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MaterialComplementario 19 PDF
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B) MANIPULACIÓN EN LA EIA
Texto traducido del artículo: Stakeholders' manipulation of Environmental Impact
Assessment (dentro de este archivo)
-Conceptos clave: saber definir la manipulación en la EIA y diferenciarla del sesgo;
conocer las principales formas que puede adoptar la manipulación en un procedimiento
de EA; identificar los riesgos de manipulación para los actores principales de la EA;
conocer propuestas de solución.
-Relación con el temario: compare los actores analizados en el artículo con los agentes
estudiados en el tema 1; cuando sea posible deberá ubicar los tipos de manipulación en
las fases correspondientes del procedimiento administrativo.
El examen habrá una pregunta (1 punto) relacionada con este artículo.
(el artículo en inglés está en el curso alf: 2018-Env Imp Ass Review_Enríquez.pdf)
Stakeholders' manipulation of Environmental Impact Assessment
Se podrá utilizar este material (parte A y/o B) como marco para preguntas sobre los
contenidos del temario o las PED.
MATERIAL COMPLEMENTARIO- Evaluación del Impacto Ambiental II
Resumen
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un proceso donde participan varios actores,
cada uno con diferentes intereses, por lo que hay sesgos inevitables y preocupantes,
aunque hay que diferenciar entre el sesgo inherente a los intereses de un grupo y la
manipulación, que es un intento ilegítimo de alterar las decisiones debido a intereses
espurios. Aunque la manipulación se atribuye normalmente a los promotores, cualquier
parte interesada puede utilizarla para su propio beneficio. En este trabajo se analizan las
posibles formas de manipulación, y las posibilidades de los distintos actores. Si bien el
sesgo es inevitable y debe reducirse, comprenderse y gestionarse en la EIA, la
manipulación es inaceptable y debe excluirse.
1. Introducción
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un proceso en el que las partes
implicadas participan con diferentes intereses y experiencia, lo que puede dar
lugar a que haya sesgo intencional o no intencional en sus opiniones; la
separación entre sesgo y manipulación puede no estar muy clara.
La definición de manipulación, como concepto general, es interferir sin
escrúpulos en la política, en el mercado, en la información, etc., distorsionando
la verdad o la justicia al servicio de intereses particulares. En la EIA, la
manipulación es un sesgo premeditado y con intereses espurios, introducido
para modificar las decisiones en beneficio propio; incluye la misma intención de
engañar y las acciones necesarias para ello (malas prácticas). Son ejemplos de
estas acciones: el uso de información falsa, exagerada o alterada, esconder
información, uso ilegítimo del proceso de EIA a través de presiones políticas o la
manipulación de los medios de comunicación. Un interés es espurio cuando no
es lo que pretende ser, es falso, o parece ser lo que no lo es. Es difícil conocer
las razones de una mala práctica, ya que puede ser un intento de manipulación
pero también pueden deberse, por ejemplo, a sesgos profesionales, errores o al
trabajo de profesionales no calificados. Más importante que discutir su origen es
evitar malas prácticas en la EIA, y, para ello, es necesario conocer sus
motivaciones y las formas que pueden tomar al ser ejercidas por cada parte
interesada. Esto puede ayudar a detectarlas y eliminarlas.
Williams y Dupuy (2017) utilizan el término corrupción cuando hacen
referencia a la EIA, relacionándola con el secreto y los desequilibrios de poder
ejercidos por las partes más poderosas: los promotores o los políticos. La
corrupción es el abuso de un cargo público o privado para obtener beneficios
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personales (OCDE, 2008; Banco Mundial, 1997), el abuso del poder para
beneficio propio (Ministerio de Asuntos Exteriores de Dinamarca, 2011;
Transparencia Internacional, 2017), o el ejercicio de las competencias oficiales
sin tener en cuenta el interés público (Yingling, 2013). El último autor diferencia
entre corrupción convencional, cuando los funcionarios públicos abusan
ilegalmente de su cargo público en beneficio privado, y la corrupción no
convencional, cuando los funcionarios electos toman decisiones sin tener en
cuenta el interés público con el fin de lograr la reelección al cargo público. El
Consejo de Europa y las Convenciones de las Naciones Unidas establecen
diversas formas de delitos de corrupción: soborno, extorsión, pagos de
facilitación, colusión, fraude, obstrucción de la justicia, malversación de fondos,
apropiación indebida, influencia comercial, abuso de funciones, enriquecimiento
ilícito o lavado de dinero (ONUDD, 2012); la manipulación no está incluida,
aunque puede estar asociada con algunas de estas faltas. La mayoría de las
definiciones de corrupción se asocian con la función pública; Etzioni - Halevy
(1989) señalan que cualquier persona en una posición de poder está tentada de
usar su cargo público para su beneficio y ventaja personal.
La manipulación es un concepto más amplio, no necesariamente asociada
con un poder establecido o un cargo público; ningún grupo de interés debería
poder manipular la EIA, por lo que es necesario tener una visión más amplia del
concepto. Williams y Dupuy (2017) hacen una revisión bibliográfica sobre la
corrupción y la EIA; pero las publicaciones han infravalorado algunas formas de
manipulación de una manera sesgada (probablemente involuntaria) al centrarse
en los promotores. Por ejemplo, su revisión incluye como un riesgo de corrupción
que el público sea sobornado para dar su consentimiento a los proyectos, pero
no que el público mismo soborne para que alguien cambie un proyecto. Este
artículo no está en desacuerdo con el trabajo de estos autores, busca
complementarlo.
Las posibilidades de manipulación difieren según los interesados. El público
puede y debe defender sus intereses de manera objetiva; pero es inaceptable
que use información falsa. Los políticos deben defender el interés general, por
tanto, defender cualquier otro interés es manipulación o corrupción. Los
profesionales deben hacer un gran esfuerzo para ser objetivos, para minimizar
los prejuicios y para evitar la manipulación; en esto, la ética y la profesionalidad
son esenciales. La integridad del promotor también es esencial, ya que es el
agente cuyos intereses y poder le permiten manipular más fácilmente el proceso.
En este artículo se hace un análisis sistemático de las diferentes formas de
manipulación y sus posibles usos en función de la parte interesada. Se ilustran
las cuestiones planteadas con ejemplos tomados de la práctica de la EIA en
España durante las dos últimas décadas. La elección de estos ejemplos se basa
en su idoneidad para aclarar los tipos de manipulación discutidos, no en su
frecuencia o su importancia; basándome en mi experiencia, considero que la EIA
en España no está muy manipulada, aunque es posible encontrar, como
probablemente en cualquier otro país, ejemplos de manipulación. El objetivo de
este artículo es resaltar la amplia tipología de intentos de manipulación y ayudar
a identificarlos y excluirlos de la EIA.
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Este artículo no es una revisión sistemática, sino un trabajo que aúna revisión
de bibliografía con la práctica profesional. Esta estructura ha sido elegida porque
el sesgo de la literatura académica es una gran limitación en el análisis de la
manipulación, tendiendo a concentrarse en los promotores y los consultores, a
lo sumo en los políticos, pero no en otras partes interesadas, como el público o
incluso los académicos. En consecuencia, una revisión de bibliografía, aunque
fuera interesante, no ofrecería una visión completa del problema. Es necesario
incorporar el resultado de la experiencia profesional, con objetividad, para
abordar este tema, y para enriquecer el debate sobre la EIA.
2. Formas de manipulación
Con el fin de establecer las posibles formas de manipulación hemos tenido en
cuenta tanto la bibliografía como la práctica de la EIA. Se han incluido ejemplos
prácticos para ayudar a entender las formas de manipulación descritas, la
mayoría basados en la experiencia del autor, complementado a veces con
referencias publicadas. Poder acusar a alguien de manipulación es difícil, ya que
es una práctica inherentemente sutil, oculta o no evidente, difícil de probar. A
menudo, aunque su existencia sea evidente, faltan las pruebas. Por esta razón,
en los ejemplos citados en el texto hemos omitido el detalle de estos proyectos,
que no es necesaria para el propósito de este trabajo. A pesar de no aportar
pruebas, son ejemplos reales de la práctica de EIA y como tal, considero que
son interesantes para ilustrar las formas en las que se puede manifestar la
manipulación.
2. 1. Información falsa
Un caso claro de manipulación EIA es el uso premeditado de información
falsa. La información falsa puede incluir, por ejemplo, el uso fraudulento de datos,
precios irreales para reducir o aumentar presupuestos, referencias erróneas a
leyes para respaldar opiniones o juicios falsos sobre viabilidad. Este último caso
no es raro: basta decir que una alternativa no es técnicamente viable para
descartarla y excluirla del EIA. En una autopista en el norte de España, el
promotor indicó que una alternativa era geotécnicamente inviable, pero durante
la información pública un experto demostró que esto era falso; era viable, aunque
fuera más costosa que las demás alternativas (ver también 3.3). Flyvbjerg et al.
(2002) indican que la subestimación de los costos en los proyectos de
infraestructura de transporte no puede explicarse por error y se explican mejor
como mentiras o falacias sistemáticas (Flyvbjerg, 2013). Morgan (2012) advierte
que dar más peso a la viabilidad financiera de los proyectos puede reducir, aún
más. la influencia de la EIA en la toma de decisiones; si se manipulan los costos,
la EIA también se ve manipulada.
A veces, se proporciona información falsa sobre el objetivo del proyecto para
facilitar su aprobación; una restauración de un molino y una construcción de una
granja-escuela, proyectos sometidos a EIA, eran en realidad hoteles, a pesar de
que sus EsIA lo ocultaban.
2. 3. Información exagerada
A veces, parte de la información que respalda un proyecto no es exactamente
falsa, pero si exagerada. Un ejemplo son las previsiones de tráfico en la
planificación de carreteras; dependiendo de los supuestos (por ejemplo, tasa de
crecimiento del tráfico) los resultados pueden cambiar la viabilidad de un
proyecto. Durante la década de 2000, las previsiones de tráfico en España eran
demasiado optimistas, en parte debido al fuerte crecimiento del tráfico desde la
década de 1990 (truncada por la crisis económica), pero además se hicieron
predicciones irreales; Por ejemplo, se manipuló la previsión del tráfico de una
autopista en el norte de España hasta que alcanzó la intensidad que lo
justificaba, siendo esencial para el EsIA y para todo el proceso de EIA. Tennøy
et al. (2006) indican que se sesgaron predicciones, datos y supuestos con el fin
de hacer que el sistema de transporte basado en el tren noruego pareciera más
económicamente viable de lo que realmente era. Flyvbjerg (2007) habla de
“sesgo de optimismo” o de mentiras, según el mismo autor (Flyvbjerg et al.,
2002). Durante la década de 2000, varias autopistas y aeropuertos fueron
diseñados, sometidos a EIA y construidos en España basándose en previsiones
muy optimistas de utilización; en la actualidad, la mayoría están en bancarrota.
La información positiva sesgada aumenta las posibilidades de que se elija una
alternativa ambientalmente hostil (Mostert, 1996); si esto es premeditado, es
manipulación. Un ejemplo es el énfasis exagerado dado, sin soporte objetivo, a
las ventajas económicas de algunas actividades o infraestructuras; estos
argumentos son frecuentes en la EIA de proyectos con fuerte rechazo social (por
ejemplo, el empleo y las ventajas económicas regionales o locales en la minería).
2.7. Autocensura
Probablemente la forma más sutil de manipulación es permanecer en silencio
teniendo información relevante con el fin de evitar conflictos o represalias.
Cuando la persona que está en silencio es un ciudadano normal, es
comprensible (no se puede exigir heroicidad), pero si se trata de un organismo
público, una asociación o incluso una institución académica, que deben buscar
el interés social, se trata de manipulación por omisión. La gestión de los fondos
de los políticos es una herramienta muy poderosa de control, que puede
promover el silencio.
2.10. Extorsión
Williams y Dupuy (2017) también incluyen la extorsión como un riesgo teórico
de corrupción, relacionado con la recopilación de datos o la interpretación a su
favor. En un sentido más amplio, cualquier parte interesada que dependa
financieramente de otra, directamente (contrato laboral/comercial) o
indirectamente (subsidios) puede ser amenazada o extorsionada. Los gobiernos
nacionales o regionales pueden amenazar a los gobiernos locales,
especialmente a los pequeños, con la reducción de la inversión en su territorio si
su posición es contraria a un proyecto.
3.1. Promotores
MATERIAL COMPLEMENTARIO- Evaluación del Impacto Ambiental II
3.3. Políticos
Todo proyecto reparte desigualmente sus impactos y beneficios y es, por
tanto, un foco legítimo del debate político de una sociedad democrática (Beattie,
1995); la selección de alternativas a menudo implica realizar compensaciones
que no logran satisfacer a todos los grupos afectados (Kiker et al., 2005). La
toma de decisiones es una acción política que debe integrar los aspectos
sociales, económicos y ambientales, y la EIA es parte de ellos, por lo que está
muy politizada (Cashmore et al., 2010) o se puede considerar incluso política
(Beattie, 1995). La toma de decisiones presta mayor atención a los aspectos
sociales, económicos o ambientales dependiendo de los casos, con un sesgo
inevitable determinado por el concepto de interés general de los políticos, pero
a veces los criterios son exclusivamente políticos, por ejemplo, al manipular un
proceso de decisión para obtener votos o mejorar la imagen del gobierno; la
clave está en si realmente se busca el interés general o no.
Richardson (2005) señala que la información introducida en la evaluación
ambiental está condicionada por el poder cuando ya había apoyo político a un
determinado proyecto, citando el caso de una carretera donde se seleccionó una
sola alternativa por intereses políticos, pero se argumentó con razonamientos de
ingeniería (véase también 2.2). Moon (1998) habla abiertamente de
manipulación política de la EIA en Queensland, señalando que la voluntad
política para favorecer el éxito de un plan de desarrollo se impuso sobre la
correcta protección ambiental que debía ejercer la administración. Wachs (1990)
considera los intentos descarados de manipular la política pública para promover
ciertos intereses a expensas de otros como violaciones de la confianza pública.
En 2002 un petrolero naufragó en la costa del noroeste de España, con una
cuestionada respuesta gubernamental. Como resultado, se aprobó un ambicioso
plan de inversión regional, incluyendo puertos, autopistas o vías férreas; el origen
de estas acciones fue político y, en consecuencia, especialmente propenso a la
manipulación durante los procesos de EIA.
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3.7. Público
La participación pública es una parte clave de la EIA, pero también una posible
forma de manipulación, que puede llevar a decisiones cuestionables. Hay
muchas clases de público, cada uno con su visión específica (Glasson etal,
2012.); ya entre el público rural y urbano/suburbano es posible encontrar algunas
diferencias en sus puntos de vista con respecto a la EIA (Robinson y Bond,
2003). Con frecuencia, el público atiende más a sus intereses particulares que al
interés general o ambiental; por ejemplo, la expropiación de tierras por lo general
implica una mayor respuesta social que los daños a hábitats o especies.
La densidad de población también tiene una gran influencia en la respuesta
social; las zonas altamente pobladas tienen mayor respuesta a los proyectos que
las menos pobladas, pero con frecuencia los mejores valores naturales están en
las zonas menos pobladas. El nivel de socioeconómico de la población también
está relacionado con la participación del público; a mayor nivel, mayor respuesta,
independientemente de los impactos ambientales. Por ejemplo, el estudio de
impacto ambiental de un ferrocarril de alta velocidad en el centro de España
incluía dos alternativas, la primera pasaba por una zona densamente poblada y
de altos ingresos, la segunda cruzaba una zona con menor población y riqueza;
la movilización social en la primera era mayor, y finalmente se descartó esta
alternativa, aunque los impactos ambientales eran menores. En este sentido,
Morrison-Saunders y Fischer (2006) señalan un incremento en las
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3.10. Academia
Huesemann (2002) define tres tipos de sesgos en la investigación ambiental:
personal, institucional y socio-cultural. Posibles razones para los prejuicios
personales de los científicos están en la ideología o en tener más interés en el
reconocimiento por su trabajo que en los resultados de investigaciones objetivas
(Huesemann, 2002); también están las razones económicas. A veces, las
empresas contratan expertos externos con el fin de utilizar su nombre en su
estudio de impacto ambiental (Williams y Dupuy, 2017). Esto puede ser
aceptable si los expertos garantizan la calidad del EIS, o por el contrario ser
simplemente un soborno; la práctica de la EIA en España tiene algunos ejemplos
de ambos tipos de comportamiento entre los académicos.
Aunque los académicos reconocen el sesgo en las partes interesadas,
también ellos mismos pueden tener visiones sesgadas. Kirchherr et al. (2016)
analizan los impactos sociales de las represas para concluir que existe un sesgo
relativo a qué puntos de vista incluyen los expertos, que rara vez tienen en
cuenta los de promotores. Sin embargo, no hay manipulación a menos que
existan intereses ocultos.
Las instituciones académicas pueden dirigir sus actividades a la perpetuación
de su propio poder (Huesemann, 2002), y están bajo influencia política (Van den
Hove, 2007); como resultado, pueden evitar entrar en discusiones sobre
proyectos polémicos. A veces trabajan como consultores de EIA para los
promotores, con los riesgos de manipulación ya señalados antes. Los acuerdos
de investigación entre la académica y la empresa privada, aunque no estén
directamente relacionados con proyectos en la EIA, pueden generar simpatías
hacia los promotores (que financian la investigación) e incluso autocensura.
4.1. Conclusiones
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Tabla 1
Posibilidades de manipulación de EIA
Criterios de selección en el
Evitar partes interesadas opuestas
cribado
Órgano sustantivo
la manipulación Información pública durante
Reducir la participación del público
proceso de EIA vacaciones
Evitar conflictos administrativos /
Órgano ambiental Retrasos en el proceso de EIA
políticos
Pagar en exceso a los EIS que promueven los intereses de
consultores de EIA los promotores
Use su buen nombre en el estudio
Promotores Pagar a expertos/académicos
de impacto ambiental
Sobornos Pagar a funcionarios del
resoluciones o informes positivos
gobierno
Pagar a
Público Evitar afectar a sus intereses
consultores/promotores
EIS que promueven los intereses de
Promotores amenazas a los consultores
los promotores
Extorsión amenazas a los gobiernos Evitar oposición a un
locales proyecto/opción
Órgano sustantivo
amenazas de financiación a Evitar oposición a un
ONG / otro proyecto/opción
A pesar de que todas las partes interesadas deben evitar la manipulación, las
responsabilidades para su prevención varían. Es inevitable que las personas
hagan todo lo posible para defender sus intereses o propiedades; en lugar de
requerir un comportamiento más ético, es necesario hacer un análisis objetivo
de sus argumentos, para separar los motivos objetivos de los espurios. Los
promotores deben hacer un esfuerzo mucho mayor en transparencia, ya que
concentran la mayoría de las quejas acerca sobre manipulación o parcialidad.
Un aspecto a menudo deficiente en estudios de impacto ambiental es la
justificación de los proyectos. Con frecuencia los proyectos son necesarios en sí
mismos, sin una justificación detallada de su utilidad y necesidad, y el EsIA se
limita a la evaluación de los impactos previsibles. También es necesario que los
EsIA recojan todas las acciones principales y secundarias asociadas con el
proyecto, para evitar que proyectos incompletos o con acciones ocultas sean
sometidos a EIA. En sus estudios, los consultores ambientales deben seguir
estrictos códigos éticos, como los de la IAIA. Los documentos relacionados con
la EIA siempre deben ser firmados, como ya se ha requerido por algunas
normativas de EIA (como la española). La existencia de responsabilidad civil,
como en el caso de proyectos de ingeniería, puede ayudar a reforzar el rigor de
los documentos.
Una forma de mejorar la transparencia en los procesos de EIA y la toma de
decisiones es incorporar la incertidumbre y el análisis de sensibilidad en las EsIA.
En el primer caso, es necesario establecer los vacíos de información y efectos
inciertos, y cómo estas incertidumbres pueden afectar la toma de decisiones. En
el segundo, se deben establecer diferentes escenarios de evaluación, con mayor
o menor énfasis en el medio ambiente natural o social, por ejemplo, comparando
la solidez de las conclusiones.
La manipulación es inherente a cualquier proceso, como la EIA, con múltiples
actores que tiene intereses diferentes, por lo que se plantean preguntas como
quién debe determinar si hay manipulación, actuar en contra de ella o
proporcionar los recursos para evitarla. A pesar de su dependencia política, el
agente menos propenso a la manipulación parece ser el órgano ambiental. Estos
organismos deben garantizar la transparencia y objetividad de los procesos de
EIA. Para ello, es necesario garantizar un cuerpo solvente y no politizado de
evaluadores. Los recursos para éste deben venir de los gobiernos, que son los
garantes de la protección del medio ambiente. No sería una mala idea incluir una
evaluación de los riesgos de sesgo y manipulación de cada grupo de interés
durante el proceso de EIA, que sería responsabilidad del órgano ambiental, y
hacer pública esa información pública para asegurar que se lleva a cabo de
manera objetiva.
El público puede actuar como manipulador o como detector de manipulación.
Es importante reforzar su participación, siendo consciente de esta doble faceta.
La incorporación de sesiones de audiencia pública, en la fase de información
pública, más o menos amplias dependiendo del proyecto, es muy recomendable
para captar la opinión pública y detectar los intereses ocultos de intentos de
manipulación. Los reglamentos de EIA deben incorporar estas audiencias
públicas, que ya se están desarrollando en muchos países (Parenteau, 1988;
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Sinclair y Diduck, 1995; Sadar y Stolte, 1996; Richardson et al, 1998;. Palerm,
1999; Ogunlana et al., 2001 ; Fitzpatrick y Sinclair, 2003; y Heather Koontz, 2004;
Nadeem y Fischer, 2011;. Ngouana et al, 2013; Sánchez y André, 2013; Sainath
y Rajan, 2015; Brombal et al, 2017). Sin embargo, su eficacia depende de la
voluntad real de la participación pública en el EIA. Por ejemplo, Bawole (2013)
indica que en Ghana la audiencias públicas eran cosméticas, solo para cumplir
con los requisitos legales sin buscar obtener las aportaciones de los actores
locales; Ogunlana et al. (2001) encontró que era demasiado tarde para hacer
cualquier cambio significativo en los proyectos una vez que se había llevado a
cabo la audiencia; y Sinclair et al. (2012) encontraron que un determinado
proceso de audiencia no cumplía con muchos de los requisitos clave de la
participación significativa, dejando que algunos participantes públicos se
sintieran despreciados y marginados.
A veces la manipulación por parte del público o público interesado surge de la
idea de que el proceso está en su contra, teniendo una desventaja respecto al
promotor, lo que les lleva a utilizar información falsa o exagerada para reforzar
sus opiniones. Una mayor transparencia en los procesos de participación
pública, como las mencionadas audiencias públicas o una respuesta
individualizada y razonada a todas las alegaciones, puede llevar a que los
actores comprendan que sus opiniones son consideradas en la toma de
decisiones, reduciendo la sensación de indefensión y la tendencia a utilizar la
manipulación como respuesta. También debe garantizarse que cualquier
información relacionada con los procesos de EIA se haga pública, tanto los
documentos principales (como EsIA) como cualquier documentación adicional
que pueda ser solicitada durante el proceso, ya que la presentada después de la
información pública puede no llegar a todas las partes interesadas (Carrasco y
Enríquez-de-Salamanca, 2011).
Además, el uso de la tecnología para construir intercambios dinámicos y
continuos entre las partes interesadas permite una mayor transparencia en los
procesos de EIA; de hecho, esta es una de las diez maneras de luchar contra la
corrupción propuesto por el Banco Mundial.
La manipulación puede tener lugar dentro o fuera de la EIA, desde la misma
concepción de un proyecto. En las fases de pre-EIA, la manipulación se asocia
con agentes que intervienen en el diseño del proyecto, como los promotores o
los políticos. Las relaciones de los principales promotores con los gobiernos, que
trascienden la EIA, pueden tener influencia sobre las decisiones. La
manipulación política puede ser muy poderosa, afectando a los procesos de EIA,
y ser difícil de evitar si un gobierno no es ético. En este sentido, es deseable
aproximar la figura de los evaluadores de EIA a la de los jueces, ambos
servidores públicos, sin influencia política. Otra posibilidad es establecer una
auditoría independiente de la EIA y de los procesos de toma de decisiones, pero
no hay ninguna garantía real de la independencia en ningún participante, por lo
que parece preferible centrar los esfuerzos en asegurar la independencia de las
agencias de EIA.
(Véanse las referencias en el texto original en inglés)