
• Terremotos: diseños sismo-resistentes tanto en las cimentaciones como en la estructura.
• Movimientos de ladera: estabilización de la masa deslizada mediante drenaje de la ladera, corrección geo-
métrica del perfil, anclajes, etc.
• Ciclones y tornados: estructuras resistentes al viento, vallas y muros.
• Inundaciones: presas, diques fluviales, canales, viviendas en altura, etc.
Las principales medidas no-estructurales son:
• Sistemas de prevención y alerta temprana para evitar el riesgo.
• La ordenación del territorio basada en los dictámenes de mapas de riesgo generados mediante procedi-
mientos especiales (que se reseñarán a continuación).
• Educación y entrenamiento de la población frente al riesgo natural.
• Sistemas de seguros.
Existe una tradicional controversia acerca de los beneficios entre la elección de medidas estructurales versus medi-
das no estructurales. Los investigadores procedentes de los diferentes campos de las CC. Naturales y CC. Sociales son
tendentes a defender las medidas no estructurales, mientras que los ingenieros son más proclives a defender las solu-
ciones estructurales. En los párrafos anteriores se han expuesto los principales criterios sobre los que se debe basar
una elección racional, a continuación se ofrece una visión más en profundidad.
Un sistema de seguros y la educación y entrenamiento de la población expuesta al riesgo son medidas factibles
y siempre necesarias. Brauner y Cochrane (1995), muestran la importancia que tuvo el disponer de una población
entrenada, en el gran terremoto de Kobe de 1995, en el momento de prestar primeros auxilios ante las dificultades
de accesibilidad que tuvo el personal de protección civil para acceder a las zonas afectadas. Lachman et al. (1961)
analizó el comportamiento humano durante un tsunami.
Como se explicó anteriormente, los sistemas de prevención y alerta temprana sólo ofrecen resultados positivos
en algunos tipos concretos de peligros naturales.
La ordenación territorial es una estrategia plausible y eficaz en: lahares volcánicos (cenizas y coladas de barro),
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fenómenos de amplificación sísmica (allí donde existen mapas de microzonación, ver Marcellini, 1991), movimientos
del terreno, inundaciones y riesgos costeros (tsunamis, temporales, etc.).
El aseguramiento basado en un sistema de primas establecido en función del riesgo debe de tener en cuenta
la predicción espacial del riesgo, hecho que por lo tanto está relacionado con el uso del suelo como se mostrará a
continuación en el caso del Programa Nacional de Inundaciones de EE.UU (National Flood Insurance Program of the
USA) gestionado por la FEMA (Agencia Federal para la Gestión de Emergencias - Federal Emergency Management
Agency-).
Muchas de las medidas estructurales son promovidas por las instituciones gubernamentales, pero de igual modo,
los gobiernos disponen también del poder para promover acciones de ordenación territorial a diferentes escalas geo-
gráficas, así como de constituir leyes y normativas que aseguran unas construcciones más seguras. Los gobiernos son
los primeros responsables en materia de protección de la vida humana frente a los desastres; en los casos, como el
español, en el cual la constitución recoge que la protección de la vida de los ciudadanos es una competencia del
gobierno, el criterio de Aceptabilidad Social del Riesgo deberá ser la primera opción entre las diferentes y posibles
medidas de mitigación. Desde este enfoque, la ordenación del territorio es prevalente sobre las medidas estructura-
les porque en numerosos casos podrán garantizar el riesgo cero para la población en situaciones como inundaciones,
riesgos asociados a la dinámica costera y movimientos de ladera. En los casos en el que la aplicación de medidas de
ordenación territorial no sean posibles porque existan asentamientos muy consolidados, es frecuente que se recurran
a medidas estructurales. La medida alternativa, aunque mucho más costosa, son los diseños para peligrosidad máxi-
ma, tendencia, que como se comentaba, es creciente en el diseño de presas.
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análisis de riesgo
Sin embargo, ay dos objeciones básicas que se pueden esgrimir en contra de las medidas estructurales. El primer
problema es su limitada cobertura frente al riesgo. La mayoría de las medidas estructurales han sido diseñadas para
un tipo de peligro concreto y un periodo de retorno determinado, por lo que la cobertura frente al riesgo es limita-
da. Por otro lado, gran parte de la población cree que este estas medidas ofrecen una cobertura total frente al ries-
go proporcionando, por tanto, una falsa sensación de seguridad que les lleva a ocupar el territorio libre y despreo-
cupadamente, muchas veces bajo unos niveles de riesgo no admisibles.
El segundo problema está relacionado con el coste de muchas de estas medidas estructurales ¿Debe asumir el
gobierno el elevado coste de estas medidas estructurales cuando es posible evitar la pérdida de vidas humanas
mediante un correcta y eficaz política de ordenación territorial?. Esta es una cuestión clave a considerar a la hora de
establecer nuevos asentamientos. El gobierno debe proporcionar mapas de riesgo allí donde se conozca que tanto la
población como los bienes y servicios están en riesgo. Estos documentos son la base de las medidas de planificación
territorial si se quiere evitar la perdida de vidas humanas y que además ahorrarán una gran cantidad de dinero al con-
tribuyente, garantizando al mismo tiempo la protección total de la población en los casos que se han mencionado
anteriormente. La planificación territorial lleva asociados otros gastos, como sería, por ejemplo, un mayor coste en
los transporte; en este tipo de casos una solución óptima sería implementar medidas antivulnerabilidad en las vivien-
das. La principal oposición frente a las medidas propuestas por la planificación territorial proviene, generalmente, de
los propietarios particulares con bienes e intereses en las llanuras de inundación.
Los seguros frente a inundaciones, en los cuales el sistema de primas está ligado al grado de exposición al ries-
go, deberían constituir una herramienta complementaria para evitar desastres. Existen diferentes sistemas de segu-
ros frente a los riesgos naturales a lo largo del mundo (Nájera, 1999). Todos ellos oscilan entre sistemas basados en
primas relacionados con el tipo de valor o bien asegurado y que son o consideran la exposición al riesgo y sistemas
basados sólo en el grado de exposición al riesgo, con precios fijados por el libre mercado en función de el valor de
los bienes expuestos, la vulnerabilidad de los mismos y la exposición al peligro. El primero de los sistemas se deno-
mina “sistema solidario”, es un sistema sencillo, fácil de gestionar y que en general no requiere de ningún tipo de
subvención del gobierno; son seguros obligatorios pero injustos, ya que obligan al consumidor a asegurar unos ries-
gos inexistentes en muchos casos. Además, es un práctica que no contribuye a generar una conciencia de mitigación
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del riesgo. Un ejemplo es el sistema español Existen otro tipo de sistemas, con una financiación intermedia, donde
parte de las tasas son sufragadas por el Estado. Ejemplos de ese tipo de sistemas son el modelo francés, asociado a
un Programa de Preparación ante el Riesgo y a una normativa que regula el uso de las zonas inundables; el modelo
estadounidense, que dispone de un Programa Nacional de Seguros para Inundaciones (National Flood Insurance
Programm –NFIP–), asociado a unas limitaciones en el uso de las área inundables, gestionado por grupos diferentes
grupos de administradores y responsables de los usos de la llanura de inundación, combinando el modelo solidarios
(mediante subvenciones del gobierno) y medidas de mitigación del riesgo. También existen otros modelos más selec-
tivos. La eficacia en la mitigación de las pérdidas de vidas humanas está asociada al rechazo por parte de los propie-
tarios y beneficiarios de las llanuras de inundación a asumir el total de las pérdidas económicas.
Para las inundaciones el NFIP presenta unas primas medias anuales de 0.33%, lo que significa que para un perio-
do de vida de 50 años en el caso de viviendas particulares, un coste total equivalente del 17% del valor del conti-
nente y el contenido (http://www.fema.gov/nfip/pstat.htm). El infrecuente uso del seguro en los países no desarro-
llados limita la aplicación de las medidas no estructurales en los mismos; allí el papel de la ordenación territorial, aso-
ciado a la mayor vulnerabilidad de los asentamientos y la dificultad para financiar costosas medidas estructurales son
mucho más importantes que en los países económicamente desarrollados. Los mapas de riesgos deberían constituir
una herramienta fundamental en los países subdesarrollados en el camino a un Desarrollo Sostenible. Las acciones
del gobierno en materia de reducción del riesgo económico deberían constituir una estrategia de apoyo al objetivo
principal, la reducción de pérdidas humanas. Como se puede apreciar en la figura 19, en la zona I la inversión para
propietarios privados es rentable y por tanto deben invertir para evitar las pérdidas económicas.
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Fig. 19. La ordenación de las medidas de mitigación posibles de acuerdo con criterios costo-beneficio,
muestra una curva de rendimientos decrecientes que puede usarse para realizar una elección racional (Ayala-Carcedo, 1993).
6. Hacia un procedimiento técnico-administrativo para la evaluación del riesgo de la población
Todas las acciones relacionadas con la preparación frente a desastres deben ser puestas en un contexto de accio-
nes del gobierno dirigidas principalmente a evitar la pérdida de vidas humanas e indirectamente e evitar las grandes
pérdidas económicas. La herramienta, tanto para los casos de riesgos naturales como tecnológicos, debe ser un
Procedimiento Técnico-Administrativo para la evaluación de Riesgos de la Población (ERP).
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Existen varios precedentes. El patrimonio natural, la diversidad de ecosistemas, paisajes, fauna y flora están pro-
RIESGO ECONOMICO vs. SOCIAL (EE.UU, 197

1,4 1,33
MUERTOS / PERDIDAS MILLONES US$
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0,8
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Fig. 20. El ratio víctimas mortales/pérdidas económicas es muy diferente para diferentes peligros y, algunas veces, víctimas mortales y
pérdidas económicas no coinciden a nivel espacial (Petak & Atkisson, 1984)
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análisis de riesgo
Fig. 21. Criterio de Aceptabilidad Social del Riesgo del Gobierno de Hong Kong, tipo F-N o P
(Frecuencia, o mejor, Probabilidad-Número de Víctimas Mortales).
tegidos en numerosos países contra el impacto a través de un Procedimiento Técnico-Administrativo conocido como
Evaluación de Impacto ambiental (EIA). Pero, ¿es la vida humana menos importante que el patrimonio natural?.
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La esperanza de vida es uno de los cuatro factores del Índice de Desarrollo Humano, introducido por primera vez
en el “Informe de Desarrollo Humano”; los otros tres son: el grado de alfabetización de la población adulta, el nivel
medio de estudios y la renta per capita. Todos estos factores se ven afectados, especialmente en los países subdesa-
rrollados, por el impacto de los diferentes desastres naturales y la problemática post-desastre asociada a ellos
(epidemias, hambrunas, población desplazada, pérdida de empleo, vivienda, etc.).
Si realmente la salvaguarda de la vida humana tiene la misma importancia que la conservación del patrimonio
natural por qué los gobiernos no se implican seriamente en la mitigación de desastres promoviendo un ERP general.
Fig. 22. Las Estrategias de Mitigación se clasifican de acuerdo con el Factor de Riesgo mitigado (Ayala-Carcedo, 1993).
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Hay varios factores que explican esta situación. Desde el punto de vista científico, el desarrollo del Análisis de Riesgo
comenzó en la década de los sesenta, los criterios de aceptabilidad del riesgo se desarrollarán más tarde, en la déca-
da de los ochenta. De hecho, muchas de las normativas de construcción vigentes en numerosos países se enfocan
todavía desde el concepto de peligrosidad a la mitigación del riesgo, enfoques principalmente basados en los perio-
dos de retorno de los peligros para los cuales han sido diseñados. El conocimiento de las serias limitaciones de este
enfoque ha supuesto un cambio hacia el diseño para máxima peligrosidad en el caso por ejemplo de las presas cuan-
do la exposición aguas abajo es elevada (Comite Interagencias de Seguridad en Presas, EE.UU, Berga, 1998-
Interagency Committe on Dam, USA, Berga, 1998). Por otro lado, poco a poco se va aumentado el conocimiento
acerca de los complejos sistemas y procesos naturales; factores ambos que no se están viendo reflejado en la toma
de decisiones políticas.
Desde el punto de vista social, la percepción del riesgo es difícil debido fundamentalmente a los largos periodos
de retorno de muchos de los peligros naturales como terremotos y la no concienciación de la población de los posi-
bles riesgos asociados.
Otro problema es el bajo nivel de conocimiento científico y técnico de muchas de las instituciones encargadas de
la protección civil en muchos puntos a lo largo y ancho del mundo, instituciones que se presuponen deberán orga-
nizar los ERP y de hecho están principalmente centradas en la respuesta de emergencias.
Los problemas políticos para el diseño de este tipo de programas han sido analizados por O´Riordan (1990).
Muchos gobiernos están dispuestos a no asumir sus responsabilidades frente a un desastre, esgrimiendo argumen-
tos tan poco científicos como que se trata de fenómenos imprevisibles, “actos de Dios”. También son parcialmente
responsables del estancamiento en la puesta en marcha de este tipo de procedimientos. Un indicador clave de la acti-
tud del gobierno ante la preparación frente a desastres es el compromiso político de establecer comisiones de inves-
tigación interdisciplinares cuando ocurre un desastre, lo cual es necesario para aprender de nuestros propios errores
y evitar que se repitan en un futuro.
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ALGUNOS PROYECTOS QUE DEBERÍAN INCLUIRSE EN EL PROCEDIMIENTO TÉCNICO-ADMINISTRATIVO

PARA LA EVALUACIÓN DEL RIESGO DE LA POBLACIÓN
FACTOR EJEMPLOS
Llanuras de inundación, abanicos aluviales, proximidad a
cauces torrenciales, entornos volcánicos, áreas sísmicas,
proximidad a fallas activas, avalanchas de nieve, presencia
Nivel de peligrosidad de los emplazamientos
de grietas en laderas inestables, líneas de costa, proximi-
dad a instalaciones nucleares, químicas, militares y con
material biológico peligroso.
Campings, viviendas bajas con una sola planta, viviendas

Vulnerabilidad
de madera.
Instalaciones públicas: colegios, estadios, iglesias, cines,

Exposición
teatros, plazas.
Hospitales, policía, servicios de TV y radio, instalaciones

Servicios esenciales de la comunidad de abastecimiento de agua y energía, infraestructuras de
comunicación (puentes, principales accesos, etc.).
Tabla 1. La selección de proyectos a incluir en un Procedimiento Técnico-Administrativo de Evaluación de Riesgos

para la Población debe tener en cuenta aquellos factores que pueden aumentar el riesgo para la población.
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análisis de riesgo
Actualmente es posible diseñar un procedimientos ERP para evitar desastres tecnológicos y naturales (Ayala-
Carcedo, 2000).
El riesgo de que se produzca un desastre está determinado por el grado de peligrosidad, exposición y vulnerabi-
lidad. Un camping es un emplazamiento altamente vulnerable a las inundaciones, el riesgo de desastre será mayor
con una mayor cantidad de población expuesta y mayores niveles de peligrosidad, tanto en probabilidad como en
severidad. Es posible, para diferentes riesgos, realizar un catálogo de las condiciones del proyecto sujeto al ERP de
acuerdo con la peligrosidad, exposición y la vulnerabilidad. Por ejemplo, para la inundaciones debería ser: a) condi-
ciones de exposición; cualquier tipo de instalación, servicio o área urbanizada con cien o más personas sujetas a una
máxima exposición por residir en primeras plantas; b) condiciones de vulnerabilidad: campings, viviendas de madera,
primeras plantas que no dispongan de contraventanas y c) condiciones de peligrosidad; las viviendas, instalaciones o
servicios ubicados sobre depósitos aluviales.
El análisis de Aceptabilidad del Riesgo se debe realizar de una forma cuantitativa (ver figura 21) o cualitativa, ela-
borando un listado de las condiciones de riesgo inaceptable o combinando diferentes escalas de vulnerabilidad, expo-
sición y peligrosidad con bases de datos construidas ad-hoc. Otro enfoque útil sería el de “máxima peligrosidad” para
áreas con exposición y vulnerabilidad de moderada a muy alta.
Los diferentes pasos del procedimiento, gestionados a través de los organismos de protección civil, de una mane-
ra similar a los procedimientos EIA deberían ser (Ayala-Carcedo, 1999):
• Los promotores del proyecto constructivo deberán presentar a los organismos responsables de la protección
civil un análisis de riesgo que muestre el nivel de riesgo que es aceptable.
• El organismo de protección civil remitirá el estudio al organismo responsable de la ordenación territorial, los
cuerpos de investigación científica y técnica, las organizaciones de consumidores, a grupos ecologistas y a la
administración local competente.
• Se abrirá un periodo de información pública durante el cual se podrán recibir comentarios de la población y
de otras organizaciones concernientes.
• Con la información recabada tras el periodo de información pública y el criterio de sus propios técnicos e
investigadores, el organismo responsable de la protección civil emitirá un Informe de Riesgo, cuyo dictamen
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será: a) Aprobación del proyecto con la ejecución de todas las medidas necesarias para obtener un nivel de
riesgo aceptable, o b) Denegar el proyecto en el caso de que el riesgo, a pesar de las medidas de mitigación,
sea inaceptable. Este Informe de Riesgo se remitirá a la administración pertinente con la aprobación del
mismo por parte de los organismos de ordenación del territorio.
Este procedimiento, que es posible actualmente es la clave que transforma el conocimiento de los expertos en
Riesgos Naturales en una estrategia real en la mitigación de desastres y debe ser la herramienta para elevar el Indice
de Desarrollo Humano.
7. Conclusiones y sugerencias
De la exposición que acabamos de realizar se pueden extraer las siguientes conclusiones:

• Los riesgos naturales, excluyendo las epidemias y sequías, causan a lo largo del mundo alrededor de 50.000
víctimas mortales cada año de media, con una alta variabilidad. También son responsables del doble de heri-
dos y unas cien veces el número de damnificados en general.
• Los riesgos naturales –excluyendo epidemias y sequías–, producen al año una media de pérdidas económi-
cas en torno al 0.35% del Producto Mundial Bruto, es decir, alrededor de 55.000 millones de U.S. dólares,
con una variabilidad en torno a la mitad de las pérdidas sociales causadas por los mismos fenómenos, y con
una tasa de aseguramiento de aproximadamente un 20% de las pérdidas totales. Las pérdidas aseguradas
muestran una tendencia alcista en los últimos 15 años.
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• La vulnerabilidad económica y especialmente la vulnerabilidad humana hacia el riesgo es mucho mayor en

los países subdesarrollados.
• La fiabilidad de los datos en lo referente a las pérdidas sociales es claramente inferior que para las pérdidas
económicas, que a menudo están sobreestimadas. Las pérdidas aseguradas son mucho más fiables que cual-
quier otra medida de pérdidas económicas.
• Las víctimas mortales ocasionadas por los riesgos naturales tienen una limitada importancia cuando se com-
paran las cifras con los fallecimientos originados por otras causas de mortalidad accidental como por ejem-
plo los accidentes de tráfico, especialmente en los países desarrollados. Las razones por las que los riesgos
naturales a escala mundial son importantes son: a) producen la mayoría de los fenómenos con una mortan-
dad asociada superior a diez muertes por evento y por tanto son los que presenta la capacidad más elevada
de impactar en la conciencia social; b) son la primera causa de eventos que producen serias pérdidas econó-
micas y problemas a gobiernos y entidades aseguradoras. A nivel mundial, los desastres naturales son los
principales desastres. Para la mayoría de los países desarrollados los desastres tecnológicos son probable-
mente más importantes en términos cuantitativos que cualitativos, pero los grandes desastres son general-
mente los ligados a la actuación de los fenómenos y fuerzas naturales.
• La seguridad y cohesión social a escala global y nacional son condiciones básicas para lograr un Desarrollo
Sostenible. La reducción de los desastres naturales es una condición fundamental para la Sostenibilidad
Global, entendiendo como tal la solidarización con los países menos desarrollados, aquellos que sufren un
mayor daño, que presentan los recursos económicos más bajos en el sector social y en los que se localizan
los grupos más desfavorecidos a escala internacional. Una comparación del impacto producido en los países
desarrollados vs. países subdesarrollados muestra que la problemática asociada a los desastres naturales a
nivel mundial es un tema concerniente al desarrollo.
• El concepto clave para mitigar el riesgos natural (pérdidas esperadas tanto económicas como humanas) es la
preparación (preparedness) para la reducción del riesgo, enmarcada dentro del esquema del Análisis del
Riesgo, desde una aproximación multidisciplinar, científica-tecnológica, que se articula en tres estadios: 1)
análisis de los factores de riesgo; 2) la evaluación de riesgo y 3) el análisis de la reducción del riesgo El prin-
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(-.$./.) )&6"$)1$( ,) -*5&&,$"#.-, - ,0
cipal objetivo en el análisis de riesgo. El principal objetivo en el Análisis de Riesgo, teniendo en cuenta las
razones de la importancia del mismo expuestas anteriormente, debe ser la reducción del desastre tras la iden-
tificación de los factores potenciales precursores del mismo.
• El conjunto de todas las medidas de reducción del riesgo económico se representan mediante una curva des-
cendente que se divide en tres zonas. Dentro del primero de los conjunto se recogen las medidas que imple-
mentadas de manera individual son rentables; en el segundo grupo se localizarían las medidas económica-
mente provechosas sólo si se enmarcan y promueven desde una estrategia global de la que deben ser pro-
motores las agencies e instituciones gubernamentales; finalmente, dentro del tercer y último grupo se englo-
barían aquellas medidas que no producen beneficios económicos. Las compañías aseguradoras deberán
jugar el papel más importante en la reducción del riesgo económico.
• La principal justificación de la intervención gubernamental es evitar un desastre humanitario. Las acciones del
gobierno en materia de reducción del riesgo económico deberían constituir una estrategia de apoyo al obje-
tivo principal, la reducción de pérdidas humanas.
• Existe una clara tendencia en los proyectos tecnológicos a mitigar el riesgo moviéndose de los tradicionales
enfoques de cálculo de peligrosidad (principalmente cálculo de periodos de retorno) hacia los enfoques del
riesgo asociados al criterio de aceptabilidad del riesgo o a aproximaciones de máxima peligrosidad.
• Existe la necesidad de mejorar las escalas de severidad-vulnerabilidad de ciertos peligros naturales como los
movimientos de ladera y las inundaciones.
• Las cartografías de peligrosidad y riesgo son la mejor inversión de cara a la preparación ante un posible desas-
tre ya que ofrecen una predicción espacial probabilística de la peligrosidad y/o el riesgo. Cualquier estrategia
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análisis de riesgo
de planificación en este sentido tiene que tomar como punto de partida la identificación en las zonas de
asentamiento de los posibles tipos de riesgo y su severidad potencial, seguido de una evaluación de las posi-
bles localizaciones de un desastres y su cartografía a las escalas adecuadas. Esta medida es especialmente útil
es países no desarrollados económicamente.
• Son necesarias Comisiones Multidisciplinares de Investigación Post-desastres constituidas ad-hoc para miti-
gar futuros desastres, constituyendo además un claro indicador de Desarrollo Sostenible.
• Se debe ejercer un mayor énfasis en la necesidad de la planificación en los usos-del suelo como herramien-
ta de mitigación frente a desastres humanos en el caso de inundaciones, movimientos del terreno, volcanes
y en menor medida en el caso de terremotos (zonas de licuefación, fallas).
• Actualmente es posible establecer un Procedimiento Técnico-administrativo para la evaluación de la pobla-
ción en riesgo quel se base en el Análisis de Riesgo, de acuerdo con lo expuesto a lo largo de este trabajo.
Éste procedimiento debería ser la mejor herramienta de la que dispusieran los países para lograr un mejor
Índice de Desarrollo Humano.
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análisis de riesgo
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Riesgos Natur

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Capítulo I

Riesgos naturales y desarrollo sostenible:

I.1. Mitigación de los desastres naturales en el mundo y desarrollo sostenible.

F.J. Ayala-Carcedo y Á. González Jiménez

Fig. 2. Factores de Riesgo y tipos de riesgo.

2. Impacto social de los desastres naturales de carácter violento

FALLECIMIENTO A ESCALA MUNDIAL POR DESASTRES NATURALES (1990-98)

Tipo de desastre natural

naturales hubo un total de 89.643 desempleados (empleado-año) (Petak y Atkinson, 1984).

VARIABILIDAD INTERANUAL DEL IMPACTO SOCIAL ASOCIADO A DESASTRES NATURALES (fallecidos)

Tipo de desastre natural

Fig. 6. Víctimas mortales acumuladas 1990-1995 por tamaño de desastre.

Fig. 8. Distribución geográfica mundial de víctimas mortales mostrando que Asia

3. Impacto económico de los desastres naturales violentos

LOS MAYORES DESASTRES NATURALES DE LA HISTORIA

PERDIDAS ASEGURADAS A NIVEL MUNDIAL POR DESASTRES NATURALES Y

Desastres Grandes Accidentes de Barcos Tráfico / minas Otros

4. Filosofía y claves para la mitigación de desastres

la normalidad de las rehabilitaciones post-desastre.

5. Medidas de mitigación estructurales y no-estructurales: una aproximación racional

6. Hacia un procedimiento técnico-administrativo para la evaluación del riesgo de la población

RIESGO ECONOMICO vs. SOCIAL (EE.UU, 197

ALGUNOS PROYECTOS QUE DEBERÍAN INCLUIRSE EN EL PROCEDIMIENTO TÉCNICO-ADMINISTRATIVO

Campings, viviendas bajas con una sola planta, viviendas

Instalaciones públicas: colegios, estadios, iglesias, cines,

Hospitales, policía, servicios de TV y radio, instalaciones

Tabla 1. La selección de proyectos a incluir en un Procedimiento Técnico-Administrativo de Evaluación de Riesgos

De la exposición que acabamos de realizar se pueden extraer las siguientes conclusiones:

• La vulnerabilidad económica y especialmente la vulnerabilidad humana hacia el riesgo es mucho mayor en

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