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92. Jahrgang   Nr. 10 / 2019 Fr. 12.

Die Volkswirtschaft
Plattform für Wirtschaftspolitik

INTERVIEW DOSSIER DIE STUDIE STROMMARKT


Politologe Georg Lutz erklärt 20 Jahre Euro: Wie weiter? Geld und Emotionen in der Anreize für die Produktion
das Wählerverhalten 43 Schweiz verbessern
38 53 62

FOKUS
Wie messen wir
politische
Entscheide?

Wichtiger HINWEIS !
Innerhalb der Schutzzone (hellblauer Rahmen) darf
kein anderes Element platziert werden!
Ebenso darf der Abstand zu Format- resp. Papierrand
die Schutzzone nicht verletzen!
Hellblauen Rahmen der Schutzzone nie drucken!
Siehe auch Handbuch
„Corporate Design der Schweizerischen Bundesverwaltung“
Kapitel „Grundlagen“, 1.5 / Schutzzone
www. cdbund.admin.ch
EDITORIAL

Vertrauen ist gut,


Kontrolle ist besser
In wenigen Wochen wählt die Schweiz ihren National- und Ständerat. Wahlen sind für
die Parlamentarier sozusagen die härteste Politikevaluation: Die Wählenden sagen,
ob sie zufrieden sind mit der Arbeit eines Politikers. So zumindest die Theorie – in der
Praxis werden Bisherige tatsächlich nur selten abgewählt,
wie Politologe Georg Lutz im Interview erklärt.
Doch unser Schwerpunkt zur Politikevaluation geht über die
Wahlen hinaus. Die Schweiz zeichnet sich im inter­nationalen
Vergleich durch eine fortgeschrittene Institutionalisierung
der Politikevaluation aus. Selbst in der Bundesverfassung
wird das Parlament mit der Prüfung der Wirksamkeit der
staatlichen Tätigkeiten beauftragt. So führt die parlamen­
tarische Verwaltungskontrolle regelmässig Evaluationen
zuhanden der eidgenössischen Räte durch.
Die Politikevaluation profitiert auch von der Datenflut. Dies
bringt neue methodische Möglichkeiten wie das maschi­
nelle Lernen. Damit lässt sich beispielsweise die Wirkung von Stellensuchprogrammen
bei Arbeitslosen ermitteln. Zusätzlich zu solch komplexen Methoden sind Einschät­
zungen von Experten weiterhin gefragt: Wie wirkt politische Kommunikation, oder wie
liberal sind die verabschiedeten Gesetze in der jüngsten Legislatur?
Der Fokus liegt bei der Evaluation nicht nur auf der Vergangenheit. Der Bundesrat legt
neu bereits bei der Gesetzesausarbeitung grossen Wert auf Analysen. Bei wichtigen
Vorlagen sollen die Regulierungskosten systematischer abgeschätzt und die wirt­
schaftlichen Auswirkungen vertieft evaluiert werden.
Und noch in eigener Sache: Eine Umfrage hat ergeben, dass die Wirtschaftsdaten auf
der zweitletzten Seite für unsere Leserschaft kaum relevant sind. Neu verzichten wir
deshalb auf die Publikation der Wirtschaftskennzahlen.

Ich wünsche Ihnen eine aufschlussreiche Lektüre.


Nicole Tesar, Chefredaktorin «Die Volkswirtschaft»
INHALT

21 30

FOKUS

Wie messen wir politische Entscheide?


4 Empirische Revolution 8 Politikevaluation profitiert 12 Wer überwacht die Wirk­
in der Verwaltung von Datenflut samkeit der öffentlichen
Dina Pomeranz Martin Huber Politik?
Universität Zürich Universität Freiburg
Bertrand Bise
Bundesamt für Justiz

14 Evaluation als 18 Welche ökonomischen Folgen 21 Messbare Erfolge in der


Kontrollinstrument des haben Regulierungen? Entwicklungszusammenarbeit
Parlaments Uschi Anthamatten Nathanael Neuhaus
Staatssekretariat für Wirtschaft Direktion für Entwicklung und
Simone Ledermann, Felix Strebel
Zusammenarbeit
Parlamentarische ­Verwaltungskontrolle

24 Region Wil erhält Schub dank 27 Wirkung der parlamenta­


­Bundesdarlehen rischen V
­ orstösse verpufft
Ueli Ramseier Adrian Vatter
Staatssekretariat für Wirtschaft Universität Bern
Jonas Brüschweiler
Stadt Zürich

30 Wettbewerbspolitik im 35 Wann funktionieren


Gegenwind politische Kampagnen? 38 INTERVIEW


Simon Jäggi
Staats­sekretariat für Wirtschaft


Urs Bieri
GFS Bern «Bisherige werden


Nicolas Diebold
Universität Luzern
kaum abgewählt»
Im Gespräch mit Georg Lutz, Direktor
des Schweizer Forschungszentrums für
Sozialwissenschaften.

69 VORSCHAU   69 IMPRESSUM
INHALT

47 62

THEMEN

Energie, Reichtum und ewiges Leben


Serie
53 DIE STUDIE 55 STROMMARKT 58 DIE SICHT DER CHEFÖKONOMEN
Einstellung zu Geld ändert Energiemanagement: Versicherungen
jenseits des Röstigrabens Optimierungs­­potenzial bei als Stabilisator
Caroline Henchoz, Tristan Coste Schweizer Unternehmen Jérôme Jean Haegeli
Universität Freiburg Swiss Re Group
Alain Schönenberger, Milad Zarin-Nejadan
Boris Wernli Universität Neuenburg
Universität Lausanne

60 ROHSTOFFSEKTOR 62 STROMMARKTÖFFNUNG 65 VERMÖGEN


Leitfaden will Menschenrechte Marktnahe Anreize für mehr Wie entwickeln sich die
im Rohstoffhandel lokale Stromproduktion Vermögen in der Schweiz?
gewährleisten Urs Trinkner Rudi Peters
Swiss Economics Eidgenössische Steuerverwaltung
Olivier Bovet, Nadja Meier
Staatssekretariat für Wirtschaft

DOSSIER
68 INFOGRAFIK
20 Jahre Euro: Wie weiter? Der Traum vom ewigen Leben

44 Der Euro aus Schweizer Sicht: 47 Die Europäische Zentralbank


Erfolg ist die einzige Option ist nicht unabhängig genug
Carlos Lenz, Attilio Zanetti Charles Wyplosz
Schweizerische Nationalbank Institut de Hautes études internationales
et du développement

49 Der Euro leidet unter 51 Mehr Handel dank


schwerwiegenden Währungsunion?
Konstruktionsproblemen Peter H. Egger, Katharina Erhardt
ETH Zürich
Aymo Brunetti
Universität Bern
POLITIKEVALUATION

Empirische Revolution
in der Verwaltung
Datenbasierte Wirkungsanalysen halten weltweit Einzug in der öffentlichen Verwaltung.
In der Schweiz gehört unter anderem die Direktion für Entwicklung und Zusammen­
arbeit (Deza) zu den Vorreiterinnen.  Dina Pomeranz

Abstract    Wirkungsanalysen greifen seit einigen Jahren auf präzisere Mit der wachsenden Verfügbarkeit grosser
­Methoden und umfangreiche Datenquellen zurück. Dies stellt eine grosse Datenquellen («Big Data») werden Wirkungs­
Chance für öffentliche Verwaltungen, internationale Organisationen und analysen zudem immer kostengünstiger. Die
Firmen dar. Weltweit verändert sich die Art und Weise, wie sich Institutio- Verwaltung besitzt eine breite Palette an ad­
nen Informationen über die Wirkung ihres Vorgehens erarbeiten. Indem
ministrativen Daten, welche dazu verwendet
Verwaltungen eng mit Forschenden aus den Wirtschafts- und Sozialwis-
senschaften zusammenarbeiten, entstehen methodische Innovationen.
werden können, Wirkungen von Reformen und
Die evaluierten Themenbereiche reichen von Bildungs- und Gesundheits- Interventionen zu messen. Dadurch sind keine
politik über Beschaffungswesen und Steuerverwaltung bis zu Integrations- teuren Umfragen nötig, was die Kosten erheb­
und Arbeitsmarktpolitik. lich senkt.

Wie misst man den «Kontrafakt»?


D  ie täglichen Entscheidungen der öffentli­
chen Verwaltung beeinflussen die wirt­
schaftliche und gesellschaftliche Entwicklung
Bei jeder statistischen Analyse ist es zentral,
dass die gewählte Methode an die zu analysie­
eines Landes: Welches Mittel wirkt am bes­ rende Frage angepasst ist. Soll die Wirkung einer
ten gegen Steuerhinterziehung? Welche Mass­ Reform oder eines Programms auf bestimm­
nahmen führen dazu, dass Vorschriften besser te Ergebnisse (Outcomes) untersucht werden,
eingehalten werden? Wie reagieren Firmen auf dann sind Methoden gefragt, die kausale Effekte
Steueranreize, und wann funktioniert die Un­ verlässlich messen. Wie wirkt sich beispielswei­
fallprävention am besten? se ein Mahnbrief auf die Steuerzahlungen aus?
Die Wirkung solcher Massnahmen zu mes­ Oder was ist der Effekt von Lohnerhöhungen für
sen, ist in der Realität allerdings nicht ganz Lehrpersonen auf die Anzahl neuer Lehrkräfte?
einfach. In den letzten Jahren hat eine stil­ Um solche kausalen Wirkungsanalysen
le Revolution stattgefunden in der Verbesse­ durchzuführen, stehen mehrere Methoden zur
rung und Anwendung von Methoden zur Wir­ Verfügung. Allen gemeinsam ist, dass sie unter­
kungsanalyse. Neue Methoden erlauben es, suchen, was eine Reform, ein Programm, eine
kausale Zusammenhänge immer besser zu Intervention oder eine Politik ausgelöst haben.
messen und zu verstehen. In zunehmendem Dabei besteht die grundlegende Herausforde­
Masse arbeiten die öffentlichen Verwaltun­ rung jeweils darin, dass in der Realität nicht be­
gen mit Forschenden aus der Wissenschaft bei obachtet werden kann, was ohne die Reform ge­
der Erarbeitung von entsprechenden Studien schehen wäre. Diese hypothetische Situation
zusammen. Dies hat auch zur rapiden Verbrei­ dessen, was ohne die Intervention geschehen
tung dieser Methoden beigetragen. Die Kom­ wäre, wird als «Kontrafakt» bezeichnet (siehe
bination von praktischer Expertise aus der Abbildung auf Seite 6).
Verwaltung mit methodischer Expertise aus Da der Kontrakfakt in der Realität nicht di­
der Volkswirtschaftsforschung und aus ande­ rekt beobachtet werden kann, wird bei jeder
ren Sozialwissenschaften ist dabei besonders Wirkungsanalyse explizit oder implizit ver­
wertvoll. sucht, diesen so gut wie möglich einzuschätzen.

4  Die Volkswirtschaft  10 / 2019
Die Verwaltung besitzt unzählige
Daten. Digitale Tools vereinfachen
die Wirkungsanalysen.
SHUTTERSTOCK
POLITIKEVALUATION

Was wäre ohne Intervention passiert?


Erstrebtes Resultat Programmbeginn
Wirkung

J-PAL (2015)/DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Kontrafakt

Zeit

Die Grafik stellt die grundlegende Herausforderung der Wirkungsmessung dar, bei der versucht wird, den Unterschied
zwischen dem tatsächlich eingetretenen Ergebnis (hellblau) und dem Kontrafakt (dunkelblau) zu messen.

Je präziser die Einschätzung, umso besser die aufgrund der Massnahme oder aus anderen
Qualität der Wirkungsmessung. Normalerweise Gründen geschah. Waren die Teilnehmenden
wird dazu eine Kontroll- oder Vergleichsgruppe vielleicht motivierter und haben deshalb teilge­
beigezogen.1 nommen? Möglicherweise fanden sie aufgrund
Eine Kontrollgruppe besteht aus Personen der höheren Motivation – und nicht wegen der
oder Firmen, die nicht vom Programm oder der Massnahme – eine Stelle. Eine Selbstselektion
Reform betroffen waren. Um die Wirkung zu kann somit die Messung verzerren und zu fal­
messen, werden die Ergebnisse der betroffenen schen Schlussfolgerungen führen.
Gruppe mit den Ergebnissen der Kontrollgrup­ Die wohl berühmteste Methode, die zum Ziel
pe verglichen. Je stärker die Eigenschaften der hat, solche Selektionseffekte zu vermeiden, ist
Personen der Kontrollgruppe mit denjenigen die randomisierte Feldstudie: Ähnlich wie bei
der Betroffenen übereinstimmen, desto verläss­ medizinischen Studien für neue Medikamen­
licher sind die Ergebnisse der Wirkungsstudie. te werden Individuen, Firmen, Schulklassen
Sprich: Wenn beide Gruppen ohne Intervention oder andere Gruppen nach dem Zufallsprinzip
gleich wären und sich gleich verhielten, könn­ verschiedenen Bedingungen ausgesetzt. Wenn
te der Unterschied in den Ergebnissen auf das die Gruppe der Teilnehmenden gross genug ist,
zu evaluierende Programm oder die Reform zu­ lässt sich die Wirkung der verschiedenen Bedin­
rückgeführt werden. gungen verlässlich messen. So kann man bei­
spielsweise analysieren, wie sich unterschied­
Selbstselektion verzerrt Resultate liche Mahnbriefe der Steuerbehörde auf die
Steuermoral auswirken oder wie verschiedene
Warum ist die Konstruktion einer guten Ver­ Integrationsmassnahmen die gesellschaftliche
gleichsgruppe so schwierig? Oft unterscheiden und wirtschaftliche Teilnahme von Zugewan­
sich die Teilnehmenden eines Programms oder derten beeinflussen. Damit randomisierte Feld­
die Betroffenen einer Politik auf eine Art und studien funktionieren, müssen sie sorgfältig im
Weise vom Rest der Bevölkerung, die einen Ver­ Voraus geplant werden.
gleich schwierig macht. Nehmen wir zum Bei­ Eine weitere, ebenfalls häufig angewandte
spiel eine Massnahme im Arbeitslosenbereich, Methode ist die Regressions-Diskontinuitäts-­
die darauf abzielt, die Chancen bei der Stellen­ Analyse (Regression Discontinuity Design,
suche zu erhöhen. In diesem Fall könnte man die RDD). Dieses Verfahren bietet sich an, wenn die
Arbeitslosengruppen in zwei Gruppen einteilen: Teilnahme an einem Programm oder die Be­
Die erste Gruppe hat sich entschieden, bei der troffenheit von einer Reform von einer klaren
Massnahme mitzumachen, die zweite nicht. numerischen Eintrittsgrenze abhängt. Ein Bei­
Wenn sich nun herausstellt, dass Erstere spiel: Eine Steuerbehörde wählt nach dem Abga­
1 Vgl. Pomeranz (2017). schneller eine Stelle finden, ist unklar, ob dies betermin der Steuererklärung Steue­rzahlende

6  Die Volkswirtschaft  10 / 2019
FOKUS

mit Abzügen von über 15 Prozent für eine zu­ Auch viele Firmen und internationale Or­
sätzliche Steuerprüfung aus. Steuerzahlende ganisationen führen Wirkungsanalysen durch,
mit Abzügen von 15,1 Prozent sind also dieser um ihr Vorgehen auf die bestmögliche Evidenz
zusätzlichen Überprüfung ausgesetzt, diejeni­ zu basieren. Sie können dabei auch viel von be­
gen mit 14,9 Prozent nicht. reits existierenden Studien aus anderen Län­
Die Regressions-Diskontinuitäts-Analyse er­ dern lernen: Das Forschungsnetzwerk Poverty
laubt es, die Wirkung der Prüfung zu analy­ Action Lab (J-PAL), welches auf die Armutsbe­
sieren, indem Steuerzahlende knapp über der kämpfung im weiteren Sinn fokussiert, stellt
15-Prozent-Schwelle mit denjenigen knapp da­ beispielsweise auf seiner Website Hunderte
runter verglichen werden. Ähnlich könnte von Analysen zur Verfügung. Daneben haben
man zum Beispiel die Wirkung eines bestimm­ sich auch spezialisierte Organisationen entwi­
ten Uni-Abschlusses messen, wenn Studieren­ ckelt, die Behörden und Organisationen beim
de über einer gewissen Punktzahl im Eintritts­ Erarbeiten und Nutzen von Evidenz behilflich
examen zugelassen würden. sind. Auf internationalem Niveau ist dies etwa
Daneben gibt es noch einige weitere relevan­ Evidence Action und in der Schweiz P ­olicy
te Methoden wie die «Event Study Difference in Analytics.
Differences»-Analyse oder synthetische Kon­ Alles in allem stellt die neue empirische Revo­
trollgruppen. Bei der ersteren Methode wird lution im öffentlichen Sektor eine grosse ­Chance
analysiert, ob sich zwei ähnliche Gruppen nach dar. Die neuen Werkzeuge erlauben es den Ins­
einer Reform anders entwickeln, wenn eine titutionen, ihre Entscheidungen aufgrund von
Gruppe der Reform ausgesetzt ist und die an­ zunehmend verlässlicheren, evidenzbasierten
dere nicht. Bei der zweiten wird eine «synthe­ Grundlagen zu fällen. Es ist zu erwarten, dass
tische» Kontrollgruppe aus einer Kombination sich dieser Trend in den nächsten Jahren noch
anderer Vergleichsgruppen konstruiert. Die­ verstärken wird, wenn sowohl die Verfügbarkeit
se Methode kann man zum Beispiel anwenden, der Daten wie auch die Expertise in den neuen 2 V gl. Pomeranz und
­Vila-Belda (2019).
wenn man einen bestimmten Kanton betrach­ Methoden weiter zunehmen wird. 3 Roquet et al. (2017).
tet und eine Vergleichsgruppe braucht: Die Ver­
gleichsgruppe könnte sich hier aus einer Kombi­
nation anderer Kantone zusammensetzen.

«Impact-Award» der Deza


Solche kausalen Evaluationsmethoden haben
sich international schnell verbreitet. Viele Ver­ Dina Pomeranz
waltungen haben interne Beratungsstellen ge­ Assistenzprofessorin für angewandte Ökonomie am
schaffen.2 Auch in der Schweiz sind entspre­ ­Institut für Volkswirtschaftslehre der Universität Zürich

chende Bestrebungen im Gange. So hat die


Direktion für Entwicklung und Zusammen­ Literatur
arbeit (Deza) einen «Impact-Award» eingeführt, J-PAL (2015). Why Randomize? Case Study. Cambridge, MA.
Pomeranz, Dina (2017). Impact Evaluation Methods in Public
der schweizerische Nichtregierungsorganisa­ ­Economics: A Brief Introduction to Randomized Evaluations and
tionen motiviert, eigene Wirkungsanalysen Comparison with Other Methods. In: Public Finance Review, 41(1) :
10–43.
durchzuführen. Zudem gab sie eine externe Pomeranz, Dina und José Vila-Belda (2019). Taking State-­Capacity
­Research to the Field: Insights from Collaborations with Tax
Studie in Auftrag, die untersuchte, wie wissen­ ­Authorities. Annual Review of Economics, 11 : 755–781.
schaftliche Evidenz bei der Deza noch weiter Roquet, Hervé, Bartlomiej Kudrzycki, Adina Rom, Laura Metzger und
Isabel Günther (2017). Research Evidence and Impact Evaluations at
eingebunden und gestärkt werden kann.3 SDC. ETH Zurich, NADEL – Center for Development and Cooperation.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  7
POLITIKEVALUATION

Politikevaluation profitiert
von Datenflut
Die zunehmende Verfügbarkeit von digitalen Daten bringt neue methodische M ­ öglichkeiten
wie das maschinelle Lernen. Dies hilft, die Wirksamkeit von wirtschafts­politischen Mass­
nahmen zu messen.  Martin Huber

Abstract    Die datenbasierte Politikevaluation zur Messung des kausalen nahmeneffekt mit der Wirkung der Merkmale
Effekts einer Massnahme (zum Beispiel eines Qualifizierungsprogramms vermischt wird. In Experimenten wird die Ver­
für Arbeitssuchende) auf ein interessierendes Ergebnis (zum Beispiel die gleichbarkeit gewährleistet, indem eine Mass­
Wiederbeschäftigung) hat in den letzten Jahrzehnten bedeutende Inno- nahme zufällig (also unabhängig von Merkma­
vationen erfahren. Dies betrifft sowohl die Neu- und Weiterentwicklung
len) zugewiesen wird. Im nicht experimentellen
von statistischen Verfahren zur Messung von Kausalität als auch die Ver-
fügbarkeit und Verwendung von informativeren und umfangreicheren Kontext ist dies in der Regel nicht möglich. Bei­
Daten. Der Beitrag gibt einen methodischen Überblick zu gängigen Ansät- spielsweise unterscheiden sich Personen, die
zen der Politikevaluation, illustriert anhand praktischer Beispiele auch aus eine Weiterbildung besuchen, von jenen, die
der Schweiz. Ferner wird auf neue Methoden im Kontext der exponentiell dies nicht tun, weil individuelle Merkmale die
wachsenden Datenverfügbarkeit eingegangen, die es erlauben, die Politik- Teilnahmeentscheidung beeinflussen.
evaluation mit dem sogenannten maschinellen Lernen, einem Teilbereich Die Politikevaluation hat diverse kausale
der künstlichen Intelligenz, zu kombinieren. Methoden entwickelt, unter anderem basierend
auf sogenannten Quasi-Experimenten, die dem
Kontext eines Experiments nahekommen. An­

W  ie wirken sich Weiterbildungen auf die


Wiederbeschäftigung von Arbeitslosen
aus? Welchen Effekt haben Kinderbetreuungs­
hand einer solchen Methode hat eine Lausanner
Studie im Jahr 2008 beispielsweise untersucht,
wie sich die verlängerte Arbeitslosenunterstüt­
angebote auf die Beschäftigung der Eltern? Wie zung von Personen ab 50 Jahren in Österreich
beeinflusst eine Rentenreform das Pensions­ auf die Dauer der Arbeitslosigkeit auswirkt.1 Bei
alter? Mit solchen Fragen beschäftigt sich die einem Vergleich der Ergebnisse (wie der Arbeits­
Politikevaluation. Sie untersucht datenbasiert, losendauer) von Personen knapp über und unter
welche Wirkung eine bestimmte Massnahme der Altersgrenze, zum Beispiel von 50- und
(zum Beispiel eine Weiterbildung) auf ein inte­ 49-Jährigen, erscheint es unter bestimmten An­
ressierendes Ergebnis (Wiederbeschäftigung) nahmen plausibel, dass beide Gruppen aufgrund
hat. In der Wirtschaftspolitik bilden Politikeva­ des geringen Altersunterschieds vergleichbare
luationen oft die Grundlage von Kosten-Nut­ Merkmale aufweisen. Somit lässt sich der Mass­
zen-Analysen staatlicher Interventionen. nahmeneffekt für Personen nahe der Alters­
Um die Wirkung einer Massnahme zu mes­ grenze ähnlich einem Experiment evaluieren,
sen, müssen andere Merkmale, die das Ergebnis was als Regressions-Diskontinuitäts-Analyse
beeinflussen, für Gruppen mit und ohne Mass­ («regression discontinuity») bekannt ist.
nahme konstant gehalten werden. Zum Beispiel
entspricht ein Vergleich der Durchschnittslöh­ Per Los zur Weiterbildung
ne von Gruppen mit und ohne Weiterbildung
nur dann dem Massnahmeneffekt, wenn beide In einer weiteren Methode wird nicht die Mass­
Gruppen hinsichtlich arbeitsmarktrelevanter nahme selbst, sondern ein sogenanntes In­
Merkmale (wie Alter, Bildung, Arbeitsmarkter­ strument «quasi-zufällig» zugeteilt, welches das
1 L alive (2008). fahrung) vergleichbar sind. Ansonsten werden Ergebnis einzig über den Effekt auf die Mass­
2 Schochet et al. (2008).
3 Berger und Lanz (2019). Äpfel mit Birnen verglichen, sodass der Mass­ nahme beeinflusst. Ein Beispiel dafür ist die

8  Die Volkswirtschaft  10 / 2019
FOKUS

Analyse des amerikanischen «Job Corps»- Pro­ Massnahme über die Zeit gleich verändert hät­
gramms aus dem Jahr 2008: Anhand einer Aus­ ten, wenn keine Gruppe die Massnahme erhal­
losung wurden benachteiligte Jugendliche in ten hätte. Als Illustration dient eine aktuelle
den USA eingeladen, eine Weiterbildung zu be­ Studie zur Einführung eines Mindestlohns in
suchen.2 Die Einladung (Instrument) hat einen manchen Schweizer Regionen und dessen Ef­
Effekt auf die Massnahme (Weiterbildung), weil fekt auf die Beschäftigung.3 Hier entspricht ein
sie bestimmte Personen zur Teilnahme bewegt. naiver Vergleich der Beschäftigung zwischen
Ferner beeinflusst sie das Ergebnis, beispiels­ Regionen mit und ohne Mindestlohn nicht
weise den Lohn, annahmegemäss einzig über dem Massnahmeneffekt, wenn Unterschiede
die Teilnahmeentscheidung. Der Effekt einer in beschäftigungsrelevanten Merkmalen wie
Massnahme auf den Lohn lässt sich hier ermit­ der Branchenstruktur bestehen. Auch ein Ver­
teln, indem man den Einfluss der Einladung auf gleich innerhalb der Regionen mit einem Min­
den Lohn durch den Einfluss der Einladung auf destlohn über die Zeit, das heisst vor und nach
die Massnahme dividiert. der Einführung der Massnahme, scheitert,
Ein anderer Ansatz ist die sogenannte Dif­ wenn die Konjunktur über die Zeit schwankt:
ferenz-in-Differenzen-Methode. Sie basiert auf Die Vorher-nachher-Differenz in der Beschäf­
Wie misst man die
der Annahme, dass sich die Durchschnitts­ Wirksamkeit eines
tigung vermischt den Massnahmeneffekt mit
ergebnisse zweier Gruppen mit und ohne Sprachkurses für dem konjunkturellen Trend. Falls aber Re­
Stellensuchende?

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  9
POLITIKEVALUATION

gionen mit und ohne Mindestlohn im Durch­ ren Merkmale vergleichbar sind. Beispielswei­
schnitt dem gleichen Trend unterliegen, so se wurde die Matching-Methode bereits 2002
kann dieser durch die Vorher-nachher-Diffe­ zur Evaluation von Arbeitsmarktprogrammen
renz in Regionen ohne Min­ in der Schweiz eingesetzt.5 Damals fanden sich
destlohn ermittelt werden. positive Beschäftigungseffekte von temporären
Die Universität Freiburg Folglich kann der Mass­ Lohnsubventionen.
bietet neu einen Master nahmeneffekt als Differenz Ein weiteres Verfahren gewichtet Personen
der Vorher-nachher-Diffe­ basierend auf ihrer Wahrscheinlichkeit, die
in Data Analytics and renz der Regionen mit Min­ Massnahme zu erhalten, sodass die gewichte­
Economics an. destlohn (Massnahmen­ ten Gruppen mit und ohne Massnahme wiede­
effekt plus Trend) und der rum vergleichbar in den beobachteten Merkma­
Vorher-nachher-Differenz der Regionen ohne len sind. Die Gewichtung kann zudem mit einer
Mindestlohn (Trend) berechnet werden. Nach (dem Matching verwandten) Regression kom­
diesem Prinzip funktioniert die Differenz-in-­ biniert werden. Da es ausreicht, wenn zumin­
Differenzen-Methode. dest eines der beiden Verfahren korrekt funk­
Der Ansatz der «Selektion aufgrund beob­ tioniert, wird diese Methode als doppelt robuste
achteter Merkmale» wiederum nimmt an, dass Schätzung bezeichnet. Eine Studie aus dem Jahr
alle Merkmale, die sowohl die Massnahme als 2016 wies beispielsweise mit der doppelt robus­
auch das Ergebnis beeinflussen, in den Daten ten Schätzung in der Schweiz einen Zusammen­
beobachtet werden. In diesem Fall wird die hang zwischen den Direktverkäufen von Me­
Massnahme unter Personen mit vergleichbaren dikamenten durch Ärzte und dem Anstieg der
beobachteten Merkmalen «quasi-experimen­ Medikamentenpreise nach.6
tell» zugeteilt und hängt nicht von unbeobach­
teten Merkmalen ab, die gleichzeitig das Ergeb­ Maschinelles Lernen im Kommen
nis beeinflussen. Der Massnahmeneffekt lässt
sich somit identifizieren, indem man Gruppen Vor dem Hintergrund der wachsenden Verfüg­
mit und ohne Massnahmen formt, die ansons­ barkeit von digitalen Daten hat die Politikeva­
ten vergleichbare beobachtete Merkmale auf­ luation mit dem Kausalen Maschinellen Ler­
weisen. nen (KML) eine weitere Innovation erfahren7:
Die Politikevaluation hat sich in den letz­ Maschinelle Lernalgorithmen lernen daten­
ten Jahrzehnten dynamisch weiterentwickelt – getrieben, eine Massnahme oder ein Ergebnis
nicht nur hinsichtlich konzeptioneller Ansätze bestmöglich als Funktion beobachteter Merk­
zur Messung von Kausalität, sondern auch hin­ male vorherzusagen. Dies ist insbesondere
sichtlich deren Umsetzung in statistischen Ver­ dann hilfreich, wenn die Anzahl an Merkma­
fahren.4 Traditionellere Verfahren unterstellen, len so gross ist, dass sie ein Mensch kaum oder
dass der Zusammenhang zwischen Ergebnis nicht mehr analysieren kann. Unter einer Se­
und beobachtbaren Merkmalen und/oder der lektion aufgrund beobachteter Merkmale wird
Massnahme einer bestimmten, zum Beispiel li­ KML deshalb zur datenbasierten Wahl der
nearen Funktion entspricht, wodurch etwa ein wichtigsten Merkmale benutzt, hinsichtlich
zusätzliches Jahr an Arbeitsmarkterfahrung derer Gruppen mit und ohne Massnahme ver­
immer denselben Lohneffekt aufweisen muss, gleichbar zu machen sind. Ferner erlaubt die
egal wie hoch die Arbeitsmarkterfahrung be­ Methode, datengetrieben Subgruppen zu fin­
reits ist: Derartige Annahmen sind in neueren den, für die der Massnahmeneffekt besonders
Verfahren der Politikevaluation wie dem soge­ gross oder klein relativ zu anderen Subgruppen
4 Siehe Imbens und nannten Matching überflüssig. ist. Dies ist wichtig, um politikrelevante Effekt­
Wooldridge (2009) für Die Matching-Methode findet Paare von Per­ heterogenitäten zu finden und gegebenenfalls
einen Überblick.
5 Gerfin und Lechner sonen mit und ohne Massnahme in den Daten, die Zielgruppe einer Massnahme anzupassen.
(2002).
6 Kaiser und Schmid die sich hinsichtlich beobachtbarer Merkmale Eine KML-Analyse von Stellensuchprogram­
(2016).
7 Chernozhukov et al.
möglichst ähnlich sind. Somit können Gruppen men in der Schweiz hat beispielsweise gezeigt,
(2018). mit und ohne Massnahme generiert werden, de­ dass der Beschäftigungseffekt bei Arbeitslosen

10  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

mit geringer A­rb­eitsmarkterfahrung und Bil­ wird vermutlich weitere wirtschaftliche Berei­
dung grösser ist als bei Personen mit besseren che erfassen. Auch Hochschulen reagieren zu­
arbeitsmarktrelevanten Merkmalen.8 Letzteren sehends auf das neue Anforderungsprofil einer
schadet die Massnahme generell sogar. ökonomischen Ausbildung gepaart mit moder­
Darüber hinaus ermöglicht diese Methode nen quantitativen Methoden. So hat die Uni­
das Lernen der optimalen Zuteilung einer (typi­ versität St. Gallen jüngst die Masterausbildung
scherweise begrenzt verfügbaren) Massnahme, «Quantitative Economics and Finance» neu
damit sie ihre grösstmögliche Wirkung entfal­ strukturiert, und die Universität Freiburg bietet
tet.9 Zum Beispiel maximiert ein optimal zuge­ ab Herbst 2020 einen Master in «Data Analytics 8 K naus et al. (2018).
9 Athey und Wager
teiltes Arbeitsmarktprogramm die Wiederbe­ and Economics» an. (2018).
schäftigung unter Arbeitssuchenden. Auch in
der Privatwirtschaft lässt sich optimales Poli­
tiklernen («optimal policy learning») anwen­
den – etwa indem Detailhändler bestimmten
Konsumenten gezielt Rabatte anbieten, um den
Umsatz zu maximieren. Es ist deshalb nicht
verwunderlich, dass nicht nur öffentliche und
internationale Institutionen, sondern auch
Martin Huber
Technologieunternehmen verstärkt Ökonomen Professor für Ökonometrie und Politikevaluation,
mit quantitativem Fokus für die Optimierung ­Departement für Volkswirtschaftslehre, Universität
Freiburg
ihrer Prozesse einstellen. Diese Entwicklung

Literatur
Athey S. and S. Wager (2018). Efficient Policy Gerfin M. und M. Lechner (2002). A Microeco- Knaus M., M. Lechner und A. Strittmatter
Learning, Diskussionspapier, Stanford Uni- nometric Evaluation of the Active Labour Mar- (2018). Heterogeneous Employment Effects
versity. ket Policy in Switzerland, in: The Economic of Job Search Programmes: A Machine Lear-
Berger M. und B. Lanz (2019). Adjusting to Min- Journal, 112: 854–893. ning Approach, Diskussionspapier, Universität
imum Wage Regulation: Evidence from a Di- Imbens G. W. und J. M. Wooldridge (2009). St. Gallen.
rect-Democracy Experiment in Switzerland, ­Recent Developments in the Econometrics of Lalive R. (2008).  How Do Extended Benefits
Diskussionspapier, Universität Neuenburg. Program Evaluation, in: Journal of Economic Affect Unemployment Duration?  A Regres-
Chernozhukov V., D. Chetverikov, M. Demirer, Literature, 47: 5–86. sion Discontinuity Approach, in: Journal of
E. Duflo, C. Hansen, W. Newey und J. Robins Kaiser B. und C. Schmid (2016). Does Physician Econometrics, 142: 785–806.
(2018). Double/Debiased Machine Learning Dispensing Increase Drug Expenditures? Schochet P. Z., J. Burghardt und S. McConnell
for Treatment and Structural Parameters, Empirical Evidence from Switzerland, in: (2008). Does Job Corps Work? Impact Fin-
­Econometrics Journal, 21: C1-C68. Health Economics, 25: 71–90. dings from the National Job Corps Study, in:
American Economic Review, 98: 1864–1886.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  11
POLITIKEVALUATION

Wer überwacht die Wirksamkeit


der öffentlichen Politik?
Das Parlament hat unter anderem die Aufgabe, die Massnahmen des Bundes auf ihre
Wirksamkeit zu prüfen. Durchgeführt werden die Evaluationen von verschiedenen
Organen der Bundesverwaltung.  Bertrand Bise

Abstract    Zwei Schlüsselereignisse trugen um die Jahrtausendwende Zweitens wurde 2002 die interdeparte­
dazu bei, dass die heutigen Akteure im Bereich der Evaluation der öffent- mentale Kontaktgruppe «Wirkungsprüfun­
lichen Politik in Erscheinung traten und diese «Überwachung» im Bund gen» von der Generalsekretärenkonferenz be­
institutionalisiert wurde. Das Parlament spielt in diesen Prozessen eine
auftragt, zu untersuchen, wie der Artikel  170
zentrale Rolle. Unterstützt wird es von zahlreichen Organen der Bundes-
verwaltung. Wie ein Überblick über die einzelnen Akteure zeigt, ist die
der Bundesverfassung vom Bundesrat umge­
Evaluation der öffentlichen Politik in guten Händen. setzt wird. Das Mandat verlangte, dass eine
Bestandesaufnahme vorgenommen wird und
falls erforderlich Empfehlungen an die Regie­

H  eute befassen sich in der Schweiz viele Ak­


teure mit dem Thema Evaluation. Dies er­
gab sich nicht von einem Tag auf den andern,
rung oder die einzelnen Departemente formu­
liert werden, um die Umsetzung zu verbessern.
Im Jahr 2004 legte die Kontaktgruppe ihren Be­
sondern ist vorwiegend der Institutionalisie­ richt über die Wirksamkeit von Bundesmass­
rung der «Überwachung» zu verdanken. Der nahmen vor.2 Der Bundesrat folgte zwar nicht
Prozess begann vor über 20 Jahren. Zwei Ereig­ allen Empfehlungen, beschloss jedoch, die Rol­
nisse haben die Institutionalisierung vorange­ le der Departemente und Ämter bei der Kon­
trieben und den bestehenden Akteuren ermög­ zeption und der Durchführung von Evaluatio­
licht, an Bedeutung zu gewinnen und sich dieser nen zu stärken. Die Regierung baute auch die
Thematik zu widmen. Koordinations- und Führungsrolle einiger Ak­
Erstens hat das Parlament bei der Reform teure aus, insbesondere die der Bundeskanzlei,
der Bundesverfassung von 1999 einen Artikel des Bundesamts für Justiz (BJ) und des Staats­
zur Evaluation der öffentlichen Politik einge­ sekretariats für Bildung, Forschung und Inno­
fügt: Gemäss Artikel 170 sorgt die Bundesver­ vation (SBFI).3
sammlung dafür, dass die Massnahmen des
Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft wer­ Die «Oberaufsicht» des Parlaments
den.1 Obwohl diese Aufgabe dem Parlament
obliegt, wird die Arbeit grossenteils von der Aufgrund der neuen Verantwortlichkeiten, die
Regierung und ihrer Verwaltung ausgeführt. sich das Parlament bei der Reform der Bun­
Artikel  27 des Parlamentsgesetzes besagt, desverfassung selber zuwies, wurde es in der
dass die Organe der Bundesversammlung vom Schweiz zu einem herausragenden Akteur im
Bundesrat Wirksamkeitsüberprüfungen ver­ Evaluationsbereich. Es agiert in erster Linie
1 S iehe auch Bussmann
(2015), S. 147–148.
langen können. Mit der Einfügung von Arti­ auf der Nachfrageseite, indem es Postulate der
2 Interdepartement- kel 170 zuoberst in der Normenhierarchie gab Abgeordneten gutheisst. Darüber hinaus ver­
ale Kontaktgruppe
«Wirkungsprüfungen» das Parlament ein deutliches Signal für die In­ wendet es Evaluationen, um die Exekutive zu
(2004).
3 Ehemals Bundesamt für
stitutionalisierung der Evaluation in der Bun­ beaufsichtigen und neue Gesetze und Gesetzes­
Bildung und Wissen- desverwaltung. Evaluationen dienen dem Par­ revisionen vorzuschlagen. Zur Seite steht ihm
schaft.
4 Siehe Beitrag von lament dabei als Instrument, damit es seine die Parlamentarische Verwaltungskontrolle
Simone Ledermann
und Felix Strebel in auf
Aufgabe als «Oberaufsicht» des Bundes wahr­ (PVK), die seit 1990 Evaluationen zuhanden der
Seite 14. nehmen kann. eidgenössischen Räte durchführt.4

12  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

Einmal pro Jahr unterbreitet die PVK den und Wirtschaftlichkeitsprüfungen.6 Aufgrund
Geschäftsprüfungskommissionen des Natio­ ihrer Unabhängigkeit wählt sie die Themen für
nal- und des Ständerats eine Liste mit mögli­ ihre Evaluationen selbst. Dabei konzentriert
chen Evaluationsthemen. Die Kommissionen sich die EFK meist auf die Konzeption, den Voll­
treffen eine Auswahl und beauftragen die PVK zug und die Wirkungen von Bundesmassnah­
mit den Evaluationen. Diese führt in der Regel men.7 Ihre Berichte ergänzt sie gewöhnlich mit
jährlich drei bis vier Evaluationen durch.5 Diese Empfehlungen, die zum Ziel haben, das Han­
Untersuchungen helfen dem Parlament bei der deln des Bundes wirksamer zu machen.
Ausübung seiner «Oberaufsicht», das heisst Zusammengefasst lässt sich sagen: In der
seiner politischen Kontrolle über die Organe Bundesverwaltung befassen sich mehrere Ak­
des Bundes. teure mit Evaluationen. Unterstützung erhalten
sie dabei vom «Netzwerk Evaluation», das ihnen
Eine Vielzahl von Akteuren eine Plattform für den Erfahrungs- und Infor­
mationsaustausch bietet.8 Das Netzwerk wird
Der Bundesrat fasst jedes Jahr die wichtigsten traditionsgemäss vom Bundesamt für Justiz ge­
Evaluationen im Bericht über seine Ziele und leitet und veranstaltet jährlich zwei bis drei Zu­
in seinem Geschäftsbericht zusammen. Diese sammenkünfte, an denen aktuelle Themen be­
Untersuchungen werden von den Departemen­ sprochen werden. Über 130 Mitarbeitende aus
ten und ihren Ämtern vorgenommen, wobei die allen Departementen, der Parlamentarischen
Untersuchungen meistens von externen Stellen Verwaltungskontrolle und der Eidgenössischen 5 B ättig und Schwab
(2015), S. 8–9.
vorgenommen werden. Manche Ämter, die viele Finanzkontrolle nehmen daran teil. Dies zeigt, 6 Crémieux und Sangra
(2015), S. 37.
Evaluationen durchführen, haben eigens dafür dass beim Bund alle am gleichen Strick ziehen 7 Siehe auch Website
zuständige Verwaltungseinheiten. Verfügt ein und die Evaluation der öffentlichen Politik in der EFK.
8 Siehe auch Website
Amt über keine solche Einheit, kann es diesen guten Händen ist. des BJ.
Aufgabenbereich einer einzelnen Person zuwei­
sen. Diese kümmert sich um die Evaluationen,
indem sie zum Beispiel ein Pflichtenheft erstellt,
die Ausschreibung des externen Mandats vor­
bereitet und die Ausführung des Mandats bis
zum Abschluss der Evaluation begleitet.
Evaluationen der Bundesverwaltung betref­
fen die verschiedensten Bereiche. Zu nennen
Bertrand Bise
ist die internationale Zusammenarbeit, wo bei­
Leiter des Netzwerks Evaluation in der Bundes­
spielsweise evaluiert wird, welche Wirkung die verwaltung, Bundesamt für Justiz (BJ), Bern
Kooperationsstrategie mit bestimmten Ländern
tatsächlich zeitigt. Weitere Beispiele betreffen
Umweltprobleme (Wie wirkt eine Änderung des Literatur
Bättig Christoph und Schwab Philippe (2015). La place de l’évalua-
Umweltschutzgesetzes?) oder wirtschaftliche tion dans le cadre du contrôle parlamentaire, Regards croisés sur
und soziale Fragen (Evaluation des Nationalen ­l’évaluation, Presses polytechniques et universitaires romandes,
Lausanne, S. 1–22.
Programms gegen Armut). Bussmann Werner (2008). The Emergence of Evaluation in Switzer-
land, Evaluation, vol. 14(4): 499–506.
Gemäss dem Forschungsinformationssys­ Bussmann Werner (2015). Institutionnalisation de l’évaluation:
tem Aramis wurden in den letzten zehn Jahren ­l’apport de la SEVAL, Regards croisés sur l’évaluation, Presses poly-
techniques et universitaires romandes, Lausanne, S. 143–163.
jährlich rund hundert Evaluationen durchge­ Crémieux Laurent und Sangra Emmanuel (2015). La place de l’évalua-
führt. tion dans le cadre du Contrôle fédéral des finances, Regards croisés
sur l’évaluation, Presses polytechniques et universitaires romandes,
In diesem Zusammenhang nicht zu verges­ Lausanne, S. 37–57.
Interdepartementale Kontaktgruppe «Wirkungsprüfungen» (2004).
sen ist ein weiterer grosser Akteur: die Eidge­ Wirksamkeit von Bundesmassnahmen: Vorschläge zur Umsetzung
nössische Finanzkontrolle (EFK). Sie verfügt seit von Artikel 170 der Bundesverfassung bei Bundesrat und Bundesver-
waltung. Bericht an die Generalsekretärenkonferenz der Schweizeri-
2002 über einen Fachbereich für Evaluationen schen Eidgenossenschaft, 14. Juni 2004, Bern.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  13
POLITIKEVALUATION

Evaluation als Kontrollinstrument


des Parlaments
Seit den Neunzigerjahren evaluiert die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK)
­regelmässig Massnahmen des Bundes. Bis der Bundesrat die Empfehlungen wunschgemäss
umsetzt, braucht das Parlament oft einen langen Atem.  Simone Ledermann, Felix Strebel

Abstract    Die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) stärkt mit Informationsrechte wie die Kommissionen: Sie
ihren Evaluationen die Position der Legislative gegenüber der Exekutive, kann mit allen relevanten Behörden direkt ver­
indem sie fundierte, verwaltungsunabhängige Informationen zur Verfü- kehren und Informationen verlangen, wobei
gung stellt. Die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) stützen sich bei das Amtsgeheimnis nicht gilt. Um zu fundierten
ihren Oberaufsichtstätigkeiten regelmässig auf diese Evaluationen und
Bewertungen zu gelangen, wendet die PVK in
­lösen damit bei der Bundesverwaltung Verbesserungen aus, wobei hierzu
jeweils ein längerer Dialog notwendig ist.
ihren Evaluationen ein breites Spektrum sozial­
wissenschaftlicher Forschungsmethoden wie
Dokumentenanalysen, Interviews, Befragungen

E  nde der Achtzigerjahre erschütterte die Fi­


chenaffäre das Vertrauen der schweizeri­
schen Öffentlichkeit in den Staat. Sie führte die
und statistische Analysen an. Daneben verfügt
die PVK über einen Expertenkredit, mit dem sie
spezifisches Know-how einkaufen kann.
Beschränktheit der parlamentarischen Aufsicht
über die Regierung und die Verwaltung vor Au­ Bundesweite Evaluationen
gen. Eine Mehrheit des Parlaments forderte in
der Folge eine bessere Kontrolle der Verwaltung: Die Oberaufsicht der Geschäftsprüfungskom­
«Die Erfahrungen der letzten Monate zeigten missionen erstreckt sich über den Bundesrat,
deutlich und auch schmerzvoll, dass wesentli­ die gesamte Bundesverwaltung mit ihren etwa
che Aufgaben der Verwaltungskontrolle heute 35’000 Mitarbeitenden sowie andere Träger
nicht wahrgenommen werden», sagte etwa Rolf von Bundesaufgaben, darunter die Bundesge­
Seiler (CVP, ZH) 1990 im Nationalrat.1 richte. Für ihre Kontrolltätigkeiten stehen den
Um der übermächtigen Exekutive etwas ent­ Geschäftsprüfungskommissionen verschiede­
gegenzustellen, schuf das Parlament auf Ini­ ne Instrumente zur Verfügung, die sich im Hin­
tiative der Geschäftsprüfungskommissionen blick auf die Prüftiefe unterscheiden.4 Evalua­
(GPK) im Jahr 1990 die Parlamentarische Ver­ tionen kommen zum Zug, wenn eine Thematik
waltungskontrolle (PVK) als Evaluationsstelle. vertieft abgeklärt werden soll. Mit ihren rund
Sie geht im Auftrag der Geschäftsprüfungskom­ fünf Vollzeitstellen kann die PVK jährlich im
missionen vermuteten Problemen der Organi­ Durchschnitt drei neue Evaluationen in Angriff
sationsstruktur und der Geschäftsabläufe nach nehmen.
und untersucht darüber hinaus die Wirksam­ In den letzten beiden Legislaturen waren
keit von Massnahmen des Bundes.2 Seit 2003 alle Departemente sowie die Bundeskanzlei
kann die PVK im Auftrag aller Kommissionen und die Gerichte von mindestens einer Evalua­
tätig werden und somit breiter zur Überprüfung tion betroffen (siehe Abbildung 1 auf Seite 16).
1 A mtliches Bulletin 1990
NR 891. der Wirksamkeit von Massnahmen des Bundes, Das Themenspektrum widerspiegelt die Tätig­
2 Bericht GPK 12.2.1990 wie sie in Verfassung und Gesetz gefordert ist, keiten des Bundes: Die Palette reicht von der
(BBl 1990 I 1068 ff.).
3 Bättig und Tobler beitragen.3 internationalen Zusammenarbeit bei der mi­
(2014).
4 Vgl. Handlungsgrund- Faktisch ist die PVK fast ausschliesslich im litärischen Ausbildung und Rüstung über die
sätze der Geschäfts- Auftrag der Geschäftsprüfungskommissionen Auswirkungen von Freihandelsabkommen,
prüfungskommissionen
unter Parlament.ch. tätig. Dabei geniesst sie dieselben weitgehenden das Personal im diplomatischen Dienst oder

14  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


KEYSTONE
Manche ­Medikamente
sind in der Schweiz
die S
­ icherung landwirtschaftlichen Kulturlan­ wesentlich ­teurer nicht verändern können. Indessen formuliert
des bis zu Querschnittthemen wie der Wahl als im Ausland. Eine die PVK entgegen der üblichen Evaluationspra­
des obersten Kaders durch den Bundesrat. Es ­Evaluation zeigt xis keine Empfehlungen. Vielmehr ist es den Ge­
Handlungsbedarf.
scheint sich zu bewähren, dass die PVK bei den schäftsprüfungskommissionen überlassen, den
Evaluationsvorschlägen, die sie den Geschäfts­ Handlungsbedarf auf der Grundlage des Evalua­
prüfungskommissionen unterbreitet, auf die tionsberichts der PVK zu bestimmen.
thematische Breite achtet. Sie unterstützt da­ In aller Regel formulieren die Geschäfts­
mit die Kommission in ihrem Bemühen, im ge­ prüfungskommissionen ihre politischen Folge­
samten Aufsichtsbereich tätig zu sein. rungen und Empfehlungen in einem separaten
Bericht. Dabei greifen sie die Evaluationser­
Wissenschaft und Politik trennen gebnisse der PVK grossmehrheitlich auf, wobei
sie Gewichtungen vornehmen. In den beiden
Um die Glaubwürdigkeit und damit den Nutzen jüngsten Legislaturen leiteten die Geschäfts­
der Evaluationen der PVK im politischen Kon­ prüfungskommissionen aus sämtlichen pub­
text zu garantieren, haben sich zwischen den lizierten Evaluationen Empfehlungen an den
Geschäftsprüfungskommissionen von Natio­ Bundesrat ab. Durchschnittlich machten die
nal- und Ständerat und der PVK Abläufe eta­ Kommissionen pro Evaluation fünf Empfehlun­
bliert, die eine Aufteilung zwischen wissen­ gen, was die Handlungsrelevanz der Untersu­
schaftlicher Analyse einerseits und politischer chungen der PVK unterstreicht.7
Wertung andererseits gewährleisten.5 So erteilt Angesichts der Gewaltentrennung von Le­
die politische Kommission jeweils den Auftrag gislative und Exekutive haben die Geschäfts­
für eine Evaluation. Wenn dieser einmal steht, prüfungskommissionen gegenüber dem Bun­
ist die PVK bei der Durchführung der Evaluatio­ desrat keine Weisungsbefugnis. Der Bundesrat
nen unabhängig.6 Die PVK entscheidet selbst­ ist aber verpflichtet, zu ihren Empfehlungen
ständig, welche wissenschaftliche Methode sich 5 B ättig und Schwab
Stellung zu nehmen. Um einen gewissen Hand­
für die Untersuchung einer bestimmten Fra­ (2015), S. 16. lungsdruck zu erzeugen, veröffentlichen die
6 Ledermann (2016).
gestellung eignet. Sie hält die Ergebnisse ihrer 7 Total 82 Empfehlun- Kommissionen sowohl die Evaluationen als
Analysen in einem Bericht zuhanden der Ge­ gen bei 16 publizierten auch ihre eigenen Berichte. Auf den ersten Blick
­Evaluationen (Stand
schäftsprüfungskommissionen fest, den diese 3. August 2019). scheint die Strategie zu wirken: Der Bundesrat

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  15
POLITIKEVALUATION

hat über 80 Prozent der Empfehlungen der letz­ liziert, entsteht ein öffentlicher Dialog zwischen
ten beiden Legislaturen in seiner ersten Stel­ dem Parlament und der Exekutive.
lungnahme ganz oder teilweise angenommen
und sich gewillt erklärt, sie umzusetzen (siehe Langer Atem erforderlich
Abbildung 2). So hat er beispielsweise im Nach­
gang zur Evaluation «Externe Mitarbeitende der Die hohe Zustimmungsrate des Bundesrates
Bundesverwaltung» aus dem Jahr 2014 eine be­ trügt jedoch etwas, denn die Geschäftsprü­
achtliche Anzahl von Stellen aus Kosten- und fungskommissionen geben sich mit der ersten
Risikoüberlegungen heraus internalisiert. Le­ Stellungnahme des Bundesrates meist nicht
diglich 16 Prozent der Empfehlungen lehnte der zufrieden. Nur gerade zwei Evaluationen ha­
Bundesrat in seinen ersten Stellungnahmen ab. ben die Geschäftsprüfungskommissionen
Er weigerte sich zum Beispiel, seine Strategie bei nach der ersten Stellungnahme abgeschlossen.
den «Internationalen Kooperationen in der mili­ Bei allen anderen Untersuchungen hakten sie
tärischen Ausbildung und Rüstung», welche die nochmals nach und verlangten vom Bundes­
PVK evaluiert hatte, zu präzisieren. Indem auch rat genauere Informationen – sogar in Fällen,
der Bundesrat jeweils seine Stellungnahme pub­ in welchen sich dieser mit sämtlichen Empfeh­
lungen einverstanden erklärt hatte. Um den
Druck auf den Bundesrat für die Umsetzung
Abb. 1: Anzahl Evaluationen nach Organisations­ der Empfehlungen hoch zu halten, veröffent­
einheiten (2012–2019), Total = 23 lichten die Kommissionen die meisten ihrer
Forderungen.
3 2
Ein weiteres Druckmittel der Geschäftsprü­
2 fungskommissionen sind parlamentarische
1
Vorstösse. Im betrachteten Zeitraum haben sie
im Nachgang zu drei Evaluationen insgesamt
3
4 fünf Postulate eingereicht, die alle vom jeweils
zuständigen Rat angenommen wurden. Drei
PVK / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Postulate betrafen dabei die «Zulassung und


3 Überprüfung von Medikamenten in der obliga­
3 torischen Krankenpflegeversicherung». Die Ge­
1 1 schäftsprüfungskommission des Ständerates
  EDA            EDI            EFD            EJPD            Uvek            VSB            WBF         
forderte den Bundesrat beispielsweise auf, eine
  Bundeskanzlei           Gerichte            Querschnitt Präzisierung und Ergänzung der Kriterien zum
Nachweis der Wirksamkeit und Zweckmässig­
keit zu prüfen.
Abb. 2: Reaktion des Bundesrates auf Empfeh-
Je nach Empfehlung sind vom Bundesrat
lungen der Geschäftsprüfungskommissionen
(2012–2019), Total = 77 unterschiedliche Massnahmen gefordert. Diese
können von organisatorischen Veränderungen
über die Anpassung der gesetzlichen Grundla­
16% gen, Verordnungen oder Weisungen bis hin zu
Informatikprojekten reichen. So ging der Bun­
desrat die Vollzugsprobleme, welche die Evalua­
PVK (STAND 31. JULI 2019) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

tion der Aufenthaltsregelung von Ausländern


unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen
22% 62%
aufgedeckt hatte, beispielsweise im Rahmen der
Botschaft zur Umsetzung der Masseneinwande­
rungsinitiative an. Im Nachgang zur Evaluation
der Wahl des obersten Kaders des Bundes wie­
derum passte der Bundesrat die Verordnung an
  angenommen            teilweise angenommen            abgelehnt und erliess Weisungen.

16  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

Zuweilen ist es nicht der Bundesrat, Nicht zu jedem Thema können die Geschäfts­
s­ondern es sind andere Akteure, welche die prüfungskommissionen eine vertiefte Unter­
Evaluationserkenntnisse aufnehmen. So griff
­ suchung durchführen. Als Achillesferse gelten
beispielsweise das Bundesgericht in einem die knappen Ressourcen der parlamentarischen
Urteil Ergebnisse der Medikamentenevaluation Oberaufsicht.9 Die Evaluationen der PVK liefern
auf, was letztlich zu einer Praxisänderung führ­ den Geschäftsprüfungskommissionen aber zu­
te, obwohl der Bundesrat die entsprechenden mindest in ausgewählten Bereichen fundierte Er­
Empfehlungen ursprünglich abgelehnt hatte.8 kenntnisse für ihre Kontrolle in einem Umfeld
Manchmal bringen sich die Geschäftsprüfungs­ steigender Komplexität der Verwaltungstätigkeit.
kommissionen selbst in einen laufenden Ge­ Die Unabhängigkeit der PVK von der Verwal­
setzgebungsprozess ein, indem sie der zustän­ tung und die klare Rollenaufteilung zwischen
digen parlamentarischen Kommission einen Politik und Wissenschaft sichern die Glaubwür­
Mitbericht zukommen lassen, wie etwa bei der digkeit der Evaluation im Rahmen der parlamen­
Evaluation zu den externen Mitarbeitenden, aus tarischen Oberaufsicht. Offen bleibt, ob die Eva­
der sich relevante Ergebnisse für die Revision luation zuhanden des Parlaments im Zeitalter
des Informationsschutzgesetzes ergaben. von «Fake News» und wachsender Polarisierung
8 U
rteil 9C_417/2015.
Die Geschäftsprüfungskommissionen schlies­ ihren Stellenwert halten kann. 9 A lbrecht (2003), S. 42.
sen die Untersuchungen ab, wenn sie mit der an­
gekündigten Umsetzung ihrer Empfehlungen
zufrieden sind. Im Durchschnitt beschäftigen sie
sich vom Zeitpunkt der Wahl bis zum Abschluss
während 3,7 Jahren mit einer Evaluation. Mit dem
Abschluss der Untersuchung ist das Thema aller­
dings nicht vom Tisch: Bei allen Evaluationen,
welche die Geschäftsprüfungskommissionen
in den letzten zwei Legislaturen abgeschlossen Simone Ledermann Felix Strebel
Dr. admin. publ., L­ eiterin Dr. phil., stellvertretender
haben, kündigten sie eine Nachkontrolle nach Parlamentarische Leiter Parlamentarische
einem bis zwei Jahren an, um die Umsetzung ­Verwaltungskontrolle, Verwaltungskontrolle,
Parlamentsdienste, Bern Parlamentsdienste, Bern
ihrer Empfehlungen zu überprüfen.

Literatur
Albrecht, M. (2003). Die parlamentarische Bättig, C. und Tobler, A. (2014). Art. 27 Überprü- Ledermann, S. (2016). Die Ausgestaltung der
Oberaufsicht im neuen Parlamentsgesetz. fung der Wirksamkeit. In: Graf, M. et al. (2014). Unabhängigkeit von Evaluationsdiensten: Die
In: LeGes 14/2003. Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Parlamentarische Verwaltungskontrolle im
Bättig, C. und Schwab, P. (2015). La place de Schweizerischen Bundesversammlung. Kom- Kontext der Aufsichtsorgane des Bundes.
l’évaluation dans le cadre du contrôle parle- mentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom In: LeGes 1/2016.
mentaire. In: Horber-Papazian, Katia (Hrsg.). 13. Dezember 2002, Basel.
Regards croisée sur l’évaluation en Suisse,
Lausanne.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  17
POLITIKEVALUATION

Welche ökonomischen Folgen


haben Regulierungen?
Regulierungsfolgenabschätzungen sollen eine Regulierung kritisch hinterfragen und
ihre volkswirtschaftlichen Auswirkungen aufzeigen. Werden sie richtig angewandt,
können sie eine Regulierung verbessern. Dazu will der Bundesrat neu frühzeitige Quick
Checks einführen.  Uschi Anthamatten

Abstract  Die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) wurde vor 20 Jahren mit dem übergeordneten Ziel, staatliche Inter­
in der Bundesverwaltung eingeführt. In der Diskussion wird sie meistens ventionen effizienter zu gestalten. Bei diesem
als Instrument zur administrativen Entlastung gesehen. Dabei geht sie viel Konzept der «Better Regulation» sollen qualita­
weiter. Insbesondere bietet sie eine systematische Vorgehensweise, um tiv hochstehende Regulierungen mit einer guten
die Notwendigkeit einer Regulierung zu hinterfragen, deren Auswirkun-
Kosten-Nutzen-Bilanz gefunden werden. Neben
gen abzuschätzen und Alternativen aufzuzeigen. Dadurch ermöglicht sie
es den politischen Entscheidungsträgern – vor allem dem Bundesrat und den Auswirkungen auf die Wirtschaft sind auch
dem Parlament –, eine informierte und faktenbasierte Entscheidung zu die Folgen für die Gesellschaft, die Umwelt und
treffen. Evaluationen weisen aber darauf hin, dass die RFA das beabsich- die Nachhaltigkeit relevant. Dazu kommt, dass
tigte Ziel, die Transparenz über die Auswirkungen zu erhöhen und die Re- die RFA den Gesetzgebungs­prozess schon von
gulierung zu verbessern, nicht immer erreicht. Neue Massnahmen wie die Anfang an begleiten und so zur Optimierung
Einführung des Quick Check sollen Verbesserungen bringen. einer Regulierung beitragen soll.
Auch in der Schweiz hat sich in den vergan­
genen 20 Jahren viel getan. Die Methodologie der

D  ie administrative Belastung der Unterneh­


men nimmt zu. So jedenfalls sahen es die
Initianten einer Reihe von Vorstössen in den
RFA wurde mit dem 2013 eingeführten Hand­
buch stark weiterentwickelt und entspricht heu­
te dem internationalen Standard. Seit 2006 exis­
Neunzigerjahren. Als Reaktion darauf führte tieren zudem «vertiefte RFA»1, bei denen das
die Bundesverwaltung 1999 die Regulierungs­ federführende Bundesamt gemeinsam mit dem
folgenabschätzung (RFA) ein. Gleichzeitig wur­ Seco eine externe Analyse in Auftrag gibt. Da­
den auch der KMU-Verträglichkeitstest und das mit verfügt die Verwaltung über ein Instrument,
1 D ie Einführung der ver- KMU-Forum eingeführt, das bis heute beim welches regelmässig aussagekräftige Resulta­
tieften RFA auf ­Basis Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) ange­ te liefert, so beispielsweise bei der Revision des
der Jahresziele des
Bundesrates erfolgte siedelt ist. Andere Länder haben die RFA schon Stromversorgungsgesetzes, des Lebensmittel­
durch den Bundesrats-
beschluss zum Bericht früher eingeführt, allen voran die USA in den rechts oder des Medizinprodukterechts. Damit
«Vereinfachung des Achtzigerjahren. Heute hat sich die RFA in allen wurde die RFA immer bekannter. Heute ist sie ein
unternehmerischen
­Alltags» vom OECD-Ländern als grundlegender Bestandteil fester Bestandteil in der politischen Diskussion.
18. Januar 2006.
2 Siehe Postulat 17.3115
des Gesetzgebungsprozesses etabliert. Auch das Parlament verlangt immer öfter nach
auf Parlament.ch oder objektiven Entscheidungsgrundlagen in Form
Meier und Jung (2019).
Ein höherer Schwel-
Aussagekräftige Grundlagen einer RFA, wie beispielsweise bei der Frage, ob
lenwert für Handels-
registereinträge? In:
der Umsatzschwellenwert für die Eintragungs­
Die Volkswirtschaft Die Entwicklungen in der internationalen Regu­ pflicht der Einzelunternehmen ins Handelsregis­
­2019/8-9: 56–58.
3 Richtlinie des Bundes- lierungspolitik haben den Fokus der RFA seither ter erhöht werden soll.2 In der politischen Diskus­
rates für die Darstellung
der volkswirtschaft-
vergrössert. Ausschlaggebend ist insbesondere sion wird die RFA allerdings wieder vermehrt als
lichen Auswirkungen die Erkenntnis, dass nicht nur kostspielige, son­ Instrument für den Abbau von Regulierungskos­
von Vorlagen des Bun-
des vom 15. September dern auch unwirksame oder qualitativ schlechte ten wahrgenommen, obwohl sie in der Bundes­
1999.
4 Mehr Informationen auf
Regulierungen schädlich sind. Das hat zu einer verwaltung weit mehr als nur die Auswirkungen
Seco.admin.ch. breiteren, ganzheitlicheren Betrachtung geführt auf die Unternehmen darstellt.

18  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

Eine RFA soll den Gesetzgeber zwingen, sich volkswirtschaftlicher Bedeutung besteht die
in systematischer Weise mit den Zielen aus­ Möglichkeit, gemeinsam mit dem Staatssekre­
einanderzusetzen und zu prüfen, ob eine tariat für Wirtschaft (Seco) eine vertiefte RFA
­Regulierung überhaupt notwendig ist, was ihre durchzuführen. Sowohl bei einfachen wie auch
Auswirkungen sind und was mögliche Alter­ bei vertieften RFA u­ nterstützt das zuständige
nativen sein könnten. Insgesamt gibt es fünf Team im Seco die Ämter und stellt ein metho­
Punkte, die geprüft werden müssen ­(siehe Kas- disches Handbuch zur Verfügung. 4 Dabei gilt:
ten 1). Je früher man mit der RFA beginnt, desto nütz­
Die fünf Prüfpunkte müssen für alle regu­ licher ist das Instrument. Im Optimalfall wer­
latorischen Vorlagen des Bundes3 beantwortet den die fünf ­P rüfpunkte möglichst früh im
und – bereits in den Vernehmlassungsunter­ G esetzgebungsprozess beantwortet, laufend
­
lagen, spätestens aber in den Botschaften des neu beurteilt und öffentlich zugänglich ge­
Bundesrates – dargestellt werden. Eine quan­ macht.
titative Kosten-Nutzen-Analyse ist zwar wün­
schenswert, in vielen Fällen ist sie jedoch Herausforderungen für die RFA
nicht oder nur ansatzweise möglich. Denn der
Umfang und die Ausrichtung der RFA soll­
­ Verantwortlich für die Durchführung einer
ten auch in einem angemessenen Verhältnis RFA ist das federführende Amt, welches über
Seit zwei Jahren
zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der Vor­ die notwendigen Informationen und Daten ver­ ­müssen ­Bäckereien
lage stehen. Bei kleineren Vorlagen ist eine fügt. Das kann allerdings auch zu Interessen­ Allergene ­deklarieren.
kurze und transparente Beantwortung der konflikten führen. Denn es liegt in der Natur je­ Gemäss einer
­P rüfpunkte ausreichend, bei komplexeren Vor­ des Regulators, dass für ihn das Erreichen des Regulierungsfolgen­
abschätzung ent­
lagen ist eine RFA in Form einer detaillier­ Regulierungsziels im Vordergrund steht und
­ stehen dadurch jähr-
ten Studie sinnvoll. Bei Vorlagen von grosser unerwünschte Nebenwirkungen vernachlässigt liche Mehrkosten in
Millionenhöhe.

KEYSTONE

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  19
POLITIKEVALUATION

werden. Dies ist eine der grössten Herausforde­ Unternehmen geführt habe. Zahlreiche Vor­
rungen im heutigen System. stösse fordern deshalb Verbesserungen und
Evaluationen5 haben darüber hinaus ge­ eine unabhängige Kontrolle der RFA.6
zeigt, dass bei vielen Vorlagen keine ausrei­
chend umfassende RFA durchgeführt wird Verbesserung durch Quick Checks
oder dass diese zu spät erfolgt. Ein Grund dafür
ist, dass bis anhin kein Mechanismus e­ xistiert, Bei der Umsetzung dieser Vorstösse setzt der
der zu einem möglichst verhältnismässigen Bundesrat in erster Linie auf eine Optimierung
Ressourceneinsatz bei der Anwendung der RFA der bestehenden Prozesse, um mehr Transpa­
beiträgt. In der Folge wird das Instrument nur renz zu schaffen und die Qualität der jeweili­
zurückhaltend eingesetzt. Auch vonseiten der gen Regulierung zu erhöhen. Auf die vom Par­
Politik und der Wirtschaft gibt es Kritik: Sie lament geforderte externe Prüfstelle will er aus
­bemängeln, dass die RFA bisher kaum zu einem Kosten- und Effizienzgründen verzichten. Ge­
Abbau der administrativen Belastung bei den zielte Massnahmen wie etwa die Einführung
eines Quick Check (siehe Kasten 2) oder ver­
mehrt vertiefte RFA sollen in Zukunft gewähr­
Kasten 1: Was prüft eine Regulierungs­ leisten, dass bei wichtigen Vorlagen frühzeitig
folgenabschätzung? eine erste Analyse durchgeführt wird. Der Bun­
Die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) untersucht voraus- desrat will ausserdem bei Vorlagen, welche die 5 Siehe beispielsweise
blickend die volkswirtschaftlichen Auswirkungen von Vorlagen EFK (2016): Prognosen
des Bundes. Dabei sollen systematisch fünf Prüfpunkte beant- Unternehmen betreffen, die direkten Kosten in den Botschaften des
wortet werden: für die Unternehmen (Regulierungskosten) im Bundesrates: Evalua-
tion der prospektiven
–– Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns: Welche Rahmen der RFA systematisch schätzen und in Folgen­abschätzungen
Probleme motivieren die Vorlage, und machen diese Probleme von Gesetzesent-
staatliches Handeln notwendig? Welche Ziele soll sie errei- den Botschaften standardisiert darstellen. würfen.
chen? Liegt ein Markt- oder ein Regulierungsversagen vor? Die RFA ist im politischen Alltag nicht im­ 6 Siehe Motion Vogler
–– Auswirkungen auf die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen: 15.3400 «Vermeidung
Welche Auswirkungen (Kosten, Nutzen, Verteilungswirkun- mer leicht umsetzbar. Man darf von ihr auch unnötiger Bürokra-
tie durch wirkungs-
gen) hat die Vorlage für einzelne gesellschaftliche Gruppen keine Wunder erwarten. Doch sie zwingt die volle Bedarfsanalysen
(Unternehmen, Haushalte, Staat, Regionen usw.)?
Verwaltung und die Politik dazu, sich mit den und Regulierungsfol-
–– Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft: Welche Auswirkungen genabschätzungen»,
(Kosten, Nutzen, Verteilungswirkungen) hat die Vorlage auf Vor- und Nachteilen einer Regulierung sowie Motion FDP-Liberale
die Gesamtwirtschaft (Wachstum, Wettbewerb, Standort)? Fraktion 15.3445 «Büro­
möglichen Alternativen vertieft auseinander­ kratieabbau. Regu-
–– Alternative Regelungen: Können die angestrebten Ziele mit
alternativen Regelungsinstrumenten und -inhalten wirksa- zusetzen. Ihr Mehrwert ergibt sich insbeson­ lierungsfolgen durch
eine unabhängige Stel-
mer, kosteneffizienter und mit geringeren Einschränkungen dere aus dieser systematischen Vorgehens­ le aufdecken», Pa. Iv.
für die Adressaten erreicht werden? 19.402 «Unabhängige
–– Zweckmässigkeit im Vollzug: Ist der Vollzug der Regelung so
weise und den frühzeitigen Resultaten. Damit Regulierungsfolgenab-
ausgestaltet und vorbereitet, dass der Aufwand für die Ad- sollen den politischen Entscheidungsträgern schätzung» sowie Pa.
ressaten möglichst gering, die Wirksamkeit möglichst hoch Iv. 16.500 «Verbindliche
objektive Informationen geliefert werden, da­ Qualitätschecks von
und die Einführung möglichst erfolgreich ist?
mit diese eine faktenbasierte Beurteilung vor­ Regulierungen bereits
im Vernehmlassungs-
nehmen können. bericht».
Kasten 2: Der Quick Check: Verhältnismässig
analysieren
Der Bundesrat hat im Dezember 2018 entschieden, dass in Zu-
kunft für alle Vorlagen möglichst früh im Gesetzgebungspro-
zess ein sogenannter Quick Check durchgeführt werden soll.
Einerseits beinhaltet ein solcher Check eine Kurzabschätzung
der RFA-Prüfpunkte zu einem frühen Zeitpunkt. Beim Vorent-
wurf für ein Gesetz oder einer Verordnung soll das federführen-
de Amt transparent Auskunft geben zur Notwendigkeit, zu den
Auswirkungen und zu den möglichen Alternativen der Regulie-
rung. Andererseits soll der Quick Check aufzeigen, wo relevan-
te Auswirkungen oder entsprechende Unsicherheiten zu erwar- Uschi Anthamatten
Dr. rer. pol., Stv. Ressortleiterin Regulierungsanalyse,
ten sind. Diese Punkte sollen anschliessend je nach Relevanz im
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern
Rahmen einer einfachen oder vertieften RFA analysiert werden.

20  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

Messbare Erfolge in der


Entwicklungszusammenarbeit
Wie wirksam sind Entwicklungsprojekte? Sogenannte Impakt-Evaluationen ­liefern aussage­
kräftige Daten und vermögen neue Investoren an Bord zu holen – wie beispielsweise ein
Projekt zur Bekämpfung der Kindersterblichkeit in Burkina Faso zeigt.  
Nathanael Neuhaus

Abstract  In der Entwicklungszusammenarbeit werden die ­Methoden der positiven Resultaten der Impakt-Evaluation
Wirkungsanalyse regelmässig angepasst und verbessert. Um Impakt-­ neue Akteure auf eine Massnahme aufmerk­
Evaluationen in der Schweiz voranzutreiben, verleiht die Direktion für Ent- sam werden und diese zukünftig auch in den
wicklung und Zusammenarbeit (Deza) gemeinsam mit dem Zentrum für eigenen Projekten anwenden. Die Wirkung von
Entwicklung und Zusammenarbeit der ETH Zürich (Nadel) seit 2015 alle
erfolgreichen Programmen kann sich dadurch
zwei Jahre den «Impact-Award». Bei einem Projekt von T­erre des ­Hommes
in Burkina Faso zeigte die Impakt-Evaluation, dass sich die Diagnostik bei schnell vervielfachen. Unter dem Strich sinken
Kleinkindern durch digitale Hilfsmittel deutlich verbessern lässt. die Kosten der Entwicklungszusammenarbeit
erheblich.
Um Synergien in der Datenerhebung und

I  n Projekten der Entwicklungszusammen­


arbeit sind messbare Resultate sehr wichtig.
Sie dienen einerseits der Rechtfertigung ihrer
der Auswertung aller Programme von Akteu­
ren der Schweizer Entwicklungszusammen­
arbeit zu stärken, fördert die Direktion für
Massnahmen vor den Geldgebern; bei der öffent­ Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) die
lichen Entwicklungshilfe sind dies die Steuer­ vermehrte Durchführung von Impakt-Evalua­
zahlenden. Andererseits bieten sie strategische tionen bei Schweizer Nichtregierungsorgani­
Entscheidungshilfen zur Frage, ob ein Projekt sationen (NGOs). Gemeinsam mit dem Zent­
weitergeführt, ausgeweitet oder abgebrochen rum für Entwicklung und Zusammenarbeit der
werden soll. Im Gegensatz zu herkömmlichen ETH Zürich (Nadel) zeichnet die Deza alle zwei
Endauswertungen von Entwicklungsmassnah­ Jahre die vielversprechendsten Programme von
men begleiten Impakt-Evaluationen Projekte Schweizer NGOs mit einem ­«Impact-Award»
von Anfang bis zum Schluss. Da in den oftmals aus. Die Gewinner erhalten finanzielle und
fragilen Kontexten der Entwicklungszusam­ wissenschaftliche Unterstützung bei der
menarbeit kaum Daten zur Auswertung ver­ Durchführung einer Impakt-Evaluation. Bis­
fügbar sind, erheben speziell eingesetzte Eva­ her wurden vier Projekte von Schweizer NGOs
luations-Teams die Daten selber, oft über einen mit dem Award ausgezeichnet: Die Ausgabe
Zeitraum von mehreren Jahren. 2015–2017 gewannen Terre des Hommes mit
Eine Impakt-Evaluation vergleicht die Daten einem Projekt zur Verbesserung der Diagnos­
einer Zielgruppe mit denjenigen einer Kont­ tik bei Kleinkindern in Burkina Faso und Viva­
rollgruppe, die über denselben Zeitraum nicht mos Mejor mit einem Projekt zur kommunalen
von den Massnahmen eines Projekts profitie­ Kinderbetreuung in Kolumbien. In der Ausga­
ren konnte.1 So wird die Wirkung der Massnah­ be 2017–2019 ging der Award an das Schwei­
me systematisch belegt, und externe Faktoren, zerische Rote Kreuz für ein Projekt zur Kata­
die ebenfalls zu einer Veränderung der Situa­ strophenvorsorge bei Erdrutschen in Honduras
tion führten, können ausgeschlossen werden. und an Consciente für ein Programm zu com­
1 Zu Methoden ­siehe Dieses langwierige Verfahren der Datenerhe­ putergestützten Lehrmitteln in Mittelameri­
Beitrag von Dina
­Pomeranz, ETH Zürich,
bung verursacht zusätzliche Kosten. Diese zah­ ka. Der Award ist mit jeweils 50 000 Franken
auf Seite 4. len sich aber schnell aus, wenn aufgrund von zur Ausführung einer Impakt-Evaluation der

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  21
POLITIKEVALUATION

HELVETAS/STEPHANE BRABANT
Ein Bildungs­projekt
von Helvetas gibt
­ ewinnerprojekte dotiert. Die nächste Aus­
G Kindern in Benin stellung bei der Diagnostik und der Behand­
schreibung für Eingaben zum Impact-Award eine zweite Chance. lung bot und gleichzeitig die Patientendaten
beginnt im Frühjahr 2020. ­Resultate der Impakt-­ von Kleinkindern registrierte. Von 2014 bis 2017
Evaluation werden für
Herbst erwartet
wurde gleichzeitig mit der Implementierung
Diagnostik von Kleinkindern des Projekts in acht Regionen des Landes eine
Impakt-­Evaluation durch die London School of
Jüngst abgeschlossen wurde die Impakt-Evalua­ Hygiene and Tropical Medicine (LSHTM) durch­
tion eines Terre-des-Hommes-Projekts in Bur­ geführt.
kina Faso: Obwohl das westafrikanische Land Insgesamt zeichneten die Evaluatoren die
die internationalen Standards zur Diagnose bei Untersuchungen und Diagnosen von 2038 Klein­
Kleinkindern der Weltgesundheitsorganisation kindern auf.  Diese Zahl setzt sich aus einer
(WHO) bereits 2003 flächendeckend eingeführt Zielgruppe und einer Kontrollgruppe zusam­
­
hatte, blieb die Kindersterblichkeit aufgrund men. Erstere umfasst 695 Fälle, bei denen die
von Fehldiagnosen oder falsch verschriebener neue Software bei der Untersuchung eingesetzt
Medikation sehr hoch. Das Projekt der Schwei­ wurde. In der Kontrollgruppe von 1343 Fällen
zer NGO zielte auf eine systematische Verbesse­ erstellte das medizinische Personal die Diag­
rung der Diagnostik von Kinderkrankheiten in nose mittels herkömmlicher Papierfragebogen.
den ländlichen Gesundheitszentren in Burkina Im Vergleich zur Kontrollgruppe wurden in der
Faso ab.2 Zielgruppe mithilfe der Software die klinischen
Herzstück des Programms ist eine Software-­ Richtlinien der WHO um 25 Prozent besser ein­
2 I ntegrated e-Diagnostic
Applikation für Tablet-Computer, die Hilfe­ Approach (IeDA). gehalten. Bei allen Krankheitsbildern konnte

22  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

der Anteil an korrekten Diagnosen signifikant In einer quantitativen Grundstudie wur­


gesteigert werden. den 2017 und 2018 gesamthaft 2564 betroffene
Terre des Hommes und das Gesundheits­ Kinder und Jugendliche in Benin zu ihrer Situ­
ministerium Burkina Fasos sind seither mit der ation befragt:  748 von ihnen nahmen am Pro­
weiteren Finanzierung und Ausweitung des gramm teil. Die Kontrollgruppe umfasste 1816
Programms in alle Landesteile beschäftigt. Die Kinder und Jugendliche, die keinen Zugang zum
positiven Resultate der Impakt-Evaluation ha­ Programm hatten. In einem zweiten Schritt
ben auch internationales Interesse geweckt: wurde im Sommer 2019 eine qualitative Befra­
Neue Partner – unter anderen die Bill & ­Melinda gung bei den Absolventen des Abschlusssemes­
Gates Foundation und die WHO – setzen das ters bezüglich ihrer beruflichen Eingliederung
Projekt mittlerweile auch in den Nachbarstaa­ durchgeführt.  Gleichzeitig befragte man die
ten Mali und Niger um. 2564 Teilnehmenden der Grundstudie erneut
zu ihrer Situation. Indem man nun die Resulta­
Zweite Chance auf Bildung te vergleicht, kann man die praktische Auswir­
kung des Programms auf die schulischen Fähig­
Auch von der Deza finanzierte Projekte wer­ keiten und auf die berufliche Eingliederung der
den mittels Impakt-Evaluationen ausgewer­ Teilnehmenden belegen.
tet. Das Center for Evaluation and Develop­ Auch hier gilt: Ein positiver Befund führt
ment (C4ED) und das Institute for Empirical im Idealfall dazu, dass die öffentliche Verwal­
Research in P ­ olitical Economy (IREEP) evaluie­ tung Benins alternative Schulen nach Vorbild
ren momentan ein Projekt in Benin, welches im des Deza-Programms landesweit implemen­
Auftrag der Deza von der Entwicklungsorgani­ tiert. Eine Ausweitung des Programms in ande­
sation H­ elvetas durchgeführt wird. Die Resulta­ re Länder durch neue Partner ist danach nicht
3 P rogramme d’Appui
te dieser ersten Impakt-Evaluation eines Deza-­ ausgeschlossen. In Zukunft werden für weitere à l’Éducation et à la
Programms erscheinen im Herbst. ­Projekte der Deza und ihrer Partner Evaluatio­ Formation des Enfants
exclus du système édu-
Obwohl der südöstliche Nachbarstaat von nen vorliegen. catif (PAEFE).
Burkina Faso das Grundrecht auf Bildung an­
erkennt, besuchen über 45 Prozent der Kinder
und Jugendlichen des Landes keine Schule. Seit
2011 unterstützt die Schweiz in Benin ein Pro­
gramm zur Förderung der Ausbildung von Kin­
dern und Jugendlichen ohne Zugang zum Bil­
dungssystem.3 Das Programm ist an die sozialen
und wirtschaftlichen Strukturen vor Ort an­
gepasst und richtet sich speziell an Kinder und
Nathanael Neuhaus
Jugendliche zwischen 9 und 15 Jahren, die zu Hochschulpraktikant, Sektion Evaluation und Controlling,
alt sind für die Primarschule, aber zu jung, um Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza),
Bern
­direkt einen Beruf zu erlernen.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  23
POLITIKEVALUATION

Region Wil erhält Schub dank


­Bundesdarlehen
Mit Projekten der Neuen Regionalpolitik gibt der Bund wirtschaftliche Impulse. Dies
zeigt sich exemplarisch im sankt-gallischen Bronschhofen.  Ueli Ramseier

Abstract    Welche Wirkung zeigen die Projekte der Neuen Regionalpoli- in ihrer regionalwirtschaftlichen Entwicklung
tik (NRP)? Ein Fallbeispiel – die Entwicklung eines Industriegebietes bei mit Darlehen und À-fond-perdu-Beiträgen.
Wil SG – macht deutlich: Bis sich aus Projektresultaten lokal- und regional-
wirtschaftliche Wirkung entfalten kann, dauert es mehrere Jahre. E­ xterne
Einflüsse können die Projektziele dabei negativ beeinflussen. Dank unter- Geduld lohnt sich
schiedlicher Methoden in der Wirkungsmessung können zusätzliche
­Erkenntnisse gewonnen und mögliche Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren Am Beispiel der Gebenloo-Tüfi lässt sich die
für Projekte aufgezeigt werden. Wirkungsmodellen, als integraler Be- Wirkung der Neuen Regionalpolitik gut aufzei­
standteil der Wirkungsmessung, kommen in der Neuen Regionalpolitik gen. Die Resultate des Projektes, der Überbau­
besondere Bedeutung zu. Sie konkretisieren die angestrebten Resultate ungsplan, die neue Strasse mit Wasser, Strom
und Wirkungen und helfen bei der Steuerung der Programme. und Abwasserleitungen, sind konkret und sicht­
bar. Allerdings: Wirkung stellt sich erst ein,
wenn sich Firmen auf dem bereitgestellten Ge­

W  er das Dorf Bronschhofen von Wil  SG


kommend Richtung Bettwiesen TG ver­
lässt, sieht auf der linken Strassenseite ein un­
lände ansiedeln.
Sechs Jahre nach Projektabschluss wollte
das Seco daher wissen, wie sich das Areal ent­
spektakuläres Gewerbe- und Industriegebiet: wickelt hat, und liess die Wirkung des Projektes
die «Gebenloo-Tüfi». Vor neun Jahren war hier überprüfen.1 Die Methode für diese Wirkungs­
noch unbebautes Bauland, das landwirtschaft­ messung war in diesem Fall relativ einfach
lich genutzt wurde. Heute findet man eine Ver­ und konzentrierte sich auf das Studium vor­
packungsfirma, eine Schreinerei, Büros eines handener Dokumente beim Bund, dem Kanton
Elektronikkonzerns und die Filiale eines Gross­ St. Gallen und der Gemeinde Wil2. Zusätzlich
verteilers. führte das Seco Interviews mit den zuständi­
Das gut vier Hektaren grosse Gelände wur­ gen Personen vor Ort durch.
de von der Gemeinde Bronschhofen zwischen Das Ergebnis der Wirkungsmessung kann
2010 und 2011 zur Nutzung für Gewerbe und sich durchaus sehen lassen. Bis 2017 wurden
Industrie vorbereitet. Dazu erstellte Bronsch­ drei neue Unternehmen mit rund 300 Beschäf­
hofen einen Überbauungsplan, optimierte die tigten angesiedelt, ein viertes kommt 2019 hin­
Grundstückform und erschloss das Gebiet mit zu. Wird die Arbeitsplatzdichte der Firmen
einer neuen Strasse sowie einem Fussweg, über hochgerechnet, ergibt sich ein Potenzial von
welchen man direkt zur Haltestelle der Frauen­ 400 bis 500 Arbeitsplätzen.
feld-Wil-Bahn gelangt. Auf dem Areal selbst haben die Unterneh­
An den Gesamtkosten der Arealerschlies­ men bis anhin rund 38 Millionen Franken in Im­
sung von 2,4 Millionen Franken hat sich das mobilien investiert. Bei einer Vollbelegung des
Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) im Areals kann mit Investitionen von rund 100 Mil­
Rahmen der Neuen Regionalpolitik (NRP) mit lionen Franken gerechnet werden. An diesem
einem Darlehen von 840 000 Franken betei­ Beispiel zeigt sich, dass es Zeit braucht, bis sich
1 R egiosuisse (2019).
2 Seit 2013 gehört ligt. Mit der Neuen Regionalpolitik unterstüt­ aus Projektresultaten «Wirkung» entfaltet.
Bronschhofen zur zen Bund und Kantone das Berggebiet, den wei­ Welchen Anteil am guten Befund kann der
­Gemeinde Wil SG.
3 Regiosuisse (2019). teren ländlichen Raum und die Grenzregionen Bund für sich in Anspruch nehmen? Diese Frage

24  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

ist für die Rechenschaft gegenüber den Steuer­ Und längst nicht immer gelingen die Pro­
zahlern wichtig und war deshalb ebenfalls jekte so gut wie im Fall des Gewerbeareals in
Gegenstand der Wirkungsmessung. Auch hier Bronschhofen. So brachte eine Skigebietsver­
fällt das Resultat erfreulich aus: Die Bundesmit­ bindung zwischen der Lenzerheide und Arosa,
tel waren der «­Türöffner» für das Projekt. Denn die ebenfalls mit NRP-Darlehen mitfinanziert
trotz grossem Eigeninteresse der Gemeinde wurde, weniger Ersteintritte und kleinere Um­
Bronschhofen und des Kantons St. Gallen wäre sätze als geplant. Hauptverantwortlich für das
die Gebenloo-Tüfi ohne NRP-Beiträge gar nicht bescheidene Wachstum waren allerdings die
oder zumindest erst zu einem späteren Zeitpunkt Finanzkrise und die Frankenstärke, welche zu
erschlossen worden. einem Rückgang der Gästezahlen aus dem Euro­
Solche Wirkungsmessungen werden punk­ raum in Graubünden führte. Dies zeigte die Wir­
tuell jedes Jahr durchgeführt. Sie ergänzen die kungsmessung des Infrastrukturprojekts.3
systematisch erhobenen Monitoring- und Con­ Es darf jedoch zu Recht angenommen wer­
trolling-Daten sowie die thematischen Wir­ den, dass ohne die neue Skigebietsverbindung
kungsevaluationen. die Kennzahlen noch schlechter ausgefallen
wären. Somit gilt: Externe Faktoren können den
Ziele nicht immer erreicht Erfolg eines Projektes massgeblich beeinflussen.
Werden die Projekte aus dem Blickwinkel
Auch wenn die vertieften Wirkungsmessungen der Effizienz, der Relevanz und der Nachhal­
auf Projektebene nur einen kleinen Teil der mehr tigkeit betrachtet, erhält man weitere wich­
als 2500 mit NRP-Mitteln unterstützten Projekte tige Erkenntnisse. Eine erste diesbezügli­
abdecken, ergeben sie in ihrer Summe ein realis­ Erfolgreiches Beispiel che Auswertung von 27 Wirkungsstudien legt
der Neuen Regional-
tisches Bild, was die Neue Regionalpolitik leisten politik: Gebenloo-­Tüfi
nahe, dass der Erfolgsausweis der NRP-Projek­
kann und wo Verbesserungspotenzial besteht. in Bronschhofen SG te in der ­Regel als zufriedenstellend bis sehr
(Visualisierung).

AWA-SG

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  25
POLITIKEVALUATION

Bewertungen von 27 ausgewählten Projekten der Neuen Regionalpolitik Zusammen mit den Kantonen entwickelt
das Seco Wirkungsmodelle. Diese helfen bei
Relevanz
der Steuerung der Projekte und Programme.
Sie konkretisieren die angestrebten Resultate
und Wirkungen. In den Monitoring-Gesprächen
Effektivität werden die Wirkungsmodelle diskutiert und,
wo notwendig, angepasst.
Mit den so gewonnenen Erkenntnissen lässt
Effizienz sich die Wirkung bei künftigen Projekten und
Programmen noch gezielter messen. So planen
wir die Wirkungsmessung bereits in der Ent­

SECO / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Nachhaltigkeit
wicklungsphase ein und versuchen dem Kon­
text angepasste, realistische Ziele zu setzen.
Gesamt
Wirkungsmodelle sind damit ein integraler Be­
standteil der Wirkungsmessung der Neuen Re­
0% 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 gionalpolitik.
  Sehr befriedigend       Befriedigend       Unbefriedigend     «Das Ganze ist mehr als die Summe sei­
  Sehr unbefriedigend (keine Nennungen)       Nicht bewertbar ner Teile»: Dieses verkürzte Zitat des griechi­
schen Philosophen Aristoteles trifft auch auf
z­ ufriedenstellend einzustufen ist (siehe Abbil- die Wirkungsmessung in der Neuen Regional­
dung). Besonders in der Relevanz-Dimension politik zu. Gut verankerte Wirkungsmodel­
ist die Leistung der NRP-Projekte ausgezeich­ le, konsequentes Monitoring und Controlling,
net. Verbesserungspotenzial gibt es in erster Li­ transparente Steuerung, ausgewählte Wir­
nie bei der Nachhaltigkeit und der Effektivität. kungsstudien und Evaluationen mit wissen­
Aufgrund der kleinen Fallzahl sind die Ergeb­ schaftlichem Anspruch fügen sich zu einem
nisse jedoch mit Vorsicht zu geniessen. Gesamtbild über die Leistungsfähigkeit der
Basierend auf den Wirkungsstudien erarbei­ Neuen ­Regionalpolitik.
tet das Seco Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren
für die Projekte. Diese Erkenntnisse werden mit
den Kantonen und den regionalen Projektkoor­
dinationsstellen im Hinblick auf eine noch er­
folgreichere Projektentwicklung diskutiert.

Seco erstellt Wirkungsmodelle


Als zentrale Erfolgsfaktoren konnten unter an­
Ueli Ramseier
derem eine Projektinitiierung «bottom-up», der Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort Regional- und
Einbezug der Privatwirtschaft und interdiszi­ Raumordnungspolitik, Staatssekretariat für Wirtschaft
(Seco), Bern
plinäre Projektteams herausgearbeitet werden.
Gründe für Misserfolge sind zum Beispiel über­
optimistische Planungen, eine zu kurz geplan­ Literatur
te Zeitdauer, bis sich Wirkung einstellen sollte, Regiosuisse (2019). Wirkungsmessung NRP- und Interreg-­
Projekte: Erkenntnisse und Empfehlungen, Synthesebericht im
oder zu wenig stark eingebundene ­Projektträger. Auftrag des Seco.

26  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

Wirkung der parlamentarischen


­Vorstösse verpufft
In den vergangenen Jahren ist die Zahl der parlamentarischen Vorstösse stark ­angestiegen.
Während die Vorstösse der Polparteien SVP und SP meist versandeten, erwiesen sich die
breiter abgestützten Anliegen aus der Mitte als erfolgreicher. 
Adrian Vatter, ­Jonas Brüschweiler

Abstract    Die Gesetzgebung gilt als die wichtigste und anspruchsvollste a­ktiv. Demgegenüber setzt die FDP besonders
Aufgabe des Parlaments, und diese nimmt es vornehmlich durch seine eige- auf Fraktionspostulate und die SVP auf die Frak­
nen Instrumente wahr. Gleichzeitig wurde schon Anfang der Neunzigerjahre tionsmotionen und -initiativen. Die Auswertun­
ein Respektverlust von Regierung und Verwaltung gegenüber parlamenta- gen machen zudem deutlich, dass die Vorstösse
rischen Gesetzgebungsaufträgen festgestellt. Unsere Studie geht der Fra-
in Wahljahren weniger oft eingesetzt werden als
ge der Nutzung und dem Erfolg von parlamentarischen Instrumenten nach,
aber auch, wie sich der Gebrauch der einzelnen Instrumente der Bundes- in Jahren ohne eidgenössischen Wahltermin. In
versammlung über die Zeit verändert hat und wie sich der Gebrauch auf die besonders deutlichem Masse trifft dies bei den
verschiedenen Fraktionen und Einreichungsarten verteilt. Dabei zeigt sich, Anfragen, Interpellationen und Postulaten zu.
dass das Bundesparlament heute seine Instrumente häufiger nutzt als noch
vor einigen Jahrzehnten. Gleichzeitig stehen den stark gestiegenen parla-
mentarischen Aktivitäten eher bescheidene direkte Erfolge gegenüber.
Einflussreicher Ständerat
Ebenfalls deutlich bestätigt sich die Annahme,
wonach der Nationalrat bei der Einreichung von

W  ährend das Bundesparlament lange Zeit


als relativ schwach und inaktiv galt, wei­
sen neuere Entwicklungen darauf hin, dass der
Vorstössen aktiver ist als der Ständerat, wäh­
rend es sich beim Erfolgsgrad gerade umgekehrt
verhält. Dies ist auf die grössere parteipolitische
National- und der Ständerat in den letzten Jah­ Homogenität, die höhere Präsenz und das re­
ren den Gesetzgebungsprozess massgeblich gierungstreuere Verhalten der zweiten Kammer
mitgestaltet haben.1 In der Tat bestätigt sich zurückzuführen. Damit bestätigt sich einmal
auch für die neueste Zeit die weitverbreitete mehr, dass der Ständerat generell die einfluss­
Hypothese der steigenden Vorstossflut.2 Heute reichere Parlamentskammer ist.
nutzt das Parlament alle Instrumente mit Aus­ Die empirischen Analysen über die Erfolgs­
nahme der parlamentarischen Anfrage häufiger aussichten der verschiedenen Fraktionen zei­
als Mitte der Neunzigerjahre (siehe Abbildung gen zudem auf, dass die Erfolgsquoten der Pol­
auf Seite 28). Die wesentlichen Gründe dafür parteien meist signifikant geringer ausfallen als
sind die Einführung der ständigen parlamen­ bei den übrigen Parteien. Umgekehrt erweist
tarischen Kommissionen sowie der Ausbau der sich vor allem die CVP-Fraktion als besonders
parlamentarischen Initiativrechte.3 mehrheitsfähig und erfolgreich. Dies lässt sich
Unsere Auswertungen weisen im Weiteren
eine besonders intensive Nutzung der parlamen­
Methodik
tarischen Instrumente durch die Polparteien SVP
Die in Brüschweiler und Vatter (2018) verwendeten Daten
und SP nach (für Methodik siehe Kasten). Aller­ stammen von den Parlamentsdiensten des Bundes. Für die
1 D er Beitrag basiert auf
dings haben die einzelnen Parteien im Verlaufe Studie wurden alle Vorstösse berücksichtigt, die von 1994 bis
Brüschweiler und Vatter der Zeit unterschiedliche Vorlieben entwickelt. 2014 bzw. 2015 eingereicht wurden. Insgesamt wurden 3210
(2018a und 2018b). Anfragen, 8835 Interpellationen, 3321 Postulate, 7112 Motio-
2 Vgl. Graf (1991) sowie Bei den von einzelnen Parlamentsmitgliedern
nen und 1763 parlamentarische Initiativen berücksichtigt.
Wirz und Vatter (2015).
3 Lüthi (2014); Vatter
eingereichten Postulaten, Motionen und parla­ Neben einer deskriptiven Auswertung wurden auch logistische
(2018a). mentarischen Initiativen ist die SP besonders Regressions­schätzungen zu den Erfolgsfaktoren durchgeführt.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  27
POLITIKEVALUATION

Anzahl parlamentarischer Vorstösse (1995 bis 2017)

BRÜSCHWEILER UND VATTER (2018A) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


800

600

400

200

0
95

98

00

05

06

07

10

11

12

13
14

15

16

17
99
97
96

9
4
02

08
03
01

20

20

20
20
20

20

20
20
19

19

19

20
20
19
19

20
20

20
20

20
20

20

20
  Interpellation       Motion       Postulat       Anfrage       Initiative

mit ihrer P­ osition als bürgerliche Mittepartei sionsvorstösse von einer Mehrheit der Kommis­
und ihrer Nähe zum Medianparlamentarier be­ sion unterstützt werden, haben sie bereits eine
gründen sowie mit ihren vielfältigen Koalitions­ wichtige Hürde genommen – weshalb dann häu­
möglichkeiten nach links und rechts, um Mehr­ fig auch die Unterstützung in den Räten folgt.
heiten in den beiden Räten zu schaffen. In Bezug Deutlich sichtbar ist schliesslich die abneh­
auf den Erfolgsgrad von Motionen und parla­ mende Erfolgsquote bei steigendem Wirkungs­
mentarischen Initiativen hat die CVP den Spit­ grad eines parlamentarischen Instruments: Je
zenplatz allerdings erst in den Nullerjahren von wirkungsvoller ein Instrument ist, desto gerin­
der FDP übernommen. ger ist die Aussicht auf Erfolg. So wies die parla­
Kommissionsvorstösse sind für alle par­ mentarische Initiative als stärkstes Instrument
lamentarischen Instrumente signifikant und der Legislative zwischen 1994 und 2015 eine Er­
deutlich erfolgreicher als Fraktions- und Ein­ folgsquote von nur 14 Prozent auf. Sprich: Nur in
zelvorstösse. Die repräsentative Zusammenset­ 14 Prozent der Fälle sagten beide Kammern Ja zu
zung der Kommissionen scheint damit einen einer parlamentarischen Initiative. Auch die Mo­
mässigenden Effekt auf den Inhalt der Vorstösse tion war mit einer Erfolgsquote von 18 Prozent
auszuüben, was die Unterstützung über die Par­ nicht wesentlich erfolgreicher. Besser stand das
teigrenzen hinweg fördert. Wenn die Kommis­ Postulat mit einer Quote von 43 Prozent da.

Die besten Erfolgs-


chancen haben Vor-
stösse in der kleinen
Kammer: Der S­ t. Gal-
ler CVP-Ständerat
KEYSTONE

­Benedikt Würth (l.)


hört einem Votum zu.

28  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

Eine kürzlich veröffentlichte Studie des Ber­ Zudem wird er allfällige Unterschiede zwischen
ner Politologen Raphael Wälter zu den Erfolgs­ den Verwaltungsstellen analysieren.
faktoren von Motionen in der Legislatur 2011 bis Zusammenfassend kann man sagen: Das
2015 untermauert unsere Ergebnisse.4 Sie bestä­ Bundesparlament nutzt heute seine Instru­
tigt, dass Motionen von Sachbereichskommissio­ mente häufiger als noch vor 15 Jahren, was
nen viel erfolgreicher sind als Einzel- und Frak­ Ausdruck einer zunehmend selbstbewussten
tionsmotionen. Positiv wirkt sich dabei aus, wenn und selbstständigen Legislative sowie eine Fol­
gleichzeitig auch die Schwesterkommission des ge des modernisierten Parlamentsrechts ist.5
anderen Rates dasselbe Anliegen in Form einer Gleichzeitig stehen den stark gestiegenen par­
Motion einreicht. Zudem steigen die Annahme­ lamentarischen Aktivitäten eher bescheidene
chancen, wenn die Kommissionsmotionen mög­ direkte Erfolge gegenüber. Ein wichtiger Grund
lichst ausführlich schriftlich begründet und in hierfür liegt darin, dass die grosse Mehrzahl
der zweiten Hälfte der Legislatur eingereicht der parlamentarischen Vorstösse nicht von
werden. Entgegen den Erwartungen führen aber den Mitteparteien, sondern von den linken
gemäss Wälter viele zusätzliche Mitunterzeich­ und rechten Polparteien zur eigenen Profilie­
nerinnen und -unterzeichner aus dem Rat zu kei­ rung eingereicht wird. Die höchste Erfolgs­
ner signifikant höheren Annahme von Motionen. wahrscheinlichkeit besteht, wenn parlamen­
Diesen Aufwand für das Unterschriftensammeln tarische Vorstösse von einer Kommission oder
können sich die Motionäre also sparen. der CVP-Fraktion stammen und wenn sie zu­
nächst im Ständerat behandelt werden, gleich­
Nachkontrolle wichtig zeitig aber auch ein ähnliches Anliegen im
Nationalrat eingebracht wird. Nicht zu unter­
Nach der Annahme von parlamentarischen schätzen sind aber auch die vielfältigen indi­
Vorstössen im Parlament kann allerdings nicht rekten Wirkungen der verworfenen Vorstösse,
automatisch von einer raschen und vollstän­ die im Fokus zukünftiger Untersuchungen ste­ 4 W älter (2019)
digen Umsetzung durch die Exekutive ausge­ hen ­sollten. 5 Vatter (2018b).
gangen werden. Immer wieder werden par­
lamentarische Vorstösse, die durch die Räte
angenommen wurden, verzögert oder nicht
vollständig umgesetzt. Die Geschäftsprüfungs­
kommissionen (GPK) der beiden Räte haben des­
halb im vergangenen Jahr die Parlamentarische
Verwaltungskontrolle mit einer Evaluation der
Erfüllung angenommener Motionen und Postu­ Adrian Vatter Jonas Brüschweiler
late beauftragt. Der entsprechende Bericht wird Professor für Politik­ Wissenschaftlicher
wissenschaft mit Schwer­ ­Mitarbeiter, Soziale
für Ende Jahr erwartet. Er wird unter anderem
punkt Schweizer Politik ­Dienste der Stadt Zürich
aufzeigen, ob die Umsetzung von Motionen und und Direktor am Institut
Postulaten durch den Bundesrat und die Bun­ für Politikwissenschaft an
der Universität Bern
desverwaltung zeit- und sachgerecht erfolgt.

Literatur
Brüschweiler, Jonas und Adrian Vatter (2018a). Graf, Martin (1991). Motion und Parlamentari- Vatter, Adrian (2018b). Das Parlament in der
Viele Vorstösse, wenig Wirkung? Nutzung sche Initiative. Untersuchungen zu ihrer Hand- Schweiz. Macht und Ohnmacht der Volks-
und Erfolg parlamentarischer Instrumente habung und politischen Funktion. In: Parla- vertretung. Zürich: NZZ Libro.
in der Bundesversammlung, in: Adrian Vatter mentsdienste (Hg.)‚ Das Parlament – «Oberste Wälter, Raphael (2019). Erfolg und Misserfolg
(Hg.). Das Parlament in der Schweiz. Macht Gewalt des Bundes»? Festschrift der Bundes- von Motionen in der Bundesversammlung.
und Ohnmacht der Volksvertretung. NZZ versammlung zur 700-Jahr-Feier der Eidgenos- Eine Analyse der 49. Legislatur (2011–2015).
­Libro: Zürich, S. 69–99. senschaft: 203-221. Bern/Stuttgart: Haupt. KPM-Schriftenreihe Nr. 69. Bern: KPM-­
Brüschweiler, Jonas und Adrian Vatter (2018b). Lüthi, Ruth (2014). Das Parlament. In: K­ noepfel, Verlag.
Viele Vorstösse, wenig Wirkung? Nutzung Peter; Papadopoulos, Yannis; Sciarini, Pas- Wirz, Rolf und Adrian Vatter (2015). Die Par-
und Erfolg parlamentarischer Instrumen- cal; Vatter, Adrian; Hausermann, Silja (Hg.), lamentarische Initiative in der Bundesver-
te in der Bundesversammlung. Erschie- Handbuch der Schweizer Politik, 5. Auflage: sammlung: ein wirkungsloses Instrument
nen auf der Plattform Defacto.expert am 169–192. Zürich: NZZ Libro. der Polparteien? Parlament. Mitteilungsblatt
1. ­Oktober 2018. Vatter, Adrian (2018a). Das politische System der Schweizerischen Gesellschaft für Parla-
der Schweiz. 3. Auflage. Baden-Baden: Nomos. mentsfragen 18(2): 30–40.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  29
POLITIKEVALUATION

Wettbewerbspolitik im Gegenwind
Eine Analyse der Gesetzgebung aus Sicht der Wettbewerbspolitik zeigt, dass wettbewerbs­
fördernde Vorlagen immer weniger mehrheitsfähig sind. Im Gegenteil: Protektionismus
hatte in der vergangenen Legislatur Hochkonjunktur. Eine Auslegeordnung.  
Simon Jäggi, Nicolas Diebold

Abstract    Wettbewerbspolitik hat derzeit einen schweren Stand. Auch parameter wie Preis, Qualität, Leistung, Menge
wenn die wohlfahrtsfördernde Wirkung von Wettbewerb und freien Märk- oder Werbung frei spielen können. Rechtliche
ten weitgehend anerkannt ist, zeichnet sich eine Tendenz ab, dass die Poli- Marktzugangshindernisse in Form von Bewil­
tik andere öffentliche Interessen vermehrt stärker gewichtet. Die Förde- ligungen, Konzessionen, Staatsmonopolen oder
rung und der Schutz von Wettbewerb sind immer weniger mehrheitsfähig.
formellen Anforderungen an die Firmengrün­
Das Parlament hat zahlreiche wettbewerbspolitische ­Vorstösse abgelehnt
und in vielen Gesetzesrevisionen direkt oder indirekt den Wettbewerb dung schwächen den Wettbewerb. Gleiches gilt
­geschwächt. für regulatorische Eingriffe in die Wettbewerbs­
parameter, beispielsweise Tarifregulierungen,

W  ieso sind gewisse Länder leistungsfähi­


ger als andere? Wieso wurde in vielen
Ländern ein ansehnliches Wohlstandsniveau
Qualitätsvorschriften oder Mengen- und Wer­
bebeschränkungen. Auch wirtschaftspoliti­
sche Fördermassnahmen wie Staatsgarantien,
erreicht? Zumindest in der Wissenschaft ist Subventionen, öffentliche Aufträge und Steuer­
eine unbestrittene Komponente dafür die wett­ erlasse können zu Wettbewerbsverzerrungen
bewerbsorientierte Marktwirtschaft. Gemäss führen.
der ökonomischen Theorie führt Wettbewerb Solche Regulierungen verfolgen allerdings
zu besseren Ergebnissen und höherem Wohl­ nicht immer strukturpolitische Ziele, sondern
stand, als wenn Unternehmen vor Konkurrenz dienen oftmals wichtigen öffentlichen Interes­
geschützt sind. Denn Unternehmen wetteifern sen wie Sicherheit, Konsumentenschutz, Um­
auf Märkten um Kunden und sind bestrebt, sich weltschutz und anderem. Es stellt sich deshalb
durch ein besseres Preis-Leistungs-Verhält­ jeweils die Frage: Ist eine Regulierung wirklich
nis von der Konkurrenz abzuheben. Das sorgt erforderlich und geeignet, um das angestreb­
für unternehmerische Fitness. Aber: Wettbe­ te Ziel zu erreichen? Und rechtfertigt das an­
werb führt nicht für alle Marktteilnehmer auto­ gestrebte Ziel die wettbewerbshemmende Wir­
matisch zum Erfolg. Er ist vielmehr ein Ent­ kung der Regulierung tatsächlich? Werden
deckungsverfahren für die optimale Art und nämlich Unternehmen regulatorisch vor Wett­
Weise, wie Güter und Dienstleistungen produ­ bewerb geschützt oder versuchen sie, sich durch
ziert werden. Wer an der Nachfrage vorbeipro­ Abreden oder Fusionen dem Wettbewerb zu
duziert, der wird seine Produkte nicht verkau­ entziehen, bekommen insbesondere die Konsu­
fen, Verluste machen und letztendlich aus dem menten dies in Form von höheren Preisen oder
Markt ausscheiden. Dafür können wiederum schlechter Qualität zu spüren.
andere Unternehmen die Chance nutzen und
mit innovativen Ideen Marktanteile gewinnen. Verfassungsziel Wettbewerbsschutz
Konkurse und Pleiten sind für die Betroffenen
oft unschön und einschneidend, aber sie sind Aus diesem Grund hat der Souverän den ord­
für ein gesundes und wohlstandsförderndes nungspolitischen Grundsatzentscheid für
Wettbewerbssystem langfristig unabdingbar.1 eine freie Marktwirtschaft sowie den Schutz
Wettbewerb setzt voraus, dass Markteintritte des Wettbewerbs und der freien Berufsaus­
1 D
ie Autoren vertreten und Austritte frei von rechtlichen Hindernissen übung vor staatlicher Überregulierung und pri­
in diesem Artikel ihre
persönliche Auffassung. möglich sind und die zentralen Wettbewerbs­ vaten Wettbewerbsbeschränkungen in der

30  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


Schreiner in der Schweiz bezahlen mehr
für Importholz als ihre ausländischen
­Berufskollegen.
ALAMY
POLITIKEVALUATION

Bundesverfassung2 verankert. Zudem hat der Netzsperren vor ausländischer Konkurrenz


Bund seit Mitte der Neunzigerjahre mit dem Pro­ ­geschützt werden. Damit wurde der Wettbewerb
gramm zur marktwirtschaftlichen Erneuerung weitgehend beseitigt. Auch das Volk erhörte die
eine Vielzahl von wettbewerbsfördernden Ge­ Argumente zugunsten einer stärkeren Konkur­
setzen erlassen. Dazu zählen etwa ein griffiges renz schliesslich nicht: In der Referendumsab­
Kartellgesetz, ein Beschaffungsgesetz, ein Bin­ stimmung wurde das Geldspielgesetz sehr deut­
nenmarktgesetz, das Gesetz über den Abbau von lich angenommen.
technischen Handelshemmnissen sowie Sekto­
renregulierungen in der Telekommunikation, Beschaffungsmarkt
der Stromversorgung, in den Postdiensten und Ein weiteres Beispiel ist der öffentliche Beschaf­
vielem mehr. Verschiedene dieser wettbewerbs­ fungsmarkt. Das Beschaffungsrecht der Neun­
rechtlichen Erlasse sind Anfang der Nullerjahre zigerjahre war klar darauf ausgerichtet, die re­
zusätzlich verstärkt worden. gional abgeschotteten Beschaffungsmärkte
In den letzten Jahren hingegen scheinen die schweizweit und international zu öffnen und
Förderung und der Schutz von Wettbewerb im­ den Wettbewerb zu fördern. Die schweizeri­
mer weniger mehrheitsfähig zu sein. Auch wenn sche Exportwirtschaft hat so Zugang zu öffent­
vordergründig für eine liberale Wirtschaftsre­ lichen Aufträgen im Ausland erhalten, und die
gulierung und für Wettbewerb plädiert wird, öffentliche Hand profitiert von effizienteren
entpuppt sich dies bei genauerem Hinsehen oft Beschaffungen. Doch im Rahmen der Total­
als Scheinheiligkeit. Die wenigen politischen revision des öffentlichen Beschaffungsrechts
Vorstösse, die den Wettbewerb in unterschied­ von Bund und Kantonen gibt es starke protek­
lichen Sektoren fördern wollten, hatten in der tionistische Tendenzen. Diese zielen darauf ab,
letzten Legislatur kaum eine Chance. Abgelehnt die Marktöffnung und den Wettbewerb als be­
wurden etwa Vorschläge hinsichtlich der Wett­ schaffungsrechtliche Leitprinzipien zu relati­
bewerbsneutralität von Staatsunternehmen, vieren. Neu ist gemäss dem Bundesgesetzge­
der Kontrolle von staatlichen Beihilfen, der er­ ber die «volkswirtschaftliche Nachhaltigkeit»
leichterten Tätigkeit von Fernbussen oder der als beschaffungsrechtliche Zielsetzung hin­
freien Preisgestaltung bei Konsumkrediten. Da­ zugetreten. 4 Zudem hat er die «unterschied­
neben wurden zahlreiche Vorlagen verabschie­ lichen Preisniveaus» in den Herkunftsländer
det, welche den Wettbewerb in der Schweiz ins­ der Anbieter als weiteres Zuschlagskriterium
gesamt schwächen, wie die folgenden Beispiele eingeführt.5 Mit diesen Regelungen bringt der
zeigen. Gesetzgeber den politischen Willen zum Aus­
druck, dass öffentliche Aufträge grundsätz­
Glücksspielmarkt lich an Schweizer Unternehmen erteilt werden
Ein Beispiel ist das Geldspielgesetz. Nicht nur sollten. Auch auf kantonaler Ebene zeichnen
in der physischen, sondern auch in der digita­ sich ähnliche Tendenzen ab. Zum Beispiel beim
len Welt erfreuen sich Glücksspiele grosser Be­ neuen Vergabegesetz des Kantons Tessin. Die­
liebtheit. Um die Folgen der Spielsucht besser ses enthält vor dem Hintergrund der Volksini­
zu bekämpfen, ist die Branche daher traditio­ tiative mit dem Titel «Prima i nostri» verschie­
nell stark reguliert und weitgehend dem Wett­ dene Mechanismen, die es den Vergabestellen
bewerb entzogen. Erfreulich sind diese staat­ ermöglichen, Tessiner Unternehmen bei Aus­
lich regulierten und regionalen Monopole auch schreibungen zu bevorteilen.
für die öffentliche Hand, welche rund die Hälf­
te der Erträge3 erhält. Neue digitale ausländi­ Notariatsmarkt
sche Wettanbieter stiessen nach der Jahrtau­ Doch damit nicht genug. Weitere Rückschläge
2 S iehe Art. 27, 94-96 BV.
sendwende auch in der Schweiz auf eine grosse gibt es im Notariatsmarkt. Bis heute sieht das
3 Schweizer Casino Ver- Nachfrage und setzen den physischen Kasinos kantonale Beurkundungsrecht vor, dass Lie­
band, Jahresbericht
2018. zu. Der Gesetzgeber beschloss, den Schweizer genschaftsverträge bei einem Notar in dem
4 Siehe Art. 2 lit. a rev- Betreibern zwar das Online-Glücksspiel zu er­ Kanton beurkundet werden müssen, in dem
BöB.
5 Siehe Art. 29 revBöB. lauben, gleichzeitig sollten sie jedoch mittels auch das Grundstück liegt. Der Bundesrat

32  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

AUFBRUCH
STATT
ABBRUCH
TOP SPEAKER

Ignazio Cassis
Sigmar Gabriel
Doris Leuthard
Peter Spuhler
Tidjane Thiam

Peter Spuhler
VR-Präsident Stadler Rail

ANNUAL MEETING
3. + 4.12.2019 / KKL Luzern
Impulse für eine starke Schweiz und ein starkes Europa.
europaforum.ch

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  33
POLITIKEVALUATION

hatte vorgesehen, im Rahmen einer Revision nach dem Willen des Gesetzgebers also beibe­
der Bundesvorschriften zum Notariatsrecht halten werden. Zum Nachteil des Wettbewerbs
den ­Grundsatz der Freizügigkeit der öffentli­ in der Schweiz.
chen Urkunde einzuführen. Diese Regelung
hätte den Wettbewerb zwischen den Nota­ Liberale Wirtschaft ist bedroht
ren erheblich belebt, zumal die Notariatstari­
fe zwischen den Kantonen stark variieren. Die Diese ausgewählten Beispiele sind nur die Spit­
Notariatsverbände haben den Vorentwurf aber ze des Eisbergs. Es liesse sich ohne Weiteres
mit allen Mitteln bekämpft, sodass die Vorla­ noch eine Vielzahl von wettbewerbsbeschrän­
ge im Bundesparlament chancenlos gewesen kenden Vorlagen nennen: zum Beispiel der Im­
wäre. Das mit derselben Stossrichtung verbun­ portschutz von Fleischprodukten durch die Än­
dene Postulat der grünliberalen Nationalrätin derung der Zolltarifnummer von «Würzfleisch»,
Kathrin Bertschy6 zur schweizweiten Libera­ die gescheiterte Revision des Kartellgesetzes,
lisierung des Notariatswesens hat der Natio­ die Ablehnung einer landesweiten Harmoni­
nalrat im Frühjahr 2016 hochkant bachab ge­ sierung der Ladenöffnungszeiten, die Verzöge­
schickt. Einen schweren Stand hat auch der rung der vollen Strommarktliberalisierung, die
Vorschlag des Bundesrats, die Gründung von neuen Deklarationsvorschriften für importierte
einfach strukturierten Gesellschaften von der Lebensmittel, die detaillierten Vorschriften für
Beurkundungspflicht auszunehmen. Die admi­ Gesundheitsberufe, das Verbot von bestimmten
nistrative Erleichterung von Firmengründun­ Vertragsklauseln für Online-Buchungsplattfor­
gen würde Markteintrittshürden senken und men oder die verschiedenen Vorlagen zur Ban­
den Wettbewerb stärken. Doch das Geschäft kenregulierung, zur Alkoholgesetzgebung oder
droht im Parlament zu scheitern. zur «Swissness»-Regulierung.
Der Wettbewerb und die damit verbundene
Holzmarkt Wohlfahrt werden heute oft als selbstverständ­
Auch ausländisches Holz darf in der Schweiz lich betrachtet. Dabei läuft die liberale Wirt­
nicht ohne Weiteres in Verkehr gebracht wer­ schaftsordnung Gefahr, durch die Vielzahl von
den. Die Verordnung über die Deklaration wettbewerbshemmenden Regulierungen in ver­
von Holz und Holzprodukten verpflichtet die schiedenen Bereichen ausgehöhlt und unter­
Händler, die Herkunft und die Art des Holzes laufen zu werden. Aus Sicht der Gesamtwohl­
zu deklarieren. Da unsere Nachbarländer diese fahrt wäre es deshalb wünschenswert, dass sich
Regelung nicht kennen, ist es für Möbelherstel­ das Wettbewerbsprinzip in Zukunft wieder ver­ 6 P ostulat 15.4057:
«Wettbewerb statt
ler, Schreiner und andere Holzverarbeiter nicht mehrt in der Gesetzgebung durchsetzt und ent­ ­Protektionismus.
immer möglich, nach Schweizer Vorschriften sprechend dem Verfassungsauftrag als legitimes Schweizweite Liberali-
sierung des Notariats-
deklariertes Holz im benachbarten Ausland zu öffentliches Interesse wahrgenommen wird. wesens».
beziehen. Dadurch entsteht ein typisches Han­
delshemmnis, welches den Wettbewerb in der
Schweiz schwächt und für höhere Preise sorgt.
Der Bundesrat hat Ende 2017 zwar beschlos­
sen, die entsprechende Regelung aufzuheben,
das Handelshemmnis zu beseitigen und statt­
dessen die EU-Regelung einzuführen, welche
vor allem den Handel mit illegal gefälltem Holz
unterbinden möchte. Das Parlament gewichtet Simon Jäggi Nicolas Diebold
Dr. rer. oec., Leiter R
­ essort Professor für öffentliches
aber andere Interessen stärker: In der Beratung Wachstum und Wett­ Recht und Wirtschafts­
zum Umweltgesetz, welche derzeit im Gang ist, bewerbspolitik, Staats­ recht sowie Direktor
sekretariat für Wirtschaft des Instituts für Wirt­
hat der Nationalrat nicht nur die EU-Regelung, (Seco), Bern schaft und Regulierung
sondern auch die bestehenden Deklarations­ (Wire), Universität Luzern;
pflichten in das Gesetz aufgenommen. Die pro­ ­Mitglied der Wettbe­
werbskommission (Weko)
tektionistisch wirkende Holzdeklaration soll

34  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

Wann funktionieren politische


Kampagnen?
Bei politischen Kampagnen kommt die Auswertung oft zu kurz. Damit verspielen die
politischen Akteure eine Chance.  Urs Bieri

Abstract  Politische Kommunikation erfolgt nie im luftleeren Raum. Sie trifft Politische Kommunikation geht somit über
oft auf vorhandene Wertehaltungen, sie findet unter einem bestimmten ge- den Transport von Inhalten via geeignete Me­
sellschaftlichen Klima statt, und sie reibt sich an Konfliktmustern auf der dienkanäle hinaus. Vielmehr handelt es sich
Ebene der meinungsbildenden Eliten. Die komplexen Wechselwirkungen um einen komplexen und interdependenten
zwischen diesen Faktoren und der geplanten Botschaft machen eine Ana-
Austausch von Information in einem nicht nur
lyse der eigenen Kommunikation meist unabdingbar. Für die Evaluationen
steht eine breite Palette von Instrumenten zur Verfügung: Je nach Zielgrup- wohlgesinnten Umfeld.
pe und Zielsetzung der Kommunikation eignen sich etwa Fokusgruppenge-
spräche, Topics-Analysen, Befragungen und Modellierungen von Daten. Dispositionsansatz von GFS Bern
Zum systematischen Verständnis von Kommu­

W  enn Exekutivpolitiker von mittelgrossen


Städten die Smartphone-Kamera nicht
nur zum Fotografieren von Landschaftsbil­
nikation in einem (gesellschafts)politischen
Umfeld entwickelte das Forschungsinstitut GFS
Bern den sogenannten Dispositionsansatz. Der
dern benutzen, weiss das am Schluss die ganze Ansatz trägt der Tatsache Rechnung, dass poli­
Schweiz. Eine Affäre um Nacktbilder am Arbeits­ tische Kommunikation nie im luftleeren Raum
platz kostete den ehemaligen Stadtpräsidenten stattfindet, sondern stark von verschiedenen
von Baden, Geri Müller, das politische Amt. Auch intervenierenden Elementen abhängt.   Eine
wenn ein solcher Skandal in der Politik nicht der Meinung zu einem politischen Phänomen ent­
Normalfall darstellt, zeigt er exemplarisch, dass steht dabei in Abhängigkeit von vier intervenie­
politische Kommunikation in der Wirkungskraft, renden Variablen.
aber auch im notwendigen Professionalisie­ Die erste Variable sind die Prädispositio-
rungsgrad anspruchsvolle Kommunikation ist. nen. Damit sind Werthaltungen, Stereotypen,
Die Komplexität beginnt schon bei der kom­ Einstellungen und Alltagserfahrungen rund
munikativ relevanten Zielgruppe – der Öffent­ um das (gesellschafts)politische Phänomen ge­
lichkeit. Als Faustregel gilt: Je grösser die ad­ meint. Die Prädispositionen bilden die Basis für
ressierte Öffentlichkeit, desto komplexer und die politische Meinungsbildung. Sie entschei­
anforderungsreicher ist politische Kommu­ den, welchen Einfluss politische Kommunika­
nikation.1 Braucht es für Öffentlichkeit am tion überhaupt haben kann. Sind sie stark aus­
Stammtisch nicht viel mehr als den Willen, geprägt, kann man erzählen, was man will – die
sich auszutauschen, bedingt das Spielen auf Meinung wird sich nicht ändern. So geschehen
der kommunikativen Klaviatur der massenme­ bei der Kommunikation zur Abzockerinitiative,
dialen Öffentlichkeit gute Kenntnisse aller re­ wo die Wirtschaft mit grossem Aufwand ver­
levanten Intermediäre, der massenmedialen suchte, eine Gegenposition sichtbar zu machen,
(und sozialmedialen) Kanäle, aber auch der dis­ und damit deutlich scheiterte.
persen Zielgruppen. Als würde dies nicht genü­ Die zweite Variable ist das zu einem be­
gen, kommt erschwerend hinzu, dass man mit stimmten Zeitpunkt vorherrschende Klima:
der eigenen Kommunikation nie allein ist und Es spielt eine Rolle, in welchem wirtschaftli­
1 V gl. Gerhards und um Medienaufmerksamkeit buhlen muss. Oft chen, gesellschaftlichen, aber auch individu­
Neidhardt (1990).
2 Schneider Stingelin
nimmt jemand zudem – ebenfalls öffentlich – ellen Umfeld eine politische Meinung gemacht
(2014). eine dezidierte Gegenposition ein. wird. So kann eine Rezession die politische

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  35
POLITIKEVALUATION

Kommunikation zum Wirtschaftsstandort schätzt und was sie zu allen vier intervenieren­
sichtbar befördern. Allerdings können sich den Variablen denkt.
die Klimata schnell verändern. Exemplarisch Auch wenn unterdessen nur noch selten auf
hat das Schweizer Stimmvolk im Februar 2014 eine Evaluation der eigenen Kommunikation
die Masseneinwanderungsinitiative angenom­ verzichtet wird, beobachten wir noch viel zu oft,
men, welche eine rigidere Einwanderungspoli­ dass man die Evaluation auf ein absolutes Mini­
tik forderte. Drei Jahre später akzeptierte das mum beschränkt. Ein Medienclipping gibt allen­
gleiche Volk eine sehr niederschwellige Umset­ falls Einblick in das Medieninteresse gegenüber
zungsgesetzgebung, und das der eigenen Kommunikation, sagt aber nichts
Referendum dagegen schei­ aus über eine Verhaltensänderung in der Bevöl­
Das Stimmvolk prüft terte an der Unterschriften­ kerung, geschweige denn über die Effizienz des
hürde. Mitteleinsatzes.
nicht jedes politische
Politische ­Meinungsbildung Die Zürcher Kommunikationswissenschaft­
Vorhaben im Detail. geschieht auch nicht auf der lerin Colette Schneider Stingelin unterscheidet
berühmten ­­«grünen ­Wiese», drei Arten von Evaluation.2 Der erste Typus ist
wo alles zum ersten Mal gedacht wird. Viel­ die formative Evaluation: Sie bildet die strate­
mehr kommen bestimmte Konfliktmuster in- gische Informationsanalyse für die Kommuni­
nerhalb der meinungsbildenden Eliten (dritte kationskonzeption. Dies beinhaltet Kenntnis
Variable) zum Zuge: Parteien, Verbände und Be­ zum Informationsstand in der Zielgruppe wie
hörden beziehen zu einem Kommunikationsvor­ auch deren Einschätzung zu allen relevanten
haben unterschiedliche Positionen. Diesen Eli­ intervenierenden Faktoren. Als zweite Evalua­
ten kommt eine grosse Bedeutung zu, denn das tionsart nennt Schneider Stingelin die Prozess-
Stimmvolk prüft nicht jedes politische Vorha­ evaluation: Eine permanente Beobachtung der
ben im Detail. Oft werden Entscheidungen auf Kommunikationsschritte wie auch des Kommu­
Basis einer Parteiparole oder eines grundsätzli­ nikationsumfelds ermöglicht, die Kommuni­
chen Behördenvertrauens getroffen, manchmal kation an eine veränderte Realität anzupassen.
setzen sich die Stimmbürger aber auch über Ent­ Schliesslich gilt es mit der Post-Evaluation die
scheidungen der Eliten hinweg, um «mal ein Zei­ Kommunikationswirkung zu analysieren.
chen zu setzen». In dieser Ambivalenz wird er­ Gerade bei grossen und langfristigen Kom­
klärbar, wieso die unbekannte Behördenvorlage munikationskampagnen erscheint die Nutzung
zum «Pulverregal» im Jahr 1997 über 80 Prozent aller drei Evaluationsarten vor, während und
Zustimmung erhielt, während die Minarettini­ nach einer Kommunikation zwingend. Bei klei­
tiative im Herbst 2009 trotz klarer Ablehnung im neren Kommunikationsanstrengungen gilt es
Parlament vom Stimmvolk angenommen wurde. pragmatisch zu sein, ohne auf Evaluation ganz
Erst an vierter Stelle entfacht die politische zu verzichten.
Kommunikation ihren Einfluss, sei dies in Form
einer Präventionskampagne einer Bundesver­ Werkzeugkasten zur Evaluation
waltung oder einer Abstimmungskampagne.
Dabei ist zentral, dass politische Kampagnen oft Spezialisten für die Evaluation von politischer
eine Gegenkommunikation anregen. In einer Kommunikation haben eine Vielzahl an Instru­
Abstimmungssituation ist das selbsterklärend; menten zur Hand. Das ideale Werkzeug oder die
aber auch bei einer Präventionskampagne kann ideale Kombination verschiedener Werkzeuge
es eine Metakommunikation darüber geben, ob bestimmen sich dabei durch die relevante Ziel­
die öffentliche Hand nicht Behördenpropaganda gruppe, die Zielsetzung und Stossrichtung der
betreibt. Kommunikation sowie das vorhandene Budget.
Um erfolgreich zu kommunizieren, gilt es all Mittels qualitativer Befragungsmethoden (Fo­
diese Variablen schon bei der Analyse der Aus­ kusgruppen oder Grossgruppengespräche) kön­
gangslage proaktiv mitzudenken. Das heisst: nen beispielsweise Einstellungen oder Verhal­
Bevor man zu kommunizieren beginnt, sollte tensabsichten zu politischen Themen gemessen
man wissen, wie die Zielgruppe das Thema ein­ werden, deren Meinungsbildung stark diskursiv

36  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

entsteht und wenig auf Fachexpertise angewie­ ter Personen aufweisen, die mit dem Rauchen
sen ist. Stark werthaltige Themen oder Themen aufgehört haben. In einem zweiten Schritt nutzt
mit grossem Alltagsbezug eignen sich ideal dazu. man das Modell, um für jeden (statistisch er­
Um den Diskurs in Massenmedien oder auf fassten) Raucher eine Wahrscheinlichkeit zu be­
Social Media zu evaluieren, eigenen sich Topics-­ rechnen, dass er, richtig motiviert, mit Rauchen
Analysen. Eine Topics-Analyse geht dabei den aufhören könnte. Eine Rauchstopp-Kampagne
entscheidenden Schritt über das einfache Sam­ könnte in der Folge konkret Gruppen angehen,
meln und Lesen von Beiträgen hinaus: Die Inhal­ welche erhöhte Erfolgschancen aufweisen.
te werden auf relevante Inhalte zurückgeführt, Letztlich gilt: Kommunikation ist im Wan­
anschliessend wird eruiert, in welchem inhalt­ del, das trifft auch auf die politische Kommuni­
lichen Rahmen eine Diskussion stattfindet res­ kation zu. Die Grundsätze hinter der Kommu­
pektive nicht stattfindet. So lässt sich erkennen, nikation und deren Evaluation gelten aber nach
in welchem Kontext und mit welchen Worten wie vor. Eine wirksame und effiziente Kommu­
ein Thema diskutiert wird, aber auch, wie die­ nikation ist angewiesen auf Professionalität in
se Rahmen aufeinander wirken. Damit erkennt Planung, Durchführung – und eben auch auf
man frühzeitig, auf welchen Widerstand die Evaluation. Der Verzicht auf eine vollständi­
eigene Kommunikation stossen könnte und wie ge Analyse der Ausgangslage und eine fundier­
relevant dieser Widerstand ist. te Erfolgskontrolle ist vergleichbar damit, mit
dem Auto von Bern nach Zürich zu fahren, ohne
Auf Zielgruppe fokussieren den Weg zu kennen, und am Schluss nicht mal
zu prüfen, ob man Zürich nun erreicht hat. Viel­
Meinungen und Verhaltensabsichten wiederum leicht kommt man irgendeinmal in Zürich an,
können mit Erhebungen abgefragt werden. Die vermutlich aber nicht, und effizient ist es ganz
geeignete Erhebungsmethode richtet sich nach sicher nicht.
der relevanten Zielgruppe und variiert zwi­
schen Online- und Telefonbefragungen sowie
persönlichen und schriftlichen Interviews. Bei­
spielsweise ist die durchschnittliche Urnengän­
gerin in der Schweiz älter als 57 Jahre alt. Inte­
ressiert die Meinung der mobilisierungsfähigen
Stimmberechtigten, macht es wenig Sinn, die­
se Altersgruppe mit einer Onlineumfrage anzu­
sprechen – Telefonbefragungen bleiben hier der Urs Bieri
Goldstandard. Politikwissenschafter, Co-Leiter und Mitglied des
­Verwaltungsrats von GFS Bern
Mittels einer Modellierung, die auf erhobe­
nen oder vorhandenen Daten basiert, lassen sich
auf statistischem Weg bis hin zum einzelnen In­ Literatur
Gerhards, J. und Neidhardt, F. (1990). Strukturen und Funktionen
dividuum Wahrscheinlichkeitsmodelle für an­ ­moderner Öffentlichkeit. Fragestellungen und Ansätze. Berlin: WZB.
gestrebtes Verhalten errechnen. Beispielsweise Schneider Stingelin, C. (2014). Gesundheitskampagnen in der
Schweiz: Integriertes Kampagnenmanagement mit theoretischer
kann man statistisch modellieren, welches Mus­ Fundierung und Evaluation. Konstanz: UVK.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  37
«Wer weiss noch, welcher Kandidat
was vor vier Jahren versprochen hat?»
Politologieprofessor Georg Lutz.

JONAH BAUMANN / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


FOKUS

«Bisherige werden kaum abgewählt»


Wie treffen Wähler ihre Wahlentscheide? Die Vorstellung von gut informierten Bürgern,
die Politiker mit schlechtem Leistungsausweis abwählen, sei eine Illusion, sagt der Poli­
tologe Georg Lutz.  Nicole Tesar

Herr Lutz, die härteste Politikevaluation auf Ja, unsere Wählerbefragungen zeigen, dass im
nationaler Ebene findet alle vier Jahre mit der Jahr 2015 20 Prozent der Wählenden Smartvote
Wahl des National- und des Ständerats statt. als Informationsquelle genutzt haben. Aller­
Wie wichtig ist der Leistungsnachweis der dings ist nicht ganz klar, wie stark Smartvote
Parlamentarier für ihre Wiederwahl? letztlich den Entscheid beeinflusst. Natürlich
Theoretisch ist dieser extrem wichtig. In einer gibt es immer wieder Kritik am dahinterstehen­
Demokratie geht man davon aus, dass die den Algorithmus und an den selektiv ausgewähl­
Wähler in solchen regelmässigen Wahlen die ten Fragen. Darüber kann man sich streiten.
Parteien und die Regierung darauf prüfen, was Aber trotzdem: Wenn man bedenkt, dass man
sie in der vergangenen Legislatur gemacht ha­ sonst oft einfach über den Daumen entscheidet
ben. Dazu braucht es mündige, gut informierte und Leute wählt, die man sympathisch findet
Bürger. In der Realität ist das aber kaum so. Die oder kennt, dann kann man mit Smartvote viel
Leute sind nur selektiv informiert. Viele haben informierter entscheiden.
beschränkte Kenntnisse über die Programme
und können deshalb die Parteien und Kandidie­ Was ist dann ausschlaggebend, wen man wählt?
renden kaum bewerten. Zum einen Gewohnheiten. Viele Leute haben
eine relativ stabile ideologische Ausrichtung
Dann ist die Einhaltung von Wahlversprechen und identifizieren sich mit einer Partei. Umfra­
auch nicht relevant? gen zeigen, dass sich über 50 Prozent einer poli­
Wer weiss noch, welcher Kandidat was vor vier tischen Partei nahe fühlen. Diese wählen dann
Jahren versprochen hat? Bei den Kandidie­ immer diese Partei oder zumindest innerhalb
renden haben die Bisherigen einen deutlichen des gleichen ideologischen Blocks.
Bonus. Bisherige werden kaum abgewählt. Und
wenn es doch vorkommt, dann, weil ihre Liste Das klingt zu einfach, dann würde es gar keine
weniger oder keinen Sitz mehr gemacht hat, und Veränderungen geben.
nicht, weil die Wähler sie nicht mehr wollten. Natürlich gibt es auch Leute, die sich umfassend
Die Abwahl von Christoph Mörgeli bei den Na­ informieren. Beispielsweise ist die Themenkon­
tionalratswahlen 2015 war ein Ausnahmefall. junktur wichtig. Die Parteien, welche die The­
men vertreten, die auf der politischen Agenda
Sind die Wähler schlecht informiert über die zuoberst sind, legen oft bei den Wahlen zu.
Kandidaten?
Für die meisten ist Politik höchstens eine Georg Lutz
Nebenbeschäftigung. Es ist nicht das, was sie Der 47-jährige Georg Lutz ist seit 2016 Direktor des
emotional bewegt. Die Politik ist im Alltag vieler Schweizer Forschungszentrums für S­ ozialwissenschaften
Menschen relativ fern. (Fors) und Professor für Politikwissenschaften an der
Universität Lausanne. Zudem ist er Projektleiter des For-
schungsprojekts «Voto», das nach jeder eidgenössischen
Eine Möglichkeit, sich genauer über die Volksabstimmung die Beweggründe für die Teilnahme und
Positionen der Kandidierenden zu informieren, die Entscheide der Schweizer Stimmberechtigten erhebt.
Von 2008 bis 2016 war Lutz Projektleiter der S­ chweizer
bietet die Website Smartvote.ch des politisch
Wahlstudie «Selects». Seine ­Forschungsschwerpunkte
und konfessionell unabhängigen Vereins ­beinhalten das Wählerverhalten, Wahlbeteiligungen, Wahl-
Politools. Wird diese von den Wählern genutzt? systeme sowie Schweizer Politik und Umfragemethodik.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  39
POLITIKEVALUATION

Welche Themen haben in den diesjährigen Spielt die Taktik der FDP letztlich den Grünen
Wahlen Hochkonjunktur? in die Hände?
Für einige Wähler sind gewisse Themen kons­ Ja, vermutlich. Denn es befördert die Stimmung,
tant wichtig: die hohen Gesundheitskosten, die dass das Klima eines der wichtigsten Themen ist.
Altersvorsorge oder die Ängste vor einer Über­ Und weil es eines der wichtigsten Themen ist, be­
fremdung. Bei anderen Wählern verändert sich günstigt es die grünen Parteien. Vor vier Jahren
der Themenschwerpunkt teilweise stark. So hat war es das Gleiche mit dem Migrationsthema: Die
etwa die Klimafrage im letzten Jahr stark an anderen Parteien wussten, egal wie sie sich posi­
Bedeutung gewonnen. Umgekehrt war vor vier tionierten, es spielte der SVP in die Hände.
Jahren die Migration für sehr viele wichtig. Im
Moment ist dieses Thema aber deutlich weniger Also noch wichtiger als die Kandidierenden
häufig auf der politischen Prioritätenliste. sind die Profile der Parteien?
Es ist beides. Die meisten Leute wählen in erster
Wem spielt das in die Hände? Linie Parteien und treffen dann noch eine Aus­
Ganz klar den Grünen und den Grünliberalen. wahl innerhalb dieses Spektrums für bestimmte
In unseren Befragungen haben wir festgestellt, Kandidaten. Die wenigsten schreiben zehn neue
dass die Wähler das Thema Umweltpolitik Namen auf die Liste, sondern streichen oder
kaum mit der SP oder anderen Parteien verbin­ kumulieren nur einzelne. Und dort spielen dann
den. Extrem gesagt: Wenn die SP beispielsweise oft andere Faktoren eine Rolle: Einige wählen
einen Klimawahlkampf machen würde, dann nur Frauen, andere wählen jemanden, der den
würde auch das den Grünen helfen. gleichen Beruf hat. Und wieder andere finden es
sympathisch, dass ein Kandidat Kinder hat oder
Das heisst, auch die FDP kommt zu spät, einen militärischen Grad.
wenn sie sich jetzt noch mit der Klimapolitik
profilieren will? Wann spielt die Konjunkturlage eine Rolle?
Ich glaube, hier gibt es noch ein Glaubwürdig­ In anderen Ländern ist sie relevant. Beispiels­
keitsproblem. Diese Positionen kann man nicht weise in den USA: Im Moment sind die kon­
so kurzfristig aufbauen. junkturellen Aussichten gut, und wenn das jetzt

40  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


FOKUS

noch ein Jahr anhält, dann ist das ein wichtiger eine Gegenbewegung erzeugt, die ein mobilisie­
Faktor für die Wahlchancen von Donald Trump. render Faktor war. Das wird in den diesjährigen
In der Schweiz spielt dieser Mechanismus nicht, Wahlen nicht der Fall sein, weil die SVP kriselt.
weil alle grossen Parteien in der Regierung sind
und man niemanden dafür verantwortlich Zum Wahlkampf: In der Wahlstudie «Selects»
machen kann. Er findet aber indirekt über die haben Sie ausgerechnet, dass ungefähr 40 000
Themenkonjunktur statt: Bei wirtschaftlichen Franken pro gewählten Kandidaten ausgegeben
Problemen und hoher Arbeitslosigkeit profitie­ wurden. Wie sieht es dieses Jahr aus?
ren Parteien wie die FDP und die SP. Ihre Forde­ Diese Zahlen sind Schätzungen und Hochrech­
rungen nach einem besseren wirtschaftlichen nungen, die nur die Kandidierenden betreffen.
Umfeld oder einem starken sozialen Sicher­ Was die Parteien und Interessenverbände aus­
heitsnetz sind für die Wähler glaubwürdiger. geben, ist nicht enthalten. Ich gehe davon aus,
dass die Ausgaben tendenziell weiter steigen.
Wenn Sie eine Bilanz ziehen über die ver- Wie stark, ist aber extrem schwer abzuschätzen,
gangene Legislaturperiode – war das eine weil es keine Transparenz über Politikfinanzie­
­Legislatur zum Vergessen? rung in der Schweiz gibt.
So weit würde ich nicht gehen. Aber es ist sicher
nicht eine Legislatur, in der man es geschafft Sollte mehr Transparenz bei den Wahlkampf-
hat, wichtige Reformen anzugehen. Bei den budgets herrschen?
grossen Herausforderungen – dem Verhältnis In einer Demokratie gilt der Grundsatz der
zu Europa, der Altersvorsorge, den Gesund­ Gleichheit. Dieser bedeutet zum einen das all­
heitskosten sowie der Klimapolitik – haben die gemeine Wahlrecht, aber auch, dass theoretisch
grossen Würfe gefehlt. Gerade das Europados­ alle die gleichen Chancen haben sollten, sich in
sier ist eine riesige Baustelle. Weder Bundes­ den politischen Diskurs einzubringen. Geld ver­
rat noch die Parteien haben es geschafft, eine zerrt das massiv. Unsere Zahlen zu den Ausga­
tragfähige Vorwärtsstrategie durchzusetzen. ben von Kandidierenden zeigen: Kandidierende
Immerhin bei der Unternehmenssteuerreform mit mehr Geld machen mehr Stimmen. Denn
hat man mit der AHV-Kompensation einen Ab­ bei den Kandidierenden ist die Währung, um
stimmungserfolg feiern können. gewählt zu werden, die Bekanntheit. Und die
kann man mit Kampagnen erhöhen. Um diese
Vor vier Jahren gab es einen Rechtsrutsch Ungleichheit zu korrigieren, gibt es zwei Mög­
und hohe Erwartungen an liberale Projekte. lichkeiten: Entweder man beschränkt das Geld
Ich habe nie zu denen gehört, die glaubten, die für Wahlkämpfe insgesamt oder limitiert die
knappe Mehrheit von FDP und SVP im Natio­ zulässigen Spenden pro Person, wie das Belgien
nalrat würde grundlegend etwas ändern. Dafür oder Frankreich machen. Oder man macht zu­
gibt es plausible Gründe: Erstens machen FDP mindest transparent, wer sich Öffentlichkeit
und SVP nicht systematisch Koalitionen, son­ mit Geld erkaufen kann. In der Schweiz war
dern allenfalls punktuelle Absprachen. Und man bisher mehrheitlich der Meinung, dass kei­
auch dann sind die Mehrheiten im Nationalrat ne dieser Möglichkeiten sinnvoll ist.
so knapp, dass sie nicht immer tragfähig sind.
Hinzu kommt, dass die SVP im Ständerat eine Die Kantone Schwyz und Freiburg haben solche
marginale Rolle spielt. Zudem wird man an der Forderungen bereits angenommen.
Urne sowieso zurückgepfiffen, wenn man allzu Ja, im Moment kippt die Stimmung, überra­
radikale Forderungen stellt. schenderweise auch in bürgerlichen Kantonen.
In den nächsten 15 Jahren wird die Forderung
Was erwarten Sie bei der Wahlbeteiligung? nach Transparenz vermutlich lauter und mög­
Sie könnte eher wieder etwas zurückgehen, licherweise auch mehrheitsfähig.
nachdem sie seit dem Tiefpunkt 1995 bei den
Wahlen 2015 auf fast 50 Prozent angestiegen Würde es mit einer Transparenzlösung Ver-
ist. Der Aufstieg der SVP hat polarisiert und schiebungen bei den Wähleranteilen geben?

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  41
POLITIKEVALUATION

Ich denke nicht, denn bei den Parteien ist die die SP und die SVP versucht, diese persönlichen
Kampagne selber weniger zentral für den Wahl­ Kontakte zu nutzen. Die SP hat Telefonanrufe
erfolg. Allenfalls wegfallende Grossspenden dafür eingesetzt. Allerdings: Für personalisierte
wird man zumindest teilweise mit Kleinspen­ Werbung braucht man gute Datenbanken. Und
den kompensieren können. Wichtiger sind das wenn man solche in der Schweiz hat, dann ist
aktuelle Image und die Positionierung. Anders man rechtlich in einer Grauzone.
ist es bei den Kandidierenden. Dort haben Kam­
pagnen einen direkteren Effekt auf die Wahl­ In welche sozialen Medien fliesst das Geld?
chancen. Ein Kandidat hat ein Reputationsrisi­ An der Spitze liegt Facebook, aber auch andere
ko, wenn er grosse Spenden annimmt von einer Kanäle werden systematisch für die Wahlen
Einzelfirma und die Wähler wissen, dass er in und für Kampagnen genutzt. Allerdings: Wenn
der letzten Legislatur genau zu diesem Thema man nur auf Social Media setzt, dann erreicht
einen Vorstoss gemacht hat. Deshalb sind auch man nicht alle Wählersegmente. Denn die Alten
viele gegen mehr Transparenz, weil sie Angst und die Jungen sind nicht auf Facebook.
haben, dass ihnen die Einnahmen wegbrechen.
Bei den Ständeratsmitgliedern treten in diesem
Im internationalen Vergleich liegt die Schweiz Jahr fünf der insgesamt sechs bisherigen
bei den Wahlkampfausgaben pro Wähler weit Frauen ab. Wird es schwierig, den Frauenanteil
vorne. Wieso? zu halten?
Die Schweiz ist ein reiches Land. Und überall, Das ist schon eine spezielle Konstellation bei
wo reguliert wird – sei es in der Agrarwirtschaft einem sowieso tiefen Frauenanteil im Stände­
oder im Gesundheitsbereich –, besteht ein In­ rat. Aber einige der abtretenden Frauen werden
teresse, Geld ins politische System zu pumpen ziemlich sicher durch Frauen ersetzt, etwa in
und den Einfluss zu erhöhen. Gemessen an der Basel-Stadt und im Jura. Und in Neuenburg und
Zahl der Wählenden sind die Wahlkampfaus­ Uri gibt es vermutlich zusätzliche Frauensitze,
gaben in der Schweiz durchaus vergleichbar mit sodass der Frauenanteil zumindest auf tiefem
den absurd hoch erscheinenden Geldmengen in Niveau stabil bleibt.
amerikanischen Wahlkämpfen.
Wagen wir einen Blick in die Kristallkugel. In
Umgekehrt sind allerdings die Wahlkampfbud- der Wahlstudie «Select» machen Sie zwar keine
gets der Parteien relativ klein – weshalb? Wahlprognosen. Trotzdem die Frage: Wie sieht
Nun, ich traue diesen Zahlen nicht ganz. Denn Ihre persönliche Prognose aus?
gerade für Wahlkämpfe werden viele Gelder Die jüngsten kantonalen Wahlen und Umfragen
nicht über die Parteibudgets geschleust, son­ legen nahe, dass die grünen Parteien zulegen
dern über Kampagnenbudgets, Stiftungen oder werden. Das geht diesmal nicht auf Kosten der
direkt von Interessengruppen bezahlt. anderen linken Parteien wie der SP. Zudem wird
die SVP Mühe haben, den hohen Wähleranteil zu
Welche Rolle spielt das Engagement der halten. Die FDP wird vermutlich stagnieren. Die
Parteimitglieder? CVP hat auch weiterhin ein strukturelles Prob­
In den letzten 60 bis 70 Jahren ist sie wegen der lem, das sie nicht gelöst hat: Der Wähleranteil
Massenmedien tendenziell zurückgegangen. in den Stammlanden geht laufend zurück, neue
Parteien brauchen zwar auch Mitglieder für die Wählerschichten kann sie nicht erschliessen.
Kampagnen, aber sie können fehlende Mitglie­ Und für die BDP stellt sich bereits die Überle­
der teilweise mit Geld substituieren. Inzwischen bensfrage. So weit die Trends, die ich für plausi­
fliesst sehr viel Geld in Social-Media-Kampag­ bel halte. Unter dem Strich bleibt aber eine relativ
nen. Dort braucht es gute Kommunikationsagen­ grosse Stabilität. Ich erwarte jedenfalls keine
turen und keine Parteimitglieder. In den USA grossen Verschiebungen.
und Grossbritannien gehen die Parteimitglieder
von Tür zu Tür und machen Werbung für ihre Interview: Nicole Tesar,
Partei. Auch in der Schweiz haben Parteien wie Chefredaktorin «Die Volkswirtschaft»

42  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


DREAMSTIME

20 Jahre Euro: Wie weiter?


Der Euro war von Anfang an umstritten. Die Eurokrise gab den Zweiflern dann zusätz­
lichen Aufwind. Zu gross sind die Konstruktionsfehler, zu tief die Unterschiede zwischen
den Ländern – auch heute noch, nach 20 Jahren. Es braucht Reformen: Die Politik und die
Europäische Zentralbank müssen agieren. Aber können sie das überhaupt?
20 JAHRE EURO

Der Euro aus Schweizer Sicht:


Erfolg ist die einzige Option
Nicht alle hielten es für eine gute Idee, als der Euro 1999 eingeführt wurde. Zu Recht, wie die
Eurokrise zeigte. Doch ein Scheitern des Euros ist nicht im Interesse der Schweiz. 
Carlos Lenz, Attilio Zanetti

Abstract  Dafür oder dagegen: Bei der Einführung des Euros 1999 standen sich zwei me. Die vollständige Angleichung – und da-
Sichtweisen gegenüber. Für die einen war die Einheitswährung die Voraussetzung für mit die Stabilität der Währungsunion – müsse
die wirtschaftliche Integration. Die anderen argumentierten, dass die wirtschaftlichen jedoch erst im Verlauf der Zeit gesichert wer-
Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern zu gross seien, für eine Währungsunion den. Man rechnete damit, dass die Teilnahme
sei es noch zu früh. Die Eurokrise scheint das zweite Argument zu unterstützen, denn an der Währungsunion automatisch die nöti-
sie hat die Mängel in der wirtschaftlichen Integration der Mitgliedsländer aufgezeigt. gen Anreize schaffen würde.
Erste Reformschritte wurden bereits in Angriff genommen, weitere müssen folgen.
Denn auch die Schweiz hat weiterhin ein Interesse daran, dass sich die Währungsunion Die Sicht der Schweizerischen
reformieren kann.
Nationalbank
Durch ihren Umfang und ihre Komplexität

M  it der Einführung des Euros im bar-


geldlosen Zahlungsverkehr am 1. Ja-
nuar 1999 ging eine Vision in Erfüllung. Denn
Maastricht-Vertrag die Bedingungen und den
Zeitplan, die zum historischen Ereignis von
Januar 1999 führten.
bildete die europäische Währungsunion ein
einmaliges Experiment in der Wirtschafts-
geschichte. Noch nie war bis dahin versucht
schon seit Beginn des europäischen Integ- worden, etablierte nationale Währungen und
rationsprozesses wurden die Landeswäh- Zwei Sichtweisen Zentralbanken von Industrienationen durch
rungen als Hindernis für den gemeinsamen neue monetäre Institutionen abzulösen. Ent-
Markt betrachtet. Die Instabilität der Wech- Seit je standen sich in den Diskussionen über sprechend erzeugte das Projekt sowohl Faszi-
selkurse erschwerte solidere und intensivere eine europäische Währungsunion zwei alter- nation für die Herausforderung als auch Res-
wirtschaftliche und politische Beziehungen. native Sichtweisen gegenüber.1 Die einen be- pekt vor den Unsicherheiten und Risiken.
Die Idee einer eng koordinierten Währungs- trachteten die währungspolitische Integra- Die Schweizerische Nationalbank (SNB)
politik und die Aufgabe der Landeswährun- tion als unabdingbare Voraussetzung, um die verfolgte das Projekt von Anfang an aufmerk-
gen haben deshalb die Diskussionen um den wirtschaftliche Integration zu fördern.2 Ihnen sam. Die Schweiz und die gesamte interna-
europäischen Integrationsprozess schon im- zufolge war die Währungsunion nötig für die tionale Gemeinschaft hatten ein starkes Inte-
mer begleitet. Verwirklichung des Binnenmarktes und damit resse am Gelingen der Währungsunion. Ent-
Mit dem sogenannten Werner-Plan, der für eine stärkere und nachhaltige Konvergenz sprechend begrüsste die SNB die Absicht des
nach dem damaligen luxemburgischen Pre- der Wirtschaftsleistungen der Mitgliedslän- Maastricht-Vertrags, eine völlig unabhän-
mierminister Pierre Werner benannt ist, der sowie eine Erhöhung ihres Wohlstan- gige und stabilitätsorientierte Zentralbank
tauchten 1970 erstmals konkrete Vorschlä- des. Die anderen argumentierten, basierend zu schaffen.4 Ferner anerkannte die SNB die
ge für die Einführung einer gemeinsamen auf der Theorie der optimalen Währungsräu- potenziellen Vorteile einer gelungenen Wäh-
Währung auf. Die Regierungen beschlos- me, dass die Einführung einer Einheitswäh- rungsunion: Einerseits sollte sie dank höherer
sen jedoch, sich diesem Ziel nur schrittwei- rung mit einer gemeinsamen Geldpolitik erst Effizienz und mehr Wettbewerb zu Wachs-
se anzunähern. 1972 wurde der europäische dann sinnvoll sei, wenn die institutionelle und tumsgewinnen führen, und andererseits soll-
Wechselkursverbund – auch als «Währungs- wirtschaftliche Konvergenz der Mitgliedslän- te sie den US-Dollar als tragende Säule des
schlange» bekannt – ins Leben gerufen. 1979 der abgeschlossen ist.3 internationalen Währungssystems entlas-
trat dann das Europäische Währungssystem Der Maastricht-Vertrag wählte einen mitt- ten.5
(EWS) in Kraft. In beiden Fällen war das Ziel, leren Weg. Er definierte für die Mitgliedslän- Schon im Vorfeld bereitete sich die SNB
die Wechselkursschwankungen zwischen der der künftigen Währungsunion Aufnah- aber auch auf mögliche Schwierigkeiten vor.
den teilnehmenden Währungen zu begren- mekriterien bezüglich Inflation, Zinsniveau, Befürchtet wurde, dass Unsicherheiten und
zen. Haushaltsdefizit und Staatsverschuldung. Die Spannungen auf dem Weg zur Währungs-
Ende der Achtzigerjahre legte der dama- Erfüllung dieser Kriterien würde zwar zu einer union rasch zu einem Aufwertungsdruck auf
lige französische Präsident der Europäischen gewissen Konvergenz führen, so die Annah- den Franken führen könnten. Die enge wirt-
Kommission, Jacques Delors, den Delors-Be- schaftliche Verbindung der Schweiz mit den
1 Siehe Eichengreen (1993).
richt vor. Dieser Bericht nahm die Idee mit 2 Vgl. Commission of the European Communities (1990). Ländern der Einheitswährung und der Status
neuem Schwung auf, die Währungskoope- 3 Für eine kritische Beurteilung des Projektes zur Ein-
führung einer europäischen Einheitswährung aus der
ration bis zum ultimativen Stadium der Wäh- Perspektive der Theorie der optimalen Währungsräume 4 Siehe Roth (1998).
rungsunion zu bringen. 1992 definierte der siehe Eichengreen (1992). 5 Siehe Gehrig (1998b).

44  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


DOSSIER

des Frankens als sicherer Hafen liessen dar-


Abb. 1: Nominale Wechselkurse zum Franken (1990–2007)
auf schliessen. Deshalb kündigte die SNB früh
ihre Entschlossenheit an, einer allfälligen un- 140 Index (Januar 1999=100)

verhältnismässigen Aufwertung des Frankens


entgegenzutreten.6 Die Risiken sah sie weni- 120
ger bei der neuen Europäischen Zentralbank
(EZB) als vielmehr bei den realwirtschaftli-
chen Anpassungszwängen und der nachhal- 100
tigen Einhaltung der Konvergenzkriterien.7

SNB / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


80
Der Euro vor der Finanz- und
Schuldenkrise 60
Nach seiner Lancierung etablierte sich der 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Euro als solide Währung und tendierte gegen-
  deutsche Mark         österreichischer Schilling         spanische Pesetas           französischer Franc           italienische Lira        
über dem US-Dollar und dem ­ britischen   belgischer Franc           griechische Drachmen           holländische Gulden          finnische Mark           irisches Pfund        
Pfund zur Stärke. Die SNB nahm die stabi-   portugiesische Escudos            Euro
le Beziehung zwischen der neuen Währung
und dem Franken mit Freude zur Kenntnis. Bis Ein höherer Wert bedeutet eine Aufwertung des Frankens gegenüber der jeweiligen Währung.
zum Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2008
war der Wechselkurs zwischen dem Euro und
dem Franken deutlich stabiler als noch in den Abb. 2: Reales BIP pro Kopf in Deutschland und Italien (1998–2019)
Neunzigerjahren mit den entsprechenden 140  Index (1. Quartal 1999=100)
Landeswährungen (siehe Abbildung 1). Die
SNB brachte aber auch immer zum Ausdruck, 130
dass sie Wechselkursrisiken aufmerksam be-
obachten werde. In einigen Ländern stellte 120
die SNB divergierende wirtschaftliche Ent-
wicklungen und ungenügende Strukturrefor- 110
men für eine Konvergenz fest.8

EUROSTAT / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


100

Die Eurokrise
90
Die Strukturprobleme der Eurozone kamen
mit der internationalen Finanz- und Schul- 80
denkrise, die ab 2010 rasch zur Eurokrise wur-
91

93

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19

20

de, zunehmend ans Licht. Die Wurzeln der Er-


  Deutschland         Italien
eignisse, die in die Eurokrise mündeten, liegen
in einer ganzen Reihe von Mängeln.9 Dazu ge-
hören die ungenügende Wettbewerbsfähig-
keit einiger Mitgliedsländer, die unvollständi- Abb. 3: Frankenkurs zum Euro und Eurozone-Risiken (2017–2019)
ge Integration der Finanzmärkte und Banken- 3,6  in Prozentpunkten Wechselkurs Euro-Franken  1,05
sektoren, die übermässig enge Verbindung
zwischen Banken und öffentlichen Schulden- 3,2 1,075

emittenten in einzelnen Ländern, die stark ge-


2,8 1,1
stiegenen öffentlichen und privaten Schulden
sowie die begrenzten Handlungsmöglichkei- 2,4 1,12
ten der europäischen Institutionen zur Bewäl-
tigung von Krisensituationen. 2 1,15
Der gemeinsame Nenner dieser Proble-
1,6
SNB / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

me ist die unvollständige Konvergenz der Mit- 1,175


gliedsländer. In vielerlei Hinsicht gab es so-
1,2 1,2
gar eine Divergenz, wie das reale BIP pro Kopf
in Deutschland und Italien zeigt: Während
0,8 1,225
es in Deutschland seit 1999 um 30 Prozent Januar 2017 Juli 2017 Januar 2018 Juli 2018 Januar 2019 Juli 2019

  Differenz (Spread) zwischen den Renditen 10-jähriger Staatsanleihen Italiens und Deutschlands (linke Skala)
6 Siehe Meyer (1997), Meyer (1998) und Roth (1998).
  Frankenkurs zum Euro (rechte Skala)
7 Siehe Gehrig (1998a) und Roth (2003).
8 Siehe Jordan (2005).
9 Für eine vertiefte Diskussion der Probleme siehe Bald- Frankenkurs zum Euro invertiert; eine Aufwärtsbewegung entspricht einer Aufwertung des Frankens.
win und Giavazzi (2015). Interaktive Grafiken sind unter www.dievolkschwirtschaft.ch verfügbar.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  45
20 JAHRE EURO

a­ ngestiegen ist, liegt es in Italien etwa auf die italienische Fiskalpolitik einschätzt. In politik. Die Themen sind bekannt und werden
dem gleichen Niveau wie zum Zeitpunkt der Phasen, in denen sich der Spread verkleinert, breit debattiert.12
Euroeinführung (siehe Abbildung 2). In Kri- wertet sich der Franken gegenüber dem Euro Der Euro ist jetzt 20 Jahre alt. Trotz vie-
sensituationen führt die Heterogenität der tendenziell ab. Beim Tiefpunkt des Spreads ler Schwierigkeiten konnte die Europäische
Länder in der Währungsunion zu enormen im Frühling 2018 befand sich der Wechselkurs Währungsunion seit seiner Geburt auch gros-
wirtschaftspolitischen Schwierigkeiten. Die bei rund 1.20 Franken pro Euro. Seit Mai 2018 se Herausforderungen bewältigen. Weitere
Lockerung der Geldpolitik mit tieferen Zin- schätzt der Markt die Risiken im Hinblick auf entscheidende Schritte stehen diesem ein-
sen ist nicht überall gleich wirksam, um das die italienische Fiskalpolitik wieder höher ein, maligen Projekt noch bevor. Die Eurozone
Wachstum anzukurbeln und die Preisstabili- was den Spread deutlich vergrössert hat. Der bildet einen wesentlichen Teil der Weltwirt-
tät zu sichern. Gleichzeitig befinden sich die Spread-Anstieg im Mai 2018 wurde von einer schaft. Nicht nur Europa und die Schweiz,
wirtschaftlich schwächeren Länder aufgrund unmittelbaren Aufwertung des Frankens be- sondern die ganze Welt ist auf eine erfolg-
der hohen Schulden in einer schwierigen fis- gleitet. Auch in der ganzen Periode danach reiche Weiterentwicklung des Projekts ange-
kalpolitischen Situation, was eine antizyk- blieb die Korrelation zwischen den zwei Grös- wiesen.
lische Ausgabenpolitik erschwert. Entspre- sen hoch. Die erneute Aufwertungsbewe- 12 Siehe beispielsweise Baldwin und Giavazzi (2016).
chend kam es phasenweise zu fundamen- gung im Mai 2019 – parallel zu den fiskalpoli-
talen Zweifeln, ob die Schulden in einigen tischen Spannungen zwischen Italien und der
Ländern überhaupt tragbar sind. Und das EU-Kommission – zeigt, dass Unsicherheiten
provozierte wiederum die Frage, ob die Wäh- in der Eurozone sehr schnell zu Aufwertungs-
rungsunion langfristig überleben kann. druck führen können.
Die Eurokrise hat auch die schweizeri-
sche Geldpolitik vor grosse Herausforderun- Der weitere Weg
gen gestellt.10 Die Unsicherheiten bezüglich
der Stabilität der Währungsunion übertrugen Die Krise hat die Eurozone und ihre Mitglieds-
sich in Form des gewaltigen Aufwertungs- länder zu wichtigen Reformschritten bewo-
drucks auf den Franken. Um ihr Mandat zu gen. Dazu gehören nicht nur strukturelle Re- Carlos Lenz
erfüllen, reagierte die SNB mit einer flexib- formen in einzelnen Ländern, sondern auch Prof. Dr. rer. pol., Leiter Volkswirtschaft,
Schweizerische Nationalbank (SNB), Zürich
len und pragmatischen Geldpolitik: Sie senk- die Massnahmen zur Stärkung der Banken-
te die Zinsen zuerst bis auf null, intervenier- union und des Europäischen Stabilitätsme-
te ab 2009 auf dem Devisenmarkt und führte chanismus (ESM). Wie EZB-Präsident ­Mario
2015 Negativzinsen ein. Draghi betont, bleibt jedoch noch viel zu tun,
Der Frankenkurs zum Euro reagierte oft damit das ursprüngliche Ziel der Währungs-
stark auf die Unsicherheiten in der Eurozo- union – die Erhöhung des Wohlstandes in
ne. Das zeigt beispielsweise die Differenz Europa – nachhaltig gesichert wird.11 Not-
(Spread) zwischen den Renditen der 10-jäh- wendig sind sowohl strukturelle Reformen
rigen Staatsanleihen Italiens und Deutsch- in den einzelnen Ländern wie auch gemein-
lands (siehe Abbildung 3). Dieser Spread zeigt same Massnahmen zur Vervollständigung der
an, wie der Markt die Risiken im Hinblick auf Währungsunion im Bereich der Bankenunion, Attilio Zanetti
der Kapitalmarktintegration und der Fiskal- Dr. rer. pol., Leiter Organisationseinheit
Konjunktur, Schweizerische Nationalbank
10 Thomas Jordan (2016). Der Euro und die schweizerische (SNB), Zürich
Geldpolitik, Referat am Europa Forum Luzern, 2. Mai. 11 Siehe Draghi (2018).

Literatur
Baldwin und Giavazzi (2015). The Eurozone Draghi, Mario (2018). Europe and the Euro Gehrig, Bruno (1998b). Einleitende Bemer- Roth, Jean-Pierre (1998). Die Schweizeri-
Crisis: A Consensus View of the Causes 20 Years on, Referat an der University of kungen, Halbjahres Mediengespräch, sche Nationalbank vor neuen Heraus-
and a Few Possible Solutions, 7 Septem- Sant’Anna, Pisa, 15. Dezember. 18. Juni. forderungen, Referat an der Hochschule
ber, Voxeu.org. Eichengreen, Barry (1992). ls Europe an Jordan, Thomas (2005). Geldpolitik im St. Gallen, 5. Februar.
Baldwin, Richard und Francesco Giavazzi Optimum Currency Area?, in: S. Borner, Banne des Euro, Referat an der Zürcher Roth, Jean-Pierre (2003). La Suisse au
(2016). How to Fix Europe’s Monetary H. Grubel (Eds.), The European Commu- Hochschule Winterthur, 19. Mai. cœur de l’Euroland, Referat an der Uni-
Union: Views of Leading Economists, nity After 1992, Basingstoke, S. 138–161. Meyer, Hans (1997). Einleitende Bemer- versität Lausanne, 21. Januar.
E-Book Voxeu.org Eichengreen, Barry (1993). European kungen, Jahresend-Mediengespräch, 12.
Commission of the European Communi- Monetary Unification, in: Journal of Eco- Dezember.
ties (1990). One Market, One Money: nomic Literature, September, Vol. 31. Meyer, Hans (1998). Grundsätzliche
An Evaluation of the Potential Benefits Gehrig, Bruno (1998a). Die schweizeri- Aspekte der Geldpolitik, Referat bei der
and Costs of Forming an Economic and sche Wirtschaft im Umbruch, Rede an ­Vereinigung Basler Ökonomen, ­
Monetary Union, in: European Economy, der Generalversammlung der Luzerner 22. Januar.
No. 44. Industrie Vereinigung, 30. April.

46  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


DOSSIER

Die Europäische Zentralbank ist nicht


unabhängig genug
Die Staatsschuldenkrise in Europa hat gezeigt, dass die Europäische Zentralbank nicht über
die notwendigen Möglichkeiten verfügt, um die Rolle einer Zentralbank wahrzunehmen.
Wegen der Interessen und Auffassungen der verschiedenen Mitgliedsländer der Eurozone
kann sie nicht frei agieren.  Charles Wyplosz

Abstract  Theoretisch ist die Europäische Zentralbank (EZB) die unabhängigste Zen- te den Banken bei einem solchen Szenario zu
tralbank weltweit. Doch in der Praxis sieht es ganz anders aus: Dies ist eine der über- Hilfe kommen sollen, doch das wollte sie ver-
raschenden Lehren aus der europäischen Staatsschuldenkrise, die 2010 begann. Von meiden. Fest steht, dass einige Länder unter
einer Zentralbank wird in der Regel erwartet, dass sie als Kreditgeberin in letzter Ins- der Führung von Deutschland sich dieser Art
tanz fungiert, wenn die Staatsverschuldung das Misstrauen der Finanzmärkte weckt von schmerzloser Rettung grundsätzlich wi-
oder wenn das Bankensystem gefährdet ist. Um diese Aufgabe wahrzunehmen, be- dersetzten. Diese Staaten vertraten eine mo-
nötigte die EZB damals über zwei Jahre. Während dieser Zeit weitete sich die  Krise, ralische Haltung: Sie machten geltend, die
die in Griechenland begonnen hatte, aus, und die Lage verschlechterte sich überall Griechen hätten den Fehler begangen, ihre
signifikant. Wegen der Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedsländern Staatsverschuldung immer weiter ansteigen
des Euroraums war die EZB handlungsunfähig, wobei eben gerade ihre Unabhängig- zu lassen und die wahren Zahlen zu verschlei-
keit sie vor einer solchen Situation bewahren sollte. Solche Kontroversen übertragen ern. Deshalb müsse ihnen nun eine harte Lek-
sich häufig auf den Gouverneursrat, der die Geldpolitik bestimmt. tion erteilt werden.
So auferlegten die anderen Staaten des
Euroraums den Griechen für die von ihnen

A  uf dem Papier ist die Europäische Zent-


ralbank (EZB) die unabhängigste Zent-
ralbank weltweit. Ihre Statuten wurden dem-
Teilweise ist das mit dem Verhalten der da-
mals neu gewählten griechischen Regierung
zu erklären: Die neuen Staatslenker räum-
gewährten Kredite sehr strenge Bedingun-
gen. Diese Kredite waren zu Beginn sehr teu-
er und dienten dazu, die bestehenden Schul-
entsprechend verfasst. Während die Statuten ten ein, dass ihre Vorgänger die tatsächlichen den zu bedienen. Die Kreditbedingungen be-
der anderen Zentralbanken in der Regel vom Zahlen verschleiert hatten – und das war der trafen viele Bereiche, in denen die Verwaltung
Parlament erstellt werden, das seine Mei- auslösende Faktor. Es ist verständlich, dass besonders schlecht funktionierte: die Ren-
nung ändern kann, sind die Statuten der EZB die Finanzmärkte damals stark reagiert haben, ten, die Steuererhebung, die Löhne im öffent-
ein Teil des Maastrichter Vertrags und kön- doch das ist nicht die ganze Geschichte. Denn lichen Sektor usw. Das Volkseinkommen sank
nen nur mit einstimmigem Beschluss der Mit- wären dieselben Märkte über die öffentliche umgehend um ein Viertel und blieb acht Jah-
gliedsstaaten geändert werden. Ein solches Verschuldung der Vereinigten Staaten oder re lang auf diesem Niveau. Insgesamt verloren
Szenario ist höchst unwahrscheinlich. Japans beunruhigt, würden die betreffenden die Griechen das Doppelte ihres Einkommens,
Die Erfahrungen aus der europäischen Zentralbanken unverzüglich reagieren, indem was einem historischen Rekord entsprach.
Staatsschuldenkrise haben jedoch den sie für die Schulden ihrer Länder bürgen wür-
Unterschied zwischen den Rechtsgrundla- den. Damit würde an den Finanzmärkten wie- Eine unvollkommene Zentralbank
gen und der Realität aufgezeigt: Die EZB ver- der Ruhe einkehren. Die EZB benötigte für
fügte nicht über die notwendigen Möglich- diesen Entscheid allerdings über zwei Jahre. Die EZB hätte diese Tragödie und das Über-
keiten, um die von einer Zentralbank erwar- Und in der Zwischenzeit hatte sich die Krise greifen der Krise auf Irland, Portugal, Zypern
tete Rolle wahrzunehmen. auf weitere Staaten ausgeweitet. und Spanien verhindern können. Sie unter-
Wie soll man diesen historischen Fehler liess indessen die notwendigen Massnah-
In der Schuldenkrise blockiert interpretieren? Möglicherweise haben die men, weil sie nicht als Kreditgeberin in letzter
Verantwortlichen der EZB die Art der Krise Instanz («Lender of Last Resort») fungieren
Im Jahr 2010 entsprach die Staatsverschul- nicht richtig erkannt. Doch dann stellt sich wollte. Doch diese Art von Intervention ge-
dung Griechenlands rund 130 Prozent des die Frage nach der Zusammensetzung ihrer hört eigentlich zur üblichen Massnahmenpa-
Bruttoinlandprodukts (BIP). Das ist zwar leitenden Organe. Offiziell befürchtete die lette von Zentralbanken. Beim Ausbruch einer
ein hoher Wert, er unterscheidet sich aber EZB, dass Griechenland seine Schulden nicht Finanzkrise sind nur sie in der Lage, der Re-
nicht wesentlich vom entsprechenden Pro- bedienen könnte. Tatsache ist, dass die fran- gierung oder dem Bankensystem umgehend
zentsatz in den Vereinigten Staaten (2010: zösischen und deutschen Banken der grie- die riesigen Summen zur Verfügung zu stel-
100%; 2019: 110%) und wirkt im Vergleich chischen Regierung hohe Summen geliehen len, die für eine Stabilisierung der Lage er-
zum Wert in Japan (2010: 200%; 2019: knapp hatten. Noch geschwächt von der «Subpri- forderlich sind. Denn nur die Zentralbanken
240%) eher moderat. Weshalb ist also nie- me-Krise», wären sie unter Umständen nicht können Geld schaffen. Im Gegensatz zu an-
mand ernsthaft besorgt über die Staatsver- in der Lage gewesen, einen Zahlungsausfall deren Nationalbanken ist die EZB allerdings
schuldung der USA und Japans? Griechenlands zu verkraften. Die EZB hät- nicht die Zentralbank eines einzigen Landes.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  47
20 JAHRE EURO

Das heisst: Wenn sie als Kreditgeberin in letz- Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe muss Entscheid, als Kreditgeberin in letzter Ins-
ter Instanz interveniert, geht sie im Namen sich in der Sache noch äussern. Sein Ent- tanz zu intervenieren – auch nicht unter be-
aller Mitgliedsstaaten ein Risiko ein, um ein scheid wird noch für diesen Herbst erwartet. stimmten Bedingungen.
Land oder die Banken eines Landes zu schüt- Formell ist die EZB zwar unabhängig, doch sie All dies deutet darauf hin, dass die EZB
zen. Während der Staatsschuldenkrise waren kann nach wie vor nicht wie andere Zentral- nicht frei nach ihren Vorstellungen han-
mehrere Regierungen nicht bereit, ein sol- banken agieren. Nicht weil sie dazu nicht be- deln kann. Es geht sogar so weit, dass sie auf
ches Risiko zu tragen. rechtigt ist, sondern weil sie nationalen Ein- Massnahmen verzichtet, die in einem oder
In dieser Hinsicht ist die EZB also keine wänden ausgesetzt ist. mehreren Mitgliedsländern starken Wider-
vollkommene Zentralbank. In der Praxis hin- Die Entscheide der Zentralbanken wer- stand hervorrufen würden. Zwar ist die EZB
dert die EZB allerdings nichts daran, als Kre- den von einem Leitungsorgan getroffen, des- laut Maastrichter Vertrag unabhängig; dort
ditgeberin in letzter Instanz zu fungieren. sen Mitglieder formell unabhängig sind, da steht nämlich, dass ihre Unabhängigkeit
Denn zwei Jahre nach Ausbruch der Krise hat sie nicht abberufen werden können und we- gegenüber Interessengruppen – Regierungen
sie schliesslich interveniert, als der Druck der gen ihrer Kompetenzen gewählt wurden. Die und Lobbys aller Art, einschliesslich nationa-
Märkte nicht nachliess und das Risiko bestand, EZB funktioniert anders. Sie wird von einem ler Lobbys –gewährleistet ist. Dennoch fühlt
dass sich die Krise auch auf Italien ausweitete. Direktorium mit sechs Mitgliedern geleitet, sich die EZB nicht frei, in den schwierigsten
Offenbar hat Mario Draghi, der im November dem auch der Präsident angehört. Dieses be- und dringendsten Fällen nach ihrer Einschät-
2011 die Führung der EZB übernahm, die Not- reitet die Beschlüsse vor, die dann dem Gou- zung zu handeln, in denen ihre Unabhängig-
wendigkeit einer Intervention erkannt. Doch verneursrat zur Genehmigung vorgelegt wer- keit von ausschlaggebender Bedeutung wäre.
er benötigte mehrere Monate, um sein dip- den. Dem Gouverneursrat gehören neben den
lomatisches Geschick zu entwickeln und die sechs Mitgliedern des Direktoriums auch die Das Gegenbeispiel SNB
deutsche Regierung davon zu überzeugen, ihr Präsidenten der nationalen Zentralbanken an.
Veto aufzugeben. Mit Bedacht beschränkte Theoretisch sollten alle diese Personen In der Schweiz ist die Nationalbank (SNB) un-
er seine Intervention auf die Staaten, die be- nicht ihr jeweiliges Land vertreten. Grund- abhängig. Ihr Direktorium trifft alle Entschei-
reits einem Kreditprogramm der anderen Län- sätzlich entscheidet der Gouverneursrat de. Die drei Direktoriumsmitglieder werden
der der Eurozone zugestimmt hatten, was da- durch Abstimmung, aber das ist selten der nach ihren Fähigkeiten ausgewählt und kön-
mals Griechenland, Portugal und Irland waren. Fall. In den Beratungen hat der Präsident nen nicht abberufen werden. Ein Beispiel ver-
Für diese Verhandlungen wurde Zeit benötigt, der Deutschen Bundesbank, Jens Weid- deutlicht ihre Unabhängigkeit auf eindrück-
während der sich die Krise weiter verschärfte. mann, selbstverständlich mehr Gewicht als liche Weise: Als sich die beiden Grossbanken
Dennoch reichten deutsche Bürger Klage sein Kollege aus Malta und vertritt oft Auf- während der «Subprime-Krise» in einer heik-
beim Bundesverfassungsgericht ein, das die fassungen, die eindeutig von den in sei- len Lage befanden, intervenierte die SNB un-
Stellungnahme des Europäischen Gerichts- nem Land vorherrschenden Meinungen be- verzüglich als Kreditgeberin in letzter Ins-
hofs einholte. Der Europäische Gerichtshof einflusst sind. Während der Krise hat Jens tanz. Sie erhielt umgehend die Zustimmung
hiess die Intervention der EZB gut, doch das Weidmann seine abweichenden Ansichten des Bundesrats, der die Risiken diskussions-
öffentlich kundgetan. Obwohl Bundeskanz- los übernahm. Aus den Beratungen des Di-
Das zögerliche Handeln der Europäischen Zentral-
lerin Angela Merkel ihre Zustimmung erteilt rektoriums dringt nichts an die Öffentlich-
bank verschärfte die Eurokrise. Proteste in Athen hatte, widersetzte er sich insbesondere dem keit, auch nicht bei umstrittenen Entscheiden
im Jahr 2015. wie der Aufhebung des Euromindestkurses
im Januar 2015.
Was die SNB von der EZB unterschei-
det, sind nicht die rechtlichen Grundlagen.
Es sind vielmehr die Fähigkeit ihres Direkto-
riums, rasch zu einem Konsens zu gelangen,
und die Tatsache, dass heftige ideologische
Meinungsverschiedenheiten nicht in der Öf-
fentlichkeit ausgetragen werden. Diesbezüg-
lich zeigen sich die Grenzen einer Währungs-
union von souveränen Ländern. Es bleibt ab-
zuwarten, ob es der neuen Präsidentin der
EZB, Christine Lagarde, besser gelingen wird,
solche potenziellen Meinungsverschieden-
heiten zu bewältigen. Zu Unstimmigkeiten
könnte es wieder kommen, wenn beispiels-
weise Italien wegen seiner hohen Staatsver-
schuldung in eine Krise gerät.

Charles Wyplosz
Emeritierter Professor für Internationale
Wirtschaft, Institut de Hautes études inter­
nationales et du développement (IHEID),
KEYSTONE

Genf

48  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


DOSSIER

Der Euro leidet unter schwerwiegenden


Konstruktionsproblemen
Der Euroraum bleibt krisenanfällig. Es sind tiefgreifende Reformen nötig, die leider nur
schwer realisierbar sind.  Aymo Brunetti

Abstract  Die Schaffung des Euros war ein politisches Projekt. Die Einheitswährung von entfernt ist, auch nur über einen dieser
wurde nicht wegen, sondern eher trotz ökonomischer Überlegungen eingeführt. Die Ausgleichsmechanismen zu verfügen. Löhne
Theorie optimaler Währungsräume belegt, dass die sehr heterogenen Euroländer und Preise sind vor allem wegen der stark re-
nämlich keine der grundsätzlichen Voraussetzungen für eine gemeinsame Währung gulierten Arbeitsmärkte alles andere als flexi-
erfüllen. Die Finanzkrise hat zudem gezeigt, dass bei der Konstruktion der Gemein- bel. Die Arbeitsmobilität wird zwar durch die
schaftswährung der starken Dynamik der Finanzmärkte und länderübergreifender Personenfreizügigkeit rechtlich vereinfacht,
Grossbanken zu wenig Rechnung getragen wurde. Weitgehende strukturelle und poli- aber nur schon wegen der unterschiedlichen
tische Reformen des Euroraums sind deshalb notwendig. Sprachen sind (anders als etwa in den USA)
die interregionalen Arbeitskräftewanderun-
gen im Euroraum bis heute relativ klein ge-

Z  ur Frage, unter welchen Bedingungen


zwei Regionen eine gemeinsame Wäh-
rung haben sollen, gibt es seit Langem einen
nismen stark genug sind. Dabei stehen drei
Mechanismen im Vordergrund:
1. Flexible Löhne und Preise: Befindet sich
blieben. Und da die Fiskalpolitik in der Euro-
zone ganz bewusst bei den Mitgliedsländern
belassen wurde, fehlen auch ausgleichende
etablierten und breit akzeptierten ökono- ein Land in einer Rezession, dann verbes- Fiskalströme: Das gemeinsame EU-Budget
mischen Analyserahmen. Diese sogenann- sern rasch sinkende Löhne seine preisliche ist bescheiden, und die Arbeitslosenversiche-
te Theorie optimaler Währungsräume wurde Wettbewerbsfähigkeit, ohne dass eine ex- rungen sind national organisiert.
Anfang der Sechzigerjahre durch den kana- pansive Geldpolitik über eine Währungs- Es ist denn auch kaum überraschend, dass
dischen Ökonomen Robert Mundell begrün- abwertung dafür sorgen muss. Bei grosser das Gros der Ökonominnen und Ökonomen
det, der unter anderem dafür mit dem Nobel- Lohn- und Preisflexibilität ist eine eigen- dem Projekt der Einheitswährung von Anfang
preis ausgezeichnet wurde. ständige Geldpolitik zur Konjunkturstabili- an äusserst skeptisch gegenüberstand.
Gemäss diesem Ansatz sollten Regionen sierung unnötig.
eine gemeinsame Währung haben, wenn 2. Mobile Arbeitskräfte: Sind die Arbeitskräf- Eurokrise offenbart Mängel
ihre Konjunkturzyklen einigermassen ähn- te sehr mobil, können unterschiedliche
lich verlaufen. Dann gibt es nämlich für die- konjunkturelle Entwicklungen aufgefan- Da der Euro in der lang anhaltenden ökono-
se Regionen keinen Grund, eine von der an- gen werden, indem Arbeiter von der Rezes- mischen Schönwetterperiode vor der Finanz-
deren Region unabhängige Geldpolitik für die sions- in die Boomregion wandern. Gäbe es und Wirtschaftskrise eingeführt wurde, blie-
Konjunkturstabilisierung – und damit eine zum Beispiel in Basel eine Rezession und in ben die Kosten der Konstruktionsfehler rela-
eigenständige Währung – zu haben. Eine ge- Bern einen Boom, so könnten Pendlerströ- tiv lange unter dem Radar. Tatsächlich bauten
meinsame Währung verbessert in diesem me dafür sorgen, dass die Arbeitslosigkeit sich in dieser Periode zwischen den Mit-
Fall den Wohlstand, weil sie den Handel zwi- in Basel relativ tief bleibt. Schon deshalb gliedsländern aber massive Ungleichgewich-
schen den beteiligten Regionen deutlich ver- macht es keinen Sinn, eine eigene Basler te auf, die mit der Finanzkrise schockartig of-
einfacht und damit stimuliert. Währung einzuführen. fensichtlich wurden. Bei der Bekämpfung des
3. Ausgleichende Fiskalströme: Haben zwei existenzbedrohenden Schocks der Eurokrise
Kein optimaler Währungsraum Regionen ein grosses gemeinsames Bud- wurde rasch klar, dass die Theorie optimaler
get, so sorgen regionenübergreifende Fis- Währungsräume aus den Sechzigerjahren die
In einem Währungsraum wie der Euro­zone, kalströme für eine gewisse Konjunktursta- sich seither intensivierende Dynamik der Fi-
der so unterschiedliche Länder wie Finnland, bilisierung. Bei einer gemeinsamen Arbeits- nanzmärkte und der internationalen Banken
Portugal oder Irland umfasst, ist diese Vor- losenversicherung etwa fliessen bei einer zu wenig beachtet hatte.
aussetzung offensichtlich nicht erfüllt. Die regionalen Rezession automatisch zusätz- Erstens erwies es sich als grober Fehler,
Wirtschaftsstrukturen dieser Länder sind liche Ressourcen in die betroffene Region mit der Währungsunion nicht auch gleich
so verschieden, dass die Konjunkturverläufe (über die Arbeitslosenentschädigung), und eine Bankenunion geschaffen zu haben.
höchstens zufällig einmal übereinstimmen. die Region zahlt weniger in die Versiche- Grosse Banken waren zwar europaweit tätig,
Die Konjunkturstabilisierung muss im Euro- rung ein (über die schrumpfenden Lohn- blieben aber national reguliert, und vor allem
raum somit anders erfolgen, und die Theo- beiträge). Auch das kann zu einem gewis- waren weiterhin die nationalen Behörden zu-
rie optimaler Währungsräume zeigt die hier sen Grad das Fehlen einer eigenständigen ständig, falls eine solche Bank gerettet wer-
denkbaren Alternativen auf. Gemäss diesem Geldpolitik kompensieren. den musste. Beides erwies sich in der Euro-
Konzept kann sich eine gemeinsame Wäh- krise als grosses Problem.
rung auch dann lohnen – aber nur unter der Wenn man sich diese Liste ansieht, dann Zweitens wurde damit zusammenhängend
Bedingung, dass andere Ausgleichsmecha- wird klar, dass die Eurozone meilenweit da- unterschätzt, wie rasch sich i­nternational

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  49
20 JAHRE EURO

achter an den äussersten Rand dessen ge-


gangen, was in ihrem Mandat liegt, und vor
allem hat sie eine Liquiditätsschwemme und
eine Nähe zur Politik geschaffen, die für die
Zukunft nichts Gutes verheissen. Ewig kann
sich die Eurozone jedenfalls nicht darauf ver-
lassen, dass die EZB die Konstruktionsprob-
leme mit massiven Interventionen kaschiert.
Und wenn die EZB einmal wegen ansteigen-
der Inflationserwartungen restriktiver agie-
ren muss, dann stehen vielen Mitgliedslän-
dern starke Konjunktureinbrüche bevor,
denen sie nur wenig entgegenzusetzen ha-
ben werden.
Leider sind die meisten klassischen Vo-
raussetzungen für einen optimalen Wäh-
rungsraum eben nicht oder nur langfristig
beeinflussbar. Strukturelle Reformen in den
Mitgliedsländern könnten helfen, Löhne und
Preise zu flexibilisieren, aber derartige Refor-
KEYSTONE

men sind politisch extrem schwierig; trotz-


Wie weiter? Die angehende EZB-Präsidentin dem müssen sie eine zentrale Stossrichtung
Christine Lagarde spricht mit Amtsinhaber bleiben. In Sachen Mobilität der Arbeitskräf-
Mario Draghi. gehen. Mit der Schaffung des Krisenfonds te kann kaum etwas Zusätzliches getan wer-
(ESM) wurde der Gefahr von Staatsbankrot- den. Bleibt einzig eine Stärkung der ausglei-
ten und ihren Rückwirkungen auf die Sol- chenden Fiskalströme. Und hier setzt die
t­ ätige Banken und Nationalstaaten gegensei- venz von Banken begegnet. Mit der legendä- Idee einer Fiskalunion mit einem substanziel-
tig in den finanziellen Abgrund reissen kön- ren «Whatever it takes»-Aktion von EZB-Prä- len gemeinsamen Budget an, die zuletzt vom
nen. Die Staatshaushalte drohten wegen der sident Mario Draghi garantierte die EZB, dass französischen Präsidenten Emmanuel Ma-
massiven Kosten der Bankenrettung zu kolla- sie bereit war, als Lender of Last Resort auch cron weitgehend erfolglos gepusht wurde.
bieren. Und gleichzeitig enthalten die Bank- für Mitgliedsstaaten aufzutreten und damit Aus meiner Sicht am ehesten mittelfristig
bilanzen meist grosse Bestände nationaler deren Liquiditätsrisiken zu mindern. Und mit realisierbar wäre eine gemeinsame Arbeits-
Staatsanleihen, sodass heute ein allfälliger der Verlagerung der Aufsicht für die grössten losenversicherung, welche die nationa-
Staatsbankrott die Banken in die Insolvenz zu europäischen Banken zur EZB wurden weit- len Systeme ergänzen würde. Aber auch das
reissen droht. gehende Schritte in Richtung einer Banken- ist in gewissen Euroländern politisch enorm
Drittens wurde nicht berücksichtigt, dass union unternommen. schwierig zu verkaufen und erfordert ein ho-
in einer Währungsunion Staaten, deren Zah- hes Mass an Konsens zwischen den Mit-
lungsfähigkeit von den Finanzmärkten an- Gefahr nicht gebannt gliedsstaaten. Diese Idee bleibt deshalb Zu-
gezweifelt wird, rasch in gewaltige Liquidi- kunftsmusik. So rasch wird die Eurozone ihre
tätsprobleme geraten können. Die Mitglieds- Mit diesen Massnahmen konnten zwar die Konstruktionsfehler nicht korrigieren kön-
staaten können die eigene Währung (hier wichtigsten im Zusammenhang mit dem Fi- nen, und wir stellen uns besser darauf ein,
den Euro) selbst nicht schaffen – dies vermag nanzsektor entstandenen Krisenherde an- dass die Zeit der krisenartigen Ereignisse im
nur die supranationale Europäische Zentral- gegangen werden, was während des Höhe- Euroraum noch länger nicht überwunden ist.
bank (EZB). In einer Krisensituation kann so- punkts der Eurokrise ein chaotisches Aus-
mit keine nationale Zentralbank als «Lender einanderbrechen der Eurozone verhinderte.
of Last Resort» gegenüber dem Staatsbudget Dennoch sind die in der klassischen Theorie
agieren und so die Situation beruhigen. Die- optimaler Währungsräume genannten Vo-
ser Konstruktionsfehler verursachte bei der raussetzungen für ein krisenfreies Funktio-
Eurokrise massive Probleme. nieren der Eurozone nach wie vor kaum er-
füllt. Dies zeigt sich zum Beispiel daran, dass
Drastische Rettungsmassnahmen sich etwa Griechenland und Italien nur sehr
schleppend von der Eurokrise erholen.
Die hektischen wirtschaftspolitischen Not- Die EZB hat mit ihrer massiven geldpoli-
massnahmen während der Eurokrise waren tischen Expansion in den letzten Jahren al- Aymo Brunetti
letztlich Versuche, mit den ursprünglich nicht les unternommen, um die wirtschaftlich ge- Professor für Wirtschaftspolitik und
bedachten, im Zusammenhang mit dem Fi- schwächten Euroländer zu stabilisieren. Regional­ökonomie, Universität Bern;
Vorsitzender Beirat Zukunft Finanzplatz
nanzsystem stehenden Problemen umzu- Damit ist sie aber nach Ansicht vieler Beob-

50  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


DOSSIER

Mehr Handel dank Währungsunion?


Die wissenschaftliche Evidenz zeigt, dass der Effekt von Währungsunionen auf den Handel
nicht so gross ist, wie die Theorie vermuten liesse.  Peter H. Egger, Katharina Erhardt

Abstract  Währungsunionen gelten gemeinhin als handelsfördernd. Allerdings kommt Das Wechselkursrisiko entfällt
es darauf an, mit was man sie vergleicht. Währungsschwankungen können auch mit
Wechselkursbindungen verhindert werden, eine Währungsunion ist dazu nicht zwin- Neben diesen Transaktionskosteneffekten
gend. Ausserdem kommt es auf die Marktsituation an, ob wechselkursbedingte Trans- bestehen ohne Währungsunion allerdings
aktionskosten an die Konsumenten weitergegeben werden oder nicht. Es zeigt sich, auch Unsicherheiten über die Wechselkurs-
dass die Reaktionen der Schweizer Wirtschaft auf die Aufhebung des Euromindest- entwicklung. Beispielsweise dann, wenn es zu
kurses durch die Nationalbank 2015 einige neue Erkenntnisse zum Zusammenhang unvorhergesehenen Wechselkursänderun-
von Handel und Währungsschwankungen liefern können. gen zwischen Geschäftsabschluss und Zah-
lung kommt, sodass private Haushalte und
Unternehmen keine Chance haben, ihr opti-

W  ie wirkt sich eine Währungsunion auf


den Handel zwischen den Mitglieds-
staaten aus? Will man diese Frage beantwor-
eine unilaterale Aufwertung oder Abwertung
zwei mögliche Effekte auf die Transaktions-
kosten haben:
males Konsumniveau der neuen Preissitua-
tion anzupassen.
Dies ist einerseits dann wichtig, wenn
ten, muss man zuerst die Gegenfrage stellen: Operieren die Unternehmen im vollkom- Wechselkursschocks nicht erwartungstreu
Was ist der Effekt von Wechselkursen und de- menen Wettbewerb oder unter monopolis- vorhergesagt werden können; wenn also
ren Schwankungen auf den Handel, wenn es tischer Konkurrenz und bei konstanter Preis- Unternehmen schlechte Prognosen über den
keine Währungsunion gibt? Darauf gibt die elastizität der Nachfrage, so werden die langfristigen Trend von Wechselkursen haben
ökonomische Literatur zwei mögliche Ant- Transaktionskosten vollständig auf die Kon- – was ein eher unwahrscheinlicher Fall ist. An-
worten1: sumenten abgewälzt. Das ist etwa bei gewis- dererseits spielen unerwartete Wechselkurs-
Einerseits bedeuten Währungsunter- sen Rohstoffen der Fall. Dann hat eine ein- änderungen eine Rolle, wenn Unternehmen
schiede zwischen Ländern Transaktionskos- seitige Aufwertung einer Währung gegen- nicht risikoneutral sind – etwa bei Beschrän-
ten – entweder für den Exporteur (wenn ein über allen anderen Währungen – analog zu kungen und Friktionen in anderen Märkten.
Handelsgeschäft in der Währung des Import- einer unilateralen Transportkostenerhöhung Beispiele dafür sind Arbeitsmarktrestriktio-
landes geschlossen und abgewickelt wird) – keinerlei Wirkung auf das Niveau oder die nen, welche eine Anpassung des Beschäfti-
oder für den Importeur. Diese Transaktions- Struktur des Warenhandels in einem Land. gungsniveaus oder der Löhne beschränken,
kosten verhalten sich im Wesentlichen wie Es kommt zu einer unmittelbaren und vollen oder Finanzierungsrestriktionen, welche die
Transportkosten. Anpassung der Preise und der Einkommen Anpassung von Schuldendiensten erschwe-
Andererseits beinhalten Währungsunter- im aufwertenden Land, die von einer real- ren oder den Zugang zur Neuverschuldung
schiede zwischen zwei Ländern auch das Ri- ökonomisch bedeutungslosen Inflation (also beschränken. Da es in einer Währungsunion
siko, dass es in der Zeitspanne zwischen einer simplen Skalierung aller Preise) nicht zu keine Wechselkursschocks gibt, existiert dort
Abschluss des Handelsgeschäftes und der unterscheiden ist. Eine Währungsunion bie- auch kein solches Risiko.
eigentlichen Bezahlung zu Wechselkursände- tet in diesem Fall keinen zusätzlichen Vorteil
rungen kommt. Dieses Risiko betrifft aber nur hinsichtlich der Verhinderung von Transak- Geringe empirische Effekte
Währungsunterschiede, die nicht durch be- tionskosten.
stimmte Mechanismen wie Wechselkursbin- Anders ist es, wenn die Unternehmen in Als man anfing, die Effekte von Währungs-
dungen oder -bänder beschränkt sind. einem Umfeld des oligopolistischen Wett- unionen auf den Aussenhandel zu erforschen,
Im Vergleich dazu haben Währungsunio- bewerbes oder in einer anderen Marktsitu- mass man mittels Querschnitten von Länder-
nen hinsichtlich des Aussenhandels zwei Vor- ation mit variabler Preiselastizität der Nach- paaren nahezu unglaublich grosse, positive
teile gegenüber sich frei bewegenden Wech- frage operieren. Dann werden die wechsel- Effekte. Eine besonders einflussreiche Stu-
selkursen: Sie eliminieren die Transaktions- kursbedingten Preisänderungen nicht im die schätzt, dass zwei Länder, die eine ge-
kosten und den Unsicherheitsfaktor. Beides vollen Ausmass an die Konsumenten weiter- meinsame Währung haben, ein dreimal so
sollte den Handel fördern. gegeben. Beispiele sind etwa der Schweizer grosses Gesamthandelsvolumen haben wie
Detailhandel oder die Automobilindustrie. zwei Länder mit flexiblem Wechselkurs.2 Die-
Marktsituation entscheidend Diese unvollständige Weitergabe nominel- se grossen Effekte wurden in nachfolgenden
ler Änderungen hat realwirtschaftliche Fol- Arbeiten, die Querschnitts- und Zeitreihen-
In welchem Umfang diese theoretischen Vor- gen. In der ökonomischen Literatur spricht informationen verknüpften, zunehmend klei-
teile wirken, hängt allerdings von der Markt- man dann von einem sogenannten (imper- ner.3 Selbst in Querschnittsdaten, aber noch
situation ab. Betrachten wir wiederum eine fekten) Pass-through. Vergleicht man die mehr in Zeitreihendaten verschwanden d­ iese
Situation ohne Währungsunion, dann kann Währungsunion mit einem solchen Um-
feld, dann hat eine Währungsunion deutli- 2 Rose (2000).
1 Alesina und Barro (2001). che Vorteile. 3 Siehe Glick und Rose (2002).

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  51
20 JAHRE EURO

p­ ositiven Effekte zunehmend, wenn stärkere Produkte vermehrt amerikanische Produkte passt – dort aber sehr schnell (innerhalb von
kausale Anforderungen an die Schätzergeb- in Deutschland nachgefragt. nur zwölf Arbeitstagen). Auch bei den Kon-
nisse gestellt wurden.4 Dass der Wegfall des In der jüngeren Fachliteratur werden wei- sumentenpreisen im Detailhandel sanken die
Währungsrisikos in einer Währungsunion tere indirekte Effekte diskutiert: insbeson- Preise, und es wurden mehr Importgüter ge-
aber gar keinen Effekt auf den Aussenhan- dere im Hinblick auf die Überwälzung von kauft.9 Das gilt auch für den Schweizer Ex-
del hat, scheint aus ökonomischer Sicht nicht Wechselkursauf- und -abwertungen auf die port: In den Industrien, die ihre Exportpreise
glaubwürdig. Preise. Diese Effekte müssen zusätzlich zu hauptsächlich in Schweizer Franken setzten,
Doch inwiefern ist der Vergleich zwischen jenen der Transaktionskosten berücksich- wurden die steigenden Preise weniger schnell
einer Währungsunion und einer Nichtunion, tigt werden. Tatsächlich konstatiert die neue an die ausländischen Konsumenten weiter-
wie das in diesen wissenschaftlichen Studien Fachliteratur, dass selbst in recht kompetiti- gegeben als in den Industrien, die ihre Prei-
jeweils gemacht wurde, überhaupt sinnvoll?5 ven Märkten Währungskursschwankungen se in Euro setzten. Der dadurch entstandene
Immerhin gibt es viele Währungen, die zwar einen relativ geringen Effekt auf die Preise Wettbewerbsnachteil führte zu niedrigerem
unterschiedlich, aber dennoch mehr oder we- international gehandelter Güter haben. Dies Exportwachstum in den Schweizer Indust-
niger aneinander gebunden sind. Besonders liegt zum einen daran, dass der Grossteil des rien, welche die Preise in Euro setzten.
eng ist die Bindung etwa bei festen Wechsel- internationalen Handels mit Waren von gros- Man kann also festhalten, dass der soge-
kursbindungen (Pegs). Eine solche Bindung sen Unternehmen getätigt wird, die sowohl nannte Frankenschock realwirtschaftliche
hatten etwa der österreichische Schilling und wichtige Importeure als auch wichtige Ex- Auswirkungen hatte, die bei einem festen
die deutsche Mark vor Einführung des Ecu im porteure sind, und sich die gegenläufigen Ef- Wechselkurs oder gar einer Währungsunion
Jahr 1979. Etwas weniger stark fixiert ist der fekte der Wechselkursschwankungen für Im- nicht vorgekommen wären. Die Auswirkun-
Wechselkurs bei Währungsbändern, wo Auf- port- und Exportpreise zu einem gewissen gen variieren allerdings zwischen den Indus-
und Abwertungen um wenige Prozent er- Grad ausbalancieren.6 trien und Firmen, und sie sind tendenziell
laubt sind. Da feste Wechselkursbindungen schwächer, als man allgemein vermuten wür-
und -bänder also ebenfalls eine währungsbe- Wechselkursschwankungen de. Die ökonomische Literatur hat gezeigt,
dingte relative Preisstabilität gewährleisten, dass die Grösse des Effekts unter anderem
fällt ein wesentlicher Vorteil der Währungs-
und die Schweiz von der Wettbewerbssituation der Branche,
union gegenüber solchen Nicht-Währungs- Zum anderen ist nur ein Teil der Waren auch der Wahl der Währung in internationalen Ver-
unionen dahin. tatsächlich in der heimischen Währung ge- trägen und auch von der Importkostenstruk-
setzt, oftmals aber auch in der Währung des tur der Firmen abhängt.
Indirekte Effekte von Auf- und Handelspartners oder in der internationalen Während eine Währungsunion also auf
Leitwährung Dollar.7 Dass es aber gerade dar- der einen Seite gewisse Vorteile für den inter-
Abwertungen auf ankommt, in welcher Währung die Waren nationalen Handel schafft, müssen die Mit-
Die bisher erwähnte Literatur betrachtete bepreist sind, hat die Aufwertung des Fran- gliedsländer auf der anderen Seite ihre Wäh-
in erster Linie den direkten Effekt der weg- kens im Zusammenhang mit der Aufhebung rungssouveränität aufgeben. Die wirtschaftli-
fallenden Transaktionskosten. Doch neben des Euromindestkurses im Jahr 2015 gezeigt. chen und politischen Kosten dieses Schrittes
den direkten gibt es auch indirekte Effek- Die überraschende Aufwertung des sind weniger im Aussenhandel zu suchen als
te auf den Aussenhandel. Die einzigen in- Schweizer Frankens im Januar 2015 hat zu vielmehr in der Möglichkeit, individuell Geld-
direkten Effekte der Transaktionskosten neuen Erkenntnissen beigetragen. Damals politik zu betreiben.
sind die der Konsumentenpreisindizes. Das zeigte sich nämlich, dass die Wahl der Wäh- 9 Auer et al. (2019).
heisst: Wenn eine Währung gegenüber ge- rung in internationalen Verträgen entschei-
nau einer anderen Währung aufwertet, dend dafür ist, in welchem Umfang die Ab-
dann steigt die Wettbewerbsfähigkeit an- wälzung auf die Preise stattfindet.8 Impor- Peter H. Egger
derer (nicht aufwertender) Länder im Part- te in die Schweiz etwa, die in Euro bepreist Professor für angewandte Wirtschafts­
nerland des aufwertenden Landes, sodass wurden, erlebten eine vollständige Preis- forschung, KOF Konjunkturforschungsstelle
der ETH Zürich
es zu Handelsumlenkungseffekten kommt. anpassung und wurden sofort billiger. Hin-
Wenn also Schweizer Produkte in Deutsch- gegen wurden die Preise für Güter, die in
land teurer werden, werden statt Schweizer Franken bepreist waren, nur teilweise ange- Katharina Erhardt
Postdoktorandin, Lehrstuhl für
6 Siehe Amiti, Itskhoki und Konings (2014). ­Angewandte Wirtschaftsforschung, KOF
4 Siehe Persson (2001); Glick und Rose (2016). 7 Auer, Burstein und Lein (2018). Konjunkturforschungsstelle, ETH Zürich
5 Egger (2008). 8 Bonadio, Fischer und Sauré (2019).

Literatur
Alesina, Alberto und Robert Barro (2001). Auer, Raphael, Ariel Burstein, Katharina Egger, Peter H. (2008). De facto Exchange Glick, Reuven und Andrew K. Rose (2016).
One Country, One Currency? Hoover Erhardt und Sarah M. Lein (2019). Rate Arrangement Tightness and Bi- Currency Unions and Trade: A Post-EMU
Institution. Exports and Invoicing: Evidence from lateral Trade Flows, in: Economics Letters Reassessment, in: European Economic
Amiti, Mary, Oleg Itskhoki und Jozef Ko- the 2015 Swiss Franc Appreciation, in: 99(2): 228–232. Review, Vol. 87: 78–91.
nings (2014). Importers, Exporters, and AEA Papers and Proceedings, Vol. 109: Glick, Reuven und Andrew K. Rose (2002). Persson, T. (2001). Currency Unions and
Exchange Rate Disconnect, in: American 533–538. Does a Currency Union Affect Trade? Trade: How Large Is the Treatment Ef-
Economic Review, Vol. 104(7): 1942–1978. Bonadio, Barthélémy, Andreas M. Fischer The Time-Series Evidence, in: European fect?, Economic Policy, Vol. 16:433–448.
Auer, Raphael, Ariel Burstein und Sarah M. und Philip Sauré (2019). The Speed of Economic Review, Vol. 46: 1125–1151. Rose, Andrew K. (2000). One Money,
Lein (2018). Exchange Rates and Prices: Exchange Rate Pass-Through, in: Journal One Market: The Effect of Common
Evidence from the 2015 Swiss Franc of the European Economic Association. Currencies on Trade. In: Economic Policy
Appreciation, BIS Working Papers 751. Forthcoming. Economic Policy 15(30): 7–45.

52  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


DIE STUDIE

Einstellung zu Geld ändert jenseits


des Röstigrabens
In der Westschweiz hat Geld eine grössere symbolische und soziale Bedeutung als in den üb­
rigen Landesteilen. Dies beeinflusst das Verschuldungsrisiko.  Caroline Henchoz, Tristan Coste,
Boris Wernli

Abstract  Die Bedeutung, die junge Menschen in der Schweiz im Alter von 18 bis 30 ches vom Schweizerischen Nationalfonds
Jahren dem Geld beimessen, ist homogen. Dies zeigt eine Studie der Universität Frei- unterstützt wird. Im Jahr 2015 wurde eine
burg. Entgegen teilweise geäusserten Befürchtungen bringt die Mehrheit der Be- Stichprobe von 5000 jungen Männern und
fragten zum Ausdruck, dass ihnen Werte wie Sparen, ein ausgeglichenes Budget oder Frauen im Alter von 18 bis 30 Jahren in den
Schuldenfreiheit sehr wichtig sind. Es lassen sich drei hauptsächliche Einstellungen drei grossen Sprachregionen der Schweiz
zu Geld feststellen. Personen, die eher zur einen oder zur anderen Einstellung neigen, schriftlich kontaktiert und gebeten, einen
unterscheiden sich kaum nach soziodemografischen Merkmalen. Eine wichtige Aus- Online-Fragebogen auszufüllen. Die Um-
nahme bildet die Sprachregion, die einen bedeutenden Einfluss hat. Die verschiedenen frage untersucht erstens die mit Geld ver-
Einstellungen sind in der Westschweiz in höherem Ausmass festzustellen als in der üb- bundenen Einstellungen und Werte. Zwei-
rigen Schweiz, wo Geld eine stärker utilitaristische und weniger soziale und symboli- tens spricht sie die finanzielle Praxis (Spa-
sche Dimension aufzuweisen scheint. Die unterschiedlichen Einstellungen zu Geld be- ren, Umgang mit Geld und Verschuldung)
einflussen nicht zuletzt das Verschuldungsrisiko. an, und drittens beobachtet sie die Verschul-
dung (Betrag, Art der Schulden und Gründe
für die Verschuldung). Insgesamt nahmen

G  emäss dem Bundesamt für Statis-


tik sparen Westschweizerinnen und
Westschweizer weniger als Personen in der
Geld besteht. In einer Studie4 haben wir des-
halb folgende zwei Fragen untersucht: Haben
Personen in der Deutschschweiz, der West-
1390 Menschen teil.

Geld ermöglicht Unabhängigkeit


Deutschschweiz. Zudem sind sie, wie auch schweiz und der italienischen Schweiz ein
die Bevölkerung der italienischen Schweiz, unterschiedliches Verhältnis zu Geld? Und Die Auswertung zeigt: Die Art und Wei-
stärker verschuldet. Die gleiche Tendenz falls dies zutrifft: Wie wirkt sich dieses Ver- se, wie Geld wahrgenommen wird, ist in
ist bei jungen Menschen zu beobachten: hältnis auf ihr Wirtschaftsverhalten aus? der Schweiz homogen. Aus Sicht der gros-
Deutschschweizer, die aus dem Elternhaus Die Studie ist Teil eines Forschungspro- sen Mehrheit der befragten 18- bis 30-Jähri-
ausziehen, geben an, weniger finanzielle jekts der Universität Freiburg zur problema- gen bietet es die Möglichkeit, unabhängig zu
Schwierigkeiten zu haben, mehr zu sparen tischen Verschuldung in der Schweiz, wel- sein. Tatsächlich wird Geld vor allem als Mittel
und weniger Zahlungsrückstände aufzu-
weisen als junge Menschen aus den anderen 4 Henchoz et al. (2019).
Wie hast dus mit dem Geld? Jugendliche am Ufer
Landesteilen.1 des Genfersees.
Wie lässt sich dieses unterschiedli-
che Wirtschaftsverhalten erklären? Eini-
ge führen die Unterschiede auf das libera-
lere Staatsverständnis zurück, das in der
Deutschschweiz im Vergleich zur lateini-
schen Schweiz besteht. Demnach verlas-
sen sich Deutschschweizer stärker auf ihre
eigenen Ressourcen und sparen tendenziell
mehr.2 Andere erklären sich die höhere Ver-
schuldung in der lateinischen Schweiz da-
mit, dass die Menschen «ungeduldiger» und
weniger bereit seien, Konsumwünsche auf-
zuschieben.3
Solche Erklärungen sind zwar interes-
sant, geben jedoch keine Auskunft darüber,
ob in den einzelnen Sprachregionen ein spe-
zifisches, kulturell bedingtes Verhältnis zu

1 Wernli und Henchoz (2015).


KEYSTONE

2 Eugster und Parchet (2013).


3 Guin (2017).

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  53
DIE STUDIE

­ ahrgenommen, um frei zu sein und das zu


w bindung bringen, ist die Einstellung des guten
tun, was man möchte: 79 Prozent der Befrag- Verwalters bei Personen mit einem mittleren
ten stimmten dieser Aussage vollständig oder Bildungsstand stärker verbreitet. Der bedeu-
teilweise zu. 71 Prozent sehen Geld als Mit- tendste Parameter ist jedoch die Sprachre-
tel, um die eigenen Ziele zu erreichen. Deut- gion: Je nach Landesteil sind die Einstellungen
lich weniger sind der Meinung, es ermögliche unterschiedlich verteilt.
ihnen, über mehr Macht zu verfügen (28%), Entgegen unseren Erwartungen zeichnet
soziale Anerkennung zu erhalten (21%) oder sich jedoch nicht jede Sprachregion durch
Freunde zu gewinnen (8%). eine spezifische Einstellung aus, sondern alle Caroline Henchoz
Assistenzprofessorin für Soziale Arbeit an
In Bezug auf die Werte, die von den Eltern drei Einstellungen sind in der Westschweiz der Fachhochschule Westschweiz ­Wallis;
vermittelt wurden, fällt vor allem eine seriö- stärker ausgeprägt als in den übrigen Landes- Lehrbeauftragte und Forscherin an der
se und besonnene Haltung auf: 88 Prozent teilen. Dieses Resultat lässt sich so interpre- ­Universität Freiburg
der Befragten geben an, ihre Eltern hätten ih- tieren, dass Personen in der Deutschschweiz
nen häufig oder sogar sehr häufig gesagt, sie und der italienischen Schweiz offensichtlich
sollten nicht mehr ausgeben, als sie zur Ver- ein instrumentelleres Verhältnis zu Geld ha-
fügung hätten, sie sollten sparen (81%), oder ben als Westschweizer. Sie messen ihm einen
sie sollten keine Schulden machen (75%). Nur geringeren sozialen und symbolischen Wert
19 Prozent der Befragten erwähnten, Geld bei. Demgegenüber scheint Geld für Perso-
zum Vergnügen zu verwenden. nen in der Westschweiz stärker mit den so-
zialen Beziehungen und Machtverhältnissen
Drei Einstellungen zu Geld verbunden zu sein.6
Zusätzliche statistische Analysen (Model- Tristan Coste
Zwischen den verschiedenen Antworten be- le zur multivariaten logistischen Regression) Forscher, Departement für Sozialwissen­
schaften Soziologie, Universität Freiburg
stehen starke Korrelationen, wie die statisti- bestätigen, dass jede Einstellung bestimm-
schen Analysen zeigen. Anders gesagt liegt te Finanzverhalten begünstigt. Wird Geld mit
den untersuchten Variablen eine Struktur Prestige und Macht in Verbindung gebracht,
zugrunde, aus der sich verschiedene Einstel- erhöht sich das Verschuldungsrisiko. Dem-
lungen zu Geld ableiten lassen. Anhand die- gegenüber verringert die Einstellung des gu-
ser Einstellungen kann besser erfasst wer- ten Verwalters die Wahrscheinlichkeit, dass
den, welchen Bezugsrahmen die einzelnen jemand mit Rechnungen im Verzug ist.
Personen beim Treffen von finanziellen Ent-
scheidungen heranziehen.5 Wir haben drei Effekte auf Verschuldungsrisiko
dominante Einstellungen zu Geld ausge-
Boris Wernli
macht. Hingegen haben die drei Einstellungen kei- Leiter der Abteilung Umfragen, Schweizer
Bei der ersten Einstellung ist Geld mit ne Auswirkung auf das Sparen, das tenden- Kompetenzzentrum Sozialwissenschaften
«Prestige und Macht» verbunden: Es dient ziell weniger durch persönliche Wahrneh- (Fors), Professor an der Fakultät für ­
als Mittel, um sich Respekt und sozialen Sta- mungen beeinflusst wird. Der Grund dafür Sozial- und Politikwissenschaften,
Universität Lausanne
tus zu verschaffen. Geld wird als Machtinst- ist, dass die meisten Befragten sparen: Rund
rument, als Selbstzweck oder als Mittel für 70 Prozent der jungen Menschen in der
den Aufbau eines sozialen Netzes betrach- Schweiz legen Geld zur Seite. Im Jahr 2016
Schweizerische Gesellschaft
Aktuelle wissenschaftliche Studien
aus der «Schweizerischen Zeit-
tet. Die zweite Einstellung könnte man mit sparte ein Durchschnittshaushalt netto 18,8
dem Bild eines «guten Verwalters» umschrei- Prozent des verfügbaren Einkommens.7 In Société suisse und
schrift für Volkswirtschaft d’économie
Sta-
tistik» mit einem starken Bezug zur
et
ben. Sprich: Es steht eine seriöse und beson- der Eurozone war der Anteil mit 5,6 Prozent Società
schweizerischen svizzera di economia
Wirtschaftspoli-
nene Haltung im Vordergrund, und dem Spa- deutlich tiefer. tik erscheinen in einer Kurzfassung
ren oder der Zahlungsfähigkeit werden ein Die Studie zeigt auf, dass in der Schweiz Swiss Society of Economics a
in der «Volkswirtschaft».
hoher Stellenwert beigemessen. Drittens drei unterschiedliche Einstellungen zu Geld
gibt es eine «pragmatische Einstellung»: Hier bestehen und dass diese das Verschuldungs- Literatur
Eugster, B. und Parchet, R. (2013). Culture and Taxes:
wird Geld als Mittel zur Erreichung verschie- risiko positiv oder negativ beeinflussen. Da Towards Identifying Tax Competition (Research Paper).
dener Ziele betrachtet: frei sein, sich amüsie- alle drei Einstellungen in der Westschweiz Abrufbar auf der Website der Rechtsfakultät der Uni-
ren usw. stärker verbreitet sind, lassen sich keine ein- versität St. Gallen.
Guin, B. (2017). Culture and Household Saving (Working
deutigen Aussagen zum Verschuldungsrisiko Paper Series no. 2069). European Central Bank.
nach Sprachregion machen. Dennoch scheint Henchoz, C., Coste, T. und Wernli, B. (2019). Culture,
Sprachregionale Unterschiede Money Attitudes and Economic Outcomes, in: Swiss
klar: In den Programmen für Finanzerziehung Journal of Economics and Statistics, Jg. 155(2).
Die drei Einstellungen sind in der Bevölkerung oder Schuldenprävention sollten die drei Ein- OECD (2019). Household Savings, abgerufen am
16. August 2019.
unterschiedlich verteilt. Während Männer, stellungen stärker berücksichtigt werden, Polanyi, K. ([1944] 1983). La grande transformation. Paris:
Personen ohne Schweizer Staatsangehörigkeit welche sich konkret auf die Wirtschaftspraxis Gallimard.
Tang, L.-P. T. (1992). The Meaning of Money Revisited.
sowie Personen mit den höchsten Einkommen auswirken können. Journal of Organizational Behavior, 13, 197–202.
Geld häufiger mit Prestige und Macht in Ver- Wernli, B. und Henchoz, C. (2015). Les conséquences
financières du départ du foyer parental. Une analyse
6 Polanyi, [1944] (1983). longitudinale des données du Panel suisse de ménages.
5 Tang (1992): 201. 7 OECD (2019). Swiss Journal of Sociology, 41(2), 311–328.

54  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


STROMMARKT

Energiemanagement: Optimierungs­
potenzial bei Schweizer Unternehmen
Die Hälfte der energieintensiven Schweizer Unternehmen verfügt über kein leistungsstarkes
Energiemanagement. Abhilfe schaffen könnten verstärkte Informationsanstrengungen und
finanzielle Anreize.  Alain Schönenberger, Milad Zarin-Nejadan

Abstract    Wie sieht es bei Schweizer Unternehmen punkto Energiemanagement­ unterstützen. 900 Unternehmen haben den
systeme aus? Eine Umfrage bei Energie-Grossverbrauchern hat die bestimmenden Online-Fragebogen zumindest teilweise be-
Faktoren eines Energiemanagementsystems sowie die Auswirkungen auf die Energie- antwortet. 305 Fragebögen enthielten aus-
investitionen und die Energieeffizienz untersucht. Aus den Ergebnissen geht hervor, reichend vollständige Antworten. Zusätzlich
dass der Ausbaugrad des Energiemanagements (noch) unzureichend ist und anschei- wurden rund 20 Befragungen und 5 Fallstu-
nend nicht mit den Energiekosten korreliert. Eine staatliche Politik, welche die Um- dien durchgeführt.
setzung einer Energiestrategie in den Unternehmen unterstützt, wirkt sich positiv auf Aufgrund der gewählten Methode der
Investitionen in die Energieeffizienz aus. Datenerhebung sind die befragten Unter-
nehmen für das Wirtschaftsgefüge oder die
Gesamtheit der angesprochenen Grossver-

E  nergieeffizienz ist ein Mittel, um die


Nachhaltigkeitsziele der Energiestrate-
gie 2050 zu erreichen. In vielen Unterneh-
rund 10 000 Privatunternehmen, die über ins-
gesamt rund 14 000 Betriebsstätten und Ein-
richtungen (Fabriken, Betriebe, Geschäfts-
braucher nicht völlig repräsentativ. Doch die
Umfrage liefert trotzdem einige interessante
Informationen zum Ausbaugrad des Energie-
men ist das Energiesparpotenzial nach wie vor und Verwaltungsgebäude usw.) verfügen. managements in den Unternehmen und zu
nicht ausgeschöpft, und manche Investitions- Die Analyse fokussierte auf die Energieeffi- dessen Auswirkungen auf die Energieinvesti-
projekte zur Steigerung der Energieeffizienz zienz von marktwirtschaftlich tätigen Gross- tionen und die Energieeffizienz.
werden nicht realisiert, obwohl sie rentabel verbrauchern. In den Energievorschriften
wären. Ökonomisch spricht man von einer von Bund und Kantonen sind Grossverbrau- Zwei Investitionsziele
sogenannten Energieeffizienzlücke (Energy cher in der Regel als öffentliche oder private
Efficiency Gap). Gründe dafür sind Investi- Unternehmen oder Einrichtungen definiert, Wie treffen die Grossverbraucher Investi-
tionshemmnisse. So schenken die Unterneh- die jährlich über 0,5 Gigawattstunden elekt- tionsentscheide zur Verbesserung der Ener-
mensleitungen dem Energiemanagement bei- rische Energie und/oder 5 Gigawattstunden gieeffizienz? Investitionsentscheide sind das
spielsweise zu wenig Beachtung. Wärmeenergie verbrauchen. Ergebnis eines komplexeren Prozesses, wobei
Angesichts der Energieeffizienzlücke hat Der Fragebogen wurde an 3670 Unter- die Rentabilität eines Projektes nicht der ein-
eine breit angelegte Umfrage untersucht, wel- nehmen des Industrie- und des Dienstleis- zige Faktor ist.
ches die massgebenden Faktoren dafür sind, tungssektors versandt. Deren Kontaktdaten Jede Investition weist charakteristi-
dass Schweizer Unternehmen ein Energie- stammen von 12 Kantonen und einigen Ak- sche Merkmale auf 1, die sich nach ihrem
managementsystem einführen, und von wel- teuren, welche die Massnahmen von Unter-
chen Faktoren dessen Ausbaugrad abhängt. nehmen zur Steigerung der Energieeffizienz 1 Siehe Cooremans 2012a und 2012b.
Ebenfalls analysiert wurde, wie sich ein sol-
ches System auf die Energieeffizienz auswirkt.
Die Umfrage, die sich auf relevante Daten von
Der Energiemanagement-Index
Energie-Grossverbrauchern stützt, wurde im
Rahmen des Forschungsprojekts «Determi- Der Energiemanagement-Index –– Hat sich das Unternehmen ­ assnahmen zur Erreichung
M
(0–23) wird mittels sechs zum Ziel gesetzt, den Ener- der Ziele, ­regelmässiger
nanten von Investitionen in Energieeffizienz» Fragen ermittelt, die einem gieverbrauch kontinuierlich interner Bericht (9 Punkte)?
durchgeführt. Am Projekt beteiligten sich die vereinfachten Energiema- zu senken (2 Punkte)? –– Welche internen oder
beiden Forschungs- und Beratungsunterneh- nagement-Audit entsprechen. –– Hat das Unternehmen in externen (finanziellen,
men Infras und Impact Energy sowie die Uni- Für jede Antwort gibt es eine Bezug auf die Energie- personellen, technischen,
bestimmte Punktzahl. Die nutzung eine der folgenden informationsbezogenen)
versität Neuenburg. Finanziell unterstützt Fragenliste basiert auf Empfeh- Massnahmen getroffen: Ressourcen wurden für
wurde es vom Schweizerischen Nationalfonds lungen der niederländischen Bewertung des Per- Energieeffizienzmassnahmen
zur Förderung der wissenschaftlichen For- Energieagentur und wurde von formance-Benchmarkings, bereitgestellt (4 Punkte)?
Catherine Cooremans (2012a) Festlegung des Vergleichs- –– Wendet das Unternehmen im
schung (SNF). An der Konzeption und Anwen-
erarbeitet: verbrauchs, Definition Zusammenhang mit seiner
dung des Fragebogens arbeitete die West- –– Hat das Unternehmen einen von Leistungsindikatoren, Energiepolitik folgende
schweizer Ökonomin Catherine Cooremans Energieverantwortlichen Festlegung einer Politik Verfahren oder Systeme an:
mit. Dieser Fragebogen bildet die Grundlage ernannt (2 Punkte)? oder Strategie, Bestimmung Ausbildung der Mitarbei-
–– Wie hoch ist der Anteil der messbarer Verbrauchsre- tenden, Anreizsystem,
der folgenden Ausführungen. Energiekosten bzw. des duktionsziele, Definition der Bewertung der Ergebnisse,
Als Grossverbraucher gelten in der Schweiz Stroms am Umsatz Datenerhebung, Fest- Verfahren zur Überarbeitung
gemäss der Definition in der Gesetzgebung (2 Punkte)? legung der zu ergreifenden der Ziele (4 Punkte)?

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  55
STROMMARKT

ITEN ET AL. (2017) / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


Wirkungskette des Energiemanagements

Strategischer Charakter von Entscheidungen bezüglich


Ausbaugrad des
Investitionen in die Investitionen in die Gesamtenergieeffizienz
Energiemanagements
Energieeffizienz Energieeffizienz

Energiemanagement: Ausbaugrad der befragten Unternehmen


Anzahl Punkte Ausbaugrad des Ener- Verbrauch Verbrauch Anzahl Unternehmen Anteil Energieintensität
giemanagements (EM) < 0,5 GWh > 0,5 GWh (Kosten/Umsatz)
0 bis 5 Kein systematisches EM 19 53 72 24% 2,9%
oder System mit grossen
Lücken
6 bis 10 EM erfüllt die Anforde­ 5 78 83 27% 2,6%
rungen in den Bereichen
Informationserhebung
und Umsetzung nicht
11 bis 18 Gutes EM-System mit 12 112 124 41% 3,6%
Verbesserungsmöglich­
keiten
19 bis 23 Hoher Ausbaugrad 1 22 23 8% 2,5%
Total Mittelmässiger Aus­ 37 265 302 100% 3,1%

ITEN ET AL. (2017)


baugrad (Durchschnitt:
10 Punkte)

f­ unktionalen Ziel (Forschung und Entwick- rakter» und «Entscheidungen» (siehe Abbil- ten ISO-Norm einem verhältnismässig tiefen
lung, Produktion usw.) und nach ihrem dung). Niveau entspricht.
strategischen Charakter kategorisieren Bei den befragten Unternehmen han- Ein Viertel der Befragten betreibt kein
lassen. Der strategische Charakter einer delt es sich grösstenteils um Grossunterneh- systematisches Management des Energie-
Energieeffizienz-Investition wird vor allem men, die in zwei von drei Fällen über mehre- verbrauchs. Jedes vierte Unternehmen, das
durch deren Beitrag zu den Wettbewerbs- re Standorte verfügen. Die eine Hälfte der be- über kein Energiemanagementsystem ver-
vorteilen des Unternehmens bestimmt. Bei fragten Firmen gehört zum Industriesektor, fügt, zählt dabei nicht zu den Grossverbrau-
der Arbitrage hinsichtlich der Ressourcen die andere Hälfte zum Tertiärsektor. Der pri- chern.
innerhalb von Unternehmen ist dieser As- märe Sektor wurde nicht berücksichtigt. Ein Hingegen hat die Hälfte der insgesamt
pekt oftmals bedeutender als die finanzielle Drittel der Umfrageteilnehmer ist Teil eines 37 «Kleinverbraucher» (< 0,5 Gigawattstun-
Rentabilität. Allerdings handelt es sich hier internationalen Konzerns, und drei Viertel be- den) bestimmte Energiemanagementelemen-
um keine objektiven Tatsachen: Es sind im- teiligen sich an mindestens einem Programm te eingeführt. Die befragten Unternehmen
mer die Entscheidungsträger, die den stra- oder Netzwerk zur Förderung der Energieef- weisen eine Energieintensität (Energiekosten
tegischen Charakter wahrnehmen, diag- fizienz.2 in Prozent des Umsatzes) von 3,1 Prozent auf.
nostizieren und auslegen. Der Ausbaugrad des Energiemanage- Dieser Wert liegt deutlich über dem landes-
ments wurde anhand eines Index geschätzt. weiten Durchschnitt von 2,1 Prozent, den die
Relativ tiefes Niveau Dieser hat einen Wert von 0 bis 23 und wird Konjunkturforschungsstelle (KOF) der ETH
aus sechs Fragen im Fragebogen hergelei- Zürich anhand einer repräsentativen Stich-
Wie wirkt sich das Energiemanagementsys- tet (siehe Kasten). Ein Wert von mindestens probe von Unternehmen geschätzt hat.3 Der
tem auf die Genehmigung von Investitions- 19 Punkten zeigt an, dass das Unternehmen im Rahmen der Umfrage ermittelte Ausbau-
projekten zur Steigerung der Energieeffi- die Anforderungen der ISO-Norm 50001 er- grad des Energiemanagements scheint vor-
zienz und auf die Energieeffizienz selbst aus? füllt. Diese ISO-Norm enthält Richtlinien für dergründig nicht mit der Energieintensität zu
Grundsätzlich soll das System als organisato- den Aufbau eines Energiemanagementsys- korrelieren.
rischer Filter wirken, der die Wahrnehmung tems.
des strategischen Charakters von Investitio- Etwa die Hälfte der befragten Unterneh- Staatliche Politik von Bedeutung
nen in die Energieeffizienz und somit auch die men verfügt über kein Energiemanagement,
zu treffenden Entscheidungen positiv beein- das die Mindestanforderungen erfüllt (sie- Gemäss einer ökonometrischen Analyse, die
flusst. Der Einfluss des Energiemanagements he Tabelle). Die Durchschnitts- und Median- auf dem Index basiert, hängt der Ausbaugrad
auf die Energieeffizienz (die das Ziel der In- werte liegen bei rund 10 Punkten, was im Ver- des Energiemanagements von vier Faktoren
vestitionen bildet) wird durch eine Wirkungs- gleich zu den Anforderungen der erwähn- ab: Erstens spielt die Zahl der Arbeitsplätze
kette ausgeübt. Diese besteht aus den drei
Gliedern «Ausbaugrad», «strategischer Cha- 2 Enaw, ACT, Energo usw. 3 Arvanitis et al. (2016).

56  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


STROMMARKT

KEYSTONE
Der zürcherische Waschmaschinenhersteller
Schulthess hat den Energieverbrauch massgeb-
lich gesenkt – unterstützt wurde die Firma von Höhe des Energieverbrauchs sowie von der
der Energie-Agentur der Wirtschaft (Enaw).
wohlwollenden Haltung der Geschäftsleitung
und von den eingeführten Verfahren zur Stei-
(Unternehmensgrösse) eine Rolle. Ein zweiter gerung der Energieeffizienz ab.
Faktor sind ein grosser Energieverbrauch (über Wie erwähnt, wirkt sich auch die staatli-
5 Gigawattstunden pro Jahr) sowie eben auch che Politik auf die Energieeffizienz der Unter-
eine hohe Energieintensität. Drittens hängt nehmen aus. So haben mehrere Grossver-
der Ausbaugrad davon ab, ob das Unterneh- braucher eine Zielvereinbarung in Bezug auf
men einen Energieverantwortlichen ernannt die Energieeffizienz abgeschlossen, dank der Alain Schönenberger
hat. In geringerem Ausmass spielt viertens der sie teilweise oder vollständig von der CO2-Ab- Professor für Wirtschaftspolitik, Institut
de recherches économiques (Irene),
Umfang der öffentlichen Unterstützung für gabe befreit werden. Ein weiterer Faktor zur Universität Neuenburg
die Energieeffizienz in den Kantonen eine Rol- Förderung der Energieeffizienz ist die Durch-
le. Damit sind die (subventionierte) Durchfüh- führung eines teilweise von der öffentlichen
rung eines Energieaudits oder der Abschluss Hand subventionierten Energieaudits.
einer Zielvereinbarung gemeint. Aus wirtschaftspolitischer Sicht gibt es
Gemäss der eingangs erwähnten Wir- zwei Handlungsempfehlungen: Zum einen
kungskette sollte sich der Ausbaugrad des sollten die Informations- und Ausbildungs-
Energiemanagements positiv auf die Wahr- anstrengungen, auch auf technischer Ebene,
nehmung des strategischen Charakters von verstärkt werden. Zum anderen sollten hö-
Investitionen in die Energieeffizienz und her gesteckte Ziele hinsichtlich der Energie-
letztlich auch auf die Energieeffizienz selbst effizienz festgelegt werden, indem die finan- Milad Zarin-Nejadan
auswirken. Der strategische Charakter von ziellen Anreize, einschliesslich der schrittwei- Professor für Wirtschaftspolitik, Institut
Investitionen hängt auch von der Intensität sen Erhöhung der Energiepreise, ausgebaut de recherches économiques (Irene),
Universität Neuenburg
des Wettbewerbs auf den Märkten, von der werden.

Literatur
Arvanitis S., Peneder M., Rammer C., Cooremans C. (2012a). Investment in dings of the International Conference Iten R., Brunner C. U., Cooremans C.,
Spescha A., Stucki T. und Wörter M. Energy-Efficiency: Do the Characte- on Energy Efficiency in Commercial Hammer S., Oettli B., Ouni M., Schönen-
(2016). Creation and Adoption of Energy-­ ristics of Investments Matter? Energy Buildings (IEECB’12), Frankfurt. berger A., Werle R. und Wunderlich A.
Related Innovations – the Main Facts. Efficiency, 5, 497–518. Cooremans C. und Schönenberger A. (2017). Management as a Key Driver of
KOF Studies, Nr. 77, Mai. Cooremans C. (2012b). Energy-Efficiency (2019). Energy Management: a Key Driver Energy Performance, Schlussbericht,
Investments and Energy Management: of Energy Efficiency Investment? Journal Zürich/Neuenburg, November.
an Interpretative Perspective. Procee- of Cleaner Production, 230, 264–275.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  57
SHUTTERSTOCK
Serie DIE SICHT DER CHEFÖKONOMEN

EINBLICK VON JÉRÔME JEAN HAEGELI

Versicherungen als Stabilisator


Ist die Weltwirtschaft seit der Finanzkrise schock­ ler zu erholen. Und drittens agieren Versiche­
resistenter geworden? Leider nicht. Im Gegen­ rungen als Intermediäre. Sie leiten Spargutha­
teil: Die führenden Volkswirtschaften sind heute ben und Prämien zurück in die Realwirtschaft,
weniger gewappnet, Schocks zu absorbieren, als fördern so das Wachstum und sorgen für eine
vor zehn Jahren. Es besteht Handlungsbedarf. gewisse Stabilität an den Finanzmärkten.
Mit Schockresistenz ist die Fähigkeit eines
Systems gemeint, sich nach einem bedeuten­ 30 000 Milliarden Dollar
den Schock zu erholen. Leider haben sich viele Die Versicherer verwalten rund 40 Prozent
quantitative und qualitative Faktoren, die die oder rund 30 000 Milliarden Dollar aller lang­
ökonomische Belastbarkeit stärken, in den letz­ fristigen, institutionellen Gelder. Sinnvol­
ten Jahren abgeschwächt. Das globale Konjunk­ le regulatorische und politische Rahmenbe­
turwachstum ist signifikant gesunken, von rund dingungen könnten dafür sorgen, dass dieses
5 Prozent in 2006 auf etwas mehr als 3 Prozent in Kapital in Projekte wie beispielsweise Infra­
2018. Die absoluten globalen Schuldenraten sind strukturinvestitionen fliesst, die ein nach­
deutlich höher als noch vor zehn Jahren. Im ers­ haltiges Wirtschaftswachstum fördern.
ten Quartal 2018 beliefen sie sich auf 319 Prozent Wirtschaftsräume mit hoher Versicherungs­
des globalen BIP, verglichen mit 283 Prozent im durchdringung erholen sich viel schneller nach
1. Quartal 2008. Inzwischen sind die Hauptak­ einer Naturkatastrophe als solche, die aus­
teure an den Finanzmärkten nicht mehr private schliesslich auf die Regierung angewiesen sind.
Investoren, sondern Zentralbanken. Damit sinkt Allerdings gibt es über alle Gesellschaftsschich­
die Funktion der Märkte, über ihre Kurse Risi­ ten hinweg nach wie vor grosse Versicherungs­
ken zu signalisieren. Einige der ehemals offens­ lücken. Wir müssen verstehen, weshalb es diese
ten Märkte sind heute zudem protektionistischer Lücken gibt und welche Barrieren – auf der An­
als noch vor ein paar Jahren, dies vor allem in den gebots- und der Nachfrageseite – eine bessere
Bereichen Handel und Personenfreizügigkeit. Versicherungsabdeckung verhindern. Das Risi­
Weshalb kümmert dies den Chefökono­ kobewusstsein sowohl in den entwickelten als
men einer Rückversicherung? Versicherun­ auch in den aufstrebenden Märkten zu schär­
gen sind ein zentraler Bestandteil eines ausge­ fen oder mithilfe neuer Technologien für mehr
glichenen ökonomischen Systems. Sie sind ein Menschen erschwingliche Versicherungen zu
Stabilisator und machen Wirtschaftssysteme entwickeln, sind nur zwei Ansatzpunkte, um
schockresistenter. Dafür verantwortlich sind die Situation zu verbessern. Die Versicherungs­
drei Gründe: Erstens profitieren Unternehmer­ lücken ganz zu schliessen, ist wohl Wunsch­
tum, ­Handel und Investitionen dank einer ef­ denken. Aber es muss unser Ziel sein, sie mög­
fizienteren Ressourcen­allokation von einem lichst zu verringern – nicht nur zum Wohle
bewussten Umgang mit Risiken. Dadurch kön­ der einzelnen Menschen, Unternehmen oder
nen Risiken vermieden werden. Zweitens hel­ Staaten, sondern auch, um damit die Schock­
fen Versicherungen der Gesellschaft, sich nach resistenz für die globale Wirtschaft zu erhöhen.
einem Schock dank finanziellem Schutz schnel­ Jérôme Jean Haegeli ist Chefökonom der Swiss Re Group, Zürich

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  59
ROHSTOFFSEKTOR

Leitfaden will Menschenrechte


im Rohstoffhandel gewährleisten
Rohstoffe werden oft mit Menschenrechtsverletzungen in Verbindung gebracht. Der Bund
hat einen Leitfaden herausgegeben, der den Händlern hilft, das Risiko solcher Verstösse
­entlang ihrer Lieferketten zu kontrollieren.  Olivier Bovet, Nadja Meier

Abstract  Ein grosser Teil des weltweiten Rohstoffhandels erfolgt in der Schweiz. Auf- verantwortungsvollen Unternehmensfüh-
grund der bestehenden Risiken von Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang rung verknüpft. Wichtig sind insbesondere
mit Rohstoffen ist eine verantwortungsvolle Unternehmensführung des Rohstoff­ die Leitprinzipien für Wirtschaft und Men-
handelssektors von grosser Bedeutung. Das Eidgenössische Departement für aus­ schenrechte der Vereinten Nationen sowie
wärtige Angelegenheiten (EDA) und das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) haben die Leitsätze für multinationale Unterneh-
in Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft eine Anleitung men der Organisation für wirtschaftliche Zu-
zur Achtung der Menschenrechte durch Rohstoffhandelsunternehmen erarbeitet. sammenarbeit und Entwicklung (OECD).2
Diese basiert auf internationalen Standards wie insbesondere jenen der Organisation 2 Deutsches Global Compact Netzwerk (2014) sowie
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). OECD (2011 und 2018).

Rohstoffhandel in der Schweiz


D  ie Schweiz ist seit dem 19. Jahrhundert
eine Drehscheibe für den globalen Roh-
stoffhandel. Der Rohstoffsektor steuert mitt-
einen wirtschaftlichen Aufschwung zu nut-
zen (sogenannter Rohstoff-Fluch). Aus-
druck eines steigenden Bewusstseins der
(in % des weltweiten Handels)

lerweile 3,8 Prozent zum Bruttoinlandprodukt Schweizer Bevölkerung für diese Problema-


bei. Das ist deutlich mehr als beispielsweise tik ist auch die Volksinitiative «Für verantwor-
die Uhrenindustrie. Schätzungsweise über tungsvolle Unternehmen – zum Schutz von
die Hälfte des Palmöls und des Kaffees s­ owie Mensch und Umwelt», die derzeit im Parla- Landwirtschaftliche Produkte
ein Drittel des Kakaos weltweit werden von ment behandelt wird.
Palmöl 58%
Unternehmen mit Sitz in der Schweiz ge- Der Bundesrat reagierte im Jahr 2013 mit
handelt (siehe Abbildung). Beim Gold ist die dem «Grundlagenbericht Rohstoffe».1 Darin Kaffee 53%
Schweiz global gesehen gar die grösste Im- skizziert er Ansätze für ein verantwortungs- Zucker 44%
porteurin und Exporteurin: Zwei Drittel des volles Wirtschaften des Rohstoffsektors in Getreide (Weizen, Reis, Mais) 43%
Edelmetalls werden hierzulande raffiniert der Schweiz und in den Produktionsländern.
Kakao 35%
oder gelagert. Gründe für die Bedeutung der Die Empfehlungen wurden 2018 aktualisiert
Schweiz im Rohstoffhandel sind wirtschafts- und verfolgen drei Hauptziele. So gilt es ers-
freundliche Rahmenbedingungen sowie das tens die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer
Angebot an handelsbezogenen Dienstleis- Handelsplatzes sowie zweitens dessen Integ-
tungen wie Bankfinanzierungen, Versiche- rität und Nachhaltigkeit zu stärken. Drittens
rungen, Zertifizierungen und professionelle sollen die faktischen Kenntnisse zum Beitrag
Mineralien und Metalle
Beratung. Die wichtigsten Rohstoffhandels- der Branche zur Schweizer Wirtschaft vertieft
cluster finden sich in den Kantonen Genf und werden. Gold 67%
Zug. Für die Umsetzung der Empfehlungen Eisen 60%
Mit abrupt ansteigenden Rohstoffprei- ist eine interdepartementale Plattform be- Kupfer 60%
sen ab dem Jahr 2000 und der Aufnahme stehend aus dem Staatssekretariat des Eid-
Aluminium 60%
von Gold in die Handelsstatistik im Jahr 2013 genössischen Departements für auswärtige
JUNGBLUTH UND MEILI (2018) / SHUTTERSTOCK / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

rückte der Rohstoffhandel in den Fokus der Angelegenheiten (EDA), dem Staatssekreta- Bauxit 60%
Schweizer Öffentlichkeit. Kritisiert wurden riat für Wirtschaft (Seco) und dem Staatsse-
die in der Rohstoffproduktion und im Roh- kretariat für internationale Finanzfragen (SIF)
stoffhandel tätigen Unternehmen für ihr Ri- zuständig.
sikomanagement in Bezug auf Menschen-
rechtsverletzungen, schlechte Arbeitsbedin- UNO und OECD liefern die Basis Energiequellen
gungen sowie Gefährdung von Gesundheit
und Umwelt. Kommt hinzu: Vielen rohstoff- Die Entwicklungen in der Schweiz sind eng Rohöl 39%
reichen Entwicklungsländern gelingt es nicht mit den internationalen Bestrebungen zur Erdgas 35%
– insbesondere aufgrund politischer Insta-
Kohle 35%
bilität und Korruption –, ihren Reichtum für 1 EDA et al. (2013).

60  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


ROHSTOFFSEKTOR

Beide Dokumente enthalten Empfehlun- zum Handel von nachhaltig abgebauten Roh- bekannt zu machen, die in wichtigen aus-
gen zur Sorgfaltsprüfung von Unternehmen stoffen bekennen. In einem zweiten Schritt ländischen Handelszentren wie London und
bezüglich ihrer eigenen Aktivitäten und Lie- sollen festgestellte negative Auswirkungen ­Singapur tätig sind.
ferketten. Für Unternehmen, die Rohstoffe eigener Tätigkeiten und/oder jener von Lie-
aus Risikogebieten abbauen, handeln und nut- feranten wie etwa der Rohstoffabbau unter
zen, hat die OECD ebenfalls einen spezifischen schlechten Arbeitsbedingungen verhindert
Leitfaden erstellt.3 Eine entsprechende Anlei- oder vermindert werden. Dabei sollen die
tung stellt die Organisation auch für Firmen Unternehmen die getroffenen Massnahmen
zur Verfügung, die in der Landwirtschaft und und erzielten Resultate regelmässig prüfen
der Nahrungsmittelproduktion tätig sind.4 und öffentlich darüber berichten. Schliesslich
sollen Opfer von Menschenrechtsverletzun-
Schweizer Leitfaden gen ein unternehmenseigenes oder -exter- Olivier Bovet
nes Verfahren zur Wiedergutmachung in An- Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort
zu Rohstoffhandel spruch nehmen können. Internationale Investitionen und multi­
Die Schweiz veröffentlichte 2018 weltweit als nationale Unternehmen, Staatssekretariat
für Wirtschaft (Seco), Bern
erstes Land einen Leitfaden zur menschen- Bund fördert Umsetzung
rechtlichen Sorgfaltsprüfung speziell für den
Rohstoffhandel.5 Damit setzte der Bundesrat Der Leitfaden ist rechtlich kein verbindliches
eine zentrale Empfehlung des Grundlagenbe- Instrument: Er dient dem global tätigen Roh-
richts um. Der Leitfaden ist das Resultat eines stoffsektor dazu, gemeinsame und auf inter-
Multistakeholder-Prozesses. Er basiert auf nationale Standards abgestützte Prakti-
zahlreichen Treffen zwischen Vertretern des ken für eine verantwortungsvolle Unterneh-
EDA, des Seco, des Privatsektors, von Nicht- mensführung zu entwickeln. Der Bundesrat
regierungsorganisationen sowie des Kantons legt darin seine Erwartungen an die Schwei-
Genf.6 Dank diesem Vorgehen entstand ein zer Rohstoffhandelsunternehmen dar. Nadja Meier
praxisorientiertes Instrument gestützt auf Seit der Veröffentlichung des Leitfadens Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort
die Expertise der interessierten Gruppen. Ende 2018 fördert die Bundesverwaltung Internationale Investitionen und multi­
Basierend auf den oben erwähnten Inst- dessen Verbreitung und Umsetzung. Dazu nationale Unternehmen, Staatssekretariat
für Wirtschaft (Seco), Bern
rumenten der OECD und der UNO, vermittelt werden Präsentationen an nationalen und
der Leitfaden praktische Ansätze für ein Sorg- internationalen Foren gehalten und Schu-
faltsprüfungsverfahren von Rohstoffhandels- lungen zu verschiedenen Arten von Rohstof- Literatur
unternehmen im Bereich der Menschenrech- fen durchgeführt. Zudem wird der Leitfaden EDA, Seco und SIF (2013). Grundlagenbericht Roh-
te. Die Sorgfaltsprüfung soll in Bezug auf die in die Lehrpläne verschiedener Kurse auf- stoffe, Bericht der interdepartementalen Plattform
Rohstoffe an den Bundesrat.
eigenen Aktivitäten des Unternehmens und genommen, die von öffentlichen Institutio- EDA und Seco (2018). The Commodity Trading Sector
jene seiner Lieferkette (Produktion, Trans- nen wie der Universität Genf gemeinsam mit Guidance on Implementing the UN Guiding Princip-
les on Business and Human Rights.
port, Verkauf etc.) durchgeführt werden. In dem Dachverband der Rohstoffhandelsunter- Deutsches Global Compact Netzwerk (2014).
einem ersten Schritt verpflichten sich die nehmen, der Swiss Trading and Shipping Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte.
Jungbluth, N. und Meili, C. (2018). Pilot-Study
Unternehmen in internen Leitlinien und Ma- ­Association, abgehalten werden. Darüber hi- for the Analysis of the Environmental Impacts
nagementsystemen, die Menschenrechte zu naus ist geplant, den vertieften Austausch of ­Commodities Traded in Switzerland.
OECD (2011). OECD-Leitsätze für multinationale
respektieren – beispielsweise indem sie sich zwischen den Unternehmen zu fördern, um Unternehmen.
Erkenntnisse zur Umsetzung des Leitfa- OECD (2016a). OECD Due Diligence Guidance for
Responsible Supply Chains of Minerals from
3 OECD (2016a). dens zu gewinnen. Schliesslich wird die Bun- ­Conflict-Affected and High-Risk Areas.
4 OECD (2016b). desverwaltung das Netzwerk der Schwei- OECD (2016b). OECD-FAO Guidance for Responsible
5 EDA und Seco (2018). Agricultural Supply Chains.
6 Cargill, Glencore, Swiss Trading and Shipping Associa-
zer Vertretungen im Ausland nutzen, um den OECD (2018). OECD Due Diligence Guidance on
tion, Brot für alle, Public Eye und Swissaid. ­Leitfaden bei Rohstoffhandelsunternehmen Responsible Business Conduct.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  61
STROMMARKTÖFFNUNG

Marktnahe Anreize für mehr lokale


Stromproduktion
Im Strommarkt fehlt es an Investitionsanreizen für zusätzliche Stromerzeugung in der
Schweiz. Damit der gemäss Energiestrategie 2050 gewünschte Zubau erneuerbarer Energien
stattfinden kann, muss das Marktdesign verbessert werden. Ein Lösungsvorschlag. 
Urs Trinkner
Abstract  Die Energiestrategie 2050 sieht den Zubau erneuerbarer Stromerzeugung losgelöst vom eigentlichen Stromverkauf an
in der Schweiz vor. Das Problem: Die Preise auf den europäischen Grosshandelsmärk- Grosshandelsmärkten («Energy-Only-Märk-
ten sind in vielerlei Hinsicht verzerrt und setzen unzureichende Investitionsanreize te») bereits die mögliche Stromlieferkapazi-
für Schweizer Erzeugung. Eine Verbesserung des Strommarktdesigns könnte dies än- tät vergütet und somit den Produzenten eine
dern und dazu die bereits existierenden Herkunftsnachweise der Stromerzeuger nut- neue Einnahmequelle erschlossen. Viele die-
zen. Das hätte zwei Vorteile: Zum einen würde der bislang zu billige Transport von ser Mechanismen haben wiederum direkt
Strom kostenwahrer bepreist, zum anderen könnten die externen Kosten von Erzeu- oder indirekt eine preissenkende Wirkung auf
gung in Rechnung gestellt werden. Von einem solchen Marktdesign würden letztlich die Grosshandelspreise.
Schweizer Stromerzeuger von erneuerbaren Energien profitieren. Zweitens kommen Verzerrungen zwi-
schen Technologien hinzu. Generell ist an
den Energy-Only-Märkten nur der Zeitpunkt

D  er Bundesrat hat im Winter 2019 im


Rahmen der Vernehmlassung zur
Revision des Stromversorgungsgesetzes
­
Erstens sind Schweizer Stromproduzen-
ten Grosshandelspreisen ausgesetzt, die
nach unten verzerrt sind. Die Schweiz be-
der Stromlieferung relevant. Die Qualität und
die Herkunft des Stroms spielen keine Rolle.
Daher werden an Grosshandelsmärkten auch
(StromVG) die vollständige Strommarkt- sitzt im europäischen Vergleich äusserst negative externe Effekte auf die Umwelt,
öffnung vorgeschlagen. Diese soll die hohe Importkapazitäten für Strom, weshalb wie etwa CO2-Emissionen, nicht bewertet.
vom Stimmvolk im Mai 2017 angenomme- das Schweizer Preisniveau massgeblich von Abgesehen vom bislang wenig wirksamen
ne Energiestrategie 2050 durch Produkt- ausländischen Märkten bestimmt wird. Kon- EU-Emissionshandel fehlt ein Mechanismus,
innovationen und neue Geschäftsmodelle kret wirken an den Schweizer Grosshandels- der zu volkswirtschaftlich effizientem Ver-
unterstützen. Die Vorlage belässt das be- märkten vor allem deutsche oder italienische halten führt.2 Gerade für erneuerbare Ener-
stehende Marktdesign im Wesentlichen un- Preissignale.1 Die ausländischen Stromprei- gien wie die Wasserkraft ist die Abgeltung am
berührt und vertraut somit darauf, dass die se sind aufgrund vielfältiger, umfangreicher Grosshandelsmarkt aus ökonomischer Sicht
Preise, die sich auf den Grosshandelsmärk- Subventionen und Fördermassnahmen in der zu tief.
ten ergeben, als Investitionsanreize für den Regel nach unten verzerrt. Zusätzlich sind die Drittens werden die Netzkosten nicht be-
gewünschten Zubau ausreichen. Die Ver- meisten EU-Staaten dazu übergegangen, Ka- rücksichtigt: In der EU werden die Kosten
nehmlassung ist entsprechend kontrovers pazitätsmechanismen einzuführen. Hier wird
2 Importierter Strom ist gegenüber inländischer Strom-
ausgefallen. Viele Teilnehmer stellen infra- erzeugung nicht der CO2-Abgabe unterstellt, was einer
ge, ob das revidierte Gesetz als Grundlage 1 Dies bedeutet, dass die Rentabilität von Schweizer impliziten Subvention auf Kohlestrom aus Deutschland
für ausreichende ­Investitionen in Strom- Stromerzeugung mehr von Importkapazitäten und der entspricht, solange das EU-Emissionshandelssystem
Stromknappheit im Ausland bestimmt wird als vom nicht zu mindestens gleich hohen CO2-Kosten führt.
erzeugungskapazitäten in der Schweiz Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage in der Dies macht z. B. Gas-Kombikraftwerke in der Schweiz
ausreicht. Insbesondere ist unklar, wie die Schweiz. unattraktiv.

Versorgungssicherheit auch im Winter


­sichergestellt werden soll (siehe Kasten).
Ausbaubedarf in der Schweiz
Die Preise sind verzerrt Das Energiegesetz sieht vor, darf für Wärmepumpen und knappe Stromproduktion ha-
dass im Jahr 2035 mindestens Elektromobilität im Winter an- ben, ist eine gefährliche Stra-
Mit dem Vorschlag des Bundesrates würde 11,4 Terawattstunden (TWh) aus steigt, droht gemäss einer ak- tegie. Die Schweiz ist insofern
erneuerbarer Stromproduktion tuellen Studie der Eidgenössi- dringend auf einen Ausbau ihrer
neu auch die Stromerzeugung von Gemein- stammen sollen. Aktuell sind es schen Materialprüfungsanstalt Produktionskapazitäten ange-
dewerken mit eigenem Verteilnetz vollstän- rund 2,5 TWh. Bis dahin werden (Empa)a im Winter eine Strom- wiesen, die auch für den Winter
dig dem (regulierten) Markt ausgesetzt. Dies rund 25 TWh aus Kernkraftwer- lücke von rund 22 TWh. Das ist einen Beitrag leisten können.
ken wegfallen und alle bisher mehr als eine Verfünffachung
ist per se wünschenswert, setzt aber vor- a Siehe Rüdisüli, Martin, Teske,
vorgesehenen Fördermassnah- des Importbedarfs. Zeitgleich
aus, dass die im Markt resultierenden Preis- men für Erneuerbare ausge- wird sich in den Nachbarlän- Sinan L. und Elber, Urs (2019).
Impacts of an Increased Substi-
signale die richtigen Investitions- und Ver- laufen sein (kostendeckende dern die Situation akzentuie-
tution of Fossil Energy Carriers
haltensanreize setzen. Diese Voraussetzung Einspeisevergütung, Investi- ren, da konventionelle thermi- with Electricity-Based Techno-
tionsbeiträge). Da Erneuerba- sche Kraftwerke vermehrt vom logies on the Swiss Electricity
trifft bisher im Strommarkt nicht zu, da die re gerade im Winter weniger Netz genommen werden. Sich System. Energies 2019, 12(12),
Marktpreise in dreierlei Hinsicht substanziell produzieren als im Sommer auf Importe zu verlassen, wenn 2399
­verzerrt sind. und gleichzeitig der Strombe- auch die Nachbarländer nur eine

62  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


STROMMARKTÖFFNUNG

KEYSTONE
Schweizer Stromproduzenten sind gegenüber
der europäischen Konkurrenz im Nachteil.
­W indkraftwerk Griessee im Wallis. zenten in der Schweiz aus. Sie addieren sich sprochenen Probleme an der Wurzel anzupa-
zu den weiteren, wenig vorteilhaften Stand- cken. Kapazitätsmärkte, Fördermodelle, Aus-
des Stromtransports nicht den Verursachern ortbedingungen: weniger Sonne und Wind, schreibungen, Marktprämien oder Quoten-
in Rechnung gestellt – die Regulierung geht in der Regel langwierigere Bewilligungsver- modelle, die künstliche finanzielle Anreize
im Wesentlichen von einer grossen Kupfer- fahren, weniger Fördermassnahmen, höhere für den gewünschten Zubau schaffen wollen,
platte aus, bei der für die Übertragung und Wasserzinse, striktere CO2-Abgabe und hö- wären Symptombekämpfung. Andere Model-
Verteilung von Strom keine Kosten anfal- here Lohnkosten. Das Resultat: Viele Schwei- le gehen nur auf Teilaspekte ein, wie zum Bei-
len. Wer beispielsweise in der Schweiz sei- zer Stromversorger investieren lieber im Aus- spiel die vom Parlament verworfene Klima-
nen Kunden norwegische Wasserkraft oder land als in der Schweiz. und Lenkungsabgabe (Kels) oder das Versor-
spanische Fotovoltaik verkauft, muss hier- gungs- und Klimamarktmodell der Axpo. Das
zu keine Transportkosten zahlen. Lediglich Angepasstes Strommarktdesign ungenügende Marktdesign wird in keinem
bei grenzüberschreitenden Engpasssituatio- dieser Modelle angegangen.
nen können für Lieferanten bei der Energie-
notwendig
beschaffung punktuell Kosten anfallen. Zu Das Kernelement einer Marktöffnung – die Ansatzpunkt Stromqualität
Engpasssituationen kommt es, wenn die Im- freie Preisbildung – wirkt also im EU-Kontext
portkapazitäten an der Grenze knapp werden nicht wie gewünscht. Im Gegenteil: Aufgrund Ein verbessertes Strommarktdesign soll-
und somit die Auktionspreise steigen. Den der vielfältig verzerrten Preise ist es fraglich, te in allen drei genannten Punkten Fort-
Standortvorteil, den in der Schweiz produ- wie in der Schweiz die Zubauziele der Ener- schritte erzielen. Die Herausforderung be-
zierter Strom aufgrund geringerer Transport- giestrategie 2050 und die Versorgungssicher- steht zunächst darin, dass im Strommarkt
kosten hätte, fällt damit weitgehend weg. Als heit im Winter erreicht werden sollen. Das Angebot und Nachfrage nahezu perfekt
­
Nebeneffekt werden im entflechteten Markt, Problem ist gravierend und in den geöffneten und zu jedem Zeitpunkt aufeinander abge-
bei dem Produzenten und Netzbetreiber Marktsegmenten bereits heute offensichtlich. stimmt sein müssen. Denn ein Ungleichge-
strukturell getrennt sind, die Netzkosten in Damit der Markt spielen kann, müssen wicht von Stromproduktion und Last hätte
die Höhe getrieben. Denn die Standortwahl beim Schweizer Strommarktdesign die zu- einen Stromausfall zur Folge. Das aktuelle,
neuer Stromproduzenten erfolgt in der Re- vor genannten drei Problembereiche adres- fein austarierte System von Mengensteue-
gel unabhängig von den damit einhergehen- siert werden. In den letzten Jahren sind unter- rungsmärkten (Energy-Only, Systemdienst-
den Netzkosten. schiedliche Modelle für ein neues Markt­ leistungen, Grenzauktionen) ermöglicht
Diese drei Quellen von Marktverzerrun- design propagiert worden. Keines der bislang diesen permanenten Abgleich und kann da-
gen wirken sich nachteilig für Stromprodu- eingebrachten Modelle vermag die ange- her ­beibehalten werden.

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  63
STROMMARKTÖFFNUNG

Ansetzen sollte man allerdings bei der te gemäss den Kundenadressen ableiten. Da könnte für ausländische Herkunftsnachwei-
Stromqualität. Denn neben der Energie, wel- für den Import von ausländischem Strom am se eine zusätzliche Abgabe eingeführt wer-
che Stromproduzenten an den Energy-­Only- meisten Netzebenen notwendig sind, wür- den, beispielsweise um Marktverzerrungen
Märkten vermarkten, verkaufen sie geson- de dieser am stärksten belastet. Im Endeffekt durch Fördermassnahmen zu kompensie-
dert auch die Qualität des erzeugten Stroms. entstünde eine verursachergerechtere Netz- ren. Wichtiger noch wäre es, dass die Hin-
Und zwar indem sie die ihnen ausgestellten finanzierung, die dem vom Lieferanten verur- terlegung auf Quartals- oder Monatsbasis
Herkunftsnachweise an Lieferanten abset- sachten Stromfluss Rechnung trägt und die erfolgen würde. Denn so würden Herkunfts-
zen, welche die Endkunden versorgen. Ein vom Netznutzer zu zahlenden pauschal ge- nachweise in Monaten mit besonders ange-
solcher Herkunftsnachweis zeigt an, wo der wälzten Ausspeiseentgelte reduziert. Als Fol- spannter Versorgungssituation einen weite-
gelieferte Strom mit welcher Technologie in ge davon wird es für den Lieferanten rentab- ren Mehrwert erhalten. Ein Beispiel: Heute
welchem Zeitraum eingespeist wurde. Ob- ler, den Strom da einzukaufen, wo die Abneh- ist es möglich, für Solarstrom ausschliess-
wohl Herkunftsnachweise somit die relevan- mer sind. Das optimiert die Netzkosten. lich Herkunftsnachweise aus Sommermo-
ten qualitativen Aspekte der Strombeschaf- Zudem müssten die Lieferanten in einem naten zu hinterlegen. Bei einer monatlichen
fung anzeigen, spielen sie heute eine unter- neuen Marktdesign für nicht internalisierte Hinterlegung würde sich die Nachfrage im
geordnete Rolle. Die Märkte hierfür sind externe Effekte zur Kasse gebeten werden. Winter, wenn Fotovoltaikanlagen weni-
fragmentiert und mit vergleichsweise hohen Auf den hinterlegten Herkunftsnachweisen ger Strom erzeugen, stark erhöhen und am
Transaktionskosten verbunden. Zwar gilt seit ist nämlich ersichtlich, was für Erzeugungs- Markt ein höherer Preis resultieren.
Anfang 2018 die vollständige Deklarations- technologien zur Belieferung der Kunden ein- Mit einem so gestärkten Marktdesign
pflicht. Das heisst, die Lieferanten müssen gesetzt wurden. Anhand des Orts der Ein- könnten staatliche Eingriffe in den Inves-
ihren Schweizer Endkunden jährlich den ge- speisung kann hergeleitet werden, inwieweit titionsprozess mittels Förder- oder Kapa-
lieferten Strommix ausweisen. Dafür müssen der Strom bereits mit CO2-Abgaben belas- zitätsmechanismen tendenziell ­ vermieden
sie Herkunftsnachweise hinterlegen, die sie tet worden ist. Auf Kohlestrom aus Deutsch- werden. Denn am Markt würden sich
zuvor losgelöst von den Grosshandelsmärk- land beispielsweise zahlt man heute keine Preissignale e­instellen, die dem Wert der
ten direkt von den Stromerzeugern erwor- CO2-Abgabe. Für jeden Herkunftsnachweis ­Produktion in der Schweiz besser gerecht
ben haben. Die vom Nachweis ausgehenden kann so bestimmt werden, inwieweit der Lie- werden. Im E­ndeffekt würde die inländi-
Netz- und Umweltkosten werden ihnen je- ferant für die von ihm eingekaufte Umwelt- sche, lokale und erneuerbare Stromproduk-
doch nicht angelastet. belastung bereits aufgekommen ist. Eine ein- tion gestärkt, ein echter Beitrag zur Errei-
fach umsetzbare Möglichkeit wäre die An- chung der Energiestrategie 2050 geleistet
Herkunftsnachweise nutzen wendung von Umweltbelastungspunkten, und die Marktöffnung auf eine tragfähige-
welche die ökologische Belastung verschie- re Basis gestellt.
Ein verbessertes Marktdesign sollte daher dener Erzeugungstechnologien anzeigen
an den Herkunftsnachweisen ansetzen, wel- und die der Bund in anderem Zusammenhang
che die Lieferanten bei der Versorgung ihrer bereits verwendet. Für die Differenz müss-
Schweizer Endkunden hinterlegen. Konkret te der Lieferant aufkommen. Dadurch hätten
könnte man die Lieferanten künftig wie folgt die einzelnen Technologien und Länder die
in die Pflicht nehmen: gleiche Ausgangslage. Die Einnahmen hier-
Die Lieferanten müssten für die von ih- aus könnten wiederum als Anreize verwen-
nen genutzten Netzebenen einen Netzbei- det werden, um weitere Erzeugungskapazitä-
trag leisten, der den Netzbetreibern anteilig ten zu schaffen.
gutgeschrieben würde. Die genutzten Netz- Da die Hinterlegung der Herkunftsnach-
ebenen und -stränge lassen sich anhand der weise dadurch viel wichtiger würde als heu- Urs Trinkner
Einspeisepunkte des Stroms gemäss den Her- te, würde auch der Nachweismarkt für Lie- Dr. oec. publ., Geschäftsführer,
Swiss Economics, Zürich
kunftsnachweisen und der Ausspeisepunk- feranten insgesamt gestärkt. Bei Bedarf

64  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


VERMÖGEN

Wie entwickeln sich die Vermögen


in der Schweiz?
Das Gesamtvermögen in der Schweiz nimmt stetig zu. Diese Entwicklung ist zwar positiv für
die Finanzen der Kantone, gleichzeitig ist der Reichtum aber immer ungleicher verteilt. 
Rudi Peters

Abstract  Die Schweiz gehört zu den reichsten Ländern der Welt. Die Steuererklärun- gesamten «Nettoeinkommens» aller Haus-
gen der privaten Haushalte liefern Informationen über die Höhe der Vermögen. Eine halte im gleichen Jahr. Als Nettoeinkommen
Längsschnittstudie zeigt, dass das Gesamtvermögen in den letzten Jahren zwar stark gelten die gemeldeten Einkommen ohne
gestiegen, es aber zunehmend ungleich verteilt ist. Der Vermögenszuwachs wirkt sich Sozialabzüge.
dabei positiv auf die lokalen öffentlichen Finanzen aus. Zwischen den Kantonen gibt es deut-
liche Unterschiede (siehe Abbildung  1 auf
Seite 66). So variiert das Pro-Kopf-Vermögen

S  eit der Einführung des Neuen Finanzaus-


gleichs im Jahr 2003 stellen die kanto-
nalen Steuerbehörden der Eidgenössischen
schiedliche Finanzkraft der Kantone ab (sie-
he Kasten 1).
Gemäss den neuesten verfügbaren
zwischen 99 099 Franken im Kanton Freiburg
und 718 473 Franken im Kanton Schwyz. Be-
sonders hohe Werte verzeichnen die Zentral-
Steuerverwaltung (ESTV) aggregierte Infor- Steuerdaten1 lag das Gesamtvermögen der schweiz (Schwyz, Nidwalden, Zug, Obwal-
mationen über die Vermögensverhältnisse privaten Haushalte Ende 2015 in der Schweiz den), die Ostschweiz (Appenzell Innerrhoden,
der natürlichen Personen in ihrem Kanton zur insgesamt bei 1792 Milliarden Franken. Das Appenzell Ausserrhoden), Graubünden
Verfügung. In einer jährlichen Statistik bildet entspricht 215 166 Franken pro Kopf oder (306 851 Franken) sowie die Kantone Zürich
die ESTV die Vermögen der Haushalte in den 43.40 Franken pro Quadratmeter Land. Das (266 735 Franken) und Genf (245 574 Fran-
verschiedenen Kantonen sowie die unter- Gesamtvermögen beträgt das 5,35-Fache des ken). Am anderen Ende der Rangliste finden
sich Freiburg (99 099 Fr.), Jura (100 762 Fr.),
1 Siehe Rudi Peters (2019): L’évolution de la richesse en
Solothurn (101 708 Franken) und Neuenburg
Reiche Haushalte konnten ihr Vermögen seit 2003 Suisse de 2003 à 2015, abrufbar unter Estv.admin.ch.  (107 325).
deutlich vermehren. Privatjets im Engadin.

ALAMY

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  65
VERMÖGEN

Kontinuierlicher Vermögens­ Abb. 1: Durchschnittliches Pro-Kopf-Vermögen nach Kantonen (2015)


zuwachs SH
BS 158 776
Zwischen Ende 2003 und Ende 2015 ist das 292 316 TG
204 947
Gesamtvermögen um nominal 754 Milliar- BL AG ZH
JU 266 735 AR
den Franken gewachsen: Es erhöhte sich SO
155 606 175 292
257 717 AI
100 762
von 1038 Milliarden Franken auf 1792 Milliar- 101 780 314 027
ZG SG
den Franken. Ausser im Jahr 2008, als das Ge- LU 492 311 SZ 206 873
samtvermögen um 0,51 Prozent zurückging, NE 206 988
718 473 GL
107 325 NW 188 117
wuchs es stetig. Im Durchschnitt betrug der BE OW 677 401
nominale Anstieg 4,66 Prozent pro Jahr. In FR
164 768 325 116 UR
GR
182 861
diesem Zeitraum stiegen die Preise nach An- VD 99 099 306 851
185 055
gaben des Bundesamtes für Statistik (BFS)
jährlich durchschnittlich um 0,31 Prozent, TI
und die ständige Wohnbevölkerung nahm 178 400

ESTV / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


um 1,03 Prozent zu. VS
GE
151 390
Auch beim Vermögenszuwachs weichen 245 574

die einzelnen Kantone deutlich vom nationa-


len Durchschnitt ab. Die höchsten jährlichen
Zuwachsraten verzeichnen die Kantone
  99 099 – 110 000 Franken       110 000 – 180 000 Franken       180 000 – 220 000 Franken     
Schwyz (+10,53%), Obwalden (+9,78%) und
  220 000 – 300 000 Franken       300 000 – 718 473 Franken         
Genf (+7,65%). Am schwächsten wuchsen die
Vermögen mit durchschnittlich 2,15 Prozent Abb. 2. Durchschnittlicher jährlicher Vermögenszuwachs der Haushalte nach
pro Jahr im Kanton Neuenburg. Dahinter fol- Kanton (2003–2015, nominal)
gen Bern (+2,66%) und Glarus (+2,71%).
12,5  Durchschnittliche jährliche Zuwachsrate (2003 bis 2015), in %
Sechs Kantone, deren durchschnittliches
Pro-Kopf-Vermögen bereits 2003 über dem
nationalen Durchschnitt lag, verzeichneten 10
SZ
bis 2015 einen überdurchschnittlichen Ver- OW
mögenszuwachs: Schwyz, Nidwalden und 7,5

Zug sowie in geringerem Masse Graubünden GE NW


UR GR
und die beiden Appenzell. Diese vergleichs- 5

ESTV / DIE VOLKSWIRTSCHAFT


ZG
weise «reichen» Kantone sind somit noch VS TI LU SG AR
AI
JU TG CH
SO BS
«reicher» geworden (siehe Abbildung  2). 2,5
BL SH VD
FR BE AG GL ZH
Tiefere Zuwachsraten sind denn auch in neun NE
Kantonen zu finden, deren durchschnittliches 0
Pro-Kopf-Vermögen 2003 bereits unter dem
0

00

00

0
 00

0
0 0

0 0

5 0

0 0

5 0

0 0

5  0

5 0

0 0

5 0

0 0
nationalen Durchschnitt lag, nämlich in den
0  
50

12

17

27

32
75

15

35
10

20

30
22

25

Kantonen Neuenburg, Freiburg, Bern, Ba- Nettovermögen pro Kopf (per 31.12.2003), in Fr.
sel-Landschaft, Schaffhausen, Aargau, Jura, Lesebeispiel: 2003 lag das Nettovermögen im Kanton Nidwalden bei 331 467 Franken pro Kopf; zwischen
Solothurn und Waadt. Ihr Abstand zu den 2003 und 2015 stieg es jährlich durchschnittlich um 6,87 Prozent. Gesamtschweizerisch betrug das
durchschnittliche Nettovermögen pro Kopf 140 895 Franken. Hier betrug das durchschnittliche Wachstum
reichsten sechs Kantonen hat sich weiter ver-
3,59 Prozent pro Jahr.
grössert.

Abb. 3: Gini-Koeffizient zur Ungleichverteilung der Haushaltsvermögen nach


Mehr grosse Vermögen Kanton (2003–2015)
Demgegenüber verzeichneten Kantone, die 0,08  Veränderung des Gini-Koeffizienten (2003–2015), in %

2003 ein relativ tiefes Pro-Kopf-Vermögen


aufwiesen, überdurchschnittliche Wachs-
0,06
tumsraten. Dies gilt insbesondere für Ob-
walden und Genf sowie weniger ausgeprägt
für Uri, Tessin, Wallis, Luzern, Thurgau und 0,04
St. Gallen. Schliesslich wiesen Zürich, Glarus
und Basel-Stadt, deren durchschnittliches
ESTV / DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Pro-Kopf-Vermögen 2003 über dem nationa- 0,02


len Durchschnitt lag, unterdurchschnittliche
Wachstumsraten auf.
Schweizweit zählte man 2015 knapp 0

5,24 Millionen Vermögenseinheiten. Gezählt


NE
BE
GL
BL

AG
BS
ZH

TG

LU
SH

SO
JU
FR
SG

VD
CH
AR

AI

GR
TI

UR
VS

ZG
NW
GE
OW
SZ

wurden alle Vermögenswerte eines steuer- Weitere Grafiken unter www.dievolkswirtschaft.ch verfügbar.

66  Die Volkswirtschaft  10 / 2019


VERMÖGEN

mögen von 50 000 Franken oder weniger nur sogar ein Wachstum von 42,85 Prozent, von
Kasten 1: Was bedeutet «Vermögen»
1,50 Prozent des gesamten Vermögens des 2,68 auf 3,83 Millionen Franken.
in der Steuerstatistik?
Landes aus.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) Auf der anderen Seite des Spektrums
erstellt seit 2003 jedes Jahr eine Vermögens- Steigende Einnahmen der
finden sich die grossen Vermögen: Vermö-
statistik der natürlichen Personen, welche das
gen von über 1 Million Franken machen mit
­Kantone und Gemeinden
Reinvermögen von allen auf kantonaler Ebene
steuerpflichtigen natürlichen Personen erfasst. 299 540 Einheiten 5,72 Prozent aller Ein- Welche Auswirkungen haben diese Entwick-
Bei steuerpflichtigen Personen mit Vermögens-
heiten in der Schweiz aus und entsprechen lungen auf die öffentlichen Finanzen und ins-
teilen im Ausland werden nur die in der Schweiz
besteuerten Vermögensteile berücksichtigt. 66,59 Prozent des Gesamtvermögens. Ver- besondere auf die Steuern? Die kantonalen
In der Statistik sind auch Immobilien, Unter- mögen von über 10 Millionen Franken kom- und kommunalen Behörden erheben eine
nehmen und Betriebsstätten in der Schweiz ent- men mit 14 803 Einheiten auf 0,28 Prozent Vermögenssteuer, wobei der Steuersatz bei
halten, die im Besitz von Personen mit Wohnsitz
im Ausland sind. Eine natürliche Person kann
aller Vermögenseinheiten. Sprich: Sie vereini- kleinen Vermögen relativ tief ist, bei steigen-
mehrfach erfasst sein, wenn sie steuerpflichti- gen 30,34 Prozent des Gesamtvermögens der dem Vermögen aber rasch zunimmt.
ge Vermögensteile in zwei oder mehr Kanto- Schweiz auf sich. Der Vermögenszuwachs − insbesonde-
nen b­ esitzt. Die Statistik listet das v­ eranlagte Gemäss dem Gini-Koeffizienten hat in re bei den grossen Vermögen – wirkt sich
Reinvermögen der natürlichen Personen per
31. Dezember – vor Berücksichtigung der ver-
der Schweiz die Ungleichverteilung beim positiv auf die Finanzen von Kantonen und
schiedenen Sozialabzüge – auf. Das tatsächliche Vermögen zwischen 2003 und 2015 zuge- Gemeinden aus. Gemäss den Statistiken der
Vermögen der natürlichen Personen wird in der nommen: Der Index stieg in zwölf Jahren um Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV)
Statistik jedoch tiefer bewertet, denn gewisse 0,02804 Basispunkte auf 0,86046 Basispunk- haben die Kantone und Gemeinden 2015 bei
Vermögensbestandteile der Haushalte (wie etwa
die Guthaben der 2. Säule oder der Säule 3a) sind te per Ende 2015, wobei der Indexwert von 1 den natürlichen Personen Vermögenssteuern
darin nicht, andere (Wert der Immobilien, für eine «vollkommen ungleiche» Verteilung in der Höhe von 6,6 Milliarden Franken er-
Guthaben aus Lebensversicherungen etc.) nur steht (siehe Kasten 2). Die Ungleichverteilung hoben. Gegenüber dem Jahr 2003, als sie
teilweise berücksichtigt. nahm kontinuierlich zu, ausser 2008, als nach 4,4 Milliarden Franken erhoben, entspricht
dem starken Anstieg 2007 eine leichte Kor- dies einer Zunahme von 2,2 Milliarden Fran-
Kasten 2: Der Gini-Koeffizient rektur erfolgte. Auch in den verschiedenen ken (im Durchschnitt +3,35% pro Jahr).
Der Gini-Koeffizient oder auch Gini-Index wird Kantonen ist der Gini-Koeffizient in diesem
häufig zur Darstellung von Ungleichverteilun- Zeitraum gestiegen (siehe Abbildung 3).
gen verwendet. Sein Wert liegt zwischen 0 und Die grossen Vermögen haben zwischen
1, wobei 0 eine «perfekt gleichmässige» Vertei-
lung bedeutet, bei der alle Werte identisch sind.
2003 und 2015 besonders stark zugenom-
Ein Wert von 1 steht hingegen für eine «vollkom- men. Dies zeigt ein Blick auf das 75. Perzen-
men ungleiche» Verteilung, bei der alle Werte im til, bei welchem 25 Prozent der Vermögen
Besitz nur einer Person sind. darüber (beziehungsweise 75 Prozent der
Vermögen darunter) liegen: Dieser Wert
pflichtigen Haushalts pro Kanton. Die meisten (in Franken von 2015) stieg von 169 100 auf
dieser Vermögenseinheiten in der Schweiz 200 700 Franken (+18,64%). Beim 90. Per- Rudi Peters
(55,46%) sind nicht höher als 50 000 Franken. zentils nahm der Wert um 32,53 Prozent zu: Spezialist für Steuerstatistik, Abteilung
Etwa ein Viertel der Einheiten wird sogar mit Er stieg von 476 500 auf 625 300 Franken. Volkswirtschaft und Steuerstatistik, Eidge­
nössische Steuerverwaltung (ESTV), Bern
null beziffert. Gesamthaft machen kleine Ver- Der Wert des 99. Perzentils verzeichnete

Die Volkswirtschaft  10 / 2019  67
Der Traum vom ewigen Leben
Die Lebenserwartung in der Schweiz steigt. Die Gründe: medizinischer
­Fortschritt, bessere Ernährung und weniger Zigaretten und Alkohol. Noch
­leben die Frauen im Schnitt länger als die Männer, doch diese holen auf.
Das lange Leben hat aber auch seine Schattenseiten: steigende
­Gesundheitskosten und teure Sozialwerke.

31% 4,6 Jahre


der Männer rauchten 2017. tiefer ist die Lebens­erwartung
1992 waren es 37%. Bei den 30-jähriger Männer mit
Frauen blieb dieser Anteil stabil tiefem Bildungsniveau im

BFS: TASCHENSTATISTIK GESUNDHEIT (2018), PERIODENSTERBETAFELN FÜR DIE SCHWEIZ, BEVÖLKERUNGSSZENARIO A-00-2015 (1876-2150) / BSV, FINANZIELLER AUSBLICK DER AHV / ILLUSTRATIONEN: JONAH BAUMANN / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
bei 23%. Auch getrunken wird Vergleich mit gleichaltrigen
weniger. Seit 1992 hat sich der ­Akademikern.
Anteil der Männer, die täglich
Alkohol trinken, halbiert und
liegt heute bei 15%. Bei den Mann: 91 Jahre
Mann: 82 Jahre
Frauen ist der Anteil von 11% Frau: 94 Jahre
Frau: 86 Jahre
auf 7% gesunken.

Mann: 72 Jahre
Frau: 79 Jahre

Mann: 39 Jahre
2100
Frau: 42 Jahre 2019
1979
Lebenserwartung
bei Geburt
Die Lebenserwartung in der
1876 Schweiz steigt bei beiden
Geschlechtern. Doch bei den
Männern war dieser Anstieg in
den letzten Jahren grösser: Lag
die Lebenserwartung der Männer
1979, verglichen mit den Frauen,
7 Jahre tiefer, so sind es heute nur –15,6 Mrd.
noch 4 Jahre. wird das Umlagedefizit der
AHV im Jahr 2045 betragen.
Mitverantwortlich dafür ist
die L­ ebenserwartung. Gemäss
Bundes­amt für Statistik wird
die durchschnittliche Lebens-
0–5 Jahre 96+ Jahre erwartung eines 65-Jährigen
269 Fr. 8701 Fr. zwischen 2019 und 2045
Die monatlichen mehr als drei Jahre steigen.
Gesundheitskosten pro
Einwohner steigen im Verlauf
eines langen Lebens stark an.
VORSCHAU

Ausgabe
Die nächste 4. Oktober
m2
erscheint a
IM NÄCHSTEN FOKUS

Konjunktur: Der Blick in die


Kristallkugel
Die Suche nach der möglichst genauen Konjunkturprognose treibt die Ökonomen seit
je um. Denn für Wirtschaftsakteure wie die Schweizerische Nationalbank oder die
­Eidgenössische Finanzverwaltung ist es von zentraler Bedeutung, wie sich das Brutto­
inlandprodukt entwickelt. Sogenannte Frühindikatoren geben Hinweise auf die
­Konjunkturentwicklung, bevor offizielle Statistiken veröffentlicht werden. Aber was
taugen sie? Gängige Frühindikatoren zur Konjunkturbeobachtung sind beispielsweise das
KOF-­Barometer, die Finanzmarktvolatilität, Umfragen bei Haushalten und Unternehmen
oder der Warenhandel. Hinzu kommen neue Hilfsmittel wie die Auswertung von Google-­
Abfragen. Lesen Sie mehr zum Thema im kommenden Fokus.

Was ist ein Frühindikator, und warum braucht es Vorlaufeigenschaften der Konsumenten­
Konjunkturprognosen? stimmung verbessert
Ronald Indergand, Seco Felicitas Kemeny, Andreas Bachmann, Seco

KOF-Konjunkturbarometer: Unternehmens­ Einkaufsmanager stehen am Anfang des


befragungen bereits seit den Fünfzigerjahren ­Produktionsprozesses
Jan-Egbert Sturm, Klaus Abberger, Claude Maurer, Tiziana Hunziker, Credit Suisse
KOF Konjunkturforschungsstelle, ETH Zürich
Wie hilfreich ist die Auswertung der
Analyse gängiger Stimmungsindikatoren ­Google-­Suche für Wirtschaftsprognosen?
der Schweiz Thomas Chuffart, Université de Franche-Comté, Besançon,
Philipp Wegmüller, Seco, Christian Glocker, Österreichisches Frankreich
Institut für Wirtschaftsforschung (Wifo), Wien

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Chefredaktion: Nicole Tesar Marlen von Weissenfluh
Redaktion: Matthias Hausherr,
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sischer Sprache (französisch: La Vie économique),
Infografik: Jonah Baumann
Redaktionsausschuss 92. Jahrgang, mit Beilagen.
Eric Scheidegger (Leitung), Antje Baertschi, Kontakt
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Eric Jakob, Evelyn Kobelt, Cesare Ravara, Holzikofenweg 36, 3003 Bern
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Markus Tanner, Nicole Tesar
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