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18 / Educación

Gerardo Caetano / Gustavo De Armas

Educación

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Carlos Contrera

Carlos Contrera
Gerardo Caetano es Doctor en Historia. Ex Director Gustavo De Armas1 es Magíster en Ciencia Política,
y actual Coordinador Académico del Observatorio Candidato a Doctor en Ciencia Política, Licenciado
Político del Instituto de Ciencia Política de la en Ciencia Política y Licenciado en Sociología por
Universidad de la República. Director Académico del la Universidad de la República. Actualmente es
CEFIR. Integrante de la Academia Nacional de Letras Especialista en Política Social de la Oficina en Uruguay
y de la Academia Nacional de Ciencias del Uruguay. de UNICEF. Anteriormente fue consultor de políticas
Académico correspondiente de la Real Academia
sociales para el BID, la CEPAL, la OEA y el PNUD, así como
Española de la Lengua y de la Academia Nacional
de la Historia de Argentina. Presidente del Consejo Asesor del Coordinador Residente de las Naciones
Superior de FLACSO. Representante por el Río de la Unidas en Uruguay. Investigador del Sistema Nacional
Plata en el Consejo Directivo de CLACSO. Docente en de Investigadores de Uruguay (Nivel I) y del Instituto
cursos de grado y de posgrado (Maestría y Doctorado) de Ciencia Política de la Universidad de la República.
a nivel nacional e internacional. Investigador nivel III Ha sido también Profesor en cursos de postgrado y
del Sistema Nacional de Investigadores del Uruguay. grado en la Universidad de la República, Universidad
Autor de numerosas publicaciones en áreas de su Católica del Uruguay, Universidad ORT del Uruguay y
especialidad, por las que ha obtenido distinciones y el Instituto Universitario CLAEH.
premios a nivel nacional e internacional.
1 La información de este documento expresa mis puntos de vista y
mis opiniones personales, y no representa necesariamente la posición
de Unicef.
Gerardo Caetano / Gustavo De Armas
Educación, desarrollo y
democracia en Uruguay

Í N D I C E

Introducción.......................................................................................................5
La matriz fundacional del sistema educativo uruguayo:
movilidad social, republicanismo y orientación
cosmopolita...................................................................................................5

La trayectoria del sistema educativo uruguayo


en el siglo XX....................................................................................................11
Del temprano desarrollo al largo estancamiento..............11
La educación desde la restauración democrática: una
mirada amplia.........................................................................................18
La educación inicial y primaria
en los últimos veinte años..............................................................22
El Plan Ceibal..........................................................................................28
La educación media en los últimos veinte años.................30
La educación técnica..........................................................................39
La educación terciaria.......................................................................43
Condiciones para el desarrollo de la educación.................46

Los retos del presente:


equidad y calidad en los resultados................................................49

Mirada prospectiva: ¿cómo será la educación


en las próximas décadas?.......................................................................52

Bibliografía..................................................................................................... 61
Carlos Contrera
Carlos Contrera
1
Introducción

18 / Educación
La matriz fundacional del sistema En ese contexto, el legendario semanario Marcha, con
educativo uruguayo: movilidad social, su director Carlos Quijano al frente, cumplía su vigésimo
republicanismo y orientación cosmopolita quinto aniversario y entre las conmemoraciones, se lanzaba
Hace casi medio siglo, en 1964, en el mundo y en el país a explorar desde las más diversas perspectivas y temáticas al
convergían una vez más una crisis de los relatos del pasado país del futuro, con un horizonte temporal que alcanzaba a
con una renovada exigencia de mirar más lejos y explo- 1989, veinticinco años después.2
rar los horizontes de un futuro que, además, comenzaba a
percibirse amenazado. En un contexto de cambios e incer- Universidad de la República —Colección del Rectorado, 1997.
tidumbres, en Uruguay comenzaban a acumularse factores 2 En la conmemoración de su veinticinco aniversario, Marcha publi-
y circunstancias que coadyuvaban a un ejercicio cada vez có cinco suplementos dedicados a “El Uruguay del futuro”. El primero,
más acuciante de balances y prospectos. Mientras el segun- publicado el 5 de junio de 1964 estuvo dedicado a la temática de
do colegiado blanco iniciaba su segundo año de gobierno, “Las instituciones y la sociedad”. Entre los autores de artículos figu-
se encomendaba a la Comisión de Inversiones y Desarrollo raron Héctor Hugo Barbagelata, Isaac Ganón, Emilio Frugoni, Aldo So-
Económico (CIDE) la elaboración de un plan nacional de de- lari, Jorge Peirano Facio, Alberto Ramón Real. El segundo suplemento
sarrollo económico y social, se conmemoraba en todo el país fue publicado el 12 de junio de 1964 y estuvo dedicado a “Ciencia,
el bicentenario del nacimiento de José Artigas, se efectiviza- religión y enseñanza”, con autores como José Luis Segundo, Julio de
ba la ruptura de relaciones con Cuba y seguía descabezán- Santa Ana, Américo Plá Rodríguez, Arturo Ardao, Rodolfo Tálice, Julio
Castro, Antonio M. Grompone, y otros. El tercero fue publicado el 10
dose el liderazgo político uruguayo con la muerte de Luis
de julio de 1964 y el tema fue “Las estructuras económicas”; algunos
Batlle Berres, Benito Nardone, Daniel Fernández Crespo y de los autores fueron Carlos Frick Davies, Gervasio Posadas Belgrano,
Javier Barrios Amorim.1 Luis Faroppa, Eduardo Acevedo Álvarez. El cuarto fue publicado el 17
de julio de 1964 y estuvo dedicado a las “Perspectivas económicas
1 Cfr. Roque Faraone, Blanca París, Juan Oddone y colaboradores, del Uruguay”, con autores como Nilo Berchesi, Ramón Valdez Costa,
Cronología comparada de la historia del Uruguay. 1830-1985, Montevideo, Armando R. Malet, Alejandro Végh Villegas. El quinto y último fue pu-

5
“La enseñanza es naturalmente conservadora. Sus registrar algunos de los ejes de reflexión que propusieron
procesos de renovación abarcan largos y desiguales quienes desde Marcha indagaron por entonces en torno a los
períodos y generalmente solo afectan a sectores de “futuros posibles” de la educación uruguaya hace medio si-
una totalidad más compleja. Característica que en un glo. Una vez más, en el momento de repensar el futuro, los
país quieto como el nuestro, hace que las transfor- uruguayos jerarquizaban muy especialmente al tema de la
maciones que en ella se operen resulten poco menos educación como clave insoslayable de un proyecto.
que imperceptibles. Los adultos tratan de que los jó- El rubro “Enseñanza” fue asignado en este ejercicio
venes sean a su imagen y semejanza. La educación prospectivo de Marcha a Julio Castro y a Antonio M. Grom-
en la que nos formamos es hija directa de la que pone. En su texto prioritariamente enfocado al análisis de la
recibieron nuestros padres (…). En educación no hay educación primaria, Julio Castro se quejaba de las deficien-
revoluciones autónomas (…). Aquí en el Uruguay las cias de diagnóstico “en un país sin estadísticas, sin disciplina
transformaciones educativas han ido rodando unas y sin rigor”. A partir de la advertencia de que todavía no se
sobre otras (…). Cada época arrastra ideas, métodos, conocían los datos del censo nacional de octubre de 1963,4
prácticas del pasado a la vez que contiene gérmenes registraba sin embargo algunos indicadores concretos. En
—proyectos, ensayos, planes— de lo por venir. El el país de entonces había “escuelas para todos los niños”, lo
Uruguay del futuro, contendrá, en su hacer educati- que no inhibía sin embargo la existencia de “clases super-
vo, buena dosis del Uruguay actual…”3 pobladas y escuelas desbordantes de alumnos”. Era “grave” la
deserción, así como preocupante “el índice de éxitos y fraca-
Estas consideraciones, que parecen hechas para el pre- sos en los cursos anuales”. El incremento de la cobertura y la
sente pero que fueron escritas en 1964, pertenecen al maes- regularidad de la asistencia eran muy disímiles en el medio
tro Julio Castro. De esa manera empezaba su texto prospec- urbano y en el rural. Los datos de las escuelas rurales gene-
tivo sobre la educación primaria, como parte del segundo de raban preocupación. En cuanto al analfabetismo, las inves-
los cinco suplementos que el semanario Marcha dedicara a tigaciones de Julio Castro apuntaban a una cifra aproximada
“El Uruguay del futuro”. Más allá de que luego de este ejer- al 10%: “es posible que en este país del más o menos, la cifra
cicio prospectivo de 1964 se sucedieron acontecimientos que del 8 al 10% no ande muy errada”.
sin duda trastrocaron todos los planes y conjeturas (el agra- En cuanto a las “soluciones”, Castro comenzaba por rea-
vamiento de la crisis en el segundo lustro de los años sesen- firmar el “inconmovible fundamento” de los tres principios
ta, la acción armada del MLN, el pachequismo, las elecciones básicos de gratuidad, laicidad y obligatoriedad. “La escue-
de 1971, el golpe de Estado y la larga dictadura, en la que el la debe ser para todos, primera condición en la función
propio Julio Castro sería “desaparecido” por el terrorismo de que la sociedad le encomienda. En ese sentido debe llevar
Estado), resulta un buen punto de partida para este trabajo al máximo su diversificación para atender a todos los ni-
ños.” En relación a este imperativo, no dejaba de advertir
que para asegurar la obligatoriedad resultaban imperiosos
blicado el 24 de julio de 1964 y enfocó el tema “El desarrollo nacional”,
con autores como Ramón P. Díaz, Alberto Tisnés, Enrique Iglesias y
cambios impostergables en la acción estatal: “Tal vez uno
Mario Bucheli. En la ilustración de los distintos suplementos participa- de los padres más indolentes sea el propio Estado, a juzgar
ron, entre otros, artistas de la talla de Anhelo Hernández, José Cúneo, por la deficiente atención y la limitación de medios con que
Manuel Pailós y Nelson Ramos.. Valga la referencia de estas autorías asiste a los niños confiados a su tutela.”En una dirección
y participaciones para ratificar una vez más la calidad intelectual y el
pluralismo manifiesto de Marcha. 4 “Cincuenta y cinco años llevó hacer el recuento de la población
3 Julio Castro, “1964-1989: Enseñanza. Educación Primaria: presente del país. Ahora quién sabe cuánto insumirá la elaboración de los resul-
y futuro”, en Marcha, Montevideo, 12 de junio de 1964, pp. 12 y ss. tados. Es difícil, y además peligroso, fijar cifras en esas condiciones”.

6
similar, exigía modificaciones en la organización institucio- acentúan las diferencias; en secundaria, a pesar de

18 / Educación
nal del subsistema: “Enseñanza Primaria deberá estar diri- que se anota la clientela de personas cuya situación
gida por sus maestros, como Secundaria (…) y la Universidad no pertenece siempre a las clases acomodadas, en la
(…). Hasta tanto eso no ocurra todo plan que se proyecte o Universidad aparece la diferencia porque es de clase
programa que se invoque, será mentira”. media o superior. (…) Y la Universidad del Trabajo
A continuación, enfatizaba sobre la necesidad de una no atrae a los adolescentes, ni siquiera tienen interés
coordinación orgánica y pedagógica con los demás subsis- en adquirir una habilidad manual”.
temas educativos, rechazando con dureza “el absurdo de la
desconexión existente (…) con Secundaria y con la Uni- Grompone remarcaba la necesidad de que la educación
versidad del Trabajo”. Con similar celo, exigía una aten- influyera en la movilidad social, en particular en un país
ción especial a los requerimientos de la escuela rural, la como el Uruguay de entonces en el que, a su juicio, “la inicia-
formación de los maestros y la necesaria incorporación tiva individual parece anestesiada”. Una prueba contundente
de la cultura popular, advirtiendo sobre las consecuencias de ello era, en su parecer, que fuera “principalmente en las
negativas de “la presión cultural urbana —un poco absur- clases menos acomodadas (donde se) huye de toda formación
da en este país de vacas y ovejas — (…), la hipertrofia de que se fundamente en obtener actividades manuales.”
información libresca y la evasión del conocimiento de las En su perspectiva, todo este cuadro general reforzaba la
concretas realidades nacionales”. “necesidad de la reforma”, que antes que nada debía ser di-
Julio Castro culminaba su artículo con una aseveración señada en una perspectiva de orientación hacia el futuro y
muy dura y exigente en lo que refiere a su mirada sobre el en un cambio de mentalidad en verdad radical. “No es que
porvenir: “El país no ha hecho aún el plan de su futuro desa- la enseñanza esté en crisis; estuvo siempre en crisis porque
rrollo. Como consecuencia, tampoco lo tiene para su política en todo tiempo se adaptó a su época. (…). [Pero ahora] debe
educacional. Hasta ahora se fundan escuelas donde los veci- orientar a su tiempo (…), tiene que pesar para la transforma-
nos piden y se les puede dar (…). Pero como el país no tiene ción y el progreso espiritual de su tiempo y encontrar la línea
conciencia aún de sus obligaciones en materia educativa, que le haga eso posible. (…) La reforma educacional no se
esas marchas y contramarchas, reformas y contrarreformas, produce con planes, reglamentos, tampoco con instrucciones
se hacen y deshacen sin que haya límite de responsabilidad que aparecen vagas. La reforma es de cambio de mentalidad
para los que hacen de la educación pública una aventura.”5 de profesores, estudiantes, del medio ambiente”.
Por su parte, Antonio Miguel Grompone en su texto “El Esta transformación imperativa del sistema educativo,
desarrollo de la enseñanza en el Uruguay que vendrá”6, luego pese a que dependía de factores externos, trascendía larga-
de reafirmar su especial preocupación por consolidar la liber- mente las modificaciones en el plano administrativo y re-
tad de enseñanza en el sistema educativo, enfatizaba sobre la quería un emprendimiento de planificación a gran escala,
debilidad de la respuesta de la enseñanza uruguaya frente a con visión de futuro y una moral de exigencias. Este último
las diferencias de clase de sus educandos. Advertía Grompone: requisito, que Grompone resaltaba, tenía que ver con una
“La enseñanza es una enseñanza de clases. En disputa de valores. “La educación en el Uruguay en todos
primaria, aunque se le dé un carácter general, se los órdenes es una cuestión de crear o de hacer nacer la
disciplina, palabras que se dicen con desprecio, (…) cuando
en realidad, la disciplina es el modo como cada individuo
5 Julio Castro, ob. cit. pp. 12 a 15. se adapta a utilizar sus propias condiciones”. Para afirmar
6 Antonio Miguel Grompone, “1964-1989: El desarrollo de la ense- estos valores, para Grompone resultaba determinante evitar
ñanza en el Uruguay que vendrá”, en Marcha, Montevideo, 12 de junio la tentación de la repetición del saber ajeno y superar “un
de 1964, pp. 16 a 23.

7
complejo de inferioridad”que a su juicio derivaba de “un país En el repaso de los itinerarios, el maestro Castro regis-
que no tiene resonancia fuera de él”. La recomendación final traba la evolución de las ideas pedagógicas desde el “prag-
para conquistar estos logros era tan exigente como polémi- matismo vareliano, el racionalismo de Berra, el criticismo de
ca: “Bastarse a sí mismo como una necesidad de superarse, Vaz Ferreira y las ideas nuevas del movimiento universal de
de descontento de su trabajo, de incesante interrogarse, sin la Nueva Educación”. Advertía una “rectificación de rumbos”
que el aplauso exterior llene de satisfacción o haga desapa- en la última década, con la que “la hipertrofiada preocupa-
recer el descontento de sí mismo.”7 ción por la información de fuente bibliográfica, para ‘estar
A casi cincuenta años de estos análisis, en el marco al día, toma su justa dimensión y da lugar a la experiencia,
de todas las transformaciones y acontecimientos ocurridos la investigación, el análisis del problema nuestro, que no se
desde entonces, sorprende en verdad la renovada vigen- ha escrito pero que lo viven con angustia, y aun con deses-
cia de algunos conceptos. No es que estos documentos no peranza, padres, maestros y alumnos”. Sin embargo, advertía
denoten signos inequívocos de su tiempo específico. En que la “buena senda” tenía sus límites y sus fuertes desafíos.
muchos aspectos, estos análisis resultan especialmente “Como en la composición de sus órganos e instituciones el
ilustrativos de varias obsesiones de aquel primer lustro país anda caprichosa y peligrosamente a la deriva, es fre-
de los años sesenta: el énfasis por la planificación; la exi- cuente que la acción rectora del Estado y sus representantes,
gencia de diagnósticos y estudios rigurosos para fundar los trabuquen los caminos. Cada desvío es una pérdida, un des-
nuevos proyectos; el destaque del pleito de valores y de la pilfarro, una torcedura inútil en el rumbo”.9
búsqueda de una nueva “moral de exigencias”; el impulso Tal vez la clave principal de la vigencia de estas reflexio-
renovado sobre la reforma educativa en una perspectiva nes de 1964 tenga mucho que ver con la terca persistencia
que contribuyera a la reintegración y el dinamismo de de la apuesta uruguaya sobre el papel de la expansión y el
una sociedad que ya evidenciaba deterioros, entre otras. perfeccionamiento de la educación en la construcción de la
Empero, muchos de los problemas registrados y aun de ciudadanía. Se trata de uno de los cimientos básicos del viejo
algunas de las soluciones propuestas permanecen con una “pacto republicano”: la nación como república de ciudada-
extraña vigencia. nos, el país hijo de la educación. Hacia 1964, la sabiduría y
Ya por entonces el renovado desafío prospectivo para el compromiso con la educación de Julio Castro, nada menos
un Uruguay en búsqueda de rumbos parecía privilegiar el que desde el barco de Marcha, podía atisbar que lo que co-
factor educativo como uno de los centros indispensables de menzaba a ponerse en entredicho eran las bases mismas de
reflexión. Se lo hacía desde una revisión de trayectorias ese pacto nacional identificado con las posibilidades ciertas
y, como vimos, con una renovada vocación por rearticular de la igualdad social y con la vida democrática.
los vínculos clásicos entre enseñanza, ciudadanía y de- La confirmación de la vieja tríada de la utopía educativa
mocracia. Decía Julio Castro en el artículo antes citado: uruguaya (gratuidad, obligatoriedad y laicidad) debía potenciar-
“José Pedro Varela, con su Reforma Escolar, (…) dio el gran se a través de su resignificación en valores también tradi-
impulso educativo. Pero después de él, hasta ahora, el país cionales en el país, pero que cobraban en la nueva coyun-
no ha hecho más que seguir la acción entonces iniciada. tura crítica una significación primordial: el progreso —“que
El Estado resuelve problemas y situaciones al empuje de los hijos sean mejores y más educados que sus padres”— la
las necesidades, pero sin plan ni coherencia intencionadas construcción efectiva de ciudadanía —“que los hijos de pobres
y orgánicas.”8 y ricos se encuentren en las aulas” y puedan compartir va-
lores cívicos— y vocación cosmopolita —el Uruguay mirando y
midiéndose con los países más avanzados—.
7 Ibíd.
8 Julio Castro, ob. cit., p. 15. 9 Ibíd.

8
Por cierto que, como vimos, no se trataba de ideas y valo-

18 / Educación
res que estuvieran al margen de discusiones. La solidaridad José Artigas. Capítulo 1, Artículo 3º del proyecto de
intergeneracional de los padres hacia los hijos podía deri- constitución para la Provincia Oriental. 1813
var en imposición autoritaria de modelos. Como señalaba
en su artículo Julio Castro: “Los adultos tratan de que los “Como la felicidad, prosperidad de un pueblo, el buen or-
jóvenes sean a su imagen y semejanza”. La construcción den y preservación del gobierno civil dependen esencial-
de ciudadanía desde las aulas era parte de una tensión car- mente de la piedad, religión y moralidad de sus habitan-
gada de exigencias. El Estado, como decía nuevamente el tes. Por tanto: para promover su felicidad, para asegurar
maestro Castro, solía “ser uno de los padres más indolen- el buen orden y preservación de su gobierno, el pueblo de
tes” y al decir de Grompone, la enseñanza no había podido esta provincia, para conferir a su legislatura el poder de
dejar de ser “una enseñanza de clases”. Y tampoco había requerir y autoridad, la legislatura autorizará y requeri-
que confundir vocación cosmopolita con la renuncia al rá de tiempo en tiempo a los diversos pueblos, curatos,
“conocimiento de las concretas realidades nacionales” o distritos y otros cuerpos políticos, para hacer a sus ex-
pensas los establecimientos públicos de escuelas para la
con “complejo de inferioridad”. enseñanza de los niños y su educación; de suerte que se
No fue casual que otro “marchista” como Carlos Real de tendrá por ley fundamental y esencial que todos los ha-
Azúa postulara ese mismo año en la primera edición de su bitantes nacidos en esta provincia precisamente han de
obra clásica El impulso y su freno una requisitoria implacable saber leer y escribir; pues deberá ser uno de los cargos
en torno al primer batllismo, señalando incluso su fracaso más fuertes que se le hagan al juez anunciador (primer
como uno de los factores centrales a la hora de explicar el tribunal de justicia) en la falta de no obligar a un ha-
despeñadero por el que había entrado el Uruguay de enton- bitante propietario de su departamento, en poner a sus
hijos a la escuela antes de darles otro giro a fin de que
ces. La “tesis” central de su obra era que el mismo impulso logren de la enseñanza, de los derechos del hombre, y de
reformista promovido por el batllismo había contenido al que se instruyan en el pacto social, por el cual todo pue-
menos parte de los factores decisivos de su freno. Entre esos blo estipula con cada ciudadano, y cada ciudadano con
factores, Real de Azúa enfatizaba la defensa de una propuesta todo el pueblo.”
educativa prescindente de los arduos desafíos del desarrollo,10
poco exigente, excesivamente humanística y enciclopedista,
que cimentaba un “prospecto”que a su juicio “se basaba en la permanencia de cierto tipo humano radicalmente distinto
que el que la sociedad de masas modela”.11
10 Sobre este punto específico, resulta en verdad esclarecedor repa-
Era precisamente esta área de problemas acuciantes, que
sar el debate que sobre la propuesta de creación de una Escuela de sin duda cruzaban las interpelaciones sobre el futuro del
Artes y Oficios enfrentó y distanció a Batlle y Ordóñez nada menos vínculo entre educación y democracia, la que atravesaba por
que de Pedro Figari, auténtico “hombre universal”del Uruguay del No-
vecientos, que empezó su militancia política y su labor como directivo
de la enseñanza oficial en las filas del primer batllismo para luego dis- 11 Carlos Real de Azúa, El impulso y su freno.Tres décadasde batllismo y
tanciarse a propósito de estos temas cruciales de cómo cruzar edu- las raíces de la crisis uruguaya, Banda Oriental, Montevideo, pp. 90 y 91.
cación, democracia y desarrollo. Sobre el particular, cf. Arturo Ardao, En una cita al pie con relación a estas consideraciones, Real de Azúa
Prólogo a Pedro Figari, en Educación y arte”, Montevideo, Biblioteca Ar- buscaba un símil efectista en el campo estético musical: “Probable-
tigas, 1965, p. VIII. Colección de Clásicos Uruguayos, Volumen 81; Julio mente Batlle, Frugoni, los progresistas del 900, creyeran que los hijos
María Sanguinetti, El doctor Figari. Montevideo, Aguilar, 2002; y Gabriel del tanguero de sus tiempos escucharían a Beethoven y a Schubert: no
Peluffo Linari, Pedro Figari: Arte e Industria en el Novecientos, Montevi- es probable que hayan sospechado que los hijos, los nietos de aque-
deo, Ministerio de Relaciones Exteriores-Consejo de Educación Técnico llos oirían los pueriles productos de la “nueva ola” y que los cultores
Profesional, 2006. del tango clásico posarían casi como intelectuales”.

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entonces distintos escenarios y manifestaciones de la socie-

Carlos Contrera
dad uruguaya, haciendo sentir la radicalidad de su exigencia.
El último día de ese año de 1964, una vez más desde las pá-
ginas de Marcha, Real de Azúa escribía en su recordado texto
sobre “Las dos dimensiones de la defensa de Paysandú”:“... si
la nación misma no es capaz de ‘tener un pasado’ es porque
(...) (no) parece tener un futuro (...). Cuando me refiero a un
pasado entiendo por él algo de lo que T. S. Eliot llamaba ‘un
pasado útil’, es decir: inteligible, capaz de sustentar, de dar
sentido, a una faena nacional proyectada hacia adelante”.12
Nuevamente, la crisis de identidad colectiva parecía invitar
a recorrer con nuevos problemas y preguntas el pasado en
la perspectiva de buscar pistas para un futuro comprome-
tido. La cuestión de la viabilidad nacional volvía entonces
a reaparecer, ahora en la clave de rastrear “los cursos de
desarrollo frustrados” para enfrentarlos a la triunfante “mo-
dernización umbilical” que había desembocado en la crisis
radical del presente. “La historia —sentenciaba Real de Azúa
en el mismo artículo— es un cementerio de posibilidades
frustradas”.13
En un momento crucial de la historia del país, la vieja
matriz del sistema educativo uruguayo sustentada en los
cimientos de la movilidad social, el republicanismo y la
orientación cosmopolita, empezaba a flaquear en forma os-
tensible. Con la plena instalación del estancamiento y la
pérdida de dinamismo en la economía, con las dificultades
crecientes de inserción internacional y en los umbrales de
la polarización social y de la deriva autoritaria, el Uruguay
advertía que en la debilidad de sus propuestas educativas ra-
dicaba uno de los principales bloqueos hacia el futuro. A la
hora de pugnar por un futuro amenazado y objeto de fuertes
controversias de proyecto, esa constatación resultaba una de
las más preocupantes.

12 Carlos Real de Azúa, “Las dos dimensiones de la defensa de Paysan-


dú”, en Marcha, Montevideo, 31 de diciembre de 1964, pp. 25 a 29.
13 Ibíd.

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2
La trayectoria del sistema educativo uruguayo

18 / Educación
en el siglo XX

Del temprano desarrollo al largo con relación a este proceso de primera institucionalización
estancamiento del sistema educativo uruguayo, desde el surgimiento del Es-
tado en 1830 a la Constitución de 1934, que afirmó un acuer-
Una de las notas que distinguen al sistema educativo uru-
do perdurable en la materia.
guayo cuando se lo compara con sus pares de la región, e
A juicio de esta investigadora, se registrarían en este
incluso en cotejo con los sistemas de los países más desa-
proceso tres grandes etapas: i) una primera entre 1830 y
rrollados, es su temprana implementación. La investigadora 1877 (que se caracterizó por un generalizado desorden en la
Carolina Greissing, quien viene estudiando estos temas en organización institucional de la enseñanza pública, lo que
múltiples trabajos,14 ha ensayado una periodización general originó un vacío que en buena medida fue ocupado por los
emprendimientos de carácter educativo privado); ii) un se-
14 Entre otros, Carolina Greissing, “Conflictos y tensiones en el debate
gundo tramo que se despliega entre 1877 y 1907 (en que se
por la educación durante el Centenario (1910-1934)”, en Gerardo Cae-
tano (director), Los uruguayos del Centenario. Nación, ciudadanía, religión comenzó a proyectar de manera muy fuerte la confrontación
y educación. (1910-1930) Taurus-OBSUR, Montevideo, 2000, pp.  67 a entre la tendencia secularizadora de las élites dirigentes en
137; Carolina Greissing, “¿Formar uruguayos? ¿Educar alemanes? Tres materia educativa y sus oponentes católicos, etapa que co-
escuelas alemanas en el debate por la educación (1860-1920)”. Tesis menzó nada menos que con el famoso decreto ley de 1877 de
de Maestría, CLAEH, 2006; “El Estado, la Iglesia y la Educación en el José Pedro Varela); y iii) un tercer período entre 1907 y 1934
proceso de formación de la nación” (en colaboración, actualmente en (que comprendió la consolidación definitiva de la laicidad en
prensa); “La larga travesía de una comunidad educativa. Historia del
Instituto de Educación Santa Elena (1885-2005)”. Montevideo, 2006,
la enseñanza a partir de la ley de 1909, que suprimió la ense-
152 pp. (en colaboración); “Los pleitos por la educación”, en Gerardo ñanza de la religión en los institutos públicos de enseñanza,
Caetano (director), El “Uruguay laico”. Matrices y revisiones, Taurus, Mon- período durante el que se consolidó la estructuración casi
tevideo, 2013, pp. 159 a 364. definitiva del marco institucional general de la educación

11
Tabla 1
Indicadores de logros en educación básica en Uruguay y países de América Latina y el Caribe seleccionados.
Tasa de analfabetismo
1908 1963 1975 1985 1996 2011
35,44 8,8 5,7 4,3 3,1 1,7
Tasa bruta de escolarización en Educación Primaria pública y privada, circa 1950
1. Argentina 112 10. México 66
2. Uruguay 106 11. Venezuela 66
3. Chile 97 12. República Dominicana 57
4. Perú 89 13. Brasil 54
5. Panamá 89 14. Honduras 48
6. Costa Rica 83 15. Bolivia 46
7. Paraguay 77 16. Colombia 45
8. Cuba 72 17. Nicaragua 44
9. Ecuador 71 18. El Salvador 43
Promedio simple 68 19. Guatemala 34
Fuente: los datos de analfabetismo son del Mec (2012, p. 47), salvo para 1908 (INE: http://www.ine.gub.uy/biblioteca/Variables%20siglo%20xx/
tablas.pdf); los datos de matriculación son elaboración propia a partir de información de Oxford sobre matrículas (http://oxlad.qeh.ox.ac.uk/
search.php) y de Naciones Unidas sobre población (http://esa.un.org/unpp).
pública y privada en el Uruguay). La Constitución de 1934, de los servicios educativos; b) la vocación universalista de
emanada de una reforma constitucional promovida por Ga- la educación pública, entendiendo por tal el intento de al-
briel Terra luego del golpe de Estado del 31 de marzo de 1933 canzar a través de una educación básica obligatoria, gratuita
alcanzó, luego de un arduo debate, una solución de “balance”, y laica a todos los ciudadanos; c) el carácter uniforme de la
que quedó establecida en el texto constitucional de acuerdo oferta educativa y centralista del sistema de enseñanza.
a la siguiente fórmula: “Queda garantida la libertad de ense- En el contexto de expansión económica que Uruguay
ñanza. La ley reglamentará la intervención del Estado al solo experimentó —no sin altibajos— hasta mediados del siglo
objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y pasado, su sistema educativo logró niveles de cobertura que
el orden públicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir lo distinguieron frente a sus pares de la región y lo pusieron
para la enseñanza de sus hijos o pupilos los maestros o ins- a la par de los sistemas educativos de los países más desa-
tituciones que desee”.15 rrollados. Los progresos que Uruguay logró en esta materia
En el marco de este proceso inicial de institucionaliza- en ese período histórico de casi cien años se advierten con
ción educativa, fue entre el último cuarto del siglo XIX y las claridad en dos de los indicadores más básicos de desarrollo
dos primeras décadas del XX que se sentaron las bases de lo educativo: la tasa de analfabetismo y la tasa de escolariza-
que podríamos denominar la matriz constitutiva del sistema ción en educación primaria. Como se puede apreciar en la
educativo nacional. Básicamente, los tres rasgos que definen Tabla 1, entre 1908 y 1963 la tasa de analfabetismo cayó de
35,4 a 8,8, en tanto en 1950 la tasa bruta de escolarización
esa matriz son: a) aun dentro de la fórmula balanceada de
en primaria se ubicó en 106%, lo que significa que todos los
1934, el predominio del sector público —del Estado— sobre
niños que asistían a escuelas públicas o privadas, amén de
el privado, tanto en la definición de los objetivos, contenidos
sus edades, superaban a la población que teóricamente debía
y formatos de la educación, como en la prestación directa
asistir a primaria. Según este indicador, Uruguay se ubicaba
15 Daniel Hugo Martins, Sonia Cristiano y otros, La enseñanza pública
apenas detrás de Argentina (112%) y muy por delante del
y privada en el Uruguay. Su régimen jurídico, Montevideo, Ediciones Jurí- promedio simple de la región (68%).
dicas Amalio Fernández, p. 48.

12
Gráfico 1
Culminación de ciclos educativos en población de 30
La expansión de la educación primaria determinó que o más años de edad residente en Uruguay en 1963,

18 / Educación
Uruguay alcanzara niveles universales de cobertura en edu- ordenada por tramos de edad. En porcentajes.
cación primaria varias décadas antes que la mayoría de los
sistemas educativos de la región. En tal sentido, los datos
presentados en el gráfico 1 permiten apreciar la expansión
de la educación primaria entre la última década del siglo XIX
y los primeros cuatro decenios del siglo pasado.
Una de cada tres personas de 65 o más años de edad que
residían en Uruguay en 1963 (datos analizados en el diag-
nóstico sobre el estado de la educación en Uruguay realizado
por la CIDE entre 1963 y 196516) no tenía instrucción (ni si-
quiera educación primaria incompleta), es decir, muy pro-
bablemente nunca había asistido a un centro de enseñanza.
Esa población había nacido hasta 1898, por lo cual tuvo
edad de ingresar a la educación primaria (6 o 7) hasta 1904;
en suma, se trata de personas que transitaron por la edad
escolar en la última década del siglo XIX o en la primera del
XX. Si bien una parte de esta población estuvo compuesta
por inmigrantes —algunos de los cuales deben haber vivido
la edad escolar en su país de origen— la mayoría, segura-
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Instrucción
mente, correspondió a personas nacidas en Uruguay, lo que Pública y Previsión Social (1965, p. 12).
permitiría medir la eficacia del sistema educativo en lograr
la educación primaria aunque sin poder finalizarla y sólo 6
que accedieran a la educación básica, en ese momento, la
educación primaria. Con base en estos supuestos, se puede (uno de cada veinte) no tenían instrucción. Estos datos van
sostener que en ese período de transición entre dos siglos, 33 en línea con la evolución de la tasa de analfabetismo en el
de cada 100 niños no lograban acceder a la educación y, por conjunto de la población adulta —no solo en las cohortes
lo tanto, se incorporarían a la vida adulta “sin instrucción más jóvenes— entre 1908 y 1963 (gráfico 1).
formal”, 39 accedían pero no lograban finalizar la educación En esa larga etapa que va desde la “reforma vareliana” y
primaria y los 28 restantes lograrían finalizar la educación la modernización positivista de la Universidad de la Repú-
primaria o ciclos superiores (aproximadamente, el 3% com- blica hasta el inicio, a mediados de los años cincuenta, de la
pletaría el segundo ciclo de educación secundaria o alcan- crisis del modelo de desarrollo basado en la industrializa-
zaría un nivel aún superior). Entre quienes tenían entre 30 ción por sustitución de importaciones, el sistema educativo
y 39 años de edad en 1963 (es decir, personas que nacieron uruguayo cumplió de manera consistente con la primera de
entre 1924 y 1933, y que tuvieron edad de ingresar a primer las tareas de los sistemas educativos modernos: la efectiva
año de educación primaria en los años treinta) el capital universalización de la educación primaria.
educativo promedio ya era significativamente mayor: grosso
modo, 48 de cada 100 habían completado la escuela primaria En paralelo se produjo un significativo crecimiento re-
o un nivel educativo aún mayor (14% terminó media básica lativo del alumnado de educación media y terciaria. Empero,
o más y 6% media superior o más), 46 habían alcanzado hasta los años cincuenta del siglo pasado estos últimos ni-
veles educativos tuvieron una penetración social muy aco-
16 Ministerio de Instrucción y Previsión Social, 1965, p. 12. tada y, por lo tanto, abarcaron principalmente a los estratos

13
José Batlle y Ordóñez, Juan Blengio Roca. Mensaje
enviado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea General
en ocasión de presentar el proyecto de ley para la
creación de los liceos departamentales. Montevideo,
mayo 4 de 1911 Gráfico 2
Alumnos matriculados (público y privado) por nivel
“Toda enseñanza debe tener dos fines: el instructivo y educativo en Uruguay. En miles. 1900 a 2010.
el educativo; esto es: se enseña con el doble objeto de
transmitir conocimientos a los alumnos (instrucción) y
de formarles un criterio, de hacerlos más inteligentes,
morales y aptos para la vida (educación). El fin educati-
vo es tan importante como el instructivo; ambos deben
desarrollarse armónicamente. (…) Existen, es verdad,
meritorias instituciones particulares: pero la eficacia de
su acción no es satisfactoria. Entretanto, el estado man-
tiene una situación de injusticia que no debe durar. (…)
Así, para los no ricos, la educación de sus hijos es muy
difícil y priva a éstos de la vida del hogar; la educación
de las mujeres casi imposible. Para los pobres ambas
cosas son igualmente irrealizables. (…) En todo el país
y con mayor razón en la campaña, deberá forzosamen-
te hacerse extensión universitaria en todas sus formas:
el liceo será el foco donde parta ese fecundo impulso y
el centro regulador de esta obra altamente patriótica y
civilizadora, a la cual el Poder Ejecutivo piensa dedicar
Fuente: elaboración propia a partir de las siguientes fuentes: INE, MEC (2012),
preferente atención.” CES (2008), ANEP (2005), Dirección General de Planeamiento de la Udelar (2011),
Cresalc-Unesco (1986), OPP–BID (1994).

socioeconómicos alto y medio-alto. La diferencia entre las y 90%. El 94% de las personas que tenían entre 40 y 49 años
magnitudes correspondientes a educación primaria, por un de edad en 2011 terminó la escuela primaria, un valor que
lado, y media y terciaria, por otro, resultan evidentes. Mien- puede ser considerado como de universalización del egreso
tras la matrícula de educación primaria saltó de 52.000 a de este nivel de enseñanza. Se podría afirmar que esa fue la
249.000 alumnos entre 1900 y 1950, la de educación media primera cohorte de edad que logró casi en su totalidad fina-
pasó de 400 alumnos a 46.000 (valor menor al que exhibía lizar la educación primaria: los niños que ingresaron a este
primaria cincuenta años antes) en ese período, mientras que ciclo entre fines de los años sesenta y la primera mitad de los
la terciaria pasó de 500 alumnos a 15.000 entre 1900 y 1960 setenta del siglo pasado.17
(gráfico 2). En el gráfico 3 se indica también el aumento significativo
La expansión de la educación primaria determinó que en los niveles de culminación de los ciclos post-primarios hasta
Uruguay alcanzara niveles universales de cobertura en edu-
cación primaria varias décadas antes que la mayoría de los
sistemas educativos de la región. Como se puede apreciar en 17 Considerando los debates actuales en torno a la universalización
el Gráfico 3, si se comparan las personas de 70 y más años de de la educación media en Uruguay, resulta de interés señalar que la
efectiva universalización del egreso de la educación primaria (mo-
edad entrevistadas en la Encuesta de Hogares de 2011 (quie-
mento en el cual realmente se puede afirmar que un ciclo educativo
nes ingresaron a la educación primaria en los años cuarenta es universal: esto es, cuando todos logran completarlo) se logró en
del siglo pasado) con las de 60 a 69 años y las de 50 a 59, se Uruguay a casi cien años del inicio de la reforma de Varela, lo cual
advierte con claridad el incremento en los niveles de finali- muestra que lo que se siembra en educación se cosecha tras una larga
zación de la educación primaria: respectivamente, 67%, 79% y paciente espera.

14
los años sesenta del siglo pasado. Al comparar las personas que al decir de muchos de sus contemporáneos) se produjo el

18 / Educación
tenían 70 y más años de edad en 2011 con aquellas que tenían estancamiento más significativo en los niveles de formación
entre 50 y 59 años, se advierte que el porcentaje que culminó educativa de la población. Mientras tanto, el resto de la re-
educación media básica pasó de 23 a 51 y los correspondientes a gión —o al menos la mayor parte de sus países— y las so-
media superior de 13 a 28 y a terciaria de 6 a 11. La información ciedades más desarrolladas lograban avanzar en forma sig-
parece mostrar que hasta los años sesenta del siglo pasado la nificativa en la formación de recursos humanos calificados.
sociedad uruguaya lograba que cada generación fuese un poco El estancamiento señalado se advierte con mayor cla-
más escolarizada que la anterior, cumpliendo con la promesa ridad cuando se compara a Uruguay con los países latinoa-
fundacional del sistema: que los hijos fueran más ilustrados mericanos que hasta los años cincuenta o sesenta del siglo
que los padres. En las cohortes que se fueron incorporando al pasado exhibían niveles de desarrollo educativo comparables
sistema educativo en los años setenta y ochenta se aprecian a los del país, muy particularmente cuando se coteja su pe-
porcentajes de culminación de la educación media básica, me- ripecia con la de los más desarrollados.
dia superior y terciaria (no consideramos la finalización de la
Como se puede apreciar en el gráfico 4, el 24% de las per-
primaria puesto que ya se había logrado su cuasi universaliza-
sonas residentes en Uruguay que tenían entre 55 y 64 años
ción) apenas superiores a los registrados entre quienes habían
de edad en 2003 manifiesta haber completado la educación
ingresado en los años cuarenta, cincuenta y sesenta.
media superior; por sus edades, estas personas presumible-
En ese período que va de fines de los años sesenta a fines mente transitaron por la educación primaria y media entre
de los ochenta (decenios que corresponden a la larga y trau- 1945 y 1966, es decir, dentro de la fase de apogeo y prime-
mática crisis económica, social y política del Uruguay “desa- ra crisis moderada del llamado modelo “neo-batllista”. Sus
rrollado”, el de la “Suiza de América” o la “Atenas del Plata”, contemporáneos argentinos y chilenos alcanzaron niveles
Gráfico 3
Máximo nivel educativo alcanzado por personas de 25 años y más en Uruguay (todo el país)
por tramos de edad seleccionados. Año 2011. En porcentajes.

Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012, p. 73).

15
Gráfico 4
Población que ha alcanzado la Educación Media Superior o más en países de América Latina y la OCDE para
grupos de edad seleccionados. Año 2003. En porcentajes.

Fuente: OCDE (2006).Panorama de la Educación 2005, OCDE,París, Tabla A1.2a. (http://www.oecd.org/document/11/0,3746 en_2649_39263238_3
5321099_1_1_1_1,00.html).

similares, o apenas mayores, de culminación de la educación de Uruguay: entre los españoles el salto fue de 19% a 60%;
media superior (respectivamente, 30% y 28%), en tanto sus entre los italianos de 24% a 60%; entre los griegos de 28% a
coetáneos del sur de Europa exhibían porcentajes menores 72%, y entre los coreanos de 32% a 97%. El estancamiento
(19% los españoles y 10% los portugueses) o similares (24% registrado en Uruguay y el concomitante progreso registrado
los italianos y 28% los griegos). Más cerca en el tiempo, puede en otras latitudes, ampliaron la brecha que hoy separa en
observarse que entre los uruguayos que tenían de 25 a 34 términos de capital humano a la sociedad uruguaya de otras
años de edad en 2003, quienes por sus edades recorrieron la que se le asemejaban cuarenta o cincuenta años atrás.
educación primaria y media entre 1975 y 1996, el 38% logró Otra forma de apreciar el estancamiento educativo que
culminar la educación media superior: 14 puntos porcentua- Uruguay ha experimentado en las últimas cuatro o cinco dé-
les más que la cohorte anterior (se podría decir, sus padres). cadas —o, a lo sumo, el modesto progreso que ha registrado
Si bien estos guarismos dan cuenta de un progreso (aunque en tiempos de cambio vertiginoso— en comparación con los
modesto), la comparación con otros países no deja bien pa- países de la región y del sur de Europa cuyo capital humano
rado al Uruguay. Entre los argentinos y chilenos que tenían le resultaba semejante hasta mediados del siglo pasado, es el
entre 25 y 34 años de edad en 2003, la culminación de la análisis de la evolución del promedio de años de escolaridad
educación media superior es visiblemente mayor: respecti- pre-terciaria en la población adulta de estos países. Los uru-
vamente, 52% y 63%. El progreso en este indicador resulta guayos que nacieron en el entorno de 1925 e ingresaron a la
aún más evidente en los países que otrora se ubicaban detrás educación primaria aproximadamente en 1931, alcanzaron,

16
en promedio, 5 años de escolaridad pre-terciaria, en tanto progreso del país en el campo de la educación no es un fe-

18 / Educación
sus coetáneos de Portugal cubrían 3 años, los de España nómeno reciente; remite a varias décadas atrás, casi medio
3,4, los de Italia 4,9 y los de Grecia 5,1, al igual que los siglo, y quizás, como intentaremos mostrar en las siguientes
de Argentina y Chile. Entre los uruguayos de la siguiente secciones, esté lentamente revirtiéndose en algunos aspectos
cohorte analizada en el gráfico 5, quienes ingresaron a durante los años recientes.
la educación primaria en 1951 y que, por lo tanto, tran- Al examinar la evolución en los últimos veinte años del
sitaron por la educación básica en los años cincuenta y porcentaje de jóvenes que han logrado completar la educa-
sesenta (últimos años del apogeo del neo-batllismo y pri- ción media básica y la media superior en Uruguay se ob-
meros de la crisis de la tan mentada “Suiza de América”), serva, a primera vista, el estancamiento consignado. Por
el promedio es significativamente mayor (6,7 años), apenas ejemplo, el porcentaje de jóvenes de 18 a 20 años de edad que
superado por sus contemporáneos de Argentina y Grecia, han culminado la educación media-básica, de acuerdo a los
y todavía mayor al de españoles (4,6 años), italianos (6,5 datos de la Encuesta Continua de Hogares de 2011, es similar
años) y portugueses (5 años). a los guarismos registrados durante los últimos veinte años:
A partir de la cohorte de uruguayos que nacieron en 1966 69%. Por otro lado, el porcentaje de jóvenes de 21 a 23 años
e ingresaron a la educación primaria a comienzos de los se- de edad que han completado media superior, conforme a la
tenta (y que, por lo tanto, transitaron por la educación básica misma fuente, es de 42%, un valor apenas mayor al prome-
durante la última dictadura cívico-militar) se advierte con dio simple que se registra entre 1991 y 2010.
claridad el inicio del estancamiento o, a lo sumo, un progre- Sin perjuicio de lo señalado, es posible advertir una leve
so lento, en particular si se lo compara con los otros países. inflexión en las tendencias. Como se puede apreciar en el
Si se coteja en cada uno de los países a la cohorte de edad gráfico 5, entre 1991 y 1998 o 1999 se puede observar una leve
que cursó educación primaria y media desde comienzos de disminución en los valores de ambos indicadores, la cual
los años cincuenta a comienzos de los sesenta, con el grupo podría ser un reflejo de un debilitamiento en la capacidad de
que cursó entre comienzos de los noventa y los primeros la educación básica (primaria y media) en los años ochenta
años de este siglo, se podrá constatar el modesto progre- y noventa para retener a los adolescentes en la educación
so que experimentó Uruguay en términos de formación de media. Entre fines del siglo pasado y comienzos del actual se
capital humano. Mientras en Uruguay el promedio de años inicia un leve crecimiento en el porcentaje de jóvenes que
de escolaridad pre-terciaria pasó de 6,7 a 8,9 entre las déca- logran culminar la educación media, en particular, la media
das del cincuenta y noventa del siglo pasado, en ese período superior: de 31% en 1998 a 42% en 2011 y 39% en 2012. Por
Chile incrementó el promedio de 6,7 a 10,9 (casi el doble cierto, este incremento (tendencial aunque muy moderado)
que Uruguay), Argentina de 6,8 a 10,8, Italia de 6,5 a 11,6 y observado en los últimos diez a quince años dista mucho de
España de 4,6 a 10,2. ser una muy buena noticia. De todos modos, sí podría estar
Los datos presentados en los gráficos 3 y 4 permiten indicando que Uruguay se mueve en la dirección correcta
identificar, con cierta claridad, el momento en el cual Uru- aunque a un ritmo demasiado lento, teniendo en cuenta, en-
guay comienza a experimentar un enlentecimiento en la tre otros factores, la evolución registrada en otros países de
mejora de la calidad educativa de su población que había la región y en los más desarrollados.
caracterizado al país durante la primera mitad del siglo
pasado: entre fines de los años sesenta y comienzos de los
setenta. Esta constatación resulta útil para ubicar el debate
sobre la supuesta o efectiva crisis de la educación uruguaya
en términos adecuados, a saber: el estancamiento o el escaso

17
Gráfico 5
Culminación de ciclos educativos en Uruguay (país urbano) para grupos de edad seleccionados.
Serie 1991-2012. En porcentajes.

Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/), a partir de procesamientos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional
de Estadística.

La educación desde la restauración facilidad el crecimiento consignado: en 1992 aproximada-


democrática: una mirada amplia mente 749.000 niños, adolescentes y jóvenes estaban ma-
triculados en educación inicial (excluyendo programas de
Aun cuando el análisis de la evolución de la educación uru-
educación para la primera infancia), primaria, media y ter-
guaya en las últimas cuatro o cinco décadas podría llevar a ciaria, frente a una población de 1.043.000 entre 4 y 23 años
un balance relativamente insatisfactorio, al menos con rela- de edad (el tramo correspondiente en términos teóricos a
ción al incremento de los niveles de graduación o egreso de estos niveles educativos). En tanto en 2011, los alumnos ma-
la educación media y terciaria (en particular, si se compara triculados en estos niveles ya ascendían a 947.000.
la trayectoria de Uruguay con las de otros países de la región
El incremento señalado fue concomitante a la reducción
y más desarrollados), no cabe duda de que en ese período, y en términos absolutos, resultado de la reducción de la fecun-
más claramente desde la restauración democrática, el acceso didad, de la población entre 4 y 23 años de edad: de 1.077.000
a la educación inicial, media general, media técnica y ter- en 2000 a 1.036.000 en 2011. Mientras en 1992 la suma de
ciaria ha crecido en forma muy significativa. Para decirlo los alumnos matriculados en educación inicial, primaria,
en forma más simple y directa: en el presente muchos más media y terciaria representaba el 72% de la población en
niños, adolescentes, jóvenes y adultos acceden a la educación edad de asistir a alguno de estos niveles educativos, en 2011
en Uruguay que lo que ocurría décadas atrás. la matrícula de estos cuatro niveles de enseñanza significaba
Si se examina con detenimiento los datos correspon- el 91% de la población que teóricamente deberían cubrir.
dientes a los últimos veinte años se podrá advertir con

18
Gráfico 6
Población entre 4 y 23 años de edad en Uruguay y alumnos
matriculados en el sistema educativo en los niveles de enseñanza
correspondientes teóricamente a este tramo de edad.
Años seleccionados entre 1992 y 2011. En miles.
Si se suma a la población matriculada desde la educación

18 / Educación
inicial a la terciaria, el conjunto de niños, básicamente entre
0 y 3 años de edad, que concurre a centros de “educación
para la primera infancia” (47.845 en 2011 de acuerdo al MEC
[2012, p. 64]) así como los jóvenes que asisten a ofertas de
formación técnico-profesional —principalmente privadas
— o programas a cargo de la ANEP o el MEC para la pobla-
ción adulta (MEC 2012, pp. 137 y ss.), entonces más de un
millón de personas están concurriendo a alguna de las múl-
tiples ofertas públicas o privadas que el sistema educativo
uruguayo brinda. En términos proporcionales, uno de cada
tres habitantes. Sin perjuicio de considerar los indicadores
que miden la calidad de los procesos y resultados educativos,
así como los que refieren a la equidad en la distribución de
los aprendizajes, estos datos resultan alentadores en tanto
muestran avances durante los últimos veinte años con rela-
ción a la penetración social de la educación.
Más allá del aumento matricular, resulta clave determi-
nar en qué medida los niños, adolescentes y jóvenes asisten
Fuente: elaboración propia a partir de datos de ANEP (2005) y MEC (2013 y
efectivamente al nivel educativo que corresponde a sus eda- 2012). Los datos de población entre 1996 y 2011 corresponden al INE (http://
des. En ese sentido, la tasa neta de asistencia permite res- websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas) y los de
1992 a Naciones Unidas (http://unstats.un.org/unsd/databases.htm).
ponder a esta interrogante.18 Como se observa en el gráfico Notas: (i) Los datos no incluyen los programas de educación para la primera
7, entre 1991 y 2011 la tasa neta de asistencia educativa entre infancia; (ii) Los datos incluyen programas de educación secundaria o
los niños de 4 y 5 años de edad aumentó de 59% a 89%, lo que general y técnica; (iii) Los datos incluyen educación universitaria, formación
docente no universitaria y otras ofertas.
implica que la asistencia a este ciclo educativo se tornó cuasi
universal, con valores similares a los de los países más desa- crecimiento entre 1991 y 2011 (de 69% a 77%), aunque menos
rrollados (Aristimuño y De Armas 2012, p. 27). En educación significativo que el observado en la educación inicial.
primaria no se advierten cambios a partir de una tasa que a En parte, el hecho de que la tasa neta de asistencia no
comienzos de los años noventa del siglo pasado —e incluso alcance valores próximos a la cobertura universal en la edu-
antes— ya marcaba la cuasi universalización del acceso a cación media se explica por el rezago educativo o extra edad
este ciclo. Por último, en educación media se advierte un que arrastra desde la escuela primaria una proporción sig-
nificativa de los adolescentes.
18 La tasa neta de asistencia equivale a la razón entre el número Los datos recogidos en la Tabla 2 resultan por demás
de personas en un determinado grupo de edad que asisten al nivel ilustrativos: 95 de cada 100 adolescentes de 12 a 14 años de
educativo correspondiente curricularmente a dichas edades: en Uru-
edad asisten a algún centro de enseñanza, pero 19 de ellos
guay, el número de niños de 4 y 5 años que asisten a educación inicial
dividido por la población en estas edades, expresado como porcen-
(una quinta parte del total) todavía concurren a educación
taje; el número de niños entre 6 y 11 años que asisten a educación primaria. Si sumamos a este grupo el de quienes ya están
primaria dividido por la población en estas edades, expresado como fuera del sistema educativo, se podría afirmar que uno de
porcentaje; el número de adolescentes entre 12 y 17 años dividido por cada cuatro no está donde debería estar: en un centro de
la población en estas edades, expresado como porcentaje. educación media.

19
Gráfico 7
Tasas netas de asistencia a centros de enseñanza por
nivel educativo en Uruguay (país urbano [i]).
Años seleccionados entre 1991 y 2011. En porcentaje.
(25,5%), se puede afirmar que uno de cada dos no está donde
debería estar: en la educación media superior.
Por último, entre los jóvenes de 18 a 29 años de edad
la asistencia educativa al ciclo correspondiente a la edad se
torna un rasgo minoritario: el 24,5% de los jóvenes de entre
18 y 24 años de edad y sólo el 16,2% de los que tienen entre 25
y 29 años asisten a la educación terciaria.
Por último, un rasgo que corresponde examinar en esta
mirada panorámica de “larga duración” sobre la educación
en Uruguay refiere al peso que los sectores público y privado
tienen dentro del sistema educativo. Como ya se señaló, una
de las notas características de la educación en Uruguay ha
sido y es el claro predominio del Estado dentro del sistema
educativo, tanto como actor principal en la definición de los
objetivos, contenidos y formatos de la educación, como en
la provisión directa de los servicios educativos y, por esa
razón, como fuente de recursos. Si bien en los últimos años
se puede advertir un leve crecimiento en términos absolu-
Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/). tos en la matrícula de educación media correspondiente al
Notas: (i) Localidades de 5.000 y más habitantes. subsistema privado (MEC, 2012), tras la contracción que ex-
perimentó este sector a comienzos de siglo en el contexto de
Entre los adolescentes de 15 a 17 años casi una cuarta
la última gran crisis económica y, consecuentemente, en el
parte no asiste a la educación, lo cual indica en forma diá- marco de la caída de los ingresos de buena parte de los hoga-
fana en qué momento los adolescentes comienzan a dejar res uruguayos, el sector público sigue siendo predominante
en masa la educación. Si se suman los adolescentes que ya en todos los niveles educativos (Tabla 3). Desde educación
dejaron la educación (22,8%), los que pese a sus edades aún primaria a terciaria, entre ocho y nueve de cada diez alum-
asisten a primaria (0,7%) y los que concurren a media básica nos asisten a establecimientos públicos.
Tabla 2
Asistencia educativa entre personas de 4 a 29 años de edad en Uruguay, por nivel educativo y tramos de edad.
Año 2011. En porcentaje (i).
4 a 5 años 6 a 11 12 a 14 15 a 17 18 a 24 25 a 29
No asiste 8,8 1,7 4,7 22,8 61,4 80,7
Asiste a Educación Inicial 88,5 3,3
Asiste a Educación Primaria 2,8 94,2 19,4 0,7 0,1 0,1
Asiste a Educación Media Básica 0,7 73,7 25,5 1,1 0,4
Asiste a Educación Media Superior 2,2 50,5 12,8 2,7
Asiste a Educación Terciara 0,4 24,5 16,2
Fuente: MEC (2012, p. 53)
Nota: (i) los porcentajes podrían no sumar exactamente 100 por el redondeo de las cifras.

20
Tabla 3

18 / Educación
Alumnos matriculados en el sistema educativo por nivel de enseñanza
y tipo de administración del establecimiento al que asisten. Año 2011. En porcentaje.
Inicial Primaria Media Terciaria Total
Público 73 84 88 85 84
Privado 27 16 12 15 16
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012, p. 64).

A la luz de los datos presentados en la tabla 10, afir-


mar que a la educación pública solamente asisten los niños Germán Rama, La reforma educativa en Uruguay.
y adolescentes que provienen de los hogares en situación de Presentación ante el Indes-BID, ANEP, Montevideo,
pobreza monetaria (máxime cuando la pobreza infantil — 1998, pág. 16
por ejemplo, entre niños de 0 a 5 años — ha disminuido de
64% en 2004 a 26% en 2012 19) está muy lejos de la realidad. “El estado de situación, las orientaciones y los objetivos
de la Reforma apuntan a refundar el rol de la educa-
Dentro del subsistema público están presentes niños, ción como factor formador de una conciencia cultural y
adolescentes y jóvenes de todos los quintiles de ingresos, en científica orientada a elevar la calidad de los recursos
particular en el interior del país debido a la escasa oferta —al humanos, atenuador de la desigualdad social y la po-
menos en comparación con Montevideo — de educación pri- breza, dinamizador de los canales de movilidad social y
vada. Si bien es cierto que casi todos los niños del quintil de modernizador de las relaciones con los contextos pro-
ingresos más bajo asisten a escuelas públicas (97,5%), también ductivos y laborales. El logro de estos objetivos… está
lo es que en los siguientes quintiles (salvo en el quintil de inextricablemente asociado a una fuerte presencia del
“ingreso alto”), la mayoría de los niños concurren al subsis- Estado como conductor garante de este proceso.”(el
tema público: 89,5% en el segundo quintil, al que podríamos énfasis es de los autores)
denominar de ingreso “medio-bajo”; 75,9% en el tercer quin-
til, de ingreso “medio”; 52,7% en el cuarto quintil, de ingreso
establecimientos públicos y que, por lo tanto, tengan una alta
“medio-alto”. En el quinto quintil, el porcentaje de niños en el
chance de compartir las mismas aulas.
subsistema público es del 24,8% (uno de cada cuatro).20
Los datos analizados muestran con claridad que la ma- Sin embargo, el fenómeno de la segregación residencial
trícula de la educación primaria pública, del mismo modo que Uruguay padece desde hace varias décadas ha tenido un
que la de educación secundaria pública, está compuesta por fuerte impacto sobre el sistema educativo, en la medida que
alumnos que provienen de todos los estratos socioeconómi- ha contribuido a segmentar en términos económicos y so-
cos, incluso —aunque en una proporción claramente infe- cioculturales la matrícula. En este marco, lo más común es
rior — del quintil más alto. Esto no significa, por cierto, que que los niños y adolescentes que viven en barrios o zonas
niños y adolescentes de distintos estratos socioeconómicos o relativamente homogéneas, asistan a los mismos estableci-
contextos socioculturales estén matriculados en los mismos mientos públicos o a centros muy cercanos y que, por lo tanto,
interactúen en el ámbito escolar con “pares”. De esta forma,
19 Ver: Unicef (2012, p. 29) e INE (2013, p. 27). Estos datos correspon- se refuerza la homogeneidad sociocultural al interior de los
den a las localidades de 5.000 y más habitantes. El dato de 2012 para centros educativos y se dispara la heterogeneidad entre los
todo el territorio de Uruguay es aún más bajo: 24,5% (Ibíd..). centros de enseñanza, lo que entraña el riesgo de estar ca-
20 Ver: Unicef (2012, p. 64). minando hacia una suerte de “guetización” de la matrícula.

21
La educación inicial y primaria en los Enriqueta Compte y Riqué.
últimos veinte años Juicio sobre la aplicación de las Lecciones
Quien examine en el futuro qué cambios experimentó el sobre Objetos en el Jardín de Infantes (s/f)
sistema educativo de Uruguay entre 1985 y 2010 o 2011, en
“Debemos presentar todo lo que sea posible
términos de su fisonomía, no podrá desconocer una de las presentar, real o figurado; pero debemos cui-
principales transformaciones ocurridas en este período: la dar de no ser más ingenuos que el niño, dando
expansión del acceso a la educación inicial entre niños de 4 lecciones sobre lo que él nos puede dar; porque
y 5 años de edad (también tres), hasta alcanzar niveles próxi- pese a nuestro credo en materia pedagógica,
mos a la universalización de este nivel de enseñanza. Si bien las ideas no se asocian, en los primeros años
el crecimiento del porcentaje de niños de 3 a 5 años de edad de la vida, como se relacionan los números de
que asisten a la educación ha sido constante entre 1991 y una progresión ascendente. El alma del niño
2011, con cierta facilidad se puede identificar los momentos vuela tanto o más que la nuestra; pues hace
o períodos en los que se produjeron incrementos atribuibles interrogaciones de problemas metafísicos, an-
tes, mucho antes de que el cuerpo sea capaz
a la política pública: en particular, la segunda mitad de los de sostener con firmeza, su marcha sobre el
años noventa, durante la administración Rama al frente de suelo. El pensamiento tiene amplia tela for-
la ANEP, cuando la expansión de la educación inicial entre mada cuando creemos que la escuela empieza
niños de 4 y 5 años de edad fue una de las piezas clave de la a tejerla (…)”
reforma educativa que se impulsó en esos años.
Como se puede observar en el gráfico 8, entre 1994 y
1999 el porcentaje de niños de 5 años que asisten a educación noventa del siglo pasado resultaba insuficiente para satisfa-
inicial pasó de 78 a 91 puntos, tras lo cual se registra un leve cer la potencial o efectiva demanda de los hogares que no tie-
incremento hasta alcanzar valores típicos de la universa- nen capacidad de pago en el mercado de servicios educativos.
lización de un nivel educativo (97% o 98%), al tiempo que
entre los niños de 4 años el salto fue de 50% a 69%. Durante Hasta comienzos de los años noventa mientras la mayor
la pasada década el crecimiento en los niveles de asistencia parte de los niños de los quintiles más altos asistía a centros
se verificó entre los niños de 4 y 3 años de edad: de 71% en privados, el resto era parcialmente cubierto por una acota-
2000 a 90% en 2012 entre los primeros y de 41% a 68% entre da o limitada oferta pública. En consecuencia, la política de
los segundos.21 expansión de la oferta pública de educación inicial que co-
mienza a mediados de los años noventa (fundamentalmente
La expansión de la cobertura de educación inicial du- a través de la ANEP, pero también del Plan CAIF entre los
rante los últimos quince a veinte años benefició, en parti- niños de 3 años) ha tenido un fuerte impacto en términos
cular, a los niños de los estratos socioeconómicos o quintiles de equidad, ya que ha contribuido a acortar las brechas edu-
de ingreso más bajos, en la medida que la oferta pública de cativas —al menos con respecto al acceso o matriculación
educación inicial que existía hasta comienzos de los años — entre niños de los distintos segmentos socioeconómicos.
La reducción de estas brechas se advierte con claridad en el
21 Estos datos corresponden a las localidades de 5.000 y más habi-
gráfico 9: hasta 1995 el porcentaje de niños de 4 años de edad
tantes. En todo el país, es decir incluyendo las localidades de menos
de 5.000 habitantes y la población dispersa, los porcentajes de asis-
cubiertos por la educación inicial era casi tres veces mayor
tencia a la educación inicial son levemente inferiores o, a lo sumo, en los hogares del 20% de la población de mayores ingresos
similares: en 2011, 60,4% entre los niños de tres años de edad, 86,1% que en las familias del quintil más pobre. Dicho de otra for-
entre los de 4 y 96,3% entre los de 5. Ver: ANEP (http://www.anep.edu. ma: hasta mediados de los años noventa, la posibilidad de
uy/observatorio/paginas/matricula/matricula_anep.html). asistir a la educación inicial —fase clave en el desarrollo

22
Gráfico 8 Gráfico 9
Niños de 3 a 5 años de edad en Uruguay Asistencia a la educación entre niños de 4 y 5 años
que asisten a establecimientos educativos. de edad pertenecientes a los quintiles 1 y 5 de la

18 / Educación
Serie 1991-2012. En porcentaje. distribución de familias por ingresos del hogar.
Años seleccionados entre 1991 y 2011. En porcentajes.

Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/


matricula/matricula_anep.html). Fuente: Unicef (2012: 61)

infantil y en el aprestamiento para la educación primaria — dad constituiría una “estafa”, en especial para los alumnos
era tres veces más baja para un niño de bajos ingresos que provenientes de los sectores más populares.
para uno de altos ingresos. En 2011 estos porcentajes fueron Al tiempo que la matrícula en educación inicial creció
similares, aun cuando siguió siendo menor la asistencia en- en los dos últimos decenios, la correspondiente a la educa-
tre los niños del quintil de más bajos ingresos. ción primaria —y, a su interior, la del subsistema público
La ampliación de la cobertura en educación inicial — viene disminuyendo en forma tendencial (Gráficos 2 y 6).
(universalización entre los niños de 5 años y cuasi uni- Este descenso no es atribuible a una caída en la cobertura
versalización en los de 4) debe también ser considera- educativa o a un incremento en el —muy marginal — nú-
da como uno de los logros más significativos del sistema mero de niños en edad de asistir a la educación primaria que
educativo uruguayo en los últimos años. Haber alcanzado están fuera de la educación, sino a la reducción en términos
esta meta —así como en el pasado, haber logrado la uni- relativos y absolutos de la población infantil en Uruguay (0
versalización del acceso a la educación primaria — coloca a 17 años de edad) y dentro de esta a la disminución de la
al sistema educativo ante un reto más exigente: garantizar población entre 6 y 11 años, producto de la caída en los ni-
que todos los niños matriculados en algún tipo de oferta veles de fecundidad de la sociedad uruguaya. En este sentido,
pública o privada de educación inicial reciban un servi- señala Unicef (2012, p. 21): “Uruguay tiene cada vez me-
cio educativo de calidad. Como siempre, alcanzar objetivos nos niños y adolescentes, en una población relativamente
de acceso traslada las responsabilidades del Estado y las estancada. Entre 1996 y 2011 (nada más que quince años) el
expectativas de la sociedad, fundamentalmente, hacia la número de niños y adolescentes cayó de 949.000 a 877.000;
calidad y la continuidad educativa. Resignarse a que la ma- tan solo en los últimos siete años, de 2004 a 2011, se redujo
yor cobertura implica necesariamente sacrificar la cali- en 55.000…”

23
Gráfico 10 la creación de las escuelas de tiempo completo es el Plan de
Evolución del tamaño medio del grupo en escuelas Educación de la CIDE. Hace cinco décadas el equipo técnico
públicas urbanas de Uruguay. Serie 2002-2011. de la CIDE, integrado entre otros especialistas por el soció-
logo Germán Rama, planteaba la necesidad de avanzar en
esta dirección. Desde mediados de los años noventa, pre-
cisamente a partir de la llegada de Rama a la presidencia
del Codicen, las escuelas de tiempo completo han ido cre-
ciendo en número y en matrícula, al tiempo que se han ido
transformando en una de las líneas de política de mayor
consenso. Como se puede apreciar en el gráfico 14, tras un
aumento significativo en el número de escuelas de tiempo
completo entre 1995 y 1999 (de 46 a 99), el sistema educativo
logró estabilizar su peso en torno al 10% de las escuelas y la
matrícula en el área urbana.
A partir de la llegada al gobierno del Frente Amplio en
2005, y en el marco del incremento de los recursos destina-
Fuente: Monitor Educativo de Primaria (http://www.anep.edu. dos a la educación pública, se advierte un segundo empuje
uy/monitor/servlet/tendencias).
en la expansión de esta modalidad de atención educativa: de
Al haber alcanzado el sistema educativo uruguayo hace 102 escuelas de tiempo completo en 2004, a 132 en 2009 y 191
ya varias décadas una cobertura en enseñanza primaria en 2013. Las 191 escuelas de tiempo completo que el sector
cuasi universal, la reducción de la población en edad de asis- público de educación primaria contenía en 2013 representa-
tir a este nivel educativo (niños entre 6 y 11 años) inevita- ban, aproximadamente, una quinta parte de todas las escue-
blemente conlleva una disminución de la matrícula escolar. las públicas urbanas. De acuerdo a las estimaciones previstas
Este fenómeno, que podría ser evaluado críticamente desde por el presupuesto para el período 2011-2015, al año 2016
algunas perspectivas, brinda la oportunidad de lograr gru- el sector público debería disponer de unas 300 escuelas de
pos más pequeños y, de esa forma, generar una enseñanza tiempo completo, lo que implica que en ese momento prácti-
personalizada. Esto se daría tanto en una hipótesis de esta- camente uno de cada tres alumnos del sector estaría cubierto
bilidad o mantenimiento de los recursos de infraestructura por educación primaria de tiempo completo. Cabe resaltar
y humanos disponibles, como sobre todo en una hipótesis que las escuelas de tiempo completo, que reciben en gran
de crecimiento o expansión de los recursos. En tal sentido, medida niños que provienen de contextos signados por la
los datos presentados en el gráfico 10 permiten apreciar el vulnerabilidad sociocultural, registran desde su creación un
impacto que la reducción moderada de la matrícula en edu- sostenido descenso de la repetición (gráfico 11), aunque en
cación primaria pública y el aumento en los recursos ha los últimos años se registra una desaceleración —y hasta un
tenido en términos de disminución del tamaño medio por cierto estancamiento — en la disminución a nivel de estos
grupo, favoreciendo la personalización de la relación entre indicadores, esperable al haber alcanzado guarismos bajos
docentes y alumnos. (en torno al 5%).
Una de las principales transformaciones que ha expe- Desde comienzos de los noventa las principales preocu-
rimentado la educación primaria en el sector público du- paciones con relación a la educación primaria han girado
rante los últimos veinte años ha sido, sin lugar a dudas, la en torno a la calidad y la equidad de los resultados. En ese
introducción y expansión de la modalidad de educación de marco, los resultados alcanzados por los alumnos se han
tiempo completo. Quizás el antecedente más relevante en constituido en uno de los focos principales de atención.

24
Germán Rama, presentación del Informe de
la CEPAL ¿Qué aprenden y quiénes aprenden en
las escuelas uruguayas?, en el Instituto del
Libro bajo la convocatoria de la Asociación de
Maestros del Uruguay (ADEMU). Montevideo, 7
de junio de 1991
La reducción de la repetición durante las últimas déca-

18 / Educación
“El tema es… que enseñanza igual para indivi- das contribuyó a reducir el abandono temprano del sistema
duos desiguales amplía la desigualdad. Hay que educativo, la disminución del rezago escolar o extraedad, así
atender más la educación de los niños con más como a incrementar el egreso oportuno de la educación pri-
problemas para poder lograr una equidad. De- maria. De ese modo, coadyuvó también a la presión por la
bemos dar más, no a todos, sino a quienes más expansión de la educación media. En tal sentido, se puede
lo necesitan para que al menos como punto de afirmar que la masificación de la educación media —en
partida estemos equilibrados.” particular, de la secundaria— que el sistema educativo uru-
guayo ha experimentado en las últimas dos o tres décadas,
Prácticamente todas las políticas y programas que las suce- se explica como resultado de la efectiva universalización del
sivas administraciones de gobierno han venido impulsan- egreso de la educación primaria, a la que ha contribuido la
do desde mediados de los años noventa (en particular las sostenida reducción de la repetición escolar.
escuelas de tiempo completo) han perseguido como uno de Esta disminución de la repetición en primaria se ex-
sus objetivos principales la mejora de los aprendizajes. Uno plica en buena medida por su disminución en las escuelas
de los indicadores que nos permiten medir la calidad de los ubicadas en los contextos de mayor vulnerabilidad, los cua-
resultados educativos y, más específicamente de los aprendi- les concentran una porción significativa del alumnado. La
zajes que los alumnos logran, es la tasa de repetición. En esta reducción de la repetición en los contextos de mayor vul-
dirección, los datos presentados en el gráfico 12 muestran un nerabilidad ha sido mayor que en los contextos de menor
sostenido descenso de la repetición en las últimas décadas. vulnerabilidad, tanto en términos absolutos como relativos,
En los últimos cincuenta años la repetición ha dejado de ser lo que ha contribuido a acortar el peso de las disparidades de
la respuesta generalizada del sistema frente a la real o su- origen social en los resultados educativos.
puesta insuficiencia de los alumnos respecto a los objetivos
de aprendizaje establecidos en el currículum.

Gráfico 11
Escuelas públicas de tiempo completo y porcentaje de repetición (de 1° a 6° año) en Uruguay.
Años seleccionados entre 1995 y 2012.

Fuente: gráfico, elaboración propia a partir de ANEP (2005, p. 75); Mancebo y De Armas (2005: 166) y ANEP (http://www.anep.edu.uy/monitor/
servlet/tendencias); para el segundo gráfico, entre 1995 y 2001, ANEP (2005, p. 234) y, desde 2002 a 2011, ANEP (http://www.anep.edu.uy/
monitor/servlet/tendencias).

25
Gráfico 12
Porcentaje de repetición en escuelas públicas urbanas de Uruguay.
Años seleccionados entre 1963 y 2012.

Fuente: Unicef (2012: 66) a partir de información de ANEP, excepto para 2012, en cuyo caso la fuente es el Consejo de Educación Inicial y
Primaria (http://www.cep.edu.uy/index.php/prensa/1771-bajo-la-repeticion-).

Si bien la incidencia de la repetición es mayor en las es- participó Uruguay junto a otros países de la región, nos
cuelas públicas que en las privadas, la distancia entre ambos aproxima a una dimensión más objetiva del nivel de apren-
sectores es estrecha y ha tendido en los últimos años a acor- dizajes que logran los escolares uruguayos de tercer y sexto
tarse: en 2007 la tasa de repetición de primero a sexto grado grado de primaria en algunas competencias esenciales de
escolar era seis puntos porcentuales más alta en el subsiste- lectura, escritura, matemática y ciencias.
ma público que en el privado, en tanto en 2011 (último dato Los principales resultados del estudio permiten observar
disponible) es cuatro puntos mayor (gráfico 13). cómo se ubica Uruguay en el contexto latinoamericano. Los
La caída de la repetición en la educación primaria cons- resultados del estudio SERCE permiten concluir que Uruguay
tituye una noticia alentadora, al tiempo que da cuenta de se halla entre los países de la región cuyos escolares logran
posibles impactos positivos de las políticas y programas im- en promedio mejores desempeños. En todas las áreas y gra-
pulsados durante los últimos decenios. Empero, se podría dos Uruguay supera el promedio regional: los resultados de
sostener que la reducción de la repetición no es fruto de una los escolares uruguayos de sexto grado ubican al país en el
mejora efectiva en los niveles de aprendizaje de los alumnos, segundo lugar de la región; los resultados en matemática de
sino de una menor propensión entre los maestros a la utili- los alumnos de tercer grado lo colocan en tercer lugar dentro
zación de esta medida ante logros insuficientes. de la región; los resultados en lectura de los estudiantes de
Para captar en forma más objetiva los aprendizajes que tercer y sexto grado ubican al país también en los primeros
efectivamente logran los estudiantes resulta de utilidad exa- puestos en el contexto regional, aunque claramente por de-
minar los resultados de las pruebas estandarizadas aplicadas bajo del desempeño logrado en matemática (Tabla 4).
a nivel regional o internacional en las que el sistema edu- Si bien la repetición en educación primaria ha dismi-
cativo uruguayo ha venido participando recientemente. En nuido en Uruguay en forma pronunciada durante las úl-
esta línea, los resultados del Segundo Estudio Regional Compa- timas décadas, al tiempo que la brecha entre las escuelas
rativo y Explicativo (SERCE) de la Oficina Regional de Educación de los estratos socioeconómicos extremos se ha acortado,
para América Latina y el Caribe de la Unesco, en el que aún subsisten retos que el país debe enfrentar en dirección

26
“Una cuestión interesante”. Abel J. Pérez,
Anales de Instrucción Primaria, 1903, pp. 7, 9 y 10.
Gráfico 13
Tasa de repetición en educación primaria en Uruguay “Las desigualdades sociales, ante las cuales nada puede
por forma de administración (público y privado) hacer la ley, no traspasan ni deben traspasar los umbra-
Serie 2007-2011 les de la Escuela, dentro de la cual todos los alumnos son

18 / Educación
iguales. En este campo neutral, vence con frecuencia el
hijo del artesano al del capitalista, en el esfuerzo para
conquistar su instrucción y surgen así compensaciones
de orden elevado, que equilibran las desigualdades de
otro orden. (…) En la Escuela Pública está la génesis de la
democracia, allí tienen su representante genuino todas
las clases sociales; allí se unen los pequeños seres en esa
edad en que solo por monstruosa excepción graban su
huella las bajas pasiones humanas; de allí puede surgir la
palabra que transforme la bandera sombría de las gran-
des reivindicaciones sociales, por la enseña redentora de
los grandes principios humanitarios (...). ¡Profundo error
sacrificar a un mal entendido interés económico, el por-
venir más noble y generoso de la Escuela Pública! (...) Re-
cordemos siempre que es (la Escuela Primaria) el campo
neutral donde reúnen un día todas las aspiraciones en
germen, que en su desarrollo constituirán las activida-
des del futuro cercano (...) y pensemos con serenidad (...)
Fuente: elaboración propia a partir de información de ANEP y el MEC que en la solidaridad de la Escuela Primaria y en la co-
(2012) munión de unos mismos ideales, se asientan las bases
más firmes de las sociedades futuras.”
a lograr resultados de mayor calidad y más equitativos. De
todos modos, los promedios registrados en las pruebas es-
tandarizadas de aprendizajes siguen ubicando al país en los
primeros puestos de la región junto a Cuba, Chile y Costa Los datos analizados hasta el momento indican que el
Rica. Sin embargo, también es cierto que los datos que arroja subsistema de educación inicial y primaria viene experi-
el estudio SERCE indican con claridad que una proporción mentando en los últimos dos o tres decenios algunos pro-
significativa de los escolares uruguayos no logra los apren- cesos de cambio positivos: el incremento en la cobertura de
dizajes mínimos deseables: por ejemplo, entre los alumnos educación inicial con una concomitante reducción de bre-
de tercer grado, el 25% logró resultados insuficientes en lec- chas entre niños de distintos contextos socioculturales; la
tura y el 32% en matemática. A este cuadro de situación se disminución de la repetición, en particular en las áreas de
suma una significativa disparidad en los aprendizajes entre mayor vulnerabilidad sociocultural; y la expansión de ofer-
los niños de los diferentes contextos socioculturales. En tal tas como las escuelas de tiempo completo, que incrementan
sentido, se señala en el informe uruguayo de presentación el tiempo pedagógico y brindan un conjunto de apoyos adi-
de resultados de la prueba SERCE: “El SERCE mostró que a pe- cionales contribuyendo a generar mejores resultados y a re-
sar de tener la mejor distribución del ingreso en América ducir la inequidad en los aprendizajes. Esos datos muestran
Latina, Uruguay presenta un gradiente de desempeño por también que los aprendizajes que los escolares uruguayos
nivel socioeconómico muy pronunciado. Al parecer, el sis- logran en áreas clave (lectura, matemática y ciencias) distan
tema Educativo Uruguayo no logra traducir en resultados aún de ser satisfactorios.
educativos su matriz social igualitaria.”22

22 Ver: http://www.anep.edu.uy/sitio/anep.php?identificador=261

27
Tabla 4
Resultados de la prueba de aprendizajes SERCE (puntajes promedio por áreas
en alumnos de 3° y de 6° de Educación Primaria) por países. Año 2006.

Países ordenados 3° Mat. Países ordenados 3° Lec. Países ordenados 6° Mat. Países ordenados 6° Lec.
1. Cuba 648 1. Cuba 627 1. Cuba 637 1. Cuba 596
2. Nuevo León 563 2. Costa Rica 563 2. Uruguay 578,42 2. Costa Rica 563
3. Uruguay 538,53 3. Chile 562 3. Nuevo León 554 3. Chile 546
4. Costa Rica 538 4. Nuevo León 558 4. Costa Rica 549 4. Nuevo León 542
5. México 532 5. México 530 5. México 542 5. Uruguay 542,15
6. Chile 529 6. Uruguay 522,65 6. Chile 517 6. México 530
7. Argentina 505 7. Colombia 511 7. Argentina 513 7. Brasil 520
8. Brasil 505 8. Argentina 510 8. Brasil 499 8. Colombia 515
9. Colombia 499 9. Brasil 504 9. Colombia 493 9. Argentina 506
10. Paraguay 486 10. El Salvador 496 10. Perú 490 10. El Salvador 484
11. El Salvador 483 11. Perú 474 11. El Salvador 472 11. Perú 476
12. Perú 474 12. Nicaragua 470 12. Paraguay 468 12. Nicaragua 473
13. Ecuador 473 13. Paraguay 469 13. Ecuador 460 13. Panamá 472
14. Nicaragua 473 14. Panamá 467 14. Nicaragua 458 14. Paraguay 455
15. Panamá 463 15. Ecuador 452 15. Guatemala 456 15. Guatemala 452
16. Guatemala 457 16. Guatemala 447 16. Panamá 452 16. Ecuador 447
17. Rep.Dom. 396 17. Rep.Dom. 395 17. Rep.Dom. 416 17. Rep.Dom. 421
Fuente: elaboración propia a partir de Unesco (2008: 191-194).

específicos y la formación del cuerpo docente para la maxi-


El Plan Ceibal mización de su utilización como herramienta educativa.

En este balance corresponde resaltar uno de los mayores


Como se puede apreciar en el gráfico 14, la implementa-
cambios que ha experimentado la educación primaria uru-
ción del Plan Ceibal ha contribuido a reducir la brecha digital
guaya, y también, aunque en menor medida y más recien-
entre los hogares de los estratos socioeconómicos más bajos y
temente, la educación media: la expansión del dominio de
los de ingresos medios y altos. En la medida que en los hoga-
la informática a través del Plan Ceibal. El Plan Ceibal cons-
tituye una adaptación de la propuesta de One laptop per child res de ingresos bajos y medios (los tres primeros quintiles) se
(OLPC) que ha colocado al sistema educativo uruguayo en la concentra la mayor parte de los niños y adolescentes, y dado
mira de investigadores académicos, especialistas y gobiernos, que estos son cubiertos casi exclusivamente por el sector es-
en tanto constituye uno de los pocos ejemplos en el mundo tatal (98% de los niños del primer quintil, 90% del segundo y
donde una iniciativa de esta naturaleza ha sido implemen- 76% del tercero asisten a escuelas públicas), la expansión del
tada con una cobertura universal. Cabe acotar que el Plan Plan Ceibal ha implicado una reducción significativa de la
Ceibal implicó en su primera fase, además de la distribución brecha socioeconómica en el acceso a la informática.
de computadoras personales a todos los niños y docentes de Uno de los asuntos que ha sido motivo de controversia
las escuelas públicas (Tabla 5), el desarrollo de contenidos desde el inicio del Plan Ceibal, habida cuenta del espacio

28
Tabla 5
Cobertura del Plan CEIBAL de Uruguay por tipo de destinatario. En números absolutos. Serie 2007-2011.

18 / Educación
2007 2008 2009 2010 2011
Estudiantes 4.964 164.711 327.736 393.521 476.065
Docentes 302 14.794 22.268 23.924 27.544
Fuente: MEC (2012, p. 162).

privilegiado que ocupó y aún ocupa en la agenda educativa Gráfico 14


del gobierno, es el de sus efectos sobre los aprendizajes. Si Hogares con microcomputador según quintiles de
bien aún es necesario acumular información y conocimien- ingreso total per cápita del hogar en Uruguay. En
to sobre los posibles impactos del Plan Ceibal, algunos de los porcentaje. Años 2006 y 2010.
pocos estudios que han intentado responder ese interrogante
en forma rigurosa, apelando a diseños experimentales, arro-
jan resultados que dan cuenta de su impacto positivo sobre
algunas áreas de conocimiento. A esto deben sumarse otros
efectos posibles que también merecen atención, como el for-
talecimiento de la autoestima de los niños, la consolidación
de la relación entre las familias y las escuelas o, incluso, el
desarrollo de competencias vinculadas al dominio de la in-
formática entre los adultos que componen los hogares de los
niños que han sido beneficiarios del plan.
Precisamente sobre los impactos del Plan Ceibal en los
aprendizajes, un reciente estudio de la Universidad de la Re-
pública señala en sus conclusiones: “La estimación de im-
pacto (muestra) resultados (que) son robustos en cuanto a
confirmar el impacto en Matemática. (…) Los resultados de
la evaluación reflejan que (…) el Plan Ceibal tuvo un im-
pacto positivo en el desempeño de los niños en Matemática.
Este resultado se verificó tanto cuando se evaluaron todos Fuente: Rivoir y Lamschtein (2012: 62).
los niños, como cuando el análisis se restringió a los niños
de sexto grado.23 Además de examinar el impacto del Plan
Ceibal en los aprendizajes, el estudio intentó determinar sus la computadora resultó mucho mayor en los que tenían
impactos en el manejo de la informática, así como en la Ceibal. La aplicación de la computadora e Internet en las
utilización —o posible subutilización a raíz del Plan Cei- tareas domiciliarias era muy superior también. Este ma-
bal— de otros recursos tradicionales. En esta línea, el estudio yor uso de la computadora no fue en detrimento de otros
concluye: “Además del análisis de impacto del Ceibal, se bus- materiales de aplicación escolar, como el diccionario o los
có profundizar en el conocimiento de aspectos que pudie- libros de texto, donde el porcentaje de respuestas afirma-
ran influir en el aprendizaje de los niños. (…) La utilización tivas respecto a la utilización fue similar entre los que
cotidiana de la computadora presentó diferencias favorables tenían y los que no tenían Ceibal.”24
a los niños con Ceibal. En la escuela, la frecuencia de uso de

23 Ferrando y otros, (2011, pp. 34 y 40).


24 Ibíd., p. 40.

29
La educación media Gráfico 15
en los últimos veinte años Asistencia a la educación en niños y adolescentes
entre 6 y 17 años de edad en Uruguay por nivel
Como ya fue señalado al comienzo, en las últimas tres déca-
educativo al que concurren. Años 1963 y 2011.
das se ha producido un sostenido crecimiento de la matrí- En porcentaje.
cula de educación media. Este incremento ha deparado un
cambio en la composición socioeconómica del alumnado, en
tanto han ingresado, en forma masiva, adolescentes de los
estratos socioeconómicos más bajos, quienes hasta los años
setenta del siglo pasado accedían en una proporción muy
escasa a este nivel educativo.
Al comparar los datos de 1963 con los de 2011 con rela-
ción al nivel educativo al que asisten los niños y adolescentes
entre 6 y 17 años de edad (gráfico 15), se advierte con faci-
lidad la magnitud del cambio que ha sufrido la educación
media en las últimas cuatro o cinco décadas.
En 1963, y aún más en las décadas anteriores, los ado-
lescentes que estaban matriculados en la educación media
(el nivel educativo correspondiente a sus edades), ya sea se-
cundaria o técnica, representaban un porcentaje muy bajo
dentro de cada cohorte de edad: apenas 21,3% entre los de
12 años, 37,8% entre los de 13 años; 42,8% entre los de 14 (el
porcentaje más alto en todo el grupo de edad) y 39,5%, 30,2%
y 22%, respectivamente, desde 15 a 17 años. De hecho, entre
los adolescentes de 12 y 13 años de edad el porcentaje mayor
correspondía a quienes aún asistían a educación primaria, lo
cual revela la magnitud que tenía en ese momento el rezago
escolar o extra-edad y, por lo tanto, la baja eficiencia inter-
na del sistema. Los mismos datos permiten apreciar que la
mayoría abrumadora de los adolescentes de 15 a 17 años ya
había abandonado la educación: entre 60,5% y 78%.
Estos datos contribuyen a desmitificar la idea de que en
el Uruguay de los años cincuenta y sesenta del siglo pasado
(esa suerte de “edad de oro” de la educación pública urugua-
ya) todos o casi todos los adolescentes, y por lo tanto todas
las clases sociales, podían acceder a la educación media. Asi-
mismo, estos datos muestran los problemas de extra-edad
o rezago que la educación primaria tenía en ese entonces,
Fuente: los datos de 1963 corresponden a Ministerio de Instrucción
a consecuencia, principalmente, de las muy altas tasas de Pública y Previsión Social (1965: 6) y los de 2011 fueron producidos
repetición que tenía la escuela pública: 26,1% en 1963 (gráfico por los autores a partir de procesamientos de la base de datos de la
12). Por otra parte, los datos de 2011 muestran con claridad Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.

30
que los adolescentes permanecen en el presente un tiempo

18 / Educación
mayor dentro de la educación, que su salida del sistema edu-
cativo se produce a edades mayores: básicamente, a partir Julio Castro,
de los 16 o 17 años. Asimismo, los datos de 2011 indican que Coordinación entre Primaria y Secundaria.
casi todos los adolescentes (a partir de los 13 años de edad) Montevideo, Imprenta Nacional, 1949
que están dentro del sistema educativo asisten a la educación
media; solo una pequeña porción de este grupo —al menos “(…) Antes el liceo era la antesala de la Universidad;
en comparación con los datos de 1963— aún concurre a cen- la preparación para la carrera liberal; el organismo
tros de educación primaria. encargado de seleccionar para el profesionalismo.
Por último, en la medida que existe en Uruguay —pro- En definitiva, constituía un organismo de selección
bablemente siempre existió y no solo en Uruguay— una co- de capacidades y, también hay que reconocerlo, de
selección de clases sociales (…) no era un liceo para
rrelación robusta entre el origen y el perfil socioeconómico todos, sino para una elite social e intelectual. Pero
de los niños y adolescentes y su trayectoria educativa, —sin los tiempos han cambiado. Hoy no se concibe un ci-
que esta afirmación implique sostener la existencia de una clo completo de cultura elemental sin el aporte del
relación mecánica entre ambas variables o de una férrea liceo (…) En el viejo concepto, el mejor liceo era el
determinación social de los desempeños educativos — se que sacrificaba más niños, pero que lograba el ma-
podría concluir al comparar los datos de 1963 y 2011 que en yor número de sobresalientes. En el concepto actual
el presente casi todos los adolescentes uruguayos logran ac- sucede una cosa distinta: es el mejor y el más meri-
ceder a la educación media (aunque no necesariamente per- torio, el liceo que lucha contra la desigualdad.”
manecer por mucho tiempo en ella y menos aún graduarse),
mientras que en el pasado accedían casi exclusivamente los
de los quintiles de más altos ingresos. En suma, el cotejo con repetición en la educación media básica: de 22.7% en 2002 a
el pasado muestra que la educación media ha vivido en las 28.1% en 2011 en todo el país y de 30.8% a 39.7% en Montevi-
últimas décadas un cambio cuantitativo y cualitativo muy re- deo. Una nota preliminar y moderada de optimismo surge de
levante: la llegada de los sectores populares a sus aulas; aulas los datos más recientes: en 2012, por primera vez en muchos
que, de facto, estuvieron cuasi reservadas —y quizás tam- años, se registra una caída en la repetición en todo el país,
bién pensadas— para los sectores de ingresos altos y medios. tanto en Montevideo como en el conjunto de los 18 departa-
El crecimiento significativo de la matrícula de educación mentos del Interior (Gráfico 16).
media (gráficos 2, 6 y 15) se ha verificado en las últimas dos o Aunque el incremento sostenido de la repetición podría
tres décadas especialmente en el sector público y en particu- ser atribuido a la trayectoria económica y social que Uru-
lar en la educación media general. Ese crecimiento enfrentó guay recorrió en los primeros años de la década pasada (más
al subsistema educativo público al desafío de atender una específicamente, al impacto social que la recesión sufrida
población cada vez mayor, dentro de la cual una propor- entre 1999 y 2003 tuvo sobre buena parte de los hogares
ción considerable corresponde a adolescentes y jóvenes de con niños y adolescentes25), la magnitud de los porcentajes
los contextos de mayor vulnerabilidad. Al mismo tiempo
que la matrícula crecía y que el perfil social del alumnado
cambiaba y se tornaba más diverso en tanto se aproximaba a 25 Los adolescentes que repitieron alguno de los primeros cuatro
niveles de acceso universal (al menos en la educación media grados de liceo en 2011 en establecimientos públicos de Montevideo
básica), varios indicadores de resultado mostraban una evo- nacieron hacia fines del siglo pasado y, por lo tanto, atravesaron la
lución preocupante. En particular, durante los últimos diez primera infancia durante la última recesión que experimentó la eco-
años se advierte un crecimiento sostenido del porcentaje de nomía uruguaya en los primeros tres años de este siglo.

31
Gráfico 16 adolescentes padecen al pasar de la escuela al primer grado
Porcentaje de repetición de 1° a 4° grado en liceos de educación media.
públicos de Uruguay por área geográfica. Aunque en la mayoría de los sistemas educativos la re-
Serie 2002-2012.
petición en el último grado de primaria suele ser menor que
la registrada en el primer grado de la media,26 la diferencia o
asimetría que se observa entre ambos niveles educativos en
Uruguay asume una magnitud extraordinaria. De acuerdo
a los datos de 2011, el porcentaje de repetición en el último
grado de las escuelas públicas comunes de Uruguay ascendió
a 1,6, en tanto en el primer grado de educación secundaria
(media general) pública fue de 31,5. La probabilidad de re-
petir el séptimo grado de la educación básica (el primero
de media) que tiene un adolescente uruguayo promedio que
concurre a un establecimiento público de educación media
general, es veinte veces mayor a la probabilidad de repetir
sexto grado (el último de primaria). Dicho de otra forma: de
cada cien alumnos que cursan sexto año en una escuela pú-
blica de Uruguay, dos no logran promover el grado y deben,
Fuente: Observatorio de la Educación de la ANEP (http://www.anep. consecuentemente, repetir el curso (una proporción menor a
edu.uy/observatorio/).
la que se observa en promedio en los países de América La-
tina y el Caribe). Mientras tanto, de cada cien que cursan el
examinados no permite imputar el “fracaso educativo” a las siguiente grado en un establecimiento público, treinta y dos
no logran promover y, en consecuencia, se ven enfrentados
supuestas causas sociales del desempeño escolar.
a la alternativa de repetir el curso o abandonar la educación.
Más allá del debate sobre los factores que explican este
Al examinar los niveles de repetición en educación pri-
sostenido aumento de la repetición, así como del estanca-
maria y media básica durante los últimos años se aprecia,
miento en la evolución de las tasas de egreso de la educa-
además de una marcada asimetría en los valores, evoluciones
ción media básica y media superior (gráfico 5), el análi- divergentes en los dos niveles de enseñanza: mientras que la
sis de estos indicadores da cuenta de un sistema que está repetición en primaria viene cayendo en forma sostenida
experimentando serias dificultades para asimilar en forma en las últimas décadas, la repetición en media básica regis-
adecuada el crecimiento de la matrícula. Más aun, las difi- tra hasta 2011 un crecimiento significativo (por ejemplo, en
cultades se multiplican a la hora de enfrentar los desafíos primer año de 22.2% en 2002 a 31.5% en 2011) y sostenido,
que entraña la llegada a sus aulas de adolescentes que for- sin perjuicio de alguna oscilación (gráfico 17).
man parte de sectores sociales que hasta hace algunos años
Por otra parte, si se comparan los niveles de repetición
difícilmente lograban un nivel educativo más alto que el de
en educación primaria y en media básica de Uruguay con
la educación primaria.
los observados en las distintas regiones del mundo, se podrá
Al comparar la magnitud y la evolución reciente de la concluir que el desempeño atípico y preocupante se produce
repetición en educación primaria y en la media básica se en la educación media básica: el porcentaje de alumnos que
advierte con facilidad las diferencias entre ambos niveles.
En particular, se confirma el quiebre o ruptura que muchos 26 Aristimuño y De Armas, (2012).

32
Gráfico 17
Porcentaje de repetición en Educación Primaria (escuelas comunes)

18 / Educación
y Ciclo Básico de Educación Secundaria por grado en Uruguay. Serie 2002-2011.

Fuente: Unicef (2012: 73)


Gráfico 18
está repitiendo en este nivel de enseñanza en Uruguay es 3,4 Porcentaje de repetidores en Educación Primaria y
veces más alto que el promedio simple que se registra entre Media Básica en distintas regiones del mundo
los países de América Latina y el Caribe; de hecho, es más y Uruguay. Año 2009.
alto que todos los promedios regionales (gráfico 18).
Por cierto, y como ya ha sido señalado en otros traba-
jos, estos valores no deberían ser interpretados como una
medida justa del nivel de aprendizajes, conocimientos o
competencias cognitivas de los adolescentes uruguayos en
contrapartida con sus coetáneos de otras regiones del mun-
do. Las tasas o los porcentajes de repetición dan cuenta de
la frecuencia con la que se emplea este instrumento y no
necesariamente de la magnitud de la población que no logra
los objetivos definidos en el currículum para un determina-
do nivel y grado educativo. Para poder medir esos conoci-
mientos o competencias resultan instrumentos más válidos
y, por tanto, de mayor utilidad las pruebas estandarizadas
de aprendizajes que se aplican a nivel internacional. Dicho
esto, examinar la magnitud y la evolución de la repetición
en los distintos ciclos o tramos de la educación básica o pre-
terciaria resulta clave para identificar en qué momentos se Fuente: para Primaria, elaboración propia a partir de información extraída
de la base de datos en línea de Unesco (http://stats.uis.unesco.org/unesco/
producen “cuellos de botella” que afectan negativamente la TableViewer/document.aspx?ReportId=136&IF_Language=eng&BR_Topic=0) y
eficiencia interna del sistema y, lo que es más importante, para Media, a partir de UNESCO (2011, pp.156-165).

33
Julio Castro, “Coordinación entre Primaria y Secundaria”.
Montevideo, Imprenta Nacional, 1949

“El proceso educacional que cumple un niño que cursa Pri-


maria y después sigue en el liceo es uno solo. No hay dos exclusivamente a la educación privada en Primaria (presu-
procesos fraccionados, ni dos modos de educación distintos. miblemente de sectores socioeconómicos medios y altos), so-
La unidad del proceso educativo lo da el educando y no las
lamente el 43% logró culminar la educación media superior
instituciones o los programas. (…) Los niños no se hicieron
para la escuela o el liceo. Liceos y escuelas se hicieron para en tiempo y forma (a la edad teóricamente correspondien-
los niños. En definitiva, los motivos del fracaso nacen de los te), sin haber experimentado experiencias de repetición. El
programas y planes de estudios en el tránsito de primaria resto se reparte, básicamente, entre quienes completan la
a secundaria, tienen su raíz en el hecho de que se les ha educación media superior en un tiempo mayor al previsto
considerado a estas dos enseñanzas como si fueran dos y (probablemente por haber repetido algún curso, en la medi-
en realidad, en la realidad del educando que es la única que da que el ingreso tardío a la educación primaria es casi un
cuenta, no son dos, sino una sola (…) El alumno, en todo su fenómeno inexistente en Uruguay) o quienes no lograron
proceso educativo es una continuidad que avanza desde la finalizar el nivel: 25% y 26%, respectivamente.
clase de jardinera hasta el fin del liceo. Este proceso, sin Entre los jóvenes de estas edades que residen en el inte-
embargo, está hoy fraccionado como si fuera dos trozos de
carretera unidos por un puente roto. Y la verdad es que en rior de Uruguay, y que cursaron toda la educación primaria
vez de arreglar el puente exigimos a los niños que lo salven en establecimientos privados, los porcentajes son similares,
como puedan.” aunque levemente más críticos: 39% culminó la educación
media superior en la edad teóricamente prevista (con se-
guridad sin haber repetido nunca), 19% culminó con cierto
que precipitan en muchos casos la desvinculación temporal rezago (presumiblemente, tras haber repetido algún grado) y
o definitiva del sistema educativo, con las consecuencias que 30% abandonó el sistema educativo sin completar la educa-
esto implica en términos de pérdida de oportunidades y re- ción media (gráfico 19).27
ducción de capital humano. En tanto la repetición puede no reflejar la magnitud
Teniendo en cuenta la magnitud que tiene la repetición efectiva de la población estudiantil que no logra en educa-
en el sistema educativo uruguayo su explicación reclama, ción básica el mínimo de aprendizajes o competencias que el
nuevamente, una mirada que trascienda la referencia ex- sistema educativo define como necesarias en su currículum
clusiva a tesis sociológicas sobre el desempeño educativo. Si (ya sea por la subjetividad del juicio docente, la discrecio-
en Uruguay tres de cada diez alumnos de primer año de nalidad o la incongruencia al interior de un sistema en los
educación secundaria pública repiten el grado, si en Mon-
parámetros de evaluación), resulta clave analizar los resulta-
tevideo cuatro de cada diez repiten y si en muchos barrios
periféricos de la capital nacional cinco de cada diez repiten, dos que los estudiantes alcanzan en pruebas estandarizadas.
entonces, la repetición no puede ser una situación que in- Sin desconocer o soslayar la pertinencia de los debates
volucra exclusivamente a adolescentes de los contextos de académicos y técnicos sobre la validez y el alcance de las
mayor pobreza. En este sentido, la comparación entre el sec- pruebas estandarizadas de aprendizajes que se aplican a nivel
tor público y el sector privado puede contribuir a cuestionar internacional para ponderar el desempeño global de los siste-
ideas, creencias o imágenes muy asentadas con respecto a mas educativos, parece claro que sus resultados merecen par-
las radicales diferencias entre ambos sectores, pero también ticular atención. En tal sentido, resulta ineludible examinar
—y quizás más importante— a mostrar que algunos de los los datos que surgen de la última prueba PISA, desarrollada
problemas o deficiencias del sistema educativo comprometen durante 2012. La difusión de esos resultados en el segun-
tanto a las instituciones públicas como a las privadas. do semestre de 2013 concitó la atención de los medios de
De acuerdo a los datos recabados en la Encuesta Nacional
de Adolescencia y Juventud realizada en 2008 por el Mides, 27 Tanto entre los jóvenes montevideanos como entre los del Inte-
entre los jóvenes montevideanos que tenían entre 20 y 29 rior de Uruguay las cifras restantes para completar el 100% correspon-
años de edad cuando se realizó el estudio, y que asistieron den a quienes aún están cursando educación media.

34
Gráfico 19
Trayectoria educativa entre jóvenes de 20 a 29 años de edad en Uruguay, según el área geográfica en la que
residen y el tipo de administración al que corresponde la escuela primaria a la que asistieron.
Año 2008. En porcentaje.

18 / Educación
Montevideo
Interior

Fuente: Filardo et.al (2011, p. 215).


comunicación en el país, y por esa vía el interés de la opi- al reclutamiento de estudiantes que provienen de hogares
nión pública, al tiempo que generó acalorados debates entre el con un capital educativo inferior al promedio (variable que
oficialismo, la oposición, las autoridades educativas y los re- determina fuertemente el desempeño escolar), no parece
presentantes sindicales del cuerpo docente. Sin perjuicio del existir una relación inequívoca y menos mecánica entre es-
debate en torno a las causas del desempeño de los estudiantes tas variables, máxime cuando se analiza el período completo
en este tipo de pruebas, a nadie escapa que la caída que ex- (2003 a 2012). Por ejemplo, la mayor inclusión educativa que
perimentó Uruguay entre la penúltima y la última medición se produjo entre 2003 y 2006 (de 74,6% a 79,6%) coincidió
de PISA en Matemática, en Lectura y en Ciencias no puede con un mínimo aumento en el puntaje promedio de Mate-
ser soslayada. mática, aunque también con una caída muy significativa en
Lectura. Asimismo, el leve aumento registrado entre 2006
Si bien la caída de 18 puntos en Matemática, 15 en Lec- y 2009 (0,8%) coincidió, por una parte, con resultados esta-
tura y 11 en Ciencias registrada entre 2009 y 2012 (Tabla 6) bles en Matemática y Ciencias y, por otra, con un aumento
podría ser atribuida al crecimiento durante ese periodo, tan- significativo en Lectura. Cabe acotar que el crecimiento de
to en términos absolutos como relativos, de la población de la población de 15 años matriculada en educación media ob-
15 años de edad matriculada en educación media (de 80,4% servado entre 2009 y 2012 se distribuye prácticamente a mi-
a 84,6%; de 43.281 a 46.44228), en tanto ese aumento obedece tades entre la educación secundaria y la técnica (Tabla 6), y,
sin embargo, las caídas que se registraron en ambos ámbitos
28 Ver: Anep — Codicen, Dirección Sectorial de Planificación Edu- institucionales en Matemática fueron diferentes: respectiva-
cativa — División de Investigación, Evaluación y Estadística, Programa
mente, de 419 a 399 y de 375 a 370.
PISA Uruguay: Uruguay en PISA 2012. Primeros resultados en Matemática,
Ciencias y Lectura del Programa Internacional de Evaluación de Estu- Aun cuando la explicación planteada fuese plausible —ob-
diantes, PISA de OCDE. Informe Preliminar, ANEP, Montevideo, 2013 jetable tanto por los datos presentados como por las interpreta-

35
Tabla 6
Resultados de Uruguay en las pruebas PISA de 2003 a 2012 por áreas de competencia
discriminados por el tipo de centro al que asisten los alumnos, y otros indicadores relacionados.

Puntaje promedio por áreas de competencia


2003 2006 2009 2012
Matemática 422 427 427 409
Lectura 434 413 426 411
Ciencias …(i) 428 427 416
Porcentaje de adolescentes de 15 años que asisten a la Educación Media
Asisten a educación media 74,6 79,6 80,4 84,6
Puntajes por tipo de centro y matrícula –entre paréntesis– en miles
CES + Rural 416 (29.4) 420 (28.9) 419 (29.0) 399 (30.7)
CETP 370 (5.1) 394 (7.3) 375 (6.5) 370 (8.0)
Privado 501 (5.7) 495 (6.3) 500 (7.7) 492 (7.7)
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013).
Nota: (i) “…” representa la ausencia de dato porque el país no participó en esa edición de la prueba.

ciones o análisis que han realizado al respecto los técnicos29— dentro de la región (409 puntos, detrás de los 413 de México
su aceptación no debería decantar en una suerte de “profe- y los 423 de Chile), la distancia que lo separaba del promedio
cía auto-cumplida”: a mayor inclusión educativa, menores o regional ha disminuido con el tiempo.
inferiores desempeños; de hecho, las experiencias de algunos Mientras Uruguay registró una relativa estabilidad en-
países de la región (Brasil entre 2003 y 2012, y México entre tre 2003 y 2009 en Matemática, para caer en 2012 en for-
2003 y 2009) indican que es posible —además de deseable, ob- ma clara —quizás, por causas coyunturales o contingen-
viamente — expandir la cobertura educativa, y así lograr una tes— el resto de los países han oscilado durante todo el pe-
mayor inclusión de los sectores sociales menos aventajados, y ríodo entre una relativa estabilidad —aunque con valores
al mismo tiempo mejorar los resultados globales o promedio todavía inferiores a los de Uruguay en 2012—, como Costa
(incluso, con una menor dispersión en los aprendizajes). Rica, Argentina, Colombia y Perú, y un mayor o menor
Además de examinar la evolución que Uruguay expe- crecimiento, como Chile, Brasil y México. La comparación
rimentó en la prueba PISA entre sus dos últimas ediciones, entre Uruguay y Brasil resulta, en este sentido, de especial
merece una mirada atenta su recorrido durante todo el pe- interés. Mientras en 2003 (año en el que Luiz Inácio Lula
ríodo en el que ha venido participando en el programa. Al da Silva accedió al gobierno de su país) Uruguay alcanzaba
comparar el desempeño de Uruguay con el de sus vecinos 422 puntos en la prueba de Matemática y su gran vecino
de la región, es posible advertir cómo se ha ido acortando la lograba un promedio de 356, en 2012 Uruguay obtuvo 409
brecha que lo separaba hasta hace unos diez años del resto y Brasil 391; así, la distancia entre ambos países se redujo
de la región. Si bien en 2012 Uruguay siguió exhibiendo de 66 puntos (casi la misma brecha que separa actualmen-
uno de los promedios más altos en el área de Matemática te a Suiza de Uruguay30) a 18.

29 Ver: Anep—Codicen, Ibíd. 30 Ver: Anep—Codicen, Ibíd, p.70.

36
Gráfico 20
Puntaje promedio en Matemática en las pruebas PISA de 2003 a 2012 en países de América Latina.

18 / Educación
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013, p. 8).
Nota: (i) “…” representa la ausencia de dato porque el país no participó en esa edición de la prueba.
Estos análisis no deberían, en modo alguno, ser entendi- similares a los que alcanzan sus pares de la educación pú-
dos como una expresión del uso “resultadista” que se puede blica, cuando pertenecen al mismo contexto socio-cultural;
hacer de los datos de PISA, sino como un llamado de atención dicho de manera más simple, a similar contexto social no se
con respecto a los desafíos que la sociedad uruguaya enfren- observan diferencias en los aprendizajes o las competencias
ta en materia educativa, que podrían ser resumidos del si- básicas (lectura, matemática y ciencias) entre los estudiantes
guiente modo: es imperioso revertir el estancamiento que se que asisten a instituciones privadas y los que concurren a
advierte en buena parte de los indicadores de logros educa- centros públicos (Tabla 7).31
tivos en la enseñanza pre-terciaria uruguaya, especialmente Obviamente, a nivel agregado —es decir, consideran-
cuando se contempla que en otros países latinoamericanos, do los resultados de todo el estudiantado del subsistema
con realidades quizás más complejas y desafiantes que las
de Uruguay, los sistemas educativos han sido capaces de al- 31  Esto se puede constatar al analizar los resultados de las cuatro
canzar progresos significativos, incluso en un período tan ediciones de PISA en las que participó Uruguay (2003, 2006, 2009
exiguo en términos históricos como lo es un decenio. y 2012), del estudio regional realizado por UNESCO entre estudiantes
de 3° y 6° de Educación Primaria en 2006 (SERCE-UNESCO) o de las
Los resultados de Uruguay en la última edición de PISA evaluaciones que se desarrollaron desde la propia ANEP entre 1996 y
permiten confirmar, nuevamente, que los problemas o di- 2002 (las evaluaciones de los aprendizajes alcanzados por alumnos de
ficultades que enfrenta la educación pre-terciaria no son Primaria que fueron realizadas por la UMRE de MECAEP en 1996, 1999 y
patrimonio del sector público. Los aprendizajes o compe- 2002, y el censo de terceros años de educación media realizado por
tencias que logran los estudiantes de educación privada son MESyFOD en 1999).

37
Tabla 7
Puntaje promedio en Matemática según Entorno Sociocultural del centro educativo por Sector institucional.
PISA 2012.
Secundaria Secundaria - Secundaria –
(i) Total UTU Privado Sig. Sig.
Pública (ii) UTU Privado
Total 409 399 370 492 29 **(iii) -93,9 **
Muy
334 339 326 13
desfavorable
Desfavorable 370 376 352 24 **
Medio 412 413 409 4
Favorable 449 444 458 458 -14 -14,0
Muy favorable 503 492 504 -12,1
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013, P. 88).
Notas: (i) En base a la Metodología 2012; (ii) Incluye liceos públicos del CES y escuelas rurales con 7°, 8° y 9° grado; (iii) El símbolo “**” implica
que las diferencias por ciclos PISA son significativas al 95% de confianza.

Gráfico 21 público y del privado— sí se advierten diferencias, ya que los


Puntaje promedio de Uruguay en PISA 2012 en el alumnos de educación privada provienen, en su mayoría, del
área de Matemática, según áreas geográficas estrato socioeconómico medio-alto y del alto (por lo tanto, de
seleccionadas y el entorno sociocultural (i) del familias con mayor capital educativo) y los de la enseñanza
centro al que asisten los estudiantes. pública de los estratos bajo, medio-bajo y medio, siendo el
contexto u origen social de los estudiantes una de las va-
riables —no la única— que más pesa en su rendimiento
académico (aprendizajes, repetición y egreso).
Una de las conclusiones más preocupantes (aunque
conocida desde hace tiempo) que se desprenden de los re-
sultados de Uruguay en PISA 2012 es la distancia entre los
aprendizajes de los adolescentes de los contextos sociocultu-
rales más vulnerables y los de los estratos más aventajados.
Como se puede apreciar en el gráfico 21, en Montevideo y
el área metropolitana los estudiantes que asisten a institu-
ciones de contexto “Muy Favorable” obtienen un promedio
de 510 puntos en Matemática, mientras quienes concurren
a centros de contexto “Muy Desfavorable” alcanzan 330. Si
bien no resulta sorprendente para quienes trabajan coti-
dianamente con este tipo de información, puede llamar la
atención del público más amplio que mientras los primeros
logran resultados similares a los de los estudiantes belgas
Fuente: elaboración propia a partir de Anep (2013).
Nota: (i) “…” representa la ausencia de dato porque el país no (515), alemanes (514) y austríacos (506), los segundos logran
participó en esa edición de la prueba. en promedio 38 puntos menos que el país que se ubicó, con

38
368 puntos, en el escalón más bajo entre los 67 participantes

18 / Educación
en la medición de 2012.32 Pedro Figari, fragmento del proyecto para la
Estos datos —al igual que muchos otros educativos, so- reforma de la Escuela de Artes y Oficios, 1910
ciales, demográficos o de salud— muestran que las genera-
ciones más jóvenes de Montevideo, el área metropolitana y “Al redactar mi proyecto de programa y reglamen-
las capitales del interior del país —pero especialmente las de to he tenido en vista los inmensos beneficios, cada
la capital nacional— nacen, crecen y se desarrollan marca- vez mayores, que deben esperarse de la divulgación
das por una férrea desigualdad de origen, que contrasta no de enseñanzas encaminadas a formar el criterio, la
conciencia del obrero, dentro de un plan amplio y
solo con el pasado del país —quizás idealizado en demasía, moderno, desarrollando el espíritu de observación,
y sin fundamento empírico —, sino también con la sobre- de organización, de iniciativa, de asociación, de in-
saliente performance que ha tenido en los últimos años en ventiva, de ejecución, y formando el sentido esté-
materia de reducción de la desigualdad de ingresos. tico, dentro de un orden práctico de adecuación, de
adaptación, de ordenamiento, de equilibrio y armo-
nía, todo lo cual debe preparar por un lado, hom-
bres capaces de intervenir provechosamente en las
La educación técnica modalidades más complejas de producción, y con
La educación técnica o tecnológica ha ocupado en Uruguay sentido práctico, y por el otro, múltiples factores de
durante la mayor parte de su historia un espacio relativa- cultura, determinando rumbos más positivos y ra-
mente menor, al menos en comparación con las restantes zonados a la actividad, como la producción general”.
instituciones públicas educativas. La Universidad de la Re-
pública y el sistema de educación primaria pública se han
repartido, desde sus orígenes en la segunda mitad del siglo
derna de la educación en Uruguay, en las últimas décadas
XIX, el principal reconocimiento de la sociedad y del siste-
se puede advertir una tendencia a la valorización de la
ma político. Esto entre otras cosas se ha traducido en una
educación tecnológica. En esta línea, no se puede soslayar
participación privilegiada en la distribución de los recursos
el espacio que se dedicó a la modernización de la edu-
públicos destinados a la enseñanza.33 En efecto, la educación
cación técnica durante la llamada “reforma Rama” en la
técnica se ha visto enfrentada a lo largo de su historia al
segunda mitad de los años noventa, ni las acciones y los
desafío de ganarse el reconocimiento de una sociedad que ha
recursos que las últimas administraciones de la ANEP han
valorado más la enseñanza teórica, académica y disciplinar,
dirigido a la modernización de la educación técnico pro-
que la formación de capacidades, competencias y destrezas
asociadas al mundo productivo y al dominio de la tecnología, fesional. En cierto sentido y más allá de sus problemas de
sin desmedro de la notoria complementariedad de estas di- origen, la creación de la Universidad Tecnológica del Uru-
mensiones educativas. guay (UTEC) en 2012, luego de 163 años de existencia de
una única universidad estatal, expresa esta creciente in-
Si bien ese ha sido, más allá de matices, el cuadro quietud por el fortalecimiento de la educación tecnológica,
predominante durante la mayor parte de la historia mo- que se suma a los esfuerzos que en la misma dirección
vienen realizando desde hace veinte o más años, tanto la
32  Anep — Codicen, Ibíd, p.70.
ANEP como la UDELAR.
33 Pese al crecimiento del alumnado de educación media general y tec-
nológica, aún hoy la mayor parte del presupuesto destinado a la educación La valorización creciente de la educación técnica en
pública corresponde a la educación primaria y a la Universidad de la Repú- Uruguay se advierte con claridad al examinar la evolución
blica sumadas (respectivamente, 1,7% y 0,9% del PIB) (ver gráfico 26). del alumnado matriculado en programas tecnológicos. En

39
Gráfico 22 Gráfico 23
Alumnos matriculados en instituciones públicas de Número de alumnos matriculados en programas de
educación técnica en Uruguay (CETP). enseñanza tecnológica/vocacional de educación media
Serie 1990-2012. En valores absolutos. superior (CINE 3) medido como porcentaje de la matrícula
total en media superior. Promedios (i) para los países de
“Muy Alto Desarrollo Humano” (ii) y de “Alto Desarrollo
Humano” (iii) y valor de Uruguay.

Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/xls/


matricula/tecnica/matricula/matricula_tecnica_nivel.xls).

la última década la matrícula saltó de 54.000 a casi 80.000 Fuente: elaboración propia a partir de información de UNESCO (http://stats.
uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?ReportId=136&IF_
alumnos (47% de crecimiento). Language=eng&BR_Topic=0).
Notas: (i) Promedios 2000-2009; (ii) 44 países de “Muy Alto Desarrollo
Humano”, así categorizados por el Informe de Desarrollo Humano 2011, de
Si bien el aumento que se ha registrado en la matrícula PNUD con información disponible en esta variable; (iii) 37 países de “Alto
de educación técnica es significativo, Uruguay se encuentra Desarrollo Humano” (entre ellos Uruguay), así clasificados por la misma
fuente, con información disponible.
aún lejos de los países de mayor nivel de desarrollo con res-
pecto a la participación que tiene la matrícula de educación de los de segundo y el 38,6% de los de tercero no promueven,
tecnológica en la matrícula total. En los países más desarro- proporciones similares a las que se registran en la educación
llados, cuatro de cada diez alumnos de educación media su- media general dentro del sector público (MEC 2011, pp. 76-77).
perior están matriculados en programas de enseñanza tec- Sin perjuicio de los datos sobre desvinculación o repe-
nológica (promedio entre los promedios de los países durante tición de la educación media básica técnica, así como los
el período 2000-2009), en tanto en Uruguay la participación resultados obtenidos por los alumnos del CETP en las pruebas
ascendió en este período a 21.6% (gráfico 23). PISA en las que ha participado Uruguay (Tablas 6 y 7), la ex-
Con relación a los resultados que los alumnos logran en pansión de la educación media técnica se presenta como una
la educación media técnica, la evidencia disponible muestra de las posibles respuestas ante las dificultades que enfrenta la
una vez más que la repetición constituye una nota caracterís- educación media en el país. En esa dirección, el crecimiento
tica de la educación media en Uruguay. Si se suman los es- de la matrícula de la educación media técnica, la diversifica-
tudiantes que no logran aprobar el curso de educación media ción de su oferta y la continua mejora de su calidad, apare-
básica en el que están matriculados y los que se desvinculan cen como posibles líneas de acción para captar a una porción
del sistema, el 43,7% de los estudiantes de primero, el 38,4% significativa de la población adolescente que no parece estar

40
encontrando en la educación media general una oferta que

18 / Educación
colme sus expectativas y necesidades.
Si bien esta apuesta es de recibo y muy probablemen- Pedro Figari, Educación y arte, Colección Clásicos
te podría ser una respuesta efectiva del sistema educativo Uruguayos, Montevideo, 1965
uruguayo ante los desafíos que enfrenta en términos de
“Es cierto que en las escuelas, liceos y universidades
inclusión, es aconsejable en este terreno evitar las “falsas se enseña matemáticas, física, química, mineralogía,
oposiciones”, al decir de Vaz Ferreira. En torno a la educa- botánica y otras ciencias naturales, pero no es menos
ción técnica se suelen plantear diversos problemas. Entre cierto que se enseñan estas ramas con un propósito
ellos destaca la existencia de una alternativa cerrada entre de diletantismo (…) para llenar una curiosidad espe-
educación media general y educación técnica, así como la culativa, que si forma un barniz cultural, no prepara
segmentación de la matrícula entre alumnos de educación una cultura efectiva como lo sería un enseñamiento
media general (aquellos de perfil “tradicional”) y estudian- práctico, integral. Ese barniz, sin embargo, produce
tes de educación técnica (aquellos que supuestamente tienen el espejismo del conocimiento, y los que poseen tal
preparación, tan incompleta que solo habilita para
una mayor necesidad de destrezas muy concretas para inser- perorar, no pueden discurrir acerca de los problemas
tarse rápidamente en el mercado laboral). que plantea diariamente la realidad, la que se es-
La experiencia de los sistemas educativos de los países tructura de un modo mucho más concreto”.
más desarrollados durante las últimas décadas muestra, muy
lejos de esas férreas dicotomías o “falsas oposiciones”, la ten-
dencia a la imbricación de los contenidos y formatos típicos
de la educación media general y media técnica o tecnológica. trascienden la tradicional división y dicotomía entre
En esta dirección, señalan Aristimuño y De Armas (2012, pp. educación general y formación profesional. Por consi-
91-92): “Si se examinan los procesos de reforma o las in- guiente, la frontera entre los currículos general y pro-
novaciones que diversos sistemas educativos han ensayado fesional tiende a desvanecerse, y el hasta ahora difícil
en dirección a fortalecer la formación técnica, tecnológica y equilibrio entre la educación general y la profesional
profesional, así como para cualificar su oferta, se puede ad- en el nivel secundario está alcanzando un punto de
vertir (…) (en algunos países) una estrategia u orientación que compromiso y, en cierto modo, está quedando supe-
parte de reconocer la necesidad de incorporar conocimiento
científico y disciplinar en las formaciones profesionales, a rado. (…) En general, parece existir una tendencia a
fin de cualificar la educación que se brinda a los estudiantes un alejamiento de programas y escuelas profesionales
que optan por esta oferta y, al mismo tiempo, facilitar la con- secundarias institucionalmente diferenciadas, aunque
tinuidad educativa en la formación terciaria, pero también siguen existiendo en la mayoría de los países. Pero la
la necesidad de incorporar en la educación media general mayor parte de estas escuelas han perdido su tradicio-
componentes orientados a la formación de habilidades y al nal carácter terminal (dirigido a la provisión de fuerza
desarrollo de capacidades para el mundo productivo.” laboral) y han agregado elementos tradicionalmente
En la misma dirección, se sostiene en una publicación asociados con el sector secundario general-académico.
reciente del Banco Mundial sobre las tendencias de transfor- Otras escuelas se han elevado de estatus al ser redefini-
mación de la educación media a nivel global: das como programas técnicos o tecnológicos.”34

“La reforma curricular de la educación secundaria del 34 Banco Mundial (2007, pp. xxiv y 92-93), citado por Aristimuño y
siglo XXI está priorizando destrezas y competencias que De Armas (ob.cit. pp. 92-93).

41
Gráfico 24 siquiera finalizar la media básica). De acuerdo al MEC (2012 p.
Alumnos matriculados en ofertas de formación 138): “En 2010 el conjunto de instituciones con ofertas edu-
técnico-profesional en Uruguay, que no pertenecen cativas técnico-profesionales, sin incluir las pertenecientes
al CETP de la ANEP por área de conocimiento. a la ANEP o a la UDELAR, atendieron a 78.338 estudiantes, (…)
Año 2010. En porcentaje. 81,7% asistieron en Montevideo”. Como se puede apreciar en
el gráfico 24, el grueso de estas ofertas está orientado a la
formación en oficios y destrezas exigidos o demandados por
el mercado laboral.
Cabe destacar la similitud entre los ingresos y egresos
que se registran anualmente en este tipo de ofertas, tanto en
el sector público (respectivamente, 3.248 y 3.060) como en
el privado (respectivamente, 68.934 y 54.726).35 Aunque las
personas que egresan de este tipo de ofertas en un año deter-
minado no son necesariamente las mismas que ingresaron
ese año, dado que se trata de cursos relativamente cortos, es
factible que la mayor parte de los egresados corresponda a
Fuente: MEC (2012:137). personas que efectivamente se matricularon durante el año
“lectivo”, con lo cual los datos presentados constituirían una
prueba convincente de la tasa de egreso o graduación de este
tipo de cursos. Como se verá en las próximas páginas, la
Sin perjuicio de las controversias que se plantean en el brecha entre ingresos y egresos anuales en los distintos sec-
campo de las ciencias de la educación y la pedagogía, o en el tores de la educación terciaria o superior sigue siendo muy
terreno de las políticas educativas, en torno al balance desea- significativa en Uruguay.
ble entre educación media general y media técnica, o sobre
la expansión de esta última como estrategia para reducir Desde luego que la comparación entre estas ofertas de
el abandono escolar entre los adolescentes de los contextos formación técnico-profesional y la educación terciaria po-
de mayor vulnerabilidad, resulta evidente que la educación dría resultar espuria y aun arbitraria, en la medida que se
técnica o tecnológica, tanto en el nivel medio como en el comparan formaciones con distinto nivel de calidad, dura-
terciario, está llamada a ocupar un espacio cada vez más ción, complejidad y, por cierto, exigencia. No cabe esperar
relevante en los sistemas educativos y a ser una de las pa- los mismos niveles de eficiencia interna en formaciones de
sarelas educativas más escogidas por los estudiantes. En esta largo aliento, como son las de la educación terciaria (tanto
línea, resulta de especial interés examinar la magnitud que grados como postgrados), que en formaciones que pueden
tiene actualmente el conjunto de ofertas privadas y públicas resultar muy básicas y de corta duración, a las que acuden
(por fuera del sistema ANEP) de formación técnico-profe- personas que requieren una formación y una titulación que
sional, así como la capacidad que parecen tener para rete- los habilite o posicione de mejor forma para insertarse en
ner a su alumnado (una evidencia de su eficiencia interna). el mercado de trabajo o para mejorar su situación laboral.
Este fenómeno podría constituir un indicio de la potencial Sin perjuicio de las consideraciones expuestas, los da-
demanda que tendrían programas de segunda oportunidad tos presentados merecen atención. En primer término,
educativa dirigidos a los miles de adolescentes y jóvenes que estos datos indican que existe un amplio segmento de la
abandonan el sistema educativo sin haber podido completar
la educación media (en muchos casos, sin haber logrado ni
35 Ver MEC (2012, p. 138)

42
Tabla 8
Estudiantes matriculados en educación terciaria en Uruguay por tipo de oferta (ordenadas en forma
decreciente por su volumen). Valores absolutos. Años seleccionados entre 1960 y 2012 (o año más reciente).

18 / Educación
1960 1968 (i) 1974 1988 1999 2012 (ii)
UdelaR 15.320 18.610 26.220 61.428 70.156 109.563
1992 1995 2000 2005 2011
Educación Terciaria privada
5.170 10.915 10.828 12.552 23.949
(Universidad y otras instit.) (iii)
1990 1995 2000 2005 2011
Formación Docente 6.156 7.306 13.352 20.390 20.717
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la ANEP, el MEC y la UdelaR.
Notas: (i) El total censo 1968 no incluye 40 estudiantes matriculados en las Carreras de “Superior Técnica” y “Computación”;(ii) 109.563:
Representan inscripciones de estudiantes en algún Servicio Universitario; (iii) En el caso de educación terciaria privada se suma la matrícula
de las universidades privadas (en la actualidad, Universidad Católica del Uruguay, Universidad ORT, Universidad de Montevideo y Universidad
de la Empresa) y la de las instituciones universitarias privadas.

población que asiste a cursos de formación técnica por fue- La educación terciaria
ra del sistema de educación formal (incluso, descontando a Quien examine la trayectoria de las instituciones y las po-
quienes estudian idiomas, muchos de los cuales pueden ser líticas educativas en Uruguay durante las últimas tres o
estudiantes de los niveles formales de enseñanza). En la ma- cuatro décadas seguramente advertirá que uno de los nive-
yoría de los casos lo hace mediante el pago de matrículas o les de enseñanza donde se han producido mutaciones más
cuotas, lo cual revela tanto su interés por este tipo de for- significativas y de gran magnitud es la educación terciaria.
mación como la necesidad de adquirir destrezas u obtener En este sentido, resulta imposible soslayar la constitución y
acreditaciones para el mercado laboral. expansión de un sector privado en la enseñanza universi-
Los datos presentados muestran asimismo que las perso- taria. A la diversificación de la oferta universitaria privada,
nas que egresan por año de estas formaciones representan el se suma un proceso relevante de ampliación y desconcentra-
80% de los ingresos que se registran anualmente. Finalmen- ción territorial de la educación terciaria pública destinada a
te, estos datos reflejan la existencia de un conjunto amplio la formación de docentes. Finalmente, la Universidad de la
de instituciones, de mayor o menor envergadura, que tienen República ha experimentado diversos procesos de cambio,
cierta capacidad para brindar ofertas de formación técnica que por su envergadura han contribuido a reconfigurar el
a casi 80 mil personas. Estas instituciones, potencialmente, panorama de la educación terciaria en el país: la diversi-
podrían constituir una plataforma, junto a otras institucio- ficación de su oferta, jalonada por la creación hace más de
nes de educación formal, para el desarrollo de programas veinte años de nuevas facultades (como la de Ciencias y la
de segunda oportunidad educativa, destinados a los miles de de Ciencias Sociales) y por el crecimiento de los programas
jóvenes que no han logrado completar los niveles básicos de postgrados; el vertiginoso crecimiento de su alumnado;
de enseñanza y que, de algún modo, están insertos de modo su progresiva desconcentración en el territorio, entre otros.
precario en el mercado laboral. Las transformaciones reseñadas han estado asociadas a
un crecimiento significativo del alumnado de la educación
terciaria: de 61 mil alumnos a casi 110 mil en la Universi-
dad de la República entre fines de los años ochenta del siglo

43
Gráfico 25 Gráfico 26
Ingresos y egresos por año en las instituciones Alumnos matriculados en instituciones de educación
universitarias de Uruguay por tipo de terciaria pública dedicadas a la formación docente y
administración. Serie 1960-2012 para Udelar egreso anual en Uruguay (ANEP). Serie 1995-2011.
y 2000-2012 para el sector privado. En valores absolutos.

Fuente: elaboración propia a partir de información de la Dirección Fuente: elaboración propia a partir del Observatorio de Educación de
General de Planeamiento de la Universidad de la República (2011, ANEP para la información sobre matrícula (http://www.anep.edu.uy/
pp. 101 y 123) y del MEC (2013). observatorio/paginas/matricula/matricula_formdocente.html) y egresos
(http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/resultados/resultados_
formdocente.html).

pasado al presente; de 5.170 a 23.949 (casi cinco veces más) La relación entre los ingresos y egresos de alumnos que
en el conjunto de las instituciones privadas de educación se producen año a año está lejos de ser satisfactoria. Como
terciaria entre 1992 y 2011; de 6.156 a 20.717 en el subsistema se advierte en el gráfico 25, durante 2012 egresaron de la
de formación docente dependiente de la ANEP entre 1990 y Universidad de la República 6.315 jóvenes y adultos, frente
2011. Como ya se mostró en las páginas anteriores (gráfi- a los 19.334 que ingresaron en 2011 o los 17.584 que ingre-
co 6), entre 1992 y 2011 la matrícula de educación terciaria saron —promedio simple— desde 2004 a 2008 (36%).36 La
(universitaria y no universitaria, pública y privada) pasó de educación terciaria privada presenta datos similares a los
73 mil alumnos a 155 mil: un crecimiento del 112% en un del sector universitario público, pese a que se podría supo-
período de escaso crecimiento poblacional. ner, a priori, que el menor número de alumnos, su perfil
La tendencia a la expansión de la educación terciaria, socio-económico, el pago de matrículas, cuotas o créditos,
producto en gran medida de la ampliación del alumnado de debería operar como incentivo para la permanencia dentro
educación media y de la efectiva universalización del egre- del sistema educativo y, por lo tanto, para que los egresos
so de la educación primaria, coloca sobre la mesa asuntos representen una proporción alta con relación a los ingresos.
vinculados a la calidad de las trayectorias educativas: la re- En 2012 egresaron del conjunto de instituciones privadas de
lación entre ingresos y egresos, las tasas de finalización o
graduación, la eficiencia interna de la educación terciaria,
36 Consideramos este promedio a fin de comparar el número de
etc. En este sentido, uno de los desafíos que comparten todos egresos de 2012 con un período de tiempo —entre cinco y nueve
los sectores, subsistemas u ofertas de educación terciaria en años antes de 2012— en el que la mayoría de estos egresados segura-
Uruguay es el de incrementar los egresos. mente ingresó a la universidad.

44
Gráfico 27
Ingreso de alumnos y graduados en programas
universitarios de postgrado en Uruguay por tipo de
educación terciaria 1.470 jóvenes y adultos, frente a los 3.839 administración (público y privado).

18 / Educación
alumnos que ingresaron ese año o los 2.846 que ingresaron Años seleccionados entre 2001 y 2011. En miles.
en promedio entre 2004 y 2008 (51,7%).
El panorama en el tercer subsistema de educación ter-
ciaria con el que cuenta Uruguay (el que conforman las ins-
tituciones de formación docente dependientes de la ANEP) se
asemeja, por cierto, al de la UDELAR y al del sector privado
con respecto a la relación entre ingresos, matrícula y egre-
sos. Esto indica que el nivel terciario comparte en su con-
junto el gran desafío de lograr que el grueso de sus estudian-
tes finalice la formación de grado. Como se puede advertir
en el gráfico 26, mientras la matrícula de formación docente
se multiplicó casi por tres entre 1995 y 2011 (de 7.306 alum-
nos a 20.717), los egresos anuales apenas crecieron de 940 a
1.286. Aún más preocupante resulta constatar una tendencia
al descenso en el número de egresados del sector desde 2005
en adelante.
Al notable crecimiento de la matrícula global de la edu- Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012: 133) y la Dirección
cación terciaria que se ha registrado durante las últimas General de Planeamiento de la Udelar (2011, pp. 143 y 153).
tres décadas, así como al incremento del número absoluto
de egresados (sin perjuicio de la preocupante brecha entre representa una de las claves más relevantes del cambio que
ingresos y egresos), se suma en los últimos diez años otro se está operando en el sector de la enseñanza terciaria. La
cambio cuantitativo y cualitativo de gran significación por novedad, por así decirlo, de este subsector debería permi-
su potencial impacto en la capacidad del país para produ- tir desde el comienzo alcanzar niveles de eficiencia inter-
cir conocimiento científico e innovación: la expansión de la na adecuados, a fin de asegurar un número significativo y
oferta y la matrícula de cuarto nivel, tanto en lo que refiere creciente de profesionales altamente especializados. Incre-
a los postgrados de corte profesional como a los programas mentar el quantum de profesionales con títulos de maestría
académicos de maestría y doctorado. Entre 2001 y 2011 los y doctorado —ya sea mediante formaciones brindadas por
ingresos o inscripciones a programas de postgrado dentro las universidades uruguayas, o gracias al retorno de profe-
de la UDELAR pasaron de 981 a 1.968 alumnos, al tiempo que sionales e investigadores académicos formados en otros paí-
en el conjunto de universidades privadas pasaron de 306 a ses— constituye uno de los desafíos principales que enfrenta
1.355. Al comparar los datos de ingresos y egresos en este Uruguay, en dirección a lograr una mejor interface entre la
nivel educativo se advierte, nuevamente, una distancia que producción de conocimiento básico, el desarrollo de innova-
debe ser reducida (gráfico 27). (De acuerdo a los datos más ciones y los procesos productivos.
recientes publicados por el MEC en diciembre de 2013, en Un indicador que permite apreciar la dimensión del
2012 los ingresos a la Udelar ascendieron a 1990 y los co- campo científico es la relación entre el número de investiga-
rrespondientes al sistema privado llegaron a 1589.) dores y la población. Uruguay se encuentra entre los países
La expansión de las ofertas y de la matrícula de progra- latinoamericanos con mayor número de investigadores en
mas de postgrado, en sus diversas manifestaciones o mo- ciencia y tecnología que trabajan a jornada completa con
dalidades (diplomas profesionales, maestrías y doctorados), relación a la población del país (520 por cada millón de

45
habitantes), un poco por detrás de sus dos grandes vecinos, sin modificar en forma significativa el nivel de escolariza-
Argentina y Brasil. Sin embargo, esta cifra dista de ser satis- ción de sus generaciones más jóvenes,39 en el mediano y
factoria si se compara al país con las sociedades más desarro- largo plazo tal ampliación reclamaría un incremento sig-
lladas. La ratio registrada en Uruguay es notoriamente menor nificativo y sostenido de la formación de recursos humanos
al promedio observado entre los países de Europa Occidental de alto nivel en el país. Alcanzar niveles de egreso cuasi
y América del Norte (4.223 investigadores por cada millón universales en la educación media superior y generalizar el
de habitantes), así como al promedio que se registra entre acceso a la educación terciaria son, precisamente, algunas de
algunos de los países de Oceanía y Asia económicamente más las condiciones principales para “quitarle el techo” al desa-
pujantes (4.490).37 rrollo del país.
Los datos presentados dan cuenta del largo trecho que
aún debe recorrer Uruguay para fortalecer los estamentos de
mayor capacidad y, en particular, para solidificar una potente Condiciones para el desarrollo de la
comunidad científica, considerando el desafío permanente educación
—y cada vez más apremiante— de agregar cada vez más Un examen riguroso de la situación actual del sistema
valor a la producción. En este sentido, otra de las buenas educativo uruguayo, y más aún la revisión de su evolución
noticias que merecen ser destacadas es el crecimiento en los reciente y la proyección de su probable trayectoria, resul-
últimos años de los recursos destinados a la innovación y el taría insuficiente o parcial si los recursos destinados a la
desarrollo, junto a la constitución de la Agencia Nacional de educación no fuesen objeto de una consideración especí-
Investigación e Innovación. fica. En esta línea una primera aseveración —por cierto,
Sin desmerecer el valor de los cambios destacados (la inequívocamente respaldada por la evidencia empírica—
expansión de la matrícula para la formación de cuarto nivel, que corresponde realizar es que Uruguay nunca destinó
el aumento del número de investigadores con relación a la una porción significativa de su PIB ni del gasto público
población o la PEA y el incremento de los recursos destinados total a la educación pública. Por cierto, Uruguay no se
a I&D), resulta evidente que uno de los factores que impiden ha destacado durante el siglo XX (en particular, durante la
o enlentecen la expansión del campo científico-tecnológico segunda mitad del siglo pasado) por asignar una alta prio-
refiere a los niveles de formación educativa que alcanzan los ridad macroeconómica y fiscal a los recursos destinados a
jóvenes uruguayos (la población que teóricamente debería la educación pública y a la educación en general. Esta nota
nutrir la renovación del elenco científico nacional). En este característica se ha comenzado a corregir en los últimos
sentido, la evidencia empírica muestra una robusta relación ocho o nueve años. En tal sentido, la información presen-
positiva entre el nivel educativo general de los habitantes tada en el gráfico 28 muestra claramente el quiebre que se
en un país y la magnitud de su comunidad científica con produce a partir de 2005 con un sostenido incremento del
relación a la población. gasto público en educación medido como porcentaje del
Aunque podría imaginarse a corto plazo un escenario en PIB, es decir, de la prioridad macroeconómica asignada a
que el sistema científico uruguayo intentara expandirse38, la educación pública en todos sus niveles.

37 Ver: Caetano y De Armas (2012). 39 Como se advierte en el gráfico 36, existe cierta dispersión de casos
38 Mediante el reclutamiento de un mayor número de estudiantes en torno a la relación entre ambas variables. Así, es posible identifi-
universitarios para la labor científica (en detrimento de perfiles de car observaciones (países) que pese a tener tasas de matriculación
egreso de corte más profesional), el estímulo al regreso a Uruguay de en la educación media superior relativamente parecidas (entre 80% y
científicos afincados en el exterior, la captación de investigadores de 100%), exhiben valores muy diferentes en la ratio entre investigadores
otros países para que se afinquen en el país, etc. y población (entre 500 y 5.000).

46
Gráfico 28
Gasto público en educación en Uruguay.
Serie 2004-2011. En porcentaje del PIB.

18 / Educación
José Gabriel Palomeque. Informe sobre el estado
de la educación, 1855

“La organización regular de tan útil como importante


Institución (la escuela), se resiente de la falta de re-
cursos pecuniarios. Los profesores impagos, los alum-
nos sin texto, los establecimientos sin útiles ni mate-
riales que los sirvan, lo dificultan a punto de hacerse
ilusoria la enseñanza. Esta malísima situación ofrece
un campo vasto para abundar en argumentos (…).

Pero, considerando suficientes los detalles que que-


dan indicados, para llamar la atención del Instituto
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012: 167). sobre la necesidad de fundar y organizar la educación
popular bajo bases seguras, me abstendré de ello,
expresando solo que el éxito favorable de ese mejo-
Como se puede apreciar en el gráfico 29, el aumento del
ramiento depende esencialmente de la exactitud en
gasto público en educación medido como porcentaje del PIB el pago de los Profesores, de la provisión de libros de
que se registró en Uruguay durante el segundo lustro de lectura y útiles de las escuelas, del interés que ani-
este siglo, acerca al país al promedio de su región y al de los me a las autoridades locales, de la moralidad de los
países más desarrollados: respectivamente, 4.4, 4.8 y 5.2.40 institutores, de la disciplina de los alumnos y de la
obligación de los padres de familia en orden a la con-
Quizás el dato más relevante que surge de la informa- currencia de sus hijos a las escuelas. Trabajar, en este
ción presentada en el Gráfico 29 remite a la distribución de sentido, para que los hábitos, el orden y el progreso
los recursos entre niveles de enseñanza. Mientras Uruguay se arraiguen en nuestros habitantes, es la tarea más
destina una tercera parte del gasto público educativo a la en- penosa de que debe ocuparse el Instituto (…).”
señanza media41, los países de Europa Occidental y América
del Norte dedican en promedio el 40% y los países de Europa
Central y del Este el 42%.42 Aunque se puede comprender que media son los que realizan un mayor esfuerzo macroeconó-
la educación media tenga en Uruguay, así como en el resto mico y fiscal en este tramo de la enseñanza. En ese sentido,
de los países de la región, un peso más bajo que la educación si bien la dotación de recursos no garantiza por sí sola mejo-
primaria en la distribución del gasto público educativo del res resultados en educación, resulta razonable pensar que el
que se advierte en los países más desarrollados, no se debe objetivo de la universalización de la educación media recla-
subestimar que los países que han logrado, efectivamente, ma, como mínimo, repensar la distribución de los recursos
universalizar de modo efectivo el egreso de la educación
entre niveles de educación.
40  Entre los países del MERCOSUR el promedio fue 4.9% en 2009, en Por último, al examinar el esfuerzo macroeconómico
tanto entre los de la UNASUR se ubicó en 4.5% (MEC 2010, p. 17). total que Uruguay realiza para financiar la educación (es
41 Estimación a partir de MEC (2010, p. 92) y datos de ejecución de decir, la suma del gasto público y el gasto privado o de
ANEP. “bolsillo”), se advierte que el país destina una porción del
42 En promedio, los países de América Latina y el Caribe asignan 31%. PIB similar a la que dedican en promedio los países de su

47
Gráfico 29
Gasto público por nivel educativo en países por región.
Año 2009. En porcentajes del PIB.

Carlos Contrera

Fuente: Aristimuño y De Armas (2012: 45).

región (5.6% y 6.2% respectivamente) y relativamente cer-


cana a la que se registra entre los países de Europa (6.4%).43
En conclusión, Uruguay se halla en el presente, merced
al incremento del gasto público destinado a la educación que
experimentó en los últimos ocho o nueve años, en una posi-
ción similar a la de sus vecinos y relativamente próxima a la
de los países más desarrollados. Esta aseveración no supone,
por cierto, desconocer ni subestimar la brecha que aún sepa-
ra a Uruguay de los países más desarrollados, en los que esa
levemente mayor asignación relativa implica, habida cuenta
de sus niveles per cápita de producto, una muy superior do-
tación medida en términos absolutos.

43 Ver Aristimuño y De Armas (2012, p. 47).

48
Los retos del presente: José Pedro Varela,

18 / Educación
Discurso pronunciado en el Club Universitario,
equidad y calidad en los 1868.

resultados “¿Qué le falta a América Latina del Sur para ser asien-
La educación en Uruguay se enfrenta a dos retos asociados e to de naciones poderosas? Digámoslo sin reparo: ins-
trucción, educación difundida en la masa de los ha-
impostergables: por un lado, acrecentar el nivel educativo de
bitantes para que sea cada uno elemento y centro de
su población, lo que implica trabajar sobre las generaciones producción y de riqueza, de resistencia inteligente
más jóvenes que aún están en el sistema educativo y operar contra los bruscos movimientos sociales, de instiga-
sobre decenas de miles de jóvenes que han abandonado la ción y freno al gobierno. El despotismo, la libertad,
educación con un bajo nivel de escolarización; por otro lado, la monarquía, la república, no cambiarán la esencia
reducir la inequidad en los resultados educativos (aprendiza- de las cosas; la libertad, porque deja libres las pa-
jes, titulación, etc.). siones sin inteligencia; el despotismo, porque aplas-
Incrementar el capital educativo de la población consti- ta las pocas fuerzas útiles y agrava el mal futuro en
busca de un reposo efímero; la república, porque no
tuye una de las condiciones necesarias para alcanzar en las se gobierna a sí misma; la monarquía, porque a los
próximas décadas un crecimiento económico sostenido, que males conocidos añade el trabajo de crear uno nuevo
contribuya a dejar atrás el patrón de volatilidad que caracte- y el dispendio de mantenerlo. La educación, en ver-
rizó la trayectoria de la economía uruguaya durante la se- dad, es lo que nos falta, pero la educación difundida
gunda mitad del siglo XX.44 Reducir las disparidades en los en todas las clases sociales, iluminando la conciencia
logros educativos entre los distintos estratos socioeconómicos oscurecida del pueblo y preparando al niño para ser
contribuirá a modelar una distribución del ingreso más equi- hombre y al hombre para ser ciudadano. (…) la for-
tativa y, de ese modo, a fortalecer la integración social. En ese ma de gobierno republicana, pide el concurso a todos
sentido, merece especial atención el examen de inequidades los ciudadanos y concede a todos el derecho de influir
en los resultados educativos que Uruguay aún exhibe y que, directa y poderosamente en la dirección de todos y
cada uno de los intereses generales del país. Es la opi-
salvo en algunas áreas, dimensiones e indicadores (por ejem- nión pública la que lleva a las cámaras y al gobierno a
plo, los indicadores de repetición en la educación primaria los hombres encargados de dictar las leyes y de regir
analizados páginas atrás), se han mantenido incambiadas en al Estado; y la opinión pública será ilustrada y justa
los últimos años. Los datos presentados en la Tabla 9 ilus- cuando el pueblo sea justo e ilustrado, será confusa y
tran cuatro clivajes que determinan muy dispares resultados mezquina cuando el rayo bendito de la educación no
educativos: la condición socioeconómica de las personas, el haya disipado las tinieblas de la ignorancia popular.
género, el área geográfica en la que residen y su ascendencia (…) la escuela común tiene en las democracias la in-
racial. Como se puede advertir, la probabilidad que tiene un mensa ventaja de aproximar y fundir las clases socia-
joven que integra los estratos económicos bajos de la pobla- les. Pobres y ricos, los niños que se eduquen juntos en
ción de culminar la educación media superior es significa- los mismos bancos de la escuela, no tendrán despre-
cio ni antipatía los unos por los otros. Por el contrario,
tivamente menor a la que se aprecia entre los jóvenes de educándose separadamente las clases pudientes de
los estratos altos. Mientras el 72,2% de los jóvenes del quintil la sociedad, se acostumbran desde temprano a des-
de ingresos más alto finalizó la educación media superior preciar al pobre que recibe su educación gratis en las
(10 puntos menos que el promedio de los países de la OCDE), escuelas del Estado, y las clases pobres ven con en-
cono a las ricas que continuamente hacen pesar sobre
44 Sobre este punto se recomienda ver: Bértola y Bittencourt (2005 ellas la influencia y el poder que les da la riqueza.”
y 2007).

49
Tabla 9
Adolescentes y jóvenes que completaron la educación primaria y la educación media en Uruguay
por nivel de ingresos de sus hogares, área geográfica de residencia, género y ascendencia racial.
Circa 2011. En porcentaje.
Ingresos Área geográfica Género Ascendencia racial
Quintil 1 Quintil 5
Resto de la
(más bajos (más altos Interior Montevideo Varones Mujeres Afrodescendientes
población
ingresos) ingresos)
14 y 15 años
que culminaron 94,1 99,6 96,3 93,8 95,8 97,7 94,6 97,1
Primaria
21 y 22 años
que culminaron 9,6 72,2 25,0 40,6 30,7 44,4 16,0 39,7
Media Superior
Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012:78 y 80), MEC (2011: 56) y cálculos propios de los micro datos dela Encuesta Continua de Hogares
2012 del INE.

apenas el 9,6% (uno en diez) de los jóvenes del quintil más tencia de mecanismos que reproducen desigualdades en el
bajo alcanzó este nivel de escolaridad. Asimismo, mientras el mercado de trabajo (habida cuenta de la brecha salarial que
40,6% de los jóvenes que residen en Montevideo completaron aún subsiste entre mujeres y varones) y en el sistema polí-
la educación media superior, sólo el 25% culminó este ni- tico, considerando los bajos niveles de participación efectiva
vel entre sus coetáneos de los departamentos del interior del de las mujeres en cargos del Ejecutivo y Legislativo.
país. Por último, si examinamos el nivel de logros educativos Por último, en este rápido repaso de las brechas en los
en los distintos colectivos raciales se advierte con claridad la logros educativos que aún se observan en Uruguay, una me-
brecha histórica en perjuicio de la población negra en el país. rece especial atención tanto por su magnitud como por el
Al examinar los logros educativos a partir del clivaje espacio marginal que se le ha dedicado hace algunos años
de género se observa que las mujeres uruguayas tienen un en los análisis de situación: nos referimos a las personas con
nivel educativo mayor que el de los varones. El 44,4% de discapacidad. Considerando a toda la población de 25 o más
las mujeres completó la educación media superior frente al años con alguna discapacidad (no solo quienes presentan un
30,7% que se registra entre los varones. En parte como re- grado severo, sino también quienes tienen un grado mode-
sultado de esa diferencia, aproximadamente dos tercios de rado o leve), más de un tercio no logró completar ni siquiera
la educación primaria, y solo el 13,7% logró culminar la edu-
la matrícula de educación terciaria corresponde a mujeres.
cación media superior.45
El predominio de las mujeres en los tramos educativos
Los datos examinados muestran con claridad los múlti-
más altos no implica necesariamente que el clivaje de género
ples clivajes que determinan la disparidad en los logros edu-
en su perjuicio no opere o se manifieste de otras formas: cativos, al tiempo que trazan una hoja de ruta sobre los desa-
por ejemplo, en los estereotipos, códigos culturales, valores fíos que el sistema educativo debe enfrentar para democratizar,
y actitudes que el sistema educativo coadyuva a reproducir.
En cualquier caso, el hecho de que las mujeres tengan en 45 Elaboración propia a partir de Comisión Nacional Honoraria del
Uruguay desde hace muchas décadas un mayor nivel de es- Discapacitado (2004). Encuesta Nacional de Personas Con Discapaci-
colarización que los hombres pone de manifiesto la exis- dad. Informe Final. Ed. INE: Montevideo, p.25.

50
Gráfico 30
Máximo nivel de escolarización alcanzado entre
jóvenes uruguayos de 21 a 29 años de edad.
Año 2009. En porcentajes.
en forma efectiva, el conocimiento. Estas notas de inequidad

18 / Educación
que el sistema educativo uruguayo exhibe merecen particular
atención si se considera su potencial impacto sobre la ca-
lidad de la democracia. Si bien la relación entre equidad y
democracia no es simple, ni directa y menos aún mecánica,
se puede sostener que la reproducción de un sistema demo-
crático resulta más probable en una sociedad integrada y con
perfiles igualitarios que allí donde se advierte un alto nivel
de polarización socio-económica y una estratificación rígida
que obstaculiza la movilidad social.
Si se analizan los niveles de finalización de la educación
primaria y media entre los jóvenes uruguayos (por ejemplo,
quienes tenían entre 21 y 29 años de edad en 2009), con relativa
facilidad se podrá identificar una distribución de la población
juvenil en “tercios”. El primero de estos tercios está confor-
mado por los jóvenes que no lograron completar la educación
media básica (nivel educativo que es obligatorio en el país des-
de hace más de cuatro décadas): 30,6% entre los de 21 a 23 años
de edad, 33,6% entre los de 24 a 26 y 36,9% entre los de 27 a 29
(gráfico 30). Dentro de este grupo se hallan quienes ni siquiera
pudieron finalizar primaria: desde 2,8% entre los de 21 a 23
años de edad a 4% entre los de 27 a 29 años. Fuente: Caetano y De Armas (2011: 374).
El segundo tercio está conformado por aquellos que fi-
nalizaron la educación media básica pero no lograron —o greso y en la integración social. Estos jóvenes que se están
muy probablemente no logren, si es que aún concurren a un incorporando —de alguna forma— al mercado laboral y
centro de enseñanza, considerando el “rezago educativo” que que están formando nuevas familias presentan un capital
presentan — finalizar la educación media superior: 34,7% educativo inferior al de sus pares en los países más desarro-
entre los de 21 a 23 años de edad, 31,2% entre los de 24 a 26 llados y de la región, lo cual representa, más allá de debates
y 29,4% entre los de 27 a 29. sobre la consideración económica de los logros educativos,
un serio hándicap para su desarrollo personal y para el de-
Finalmente, el tercer tercio está integrado por quienes sarrollo nacional.
completaron la educación media superior: desde 34,7% entre
los de 21 a 23 años de edad a 33,7% entre los de 27 a 29.46 Por otra parte, el hecho de que una porción significativa
de la población económicamente activa esté distribuida de
Esta distribución en “tercios” de los jóvenes uruguayos esta forma constituye un serio obstáculo para alcanzar en el
impacta a mediano y largo plazo en la distribución del in- mediano y largo plazo una mejor distribución del ingreso.
Por último, un país “partido en tercios” en términos educati-
vos también puede deparar efectos igualmente regresivos en
46 Un dato a destacar es que la probabilidad de culminar la educa-
ción media básica habría aumentado en los últimos años —aunque en
términos de integración social y política..
forma modesta —, si se comparan los valores registrados en estos tres
grupos de edad: 63.1% entre los jóvenes de 27 a 29 años, 66,4% entre
los de 24 a 26, y 69,4% entre los de 21 a 23 años.

51
Mirada prospectiva: ¿cómo su tiempo (…). La reforma es de cambio de mentalidad de pro-
fesores, estudiantes, del medio ambiente”.
será la educación en las Por aquellos mismos años, la Comisión de Inversio-
nes y Desarrollo Económico (CIDE) incorporaba en su Plan
próximas décadas? Nacional de Desarrollo Económico y Social (1965-1974) un
Como en otros momentos de la historia uruguaya pero tal capítulo central para el plan de educación. En sus reco-
vez con una radicalidad y una urgencia inéditas, a la hora de mendaciones sobre “medidas y acciones” incorporaba ini-
una prospectiva insoslayable, el Uruguay debe concentrar su ciativas como las siguientes: “extensión de la enseñanza
mirada en la educación. En forma algo paradójica, factores preescolar al 50% de las edades de cuatro y cinco años”;
tan diversos como la revolución científico-técnica contem- “enseñanza de tiempo completo para el 20% del alumnado
poránea, las oportunidades emergentes de una década de cre- de las escuelas urbanas”, con especial énfasis en su radi-
cimiento económico ininterrumpido, los desafíos de profun- cación en zonas vulnerables; “extensión del período de
dizar la integración social como un cimiento fundamental clases a doscientos días”; “creación de aulas”; “política edu-
del “salto al desarrollo” y, también, el reconocimiento de los cativa diferenciada por medios socio-culturales”; “política
bloqueos que han debido enfrentar las iniciativas de reforma de becas” para garantizar el acceso de alumnos de barrios
educativa en los últimos treinta años, entre otros, convergen carenciados; “estímulo a la mayor dedicación docente y a
todos en reforzar la vieja convicción de que el Uruguay juega la investigación científica y tecnológica”; “organización de
buena parte de su pleito por un futuro mejor en la transfor- una Facultad de Educación”; superación de la fragmen-
mación de la educación en todos sus subsectores. tación de las políticas educativas a través de la “creación
Hace cincuenta años, como señalamos al comienzo de este del Consejo Superior de Educación”; establecimiento de
trabajo, en condiciones mucho más acuciantes e inciertas, el una Oficina de Planeamiento Educativo para el diseño y la
Uruguay también buscaba una alternativa de futuro con uno promoción de “soluciones integradas para los problemas
de sus focos puestos precisamente en la reforma de la ense- educativos”; entre otras similares.47
ñanza. Algunas de las reflexiones de entonces, como vimos, Sorprende en verdad la vigencia y también la persisten-
todavía mantienen una vigencia inquietante. Desde las páginas cia de muchas de estas propuestas entre nosotros. Sin duda
de Marcha, Julio Castro advertía que en educación no había que resulta una prueba acabada de la capacidad prospectiva
“revoluciones autónomas”, que “el Uruguay del futuro” con- de aquellos hombres que sabían mirar lejos. Pero también
tendría “en su quehacer educativo, buena dosis del Uruguay constituye una comprobación desencantada de hasta qué
actual”, que había que reconocer que “tal vez uno de los padres punto durante medio siglo ha costado mucho estar a la altu-
más indolentes (fuera) el propio Estado” y que la ausencia en ra de las circunstancias para concretar y proyectar muchas
el país de un “plan de su futuro desarrollo” hacía que tampoco iniciativas ya entonces planteadas. Como hemos visto y como
hubiera una orientación estratégica para “su política educa- insistiremos, hay que vencer el prejuicio que lleva a la deriva
cional”. Antonio Grompone, por su parte, desde las mismas perezosa de la versión catastrofista sobre que en educación
páginas de Marcha enfatizaba sobre la necesidad de que la edu- “nada se ha hecho”. A lo largo de todo este estudio se ha bus-
cación influyera en la movilidad social, en un Uruguay en el cado ser muy rigurosos a la hora de medir logros y fracasos,
que advertía que “la iniciativa individual [parecía] anestesiada”. avances y estancamientos, de modo de proponer como punto
Al mismo tiempo, remarcaba el carácter impostergable de la de partida para la prospectiva un diagnóstico equilibrado y
reforma educativa, fundamentando su convicción en asevera- preciso, con un balance serio de fortalezas y debilidades a
ciones tan radicales como las que siguen: “No es que la ense- la hora de proyectar las reformas necesarias para mejorar
ñanza esté en crisis; estuvo siempre en crisis porque en todo
tiempo se adaptó a su época. (…) [Pero ahora] debe orientar a 47  Garcé, (2002, pp. 68 y 69).

52
Carlos Contrera
la educación uruguaya de las próximas décadas. La calidad el sistema educativo uruguayo exhibe fortalezas y progresos,
Carlos Contrera

18 / Educación
de la prospectiva tiene que ver con el rigor y la precisión de pero también aspectos que denotan debilidad y, sobre todo,
la retrospectiva y del diagnóstico. Se trata también de volver asignaturas pendientes que debe rendir y superar a corto
a unir las raíces con el futuro. plazo, si es que Uruguay pretende en las próximas genera-
La vieja tríada de la utopía educativa uruguaya (gratui- ciones —y no se trata de un objetivo inalcanzable— alcanzar
dad, obligatoriedad y laicidad), su resignificación posterior la condición de un país desarrollado. Para ello hay tareas
en la jerarquización de los valores y objetivos del progreso, que en cualquier diagnóstico y desde cualquier perspectiva se
la ciudadanía y la vocación cosmopolita, encuentran traduc- imponen como indispensables e impostergables.
ciones muy concretas en el presente y de cara a las próximas Uruguay requiere incrementar el capital humano de su
décadas de quehacer educativo. Se trata de profundizar en la población joven, lo que implica, por un lado, elevar las ex-
ampliación de la cobertura educativa, con énfasis en la in- pectativas de permanencia y egreso de la educación formal
clusión de los sectores más vulnerables y en confirmar para (no solo la pre-terciaria, sino también la superior) que tienen
todos la posibilidad (y cada vez más la necesidad) de una en- los niños, adolescentes y jóvenes que aún están estudiando, y,
señanza permanente a lo largo de toda la vida de los ciuda- por otro, lograr reinsertar en alguna modalidad o tipo de cau-
danos. Como complemento natural del principio anterior, ce educativo a los centenares de miles de jóvenes y adultos jó-
se trata de mejorar la calidad de la educación en todos sus venes que no lograron alcanzar niveles básicos de formación.
niveles, con el objetivo concreto de la igualdad genuina de Otro gran imperativo que debe guiar la acción refiere a lograr
oportunidades y del más amplio despliegue de los talentos el incremento del patrimonio educativo nacional reduciendo
y capacidades de todos. Y por cierto que en los contextos al mismo tiempo la brecha o disparidad entre los uruguayos
actuales no puede haber sinergia posible entre ampliación de los distintos contextos socioculturales.
de la cobertura y mejoramiento constante de la calidad Los objetivos identificados y las tareas que su consecu-
educativa sin la promoción radical de la innovación y de ción demanda exigen una reflexión sobre la propia natu-
la investigación, con las adaptaciones y singularidades que raleza del cambio educativo: ¿Reforma integral del sistema
requiere una integración social genuina que no penali- educativo? ¿Intervenciones de carácter incremental? ¿Mejo-
ce la diversidad y el pluralismo sino que lo promueva en ra permanente? ¿Revolución educativa?
la mejor forja de cada alumno. Como decía el inspector
batllista del Novecientos, Abel J. Pérez, la necesaria lucha Como las experiencias internacionales y también las
por la verdadera igualdad en la educación no puede nunca nacionales lo indican de manera fehaciente, el “cómo” se
concluir en la “comunidad solidaria de la mediocridad”. cambia en educación es tan importante como el “qué” cam-
Mucho más hoy, cuando la educación puede dejar de ser biar. No todas las sociedades cambian igual. Tampoco una
un instrumento de integración social para convertirse en misma sociedad lo hace del mismo modo en momentos y
el principal vector de la desigualdad. contextos diferentes.
Tras haber analizado la evolución del sistema educati- Para emprender la tarea con un talante moderadamente
vo uruguayo en la larga duración (desde su temprano de- optimista, resulta de interés advertir algunas “buenas noti-
sarrollo al largo estancamiento), su trayectoria en los casi cias”. Para ello, como se ha señalado, resulta indispensable
treinta años transcurridos desde la restauración democrática partir de diagnósticos certeros, que con igual celo identifi-
de 1985, los desafíos que debe enfrentar en dirección a me- quen fortalezas y reconozcan debilidades y fracasos.
jorar la calidad de sus resultados y reducir las brechas de En el Uruguay de hoy, para ello debe superarse un pre-
inequidad, se impone un intento —inevitablemente provi- juicio ampliamente negativo, que ha permeado al conjunto
sorio — de balance y, aún más relevante y útil, un ejercicio de la sociedad y que a menudo se funda en una comparación
prospectivo. Como ya se señaló en las páginas precedentes, inadecuada con un pasado idealizado.

55
En esa dirección, si bien es cierto —y muy preocupan-
te— que el capital educativo de los uruguayos de entre 30 y
50 o hasta 60 años de edad es relativamente parecido, lo que
Clemente Estable. “Esto no es un prólogo”,
en Revista Nacional Nº 107, 1947
da cuenta de un escaso o muy moderado progreso en térmi-
nos de graduación o de años de educación formal aprobados,
“Muchas de las reformas pedagógicas resultan, a la pos- es posible advertir un quiebre en las generaciones más jó-
tre, esto: sustituir una rutina por otra rutina… Hay que venes: concretamente, en quienes tienen hoy menos de 35
superar la rutina y también la improvisación (…). Uno de años de edad. Como se puede apreciar en el gráfico 31, al
los mayores enemigos del progreso en la enseñanza lo examinar el porcentaje de personas que logran finalizar la
constituyeron quienes fácilmente reforman todo, super- educación media superior tomando la población que tenía
ficializándolo todo. Y una de nuestras debilidades está en entre 33 y 52 años de edad en 2011 se advierte un escasísimo
reformar antes de formar y entonces, se deforma lo que progreso en términos de graduación (entre 27,4% y 30,9%).48
de algún modo iba formándose... En la vida sólo cuenta Sin embargo, cuando se mide este indicador entre quienes
para siempre lo que con ella avanza siempre. Más que re-
tenían hasta 32 años de edad en 2011 se constata un salto de
forma que por un lado todo lo niegue y por el otro todo lo
acepte, la enseñanza requiere constantes mejoramien- relativa importancia en los niveles de egreso de la educación
tos. Nada se cambia de golpe en la vida del espíritu. Y media superior. Si se compara a quienes tenían entre 33 y
sin interior ¿qué es el exterior? Toda sana evolución va de 36 años con quienes tenían entre 25 y 28 (por así decirlo,
dentro afuera, de abajo arriba. He ahí una observación los hermanos mayores y menores), se aprecia un salto de
del filósofo Hoffding, que debe tenerse presente cuando 30,9% a 39,2%. Este sostenido crecimiento se registra entre
se trata de reformas.” quienes (los que tenían como máximo 32 años de edad en
2011) fueron ingresando a la educación media superior en la
segunda mitad de los años noventa del siglo pasado y que se
incorporaron a la educación primaria —grosso modo— luego
de la dictadura. En definitiva, se trata de quienes crecieron
como estudiantes bajo la influencia de las políticas educati-
vas que las sucesivas administraciones de gobierno fueron
impulsando desde el regreso a la democracia. Como también
se advierte en el gráfico 31, este aumento permite proyectar
Carlos Vaz Ferreira, Lecciones sobre Pedagogía una tendencia al alza en los niveles de egreso de la educación
y cuestiones de enseñanza. Vol. 2. Montevideo, media básica y, por lo tanto, un acercamiento tendencial a su
Cámara de Representantes, 1957, pp. 45, 48 y 49 universalización, aunque sin dudas con un ritmo que resulta
insuficiente si se compara a Uruguay con algunos de sus
“… a veces (…) el exceso de pasado, la carga de un vecinos de la región.
pasado demasiado heroico puede abatir, inhibir. Y lo
mejor, para la educación y para cualquier área del 48 Aunque se pudiese estimar y anular el efecto que tuvo la emigra-
quehacer de una sociedad, radica en poder combinar ción durante la última dictadura cívico-militar en este indicador (bajo
todo (…) y en tener, además de pasado, porvenir…” el supuesto de que los adolescentes o jóvenes que emigraron solos
o junto a sus familias tenían un promedio de años de escolaridad o
características que permitían vaticinar un nivel de egreso de la edu-
cación media superior mayor al que se registró entre sus coetáneos
que permanecieron en Uruguay), probablemente la fotografía y, con-
secuentemente, las conclusiones no cambiarían demasiado.

56
Gráfico 32
Gráfico 31 Máximo nivel educativo alcanzado entre personas
Culminación de la educación media superior y la de 25 a 59 años de edad en Uruguay, por niveles
educación media básica (3 grados) en Uruguay (todo educativos seleccionados y tramos de edad (período
el país) entre personas de 21 y 52 años de edad, en el que por sus edades habrían podido ingresar a

18 / Educación
agrupadas por tramos de edad. Año 2011. la educación terciaria). Año 2011. En porcentaje.
En porcentajes.

Fuente: elaboración propia a partir de procesamientos de los micro


datos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de
Estadística de Uruguay.

Fuente: elaboración propia a partir de MEC (2012, p. 73)


Los datos presentados en el gráfico 32 permiten abrigar Dado que buena parte de ese 18,8% está integrada por
también un moderado optimismo con relación a las tenden- jóvenes que todavía están estudiando en la enseñanza ter-
cias en la educación terciaria. Si se compara a la población ciaria, es posible vaticinar que cuando todo este grupo po-
que tenía en 2011 entre 25 y 29 años de edad con la com- blacional alcance los 30 a 39 años de edad registrará un por-
prendida entre los 30 y 59, se aprecia un salto importante centaje de egreso de la educación terciara entre 15% y 20%.
en el porcentaje que logró acceder a la educación terciaria, Resulta inevitable asociar estos datos con los presentados
ya sea que la haya finalizado o que no la haya completado en el gráfico 6 acerca del incremento de la matrícula de la
porque abandonó sin culminar el grado o porque aún está educación terciaria (Udelar, formación docente de la Anep
estudiando. Entre las personas de 50 a 59 años los que al- y universidades e institutos de educación terciaria del sector
canzaron la educación terciaria representan el 17,3%; entre privado): ese salto de 96.000 estudiantes en 2000 a 155.000
los de 40 a 49, el 21%; entre los de 30 a 39, el 23% (apenas en 2011 que se mostró páginas atrás.
5,7% más que entre los primeros); por último, entre los más La revisión histórica que se ha descrito en relación a la
jóvenes (25 a 29 años), casi uno de cada tres logró alcanzar evolución de los principales indicadores del sistema educati-
la educación terciaria. De hecho, si se compara a este grupo vo uruguayo, desde sus orígenes hasta la actualidad, resulta
de jóvenes con los inmediatamente mayores (30 a 39 años) pródiga en registros útiles para la tarea prospectiva. La refor-
se advierte un salto significativo en el porcentaje de quienes ma vareliana registró en muy poco tiempo un gran éxito en
tienen educación terciaria incompleta (18,8% y 9,8%). relación a un fuerte incremento de la cobertura educativa en

57
enseñanza primaria. Eso llevó a que el país tuviera desde fi- visto en detalle— un diagnóstico panorámico sobre el que,
nes del siglo XIX y comienzos del XX una base muy sólida para en forma responsable y desde fundamentos técnicos consis-
desplegar al sistema educativo en su conjunto, muy superior tentes, la mayoría de los actores educativos puede coincidir.
al promedio latinoamericano y comparable entonces con las De todos modos, como se ha señalado, es necesario superar
mediciones de los principales países del mundo. Sin embargo, con rigor y sin concesiones los atajos igualmente infértiles
de acuerdo a los datos del censo nacional de 1908, menos del de la mirada autocomplaciente y del prejuicio negativo que
1% de los adolescentes llegaba a ingresar en la enseñanza también opaca el registro de la realidad.
media.49 Por eso, el proyecto de ley presentado por Batlle y Si el diagnóstico certero y el pensamiento genuinamen-
Ordóñez en mayo de 1911 para la creación de los liceos depar- te estratégico se vuelven condiciones indispensables para
tamentales resultó de fundamental importancia: engranaba cualquier propuesta responsable para el mejoramiento de la
muy bien con el éxito de la reforma vareliana, atendía en educación uruguaya en los próximos años, la experiencia
forma directa uno de los retos principales para la integra- más reciente nos acerca también algunas claves de reflexión
ción social en el Uruguay del Novecientos y se proyectaba en útiles. Con el acceso al gobierno nacional del Frente Amplio
clave estratégica hacia el futuro. Sin embargo, la ampliación en el 2005, todos los partidos —con la excepción del Partido
muy significativa en los niveles de culminación de los ciclos Independiente— han accedido al timón de la conducción del
post-primarios chocó décadas después con el profundo im- sistema educativo uruguayo. No han faltado iniciativas de
pacto del estancamiento educativo de la sociedad uruguaya reforma, algunas más fuertes y debatidas, otras más anodinas
en el período que va desde fines de los sesenta a fines de los y por ello menos polémicas. Lo que parece cada vez más in-
ochenta. Ese estancamiento profundo a todos los niveles, que discutible es que difícilmente las tareas que se imponen con
tuvo como hito especialmente negativo lo ocurrido duran- urgencia puedan ser logradas por próximos gobiernos, del
te el período dictatorial, afectó al país en el peor momento. signo que sean, si no se obtiene una genuina base de apoyo
El mundo comenzaba a vivir los tiempos de la revolución nacional para la reforma educativa que se impone. Ello su-
científico-técnica con sus “sociedades del conocimiento” y pone en el Uruguay tanto el acuerdo multipartidario como
mientras el Uruguay se estancaba (en el campo educativo y la incorporación de los actores involucrados en el proceso
en otras áreas), las sociedades más desarrolladas se despega- educativo, sin que ello suponga olvidar que el centro de todo
ban de manera exponencial en la formación de recursos hu- proceso educativo es y debe ser el alumno y que el gobierno
manos calificados. El rezago uruguayo se hizo incluso visible de la educación es un tema ciudadano por excelencia, que no
en relación a varios países de la región, que viniendo desde admite cautividades tecnocráticas o corporativas.
más abajo, lograron sin embargo crecer en sus mediciones de
La experiencia reciente de estos últimos treinta años
cobertura y calidad educativa en esas décadas.
también resulta persuasiva en temas muy concretos y cen-
En este estudio se ha analizado con detenimiento y am- trales. Por ejemplo, vuelve a poner de manifiesto la rele-
plitud los distintos procesos vividos por la educación uru- vancia principal de la calificación y de la vocación docente.
guaya en estos casi treinta años que van desde la restaura- Y ello, por cierto, no surge solo de cotejar la experiencia
ción democrática hasta nuestros días. No cabe aquí ni si- local. Configura una convicción cada vez más afirmada des-
quiera recapitular los grandes rasgos que definen el balance de los estudios comparativos internacionales en relación a
de las luces y sombras, de los avatares diversos que nos han los procesos de reforma educativa a nivel mundial. Como
dejado estas tres últimas décadas. El análisis global de ese han señalado Aristimuño y De Armas (2012, pp. 129-130):
período así como las referencias específicas sobre las trayec- “(…) luego de estudiar en todo el mundo qué tienen en co-
torias verificadas en cada subsistema perfilan —como se ha mún los sistemas educativos que presentan más alto desem-
peño y son capaces de sostener sus mejoras, [autores como
49 Caetano y De Armas, (2011). Barber y Mourshed concluyen] que la calidad de un sistema

58
educativo tiene como techo la calidad de sus docentes. Ya

18 / Educación
sea realizando profundas reformas en la formación docen-
te, como en las condiciones en que trabajan los profesores José Pedro Barrán, 2005, vicepresidente del CODICEN.
en sus centros cada día, poniendo en marcha decenas de
estrategias de trabajo en equipo, coaching, construcción de “Cualquier alumno lo sabe: la base de la buena enseñan-
capital social docente, sistemas de incentivos o de perfeccio- za, del aprendizaje que ha dejado huellas en el recuer-
namiento, todo ello está orientado a mejorar las estrategias do de la mujer y el hombre maduros, de esa educación
de enseñanza de los docentes y sus condiciones de trabajo, que ha servido a la construcción de ciudadanos críticos,
aspecto medular de cualquier estrategia de cambio duradera es el docente concreto, de carne y hueso, que nos tocó
y eficaz.” en suerte. Apostar al docente, más allá de programas y
planes de estudio, es la clave, es volver a la realidad úl-
¿Cómo será entonces la educación uruguaya de los tima de toda enseñanza. Por eso, formar a los docentes
próximos años? En verdad, no lo podemos saber. En las nue- es la actividad pedagógica más importante y cargada en
vas sociedades de la innovación y del conocimiento, las cer- consecuencias. Formarlos en el conocimiento, en la ca-
tezas sobre lo que puede ocurrir en pocos años, la capacidad pacidad de transmitirlo y recrearlo, en la comprensión
predictiva de nuestros saberes, se han restringido de manera de que a menudo, no siempre, importa más incorporar
exponencial. Esa constatación podría producir la tentación prácticas que información, en el respeto por la libertad
de abandonar el futuro como tema y marcar la orientación intelectual del alumno y la comprensión de que éste es
una persona y no un mero receptáculo, todo ello implica
hacia una estrategia meramente adaptativa y cortoplacista.
esfuerzo, dedicación, años de estudio y entender, desde
En pocos temas como en el de la educación ese atajo resulta el vamos, de que la educación del docente será perma-
tan marcadamente inconveniente. Ya no hay espacio para nente o fracasará. La formación del docente, implica,
pronósticos ni para planes a treinta o cuarenta años. Pero además, llegar a la calidad, perseguir las máximas vir-
ello refuerza la necesidad de pensar escenarios de futuros tudes académicas que la sociedad ofrece, comenzando
posibles, con plazos más breves, pero que vayan más allá por los estudios de grado hasta los de postgrado, im-
de los períodos de gobierno, con objetivos claros y medibles, prescindibles en el mundo contemporáneo y comienzo
en el marco de propuestas que deben tener el respaldo de de esa formación permanente a que aludiéramos recién.
inversiones extraordinarias pero que al mismo tiempo estén Únicamente el docente intelectualmente insatisfecho
sometidas en forma periódica a procesos rigurosos de rendi- es capaz de enfrentar los desafíos del mundo actual:
ción de cuentas ante la ciudadanía en su conjunto. un conocimiento en continua expansión, una tecnología
tan desbordante de información como avara en valores,
En medio de incertidumbres pero exigidos por la necesi- una sociedad tan fragmentada que ya no se enfrentan
dad de la experimentación con sentido de futuro, lo vivido en sólo las clases sociales sino también diversas subcul-
las décadas recientes en todos las áreas del sistema educativo turas. Y este mundo del presente, recordémoslo, infor-
uruguayo nos devuelve el espejo necesario de otras convic- ma tanto a los alumnos de ese docente como a él. La
ciones. Una de ellas es que no es bueno sobredemandar a la masificación de la enseñanza —que en su otra cara es
educación y a sus agentes, que el vector educativo es cada vez la democratización de la enseñanza— ha incidido en el
más decisivo pero que no actúa en solitario, que no ayuda alumnado primario y secundario, pero también en los
estudios terciarios, antes un universo restringido y casi
exigirle a la educación la solución de problemas cuyos orí- de élites. La elevación de la calidad de la formación do-
genes y soluciones provienen de otras áreas. Otra pauta ne- cente es la condición primera para comenzar a solucio-
cesaria refiere a que ante el desafío concreto de cómo recom- nar estos problemas.”
binar la ampliación exponencial de la cobertura educativa
con el incremento indispensable del mejoramiento paralelo
de los aprendizajes, más de lo mismo no basta, ni siquiera en

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relación a instrumentos e iniciativas que se han mostrado indispensable precisamente porque se trata de un tema de
eficaces. La velocidad en la multiplicación del conocimiento creciente complejidad, que genera visiones ideológicas di-
es tan vertiginosa que el eje clave debe ser la apertura a ferentes y que no se resuelve solo con gestión, aunque esta
la innovación y al experimentalismo, con responsabilidad —como se han encargado de poner de relieve las últimas
—ya Julio Castro nos alertaba hace medio siglo que la edu- experiencias— es cada vez más necesaria. En ese marco, a
cación siempre ha tenido y tiene un cierto talante intrín- nuestro juicio no resulta voluntarista el reconocimiento de
secamente conservador— pero también con mucho coraje. que existen bases razonables para lograr un acuerdo nacio-
Y la innovación por cierto que debe llegar a las dimensio- nal sobre el tema educación, como plataforma necesaria para
nes institucionales, siempre decisivas, advirtiendo con rigor formular un plan educativo de transformaciones y objetivos
cuánto del viejo modelo centralizador y estatista está agotado
cargados de urgencia. No es aventurado afirmar que en las
frente a los nuevos contextos y cuánto deben rediscutirse y
últimas tres décadas nunca hubo antes una convergencia
habilitarse las formas múltiples de lo público, especialmente
relevantes en los procesos educativos. programática y hasta ideológica tan clara entre políticos y
técnicos respecto a lo que hay que hacer en el corto y me-
No resulta un secreto para nadie que la reforma educati- diano plazo para sustentar una reforma educativa a la altura
va ha sido en este último medio siglo el tema más debatido y
de las exigencias de estos tiempos. Tampoco en estas últimas
también uno de los más bloqueados en el país. Pocos podrán
tres décadas hubo nunca un equipo de actores con la capa-
dudar hoy que la educación constituye el tema más decisivo
en la agenda de cualquier gobierno y también que se trata cidad de liderazgo y la masa crítica con que se cuenta hoy.
casi siempre del más difícil. A nuestro juicio se equivocan Por cierto que esto no basta y son necesarios otros factores.
quienes afirman que la reforma educativa se resuelve con Pero como base para un plan de reforma, lo señalado dista
“buena gestión” y que es desde allí desde donde deben fun- de ser poco. Tal vez lo que ocurrió hace cincuenta años con
darse las políticas de Estado en la materia. Por el contrario, la CIDE nos pueda aportar aún hoy algunas enseñanzas fun-
en el tema educativo resulta imprescindible que las grandes damentales: la mejor propuesta hacia el futuro no resultará
mayorías construyan acuerdos exigentes, aunque sea por un viable si no se logra construir tras ella la convicción moral
tiempo, en torno a ciertos rumbos fundamentales que ha- y la voluntad política necesarias para enfrentar el desafío
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