Revista Indetec

Contenido
3 Paquete Económico 2011: Privilegiará la Fortaleza de las Finanzas Públicas y

Generación de Ingresos
SHCP
INGRESOS Y FINANZAS 5 Las Finanzas Públicas y los Ingresos Federales al Segundo Trimestre de 2010
NACIONALES SHCP
97 Acreditamiento del Interés Jurídico para Efectos de Promover Juicio de Amparo
Contra Leyes Fiscales
Gabriel Franco Zazueta
12 Los Ajustes en el Sistema de Participaciones

Miguel Ortiz Ruiz
COORDINACIÓN Y 34 Mecánica de Operación para el Aprovechamiento de los Recursos del FIES
PARTICIPACIONES Enrique Núñez Barba
134 Desarrollo y Vigilancia de las Finanzas Públicas: Grupos de Trabajo de la CPFF
Rebeca Elizalde Hernández y Gabriela Díaz Guzmán
20 ¿De Qué Sirve la Evaluación de Proyectos?

René Alejandro Herrera Jiménez
62 Normas para Usar los PPS:
Caso Jalisco
PRESUPUESTO César Bojórquez León
Y GASTO PÚBLICO 70 Apoyos Federales a la Población Indigena
Ana Isabel López Moguel
117 Programas Públicos con Enfoque de Resultados:
Base para el PBR
Rebeca Elizalde Hernández
47 La Importancia de un Programa Nacional de Cultura Contributiva

COLABORACIÓN Administración General de Servicios al Contribuyente
del Servicio de Administración Tributaria
ADMINISTRATIVA 105 Tratamiento Fiscal a la Prestación de Servicios en los Acuerdos Internacionales
Ricardo Hernández Salcedo
51 Elementos de Planeación Estratégica

Ejemplo para la Administración Tributaria
INGRESOS Y FINANZAS Andrés Miranda Espinosa
LOCALES 86 Órgano Autónomo para Mejorar la Recaudación del Predial
Elias Alfonso Rea Azpeitia
128 Estimaciones Tributarias para Entidades Federativas
Luis García Sotelo y Alejandro Zárate Camacho
FEDERALISMO HACENDARIO
Número 164, Julio-Agosto de 2010.

Publicación bimestral editada y
distribuida por el Instituto para el
Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas INDETEC. Lerdo de Tejada
2469, Col. Arcos Sur, C.P. 44500
Guadalajara, Jal.
Tiraje 600 ejemplares.
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
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Lic. Javier Pérez Torres, Organismo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Director General de Indetec.
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por la Dirección General de Derechos
de Autor de la S.E.P.: 161-75 (3287).
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DIRECTORIO
expedidos por la Comisión Calificadora:
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1/432”95”/12011; Certificado No.
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1/432”95”/12011; Certificado No. e-mail:javierperezt@indetec.gob.mx
6171. Registro Postal No. 024-0376.
Características 219422816. Según oficio Mtro. Luis García Sotelo
No. 317. Expediente No. 091.70/1328.
Director General Adjunto de Atención a los Organismos
De fecha 20 de marzo de 1989,
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Departamento de Servicio Postal.
Registrada como correspondencia de e-mail: lgarcias@indetec.gob.mx
2da. clase.
Lic. Carlos García Lepe
Diseño: Arte y Comunicación,
Director General Adjunto de Hacienda Estatal y Coordinación Hacendaria
Priv. Andrés Terán # 8, Col. Americana.
C.P. 44600, Guadalajara, Jal. México. e-mail: cgarcial@indetec.gob.mx
Impresión: Prometeo Editores
Calle Libertad No. 1457 Mtro. Salvador Santana Loza
Col. Americana Director General Adjunto de Hacienda Municipal
C.P. 44160, Guadalajara, Jal., México e-mail: ssantanal@indetec.gob.mx
ISSN 0188-60-61
Impreso en México - Printed in Mexico
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INGRESOS Y FINANZAS NACIONALES
Paquete Económico 2011:

Privilegiará la Fortaleza
de las Finanzas Públicas y
Generación de Ingresos
A pocas semanas de que se presente formalmente

ante al H. Congreso de la Unión el Paquete
Económico 2011, la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público se ha pronunciado respecto de las
principales orientaciones de política que tendrá
dicho instrumento, a través del secretario Ernesto
Cordero Arroyo
SHCP
* El contenido de este artículo es el publicado originalmente en el Co- 3

municado de Prensa 058/2010 de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, emitido el 19 de agosto de 2010 y publicado en su página
web: http://www.hacienda.gob.mx/documentos_recientes_bli- Mtro. Ernesto Javier Cordero Arroyo
blioteca/comunicado_058_2010.pdf Secretario de Hacienda y Crédito Público
No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

El paquete económico que el Gobierno Fede- Apuntó que en un contexto presupuestal res-
ral propondrá para 2011 privilegiará la fortale- tringido, se requiere un esfuerzo de mejor foca-
za de las finanzas públicas y la generación de lización, eficiencia y eficacia en el ejercicio del
ingresos suficientes para atender las necesida- gasto para enfrentar los crecientes retos, entre
des de inversión del país, sostuvo el Secretario los que destacó el combate a la delincuencia
de Hacienda y Crédito Público, Ernesto Corde- organizada, donde se requiere destinar una can-
ro Arroyo, quien enfatizó que cualquier medi- tidad importante de recursos, por lo que habrá
da contraria a ello, sería irresponsable. que hacer los ajustes correspondientes al enviar
el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fe-
Señaló que aún no hay nada definitivo, y aun- deración.
que en materia de impuestos están sobre la
mesa todas las alternativas y posibilidades Mencionó que el combate a la delincuencia no
desde el punto de vista técnico, en estos mo- puede considerarse un capricho, pues es una
mentos sería irresponsable poner en riesgo obligación y un deber que el Presidente de la
la fortaleza de las finanzas públicas, que es lo República está asumiendo con toda responsabi-
que a final de cuentas ha hecho que México lidad, por lo que confió que el Estado Mexicano
tenga una recuperación económica tan sólida tendrá el presupuesto suficiente para seguir ha-
como la registrada en el primer semestre del ciendo frente a ese reto.
año.
Asimismo, adelantó que la propuesta eco-
Cordero Arroyo destacó que para enfrentar las nómica para el año entrante considerará un
crecientes necesidades de gasto en un marco déficit público menor al de 0.7 por ciento del
de fortaleza y viabilidad financiera, es necesa- año en curso, a fin de mantener la tendencia
rio un sistema tributario muy sólido, como el de no recurrir al endeudamiento y mantener
que se ha venido fortaleciendo en los últimos la fortaleza y viabilidad de las finanzas del
años. país.
“Cualquier medida que debilite las finanzas Durante la reunión con los senadores de Ac-
públicas, que debilite la capacidad del Estado ción Nacional, la cual se llevó a cabo en un
Mexicano de tener los recursos suficientes para clima de diálogo y cordialidad, el Secretario
enfrentar las necesidades de gasto, puede ser Cordero planteó a los legisladores la evolu-
considerada irresponsable”, subrayó. ción y perspectivas de la economía nacional,
en la cual, dijo, se vislumbra una recuperación
El Secretario de Hacienda resaltó que la defini- sólida.
ción del programa económico para 2011 respon-
derá básicamente a la posibilidad de generar Asimismo, resaltó que los datos de la economía
mayoría en el Congreso de la Unión, dependien- mexicana para el año entrante se ven positivos.
do de la voluntad política y de la apertura que Parte medular de ello, concluyó, será el forta-
se tenga para discutir ciertos temas. “Todas las lecimiento de las finanzas públicas para que
posibilidades están sobre la mesa, y habrá que México se siga percibiendo como un país res-
ver la definición final del paquete, con base en ponsable en el manejo de su economía y con
la voluntad para generar mayoría. Es importante un paquete económico que reflejará las priori-
4 un paquete que pueda generar la mayoría en el dades de inversión social y en infraestructura
Congreso”, insistió. que tiene el país.
FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

Las Finanzas Públicas y

los Ingresos Federales al
Segundo Trimestre de 2010*
Durante el primer semestre de 2010 se registró
un déficit público de 101 mil 711 millones de pe-
sos, resultado congruente con la meta de déficit
presupuestario para el año, y que se compara
con el déficit registrado de 94 mil 620 millones
de pesos en el mismo periodo de 2009. Sin con-
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público siderar la inversión de PEMEX, se tiene un supe-
publicó recientemente sus Informes sobre la rávit público de 13 mil 792 millones de pesos,
Situación Económica, las Finanzas Públicas monto mayor en 2 mil 769 millones de pesos de
y la Deuda Pública al segundo Trimestre 2010 con respecto al registrado en el mismo lap-
de 2010. Considerando que la información so del año anterior.
correspondiente a los ingresos federales
es de interés para las entidades federativas Los ingresos presupuestarios del sector públi-
dado que afecta las participaciones federales, co se ubicaron en 1 billón 409 mil 280 millones
se reproduce aquí lo publicado por dicha de pesos, siendo mayores en 0.9 por ciento en
secretaría con respecto a las finanzas públicas términos reales en comparación a los de enero-
en general y a la evolución de los ingresos. junio de 2009 debido a los mayores ingresos
provenientes de la actividad petrolera y a la ma-
SHCP yor recaudación tributaria no petrolera, en tanto
que los no tributarios no petroleros disminuye-
* El presente artículo es un extracto de los Informes sobre la Situación ron
Económica, Las Finanzas Públicas y la Deuda Pública al Segundo
5
Trimestre de 2010 elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito 64.5 por ciento, como resultado, principalmente,
Público y publicado el 30 de julio de 2010 en su página web: http:// de que durante el primer semestre del año ante-
www.hacienda.gob.mx/Documentos%20Recientes/segundo_tri- rior se obtuvieron ingresos elevados por el exce-
mestre_2010.pdf dente de operación del Banco de México.

Dr. José Antonio González Anaya

Subsecretario de Ingresos de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público
Con respecto al monto previsto en el calendario con el incremento en el valor real de la impor-
publicado en el Diario Oficial de la Federación tación de petrolíferos de 62.1 por ciento y con
el 16 de diciembre de 2009, durante el primer la apreciación del tipo de cambio de 12.3 por
semestre de 2010 los ingresos presupuestarios ciento.
fueron mayores en 4 mil 654 millones de pesos
(0.3 por ciento); los ingresos petroleros fueron Por su parte, los ingresos tributarios no petrole-
superiores en 16 mil 442 millones de pesos, en ros se incrementaron 12.1 por ciento en térmi-
tanto que los no petroleros fueron inferiores en nos reales con respecto al primer semestre de
11 mil 788 millones de pesos. Dentro de estos úl- 2009. Al interior se observan aumentos reales
timos, los ingresos tributarios fueron menores al de 33.1, 20.9 y 8.1 por ciento en la recaudación
programa en 4 mil 594 millones de pesos debido del impuesto especial sobre producción y servi-
a que se observó un anticipo de pago de algunas cios, del impuesto al valor agregado y la recau-
contribuciones a finales de 2009 ante la entrada dación conjunta de los impuestos sobre la ren-
en vigor de las adecuaciones fiscales para 2010, ta-empresarial a tasa única y a los depósitos en
en tanto que los otros ingresos fueron inferiores efectivo, en ese orden. Los ingresos propios de
en 7 mil 194 millones de pesos a causa del retra- las entidades de control presupuestario directo
so en la entrada de ingresos no recurrentes pre- distintas de PEMEX aumentaron 1.9 por ciento
vistos para el primer semestre del año. Se espera en términos reales. Los ingresos no tributarios
que estos ingresos terminen a finales del año del Gobierno Federal mostraron una caída real
conforme a lo programado. de 64.5 por ciento debido a que en el primer se-
mestre del año anterior se registraron ingresos
Los ingresos petroleros crecieron 9.5 por ciento no recurrentes elevados, como los ingresos por
6 anual en términos reales como resultado de un 95 mil millones de pesos asociados al remanente
aumento de 69.2 por ciento en el precio del pe- de operación del Banco de México.
tróleo crudo de exportación, que se compensó
parcialmente con la disminución en la platafor- La asignación del gasto se ha orientado a for-
ma de producción de petróleo de 2.3 por ciento, talecer el crecimiento económico y la provisión

“ Los ingresos tributarios no petroleros

se incrementaron 12.1 por ciento en
términos reales con respecto al primer
semestre de 2009
”
de los servicios que la población demanda. En Durante el primer semestre de 2010 el gasto to-
esta materia, se ha continuado con la aplicación tal del sector público presupuestario ascendió a
de medidas de racionalidad y austeridad presu- 1 billón 521 mil 554 millones de pesos, monto
puestaria, conforme a lo establecido en la Ley 1.0 por ciento mayor en términos reales al re-
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha- gistrado en igual lapso del año anterior. El gasto
cendaria y en el Decreto de Presupuesto para programable se ubicó en 1 billón 139 mil 186 mi-
2010, en un ambiente más favorable para el de- llones de pesos y mostró una reducción real de
sarrollo de la actividad productiva. 1.9 por ciento debido al esfuerzo que se llevó a
cabo durante 2009 para anticipar el calendario
Como se reportó con anterioridad, en marzo de de gasto como parte de las acciones contrací-
este año, el Ejecutivo Federal dio a conocer el clicas, así como por la contención del gasto en
Programa Nacional de Reducción de Gasto Pú- servicios personales en el periodo que se infor-
blico, mediante el cual se garantiza la continui- ma. En la evolución del gasto público durante el
dad del esfuerzo de ahorro, austeridad y racio- primer semestre de 2010 sobresale lo siguiente:
nalidad del gasto público que ha emprendido la
presente Administración. Las acciones realizadas • Las erogaciones en materia de desarrollo
durante el primer semestre del año han permi- social aumentaron 2.8 por ciento en térmi-
tido alcanzar un avance en los compromisos de nos reales y a su interior destacan los incre-
ahorro de 52.0 por ciento de la meta anual, y se- mentos reales en salud, seguridad social
rán complementadas en el segundo semestre, lo y asistencia social (9.5, 7.6 y 7.2 por ciento,
que permitirá que se cumpla satisfactoriamente respectivamente).
con la meta prevista para 2010. Al cierre del pri-
mer semestre, la reducción de gasto asociada al • La inversión física presupuestaria disminu-
programa ascendió a 7 mil 224 millones de pe- yó 3.3 por ciento real y la inversión física im-
sos. De estos recursos, 3 mil 812 corresponden pulsada por el sector público, 3.9 por ciento
a gasto administrativo y de operación; 3 mil 164 real debido al anticipo del calendario de
millones de pesos a servicios personales en gru- gasto realizado durante 2009. 7
pos jerárquicos de direcciones de área a subse-
cretarías y oficialías mayores o sus equivalentes, • Los recursos transferidos a las entidades fe-
y 248 millones de pesos a inmuebles, muebles y derativas y municipios a través de participa-
vehículos. ciones, aportaciones federales, provisiones

salariales y económicas, convenios de des- I. Evolución respecto al año

centralización y reasignación y otras trans- anterior
ferencias, aumentaron 6.6 por ciento real. A
su interior, las participaciones se incremen- 1.1. Principales indicadores de la postura
taron 20.4 por ciento en términos anuales. fiscal
• Las erogaciones en servicios personales dis- En el primer semestre de 2010 el balance públi-
minuyeron 2.9 por ciento debido, principal- co registró un déficit de 101 mil 711 millones de
mente, a la caída real en las remuneraciones pesos, en comparación con el déficit de 94 mil
del Poder Ejecutivo de 3.1 por ciento. 620 millones de pesos observado en el mismo
periodo de 2009. Este resultado se compone
• Los recursos destinados al pago de pensio- del déficit del Gobierno Federal por 125 mil 553
nes y jubilaciones registraron un incremen- millones de pesos, y de los superávit de las enti-
to real de 9.0 por ciento con respecto a ene- dades bajo control presupuestario directo e in-
ro-junio de 2009. directo por 13 mil 279 y 10 mil 563 millones de
pesos, respectivamente.
• El costo financiero del sector público fue
menor en 8.1 por ciento real con respecto Si se excluye la inversión de Pemex, resulta un
al primer semestre de 2009 como resultado superávit del sector público de 13 mil 792 mi-
tanto de las menores tasas de interés como llones de pesos. Este resultado es congruente
de la apreciación del tipo de cambio. con el déficit previsto para este indicador al
SITUACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO

(Millones de pesos)
Enero-junio Var. %
Concepto
2009 2010 p_/ real
Balance Público -94,619.8 -101,711.0 n.s.
Balance Público sin inversión de PEMEX 15,869.1 13,791.7 -16.7
Balance presupuestario -103,921.1 -112,274.1 n.s.
Ingreso presupuestario 1,339,003.8 1,409,279.7 0.9
Petrolero 1_/ 396,129.0 452,742.4 9.5
Gobierno Federal 205,014.5 293,960.1 37.4
Pemex 191,114.5 158,782.2 -20.4
No petrolero 942,874.8 956,537.4 -2.8
Gobierno Federal 740,267.9 741,105.8 -4.1
Tributarios 584,092.2 683,201.5 12.1
No tributarios 156,175.7 57,904.2 -64.5
Organismos y empresas 2_/ 202,606.9 215,431.6 1.9
Gasto neto presupuestario 1,442,924.9 1,521,553.8 1.0
Programable 1,112,954.6 1,139,185.9 -1.9
No programable 329,970.3 382,367.9 11.0
Balance de entidades bajo control presupuestario
indirecto 9,301.3 10,563.1 8.8
Balance primario 44,237.6 29,541.6 -36.0
Nota: Las sumas parciales y las variaciones pueden no coincidir debido al redondeo.
p_/ Cifras preliminares.
8 n.s.: no significativo.
1_/ El monto corresponde a los ingresos recaudados por el Gobierno Federal por concepto de derechos sobre la
extracción de petróleo, aprovechamiento sobre los rendimientos excedentes de Pemex e IEPS de gasolinas y
diesel, así como a los ingresos propios de Pemex. El cual difiere de los ingresos petroleros reportados en el
Anexo Indicadores de Recaudación en el cuadro "Ingresos del Sector Público (Actividad petrolera y no
petrolera)" que además incluye el IVA de gasolinas y los impuestos de importación de Pemex.
2_/ Excluye subsidios y transferencias del Gobierno Federal a las entidades bajo control presupuestario directo y
aportaciones al ISSSTE.
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

cierre del ejercicio, como parte de las medidas 1.2. Ingresos presupuestarios
contracíclicas para atemperar el efecto de la
disminución temporal de los ingresos públi- Durante enero-junio de 2010 los ingresos pre-
cos. supuestarios del sector público se ubicaron en 1
billón 409 mil 280 millones de pesos, monto 0.9
En el primer semestre del año el balance pri- por ciento mayor en términos reales al obtenido
mario del sector público, definido como la en igual lapso de 2009. La evolución de los ingre-
diferencia entre los ingresos totales y los gas- sos se explica por lo siguiente:
tos distintos del costo financiero, mostró un
superávit de 29 mil 542 millones de pesos, en • Los ingresos tributarios no petroleros regis-
comparación con el superávit de 44 mil 238 traron un incremento real de 12.1 por cien-
millones de pesos en el mismo lapso del año to debido a la mayor recaudación obteni-
anterior. da por los impuestos ISR-IETU-IDE (8.1 por
ciento), al valor agregado (20.9 por ciento),
En cuanto a las fuentes de financiamiento del y especial sobre producción y servicios (33.1
balance público, se registró un endeudamien- por ciento).
to interno de 82 mil 585 millones de pesos y un
endeudamiento externo por 19 mil 126 millones • Los ingresos petroleros mostraron un creci-
de pesos.1 miento real de 9.5 por ciento, resultado de
la combinación de los siguientes factores:
El resultado interno obedece a un endeuda- el mayor precio de la mezcla mexicana de
miento con el sector privado por 132 mil 74 mi- petróleo en los mercados internacionales, la
llones de pesos y de 6 mil 198 millones de pesos reducción de los volúmenes de extracción
con el sistema bancario y otras instituciones fi- de petróleo crudo, las mayores importacio-
nancieras, efecto que se compensó con una acu- nes de petrolíferos y la apreciación del tipo
mulación de activos financieros depositados en de cambio.
el Banco de México por 55 mil 687 millones de
pesos. • Los ingresos propios de los organismos y
empresas sujetos a control presupuesta-
rio directo sin incluir a Pemex, registraron
un aumento en términos reales de 1.9 por
ciento por los mayores recursos del IMSS y
1 El endeudamiento externo incluye el endeudamiento directo el ISSSTE.
y la variación de los activos financieros que el sector público
mantiene para su operación en instituciones financieras del • Por su parte, los ingresos no tributarios no
exterior. Por su parte, el financiamiento interno a valor de co- petroleros del Gobierno Federal mostraron
locación incluye el financiamiento neto a través de operaciones
una caída real de 64.5 por ciento, debido al
de crédito, colocación de valores gubernamentales, así como
elevado nivel de los ingresos no recurrentes
la variación de activos financieros con el fin de administrar su
liquidez. La cifra reportada en este apartado difiere de la que en el primer semestre del año anterior aso-
se presenta en el Informe de Deuda Pública porque de acuerdo ciados principalmente al excedente de ope-
al artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública y la norma- ración del Banco de México.
tividad presupuestaria vigente, a la entrada en operación de
un proyecto Pidiregas, en la deuda pública se debe registrar Del total de ingresos presupuestarios, el 73.4 por 9
el pasivo directo que corresponde a la amortización de los dos ciento correspondió al Gobierno Federal y 26.6
primeros años del proyecto. Por su parte, el gasto presupues- por ciento a organismos y empresas bajo control
tario registra una erogación en inversión cuando se realiza la presupuestario directo.
amortización del pasivo señalado.

Ingresos del Gobierno Federal
Durante enero-junio de 2010 los ingresos del Gobierno Federal alcanzaron un total de 1 billón 35 mil
66 millones de pesos, cifra superior en 4.9 por ciento real al monto obtenido en el primer semestre
del año anterior. La evolución de estos ingresos se explica principalmente por lo siguiente:
INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO

(Millones de pesos)
Enero-junio Var. % Composición %
Concepto
2009 2010 p_/ real 2009 2010 p_/
Total 1,339,003.8 1,409,279.7 0.9 100.0 100.0
Petroleros 1_/ 396,129.0 452,742.4 9.5 29.6 32.1
Gobierno Federal 205,014.5 293,960.1 37.4 15.3 20.9
Derechos y aprovechamientos 180,858.5 327,081.2 73.3 13.5 23.2
IEPS 21,787.3 -35,395.4 n.s. 1.6 -2.5
Artículo 2o.-A Fracción I 13,795.3 -45,821.5 n.s. 1.0 -3.3
Artículo 2o.-A Fracción II 2_/ 7,991.9 10,426.1 25.0 0.6 0.7
Impuesto a los rendimientos petroleros 2,368.8 2,274.3 -8.0 0.2 0.2
Pemex 191,114.5 158,782.2 -20.4 14.3 11.3
No petroleros 942,874.8 956,537.4 -2.8 70.4 67.9
Gobierno Federal 740,267.9 741,105.8 -4.1 55.3 52.6
Tributarios 584,092.2 683,201.5 12.1 43.6 48.5
ISR, IETU e IDE 322,224.9 363,390.3 8.1 24.1 25.8
Impuesto sobre la renta 279,367.2 326,052.2 11.8 20.9 23.1
Impuesto al activo -2,093.0 -263.0 n.s. -0.2 0.0
Impuesto empresarial a tasa única 28,792.2 27,369.3 -8.9 2.2 1.9
Impuesto a los depósitos 16,158.5 10,231.9 -39.3 1.2 0.7
Impuesto al valor agregado 197,855.5 249,578.3 20.9 14.8 17.7
Producción y servicios 21,616.9 30,028.3 33.1 1.6 2.1
Importaciones 14,145.5 11,637.5 -21.2 1.1 0.8
Otros impuestos 3_/ 28,249.3 28,567.1 -3.1 2.1 2.0
No tributarios 156,175.7 57,904.2 -64.5 11.7 4.1
Organismos y empresas 4_/ 202,606.9 215,431.6 1.9 15.1 15.3
Partidas informativas
Gobierno Federal 945,282.4 1,035,065.9 4.9 70.6 73.4
Tributarios 608,248.2 650,080.5 2.4 45.4 46.1
No tributarios 337,034.2 384,985.4 9.5 25.2 27.3
Organismos y empresas 393,721.4 374,213.8 -8.9 29.4 26.6
Nota: Las sumas parciales y las variaciones pueden no coincidir debido al redondeo.
p_/ Cifras preliminares.
n.s.: no significativo.
1_/ El monto corresponde a los ingresos recaudados por el Gobierno Federal por concepto de derechos sobre la extracción de
petróleo, aprovechamiento sobre los rendimientos excedentes de Pemex e IEPS de gasolinas y diesel, así como a los ingresos
propios de Pemex. El cual difiere de los ingresos petroleros reportados en el Anexo Indicadores de Recaudación en el cuadro
"Ingresos del Sector Público (Actividad petrolera y no petrolera)" que además incluye el IVA de gasolinas y los impuestos de
importación de Pemex.
2_/ Se refiere a los recursos por el sobreprecio a las gasolinas y diesel conforme al artículo 2o.-A fracción II de la Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios (DOF 21-XII-2007).
3_/ Incluye los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos, sobre automóviles nuevos, a la exportación, accesorios y otros.
4_/ Excluye subsidios y transferencias del Gobierno Federal a las entidades bajo control presupuestario directo y aportacione s al
ISSSTE.
Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
10
En cumplimiento de lo señalado en el artículo primero de la Ley de Ingresos de la Federación para
2010, sobre informar al H. Congreso de la Unión de la recaudación captada bajo la modalidad de
pago de las contribuciones en especie o en servicios, se reporta que durante el primer semestre de
2010 no se obtuvieron ingresos por este concepto.

Mtro. Carlos Alberto Garza Ibarra

Jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Ingresos de Organismos y Empresas
Durante enero-junio de 2010 los ingresos propios de los organismos y empresas sujetos a control
presupuestario directo se ubicaron en 374 mil 214 millones de pesos, cifra que muestra una disminu-
ción real de 8.9 por ciento respecto a los ingresos generados en el mismo periodo del año anterior.
EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS DE LOS PRINCIPALES ORGANISMOS Y EMPRESAS BAJO CONTROL

PRESUPUESTARIO DIRECTO.
Enero-junio de 2010
(Comparación respecto a enero-junio de 2009)
Var.
Entidad real Explicación de la variación real anual
%
PEMEX -20.4 • A junio de 2010 PEMEX pagó 12,154 millones de pesos por el derecho ordinario sobre
hidrocarburos del ejercicio fiscal de 2009, mientras que en 2009 PEMEX obtuvo ingresos por
33.412 millones de pesos derivados de saldos a favor por el mismo derecho en 2008 .
• A finales de 2009 algunos clientes de PEMEX adelantaron compras, lo que propició que en
diciembre se captaran ingresos que normalmente se hubieran captado en enero.
• El volumen de extracción de petróleo crudo se redujo en 61 mbd.
• El valor de las importaciones de petrolíferos de PEMEX aumentó en 62.1% real.
• El precio de exportación del petróleo fue mayor en 69.2%.
• El tipo de cambio del peso respecto al dólar se apreció en 12.3% real.
• Se recuperaron recursos para inversión del FEIPEMEX por 20 mil millones de pesos.
CFE -0.6 • Menor valor de las ventas de energía. 11
LFC n.s. • En el mes de octubre de 2009 se decretó la extinción de la entidad.
IMSS 1.0 • Mayores contribuciones a la seguridad social.
ISSSTE 3.3 • Mayores contribuciones a la seguridad social.
n.s.: no significativo .

COORDINACIÓN Y PARTICIPACIONES
Los Ajustes en el Sistema

de Participaciones
Nota Aclaratoria:
Para la realización del ejercicio práctico del pre-

sente artículo, se toma como base la informa-
ción que la Unidad de Coordinación con Entida-
des Federativas de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (UCEF-SHCP) distribuye entre los
integrantes del Grupo de Trabajo de la Comisión
Entre las ventajas que trajo consigo el sistema Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF), de-
de participaciones, cuya vigencia data desde el nominado Comité de Vigilancia del Sistema de
primero de enero de 1980, el que se encuentra Participaciones en Ingresos Federales, misma
contenido en el Capítulo Primero de la Ley de que posteriormente publica en el Diario Oficial
Coordinación Fiscal y al que se le considera la de la Federación, con fundamento en lo dispues-
columna vertebral del Sistema Nacional de to por los artículos 31 de la Ley Orgánica de la
Coordinación Fiscal, fue el que las entidades Administración Pública Federal y 4o. del Regla-
federativas y sus municipios pudieran recibir mento Interior de la Secretaría de Hacienda y
anticipos de participaciones, situación que trae Crédito Público, y en cumplimiento a lo estable-
consigo el que tengan que realizarse ajustes cido en el artículo 26 de la Ley del Servicio de
cuatrimestrales y, el ajuste definitivo o anual. Administración Tributaria adicionado median-
La normatividad en la que se sustenta tal te Decreto por el que se reforman, adicionan y
procedimiento, se encuentra establecida en el derogan diversas disposiciones contenidas en
Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de la citada Ley, publicado el 12 de junio de 2003
12 Coordinación Fiscal y en la Ley de Coordinación y vigente a partir del 13 del mismo mes y año, se
Fiscal. da a conocer el monto de la recaudación federal
participable, las participaciones en ingresos fe-
derales, así como el procedimiento seguido en la
Miguel Ortiz Ruiz determinación e integración de las mismas. Las

Lic. Cristián Rodallegas Hinojosa

Secretario de Finanzas y Administración del Estado de
Chihuahua, Coordinador de la Comisión Permanente de
Funcionarios Fiscales y representante del Grupo Zonal No. 2
de la CPFF
cifras que se publican no incluyen deducciones Dicho convenio aclara3, que la afectación men-
derivadas de compromisos financieros contraí- sual de los fondos se llevará a cabo tomando
dos por las entidades federativas. como base los ingresos totales que por impues-
tos4 hubiera percibido la Federación y que in-
Convenio de Adhesión al SNCF tegran la recaudación federal participable5, en
La Ley de Coordinación Fiscal establece en su nos de la Ley de Coordinación Fiscal de este Convenio y de sus anexos,
artículo séptimo que las participaciones se de- que se consideran formando parte integrante del mismo; respecto a
las participaciones en el tercer párrafo del artículo 1º de la Ley de
terminarán para cada ejercicio fiscal de la Fe-
Coordinación Fiscal se indica que “La Secretaría de Hacienda y Crédito
deración, quien en forma provisional hará un Público celebrará convenio con las Entidades que soliciten adherirse
cálculo mensual considerando la recaudación al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta Ley.
federal participable obtenida en el mes inme- Dichas Entidades participarán en el total de los impuestos federales y
diato anterior. Esta situación está establecida en en los otros ingresos que señale esta Ley mediante la distribución de
las cláusulas octava (para el Fondo General de los fondos que en la misma se establecen”.
Participaciones) y décima (para el Fondo Finan- 3 Cláusula Octava del Convenio de Adhesión.
ciero Complementario de Participaciones1) del 4 El Convenio de Adhesión se publicó en el Diario Oficial de la Federa-
Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de ción el 28 de diciembre de 1979, o sea antes de la reforma al Código
Coordinación Fiscal2. Fiscal de la Federación que modificó el concepto de derechos, con
ésta, el impuesto a la minería y el impuesto al petróleo se transfor-
1 Los recursos que integraban el Fondo Financiero Complementario se maron en derechos a la minería y derecho a los hidrocarburos.
adhirieron a los del Fondo General de Participaciones para el Ejercicio 5 “Considerando Quinto del Convenio de Adhesión.- Que la nueva Ley
Fiscal 1990, por lo que este fondo desaparece como concepto. de Coordinación Fiscal, al que pueden adherirse los Estados median-
2 Debido a que el Convenio de Adhesión fue publicado en el Diario te la firma del convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda 13
Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1979 y no ha sufrido y Crédito Público, de acuerdo con los cuales las entidades recibirán
modificación alguna, mientras que la Ley de Coordinación ha pre- por cientos fijos de todos los impuestos federales, lo que represen-
sentado un comportamiento dinámico, en la Cláusula Primera del tará para las entidades federativas, no sólo mayores recursos, sino
Convenio se estableció que los estados convienen con la Secretaría proporciones constantes de la recaudación federal, a cambio de lo
en adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en los térmi- cual dichas entidades se obligan a no mantener en vigor impuestos

“Para determinar el monto de participaciones

que le corresponden a cada entidad federativa
en un ejercicio fiscal específico se deberá utilizar
como base del cálculo la recaudación federal
participable obtenida en él
”
el mes inmediato anterior, adicionados con el la recaudación federal participable y por ende de
monto de los recargos correspondientes, al día las participaciones, efectuando el cálculo sobre
20 del mes en que se deba efectuar la afectación. la recaudación obtenida en ese período. Las dife-
Agrega que los anticipos mensuales de los diferencias resultantes de los ajustes cuatrimestrales
rentes fondos que correspondan a cada estado se liquidan dentro de los dos meses siguientes;
deberán calcularse aplicando el porcentaje que asimismo, dicho procedimiento trae consigo un
le corresponda en dicho fondo a la cantidad que ajuste final o definitivo, el que se realizará “A más
la Federación afecte para los mismos en el mes tardar dentro de los 30 días posteriores a que el
de que se trate, y que mientras tales por cientos Ejecutivo Federal presente la Cuenta Pública del
no sufran modificación alguna deberán conti- año anterior a la Cámara de Diputados del H. Con-
nuarse aplicando para la determinación de los greso de la Unión para su revisión, la Federación
anticipos mensuales. determinará las participaciones que correspon-
dan a la recaudación obtenida en el ejercicio,
De lo anterior se infiere que: aplicará las cantidades que hubiera afectado pro-
visionalmente a los Fondos y formulará de inme-
Las participaciones correspondientes al mes t se diato las liquidaciones que procedan”.
calculan a partir de la recaudación federal parti-
cipable (RFP) obtenida en el mes “t-1”. Es decir, para determinar el monto de participa-
ciones que le corresponden a cada entidad fede-
Que las participaciones del mes de enero del rativa en un ejercicio fiscal específico se deberá
año “t” están calculadas con la RFP de diciembre utilizar como base del cálculo la recaudación
del año “t-1”. federal participable obtenida en él. Ello implica:
En un ejercicio de calendario, 1 de enero - 31 de El no considerar la recaudación federal participa-

diciembre del año “t”, se integra con la RFP de ble del mes de diciembre del ejercicio “t-1”, con
once meses del año “t” (enero-noviembre) y un que fue liquidado el mes de enero del año “t”, y
mes del año “t-1” (diciembre).
Adicionar a la recaudación federal participable la
Este procedimiento que da origen a que cada del mes de diciembre del ejercicio “t”, con que se
cuatro meses la Federación realice un ajuste de liquidó el mes de enero del año “t+1”,
14
estatales o municipales que contraríen las limitaciones señaladas en
la Ley del Impuesto al Valor Agregado y en las leyes sobre impuestos La acción descrita implica que deberá desplazar-
especiales que sólo puede establecer la Federación, de acuerdo con la se la recaudación de cada mes del año “t” a un
Constitución Política”. En conjunto de leyes sobre impuestos federales mes anterior, con el fin de que las participaciones
para el ejercicio fiscal 1981 dio origen a la Ley del IEPS. de cada mes se correspondan con la recaudación

federal participable del mismo, o sea que las par- 1. En el Cuadro 1, se tiene la recaudación fede-
ticipaciones del mes de enero del año en curso ral participable del mes inmediato anterior,
emanen de la RFP del mismo mes de enero del cantidad con la que se pagan las participa-
año “t” y no del mes de diciembre del año anterior. ciones correspondientes al siguiente del ca-
lendario.
Razones del Ajuste:
2. En el Cuadro 2 se muestra la población pu-
Además de las señaladas anteriormente, se tie- blicada por el INEGI con base en la Encuesta
nen entre otras: Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE),
misma que se publica, por ley, mes y medio
Las contribuciones se pagan en la fecha o dentro posterior a la terminación del trimestre, ra-
del plazo señalado en las disposiciones respecti- zón por la que en la determinación de los
vas6, y en los casos de retención o de recaudación factores del mes de enero de 2010 intervie-
de contribuciones, los contribuyentes, retenedo- ne la población del tercer trimestre de 2009,
res o las personas a quienes las leyes impongan y en los de febrero los del cuarto trimestre
la obligación de recaudarlas, las enterarán a más de 2009.
tardar el día 17 del mes de calendario inmedia-
to posterior al de terminación del período de la 3. En el Cuadro 3 se muestra la recaudación co-
retención o de la recaudación, respectivamente. rrespondiente al año de calendario.
En algunos casos dicho pago no se realiza en la Como puede observarse en un comparati-

fecha pactada o la declaración se presenta en ce- vo de los Cuadros 1 y 3, las cifras de recau-
ros, además de que las devoluciones no forman dación del mes no coinciden, debido a los
parte de la recaudación federal participable, tal ajustes en los montos pagados y devolucio-
como se establece en el artículo 2º, segundo pá- nes que se presentan en forma posterior, ya
rrafo de la Ley de Coordinación Fiscal. del mes en comento o de meses anteriores.
Además, la Ley de Coordinación Fiscal establece 4. En el Cuadro 4 se presenta un resumen de la

que deberá aplicarse la última información oficial recaudación federal participable por mes, la
de población que hubiere dado a conocer el Insti- eliminación de la del mes de diciembre de
tuto Nacional de Estadística, Geografía e Informáti- 2009 dentro de los provisionales y la incor-
ca (sic) para la entidad i en la determinación de los poración de la del mes de abril dentro de las
factores de distribución de los fondos participable. preliminares.
Por lo que al aplicar la información de población
publicada en la Encuesta Nacional de Ocupación y 5. Asimismo, se obtiene una diferencia entre
Empleo que es de trimestre, los factores se modifi- la RFP obtenida de forma provisional con la
can por este concepto cada 4 meses. preliminar, cuya diferencia, en este caso nos
arroja una cifra positiva, que indica que el
De la viñeta anterior se deduce, que en el trans- ajuste será positivo o con saldo a favor para
curso de un ejercicio existen 4 modificaciones las entidades federativas.
por coeficientes y 3 por recaudación.
6. El ajuste anual o definitivo se realiza bajo el
Lo anterior se ejemplifica a continuación, to- mismo procedimiento, con la diferencia de 15
mando como base el período enero-abril: que se toman en consideración la recauda-
ción federal participable de los doce meses
6 Artículo 6º, 4º párrafo, fracciones I y II, del Código Fiscal de la Federa-
del año, así como las diferencias de los tres
ción. ajustes cuatrimestrales.

Cuadro 1
Recaudación Recaudación
Recaudación Recaudación
Dic 2009 para Enero 2010 para
Conceptos Febrero 2010 para Marzo 2010 para
pagar Enero pagar Febrero
pagar Marzo 2010 pagar Abril 2010
2010 2010
Miles de Pesos
Ingresos Tributarios 87,992,500 137,865,000 93,915,100 101,738,800 421,511,400
Renta 49,834,800 72,006,900 46,164,300 55,682,700 223,688,700
Impuesto Empresarial a Tasa Única 2,199,700 4,118,800 7,191,000 6,072,800 19,582,300
Valor Agregado 34,717,300 58,822,800 36,202,500 35,730,300 165,472,900
Especial sobre Producción y Servicios -2,279,300 613,900 -3,452,600 -4,980,200 -10,098,200
Gasolinas y Diesel -6,471,700 -8,794,400 -5,733,100 -7,610,000 -28,609,200
Artículo 2o.-A. fracción I -6,471,700 -8,794,400 -5,733,100 -7,610,000 -28,609,200
Artículo 2o.-A. fracción II 0 0 0 0 0
Bebidas Alcohólicas 546,700 726,300 280,700 834,700 2,388,400
Cervezas 1,405,000 1,873,600 1,343,900 1,455,800 6,078,300
Tabacos 2,240,700 6,808,400 655,900 339,300 10,044,300
Telecomunicaciones 0 0 326,400 489,200 815,600
Juegos y sorteos 0 0 0 0 0
Tenencia aeronaves 1/ 1,200 5,700 7,300 25,600 39,800
Automóviles Nuevos 0 0 0 0 0
Rendimientos petroleros -41,400 189,500 73,500 1,758,700 1,980,300
Importación 2,544,300 1,990,400 1,817,700 2,111,500 8,463,900
Exportación 0 0 0 0 0
Impuesto a los Depósitos en Efectivo 2/ -275,600 -364,700 3,345,400 2,591,300 5,296,400
Recargos y actualizaciones 1/ 1,328,400 1,019,800 2,351,100 2,325,500 7,024,800
No Comprendidos 1/ 3/ -36,900 -538,100 -111,500 -68,600 -755,100
Derechos 40,511,266 35,536,200 46,125,813 47,439,765 169,613,045
Derecho ordinario sobre hidrocarburos 39,265,975 34,026,100 44,589,490 46,355,151 164,236,715
Derecho especial sobre hidrocarburos 552,894 611,400 154,411 165,160 1,483,865
Derecho adicional sobre hidrocarburos 22,778 99,471 122,249
Derecho ordinario sobre hidrocarburos para municipios 4/ 681,206 590,300 773,560 804,192 2,849,258
Derecho especial sobre hidrocarburos para municipios 4/ 9,592 10,600 2,679 2,865 25,736
Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 4/ 395 1,726 2,121
Derecho de Minería 1/ 1,600 297,800 582,500 11,200 893,100
Recaudación Federal Participable Bruta 128,503,766 173,401,200 140,040,913 149,178,565 591,124,445
Menos: 1,883,751 2,264,461 1,566,689 2,003,891 7,718,793
20% de Bebidas Alcohólicas 109,340 145,260 56,140 166,940 477,680
20% de Cervezas 281,000 374,720 268,780 291,160 1,215,660
8% de Tabacos 179,256 544,672 52,472 27,144 803,544
Tenencia estatal y Accesorios 0 0 0 0 0
DOH para municipios 4/ 681,206 590,300 773,560 804,192 2,849,258
D. especial sobre H. para campos en el Paleocanal de Chicontepec
9,592 10,600 2,679 2,865 25,736
para municipios 4/
Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 4/ 395 1,726 2,121
Incentivos Económicos 598,358 573,909 387,663 684,864 2,244,794
Gasolina y diesel artículo 2-A, fracción II de la Ley del IEPS 0 0 0 0 0
Juegos y sorteos artículo 2o. fracción II de la Ley del Impuesto
0 0 0 0 0
Especial sobre Producción y Servicios
Loterías, rifas, sorteos (premios) artículos 163 y 202 de la Ley del
25,000 25,000 25,000 25,000 100,000
Impuesto sobre la Renta
Recaudación Federal Participable 126,620,015 171,136,739 138,474,223 147,174,674 583,405,652
p/ Cifras preliminares.
1/ Cifras estimadas con base en información preliminar.
2/ No descuenta los acreditamientos que realizaron los contribuyentes a quienes las instituciones financieras les retuvieron este impuesto. Estos acreditamientos están
16 descontados, en especial, del impuesto sobre la renta.
3/ Fracción IV del artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009: Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en
ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago.
4/ Corresponde a la aplicación del factor de 0.0148 de la recaudación obtenida por el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos y por el Derecho Especial sobre Hidrocarburos
para Campos en el Paleocanal de Chicontepec, para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 261, segundo párrafo, de la Ley Federal de Derechos, reformado mediante
“Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, relativo al régimen fiscal de Petróleos Mexicanos”, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 13 de noviembre de 2008.
Fuente: Unidad de Política de Ingresos, de la Subsecretaría de Ingresos. SHCP.

Cuadro 2
Población
Entidades (a) (b) (b)
Aguascalientes 1,144,155 1,148,504 1,148,504
Baja California 3,176,815 3,198,589 3,198,589
Baja California Sur 567,168 570,584 570,584
Campeche 797,137 799,423 799,423
Coahuila 2,632,339 2,638,964 2,638,964
Colima 601,886 603,820 603,820
Chiapas 4,513,126 4,524,763 4,524,763
Chihuahua 3,395,513 3,403,252 3,403,252
Distrito Federal 8,842,591 8,843,912 8,843,912
Durango 1,551,104 1,552,475 1,552,475
Guanajuato 5,047,656 5,053,438 5,053,438
Guerrero 3,139,776 3,138,319 3,138,319
Hidalgo 2,423,177 2,426,213 2,426,213
Jalisco 7,023,602 7,037,230 7,037,230
México 14,862,198 14,911,242 14,911,242
Michoacán 3,962,209 3,958,587 3,958,587
Morelos 1,676,421 1,679,595 1,679,595
Nayarit 969,822 970,444 970,444
Nuevo León 4,454,985 4,468,544 4,468,544
Oaxaca 3,550,553 3,550,075 3,550,075
Puebla 5,658,314 5,672,038 5,672,038
Querétaro 1,724,442 1,732,078 1,732,078
Quintana Roo 1,320,139 1,332,023 1,332,023
San Luis Potosí 2,486,315 2,489,027 2,489,027
Sinaloa 2,652,951 2,653,865 2,653,865
Sonora 2,513,437 2,519,019 2,519,019
Tabasco 2,051,831 2,054,378 2,054,378
Tamaulipas 3,197,788 3,207,194 3,207,194
Tlaxcala 1,136,754 1,140,484 1,140,484
Veracruz 7,280,820 7,284,963 7,284,963
Yucatán 1,924,977 1,930,968 1,930,968
Zacatecas 1,379,523 1,379,014 1,379,014
Totales 107,659,524 107,873,024 107,873,024
17
Fuente:
( a ) Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del tercer trimestre de 2009, publicada el 13 de noviembre de
2009 en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).
( b ) Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del cuarto trimestre de 2009, publicada el 12 de febrero de 2010
en la página de Internet del INEGI (www.inegi.gob.mx).

Cuadro 3
Determinación de la Recaudación Federal Participable p/
por el primer ajuste cuatrimestral de 2010.
(Miles de pesos)
Conceptos Enero Febrero Marzo Abril Total
Ingresos Tributarios 138,255,913 94,044,369 101,797,346 100,623,903 434,721,531
Renta 72,041,045 46,214,998 55,697,137 53,782,632 227,735,812
Impuesto Empresarial a Tasa Única 4,119,991 7,192,640 6,075,382 4,349,706 21,737,720
Valor Agregado 58,816,947 36,305,592 35,756,921 40,199,949 171,079,409
Especial sobre Producción y Servicios 613,969 -3,118,065 -4,482,163 -2,993,429 -9,979,689
Gasolinas y Diesel -8,794,364 -5,733,130 -7,609,962 -7,234,810 -29,372,265
Artículo 2o.-A. fracción I -8,794,364 -5,733,130 -7,609,962 -7,234,810 -29,372,265
Artículo 2o.-A. fracción II 0 0 0 0 0
Bebidas Alcohólicas 726,297 279,257 838,317 297,681 2,141,553
Cervezas 1,865,145 1,343,903 1,455,825 1,684,927 6,349,799
Tabacos 6,808,447 655,931 339,342 1,621,642 9,425,362
Telecomunicaciones 0 326,366 489,143 633,346 1,448,855
Retenciones 8,443 9,607 5,173 3,784 27,007
Tenencia aeronaves -11,240 1,542 4,649 479 -4,570
Rendimientos petroleros 189,532 73,540 1,758,697 192,816 2,214,584
Importación 1,988,947 1,814,108 2,111,401 1,767,535 7,681,991
Exportación 4 17 64 8 93
Impuesto a los Depósitos en Efectivo 1/ -363,410 3,189,686 2,555,841 2,202,592 7,584,709
Recargos y actualizaciones 901,453 2,485,488 2,386,312 1,158,607 6,931,860
No Comprendidos 2/ -41,324 -115,177 -66,894 -36,993 -260,388
Derechos 36,139,597 45,568,149 47,444,593 27,766,591 156,918,930
Derecho ordinario sobre hidrocarburos 34,026,187 44,589,506 46,355,185 27,110,487 152,081,365
Derecho especial sobre hidrocarburos 611,384 154,379 165,148 161,558 1,092,469
Derecho adicional sobre hidrocarburos 0 22,776 99,454 0 122,231
Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 3/ 0 395 1,725 0 2,121
Derecho de Minería 901,117 24,854 16,022 21,417 963,410
Recaudación Federal Participable Bruta 174,395,511 139,612,518 149,241,939 128,390,494 591,640,462
Menos: 2,324,450 1,556,385 2,077,681 1,467,614 7,426,129
20% de Bebidas Alcohólicas 145,259 55,851 167,663 59,536 428,311
20% de Cervezas 373,029 268,781 291,165 336,985 1,269,960
8% de Tabacos 544,676 52,475 27,147 129,731 754,029
Tenencia estatal y Accesorios 0 0 0 0 0
Derecho adicional sobre hidrocarburos para municipios 3/ 0 395 1,725 0 2,121
Incentivos Económicos 635,576 377,644 757,922 443,232 2,214,374
Gasolina y diesel artículo 2-A, fracción II de la Ley del IEPS 0 0 0 0 0
Juegos y sorteos artículo 2o. fracción II de la Ley del IEPS 0
Loterías, rifas, sorteos (premios) Art. 163 y 202 Ley del ISR 25,000 25,000 25,000 25,000 100,000
Recaudación Federal Participable 172,071,061 138,056,134 147,164,258 126,922,880 584,214,332
18

C.P.C. Ricardo Humberto Suárez López

Michoacán y representante del Grupo Zonal 5 e integrante
del Grupo de Vigilancia de Aportaciones y Otros Recursos
Descentralizados de la CPFF
Cuadro 4
Comparativo de Recaudación Federal Participable
por el primer ajuste cuatrimestral de 2010.
(Miles de pesos)
Diferencias
Mes Provisional Preliminar Rel %
Absolutas
Enero 126,620,015 172,071,061 45,451,046 35.9
Febrero 171,136,739 138,056,134 -33,080,605 -19.3
Marzo 138,474,223 147,164,258 8,690,034 6.3
Abril 147,174,674 126,922,880 -20,251,794 -13.8
Total 583,405,652 584,214,332 808,681 0.1

19
Miguel Ortiz Ruiz, es Maestro en Economía Matemática por el Colegio de México, A.C., y actualmente se desempeña como
Consultor Investigador en el INDETEC. mortizr@indetec.gob.mx

PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO
¿De Qué Sirve la Evaluación

de Proyectos?
Introducción
El gastar con prudencia se convierte en uno de

los principios básicos para cualquier funcionario
de gobierno que ejerza recursos, dado que el
uso de los recursos económicos existentes debe
buscar el mayor rendimiento para la sociedad,
recursos que por lo general son escasos, es decir,
al hacer uso de recursos públicos se debe buscar
en todo momento el máximo beneficio social.
Cuando existen limitaciones económicas, éstas

generalmente se asocian a la idea de los recur-
La evaluación social de proyectos, consiste en sos escasos; ante tal hecho el problema que se
comparar los costos (de inversión y operación) debe plantear desde esta perspectiva es cómo
del proyecto con los beneficios que éste genera, usar y combinar dichos recursos escasos. De esta
con el objeto de decidir sobre la conveniencia manera, la toma de decisiones de asignación de
de su realización. Es decir, coadyuva en detectar recursos públicos a través de la inversión públi-
oportunidades de inversión que puedan crear ca, es un ejercicio que requiere y exige respon-
valor, y contribuir así al crecimiento económico de sabilidad, conocimiento pleno de las técnicas
México. Para poder llegar a comparar los costos y herramientas administrativas, económicas y
20 con los beneficios, previamente es necesario jurídicas para que la decisión esté encaminada
identificarlos, medirlos y valorarlos. hacia un mayor impacto en el beneficio social.
Esta tarea implica y exige el uso responsable del
gasto público hacia proyectos de mayor rentabi-
René Alejandro Herrera Jiménez lidad socioeconómica, situación que es posible

Lic. Dionisio Arturo Pérez-Jácome Friscione

Subsecretario de Egresos de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público
a través de información oportuna respecto de Así, el criterio para seleccionar los proyectos
las verdaderas rentabilidades de los proyectos, puede definirse de manera correcta únicamente
con las bases, condiciones y mecanismos que cuando esa selección se lleva a cabo dentro de
conduzcan a una eficiente programación de in- un marco más amplio y consistente de la políti-
versiones, para mejorar su calidad y reflejar las ca y la planificación económica, comparando los
prioridades sociales de nuestro país, y obtener beneficios y los costos directos e indirectos que
por medio de la evaluación social de proyectos, dichos proyectos implican para la sociedad, mis-
un mayor desarrollo nacional con una mejor dis- mos que se llevan a cabo por medio de la evalua-
tribución del ingreso entre la población. ción socioeconómica de proyectos de inversión.
La inversión pública en obras de infraestructura El requisito indispensable para la elección de

realizada por cualquier orden de gobierno debe- proyectos con mayor aporte social y económico
rá dar pie a la producción de bienes y servicios es la elaboración del análisis costo – beneficio
en donde éstos propicien elevar la calidad de para medir su rentabilidad económica. Para ello,
vida de sus habitantes. las entidades federativas y sus municipios, así
como el propio gobierno federal pueden dispo-
Es por ello, la conveniencia de aprovechar de ner de recursos públicos destinados a la inver-
la mejor manera los recursos disponibles, em- sión pública, recursos que podemos identificar
pleándolos en inversiones que sean más renta- para hacer uso de ellos en el Presupuesto de
bles social y económicamente, esto implica el Egresos de la Federación (PEF), para el ejercicio
hecho de prescindir de inversiones sin beneficio fiscal 2010.
e impacto social; en otras palabras, uno de los
objetivos que debe perseguir cualquier orden En el Anexo 12, programas del ramo 23 provisio- 21
de gobierno al momento de presupuestar y ejer- nes salariales y económicas del (PEF) se identifi-
cer el gasto público es evitar hacer inversiones can Fondos de Inversión para Entidades Federa-
costosas con poco o nulo impacto benéfico para tivas con un monto de 13,500,000,000 millones
la sociedad en su conjunto. de pesos, recursos a los que pueden tener acce-

“La evaluación socioeconómica de proyectos

consiste en comparar los beneficios con los costos
que dichos proyectos implican para la sociedad,
es decir, consiste en determinar el efecto que el
proyecto tendrá sobre el bienestar de la sociedad
”
so las dependencias y entidades federativas a logía integra los criterios y conceptos necesarios
través del registro de proyectos en la cartera que para la elección de los proyectos con mayor be-
integra la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú- neficio social y rentabilidad económica.
blico (SHCP), misma que establece como requi-
sito a los programas y proyectos de inversión el Dada la importancia que reviste la evaluación
análisis de costo – beneficio para que sean eva- socioeconómica de proyectos, en este artículo
luados por la Comisión Intersecretarial de Gasto se describirán algunos de los criterios que inte-
Financiamiento, para que determine la prelación gran los proyectos y el uso de esta metodología
para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de fácil comprensión y de gran utilidad, así como
de Egresos y el orden de su ejecución. los elementos que la incluyen.
Los programas y proyectos registrados en la car- ¿En qué consiste la Evaluación

tera de SHCP deberán ser integrados con crite- Socioeconómica de Proyectos?
rios como:
La evaluación socioeconómica de proyectos
• Rentabilidad socioeconómica. consiste en comparar los beneficios con los cos-
• Reducción de la pobreza extrema. tos que dichos proyectos implican para la socie-
• Desarrollo regional. dad, es decir, consiste en determinar el efecto
• Concurrencia con otros proyectos de inver- que el proyecto tendrá sobre el bienestar de la
sión. sociedad (bienestar social de la comunidad).
La “Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Es claro que el bienestar social de una comuni-

Inversión” es una técnica en la que las entidades dad dependerá de la cantidad de bienes y servi-
federativas y sus municipios se pueden apoyar cios disponibles (producto o ingreso nacional),
22 para cumplir con los requisitos y/o lineamientos de la cantidad relativa de bienes y servicios re-
establecidos por la SHCP, proyectos que pueden cibidos por cada uno de los miembros que la
ser de agua potable, alcantarillado, pavimenta- componen (distribución personal de ese ingreso
ción, infraestructura vial, carretera, proyectos de nacional); de las libertades políticas, del respeto
salud, de educación pública, etc. cuya metodo- al derecho de la propiedad, a las instituciones

¿Porqué requerimos la evaluación social?
Los precios mienten!

No reflejan el verdadero costo para la
sociedad.
No reflejan el beneficio para la sociedad.
Hay bienes que no tienen

precio
Existen externalidades
y al ejercicio de otros derechos humanos; de la define el profesor Ernesto R. Fontaine1, en el que

movilidad social; de las alianzas y convenios con menciona que uno de los grandes retos es iden-
otros países; de la composición y monto de la in- tificar los costos y beneficios atribuibles al pro-
versión extranjera, entre otros factores. yecto, medirlos y valorarlos con la finalidad de
obtener la información necesaria para tomar la
En términos de ingreso nacional, los beneficios decisión de la ejecución o no del proyecto. Esta
sociales anuales (brutos) del proyecto se miden concepción nos lleva a la evaluación económica.
por el aumento que dicho proyecto genera en
el ingreso nacional; los costos, por el ingreso na- También nos dice el profesor que es el origen
cional sacrificado (alternativo) por el hecho de de un flujo de dinero provenientes de ingresos
haber efectuado este proyecto en lugar de otro y egresos de caja, la que deberá ocurrir durante
(que es su mejor alternativa). un lapso; aquí, el reto es determinar si los flujos
de dinero son suficientes para cancelar la deu-
Es así como el proyecto será rentable en la medida que se contrajo para emprender el proyecto.
da en que el ingreso nacional generado por éste Esta evaluación se conocerá como la evaluación
sea mayor (o por lo menos igual) que aquel que financiera de proyectos.
se hubiera obtenido de ejecutar el mejor proyec-
to alternativo.
1 El profesor Ernesto R. Fontaine; prestigiado economista chileno y
¿Qué es un proyecto? autor del libro “Evaluación social de Proyectos”, editado por la Uni- 23
versidad Católica de Chile; es el gran precursor de la Evaluación So-
En primer lugar se define proyecto de inversión cioeconómica de Proyectos en América Latina, a quien, la comunidad
como la fuente de costos y beneficios que ocu- internacional le debe numerosos estudios, así como la formación de
rren en distintos periodos de tiempo, tal como lo cientos de especialistas.

L.C.P. José Manuel Saiz Pineda

Secretario de Administración y Finanzas del Estado de
Tabasco, representante del Grupo Zonal No. 8 e integrante
del Grupo de Gasto, Contabilidad y Transparencia de la CPFF
Criterios de viabilidad2 • Técnica: estudia las posibilidades materiales

de los proyectos y físicas de producir un bien o servicio que
desea generar el proyecto.
• Económica: debe mostrar la relación costo –
beneficio del proyecto, por lo general debe • De gestión: determinar si se cuenta con la ca-
contener la viabilidad social, financiera, téc- pacidad administrativa para emprender un
nica y de impacto ambiental del proyecto. proyecto, se debe definir si existen las con-
diciones mínimas necesarias para garantizar
• Social: indicará si una comunidad es o no la viabilidad de la implementación, tanto en
sensible al bienestar derivado de un bien o lo estructural como en lo funcional.
servicio producido por el proyecto.
• De impacto ambiental: determina el impac-
• Financiera: mide, en unidades monetarias, la to en la calidad de vida presente y futura, ya
rentabilidad que retorna la inversión. sea para cumplir con normas ambientales
impuestas, como para prevenir futuros im-
• Legal: determina si existen o no restriccio- pactos negativos derivados de una eventual
nes de carácter legal que impidieran la eje- compensación del daño causado por la in-
cución o funcionamiento del proyecto, tales versión.
como uso de suelo, ejecución de recursos,
24 competencia de las autoridades, etc. Formulación de proyectos
Todo proyecto debe producir bienes y servicios,

2 Información elaborada por INDETEC, para el curso de Evaluación so- actividad implícita es la compra de insumos para
cioeconómica de Proyectos. combinarlos y transformarlos para venderse en

un valor, mismo, que deberá exceder el valor pa- integrado por especialistas en el ramo, según el
gado por los insumos utilizados. La razón por la tipo de proyecto a evaluar, es decir, para un pro-
que se debe vender en mayor valor es porque la yecto carretero deberá estar integrado principal-
combinación de los insumos implica costos, con mente por el administrador del proyecto, el cual
la finalidad de obtener bienes y servicios para podrá tener el perfil de cualquiera de las ramas
que al final éstos sean concebidos como bene- económico - administrativas, además de los in-
ficios; objetivo a perseguir es que el valor de los genieros civiles, topógrafos, y demás gente con
beneficios sea mayor al de los costos. experiencia probada en dicha actividad.
Es decir, los proyectos de inversión pública de- Evaluación de proyectos

berán buscar la eficiencia en la combinación de
los insumos y de los productos para obtener el Consiste principalmente en la emisión de in-
máximo beneficio o excedente (económico) du- formación suficiente para la toma de decisión
rante el periodo de vida del proyecto. Al buscar sobre la ejecución o no del proyecto; para ello
maximizar el excedente implica minimizar los es necesario definir con anticipación el o los ob-
costos económicos, sobre todo aquellos que jetivos a perseguir por el proyecto. Nos dice el
sean recurrentes y los llamados costos de capital profesor Fontaine que un proyecto resulta con
o de inversión. mayor interés cuando hay objetivos en conflicto
por ejemplo: minimizar el costo y el tiempo de
Para obtener esta eficiencia económica será a construcción de una represa, o bien minimizar
través de una adecuada formulación del pro- el costo para conseguir un determinado nivel de
yecto, esta actividad de gran relevancia implica seguridad de la misma. Es decir, las alternativas
que para realizar la evaluación socioeconómica de solución para este tipo de planteamientos
del proyecto se debe integrar un grupo multi- exigen la presentación de varios proyectos al-
disciplinario, que finalmente será el que defina y ternativos de solución para que se cumplan los
proponga el proyecto, mismo, que deberá estar objetivos planteados. La evaluación económica
Tipos de Beneficios
Ahorro de
Ingresos costos
monetarios
Revalorización
de bienes
Reducción de
riesgos 25
Mejor imagen

“ hay que valorar los beneficios y costos que

se identificaron y midieron, por lo regular los
precios de mercado constituyen el patrón o
norma para valorar los beneficios y costos de
carácter privado; los precios sociales o precios
sombra se utilizan para la evaluación social
”
puede y debe también aplicarse a múltiples de- Medir
cisiones, las que pueden considerarse menores
o posiblemente subproyectos en la formulación Después de haber identificado los beneficios
de los mismos; por ejemplo, la conveniencia de y costos, éstos deben ser medidos, los costos y
contratar un segundo o hasta tercer turno, las beneficios deben estar correctamente identi-
fuentes de energía, adquisición de equipos nue- ficados y para ello se requiere de encontrar la
vos o usados para utilizar durante el proyecto, unidad de medida exacta, como lo puede ser,
capacitación al personal a contratar que desa- metros lineales, metros cúbicos; grados centí-
rrollará la obra, etc. La ejecución de un proyecto grados; cantidad de calorías o proteínas; núme-
implica infinidad de toma de decisiones que ten- ro de vehículos, por tipo; índices de morbilidad
drán que tomar el o los ejecutores del proyecto, y mortalidad, por tipos de enfermedades; con-
decisiones que sin duda afectarán o beneficiaran sultas médicas; años de escolaridad, entre otros
el proyecto o inclusive la cancelación del mismo. que son más o menos estándares.
Identificar Valorar
Este proceso de evaluar implica identificar, me- Por último hay que valorar los beneficios y cos-
dir y valorar los costos y beneficios que exija la tos que se identificaron y midieron, por lo regu-
ejecución de un determinado proyecto, de dis- lar los precios de mercado constituyen el patrón
tintas y múltiples alternativas de solución para o norma para valorar los beneficios y costos de
lograr el o los objetivos planteados a solucionar carácter privado; los precios sociales o precios
en el proyecto a emprender, la experiencia de sombra se utilizan para la evaluación social. Aún
los expertos en evaluación de proyectos coinci- cuando puede haber casos en que dicho precio
den en que la mayor parte de los errores en la no existe, el beneficio de una carretera, de un
evaluación de proyectos se cometen en la etapa puente o de un puerto puede no estar reflejado
de identificar los costos y beneficios verdadera- en los peajes o tarifas por hacer uso de ellos; el
mente atribuibles al proyecto, por lo regular la beneficio de pavimentar una calle; el beneficio
26 no inclusión de todos los costos o la incorpora- de controlar las inundaciones, entre otros, en
ción de beneficios no pertenecientes a los pro- éstos casos el evaluador es quien tendrá que
yectos los pueden encaminar al fracaso, al no ingeniárselas para ponerle un precio. Pero por
alcanzar el o los objetivos trazados, y al final sur- ejemplo en el caso de las carreteras, las mejo-
girá la pregunta ¿qué fue lo que pasó? ras y el mantenimiento que se le haga al menor

costo posible, más la disminución de tiempos de Situación Actual Optimizada

traslado que se den como resultado de estas me-
joras es un indicio de lo que se estaría dispuesto Los riesgos de no haber realizado un diagnós-
a pagar por el uso de la carretera. tico debidamente cuidadoso de la situación
actual, conllevan a buscar la solución de un
Etapas para emprender un proyecto problema a través de la elaboración de nuevo
proyecto, que por lo regular suele ser costoso
Lo primero a realizar es un diagnóstico y/o iden- o innecesario, que podría haberse evitado si se
tificar el problema a solucionar. hubieran adoptado alternativas relativamente
más baratas, a veces solo normativas, adminis-
• Definir correctamente un problema es la trativas o de operación, para optimizar dicha
base para proponer la solución a una nece- situación.
sidad insatisfecha
• Se requiere conocer sus manifestaciones La optimización tiene por objeto mejorar la do-
externas, es decir, se recomienda evitar la tación de bienes y servicios públicos buscando
definición como la ausencia de una solución soluciones que traten de aprovechar lo mejor
• Conocer la manifestación y las causas que lo que se tiene, en sistemas y recursos con los que
generan se cuenta.
Una vez que se ha completado el estudio de la Lo que se denomina Situación Actual Optimiza-
oferta y demanda se realiza un diagnóstico de la da es la base sobre la buena evaluación de pro-
problemática existente que por lo general debe- yectos.
rá incluir:
Para identificar los costos y beneficios nunca se
• El comportamiento y las demandas del mer- compara la situación actual con la situación con
cado actuales proyecto, debido a que en la gran mayoría de
• La competencia y las ofertas del mercado los casos la situación actual muestra deficiencias
actuales que es necesario analizar y en su caso subsanar
• Comercialización del producto o servicio antes de emprender un nuevo proyecto de in-
existente versión.
• Los proveedores y las disponibilidad y pre-
cio de los insumos actuales Antes de realizar un proyecto hay que analizar
la solución a un problema con pequeñas inver-
Para los efectos de la evaluación de proyectos, la siones, de esta forma se evita el desperdicio de
situación derivada del diagnóstico se considera recursos en proyectos costosos y que en algunas
como un punto en el tiempo, lo que significa que ocasiones son de bajo beneficio social o de poca
aún no es susceptible de proyección del mismo. o nula rentabilidad.
Posibles Soluciones o Medidas Alternas Por ejemplo:
A partir del diagnóstico se puede realizar una Si la problemática es “Altas tasas de enfermedad
descripción de la situación sin proyecto incorpo- en una localidad”
rando los siguientes elementos: 27
Y la solución propuesta es la construcción de
• Situación actual optimizada más centros de salud, lo cual sin duda requiere
• Infraestructura existente y proyectos en del desembolso de una gran cantidad de recur-
ejecución. sos.

C.P. Alfredo Gerardo Garza De La Garza

Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado
de Nuevo León, representante del Grupo Zonal No. 3
de la CPFF
Una medida más “económica” pero con resulta- • Se sobreponen proyectos a los planes de
dos similares podría ser: desarrollo o al interés colectivo, etc.
• Ajustar la oferta de salud pública con la im- Descripción de un proyecto

plementación de unidades médicas móviles
que se trasladen periódicamente a pobla- Objetivo
ciones que carecen de servicios médicos.
• Implementar programas de prevención de Se debe señalar su contribución al beneficio so-
salud en dichas comunidades –campañas cial, y a los planes de desarrollo, sectoriales, re-
de educación sanitaria, ampliar las campa- gionales y especiales.
ñas de vacunación, etc.
Propósito
Infraestructura Existente
y Proyectos en Ejecución Se debe describir el resultado o consecuencia in-
mediata que se lograría con la ejecución del pro-
La situación actual optimizada no puede estar yecto y que contribuirían a alcanzar el objetivo
completa sin la inclusión del análisis de los pro- señalado en el punto anterior.
yectos que se están ejecutando o están por eje-
cutarse, y que tienen presupuestos asignados, Componentes
incluso sin son privados, ya que éstos afectarán
la situación actual “en un futuro” al incidir de Indicar el número, tipo y principales característi-
alguna forma sobre la oferta y demanda por el ca de los activos que resultarían de la realización
servicio o bien cuando el proyecto esté funcio- del proyecto.
28 nando, ya sea:
Calendario
• Solucionan parcialmente un problema
• Generan externalidades positivas o negati- Programar las principales acciones que se requie-
vas ren para generar los componentes del proyecto

TIR4 para cada alternativa de localización de la

planta considerada y escoger el que represente
menores costos siempre y cuando no se afec-
“
ten los beneficios esperados del proyecto.
Una de las decisiones más
Este análisis a su vez se conforma de un estudio
importante con relación a de macro localización y micro localización.
la planeación de proyectos a) Macro localización: estudio del mercado de
es la determinación del los insumos y de la venta (costos relaciona-
momento en que deben 4 Tasa Interna de Retorno (TIR)
”
La tasa interna de retorno se define como el tipo de descuento
realizarse las inversiones que hace el VPN = 0. Lo que significa que la TIR representa la
tasa interés (o costo de capital) más alto que se podría pagar una
inversión sin perder dinero, si absolutamente todos los fondos para
el financiamiento de la inversión se tomaran prestados y el préstamo
(principal e interés acumulado) se pagara los ingresos en efectivo de
la misma inversión.
Localización Geográfica Para encontrar la TIR de un proyecto de inversión durante t periodos
se utiliza la siguiente ecuación:
Indicar dónde se desarrollará el proyecto, mu-
nicipio, región, estado, así como su zona de in-
fluencia. =0
Localización óptima
El análisis va más allá de señalar su localización;

El cálculo efectivo de la TIR implica normalmente un proceso de
se deberá incorporar un estudio de localización prueba y error.
óptima, que incluya, sobre todo lo concerniente El criterio de utilizar la TIR para aceptar un proyecto, es que el costo de
a la variación en los costos de transporte puede oportunidad del capital sea menor a la TIR.
determinar el éxito o fracaso de un proyecto. Es Ahora bien, este criterio será válido siempre y cuando no se incurra en
importante ponderar la conveniencia de que algunas situaciones de inconsistencia en los flujos de un proyecto que
un proyecto esté más cercano a la ubicación darían una interpretación errónea de la TIR tales como:
de los insumos o en su caso más cerca de los • Un proyecto con un VPN que aumenta a medida que aumenta
consumidores. La determinación de la localiza-
para cada alternativa de localización de la planta considerada el tipoy deescoger
descuento. En
eldonde
quese podría obtener una TIR mayor
represente menores costos siempre y
ción óptima consiste en estimar un VAN3 y unacuando no se al
afecten tipo de interés,
los pero con
beneficios un VPN negativo, que significaría
esperados del proyecto. que el proyecto se está financiando con un préstamo a una tasa
de interés o rentabilidad alta.
3 El valor actual neto, también conocido como valor presente neto
Este análisis a su vez se conforma de un estudio de macro Lalocalización • presencia de múltiples y microtasas de rentabilidad para un
(VPN), consiste en actualizar al año cero (año en que se realiza
localización. proyecto se puede presentar por constantes cambios en signo
la inversión), los valores de los beneficios netos de cada año del
del flujo de caja.
                                                                                                                                                                                     
proyecto, pues no es válido compararlos directamente porque la
válido compararlos directamente porque la unidad monetaria (pesos) a través del tiempo tiene diferente  • Cuando se tiene que elegir entre proyectos mutuamente
valor  unidad monetaria (pesos) a través del tiempo tiene diferente valor excluyentes, puede ser que el proyecto A tenga una TIR superior
La formulación matemática del VAN es la siguiente:  
La formulación matemática del VAN es la siguiente:
al proyecto B, pero el VPN de B sea mayor al del A, de ahí que
B = Flujo de beneficios del proyecto.
Bt = Flujo de beneficios del proyecto. 
t no se pueda confiar en la TIR para hacer una ordenación de 29
C = Flujo de costos del proyecto.
Ct = Flujo de costos del proyecto. 
t
Io =  Inversión inicial .  proyectos de diferente escala o de diferentes flujos de caja en
I = Inversión inicial .
o
i   =    Tasa de interes   el largo plazo.
  i = Tasa de interes
• El criterio de usos de la TIR es cuestionable cuando los tipos
de interés a corto plazo difieren sensiblemente de la tasa de
4
  interés a largo plazo.
 Tasa Interna de Retorno (TIR) 
La tasa interna de retorno se define como el tipo de descuento que hace el VPN = 0. Lo que significa que la 
TIR  representa la tasa interés (o costo de capital) más alto que se podría pagar una inversión sin perder 
No. 164 • Julio-Agosto 2010
dinero, si absolutamente todos los fondos para el financiamiento de la inversión se tomaran prestados y el  FEDERALISMO HACENDARIO
préstamo (principal e interés acumulado) se pagara los ingresos en efectivo de la misma inversión. 
Para encontrar la TIR de un proyecto de inversión durante t periodos se utiliza la siguiente ecuación: 
dos a las materias primas, mano de obra de En el momento en que el valor actual de los be-
transporte y de distribución). neficios de reemplazar un equipo por otro sea
mayor que sus costos, habrá terminado la vida
b) Micro localización: una vez determinada la útil de ese equipo y empezara la vida útil de otro.
región del proyecto se debe iniciar el estu-
dio de micro localización para determinar Al finalizar el corto plazo dentro del análisis eco-
al interior de la zona mejor ubicación del nómico de los costos de producción: en la eta-
proyecto. Se estudian de nueva cuenta las pa de los rendimientos decrecientes marginales
condiciones de las vías de comunicación, la cuando el costo marginal es mayor al ingreso
disponibilidad de mano de obra. marginal.
Vida útil Momento
Vida útil del proyecto y su horizonte de evalua- Una de las decisiones más importante con rela-
ción. ción a la planeación de proyectos es la determi-
nación del momento en que deben realizarse las
Es importante advertir que el concepto de vida inversiones. El VAN positivo no es indicador de
útil de los activos puede hacer referencia a diver- la conveniencia de realizar la inversión, ya que
sos escenarios: incluso se podría justificar la ampliación en la
cobertura de un servicio, pero se debe determi-
• Obsolescencia nar en qué momento conviene hacerlo para que
• Años de capacidad física productiva la riqueza del proyecto se maximice, y evitar la
Categorías de costos
Inversión
Operación
30 Mantenimiento

C.P. Gerardo Gangoiti Ruiz

Secretario de Hacienda del Estado de Nayarit,
representante del Grupo Zonal 4 de la CPFF
existencia de un sub-aprovechamiento de capa- yecto, es cuando la TRI es mayor o igual a la tasa

cidad lo que implica un alto costo de oportuni- de descuento social vigente. TRI > r
dad de los recursos públicos invertidos. La tasa
de rendimiento inmediata TRI5 o tasa de retorno Tamaño
del primer año ayuda a determinar el momento
óptimo del inicio de operaciones de un proyec- Capacidad instalada que se tendría y su evolu-
to cuyos beneficios sean crecientes – y relativa- ción en el horizonte de planeación.
mente constantes- en el tiempo. El criterio para
determinar el momento óptimo de inicio de pro- Un proyecto de inversión trata de resolver una
necesidad específica de un tamaño tal que no
genere problemas en los años de vida del pro-
5 Tasa de Rendimiento Inmediata (TRI). yecto. Esto en muchas ocasiones genera el
La tasa de rendimiento inmediata o tasa de retorno del primer año problema de la sobredimensión, lo que podría
ayuda a determinar el momento óptimo del inicio de operaciones generar problemas presupuestales en el largo
de un proyecto cuyos beneficios sean crecientes y relativamente plazo cuando los costos de inversión ejercidos
constantes- en el tiempo. La TRI corresponde al valor de la tasa de anticipadamente no generen los beneficios es-
descuento social que hacer cero el VPN del primer año. perados durante el horizonte de planeación.
Su fórmula matemática es la siguiente:
El tamaño óptimo de un proyecto al igual que su
localización se puede obtener con el criterio de
Donde: maximización del VAN. La metodología a seguir 31
BNt+1 = Beneficios netos en el año t + 1 es tratar cada una de las opciones de tamaño
t = año anterior al primer año de operación para diferentes proyectos, en donde para cada
t+1 = primer año de operación uno correspondan costos y beneficios diferen-
It = Inversión actualizada al año anterior al primer año de operación. tes.

“En México son varias las entidades federativas

y sus municipios que han implementado la
evaluación social de proyectos, a través de una
unidad de inversiones, responsable del registro y
control de un banco de proyectos
”
Metas ahorros derivados de un proyecto de manera
anual y total.
Se deben señalar las metas anuales y totales de
producción de bienes y servicios cuantificadas Costo
en el horizonte de evaluación del proyecto.
El costo total del proyecto considera por separa-
Fuentes de recursos do las erogaciones realizadas tanto en la etapa
de ejecución como en las de operación
Señalar el origen de los recursos federales, es-
tatales, municipales y en su caso privados, así a) Etapa de ejecución: el calendario de inver-
como su calendarización estimada y su distribu- siones por año y la distribución del monto
ción. total de inversiones en los componentes
principales del proyecto.
Supuestos técnicos y socioeconómicos
b) Etapa de operación: la distribución de las
En este apartado se señalan los elementos más erogaciones a realizar en sus principales ru-
importantes para efectos de la evaluación tales bros.
como: variación del PIB, crecimiento de la pobla-
ción, rendimiento por hectárea, precios de los Dentro de la evaluación de proyectos y en
bienes, entre otros. el rubro de costos hay un concepto que los
32 especialistas en evaluación todo el tiempo lo
Beneficios están mencionando y es el costo de oportu-
nidad, que se define como el valor de mejor
Se debe identificar, describir, cuantificar y valo- alternativa sacrificada después de tomar una
rar la generación de ingresos o la obtención de decisión.

El costo de oportunidad se presenta tanto Conclusión

para los costos explícitos (desembolso mone-
tario), como en los implícitos (valor de activos En México son varias las entidades federati-
intangibles). Este análisis de costo se asocia al vas y sus municipios que han implementado
volumen de operación y utilidad mediante la la evaluación social de proyectos, a través de
técnica del punto de equilibrio, lo que permi- una unidad de inversiones, mismas que son
te estimar: los responsables de coadyuvar y llevar el re-
gistro y control de un banco de proyectos,
• Niveles mínimos de operación para asegu- estimando la cantidad, calidad y oportunidad
rar beneficios de un proyecto de los bienes y servicios que se entregan a los
beneficiarios, y los insumos utilizados en su
• Nivel de producción donde se maximizan producción.
las ganancias
Este enfoque evalúa la relación costo-eficiencia
• Costo del tamaño del proyecto de las intervenciones a través de medidas como
el costo mínimo, costo por unidad de producto,
• Capacidad de vida útil de un proyecto entre otros. Así, este tipo de evaluación supone
una relación determinante entre la eficiencia
Situación sin proyecto.- En este apartado se ela- física-financiera de los proyectos y los cambios
bora un diagnóstico de la situación actual que en las condiciones socioeconómicas de los be-
motiva la realización del proyecto, resaltando la neficiarios.
problemática que se pretende resolver. En esta
etapa de la evaluación también se deben seña- En los últimos años el índice de marginalidad
lar las posibles soluciones alternas al problema registrado en nuestro país ha sido el principal
que enfrenta una comunidad en caso de que detonante para generar programas sociales in-
no se realice el proyecto. corporando nuevas técnicas y métodos, como
lo es la evaluación social de proyectos que tiene
Un vez que se ha elegido la alternativa del pro- como objetivo desarrollar programas y proyec-
yecto a evaluar se debe ilustrar qué sucedería en tos que permitan determinar y mejorar tanto la
el futuro con la problemática en caso de no rea- eficiencia como la eficacia de la ejecución del
lizar el proyecto. gasto público. En particular, los esfuerzos se han
centrado en diseñar e implementar sistemas de
Situación con proyecto.- Aquí la tarea consiste evaluación para valorar los efectos de programas
en estimar para el horizonte de la evaluación los sociales sobre las condiciones socioeconómicas
flujos de costos y beneficios de cada una de las de la sociedad en su conjunto.
alternativas con proyecto, y restar de estos los
flujos estimados para la situación sin proyecto.
En esta etapa es imprescindible tener claro la si-
tuación sin proyecto, porque ésta no correspon-
de a la situación actual, sino a la situación actual
El autor del presente, es Licenciado en Economía por la
optimizada durante el horizonte de la evalua- Universidad de Guadalajara, cuenta con una Especialidad
ción. En otras palabras, se deberá considerar el en Comercio Exterior y Financiamiento Internacional por
impacto que tendría el proyecto sobre el merca- el Colegio de Jalisco y un Diplomado en Formulación y
33
do, que implica un diagnóstico de cómo la reali- Evaluación Socioeconómica de Proyectos por la Universidad
zación del proyecto incidirá en la problemática Autónoma de Guadalajara; actualmente se desempeña
existente. como consultor investigador del INDETEC.

Mecánica de Operación
para el Aprovechamiento
de los Recursos del FIES
Antecedentes
De manera tradicional el Decreto de Presupues-

to de Egresos de la Federación (PEF) contiene
una serie de disposiciones denominadas esta-
bilizadores automáticos del presupuesto, que
permiten preestablecer las acciones que el go-
bierno Federal deberá realizar, en caso de que
los ingresos sean inferiores o superiores a los
estimados en la Ley de Ingresos de la Federación
para el ejercicio fiscal correspondiente.
En específico, las disposiciones que se refieren al

tratamiento que se dará a lo que se ha dado en
llamar, “Ingresos Excedentes”, toma especial re-
En el presente artículo se formula una guía para levancia en virtud de que hasta el año de 2002,
aprovechar los recursos del Fideicomiso para la dichas disposiciones señalaban como destino
Infraestructura en los Estados (FIES). Con tal fin, se de los mismos, a los propios entes federales que
exponen en el primer apartado los lineamientos generaban dichos recursos, así como una serie
a considerar y en la segunda parte del documento de asignaciones adicionales para el Fondo de Es-
se desarrollan los principales procedimientos tabilización de los Ingresos Petroleros y diversas
a seguir para poder solicitar y ejercer dichos erogaciones de orden federal.
34 recursos, además de cumplir con la transparencia
y la rendición de cuentas de los mismos. Sin embargo, a partir del ejercicio fiscal 2003, di-
chas disposiciones se modificaron con el fin de
participar a las entidades federativas de los in-
Enrique Núñez Barba gresos excedentes.

L.C. José Alejandro Jesús Villarreal Gasca

Secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Morelos,
representante del Grupo Zonal 6 de la CPFF
Para ello, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) constituyó en abril de 2003 el FIES, como
un medio para entregar a las entidades federativas los posibles anticipos de recursos para gastos en
programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento previstos desde entonces y
hasta la fecha en los Decretos del PEF, así como en las demás disposiciones aplicables.
En el año 2003, con base en el ordenamiento de la fracción I del artículo 65 del PEF 2003, dichos
anticipos se determinaron con las estimaciones trimestrales y de cierre anual, siendo desde entonces
la Unidad de Política de Ingresos de la SHCP, quien calcula los ingresos excedentes susceptibles de
aportarse al Fideicomiso y conforme a la estructura porcentual que se derive de la distribución del
Fondo General de Participaciones (FGP), reportado en la última cuenta pública, se realiza la distribu-
ción de dichos anticipos a las entidades federativas.
A continuación se presenta el marco normativo para la aplicación de los recursos del FIES.
1. Marco Normativo de los Recursos del FIES
Las disposiciones normativas que en general rigen la aplicación de los recursos del FIES son los De-
cretos de los PEF de 2003 a la fecha, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(LFPRH) y su Reglamento, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y los LINEAMIENTOS para la solicitud,
transferencia y aplicación de los recursos correspondientes con cargo al FIES. A continuación se des-
tacan los aspectos fundamentales de dichas disposiciones normativas.
35
1.1. Decretos del PEF de 2003 a la fecha
Las disposiciones de los Decretos de los PEF desde 2003 a la fecha relativas al FIES se han venido
estableciendo tradicionalmente en el título correspondiente al Federalismo, donde se ordena que

“ En 2003 la SHCP constituyó el FIES como

un medio para entregar a las entidades
federativas los posibles anticipos de
recursos para gastos en programas y
proyectos de inversión
”
una proporción de los ingresos excedentes (si fuera el caso) respecto de los previstos en la Ley de Ingresos
de la Federación para dichos ejercicios fiscales, se destinarían a gasto de inversión en infraestructura y
equipamiento en las entidades federativas.
Además, en el presente ejercicio fiscal en el artículo Décimo Tercero Transitorio del Presupuesto de
Egresos de la Federación 2010 se creó el Fondo de Inversión para las Entidades Federativas, cuyo
recurso deberá ajustarse a las disposiciones aplicables al FIES:
“El presente Presupuesto incluye la cantidad de $13,500,000,000.00, la cual se distribuirá a las entidades
federativas, con base en el coeficiente derivado de la distribución del Fondo General de Participaciones
publicada en la Cuenta Pública del ejercicio 2008” …
“las entidades federativas deberán ajustarse en la solicitud, aplicación y rendición de cuentas de este sub-
sidio, a las disposiciones aplicables al Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)”.
Enseguida se presenta una síntesis capitular de los Lineamientos para la solicitud, transferencia, apli-
cación y control de los recursos del FIES.
1.2 Lineamientos para la solicitud, transferencia, aplicación y control de los recursos del FIES
Dichos lineamientos fueron publicados el 27 de agosto de 2008 en el Diario Oficial de la Federación,

y en materia de ejercicio de los recursos, en términos generales, los lineamientos del FIES presentan
lo siguiente:
36 Capítulo de Disposiciones Generales.- En este Capítulo se dispone el objeto de los lineamientos, el

glosario de términos más usuales y la facultad interpretativa de la SHCP.
Capítulo de Disposiciones Presupuestarias.- Contiene la definición de la naturaleza de los re-

cursos, los criterios de su distribución y los conceptos de destino. La manera como se realizará la

ministración de los recursos del FIES, los mecanismos de ajuste y su posible reintegro en determi-
nadas situaciones. La responsabilidad de las entidades federativas en el ejercicio de los recursos
del FIES y su obligación de observar las disposiciones federales aplicables, además de las obli-
gaciones administrativas y de registro contable y presupuestal sobre las operaciones relativas a
dichos recursos.
Capítulo de Disposiciones para la Solicitud y Transferencia de los Recursos.- En este capítulo se

considera la obligación de las entidades federativas de registrar a un funcionario responsable ante la
Federación para realizar las gestiones operativas necesarias, además de informar sobre la institución
financiera, sucursal, plaza, número de cuenta y CLABE en la que se depositarán los recursos. Igual-
mente se refiere a la necesidad de que las entidades federativas registren los programas y proyectos
que serán sujeto de inversiones con recursos del FIES; a la asignación por parte de la SHCP de una
clave de identificación y control para cada programa o proyecto; así como a los mecanismos y proce-
dimientos para la transferencia de los recursos del FIES.
Capítulo de Disposiciones para la Aplicación de los Recursos.- Éste señala la obligación de aplicar
los recursos conforme a la programación registrada ante la SHCP y del uso y destino de los rendi-
mientos financieros y de los remanentes. En este Capítulo se contiene también, el Procedimiento de
modificación de obras y proyectos registrados en la SHCP, el proceso de devengo de los recursos y
las disposiciones de temporalidad para la aplicación de los recursos por parte de las entidades fede-
rativas, las condiciones para obtener prórrogas para ejercer los recursos de manera extemporánea,
el procedimiento de devolución de recursos no ejercidos a la TESOFE, así como las disposiciones
para que los recursos del FIES puedan ser aportados por las entidades federativas a Fideicomisos y
Municipios
Capítulo de Disposiciones para la transparencia y rendición de cuentas.- Se determina la obliga-

ción de las entidades federativas de registrar y presentar en la cuenta pública todas las operaciones
realizadas con recursos del FIES; de igual manera se especifican las características de los informes
y reportes tanto mensuales, trimestrales como de cierre de ejercicio que deberán ser enviados a la
SHCP y a la Función Pública. Finalmente, se establece la información que se deberá publicar para los
ciudadanos.
Cabe resaltar en este apartado, que se han publicado algunos lineamientos complementarios del
FIES, los que se dieron a conocer durante 2009, y losque refieren exclusivamente a la aplicación de
los recursos de 2008.1
A continuación se sintetizan las principales disposiciones normativas que determinan la integración,

el destino, la entrega de los anticipos y ajustes de las diferencias de los recursos del FIES.
1 SHCP; Oficio Núm. 307-A-023, Lineamientos complementarios para la solicitud, transparencia y aplicación de los recursos con cargo al FIES del Ejer-
cicio Fiscal 2008. México D.F., 6 de enero de 2009.
SHCP; Oficio Núm. 307-A-0301, Disposiciones complementarias a los Lineamientos y adicionales al oficio de la UPCP número 307-A-023. México D.F., 37
31 de marzo de 2009.
SHCP; Oficio Núm. 307-A-1002, Disposiciones adicionales a los Lineamientos y complementarias a los oficios Nos. 307-A-023 y 307-A-0301 de la
Unidad de Política y Control Presupuestario. México D.F., 31 de agosto de 2009.
SHCP; Oficio Núm. 307-A-2502, Complemento a las Disposiciones adicionales a los Lineamientos y complementarias a los oficios Nos. 307-A-023,
307-A-0301 y 307-A-1002 de la Unidad de Política y Control Presupuestario. México D.F., 30 de noviembre de 2009.

Arq. Miguel Ángel Ortega Habib

Secretario de Finanzas del Estado de Oaxaca
y representante del Grupo Zonal 7 de la CPFF
1.3 De la integración, destino, entrega de anticipos y ajuste de diferencias de los recursos del
FIES
En el siguiente cuadro se sintetiza el marco normativo que determina la integración de los recursos
del FIES, su distribución, así como el destino de los mismos.
Criterios establecidos en la LFPRH, su Reglamento, en el PEF 2010, para la distribución de recursos

derivados de ingresos excedentes a las entidades federativas, conforme al artículo 19, fracción IV,
inciso d) y V, inciso b), de la LFPRH, 12 de su Reglamento, a través de los Lineamientos del FIES
Ingresos excedentes que se generen conforme a lo dispuesto en el art. 19,

fracción IV, inciso d) y fracción V, inciso b) de la LFPRH La entrega de los anti-
cipos se realiza conforme a lo que establece el art. 12 del Reglamento de la
Integración LFPRH. FIES
Art. 8 fracción VIII, del PEF 2010, la distribución de recursos para infraestructu-
ra y equipamiento de las entidades federativas se sujetarán a los Lineamientos
del FIES.
Gasto en programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento
de las entidades federativas (art. 19, fracción IV, inciso d) y fracción V, inciso b), de la
Destino LFPRH). La entrega de los anticipos se realiza conforme a lo que establece el art. 12 del
reglamento de la LFPRH. Su distribución será conforme a la estructura porcentual del
38 FGP que se publique en la Cuenta Pública más reciente.
El pago de anticipos será trimestral y se efectuará dentro de los 10 días hábiles poste-
Entrega de riores a la entrega del Informe Trimestral a que se refiere el art. 107 de la LFPRH; el monto
Anticipos correspondiente al cierre y al pago anual se realizará a más tardar el último día hábil del
año.

“
Los recursos del FIES se deberán erogar
en programas y proyectos de inversión en
infraestructura y equipamiento de las entidades,
ya sean nuevos o en proceso y que se ejecuten
por contrato o por administracióno
”
Y en el siguiente esquema se puede apreciar el establecimiento de los tiempos para la entrega de
los anticipos de los recursos del FIES, así como el procedimiento para realizar el ajuste de diferencias.
Trimestre del Entrega a FIES % a

anticipo Entidades entregar
Ajuste de diferencias: el Ejecutivo
Federal, por conducto de la SHCP,
establecerá un convenio con c/ entidad
federativa (art. 12 del Reglamento de la
1 Abril Mayo 75 LFPRH y art. 9 de la LCF.)
Entrega 2 Julio Agosto 75
de 3 Octubre Noviembre 75
Anticipos 4 Diciembre Diciembre 100
cálculo del Febrero T1+T2+T3+T4= Se compensa
monto anual Total entregado
(+) vía el ramo 28
A la Entidad
Total Entregado - Federativa
Cálculo del
Monto anual =
Ajuste de La SHCP
Diferencias.
(-) Entrega
Recursos a la
Febrero del sig. Entidad
Año a través del Federativa
FIES
El monto del anticipo a entregar se definirá en relación con el resultado de los ingresos
excedentes netos en cada trimestre, así como respecto de las diferencias que resulten del
cálculo de los remanentes de los ingresos excedentes.
Fuente: Elaboración propia basada en los lineamientos para la solicitud, transferencia y aplicación de los recursos 39
correspondientes con cargo al FIES publicados en el DOF el 27/08/2008.
Pasamos enseguida al segundo apartado donde se revisan las principales disposiciones presupues-
tarias del FIES y los procesos para la solicitud, ejercicio y control de sus recursos.

2. Principales Disposiciones Presupuestarias del FIES y Procesos para la

Solicitud, Ejercicio y Control de sus Recursos.
2.1 Principales disposiciones presupuestarias
Con el fin de poder contar con ministraciones de recursos del FIES, las entidades federativas deben
cumplir ciertas disposiciones presupuestarias, entre las cuales destacan las siguientes.
En cuanto al destino de los recursos del FIES en el numeral 11 de los Lineamientos se dispone que
los recursos entregados se deberán erogar en programas y proyectos de inversión en infraestructura
y equipamiento de las entidades, ya sean nuevos o en proceso y que se ejecuten por contrato o por
administración.
Para poder Registrar los Proyectos y la Solicitud de Recursos del FIES ante la Unidad de Política y Con-
trol Presupuestal (UPCP) de la Sub Secretaría de Egresos de la SHCP, en el numeral 12 de los Linea-
mientos se señalan los requisitos que deben cubrir las entidades para presentar dichos proyectos,
mismos que se pueden apreciar enseguida:
Requisitos para presentar programas y proyectos

de inversión en infraestructura y equipamiento
 Proyectos ejecutivos;
 Los estudios de preinversión que se requieran para definir la

factibilidad técnica, económica, ecológica y social de los
trabajos;
 Las evaluaciones de costo-beneficio e impacto ecológico,

según corresponda;
 Las autorizaciones respectivas;
 Los derechos de vía, en su caso;
 La concertación con la ciudadanía, de ser procedente;
 Las demás previsiones necesarias para el cumplimiento de

las metas establecidas en los proyectos de inversión.
40
Fuente: Elaboración propia basada en los lineamientos para la solicitud, transferencia y aplicación de los recursos

Lic. José Antonio Ramírez Gómez

Secretario de Finanzas del Estado de Baja California Sur,
representante del Grupo Zonal no. 1 de la CPFF
Es importante señalar que en relación a la evaluación del costo-beneficio que debe realizarse a los
programas y proyectos de inversión, se tienen diferentes tipos de análisis de costo-beneficio, mis-
mos que van a corresponder de acuerdo a su condición y monto de recursos a ejercer, como se pue-
de apreciar en el cuadro siguiente.
Tipos de análisis costo-beneficio de programas y proyectos de inversión

(Lineamientos complementarios del FIES)
Análisis costo-beneficio • Proyectos de inversión > 150 mp
• Proyectos de inversión > 20 mp y ≤ 150mp;

Análisis costo-beneficio
• Programas de adquisiciones > 50 mp; y
simplificado
• Programas de inversión > 20 mp
• Programas y proyectos de inversión en los cuales los beneficios no sean

cuantificables o de difícil cuantificación, no generen un ingreso o un
ahorro monetario o se carezca de información para hacer una evaluación
Análisis costo-eficiencia adecuada de los beneficios no monetarios;
• Programas de inversión en infraestructura social y gubernamental, cuyo
monto total > 20 mp y ≤ 150mp;
• Programas de mantenimiento ≥ 150mp
• Proyectos de inversión ≤ 20 mp
• Programas de adquisiciones ≤ 50 mp
Justificación económica 41
• Programas de inversión < 150 mp
• Los estudios de preinversión.
Fuente: UPCP de la Sub Secretaría de Egresos de la SHCP

mp= millones de pesos.

El Objetivo central de dichos tipos de análisis consiste en procurar el máximo impacto y beneficio so-
cial de los proyectos medidos principalmente a través de indicadores de rentabilidad socioeconómi-
ca, los cuales nos muestran cuánto podría ganar la sociedad con la realización de dichos proyectos.2
Una pieza clave de este proceso para aprovechar al máximo en tiempo y forma los recursos del FIES
es contar con un banco de proyectos para que en cuanto estén disponibles dichos recursos se pue-
dan solicitar y ejercer con eficacia, y eficiencia.
Siguiendo con las disposiciones presupuestarias en el marco de las diferentes alternativas de con-
venios o mecanismos formales de coordinación específicos que se pueden celebrar con los recursos
del FIES, en el numeral 14 de los Lineamientos encontramos tanto las disposiciones normativas a ob-
servar como las posibilidades de aplicación de dichos recursos. A continuación se pueden apreciar
dichas disposiciones.
Convenios o mecanismos formales de coordinación específicos

• Las Entidades deberán observar las disposiciones federales correspondientes a la aplicación
de los recursos federales que se ejerzan en el marco de convenios o mecanismos formales
de coordinación específicos, y podrán aplicar las disposiciones locales en los demás casos
de asignación de los recursos, siempre y cuando no contravengan la legislación federal y
corresponda a programas o proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento.
• Asimismo, podrán aplicar los recursos mediante mecanismos formales de coordinación o

convenios que suscriban con sus municipios u otros organismos públicos locales u otras
Entidades, para lo cual deberán establecerse los convenios o mecanismos formales de
coordinación respectivos y cumplir con las disposiciones aplicables y con estos Lineamientos.
• Para los fines señalados en la LFPRH, y con las mismas restricciones, las Entidades, mediante la
formalización del convenio o mecanismo de coordinación respectivo entre ellas o con el Gobierno
Federal, podrán aplicar los recursos para cubrir las aportaciones que deban hacer a los programas
o acciones convenidas con alguna dependencia o entidad del Gobierno Federal durante el ejercicio
fiscal correspondiente, y exclusivamente cuando el objetivo de dichos convenios, y la aplicación de
los recursos, sean congruentes con los destinos establecidos para los recursos en el artículo 19,
fracciones IV, inciso d) y V, inciso b), de la LFPRH.
• En el caso de convenios suscritos con dependencias o entidades del Gobierno Federal, se
aplicarán las disposiciones federales respectivas y se atenderán adicionalmente los términos del
convenio o mecanismo de coordinación que se suscriba.
• Para efectos de la comprobación, rendición de cuentas y transparencia del gasto realizado en los
programas o acciones convenidas, las operaciones correspondientes a los convenios previstos en
este numeral, se deberán registrar contable y presupuestariamente en los términos de las
disposiciones aplicables y de las establecidas en dichos convenios.
42 correspondientes con cargo al FIES publicados en el DOF el 27/08/2008.
2 Para desarrollar dichos análisis consultar los LINEAMIENTOS para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y
proyectos de inversión, publicados en el DOF el 18 de marzo de 2008 (Primera Sección).

En general, se puede concluir en el presente numeral, que en caso de mezcla de recursos locales y
federales, además de aplicar los presentes lineamientos se deberán observar las disposiciones fede-
rales y en caso de que los proyectos sólo incluyan recursos locales se deberán observar aparte de los
presentes Lineamientos las disposiciones locales, siempre y cuando no contravengan la legislación
federal.
En el siguiente sub apartado se enlista los pasos a seguir para poder solicitar los recursos del FIES.
2.2 Procedimiento para la solicitud de los recursos del FIES.
Para la solicitud de los recursos se debe proceder como a continuación se señala:
1. Primero se firmar el anexo 1 de los Lineamientos denominado Convenio que Celebran el Go-
bierno Federal y el Gobierno de la Entidad Federativa, Relativo al Mecanismo de Ajuste de los
Anticipos a que hace referencia el artículo 12 del Reglamento de la LFPRH para el ejercicio fiscal
de 2008 y subsecuentes.
2. A continuación se remiten a la UPCP los anexos 6 y 7 denominados respectivamente, Datos del

Servidor Público Facultado en la Entidad para todos los Trámites Relativos al FIES y Datos de la
Institución Financiera y de la Cuenta Productiva para el Depósito y Control de los Recursos del
FIES.
Para poder solicitar transferencia de recursos.
Anexo 6 (conCene datos del servidor 
público facultado de la EnCdad para 
La UPCP todos los trámites relaCvos al FIES) 
Deberán (Dir. Gral.
Las Adjunta de • Perfil del Servidor Público: Cargo mínimo 
enviar vía
Seguimiento Subsecretario (o equivalente). 
Entidades correo
y Evaluación
electrónico a:
Presupuestar
ia):
Anexo 7  (incluye datos de InsCtución 
financiera y la cuenta producCva para 
el depósito de los recursos del FIES). 
• El propósito es idenCficar y controlar tanto los 
depósitos como los productos financieros 
generados en la cuenta. 
Información que la UPCP deberá hacer del

conocimiento del Fiduciario-BANOBRAS,
mediante correo electrónico.
3. Enseguida se envía además del ANEXO 2 denominado del Registro de Proyectos y Solicitud de
Recursos del FIES, el análisis costo-beneficio o justificación económica según corresponda a la
modalidad y los montos totales de los proyectos. 43
4. Cubierto todo lo anterior en tiempo y forma, la UPCP comunica la autorización tanto a la Entidad
como al Fiduciario para que este último pueda realizar la transferencia de los recursos a la cuen-
ta productiva correspondiente de la entidad.

5. Para poder recibir dicha transferencia, la entidad debe remitir al Fiduciario-Banobras, el Anexo
3 denominado Recibo de Recursos del FIES, anexando copia de identificación del funcionario
facultado para realizar los trámites.
A continuación se especifican las fechas límites a considerar para el ejercicio de los recursos del FIES.
2.3 Fechas a considerar para el ejercicio de los recursos del FIES
Una vez recibidas las transferencias se deberán observar las siguientes fechas límites en el ejercicio
fiscal de los recursos correspondiente al FIES.
Fechas Relevantes en el Ejercicio Fiscal Correspondiente al FIES

Fecha del Fecha límite para: Fecha límite para reintegrar Presentación Presentación
anticipo Aplicar los recursos Erogar los recursos Los recursos no Los recursos no del Estado del
Entrega de
trimestral Entregados aplicados y/o no aplicados y/o no de Cuenta informe
Trimestre recursos Derivados de Entregados a Derivados de
de los a las erogados por las erogados de los (Anexo 4 de trimestral
del FIES rendimientos las entidades rendimientos
ingresos entidades entidades rendimientos los (Anexo 5 de los
excedentes financieros federativas financieros Lineamientos1 Lineamientos2
federativas federativas financieros*
febrero del agosto del 15 de septiembre
julio del año 15 de marzo del
1o abril mayo diciembre año año del de mayo
siguiente año siguiente
siguiente siguiente año siguiente
febrero del agosto del 15 de septiembre
julio del año 15 de marzo del julio (mayo -
2o3 julio agosto diciembre año año del a diciembre
siguiente año siguiente junio)
siguiente siguiente año siguiente
junio del agosto del agosto del 15 de septiembre 15 de septiembre
julio del año octubre (julio -
3o octubre noviembre año año año del del y de enero
siguiente septiembre)
siguiente siguiente siguiente año siguiente año siguiente
junio del agosto del agosto del 15 de septiembre 15 de septiembre enero (octubre
julio del año
4o3 diciembre diciembre año año año del del a septiembre -
siguiente
siguiente siguiente siguiente año siguiente año siguiente diciembre)
Ajuste abril (enero-
enero del febrero del junio del agosto del agosto del 15 de septiembre 15 de septiembre
por el julio del año del año marzo) y julio
año año año año año del del
cálculo siguiente siguiente (abril-junio) del
siguiente siguiente siguiente siguiente siguiente año siguiente año siguiente
anual 4
año siguiente
* Incluye los rendimientos financieros generados en la cuenta específica del FIES de cada entidad federativa que no fueron asignados a proyectos específicos.
1 Se entregarán mensualmente a más tardar los 15 días naturales después del cierre de cada mes
2 Se entregarán trimestralmente a más tardar los 20 días naturales después del cierre de cada trimestre. Asimismo, se deberá presentar un informe de cierre del ejercicio , a más tardar el
último día hábil del mes de septiembre de 2009
3 Incluye y considera la entrega de los anticipos semestrales correspondientes a lo dispuesto en el artículo 19, fracción V, inciso b), de la LFPRH y 12 de su Reglamento
4 Es el ajuste de las diferencias que, en su caso, resulten entre los anticipos trimestrales y la cantidad correspondiente del moto total del cálculo definitivo de los Ingresos Excedentes.
Finalmente, a continuación se revisan las disposiciones que se deben cumplir por parte de las enti-
dades federativas para llevar a cabo un adecuado control, transparencia y rendición de cuentas de
los recursos del FIES.
44
2.4 Procedimientos para el control, transparencia y rendición de cuentas de los recursos del FIES
De acuerdo al numeral 49 de los Lineamientos en la aplicación y erogación de los recursos del FIES
entregados a las entidades y de la documentación comprobatoria se deberá observar lo siguiente:

De la transparencia y rendición de cuentas
• Registrarlos en una solicitud particular (anexo 2),

Las Entidades en la aplicación y Mantener los registros específicos y actualizados
erogación de los recursos deberán de los montos aplicados por obra y acción.
Cuando sea requerida por la SHCP, la Función

El órgano hacendario o unidad Pública o la Auditoría Superior de la Federación,
ejecutora de las Entidades mantendrá la misma que conforme a las atribuciones que les confiere la
documentación comprobatoria original se normativa aplicable.
que permita justificar y comprobar las presentará
acciones y erogaciones realizadas Sin perjuicio de las acciones de vigilancia, control y
evaluación que en coordinación con la Función
Pública realicen sus equivalentes en las Entidades
El numeral 51 dispone que para efectos de la transparencia y la rendición de cuentas las Enti-
dades deberán cumplir lo siguiente:
• Registrarlos
Las Entidades en una
deberán solicitud
incluir en laparticular (anexode
presentación 2),su Cuenta Pública y en los
informes sobre el ejercicio del gasto público
Al poder legislativo
local
-La información relativa a la aplicación de los recursos que les fueron

entregados.
Además de publicar en
su página web, así
como en otros medios
accesibles al ciudadano
-La información de los proyectos y acciones financiados, incluyendo los 45

estudios de costo beneficio y los avances físicos y financieros.

Y en los numerales 53, 54 y 55 se dispone que las entidades federativas deberán cumplir con infor-
mes mensuales, trimestrales y de cierre del ejercicio de los recursos relativos al FIES de acuerdo a la
forma, plazos y mecánica siguiente:
•Registrarlos enEluna
estado de cuenta
solicitud particular (anexo 2),
vía correo mensual que se presenta 1. La UPCP,
electrónico mediante el anexo 4, a más específicamente a
tardar a los 15 días la Dir. Gral.
naturales siguientes al mes Adjunta de
que se reporta. Seguimiento y
Correo electrónico Evaluación
Presupuestaria, al
correo electrónico
Informe trimestral de FIES_ive@hacien
acuerdo con el anexo 5, da.gob.mx .
mediante el
dentro de los 20 días a:
sistema de
naturales siguientes al 2. A la Función
información
término de cada trimestre, Pública, a través
vía Internet
de la Dir. Gral. de
para el envío
Operación
del formato
Regional y
único de
Informe de cierre del ejercicio, en el Contraloría Social,
recursos
anexo 5, a más tardar el último día hábil al correo
federales
del mes de septiembre del año siguiente electrónico
del ejercicio fiscal al que correspondan gdias@funciónpub
los recursos en el cual se deberá lica.gob.mx
registrar la totalidad de los recursos,
incluidos los rendimientos financieros.
Conclusiones
Con el fin de aprovechar al máximo los recursos del FIES y realizar un gasto de calidad con estos re-
cursos en las entidades federativas se requiere además de cumplir con el Registro de los Programas y
Proyectos y la Solicitud de Recursos del FIES (para dicho registro es importante contar con un banco
de proyectos), anexar a los mismos el tipo de análisis de costo-beneficio correspondiente de acuerdo
a su condición y monto de recursos a ejercer.
Es imprescindible por parte de las entidades federativas cumplir también con la transparencia y ren-
dición de cuentas del ejercicio de los recursos del FIES; para ello se debe registrar y presentar en la
cuenta pública todas las operaciones realizadas con dichos recursos y de igual manera se deben
enviar informes mensuales, trimestrales así como de cierre del ejercicio de los recursos del FIES tanto
46 a la SHCP como a la Secretaría de la Función Pública.
Enrique Núñez Barba es Economista y Maestro en Administración por la Universidad de Guadalajara; y actualmente se
desempeña como Consultor Investigador en el INDETEC. enunezb@indetec.gob.mx

COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA
La Importancia
de un Programa Nacional
de Cultura Contributiva
Los propósitos de las administraciones tributa-

rias actuales, se configuran no sólo hacia el in-
cremento de la eficiencia y eficacia de su ope-
ración, es decir, de las funciones recaudatorias
y de control, sino también en la búsqueda de
nuevas formas de vincularse al universo de los
contribuyentes y a la sociedad en general, hacia
una labor de sensibilización y de capacidad para
generar estrategias centradas en los ciudadanos,
para motivarlos a que contribuyan de manera
voluntaria y convencida, teniendo como visión
construir una sociedad más próspera, con el es-
fuerzo de todos.
Desde esta perspectiva, la promoción del cum-

plimiento voluntario de las obligaciones fiscales
va más allá de proporcionar información sobre
como cumplir y la implantación de servicios, y
Administración General de se instaura como una intervención constante y
permanente en la ciudadanía con acciones for- 47
Servicios al Contribuyente
mativas y educativas, para propiciar actitudes
del Servicio de Administración para el cumplimiento responsable y generen la
Tributaria percepción real de la importancia de contribuir
oportunamente con los deberes ciudadanos.

Lic. Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena

Jefe del Servicio de Administración Tributaria
La dimensión social de los impuestos, susten- Aunque el Programa tiene un alcance mucho
tado en la aportación solidaria en beneficio del más amplio en la población y de largo plazo, se
conjunto social, es un elemento casi impercibi- han realizado esfuerzos en torno al diseño y de-
ble por los ciudadanos, que aunado al desequi- sarrollo de materiales educativos con el propósi-
librio entre los impuestos y la satisfacción de to de fomentar en alumnos de distintos niveles
las necesidades públicas, forma parte de una educativos, las competencias cívicas y valores
determinada cultura en la que la práctica de la del cumplimiento de las obligaciones tributarias,
evasión y la elusión fiscal se conciben como me- mismos que se implementan a nivel nacional en
canismos “legitimados” para no cumplir con las escuelas públicas y privadas del país.
obligaciones fiscales.
Se cuenta con una estrategia formativa en valo-
Es entonces la evasión fiscal uno de los síntomas res y competencias cívicas para los niveles edu-
más evidentes del deterioro de los principios cativos de primaria y secundaría, que busca la
de responsabilidad social de las generaciones afirmación de los conocimientos, habilidades y
actuales. No sólo es una dificultad de recauda- valores para el fortalecimiento de la cultura tri-
ción económica, sino también una muestra de butaria y equilibrar la tendencia manifiesta en
la pérdida del sentido de obligación y pertenen- los libros de texto, que aborda el pago de im-
cia hacia la comunidad, es un desinterés por los puestos, como una carga impositiva. Así mis-
asuntos colectivos. mo, se han incorporado menciones en libros de
texto de secundaria en las que se enfatiza en la
La necesidad de educar en la formación del cum- dimensión social del cumplimiento de las obli-
plimiento de las obligaciones ciudadanas, es gaciones fiscales.
una demanda social que el Servicio de Adminis-
tración Tributaria ha incorporado a sus objetivos Los jóvenes de educación media y superior es
48 estratégicos y concretado a través del Programa una población de especial interés para el Pro-
Nacional de Cultura Contributiva, que busca in- grama, ya que su inserción al mercado laboral
cidir en las formas de actuar y concebir el pago es muy próxima. De hecho, casi el 90% de los
de impuestos, en la solidaridad, la responsabili- jóvenes obtiene su primer trabajo antes de los
dad con un alto sentido de apego a la legalidad. 14 años, tratándose de trabajos de medio tiem-

po y en mayor proporción ubicados en el área

de servicios del trabajo informal1. Es así, que se
busca la incorporación de contenidos referidos
al cumplimiento correcto de las obligaciones fis-
cales en una asignatura del sistema educativo de
este nivel.
Por su parte, en el esquema de educación su-

perior, jóvenes que en el corto plazo serán con-
tribuyentes activos al incorporarse a las formas
productivas, requieren de información práctica y
útil sobre las próximas obligaciones que en ma-
teria fiscal adquirirán en el ejercicio de su pro-
fesión. El Programa ofrece a las universidades
una gama de servicios como la incorporación
de manera obligatoria de la materia “Formación
e Información Tributaria” en los programas que
puede impartirse en dos modalidades: presen-
cial y virtual, como es el caso de la Universidad
Nacional Autónoma de México y la Universidad
Autónoma del Estado de Querétaro.
Fortalecer la educación ciudadana es esencial

para una correlación y respuesta positiva de los
procesos en los que se requiere una ciudadanía
comprometida, como lo es el pago oportuno de
las obligaciones tributarias, tanto en el ámbito
estatal como federal.
En el Programa Nacional de Cultura Contributiva

del Servicio de Administración Tributaria, apun-
tamos una estrategia integrada sobre procesos
formativos, en la que concurran los Gobiernos
de los Estados, en la que se promueva el cum-
plimiento de las obligaciones tributarias locales
y federales, en base a un esquema de valores
ciudadanos, en la coparticipación del bienestar
social.
Hacer frente hoy, para la satisfacción de las ne- 49

cesidades colectivas requiere de una adecuada
y concertada estrategia de colaboración en la
1 Véase Encuesta Nacional de la Juventud, 2005, IMJUVE 2005. www. que se sumen los esfuerzos federales y estatales
imjuventud.gob.mx/index.php?option para fomentar conocimientos, actitudes y habi-

ción, coordinación e integración de temáticas

fiscales locales y federales, así como su opera-
ción en la Entidad, dichos Estados son: Colima,
Chihuahua, Estado de México, Puebla, Sonora y
San Luis Potosí.
La importancia de implantar el Programa Nacio-

nal de Cultura Contributiva en colaboración con
los gobiernos estatales, es un paso para coordinar
acciones de cultura contributiva que promuevan
sentido de pertenencia con el país, conciencia de
derechos y responsabilidades, confianza en las
instituciones públicas, así como el rechazo a la
evasión, la corrupción y el contrabando.
lidades necesarias para la participación respon-
sable de la ciudadanía en el cumplimiento de las Trabajar con los diferentes niveles de gobierno
obligaciones fiscales que lleven a un correcto y de manera integral en el establecimiento de una
oportuno pago de los impuestos. a iniciativa que eduque en las nociones y valo-
res de cultura tributaria, posibilitará un mayor
Lograr lo anterior supone de inicio, el recono- impacto en la ciudadanía y sentará las bases de
cimiento de las instancias públicas sobre la ne- la corresponsabilidad para contribuir al sosteni-
cesidad de promover transformaciones de fon- miento y desarrollo del país.
do, tanto de conceptos, percepciones y valores,
como de actitudes y prácticas ante la adminis- Cultura contributiva es la formación de ciuda-
tración tributaria en los ciudadanos, así como danos que conocen y están informados de sus
la concertación de acuerdos y compromisos derechos y obligaciones fiscales, que cumplen
formalizados a través de instrumentos jurídicos eficazmente ante la administración tributaria,
que otorguen seguridad y factibilidad de la rea- previniendo los riesgos de incumplimiento y las
lización de las acciones, como lo es la firma de acciones coactivas, es ver el pago de los impues-
convenios de colaboración en la que concurran tos como beneficio personal y el reflejo solidario
corresponsablemente los gobiernos Estatales, de contribuir al bienestar colectivo.
municipales y el federal.
Actualmente en el Convenio de Colaboración

Administrativa en Materia Fiscal Federal, que ce-
lebran la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y los Gobiernos de los Estados en materia fiscal, se
incorporó en la Cláusula Séptima cuarta párrafo,
la implantación de acciones referentes al Progra-
ma Nacional de Cultura Contributiva de manera
coordinada entre el Servicio de Administración
Tributaria y los Gobiernos de los Estados.
50
Las 32 Entidades Federativas han firmado este
Convenio General y 6 Entidades han firmado un
Convenio Específico de Cultura Contributiva, en
el que se establecen los mecanismos de opera-

INGRESOS Y FINANZAS LOCALES
Elementos de Planeación
Estratégica
Ejemplo para la Administración Tributaria
INTRODUCCIÓN
Un marco de actuación signado por el pensa-

miento estratégico y sistémico, la inteligencia
colectiva y un fuerte espíritu de equipo guiado
por la misión y visión organizacional, los proyec-
tos de mejora de procesos tendrán una capaci-
dad de logros superior a los que se puedan ge-
nerar en organizaciones que no cuenten con un
entorno adecuado. En este contexto es funda-
mental que las administraciones tributarias de-
finan cómo van a trabajar en los próximos tres a
cinco años, a través de la combinación de metas,
Las Administraciones Tributarias necesitan objetivos, estrategias y actividades. Con la adop-
prepararse bajo visiones, estrategias y diseños ción de la Planificación Estratégica se priorizan
que les permitan incrementar los ingresos fiscales las actividades, se estiman los costos de imple-
en un contexto de desafíos y cambios profundos mentación y luego se compara con los recursos
de la tecnología y la revalorización de la fuerza disponibles para llevarlas a cabo.
de trabajo. En este sentido, se puede señalar que
cada ente recaudador, cualquiera que sea su El seguimiento lógico del proceso de la planifi-
organización, deberá reconocer que las nuevas cación estratégica provee a las organizaciones
oportunidades surgen en el ambiente en donde tributarias una metodología que les ayuda a de-
predominan los conocimientos y las habilidades terminar su capacidad financiera y de recursos 51
que modifican el sistema tributario. humanos para implementar el plan.
Luego de completar el proceso de la Planifica-

Andrés Miranda Espinosa ción Estratégica, las organizaciones tributarias

C.P. Gustavo Adolfo González Estrada

Secretario de Finanzas y Administración
del Estado de Guanajuato e integrante del Grupo de
Recaudación de la CPFF
habrán desarrollado una herramienta que no Aspectos Generales de la Planeación

sólo sirve como una revisión de la realidad, sino Estratégica
que también es útil como base para el desarrollo
del plan operativo anual, el establecimiento de La acción Planear es decidir antes de actuar lo
metas de recaudación cuantificables y priorida- que se desea hacer, cómo se hará, cuándo se lle-
des para los años venideros, y para la medición vará a cabo, quién ha de hacerlo y cómo se con-
del éxito de la organización. trolará, orientando las actividades y los esfuer-
zos para lograr propósitos determinados.
Los servidores públicos obtendrán una idea cla-
ra de cuáles objetivos estratégicos son los más La importancia de la planeación radica en que da
importantes y posibles de lograr con los recur- orden y coherencia a los esfuerzos que realiza una
sos que están disponibles y cuáles están más allá organización y orienta las acciones que se han
de las acciones a corto plazo. determinado. Asimismo, permite a los directivos
de la organización evaluar, aceptar o rechazar un
Al cumplir con el proceso de la Planificación Es- determinado número de cursos de acción espe-
tratégica, algunas organizaciones se verán en la cífica, evaluando los resultados obtenidos para
necesidad de ajustar sus expectativas para re- lograr lo que se ha fijado como objetivos y pro-
flejar con más precisión lo que pueden cumplir. pósitos; proporciona además un instrumento de
Esto puede incluir la revisión del plan estratégi- control, que busca asegurar el uso efectivo de los
co, la revisión de la priorización de las activida- recursos disponibles, minimizando los costos.
des, la eliminación de algunas de ellas o el pos-
poner algunas actividades. La planeación trata de eliminar los esfuerzos in-
conexos y aislados, las decisiones improvisadas
En este caso, esto también incluye el desarrollo y sin reflexión, modificándolas a un conjunto
52 de un plan de recaudación. Es imperativo que coordinado y uniforme de actividades, esfuerzos
la organización se familiarice con sus necesida- y decisiones, que ayuda a reducir el grado de in-
des, habilidades y recursos para tomar decisio- certidumbre. Así también, ayuda a prever fraca-
nes informadas acerca del curso de las acciones sos o desviaciones, ya que se sabe hacia dónde
futuras. se quiere dirigir la organización.

“ Es fundamental que las administraciones

tributarias definan cómo van a trabajar
en los próximos tres a cinco años, a través
de la combinación de metas, objetivos,
estrategias y actividades
”
La Planeación es
Un esfuerzo Determinar qué

deliberado para queremos
mejorar que se lograr o ser en
concreta en el futuro y
planes cómo lo vamos
a alcanzar
El primer paso
Tomar para que ocurra
decisiones lo que
ahora para queremos
influir el futuro (estado futuro
deseado)
La Planeación Estratégica tiene un papel funda- y acciones a través de la generación y desarrollo

mental en la modernización administrativa de de un proceso de pensamiento estratégico.
las instituciones en nuestro país, ya que éstas
requieren establecer acciones programadas a La planeación estratégica como sistema, permi-
diferentes plazos para consolidar su realización. te visualizar a la organización tributaria como
una serie compleja de elementos entrelazados e
Este proceso permite determinar a través de la interconectados en forma dinámica, incluyendo
definición de los elementos clave, la dirección sus entradas, procesos, salidas, circuitos de re-
que deben seguir las instituciones en sus gran- troalimentación y el ambiente. 53
des líneas de acción para el logro de sus obje-
tivos propuestos. Por esto la Planeación Estraté- La principal utilidad de este sistema es propor-
gica se plantea como un sistema que sirve para cionar a la “alta” dirección una manera de dar
dar un orden a lo relacionado con las decisiones orden a lo relacionado con las decisiones y ac-

ciones que se tomen y apliquen cotidianamen- • Leyes específicas o relacionadas y sus regla-
te, a través de la generación y desarrollo de un mentos, acuerdos, circulares y decretos.
proceso de pensamiento estratégico. Pero sus
beneficios van más allá: • Actividades institucionales concertadas en
su presupuesto vigente.
• Brinda la oportunidad de integrar los re-
cursos y esfuerzos institucionales mediante Una vez que se tiene claridad sobre el marco
una mayor participación creativa de quie- normativo, inicia el proceso de Planeación Estra-
nes se encargan de dirigir y operar. tégica con la fase de identidad, en la que se de-
finen la misión, la visión y los valores de la orga-
• Genera procesos de consistencia y coheren- nización. Lo esencial es conocer la situación de
cia entre los flujos de actividad e informa- partida de la organización en lo que se refiere a
ción, por medio de una mejor organización sus aspectos clave en el ámbito estratégico.
del trabajo.
Misión: Representa la razón de ser de una orga-
• Permite solucionar problemas directivos y a nización, es un breve enunciado que sintetiza los
niveles de mandos medios y operativos. principales propósitos estratégicos y los valores
esenciales que deberán ser conocidos, com-
• Permite estimular el desarrollo de las habili- prendidos y compartidos por todas las personas
dades funcionales y operativas del personal que colaboran en ella.
a través del planteamiento de retos estra-
tégicos que implican grandes esfuerzos de El enunciado da sentido, rumbo y orientación a
institución y capacidad de liderazgo. todas las actividades que se lleven a cabo coti-
dianamente en las diferentes áreas o departa-
El Proceso para la Planeación mentos de la institución, así como al trabajo y
Estratégica esfuerzo que realizan y aplican sus directivos,
mandos medios y personal operativo.
El proceso de planeación inicia con el análisis de
una serie de elementos que deben recopilarse y Un ejemplo de misión en la Administración Tri-
tomarse en cuenta en tanto constituyen el mar- butaria podría ser
co referencial vinculado al proceso. En el caso de
las instituciones del sector público, se pueden Recaudar los ingresos tributarios a que tiene
considerar los siguientes documentos: derecho percibir el estado de forma oportuna y
efectiva con estricto apego a las disposiciones y
• Constitución Política de los Estados Unidos normas fiscales y con el mayor nivel de calidad,
Mexicanos. eficiencia, eficacia y transparencia.
• Ley Orgánica de la Administración Pública. Visión: Representa el posicionamiento que la

organización pretende alcanzar a futuro, lo que
• Plan Nacional de Desarrollo. quiere ser, cómo se ve así misma en su esta-
do ideal. Se refiere a un futuro atemporal, esta
• Programas Sectoriales. atemporalidad permite que, una vez alcanzada
54 siga siendo vigente.
• Reglamento interno y/o estatuto orgánico.
Mientras que la misión se refiere al quién soy
• Modelo Estratégico para la Innovación Gu- ahora, la visión se refiere al qué quiero ser. Por
bernamental. su parte, los objetivos son muy concretos, medi-

C. Rosa Ma. Vega Peón

Administradora General de Recaudación del Servicio de
Administración Tributaria (SAT)
bles y alcanzables en un tiempo específico, y la con cierta periodicidad, dado que la dinámica de
estrategia consiste en las grandes líneas de ac- la dependencia puede ser tan alta que la situa-
ción que se seguirán para alcanzar la visión y/o ción actual cambie a una velocidad realmente
para cumplir los objetivos. sorprendente. Es importante analizar las áreas
críticas que constituyen el cuerpo de la organi-
Valores: Constituyen los cimientos sobre los que zación, con el fin de identificar las principales
se edifican los demás conceptos clave de la or- fortalezas y debilidades de la misma.
ganización, ya que al ser creencias sobre lo que
es deseable, valioso y justificable, movilizan y Las fortalezas son los factores que han propicia-
amplifican las energías de la misma. Los valores do el logro de los objetivos y metas; las debilida-
son el aspecto clave más difícil de cambiar en una des son los factores que han frenado o impedi-
organización, puesto que es el que está más fuer- do su logro. La identificación de unos y otros es
temente relacionado con la personalidad, modo base para fijar metas realistas y definir algunas
de ser y de pensar de sus dirigentes e integrantes. líneas tácticas de acción.
La identificación de la situación de La realización del diagnóstico implica también,

la Organización un análisis del exterior. En este ámbito podemos
identificar dos fenómenos muy importantes,
Para determinar la situación actual de la insti- las oportunidades y las amenazas. Detectar las
tución, es necesario realizar un diagnóstico y oportunidades y amenazas permite desarrollar
para proyectarla a futuro, un pronóstico. Esto se una sólida capacidad de respuesta ante las cam-
realiza en primera instancia, analizando sus for- biantes y turbulentas condiciones del entorno. 55
talezas y debilidades. El objetivo es realizar un Esta situación es de gran utilidad por que permi-
diagnóstico sencillo y claro de la situación actual te afinar la elección de las mejores alternativas
en la que se encuentra la organización. Este aná- y estrategias que impulsan a la institución hacia
lisis de fortalezas y debilidades debe realizarse un mayor desarrollo.

“
Para lograr el objetivo de “recaudación”, es
indispensable la existencia de diversas áreas
dentro de la institución, cada una de ellas tiene
una labor específica pero en conjunto hacen
posible la prestación de este servicio
”
El establecimiento de Objetivos 6. Mejorar la eficiencia de la Administración
Estratégicos Tributaria.
7. Contar con una nueva cultura organizacional
Los Objetivos estratégicos definen específi- que impulse los valores de honestidad, calidad,
camente qué se quiere lograr en función de la transparencia y vocación de servicio, apegada a
misión y visión de la institución, con base en las la ley y con personal altamente calificado.
necesidades de la población usuaria, las políticas 8. Disponer de sistemas y procesos informáti-
públicas y el marco normativo. El carácter de los cos integrados y seguros, orientados a pro-
objetivos estratégicos es principalmente cuali- cesos internos y al contribuyente.
tativo, aunque deben alcanzarse por la sucesión 9. Cambiar la percepción del contribuyente
ordenada y cuantificable de metas continuas. hacia la Institución por una imagen de ho-
Su concepción es de largo plazo, pero su segui- nestidad, calidad, transparencia, servicio,
miento y evaluación se realizan en periodos rela- apego a la ley y profesionalismo.
tivamente cortos.
La operación táctica
Dentro del proceso de Planeación de una insti-
tución responsable de administrar los ingresos Describe el proceso en el que se “fabrica” el servi-
tributarios, los objetivos estratégicos más repre- cio para obtener el resultado e impacto deseado.
sentativos de estas dependencias son: En este plan se definen las áreas que participarán
dentro del proceso. Por ejemplo para lograr el ob-
1. Aumentar la eficacia recaudatoria. jetivo de “recaudación”, es indispensable la existen-
2. Lograr conciencia de riesgo ante el incum- cia de diversas áreas dentro de la institución, cada
plimiento. una de ellas tiene una labor específica pero en con-
56 3. Reducir el contrabando y la economía infor- junto hacen posible la prestación de este servicio.
mal. Es importante mencionar que la realización de las
4. Contar con un padrón completo y confiable. acciones para producir el servicio requiere del uso
5. Establecer un control de obligaciones uni- de cierta tecnología, es decir equipo, software, y
versal, oportuno y exhaustivo. métodos específicos para realizar el trabajo.

Estructura de la Planeación Una vez definidos los Objetivos Funcionales de

Estratégica en las Administraciones la Administración, es necesario definir los indica-
Tributarias dores y metas:
Es recomendable que cada una de las adminis- Indicadores Estratégicos

traciones tributarias realice su proceso periódico de la Administración Tributaria
de planeación, a la que se denomina PLANEA-
CIÓN FUNCIONAL, que le permita: Los indicadores sirven para medir el grado de
cumplimiento de los objetivos planteados por
• Conocer y comprender el plan estratégico la Administración Tributaria, deben medir única-
• Confirmar o redefinir la misión de la Admi- mente los resultados y no el proceso por medio
nistración, y su visión a 5 y 25 años, alinea- del cual se llegó al mismo. Algunos indicadores
das al plan estratégico se refieren a un objetivo o pueden incluir la rela-
• Hacer el diagnóstico de la Administración ción entre dos o más objetivos. Al mismo tiempo,
• Identificar las fortalezas y debilidades de la un objetivo puede requerir más de un indicador.
Administración
• Fijar los objetivos funcionales y sus metas, Deben ser:
en apoyo de los objetivos estratégicos
• Diseñar las tácticas para alcanzar los objeti- • Dirigidos al objetivo
vos • Representativos
• Determinar los proyectos y programas aso- • Sencillos
ciados a las tácticas. • Disponibles
Los Indicadores Estratégicos deben ser:
Confiables Dirigidos al
objetivo
Vigentes Representativos
Verificables Sencillos
Medibles Disponibles 57

• Medibles rumbo y orientación a todas las actividades

• Verificables que se lleven a cabo cotidianamente en las
• Vigentes diferentes áreas o departamentos de la ins-
• Confiables titución, así como al trabajo y esfuerzo que
realizan y aplican sus directivos, mandos me-
Metas dios y personal operativo.
Son la expresión cuantificada del objetivo fun- La delimitación de áreas que se encarguen de
cional, el valor numérico deseado de los indica- ejercer las facultades y atribuciones que la legis-
dores asociados al objetivo en un tiempo espe- lación fiscal y administrativa establece en mate-
cificado. Representan la medida cuantitativa en ria de administración de ingresos está contenida
un tiempo dado. Una meta es el parámetro de en una estructura orgánica tipo.
los resultados y permite evaluar los avances lo-
grados respecto al objetivo funcional. En este sentido se puede adoptar un modelo de
referencia que permita considerar elementos
Tácticas mínimos que deben razonarse en el diseño or-
ganizacional. Estos elementos son:
Las tácticas determinan caminos a seguir para
lograr los objetivos funcionales. Ayudan a amor- • El concepto de Gestión a imprimir a la admi-
tiguar las amenazas y superan las debilidades nistración de ingresos
internas. • Objetivos y estrategias de la administración
de ingresos
Los objetivos funcionales son el qué; las tácticas • Consideración de la totalidad de fuentes de
son el cómo. Son líneas de acción que se operan ingresos que se deben administrar.
a través de proyectos y programas. • Comprensión de todas las funciones, activi-
dades y tareas implicadas en el proceso de
Ejemplo de Tácticas: administración tributaria.
• La operación en todos los niveles orgánicos
Rediseñar el sistema de atención a contribuyen- centrales y desconcentrados.
tes, apoyado por tecnología de telecomunicacio- • Sistemas, Hardware e infraestructura de co-
nes y computación avanzada y una reeducación municación en la administración de ingresos.
a todo el personal que atiende directamente al
público. Los planteamientos anteriores implican recon-
siderar la operación de las áreas de atención y
Recaudación Estratégica servicios a contribuyentes, así como la de recau-
dación, revisar y adecuar las labores de control
La planificación estratégica se hace para ga- de obligaciones y cobranza.
rantizar el cumplimiento de la finalidad y la
misión a través de una estrategia o “carta de Los Objetivos de la Recaudación
navegación” de la que se derivan los objeti- Estratégica
vos generales y las políticas institucionales,
ésta tiene que ver con la eficaz administra- Bajo las premisas anteriores, respecto al concep-
58 ción de los recursos asignados para obtener to de gestión a imprimir en la administración
objetivos específicos y resultados concretos. tributaria, se considera que ésta debiera tender
En este orden de ideas, para las administra- a alcanzar los siguientes objetivos y definir es-
ciones tributarias, se puede concebir una trategias en el sentido que se ejemplifica en el
estructura orgánica “tipo” para dar sentido, esquema siguiente:

OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS EN LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
 ESPECIALIZAR LA ATENCION A CONTRIBUYENTES

CONSOLIDAR UNA  MODERNIZACION TECNOLOGICA PARA ATENCION Y SERVICIOS AL CONTRIBUY.
ORGANIZACION DE  SIMPLIFICACION
SERVICIO  CALIDAD EN LA GESTION DE SERVICIOS AL CONTRIBUYENTE
 PROFESIONALIZAR LA ASISTENCIA A CONTRIBUYENTES
 LIBERAR EL POTENCIAL DE GESTION REGIONAL Y LOCAL, ENCADENADO POR RESTRICCIONES

ELEVAR LA CALIDAD DE NATURALEZA CENTRALISTA.
DE LA  ACTUACION SOBRE LA BASE DE UN ESQUEMA DE PLANIFICACION ESTRATEGICA Y
ADMINISTRACION PROGRAMACION DE ACTIVIDADES Y UN CONTROL EFECTIVO DE GESTION
TRIBUTARIA  APLICACION DE NUEVA TECNOLOGIA INFORMATICA
 CAMBIO EN LA CULTURA ORGANIZACIONAL
 REVISION Y MODERNIZACION DEL MARCO JURIDICO DE LA LABOR FISCALIZADORA

OPTIMIZAR EL  FORTALECER LAS ACTIVIDADES DE PROGRAMACION Y SELECCIÓN DE CONTRIBUYENTES
CONTROL  ELEVAR LA CALIDAD DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA
TRIBUTARIO  CONTROLAR LA ECONOMIA INFORMAL
 FORTALECIMIENTO DEL REGIMEN SANCIONATORIO Y DE TIPIFICACION DE DELITOS
 ALCANZAR AUTONOMIA PARA APLICAR LA LEY: DE FORMA GENERAL Y SIN DISCRIMINACIONES

APLICAR ESTRICTAMENTE
 PROMOCION DE LA ETICA PROFESIONAL EN LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
LAS LEYES TRIBUTARIAS  PROMOCION DEL CONOCIMIENTO DE LA LEGISLACION TRIBUTARIA
IMAGEN POSITIVA DE  PROMOCION DE LA IMAGEN DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA

SERVICIO A LA  LOGRAR QUE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA APOYE EFICAZMENTE LA PROMOCION DEL
CIUDADANÍA DESARROLLO
La Estructura y funcionalidad De la misma forma, la definición de la estruc-

de la Administración Tributaria tura orgánica tipo debe prever que la totalidad
de funciones de administración tributaria que
La definición de la estructura orgánica de una deben realizarse, estén asignadas a una unidad
administración tributaria debe prever la asigna- orgánica. Esta asignación debe considerar la
ción a unidades específicas de las actividades y naturaleza de cada actividad para ubicarla de
procesos que requieren para: acuerdo al nivel orgánico que le corresponde,
sea esta, de naturaleza directiva de coordinación
• Percibir la totalidad de ingresos que estable- u operativa.
ce la legislación fiscal estatal.
Es necesario también prever las interacciones
• Percibir la totalidad de ingresos que estable- entre la administración de ingresos y otras áreas
ce la coordinación fiscal. de la propia Secretaría de Finanzas, del Gobierno 59
del Estado o del otro nivel de gobierno.
• Ejercer las funciones y atribuciones de co-
laboración administrativa en materia fiscal Con estos elementos se busca fortalecer la des-
federal. centralización operativa hacia oficinas recauda-

INGRESOS Y FINANZAS LOCALES INGRESOS Y FINANZAS LOCALES
ABARCAR TODAS LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
DIRECTIVAS COORDINACION OPERATIVAS

 Política de Ingresos  Jurídica de Ingresos  Asistencia al Contribuyente.
 Política de Coordinación Fiscal  Programación de Actividades  Registro de Contribuyentes
 Planeación  Desarrollo e Implantación de Sistemas  Control de Obligaciones.
 Evaluación  Control de Gestión.  Recaudación y Contabilidad.
 Servicios Administrativos.  Notificación y Cobranza.
 Fiscalización
 Servicios al Contribuyente
NIVEL CENTRAL OPERACION EN TODOS NIVEL DESCONCENTRADO

OFICINA DEL SECRETARIO LOS NIVELES OFICINAS RECAUDADORAS
SUBSECRETARIO DE INGRESOS Orientación y asistencia
DIR. GENERAL DE INGRESOS Recepción de declaraciones y
Política de ingresos y de Coordinación, Planeación, Programación, Evaluación y pagos y Contabilidad
Control Gestión, Recaudación, Control de obligaciones, Servicios al contribuyente Servicios al contribuyente
DIR. GENERAL DE FISCALIZACION Notificación y verificación
DIR. GRAL. JURIDICA DE INGRESOS Ejecución
PREVER LAS INTERACCIONES DE LA SECRETARIA DE DEL GOBIERNO DEL ESTADO Y

CON OTRAS AREAS FINANZAS OTRAS INSTITUCIONES
doras, perfeccionar el control de gestión que po- mayor eficiencia y efectividad en la ejecución de
sibilite la delegación de facultades y decisiones las funciones tributarias.
en materia de servicios y atención al contribuyen-
te, generar los procesos requeridos para hace más Conclusión
eficiente el control tributario, todo ello para lograr
los objetivos y estrategias planteadas. La planeación estratégica para la recaudación tri-
butaria tiene un papel fundamental en la moder-
Es importante señalar que una administración nización administrativa de éstas instituciones pú-
tributaria también debe contar con las redes blicas, ya que éstas requieren establecer acciones
necesarias para comunicación en línea y los programadas a diferentes plazos para consolidar
equipos con la capacidad suficiente para con- su realización. Es un proceso directivo de reflexión
60 formar una estructura de redes de operación de y análisis mediante el cual se identifica la razón de
acuerdo a los niveles requeridos, de esta forma ser de la Administración, guía el establecimiento
la organización dispondrá de mayores procesos de los propósitos y resultados esenciales y vincula
automatizados y obviamente de otros requeri- su operación con los objetivos establecidos en las
mientos de organización interna permitirán una políticas públicas de Ingresos.

DISEÑO GENERAL DEL SISTEMA INTEGRAL

DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
DISEÑO GENERAL DEL SISTEMA INTEGRAAL
AREA DE QUEJAS DE ADMINISTRACION TRIBUTARIA
GESTION COORD. SHCP Y OTRAS
MODULOS AREA DE ATENCION TRIBUTARIA
CENTRAL DEPENDENCIAS.
MULTIMEDIA
CONSULTAS,
AUTORIZACIONES, RECAUDACION Y
ASISTENCIA, CONTABILIDAD
INFORMACIÓN Y
GESTIÓN
ADMINISTRATIVA REGISTRO Y CONTROL
DE OBLIGACIONES
BASE
DE FISCALIZACION
CONTRIBUYENTES DATOS
PAGOS EN
AREA DE CAJAS PARCIALIDADES
PAGOS
NOTIFICACION Y
COBRANZA
CONTROL DE
MOV. TIPO BANCA GESTION
ELECTRONICA
BANCOS Y OTROS
CENTROS DE RECEPCION
REQUERIMIENTOS DE CREDITOS FISCALES
NOTIFICACION DE REQUERIMIENTOS DE OBLIGACIONES Y ORDENES DE VERIFICACION
ACTOS DE COMPROBACION DEL CUMPLIMIENTO
Este proceso permite determinar, a través de la Como sistema, la planeación estratégica permi-
definición de los elementos clave, la dirección te visualizar los procesos de la administración
que deben seguir las Administraciones Tributarias tributaria como una serie compleja de elemen-
en sus líneas de acción para el logro de sus objeti- tos entrelazados e interconectados en forma
vos propuestos. Por esto la Planeación Estratégica dinámica, incluyendo sus entradas, procesos,
se plantea como un sistema que sirve para dar un salidas, circuitos de retroalimentación y el am-
orden a lo relacionado con las decisiones y accio- biente.
nes a través de la generación y desarrollo de un
proceso de pensamiento estratégico.
Andrés Miranda Espinosa es Licenciado en Psicología por la 61
El solo hecho de establecer una visión, definir la UNAM; Especialista en Desarrollo de Proyectos por el ITAM;
misión, planificar y determinar objetivos, influye Especialista en Desarrollo Organizacional y Actualización
positivamente en el desempeño de la adminis- de Impuestos por el SAT; actualmente se desempeña como
tración tributaria. Consultor Investigador en el INDETEC.

Normas para Usar los PPS:

Caso Jalisco
Introducción
En los últimos años en México se ha venido for-

taleciendo el marco jurídico para la aplicación
de los proyectos de inversión y prestación de
servicios, tanto en el gobierno federal como en
las entidades federativas. Es necesario agregar
que esta es una tendencia mundial, toda vez que
en forma creciente este modelo se ha venido uti-
lizando en diferentes países del mundo.
Los esquemas de inversión, a través de financia-

miento privado, se desarrollaron por primera vez
en 1992, en el Reino Unido, a través de iniciativas
de financiamiento privado (PFI, por sus siglas en
inglés), lo que impulsó uno de los cambios de fi-
nanciamiento más importantes en décadas en el
sector público británico.
De igual forma que la mayoría de las entidades
federativas de México, el estado de Jalisco dispone De 1992 a la fecha se han realizado en el Reino
de una base legal para regular los proyectos Unido alrededor de 700 contratos de servicios
de inversión y prestación de servicios. En este de largo plazo, de los cuales, aproximadamente
62 artículo se exponen los puntos medulares y 600 se encuentran en etapa de operación, con
algunas características sobresalientes de esta un valor total superior a los 60 mil millones de
normatividad. dólares, y actualmente existen cerca de 25 na-
ciones, incluyendo a México, donde se aplican
César Bojórquez León esquemas de este tipo.

Mtro. José Luis De Alba González

Secretario de Finanzas del Estado de Jalisco,
e integrante del Grupo de Ingresos de la CPFF
En Australia, a finales de la década de los 90 se bramiento para la Zona Metropolitana de Gua-

inició la planificación de hospitales con modelo dalajara.
PFI, en la región de Nueva Gales. En España, en
2002 entró en vigor la Ley General de Estabilidad 1. Estructura de la Ley de Proyectos
Presupuestaria y se inició la aplicación de este de Inversión y de Prestación de
modelo de financiamiento con la construcción Servicios del Estado de Jalisco y
de varios hospitales con un valor estimado en sus Municipios
670 millones de euros, en tanto que en Portugal
esta nueva modalidad de proyectos ha produci- La Ley de Proyectos de Inversión y de Prestación
do grandes inversiones en carreteras a un nivel de Servicios del Estado de Jalisco y Sus Muni-
de Diseño, Construcción, Financiamiento y Ope- cipios1 fue publicada en el Periódico Oficial el
ración, conocido como modelo Design, Building, 10 de Abril de 2008 (decreto número 22213/
Finance and Operation (DBFO, por sus siglas en LVIII/08) y tiene por objeto regular el proceso
inglés). para la realización de proyectos, bajo el esque-
ma de asociaciones público-privadas, para el
En México, el gobierno federal inició la imple- desarrollo de infraestructura y de prestación de
mentación de este modelo a través de un marco servicios públicos a cargo de las dependencias y
legal y financiero que promueve el uso eficiente entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Ja-
y responsable del manejo de los recursos públi- lisco, así como de los gobiernos municipales.
cos, a la vez que propicia la planeación a largo
plazo y reduce los retrasos y sobrecostos en el Los ayuntamientos deberán expedir sus regla-
desarrollo de proyectos. mentos municipales del régimen de asociación
pública privada.
En el estado de Jalisco los promotores de la 63
iniciativa afirmaron que la apertura para la in- La Ley consta de 73 artículos más 5 Transitorios,
versión será principalmente para la infraestruc- conforme a la siguiente estructura:
tura: transporte colectivo, vialidades, centros
penitenciarios y la construcción de un macroli- 1 En lo sucesivo se le denominará como “la Ley”.

“ Uno de los aspectos más sobresalientes de la

Ley es que contiene un marco de regulación tanto
para los Proyectos de Inversión como para los
Proyectos de Prestación de Servicios Públicos
”
CONTENIDOS:
CAPÍTULO I Disposiciones Generales
CAPÍTULO II De los Proyectos
CAPÍTULO III De la Evaluación Socioeconómica de Proyectos
CAPÍTULO IV De la Presupuestación
CAPÍTULO V De la Aprobación ante el Congreso del Estado
CAPÍTULO VI Del Comité de Adjudicación
CAPÍTULO VII Del Procedimiento de Adjudicación
CAPÍTULO VIII De los Contratos
CAPÍTULO IX De la Evaluación y Seguimiento
CAPÍTULO X Del Registro y de los Bienes
CAPÍTULO XI De la Extinción del Contrato
CAPÍTULO XII De los Mecanismos para la Solución de Controversias
CAPÍTULO XIII De la Información
CAPÍTULO XIV De las Infracciones y Sanciones
CAPÍTULO XV De la Instancia de Inconformidad
TRANSITORIOS
De conformidad con el Artículo 3º, son de aplica- V. La Ley de Planeación del Estado de Jalisco;
ción supletoria a esta ley: VI. La Ley de Desarrollo Urbano del Estado de
Jalisco; y
I. La Ley de Obra Pública del Estado de Jalisco; VII. La Ley del Procedimiento Administrativo del
II. La Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del Estado de Jalisco.
64 Estado de Jalisco;
III. La Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gas- Las controversias que se susciten con motivo de
to Público del Estado de Jalisco; la interpretación o aplicación de la Ley serán re-
IV. La Ley de Deuda Pública del Estado de Jalis- sueltas por el Tribunal de lo Administrativo del
co; Estado de Jalisco.

2. Aspectos Sobresalientes de la Ley te, eficaz y efectiva de los servicios públi-

cos;
Regula a los Proyectos de Inversión
y los Proyectos de Prestación de Servicios II. Que todo proyecto esté siempre orientado
Públicos al desarrollo, satisfacción y preservación de
los derechos fundamentales de los gober-
Uno de los aspectos más sobresalientes de la Ley nados;
es que contiene un marco de regulación tanto
para los “Proyectos de Inversión” como para los III. Que el balance de costo-beneficio que
“Proyectos de Prestación de Servicios Públicos”, arroje la evaluación socioeconómica de
a los cuales los define así: proyectos sea positivo y que se acredite fe-
hacientemente, conforme al estudio de fac-
I. Proyectos de inversión: el conjunto de ac- tibilidad, la rentabilidad del proyecto y que
ciones técnico-económicas para resolver el esquema de asociación público-privada
necesidades de infraestructura para el es la mejor opción para garantizar un servi-
desarrollo, que requieren la aplicación cio eficaz y eficiente;
eficiente y eficaz de un conjunto de re-
cursos materiales, financieros y tecnoló- IV. Que los servicios a cargo del proveedor para
gicos, que son aportados por la iniciati- crear infraestructura pública permitan a la
va privada en un porcentaje no inferior entidad prestar los servicios públicos que
al sesenta por ciento, en asociación con tenga encomendados;
entidades públicas, cuya recuperación fi-
nanciera se fijará en mediano y largo pla- V. Que el objeto de los proyectos esté acor-
zo; responde a una decisión sobre uso de de con los objetivos institucionales y esté
recursos públicos y privados con alguno orientado a cumplir las metas planteadas en
o algunos de los objetivos de incremen- el Plan Estatal de Desarrollo y los programas
tar, mantener o mejorar la producción de y planes que se deriven del mismo;
bienes públicos o la prestación de servi-
cios públicos; VI. Que la prestación de los servicios a cargo
del proveedor se realice con activos que
II. Proyectos de prestación de servicios públicos: éste construya o provea; activos de un ter-
el conjunto de acciones técnico-económi- cero si el proveedor cuenta con título legal
cas, que son desarrolladas por un particular para disponer de los mismos; o bienes fede-
para resolver necesidades básicas y propor- rales o estatales, siempre y cuando la dispo-
cionar a la comunidad los servicios o funcio- nibilidad de los mismos sea legítimamente
nes que originalmente son deber del Estado otorgada al proveedor;
proporcionarlos, indispensables para garan-
tizar la efectividad de los derechos indivi- VII. Que el proveedor debe ser responsable
duales y colectivos; total o parcialmente de la inversión y el fi-
nanciamiento respectivo que, en su caso,
Tanto en un caso como en otro, para los efectos sean necesarios para el desarrollo del pro-
de esta ley los proyectos deberán cumplir con lo yecto; y
siguiente: 65
VIII. Que el plazo de vigencia del contrato en
I. Que el desarrollo del proyecto tenga por que se formalice el proyecto sea de un míni-
objeto crear infraestructura pública para mo de cinco años y un máximo de treinta y
el desarrollo o la prestación más eficien- cinco años.

Aspectos Presupuestales IV. Al estimado a pagar por año, que no deberá

exceder el 20% del presupuesto anual asig-
La Secretaría de Finanzas deberá emitir, dentro nado para gasto corriente a la entidad eje-
de los lineamientos generales que contengan cutora
los criterios y políticas de finanzas públicas y de
ejercicio del gasto, la metodología que se utili- Los pagos por servicios que las entidades contra-
zará para evaluar el impacto del proyecto en el tantes deban realizar al amparo de los contratos
gasto específico de la entidad contratante co- deberán ser cubiertos con cargo a sus respecti-
rrespondiente, así como el impacto del proyecto vos presupuestos autorizados para el ejercicio
en el gasto público y en el presupuesto de egre- fiscal correspondiente, identificando la partida
sos del Estado. presupuestal que le corresponda, según las dis-
posiciones aplicables en materia de presupuesto
Para tal efecto, en la planeación de los pro- y ejercicio del mismo.
yectos las entidades deberán ajustarse a lo si-
guiente: Las entidades contratantes deberán incluir en
los programas operativos anuales y en su pro-
I. Las disposiciones de la Ley de Planeación yecto de presupuesto de egresos, las canti-
para el Estado de Jalisco y sus Municipios; dades que por la celebración de los contratos
deban pagar durante el año presupuestal co-
II. Los objetivos y prioridades del Plan Estatal rrespondiente. Asimismo, deberán incluir un
de Desarrollo, así como los programas que anexo que especifique el monto aproximado a
66 de él se deriven; pagarse por concepto de valor de terminación
en caso de una terminación anticipada por in-
III. Los objetivos, metas y previsiones de recur- cumplimiento, fuerza mayor u otras causas de
sos contemplados en sus respectivos presu- terminación, cuando así lo contemple el con-
puestos; y trato.

“Todo proyecto de inversión en infraestructura o

de prestación de servicio de las entidades estatales,
para que se pretenda contratar bajo la modalidad de
asociación público-privada, deberá ser sometido a
aprobación del Congreso del Estado
”
La Secretaría de Finanzas, con la previa aproba- deuda pública en los términos de la ley en la
ción del Congreso, podrá afectar ingresos del materia; y
Estado derivados de contribuciones, productos,
aprovechamientos, accesorios u otros conceptos IV. La congruencia del proyecto con las directri-
susceptibles de afectación, para el cumplimien- ces establecidas en el Plan Estatal de Desa-
to de las obligaciones de pago que se deriven de rrollo.
los contratos.
Todo proyecto de inversión en infraestructura
Se Requiere la Autorización del Congreso o de prestación de servicio de las entidades es-
del Estado tatales, para que se pretenda contratar bajo la
modalidad de asociación público-privada, debe-
Antes de iniciar el proceso de adjudicación de rá ser sometido a aprobación del Congreso del
un contrato y de aprobación ante el Congreso Estado respecto a:
del Estado, las entidades estatales que preten-
dan realizar un proyecto deberán contar con la I. El techo financiero para la realización del
opinión de la Secretaría de Planeación, así como proyecto, así como del monto de los pagos
con el dictamen favorable de la Secretaría de Fi- a realizarse en cada ejercicio fiscal;
nanzas del Estado; los dictámenes se elaborarán
con base en: II. La afectación patrimonial que en su caso
sea necesaria para hacer frente a los pagos
I. Las características del proyecto; periódicos que deberá realizar la entidad
contratante al proveedor con motivo del
II. La evaluación socioeconómica del proyecto; proyecto durante los ejercicios fiscales que
abarque el contrato correspondiente; y
III. E l impacto que en las finanzas públicas ten- 67
drán las obligaciones de pago que preten- III. La clasificación de la naturaleza de las
dan establecerse en el contrato, además de obligaciones que se deriven del contrato
especificarse aquellas obligaciones que por correspondiente, debiendo incluir como
su naturaleza deban ser consideradas como deuda pública aquellas contraprestaciones

que por su esencia deban ser consideradas VIII. Una clasificación detallada de las obligacio-
como tales en los términos de la ley en la nes que se deriven del proyecto, especifi-
materia. cando cuáles deban ser, por su naturaleza,
consideradas como deuda pública en los
Para obtener la aprobación del Congreso del Es- términos de la ley en la materia; y
tado a que hace referencia el artículo anterior, el
titular del Ejecutivo deberá presentar una inicia- IX. La opinión de la Secretaría de Planeación y
tiva de decreto aprobatorio que contenga como el dictamen favorable de la Secretaría de Fi-
mínimo: nanzas con los que se avale el proyecto.
I. Una exposición de motivos; ¿Las Erogaciones Serán consideradas Gasto

Corriente o Gasto de Inversión?
II. El proyecto, acompañado de la información
técnica y financiera correspondiente; Los dos casos podrían presentarse conforme a lo
siguiente:
III. El proyecto de referencia2, acompañad de la
información técnica y financiera correspon- Gasto Corriente.- Los pagos que realice la en-
diente; tidad como contraprestación por los servicios
recibidos al amparo de un contrato se registra-
IV. El plazo de vigencia del contrato que se pre- rán como gasto corriente, los que incluirán, en
tende celebrar para la realización del pro- su caso, cualquier erogación accesoria derivada
yecto, así como el que se requiere para la de actos jurídicos o de administración que se re-
formalización del mismo; quiera para el proyecto, siempre y cuando pue-
dan considerarse como gasto corriente.
V. El techo financiero para el cumplimiento de
las obligaciones derivadas de la realización Gasto de Inversión.- El contrato deberá, en su
del proyecto; caso, contener las condiciones para la adquisición
de bienes, así como la fórmula con que se deter-
VI. El techo financiero necesario para hacer minará el precio de adquisición. Éstas quedarán
frente a las obligaciones de pago que sean sujetas a las disposiciones presupuestales aplica-
contraídas en el contrato durante los ejerci- bles en el momento de la operación y el pago de
cios fiscales en que el mismo se encuentre las mismas que en su caso realice la entidad con-
vigente; tratante se considerará gasto de inversión.
VII. Una proyección que demuestre que la enti- En ningún caso el contrato tendrá por objeto
dad contratante tendrá los recursos suficien- principal la adquisición forzosa por parte de la
tes para cubrir dicha contraprestación y sus entidad contratante de los bienes con los que se
demás compromisos durante la vigencia del prestarán los servicios.
contrato en que se formalice el proyecto;
3. Observaciones Finales
2 De conformidad con la Ley, se entiende por Proyecto de Referencia:
“proyecto ejecutivo de inversión o desarrollo, distinto al de El análisis de esta Ley es importante porque
68 asociación público-privada, que contenga los elementos contiene algunas disposiciones que convienen
técnicos y financieros necesarios para confrontarlo con el resaltar:
proyecto, en aras de determinar la manera más eficiente,
1. La Ley establece una diferencia para los pro-
eficaz y efectiva posible para la solución a los problemas y
yectos de inversión y los proyectos de pres-
servicios que pretenden atender.”

tación de servicios públicos, a los cuales de- ciación público-privada, que contenga los
fine por separado, como al principio de este elementos técnicos y financieros necesarios
documento se anotó. para confrontarlo con el proyecto, en aras
de determinar la manera más eficiente, efi-
2. Es muy atinado el mandato que establece caz y efectiva posible para la solución a los
esta Ley para que el Congreso del Estado problemas y servicios que pretenden aten-
autorice los contratos de Proyectos de In- der.”
versión y Prestación de Servicios, toda vez
que dicha autorización está en completa 4. La Ley establece que los pagos que realice
armonía con la corresponsabilidad ejecuti- la entidad como contraprestación por los
vo-legislativo que ordena el Artículo 117 de servicios recibidos al amparo de un contrato
la Constitución Política de los Estados Uni- deberán registrarse como gasto corriente;
dos Mexicanos, en materia de autorización en tanto que cuando se trate de adquisición
anual para todo tipo de obligaciones y em- de bienes deberán registrarse como gasto
préstitos. de inversión.
3. La norma que se aprobó en el estado de Ja- 5. Finalmente, cabe agregar que actualmente
lisco reconoce que es conveniente decidir en esta entidad federativa se dispone de un
en qué casos conviene llevar a cabo un pro- Reglamento de la Ley de Proyectos de Inver-
yecto mediante el esquema PIPS y en qué sión y de Prestación de Servicios del Estado
otros sería conveniente llevar a cabo una de Jalisco y sus Municipios.
inversión pública mediante un esquema
tradicional (es decir, a cargo en su totalidad 69
del sector público). Por esta razón en la Ley
se acude a la figura del Proyecto de Referen- César Bojórquez León es Maestro en economía e
cia, el cual se define así: “proyecto ejecutivo investigador-consultor en materia financiera de INDETEC.
de inversión o desarrollo, distinto al de aso- cbojorquezl@indetec.gob.mx

PRESUYPUESTO Y GASTO PÚBLICO
Apoyos Federales
a la Población Indigena
Introducción
El propósito de algunas transferencias fede-

rales es reducir la brecha que existe entre los
ingresos propios de los estados y municipios, y
sus necesidades de gasto. Para ello, el gobierno
federal transfiere recursos a dichos ámbitos de
gobierno. Sin embargo, las necesidades de la
población son diversas e ilimitadas por lo que
los recursos transferidos para estos propósitos
pueden ser insuficientes para financiar necesi-
dades de gasto.
En este sentido, una de las funciones más im-

portantes que debe llevar a cabo el gobierno
En este artículo el autor describe las principales federal es impulsar la equidad entre regio-
características que guardan los programas nes, de forma que se reduzca la brecha entre
federales enfocados a apoyar a la población la capacidad de gasto (o de inversión) de los
indígena, así también muestran las fuentes de gobiernos locales con mayores o menores ni-
70 financiamiento federal que existen para estas veles de autosuficiencia financiera.
comunidades.
Tanto el gobierno federal como las entidades
y municipios atienden las problemáticas espe-
ANA ISABEL LÓPEZ MOGUEL cíficas de las regiones mediante el diseño de

Mtro. Armando López Cárdenas

Secretario de Finanzas del Distrito Federal
y Coordinador del Comité de Vigilancia de Aportaciones y
Otros Recursos Descentralizados de la CPFF
programas que ofrecen apoyo financiero para apoyos a una amplia variedad de temáticas;
impulsar, entre otras cosas, el desarrollo de los dichos programas difieren entre ellos debido
pueblos indígenas del país, por medio de la ce- a que cada uno tiene una naturaleza y un ob-
lebración de convenios para proyectos regiona- jetivo distinto, por lo que los lineamientos que
les que satisfagan las necesidades particulares los rigen se encuentran establecidos además
de cada comunidad, y que constituyan una pla- de los convenios ya mencionados, en el Pre-
taforma para el mejoramiento de su condición supuesto de Egresos de la Federación, en las
de vida en las que se vean disminuidas la mar- Reglas de Operación de cada Programa, y en la
ginación y la pobreza. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria.
Mediante la celebración de convenios de coor-
dinación, el gobierno federal transfiere recur- Es así como en este artículo se presentan las
sos de una dependencia o entidad federal a un principales características de los programas
gobierno estatal y/o municipal con el propó- que se enfocan a apoyar a las comunidades
sito que se dé cumplimiento a los programas indígenas en 2010, las cuales tienen una im-
establecidos en el Presupuesto de Egresos de portancia significativa en el país, puesto que
la Federación, en ellos se establecen los objeti- según la Comisión Nacional para el Desarrollo
vos de la aplicación del recurso, los esquemas de los Pueblos Indígenas, estas comunidades
de cofinanciamiento, plazos de aplicación, así se encuentran presentes en una cuarta parte
como mecanismos de evaluación. Estos conve- de las localidades del país, casi en la totalidad
nios se formalizan durante los primeros meses de los municipios y en todas las entidades fe-
del ejercicio fiscal, con el propósito de facilitar derativas.
su ejecución por parte de las entidades federa- 71
tivas y municipios. En relación a la situación económica de estos
pueblos, las características más frecuentes
Los programas federales están dirigidos hacia que presentan son la pobreza, marginación y
la población más necesitada, enfocándose los el menor acceso a los servicios públicos, mos-

“ Para abatir las carencias y rezagos que afectan a

los pueblos y comunidades indígenas, la Federación,
los Estados y los Municipios, tienen la obligación de
impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas
y, con ello fortalecer las economías locales y mejorar
las condiciones de vida de sus pueblos
”
trando relevancia el indicador marginación y de vida de sus pueblos, la Comisión Nacional
el rezago educativo. Por ello, con el propósito para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
de propiciar el desarrollo de la población indí- (CDI), ha instrumentado una serie de progra-
gena, y dar así cumplimiento al artículo 2 de mas enfocados a la atención integral de las
la Constitución Política de los Estados Unidos comunidades indígenas, considerando que la
Mexicanos, en el cual se establece que para mayoría de ellas se ubican geográficamente
abatir las carencias y rezagos que afectan a en lugares dispersos y de difícil acceso.
los pueblos y comunidades indígenas, la Fede-
ración, los Estados y los Municipios, tienen la Dentro de lo que establece el Presupuesto de
obligación de impulsar el desarrollo regional Egresos de la Federación 2010, los programas
de las zonas indígenas y, con ello fortalecer las dirigidos a la población indígena son los que se
economías locales y mejorar las condiciones enlistan a continuación:
Secretaría de Hacienda (Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas)
I. Programa Albergues Escolares Indígenas (PAEI)
II. Programa de Infraestructura Básica para la Atención de
los Pueblos Indígenas (PIBAI)
III. Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI)
IV. Programa Organización Productiva para Mujeres
Indígenas (POPMI)
V. Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas
Indígenas (PFDCI)
VI. Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas
(PTAZI)
VII. Programa de Coordinación para el Apoyo a la
72 Producción Indígena (PROCAPI)
Educación
VIII. Programa de Educación Inicial y Básica para la
Población Rural e Indígena

A fin de conocer los apoyos que ofrecen los pro- Tipos de Apoyos:
gramas enlistados, a continuación se describen
las principales características que guardan los • Operación y Funcionamiento de Albergues
mismos. Escolares y Comedores: apoyo alimenticio,
artículos de higiene y limpieza, material es-
I. Programa Albergues Escolares colar y didáctico, servicios locales (luz, agua,
Indígenas (PAEI) combustible, etc.), seguros contra acciden-
tes, compensaciones para jefes y volunta-
Los rezagos en educación, alimentación y sarios de la comunidad.
lud constituyen la preocupación central por • Capacitación: al personal involucrado en la
la que fue creado el Programa Albergues Es- operación de los albergues y beneficiarios
colares Indígenas (PAEI), por ello, la Comisión hasta el 1 por ciento del total del presupues-
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos In- to autorizado al programa.
dígenas (CDI) a través del programa se propo- • Gastos indirectos: operación del programa,
ne potenciar los recursos existentes para dar asistencia técnica, y contratación de super-
respuesta a las demandas de la población in- visión.
dígena relacionadas al acceso y permanencia • Reparación, equipamiento, mantenimien-
de los diferentes niveles educativos, fortalecer to, aseguramiento de infraestructura y
la interculturalidad y establecer estrategias construcción de albergues.
paralelas para disminuir los riesgos a la salud • Elaboración de proyectos técnicos, segui-
y mejorar los estados nutricionales de niños y miento y supervisión de obras.
niñas indígenas.
Los importes de los conceptos que integran el
Las principales características del Programa se presupuesto estarán en función del techo finan-
describen a continuación: ciero que se asigne en el ejercicio fiscal vigente.
• Contribuir a la permanencia en la educación de niñas,

niños y jóvenes indígenas inscritos en escuelas
Objetivo: dependientes de la SEP a través de modelos
diferenciados de atención, priorizando a aquellos que
no tienen opciones educativas en su comunidad.
• Actualmente, la CDI opera una red de Albergues y

Comedores Escolares Indígenas ubicados, en las
Cobertura: regiones indígenas de las siguientes entidades
federativas: Baja California, Campeche, Chiapas,
Chihuahua, Durango, Estado de México, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Michoacán, Oaxaca, Puebla,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa,
Sonora, Tabasco, Veracruz, Yucatán.
• Niñas, niños y jóvenes indígenas que vivan en

comunidades alejadas que no cuenten con
Beneficiarios: servicios educativos, así como organizaciones
educativas civiles que brinden a la juventud
indígena hospedaje y alimentación.
Ser indígena; realizar en el albergue o comedor

escolar el trámite de solicitud de inscripción y
Requisitos: entregarlo en original y copia; presentar 73
comprobante de inscripción de una escuela
dependiente de la Secretaría de Educación Pública
(SEP) y presentar cartilla de vacunación actualizada.

II Programa de Infraestructura
“
Básica para la Atención de los
Pueblos Indígenas: El Programa Fondos Regionales
Indígenas (PFRI), está orientado
El Programa de Infraestructura Básica para la
Atención de los Pueblos Indígenas promueve y a atender las necesidades de
realiza acciones para contribuir el abatimiento apoyo económico que tienen
del rezago en materia de infraestructura básica.
Con este programa se avanza en la atención a
las organizaciones indígenas
localidades indígenas que no disponen de in- para llevar a cabo actividades
”
fraestructura básica, a la vez que se fortalecen
los vínculos institucionales con las comunidades productivas
indígenas y gobiernos locales, vínculos que per-
miten definir esquemas y procesos de coordina-
ción y participación en la ejecución de acciones. para tal efecto. Se asigna a esta modalidad
el 80% de los recursos federales.
La instrumentación del programa se desarrollará
en dos modalidades: II. Proyectos estratégicos: dirigida a realizar
obras en localidades elegibles, donde su
I. Regiones indígenas: bajo la cual se ejecu- ejecución estará a cargo de los gobiernos
tarán obras en localidades elegibles dentro estatales por sí o a través de las instancias
de las 25 regiones indígenas, donde los go- ejecutoras que se señalen. Se asigna el 20%
biernos estatales serán responsables de su de los recursos federales.
ejecución por sí o a través de las instancias
ejecutoras que se señalen en el marco de los Los objetivos, cobertura y población objetivo del
Acuerdos de Coordinación que se suscriban programa son:
• Contribuir a que los habitantes de las localidades

Objetivo indígenas elegibles superen el aislamiento y
dispongan de bienes y servicios básicos, mediante
la construcción de obras de infraestructura básica.
• El programa tendrá cobertura nacional, dentro de

las regiones indígenas y entidades federativas que
cumplan con los requisitos de población objetivo
que se indican a continuación:
• I) Que al menos el 40 por ciento de sus

habitantes se identifiquen como población
Cobertura y indígena,
Población Objetivo • II) Que sean de alta o muy alta marginación,
• III) Tengan entre 50 y 15,000 habitantes.
74 • La CDI identificará las localidades que estén

dentro de la población objetivo, con base en la
metodología desarrollada por la propia Comisión
para la identificación de la población indígena a
nivel de localidad.

L.C. Nuvia Magdalena Mayorga Delgado

Secretaria de Finanzas del Estado de Hidalgo
e integrante del Grupo de Vigilancia de Aportaciones
y otros Recursos Descentralizados de la CPFF
Tipos de Apoyos: miento; contar con los requisitos normativos que

se establecen en las Reglas de Operación para te-
• Caminos rurales, alimentadores y puentes ner acceso a los apoyos.
vehiculares; electrificación; agua potable;
drenaje y saneamiento; y la elaboración del En relación con los criterios de elegibilidad de los
mejoramiento de diseños ejecutivos de las beneficiarios, la CDI publicará en su página de In-
obras. ternet, treinta días posteriores a la publicación en
el Diario Oficial de la Federación de las Reglas de
• En las dos modalidades, las aportaciones Operación, los listados de localidades en las que
económicas de la CDI, de los gobiernos es- podrán proponerse obras, dado que satisfacen
tatales, dependencias o entidades federales, los requisitos de población objetivo, distinguien-
serán obligatorias de acuerdo con la estruc- do los de pertenencia a una región indígena, con-
tura financiera que se pacte en el Acuerdo tenidas dentro de las regiones y entidades.
de Coordinación o instrumento jurídico que
se suscriba, según corresponda. III. Programa Fondos Regionales
Indígenas (PFRI)
Requisitos de los proyectos:
El Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI),
Las obras susceptibles de apoyar estarán dirigi- está orientado a atender las necesidades de
das a las localidades elegibles y deberán: contar apoyo económico que tienen las organizaciones
con el consentimiento de la obra por parte de los indígenas para llevar a cabo actividades produc- 75
beneficiarios; tener un proyecto ejecutivo; tener de- tivas, impulsando procesos productivos comuni-
signada la dependencia ejecutora; tener designa- tarios que impactan de manera positiva la eco-
da la dependencia, entidad o gobierno municipal nomía de los productores en las comunidades
que será responsable de su operación y manteni- indígenas.

Objetivos, cobertura y población objetivo:
• Contribuir a mejorar los ingresos de la población

indígena asociada a los Fondos Regionales,
Objetivo del Programa mediante el apoyo de proyectos productivos que
permita mejorar sus condiciones de vida.
• El Programa podrá atender a la población indígena

en todas las entidades del país, siempre y cuando
Cobertura pertenezca a una organización socia de algún
Fondo.
• Las acciones y los beneficios están dirigidos a la

población indígena que habita las localidades y
Población Objetivo municipios que están bajo la cobertura del Programa
y que esté integrada a algún Fondo.
Requisitos: Tipo de apoyo:
a) Presentar por escrito la solicitud de acceso a Apoyo a organizaciones comunitarias y a grupos de

los recursos del programa. productores integrantes de los Fondos, para la eje-
b) Presentar acta constitutiva del Fondo que cución de proyectos que contribuyan a incrementar
demuestre que está legalmente consti- el valor de sus recursos y sus niveles de organización.
tuido.
c) Tener vigentes sus órganos de gobierno, Destino de los recursos:
de acuerdo a los periodos estipulados
en el acta constitutiva de la figura aso- a) Asistencia administrativa y contable, estric-
ciativa. tamente para fondos nuevos.
d) Presentar sus estatutos y Reglamento Inter- b) Capacitación externa a fondos nuevos, so-
no actualizado. bre aspectos organizativos, técnico-produc-
e) El fondo deberá estar registrado en el pa- tivos, contraloría social, comercial, adminis-
drón de beneficiarios del programa. trativa y contable.
f ) Presentar acta de Asamblea General de c) Capacitación externa para los Fondos ya
Delegados, donde se informe el estado constituidos, principalmente en aspectos de:
76 y destino de las recuperaciones de recur- contacto con otras instituciones que le pue-
sos. dan brindar información y apoyo para la ins-
g) Los beneficiarios que integren las organiza- trumentación de sus iniciativas productivas.
ciones socias del Fondo deberán ser mayo- d) Gastos de operación para la administración
res de 18 años. y operación de Fondos de nueva creación.

Monto del apoyo:
El monto de los recursos no deberá exceder

1,100,000
Se destinará al apoyo a proyectos

productivos por los menos el 90%
Asistencia técnica y capacitación

especializada de proyectos se destina un
10%
5% para gastos de operación
30% del total de recursos de proyectos

productivos, para el apoyo a mujeres
indígenas
Hasta un 4% del total asignado para la
capacitación de los indígenas y del personal
institucional
5% de los recursos totales para gastos de
operación, seguimiento, supervisión y
dictaminación de proyectos.
IV. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI)
El programa procura acortar la brecha que históricamente ha existido en las oportunidades de desa-
rrollo entre las mujeres y los hombres dentro de los pueblos y comunidades indígenas.
Objetivos, población objetivo y cobertura:
Objetivo del Población

Cobertura
Programa Objetivo
• Contribuir a mejorar las • Serán sujetas de los • El programa tendrá
condiciones de vida y apoyos del programa presencia en
posición social de las las mujeres indígenas, localidades con 40% y
mujeres indígenas que mayores de edad o más de población
habitan en localidades menores emancipadas, indígena, así como
de alta y muy alta que conformen grupos localidades de interés,
marginación, de 10 mujeres como (definidas como
impulsando y mínimo, o de 8 mujeres aquellas en los que la
fortaleciendo su en localidades con población indígena
organización así como menos de 50 representa menos de
su participación en la habitantes, que habiten 39.999% y más de 150
toma de decisiones, a en las localidades personas indígenas)
través del desarrollo de establecidas en la determinadas por la 77
un proyecto productivo. cobertura. Unidad de Planeación
y Consulta de la CDI.

Requisitos: Un monto equivalente de hasta el 20 por ciento

del costo total del proyecto podrá ser destinado
Los apoyos del programa se entregarán a la po- antes y durante la instalación del proyecto a ca-
blación objetivo, en dos modalidades: pacitación especializada y servicios de asistencia
técnica requeridos.
Grupos nuevos:
• Que manifiesten por escrito su conformidad b) Para el acompañamiento:
de cumplir la normatividad del programa,
• Que no sean deudoras de otros programas El monto de recursos para el acompañamiento
federales, en especial de otros programas se considera complementario al monto del apo-
de la CDI, yo para instalar el proyecto productivo, y equi-
• Que participen en las actividades de planea- valdrá al 10 por ciento del costo total del pro-
ción, ejecución y seguimiento de los proyec- yecto. Los proyectos de organización productiva
tos productivos, coordinados por la instan- contarán con un complemento denominado
cia ejecutora. acompañamiento, el cual será ejercido durante y
después de la instalación del proyecto.
Grupos de continuidad:
c) Promotoras indígenas:
• Que el grupo original permanezca activo
y por lo menos con el 60 por ciento de Para fortalecer la organización y participación de
las integrantes que recibieron el primer los grupos de mujeres indígenas beneficiarias
apoyo. del programa, se contará con la colaboración de
• Que el proyecto apoyado esté operando promotoras indígenas bilingües quienes recibi-
y haya transcurrido cuando menos un ci- rán como apoyo una beca mensual para trasla-
clo productivo o seis meses a partir de su dos y alimentación. La beca mensual menciona-
inicio, da tendrá un monto de $3,300.00.
• Que el apoyo se aplique para fortalecer el
proyecto original, o para complementarlo, d) Recursos para capacitación:
• Que el apoyo para la continuidad se destine,
preferentemente, para insumos, equipo, ca- Para las mujeres indígenas beneficiarias así
pacitación y asistencia técnica que faciliten como para quienes las atienden o apoyan, por lo
la transformación de la producción y/o co- que se contará con los recursos necesarios para
mercialización de los productos, y la ejecución de acciones formativas y de capaci-
• Que el recurso solicitado complemente la tación.
reinversión del grupo,
V. Programa Fomento y Desarrollo
Tipos de apoyo: de las Culturas Indígenas (PFDCI)
a) Para instalar el proyecto de organización El programa presenta como una estrategia ins-
productiva: titucional para concretar la política de recono-
cimiento a la composición pluricultural de la
Tipo de proyecto Monto máximo por Nación, el derecho de los pueblos indígenas de
proyecto preservar y enriquecer sus lenguas, sus conoci-
78
Proyecto de Hasta 130,000.00 mientos y el conjunto de elementos que consti-
organización tuyen su cultura e identidad, así como el derecho
productiva, en a decidir sus formas internas de convivencia y or-
general ganización social, económica, política y cultural.

Lic. Salvador Sánchez Estrada

Secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz
e integrante del Comité de Vigilancia de Aportaciones y otros
Recursos Descentralizados de la CPFF
Objetivo, población objetivo y cobertura:
Objetivo: Población objetivo: Cobertura:

•Contribuir e impulsar los •Organizaciones tradicionales •El Programa tiene su
procesos culturales que o culturales, migrantes, cobertura en las 24 entidades
incidan en la creatividad, creadores culturales, y federativas en que tiene
fortalecimiento y rescate del organizaciones legalmente presencia la CDI, y atiende a
patrimonio cultural de los constituidas, de comunidades municipios indígenas,
pueblos y comunidades y/o pueblos indígenas, que se clasificados de acuerdo con el
indígenas, basados en el encuentren avalados por sus Sistema de información e
reconocimiento y respeto de asambleas comunitarias. indicadores sobre la población
la diversidad cultural, la Previo análisis y justificación indígena de México con base
equidad y la establecidos en los Modelos en: INEGI, II Conteo de
corresponsabilidad, así como de Atención Diferenciada Población y Vivienda, México,
en las necesidades estatales, se podrá validar la 2005, CDI-PNUD. De igual
enmarcadas en la situación y atención a la población forma entidades federativas y
contexto social actual. indígena que habite en población indígena
municipios y localidades que considerada en los Modelos
no estén incluidos en el de Atención Diferenciada
universo señalado en el punto estatales (MAD).
anterior.
Requisitos: las localidades elegibles del Programa y no

laborar en alguna dependencia guberna-
• Solicitud de apoyo por escrito dirigida al re- mental. 79
presentante de la CDI más cercano.
• Entregar su proyecto, debidamente ela-
• Los responsables de los proyectos propues- borado conforme al formato de elabo-
tos deben ser mayores de edad, radicar en ración de proyectos. No se aceptarán

“El programa Turismo Alternativo en Zonas

Indígenas busca fortalecer el vínculo de las
colectividades indígenas con sus territorios, y
propiciar la revaloración, la conservación y el
aprovechamiento sustentable de los recursos y
atractivos naturales
”
proyectos iguales en redacción y reque- • Del monto total solicitado en el proyecto,
rimientos. se podrá aplicar hasta un 5 por ciento para
gastos indirectos (transporte, alimentación
• Presentar acta de asamblea comunitaria, y hospedaje para la adquisición de los insu-
con firmas y sellos, en la que se establezca mos y/o bienes del proyecto) y; hasta 10 por
el reconocimiento y aval de la asamblea co- ciento para el pago de mano de obra cali-
munitaria. ficada, asesoría y/o capacitación, cuando la
tipología del proyecto propuesto lo justifi-
• En el caso de proyectos que propongan que.
pequeñas obras y/o construcciones, justifi-
cadas culturalmente deberá adjuntarse: cro- • Se destinará hasta el 7 por ciento del total de
quis de localización y documento legal, que recursos asignados al programa para cubrir
ampare la propiedad. los conceptos de difusión, promoción, ase-
soría, capacitación, operación, seguimien-
Tipo de apoyo: to y evaluación externa, mismos que serán
ejercidos por la instancia normativa del Pro-
Apoyo económico para la realización de proyec- grama e instancias ejecutoras del mismo.
tos que incidan en la creatividad, fortalecimien-
to y rescate de los elementos y manifestaciones VI. Programa Turismo Alternativo en
que constituyen el patrimonio cultural de los Zonas Indígenas (PTAZI)
pueblos y comunidades indígenas.
El programa busca generar ingresos económi-
Monto del apoyo: cos que incidan positivamente en el nivel de
bienestar de la población, promover la orga-
El monto máximo de apoyo por proyecto, no nización comunitaria, fortalecer el vínculo de
excederá de $ 100,000.00, y estará en función las colectividades indígenas con sus territo-
80 de la manifestación cultural, disponibilidad pre- rios, y propiciar la revaloración, la conserva-
supuestal y mezcla de recursos propuesta, así ción y el aprovechamiento sustentable de los
como por el impacto sociocultural planteado y recursos y atractivos naturales, así como del
magnitud de la población beneficiada. Este re- patrimonio cultural de los pueblos y comuni-
curso se podrá distribuir de la siguiente manera: dades indígenas.

• Contribuir al desarrollo de la población indígena,

mediante la ejecución de acciones en materia de
Turismo Alternativo, específicamente de ecoturismo
y turismo rural, a través del apoyo a grupos
Objetivo organizados, mediante acciones orientadas a la
elaboración y ejecución de proyectos, revalorando,
conservando, y aprovechando sustentablemente su
patrimonio natural y cultural, para coadyuvar a la
mejora de sus ingresos.
• Núcleos agrarios, organizaciones y grupos de

trabajo, conformados por indígenas, que cuenten
Población objetivo con las condiciones para el desarrollo de sitios de
turismo alternativo.
• El Programa tiene cobertura nacional y atiende

prioritariamente a los municipios indígenas,
clasificados de acuerdo con el Sistema de
Cobertura Indicadores sobre la Población Indígena de México,
con base en: el Segundo Conteo de Población y
Vivienda, México, 2005 del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía.
Requisitos: conceptos de apoyo son: construcción de

infraestructura con uso de materiales de la
De los Núcleos Agrarios (ejidos y comunidades), región, acabados tradicionales, acordes al
organizaciones y grupos de trabajo, conformados entorno natural y cultural de los pueblos y
por indígenas, entre otras cosas deberá contener: comunidades indígenas.
solicitud de accesos a los recursos fiscales para pro-
yectos de ecoturismo o turismo rural; documento b) Elaboración de proyectos y/o de estudios
que acredite su personalidad jurídica; documento y pago de permisos, a cargo de las instan-
donde se acredite la propiedad o posesión legal de cias ejecutoras. Adicionalmente, al límite
los predios donde se llevará a cabo el proyecto de establecido de $1’500,000.00 por proyecto,
turismo alternativo; escrito ratificado ante la auto- podrán considerarse los siguientes apoyos:
ridad competente (presidencia municipal, fedata- elaboración de proyecto integral, para nue-
rio público, comisariado ejidal, etc.) donde se ma- vos sitios; elaboración de estudios, y/o pago
nifieste la declaración expresa de los beneficiarios; de permisos ambientales, cuando se requie-
y padrón de beneficiarios. ran o en su caso lo determine el Comité Es-
tatal de Dictaminación.
Características de los apoyos:
VII. Programa de Coordinación
La orientación de los recursos, tipos y montos de para el Apoyo a la Producción
apoyo son los siguientes: Indígena (PROCAPI)
81
a) Para infraestructura y equipamiento de si- El programa surge ante las nuevas condiciones
tios de Turismo Alternativo. Se podrán auto- económicas del país, donde los mercados abier-
rizar hasta $1’500,000.00 por proyecto. Los tos al exterior demandan mejorar significativa-

“
El 10 por ciento de los recursos del PROCAPI
podrán ejercerse para la ejecución de proyectos,
en donde las instancias ejecutoras sean las
Organizaciones de la Sociedad Civil
”
mente la productividad y la competitividad, las Características de los apoyos:
cuales provocaron que la actividad producti-
va y comercial de una importante cantidad de Los recursos del programa podrán ejercerse para
productores indígenas esté en desventaja. El apoyo a proyectos productivos:
programa impulsa acciones de apoyo a las acti-
vidades directas para la producción y comerciali- • El 90 por ciento del recurso presupuestado
zación, que permite contribuir al aumento de los para la ejecución de proyectos, que involu-
ingresos de la población indígena y consolidar la cre la participación como ejecutoras a de-
vida comunitaria a través de proyectos producti- pendencias, organismos o instancias de los
vos que mejoren sus niveles de vida. tres órdenes de gobierno.
• Mejorar los ingresos de la población indígena,

incrementando la producción de las actividades
económicas, mediante la instalación de proyectos
Objetivo productivos sustentables surgidos con el consenso
de los indígenas.
• Productores indígenas organizados en grupos

de trabajo, organizaciones indígenas con
personalidad jurídica, ejidos y comunidades
integradas por población indígena originaria o
migrante, que estén en condiciones de
realizar o realicen actividades productivas
Población Objetivo elegibles por el Programa, que cuenten con el
apoyo económico institucional y el aval de la
Instancia Ejecutora correspondiente para la
realización de sus actividades.
82
• El Programa atenderá solicitudes de apoyo de las
31 entidades federativas y el Distrito Federal. La
CDI, previa solicitud y justificación de la autoridad
Cobertura municipal o estatal que corresponda, podrá
convenir la ejecución de acciones para población
indígena y migrantes indígenas.

L.C. Francisco Javier Calzada Vázquez

Secretario de Finanzas del Estado de Zacatecas
e integrante del Comité de Vigilancia de Aportaciones y otros
Recursos Descentralizados de la CPPF
• El 10 por ciento del recurso presupuestado De acuerdo al tipo de proyecto, los recursos
para la ejecución de proyectos, en donde las aportados por la CDI sólo podrán ser canalizados
instancias ejecutoras sean las Organizacio- a los siguientes componentes:
nes de la Sociedad Civil.
a) Inversión fija: construcción, instalación,
Monto y tipo de apoyo: rehabilitación, reparación y mantenimiento
de infraestructura productiva; adquisición
• Según la importancia, la dimensión y el im- y reparación de maquinaria y equipo; he-
pacto económico social del proyecto, así rramientas y utensilios para la producción;
como la disponibilidad presupuestal, el pro- adquisición de ganado para pie de cría; y es-
grama podrá aportar hasta $ 2’000,000.00 tablecimiento de cultivos perennes.
por proyecto. b) Inversión diferida: formulación y evalua-
ción de proyectos; gastos de instalación,
• En el caso de los Grupos de Trabajo, la apor- prueba y arranque; asesoría especializada;
tación del Programa no podrá exceder a los acompañamiento con capacitación y asis-
$500,000.00 por proyecto. tencia técnica; promoción y difusión y segu-
ros.
• El monto de la aportación del Programa, no c) Capital de trabajo: pago de mano de obra;
será mayor al total de las aportaciones de la adquisición de insumos y materias primas,
instancia ejecutora, salvo en el caso de los fletes para el transporte de materiales e in-
125 municipios de menor Índice de Desa- sumos; adquisición de ganado para engor- 83
rrollo Humano (IDH), donde la participación da y fletes para la comercialización.
será del 70% del Programa y el 30% del o los
municipio que participen como instancia d) La CDI dará prioridad a los proyectos que
ejecutora. surjan de los instrumentos de Planeación

del Desarrollo Estatal o Municipal o los pro- ra en los 31 estados de la República Mexicana,
puestos por las instancias de planeación del principalmente en las localidades de alto y muy
desarrollo. alto rezago social y marginación, conforme a lo
establecido en la población objetivo.
En ningún caso la Coordinación General de Pro-
gramas y Proyectos Especiales o la Delegación, Población objetivo:
podrán comprometer recursos federales de ejer-
cicios fiscales subsiguientes. Sin embargo, cuan- La Educación Inicial Comunitaria: mujeres em-
do la ejecución de un proyecto rebase la tempo- barazadas, niños y niñas de 0 hasta 4 años que
ralidad del ejercicio fiscal para la consecución de habitan en localidades rurales de menos de 500
sus metas, y en caso de requerir aportaciones habitantes, indígenas de menos de 100 habitan-
adicionales a las establecidas en el Acuerdo de tes.
Coordinación o Convenio de Concertación, de-
berán reflejarse expresamente en el proyecto El Preescolar Comunitario: niñas y niños de 3
correspondiente. años cumplidos a 5 años 11 meses que habitan
en comunidades rurales e indígenas de menos
VIII. Programa de Educación Inicial y de 500 habitantes, y a niñas y niños migrantes
Básica para la Población Rural e que residen en campamentos agrícolas, alber-
Indígena gues.
El Programa pretende atender a los niños y jó- La Primaria Comunitaria: niñas y niños y ado-
venes de las localidades y municipios con mayor lescentes de una edad mínima de 6 años cumpli-
rezago social, prioritariamente a los de menor dos a 14 años 11 meses, que habitan en localida-
índice de desarrollo humano, a la población in- des de menos de 100 habitantes.
dígena y a los hijos de jornaleros agrícolas inmi-
grantes y emigrantes, con base en la construc- La Secundaria Comunitaria: servicio educativo
ción de agendas estatales para la equidad en la dirigido a niñas y niños egresados de las prima-
educación inicial y básica, elaboradas conjunta- rias, que habitan en comunidades rurales e indí-
mente por las entidades federativas y el Consejo genas de menos de 100 habitantes o en localida-
Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). des sin importar el número de habitantes o las
condiciones de marginación.
Objetivo del programa:
Características de los apoyos:
Coadyuvar a la mejora de la calidad de los apren-
dizajes de los niños y jóvenes de las localidades El Presupuesto registrado en el Sistema de Pre-
con mayor rezago social y educativo, mediante supuesto, Pagos y Contabilidad (SIPPAC) al 18
recursos y prácticas educativas acordes a sus ne- de diciembre del 2009, para el Programa de
cesidades y características. Así como, promover Educación Inicial y Básica para la Población Ru-
la participación de todos los involucrados en las ral e Indígena para el ejercicio fiscal 2010, es de
acciones de fomento educativo para la mejora $2,530,431,000.00.
permanente de los servicios educativos.
Los tipos de apoyo son:
84 Cobertura:
a) Apoyos económicos a las figuras educati-
A través de los cursos comunitarios, el CONAFE vas: educación Inicial, preescolar y prima-
proporciona servicios de educación inicial, ria: el Instructor Comunitario y el Agente
preescolar, primaria y secundaria con cobertu- Educativo, al capacitador tutor, y al asis-

“ En las reglas de operación se establecen, entre

otras cosas, los mecanismos de operación para la
solicitud de los recursos de cada programa
”
tente educativo que prestan Servicio Social cional para el Desarrollo de los Pueblos Indíge-
Educativo por uno o dos ciclos escolares. nas y Secretaría de Educación, para este caso),
los gobiernos estatal y municipal, y los benefi-
b) Apoyos Económicos por Gastos Médicos: ciarios.
gastos relacionados con las consultas mé-
dicas, tratamientos quirúrgicos, gastos hos- Cabe destacar que en las reglas de operación se
pitalarios, cirugías, prótesis, medicamentos, establecen, entre otras cosas, los mecanismos
exámenes de laboratorio y de gabinete de operación para la solicitud de los recursos de
cada programa.
c) Apoyos a los alumnos: se les proporciona-
rán útiles escolares, tales como: lápices, bo- Finalmente, podemos decir que los programas
lígrafos, lápices de colores, sacapuntas, cra- federales presentados son solamente algunos
yones, goma blanca, cuadernos, juegos de de los muchos que existen. Cabe mencionar que
geometría, entre otros. existen otros fondos de apoyo a la población in-
dígena que no se exponen en este artículo por
d) Equipamiento a las figuras educativas: re- falta de espacio. Es así como los recursos fede-
ciben artículos varios para mejorar sus con- rales constituyen una alternativa para los go-
diciones de servicio social y estancia en la biernos locales, para fortalecer ciertos sectores,
comunidad. mediante mecanismos que les permita ofrecer
mejores servicios a sus habitantes.
e) Infraestructura: recursos a las delegaciones
estatales del CONAFE en las entidades fede- Bibliografía:
rativas para: la construcción y rehabilitación
de espacios educativos (aulas, sanitarios, Reglas de Operación de los Programas descritos.
letrinas, espacios cívico deportivos y obra Guía Rápida 2009. Programas de la Comisión
exterior); y la construcción y rehabilitación Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indí-
de espacios técnicos y administrativos, así genas.
como de oficinas de las delegaciones del 85
CONAFE en las entidades federativas.
Ana Isabel López Moguel es Lic. y Mtra. en Economía por la
Los participantes en los programas son las de- Universidad de Guadalajara, y actualmente se desempeña
pendencias del gobierno federal (Comisión Na- como Consultor Investigador en Indetec.

Órgano Autónomo
para Mejorar la Recaudación
del Predial
Los niveles de recaudación del impuesto El mejoramiento de los niveles de recaudación
predial ha sido una preocupación para los del impuesto predial ha sido una preocupación
Ayuntamientos, ahora también para los gobiernos de los Ayuntamientos en la última década; aho-
estatales por su impacto en las participaciones ra, también lo es de los gobiernos estatales de-
federales que reciben las entidades. bido al impacto que las cifras obtenidas por los
municipios tiene en las participaciones federales
Elias Alfonso Rea Azpeitia que recibe la entidad, veamos las cifras siguien-
tes.
La recaudación promedio por cuenta del im-

puesto predial que se pago de 2005 a 2010 se
presenta en el siguiente cuadro:
Recaudación No. Ctas. Pagadas Recaudacion por cuenta
2005 $11,457,663,678.55 10,811,398 $1,059.78

2006 $11,743,714,099.96 11,145,662 $1,053.66
2007 $12,388,233,078.15 11,568,596 $1,070.85
2008 $13,078,123,723.87 11,748,544 $1,113.17
2009 $13,796,822,169.47 12,113,652 $1,138.95
86
2010 $14,475,769,978.62 12,504,627 $1,157.63
Nota: las cifras de recaudación y número de cuentas para 2009 y 2010 son estimaciones del INDETEC
Fuente: Estimaciones de INDETEC en base a cifras de 17 entidades proporcionadas al Comité de Vigilancia del Sistema de
Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

C.P. Juan Gabriel Ricalde Ramírez

Secretario de Hacienda del Estado de Yucatán
e integrante del Grupo de Recaudación de la CPFF
Las cuentas que no registraron pago del impuesto en el mismo periodo se presentan en la tabla
siguiente, así como, la recaudación estimada que se ha dejado de percibir.
Recaudacion por Recaudacion pendiente de

No. Ctas. NO Pagadas
cuenta cobro
2005 3,238,032 $1,059.78 $3,431,589,664.57
2006 3,474,009 $1,053.66 $3,660,416,995.16
2007 3,867,755 $1,070.85 $4,141,786,127.65
2008 4,152,825 $1,113.17 $4,622,799,089.88
2009 4,492,796 $1,138.95 $5,117,062,427.71
2010 4,857,017 $1,157.63 $5,622,643,880.23
$26,596,298,185.21
Fuente: Estimaciones de INDETEC en base a cifras de 17 entidades proporcionadas al Comité de Vigilancia del Sistema de
Participaciones de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
87
Como se puede observar existe un significativo e importante monto de recursos por cobrar que no
está siendo ingresado a las arcas municipales; pero ¿a qué se debe que estos recursos no ingresen a
las arcas de los ayuntamientos?

“
La escaza difusión del destino de los
recursos públicos, relacionándolos con los
montos de pago del impuesto predial, genera
desconfianza en los ciudadanos al no visualizar
el destino de sus contribuciones
”
Principales causas de la falta de recaudación a morosos:
• Ausencia de interés y voluntad de las autoridades municipales por ejercer la facultad econó-
mico-coactiva y enfrentar a morosos en el plano político. Ello genera inequidades y propicia el
incumplimiento.
• Abuso de las ofertas de condonación de recargos y descuentos a incumplidos a fin de año a

efectos de lograr que los morosos paguen. Estas medidas que comúnmente aprueban las au-
toridades municipales propician el incumplimiento ya que sale mas barato pagar el impuesto
predial al final del año en lugar de al principio.
• Escaza difusión del destino de los recursos públicos, relacionándolos con los montos de pago
del impuesto predial. Esto genera desconfianza en los ciudadanos al no visualizar el destino de
sus contribuciones.
• No hay programas integrales de modernización que logre que la ciudadanía perciba a los ayun-
tamientos como entes eficaces para detectar a los incumplidos, para cobrarles y hacer efectivos
los medios de apremio.
• La desorganización y ausencia de políticas internas de los ayuntamientos en materia de des-

88 cuentos en sanciones genera que la población acuda a los funcionarios del Ayuntamiento, a fin
de que les reduzcan los montos a pagar, en muchos casos ilegalmente.
• No hay un servicio profesional a contribuyentes del municipio. Falta capacitación y un espíritu

de calidad en la gestión del impuesto predial y el catastro.

¿Por qué la opción de la desconcentración y descentralización de la gestión pública?
Dado que los principales problemas están relacionados con el impacto que tienen en el ambiente
político de los ayuntamientos, las acciones directas de molestia a los ciudadanos, en este caso las ac-
ciones de cobro coactivo; pareciera importante indagar acerca de cómo operaría un órgano ajeno a
este nivel de gobierno que se encargue de estas tareas, entre otras. La experiencia de algunos países
en este sentido parece tener buenos augurios.
En este sentido, cobran relevancia las figuras de la descentralización y la desconcentración adminis-

trativa de funciones de gobierno, en este caso las de administración tributaria. Pero veamos primero
las características de estas figuras de gestión.
Concepto:
DESCENTRALIZACIÓN DESCONCENTRACIÓN
Forma jurídica en que se organiza la administración Principio jurídico de organización administrativa

pública, mediante la creación de entes públicos por en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo
el legislador, dotados de personalidad jurídica y una determinada competencia a uno de los órganos
patrimonio propio, y responsables de una actividad encuadrados dentro de la jerarquía administrativa,
específica de interés público. pero sin ocupar la cúspide de la misma.”
Los órganos descentralizados son creados por una Los órganos desconcentrados son creados por una
disposición jurídica, regidos por una ley o decreto. disposición jurídica, regidos por una ley o acuerdo
del ejecutivo, según sea el caso.
Objeto:
Su objeto puede ser :

La administración centralizada con organismos o
• La realización de actividades en áreas
dependencias propias, presta servicios o desarrolla
estratégicas o prioritarias
acciones en distintas regiones del territorio del país.
• La prestación de un servicio público o social
Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios
• La obtención y aplicación de recursos
en el lugar o domicilio del usuario, con economía
• La realización de algunas actividades
para éste, y descongestionar al poder central.
administrativas
Personalidad Jurídica y patrimonio:
DESCENTRALIZACIÓN DESCONCENTRACIÓN 89
Los organismos descentralizados tienen Los órganos desconcentrados carecen de

personalidad jurídica y patrimonio propios, personalidad jurídica y patrimonio propios

Prof. Víctor Manuel Zamora Rodríguez

Secretario de Finanzas del Estado de Coahuila
Creación:
“Las Secretarías de Estado y los Departamentos

“Son organismos descentralizados las entidades
administrativos podrán contar con órganos
creadas por ley o decreto del Congreso de la
administrativos desconcentrados que les
Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con
estarán jerárquicamente subordinados y tendrán
personalidad jurídica y patrimonio propios,
facultades específicas para resolver la materia y
cualquiera que sea la estructura legal que
dentro del ámbito territorial que se determine
adopten.” Artículo 45 de la Ley Orgánica de la
en cada caso.” Artículo 17 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal
Administración Pública Federal
Grado de autonomía en los distintos componentes y elementos organizacionales y funcionales:
Sujeción a órganos centrales:
La autonomía de los órganos descentralizados La autonomía de los órganos desconcentrados
presupone no estar sujetos a la administración implica la sujeción en ciertas materias a la
central, esto es, no estar sujetos a las decisiones administración central, esto es, están sujetos a las
jerárquicas de ésta. decisiones jerárquicas de ésta.
90 La Desconcentración, consiste en la delegación de

La descentralización, consiste en confiar la
facultades de la organización central en beneficio de
realización de algunas actividades administrativas a
órganos internos de la misma, o de órganos externos,
órganos que guardan con la administración central
pero que en todos los casos quedan sujetos al poder
una relación que no es la de jerarquía.
jerárquico de la autoridad central.

“ Una organización autónoma con supervisión

adecuada a los más altos niveles, permite
un mayor grado de profesionalismo en los
funcionarios y una mayor medida de eficiencia
en la gestión y recaudación de impuestos
”
Competencia:
La competencia exclusiva de los órganos La competencia exclusiva de los órganos
descentralizados solo está limitada a las facultades desconcentrados es limitada ya que está sometida
y atribuciones que le señale la disposición jurídica al poder central.
que le da vida.
Recursos Humanos
En relación a los recursos humanos: En relación a los recursos humanos:
Los funcionarios y empleados que lo integran gozan Los funcionarios y empleados que lo integran no
de una autonomía orgánica y no están sujetos a gozan de una autonomía orgánica y están sujetos
los poderes jerárquicos característicos del régimen a los poderes jerárquicos del régimen centralizado
centralizado. en el que las autoridades superiores tienen
determinadas facultades con relación a las personas
y a los actos de los empleados inferiores.
La administración de ingresos debe estar en Bajo este esquema, se dificulta el que la

capacidad de diseñar una política flexible de administración de ingresos esté en capacidad de
recursos humanos y materiales, adaptada a las diseñar una política flexible de recursos humanos y
necesidades funcionales de la organización. materiales, adaptada a las necesidades funcionales
de la organización.
Autonomía presupuestaria
En materia de autonomía Presupuestaria:
En materia de autonomía Presupuestaria:
Los organismos descentralizados elaboran 91
Los organismos desconcentrados dependen del
y son responsables del manejo de su propio
presupuesto del órgano central del que los creó.
presupuesto a fin de llevar a cabo sus programas.
Ejercen su presupuesto, en los términos en que
Ejercen su presupuesto, en los términos que les
las legislaturas lo aprobaron al órgano central.
sea aprobado por las legislaturas.

Autonomía de gestión
En materia de autonomía de gestión: En materia de autonomía de gestión:
La normatividad, planeación y control son ejercidas La normatividad, planeación y control permanecen

por el órgano descentralizado, incluyendo las centralizados, en cambio, las decisiones aplicativas
decisiones aplicativas de tales normas y la prestación de tales normas y la prestación de servicios se
de servicios no únicamente se descentralizan desconcentran, no únicamente se desconcentran
trámites sino también funciones decisorias. trámites sino también funciones decisorias.
Gozan de una autonomía técnica, es decir no están Gozan de una autonomía técnica relativa, ya que en
sujetos a las normas de gestión administrativa. cierta medida, están sujetos a las normas de gestión
administrativa
El órgano descentralizado tiene la capacidad
de determinar sus propios objetivos, acorde al El órgano desconcentrado tiene relativa capacidad
modelo de planeación del desarrollo local para de determinar sus propios objetivos, acorde al
lograr resultados. Una administración de ingresos modelo de planeación del desarrollo local para
autónoma requiere definir un horizonte de lograr resultados, ya que el horizonte de desempeño
desempeño. lo fija el órgano central.
A manera de Conclusión
¿Cuáles son los beneficios de la autonomía? Una organización autónoma con supervisión adecuada
a los más altos niveles, permite un mayor grado de profesionalismo en los funcionarios y una mayor
medida de eficiencia en la gestión y recaudación de impuestos.
Por sí misma, la autonomía no resuelve ninguno de los problemas existentes en la aplica-

ción de un sistema tributario, pero permite la introducción de nuevos instrumentos y una
estructura organizacional más racional para hacerle frente a los mismos, tan pronto como la
administración de ingresos sea capaz de tomar sus propias decisiones y asumir sus propias
responsabilidades.
El principal objetivo de la autonomía es lograr mayor adaptabilidad y flexibilidad en la gestión de

recursos humanos y materiales, y como resultado, una administración de ingresos más eficiente.
Sin embargo, esta mayor autonomía conlleva sus propios riesgos y debe acompañarse de un me-
canismo de control retrospectivo para asegurar que la flexibilidad no signifique gasto innecesario y
garantizar que el interés público esté protegido en todo momento.
Mayor autonomía por sí sola no garantiza un incremento automático en la eficiencia o efectividad

de la organización; la autonomía es solamente un componente que, en combinación con objetivos
claros para la organización y una estrategia adecuada para efectuar el cambio, puede contribuir a
que la administración de ingresos sea más eficiente.
92
Elias Alfonso Rea Azpeitia es Economista y Master en Administración, por la Universidad de Guadalajara; especialista en
Administración Tributaria; y actualmente se desempeña como Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal en
el INDETEC. ereaa@indetec.gob.mx

Estudios e Investigaciones de Indetec
413 Reforma Hacendaria: Federalismo, 412 El Impuesto Empresarial a Tasa 411 Impuesto a los Depósitos 410 Administración de las Cuotas
Sistema Tributario, Administración Única IETU en Efectivo IDE Adicionales a la Enajenación de
Tributaria y Gasto Público Análisis Conceptual y Operativo Gasolinas y Diesel
409 Vinculación IETU-ISR 408 Nuevas Fórmulas 407 Cambios en la Distribución de los 406 Fondo de Aportaciones para la
Implicaciones de Fiscalización de Distribución de Participaciones Fondos de Aportaciones Federales: Educación Básica y Normal:
FAEB, FAFEF, FASP Y FORTAMUN Estructura y Nueva Lógica de Distribución
405 Fondos de Participaciones a las Entidades

404 Nuevas Obligaciones Estatales 403 Impuestos Locales: Impuesto Especial 402 El Impacto de la Reforma Fiscal
Federativas: Fondo de Fiscalización,
en Gasto Transferido y el Enfoque sobre Producción y Servicios y el Impuesto y de Gasto Público en las Finanzas
Fondo de Compensación y Fondo de Extracción
para Resultados sobre Tenencia o Uso de Vehículos Municipales
de Hidrocarburos
401 Estrategias de las Entidades 399 Elementos en el Diseño de Programas

400 El Impacto de la Reforma 398 Los Recursos y los Incidentes
Federativas para el Mejor Aprovechamiento para Optimizar la Recaudación del Impuesto
Hacendaria a los Fondos de los en el Juicio de Amparo
de la Reforma Hacendaria Predial y la Modernización Catastral en
Ramos 28 y 33 en los Municipios
Entidades Federativas y Municipios
Información sobre su disponibilidad con el Lic. Christian Mencias Santoyo.
Correo electrónico: cmenciass@indetec.gob.mx. Teléfonos: 01(33) 3630 5797 y 3669 5550 ext. 108
* Publicaciones en versión electrónica.
397 Retos y Opciones 396 Proyectos de Prestación 394 Nuevas Tendencias 390 Bases y Criterios Generales
Financieras para Entidades de Servicios: Compilación y Experiencias en Tributación para la Armonización Presupuestal
Federativas y Municipios de Experiencias Inmobiliaria y Catastro y Contable
386 Glosario de Términos para el 385 Guía Práctica para el ISR en

389 Sistemas Públicos 387 Estructura y Competencia
Proceso de Planeación, Programación, Enajenación de Inmuebles
de Pensiones: Situación Actual del Tribunal Federal de Justicia
Presupuestación y Evaluación en la que Efectúan las Personas Físicas
y Perspectivas Fiscal y Administrativa
Administración Pública No Empresarias
384 Análisis de la Normatividad en 383 Análisis Teórico de la Asignación de Potestades 382 Guía Básica para Intervenir 381 Ramo 33: Fondos de
Materia de Deuda Pública Local Tributarias entre Niveles de Gobierno: Referencia para en un Juicio de Amparo en Materia Aportaciones Federales*
la Construcción de una Propuesta para México Fiscal Federal
376 Sistema para la Administración

375 Guía Básica de la Nueva Ley 374 La Modernización 373 La Recaudación de Ingresos
de las Funciones de Notificación del Impuesto Sobre la Renta Administrativa de las Areas Tributarios Municipales:
y Cobranza de Créditos Federales y de Egresos Estatales Atribuciones, Actividades y Procesos
Estatales en las Entidades Federativas*
* Publicaciones en versión electrónica.
372 Funciones del Cobro Coactivo 371 Las Pruebas en los Medios de 370 Determinación Presuntiva 369 Emisión de Deuda Pública en
de los Ingresos Municipales Defensa en Materia Fiscal en Materia Fiscal Federal el Mercado de Valores: El Caso del
Municipio de Aguascalientes
368 Artículo 115 Constitucional: 367 Los Comisionistas en IVA, 366 La Revisión de Pagos 365 Estudio Comparado
Historia y Reformas de 1999 ISR y Activo Provisionales en el ISR Internacional en Materia de Tributación
Local al Consumo
364 Procedimientos Jurídicos y Administrativos 362 La Interventoría en el Embargo 361 El Sobreseimiento 358 Diseño Conceptual del Subsistema
para las Adquisiciones y Enajenaciones que los de Negociaciones en Materia Fiscal en el Juicio de Nulidad de Control de Obligaciones
Municipios Realizan Sobre sus Bienes Federal* en Materia Fiscal Federal* para las Entidades Federativas
357 Desarrollo de Sistemas 356 Funciones de Control de la 354 Alternativas de Coordinación y 352 El Control del Gasto Municipal
de Información y Elaboración de Hacienda Pública Municipal Colaboración Intermunicipal y con Propio y Derivado de los Fondos
Indicadores Financieros Locales* los Estados en Materia Hacendaria* Federales*
* Publicaciones en versión electrónica
345 Experiencias Estatales en 338 Guía Básica Para Intervenir en

348 Formalidades Jurídicas para 346 Estructura Jurídica de las
el Control de Gestión de Oficinas un Juicio de Nulidad*
la Enajenación de Bienes Contribuciones Derivadas de los
Recaudadoras, Bancos y Otras
Embargados en Materia Fiscal* Servicios Públicos Municipales*
Instancias Auxiliares
337 Limitaciones a las Potestades 334 Guía Básica para la Atención 330 La Operación Financiera de la 327 Tratamiento Fiscal de las
y Competencias Tributarias y Resolución del Recurso de Descentralización de Recursos a las Enajenaciones a Plazo
Municipales* Revocación* Entidades Federativas*
325 Contribuciones Derivadas de la Presta- 324 Formulación de Actas 323 Ingresos Exentos 314 Modalidades para la Deducción
ción del Servicio de Alumbrado Público: Su y Oficios de Observaciones para Efectos del Impuesto de Inversiones
Problemática y Posible Solución* en la Auditoría Fiscal* Sobre la Renta
312 Operación de Corto Plazo 311 Hacia una Ley de Coordinación 306 Intervención de las Autoridades 305 Formalidades Jurídicas de los
en la Determinación de Participaciones Hacendaria del Estado con sus Fiscales Federales en el Juicio Procedimientos de Auditoría*
Federales y Otros Ingresos Municipios:Principios Jurídicos* de Amparo*

* Publicaciones en versión electrónica
Acreditamiento del Interés

Jurídico para Efectos de
Promover Juicio de Amparo
Contra Leyes Fiscales
Introducción
Para iniciar nuestro artículo, primero habremos

de explicar el concepto de interés jurídico en
sentido amplio, que es un requisito de procedi-
bilidad del Juicio de Amparo.
El Juicio de Amparo encuentra su fundamento

El pasado 14 de junio de 2010, el Pleno de en los artículos 103 y 107 de nuestra Constitu-
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ción Política de los Estados Unidos Mexicanos y
emitió una serie de jurisprudencias acerca de regulado en su ley reglamentaria, la Ley de Am-
los extremos que deben probarse a efecto de paro.
acreditar el interés jurídico de un particular
para impugnar vía amparo la ley del Impuesto En el artículo 73, fracción V, de este último or-
Empresarial a Tasa Única (¨la Ley del IETU¨) así denamiento, se establece que el interés jurídico
como el Decreto relativo por el cual se otorgan consiste en el derecho que le asiste a un gober-
diversos estímulos fiscales en la materia. Por el nado de reclamar cualquier acto violatorio que
interés tanto de la autoridad fiscal como de los vulnere sus garantías individuales consagradas
contribuyentes que ha generado lo resuelto en en los artículos del 1 al 29 de nuestra Constitu- 97
esta materia por el máximo tribunal del país ción Política.
consideramos conveniente realizar este artículo.
En este sentido, nuestra Suprema Corte de Justi-
Gabriel Franco Zazueta cia de la Nación ha emitido diversas resoluciones

Dr. Javier Laynez Potisek

Procurador Fiscal de la Federación
donde establece el cómo se acredita el interés RIDAD DE LOS DERECHOS AFECTADOS CON EL
jurídico en el juicio de amparo en sentido ge- ACTO RECLAMADO DE MANERA QUE EL SUJE-
neral, tal y como se demuestra con la siguiente TO DE TALES DERECHOS PUEDA OCURRIR AL
jurisprudencia: JUICIO DE GARANTIAS Y NO OTRA PERSONA.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO
“EL INTERES JURIDICO A QUE ALUDE EL CIRCUITO.
ARTICULO 73, FRACCION V, DE LA LEY DE SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACION,
AMPARO, CONSISTE EN EL DERECHO QUE OCTAVA EPOCA, TOMO VI, JULIO-DICIEMBRE
LE ASISTE A UN PARTICULAR PARA RECLA- DE 1990, SEGUNDA PARTE-1, P. 364.”
MAR, EN LA VIA DE AMPARO, ALGUN ACTO
VIOLATORIO DE GARANTIAS INDIVIDUA- Como es sabido, la finalidad del juicio de amparo
LES EN SU PERJUICIO, ES DECIR, SE REFIERE es asegurar el goce de las garantías individuales
A UN DERECHO SUBJETIVO PROTEGIDO POR de los gobernados, las cuales se encuentran es-
ALGUNA NORMA LEGAL QUE SE VE AFECTADO tablecidas en la Constitución Política de nuestro
POR EL ACTO DE AUTORIDAD OCASIONANDO país. En este sentido, conociendo la finalidad del
UN PERJUICIO A SU TITULAR, ESTO ES, UNA juicio de amparo, podemos concluir que el inte-
OFENSA, DAÑO O PERJUICIO EN LOS DERE- rés jurídico del juicio de amparo consiste en un
CHOS O INTERESES DEL PARTICULAR. EL JUI- derecho que tiene el particular para reclamar al-
CIO DE AMPARO SE HA INSTITUIDO CON EL FIN gún acto que considere violatorio de sus garan-
DE ASEGURAR EL GOCE DE LAS GARANTIAS tías individuales que le ocasione un perjuicio, es
INDIVIDUALES ESTABLECIDAS EN LA CONSTI- decir, consiste en un derecho subjetivo protegi-
TUCION GENERAL DE LA REPUBLICA, CUANDO do por la norma legal y que se ve afectado por
98 LA VIOLACION ATRIBUIDA A LA AUTORIDAD algún acto de autoridad que ocasiona un perjui-
RESPONSABLE TENGA EFECTOS MATERIALES cio al titular del mismo.
QUE SE TRADUCEN EN UN PERJUICIO REAL AL
SOLICITANTE DEL AMPARO. EN CONCLUSION, Para exponerlo de una forma más clara y sinte-
EL INTERES JURIDICO SE REFIERE A LA TITULA- tizada, el interés jurídico consiste en la relación

que se guarda entre la titularidad de los dere-

chos afectados y el acto reclamado, por lo que
el sujeto de dichos derechos pueda ocurrir al jui-
cio de garantías y no otra persona, esto según
“
lo establecido en el artículo 4 de Ley de Ampa-
ro, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de El Juicio de Amparo es un
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos: medio jurídico para hacer
Art. 4.- “El juicio de amparo únicamente puede
efectivas las garantías
promoverse por la parte a quien perjudique la individuales consignadas
ley, el tratado internacional, el reglamento o
cualquier otro acto que se reclame, pudiendo en la Constitución General
hacerlo por si, por su representante, por su de-
fensor si se trata de un acto que corresponda
a una causa criminal, por medio de algún pa-
riente o persona extraña en los casos en que
de la República
”
esta ley lo permita expresamente; y solo podrá
seguirse por el agraviado, por su representan-
te legal o por su defensor” terés”, de acuerdo con el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, se identifica
Al respecto, nuestra Suprema Corte de Justicia con un provecho, utilidad o ganancia, mien-
ha señalado lo siguiente: tras que lo “jurídico” es todo lo que atañe al
derecho o se ajusta a él. Por su parte, los ar-
“Novena Época tículos 107, fracción I, de la Constitución Polí-
Instancia: Pleno tica de los Estados Unidos Mexicanos y 4o. de
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y la Ley de Amparo establecen que para acudir
su Gaceta al juicio de amparo se requiere la existencia
Tomo: III, Junio de 1996 de un agravio o perjuicio. En este sentido, el
Tesis: P./J. 30/96 interés jurídico, en sentido amplio, debe en-
Página: 58 tenderse como la mera afectación a la esfera
jurídica de un gobernado, puesto que ni de la
INTERÉS JURÍDICO EN SENTIDO AMPLIO. Constitución, ni de la Ley de Amparo, se ad-
INTERPRETACIÓN BASADA EN EL SIGNIFI- vierten elementos mayores de interpretación
CADO SEMÁNTICO DE DICHA EXPRESIÓN Y de dicho concepto.
EN EL CONTENIDO DE LOS ARTÍCULOS 107,
FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTI- DÉCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN
CA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIR-
Y 4o. DE LA LEY DE AMPARO. De acuerdo CUITO.”
con el artículo 73, fracción V, de la Ley de Am-
paro, la legitimación para acudir al juicio de Interés jurídico para promover
garantías está condicionada por la titularidad Juicio de Amparo contra leyes
de un interés jurídico, concepto que debe ana- 99
lizarse a la luz de su significado semántico y En este orden de ideas, el Juicio de Amparo es un
de los artículos 107, fracción I, de la Constitu- medio jurídico para hacer efectivas las garantías
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos individuales consignadas en la Constitución Ge-
y 4o. de la Ley de Amparo. Así, la palabra “in- neral de la República, norma máxima de nuestro

país, obligando así a las autoridades del Estado, jurídico, algunos de los cuales se transcriben a
a restituir la Garantía Individual violada. continuación:
El Juicio de Amparo se puede promover en vías “Novena Época

directa e indirecta; cabe señalar que a través de Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
cualquier vía se podrá hacer valer la inconstitu- Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
cionalidad de alguna Ley, siendo por lo regular, su Gaceta
para estos casos, la última de las mencionadas. Tomo: XX, Septiembre de 2004
Tesis: II.2o.C.94 K
Los lineamientos generales para el amparo di- Página: 1790
recto e indirecto, también son aplicables en el
Juicio de Amparo en materia fiscal, tales como INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El inte-
las figuras jurídicas procesales relativas a los tér- rés jurídico del promovente, ya fuere en el in-
minos, notificaciones, incidentes, impedimen- cidente de suspensión o en el juicio de garan-
tos, sentencias, recursos, cumplimientos de las tías, debe sustentarse en un derecho objetivo
ejecutorias y causales de improcedencia y so- reconocido por la ley, es decir, tal interés a que
breseimiento. se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse
en ciertos casos con el documento o medio de
Los órganos que por lo general intervienen en el convicción idóneo con fuerza y valor probato-
Amparo en materia fiscal según su competencia rio pleno por el que una persona demuestra la
son: titularidad de un derecho tutelado por la ley,
mediante el cual pone en movimiento a la au-
1. Suprema Corte de Justicia de la Nación. toridad jurisdiccional federal para que ésta re-
2. Tribunales Colegiados de Circuito en Mate- suelva lo conducente en relación con la afec-
ria Administrativa. tación alegada de ese derecho, lo cual para el
3. Juzgados de Distrito en Materia Administra- juzgador en materia de amparo debe ser efi-
tiva. cientemente probado; empero, tratándose de
una controversia judicial del orden común, la
En México existen Tribunales Colegiados y Juz- autoridad judicial, de acuerdo con las normas
gados de Distrito especializados exclusivamente aplicables al caso, decidirá si a alguna de las
en Materia Administrativa, de ahí que en aque- partes le asiste o no un derecho subjetivamen-
llos lugares de nuestro país en que no se dé esa te tutelado por la ley de la materia aplicable.
especialización, serán los Tribunales Colegiados SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATE-
y Juzgados de Distrito con competencia amplia RIA CIVIL DEL SEGUNDO CIRCUITO.”
a los que toque conocer y resolver las controver-
sias tributarias de carácter federal. “Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tal vez uno de los puntos procesales más Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
importantes a considerar para efectos de pro- su Gaceta
mover el Juicio de Amparo en la materia fiscal, es Tomo: XIX, Abril de 2004
el hecho del cómo el quejoso habrá de acreditar Tesis: II.2o.C.92 K
el interés jurídico cuando le afecte la ley corres- Página: 1428
100 pondiente impugnada.
INTERÉS JURÍDICO, CONCEPTO DE. Tratán-
En relación con lo expuesto, nuestra Suprema dose del juicio de garantías, el interés jurídi-
Corte de Justicia de la Nación ha emitido dico como noción fundamental lo constituye
versos criterios acerca del concepto de interés la existencia o actualización de un derecho

C.P. Alejandro López Caballero

Secretario de Hacienda del Estado de Sonora
e integrante del Grupo de Auditoría Fiscal Federal
y Comercio Exterior de la CPFF
subjetivo jurídicamente tutelado que puede Dependiendo de la naturaleza de la ley que se

afectarse, ya sea por la violación de ese dere- impugna, es la forma en que se habrá de acredi-
cho, o bien, por el desconocimiento del mismo tar el interés jurídico.
por virtud de un acto de autoridad, de ahí que
sólo el titular de algún derecho legítimamente Si se tratase de una ley de carácter heteroapli-
protegible pueda acudir ante el órgano juris- cativo en materia fiscal, para acreditar el interés
diccional de amparo en demanda de que cese jurídico bastaría con comprobar un primer acto
esa situación cuando se transgreda, por la de aplicación, v.gr. un primer pago de alguna
actuación de cierta autoridad, determinada contribución a que obligue la misma.
garantía.
Tratándose de una ley de carácter autoaplicati-
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATE- vo, para efectos de acreditar el interés jurídico
RIA CIVIL DEL SEGUNDO CIRCUITO.” de un particular, bastaría comprobar que el go-
bernado se ubique en el supuesto que marca la
Cabe destacar, que tratándose de la promoción ley, para ello, el medio de prueba que se ofrezca
del Juicio de Amparo para impugnar alguna ley, resulta de toda la relevancia. Esto es, la forma en
en estos casos, el acto de afectación se puede que debe comprobar el gobernado que se ubi-
dar de dos maneras: la primera con el primer que en el supuesto que marca la ley impugnada
acto de afectación de la ley de que se trate, y la y que por ese sólo hecho se ve afectado en sus
segunda que con la sola entrada en vigor de la garantías por la entrada en vigor de la misma.
ley.
Nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación 101
Al primer supuesto al que se hizo referencia en ha declarado, tanto la ley del IETU como el De-
el párrafo anterior, se le conoce procesalmente creto mencionado por el cual se otorgan diver-
como “ley heteroaplicativa”, y al segundo su- sos estímulos fiscales al respecto, como una ley
puesto se lo conoce como “ley autoaplicativa”. y decreto de naturaleza autoaplicativa, como a

“La Suprema Corte de Justicia de la Nación se

pronunció sobre la naturaleza de la Ley del IETU y
su respectivo Decreto de estímulos fiscales, e indicó
que repercute directamente en el quejoso con su sola
entrada en vigor para acreditar el interés jurídico se
debe demostrar específica e indudablemente que se
ubican en los supuestos de causación
”
continuación se demuestra con las siguientes te- durante su vigencia. De lo anterior deriva que
sis de jurisprudencia: las disposiciones de la ley señalada son de na-
turaleza autoaplicativa, debido a que con su
“TESIS JURISPRUDENCIAL NUM. 60/2010 sola vigencia producen efectos jurídicos frente
(PLENO) a sus destinatarios, sin que para ello se requie-
EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. LAS ra la actualización de condición alguna.”
DISPOSICIONES DE LA LEY DEL IMPUESTO
RELATIVO, PUBLICADA EN EL DIARIO OFI- En este mismo sentido, el Decreto en cuestión
CIAL DE LA FEDERACION EL 1 DE OCTUBRE también fue declarado como tal, como a conti-
DE 2007, SON DE NATURALEZA AUTOAPLI- nuación se señala:
CATIVA. Del análisis de la Ley del Impuesto
Empresarial a Tasa Única publicada en la fe- “TESIS JURISPRUDENCIAL Núm. 61/2010
cha y medio de difusión oficial citados, vigen- (PLENO)
te a partir del 1 de enero de 2008, se advierte EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. EL DECRETO
que desde ese momento origina para las per- POR EL QUE SE OTORGAN DIVERSOS BENE-
sonas física y morales residentes en territorio FICIOS FISCALES EN MATERIA DEL IMPUES-
nacional, así como para los residentes en el TO RELATIVO Y DEL DIVERSO SOBRE LA
extranjero con establecimiento permanente RENTA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL
en el país, la obligación de pagar el impuesto DE LA FEDERACIÓN EL 5 DE NOVIEMBRE
empresarial a tasa única por los ingresos que DE 2007, ES DE NATURALEZA AUTOAPLI-
obtengan, independientemente del lugar en CATIVA. Toda vez que las disposiciones de la
donde se generen, por la enajenación de bie- Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única,
nes, prestación de servicios independientes publicada en el Diario Oficial de la Federación
u otorgamiento del uso o goce temporal de el 1 de octubre de 2007 tienen naturaleza au-
102 bienes, cuando se cobren efectivamente las toaplicativa, por vía de consecuencia el De-
contraprestaciones respectivas, consideran- creto por el que se otorgan diversos beneficios
do las deducciones, créditos, acreditamien- fiscales en materia de los impuestos sobre la
tos o devoluciones respectivos en función de renta y empresarial a tasa única, publicado
situaciones o erogaciones realizadas antes o en el indicado medio de difusión oficial el 5 de

noviembre de 2007, vigente a partir del 1 de decir, que son personas físicas o morales resi-
enero de 2008, tiene la misma naturaleza, en dentes en territorio nacional, o residentes en
atención a que las disposiciones que lo inte- el extranjero con establecimiento permanente
gran pertenecen al sistema de tributación del en el país, que enajenan bienes, prestan servi-
impuesto empresarial a tasa única además de cios independientes u otorgan el uso o goce
que, sin mediar condición alguna, otorga a los temporal de bienes, actividades por las cuales
sujetos pasivos determinado estímulos fisca- obtienen ingresos, independientemente del
les traducidos, entre otras formas, en diversos lugar donde se generen, y que con ello se les
créditos fiscales que podrán aplicarse contra causa un perjuicio en su esfera jurídica.”
dicho tributo, ya sea para efecto de los pagos
provisionales o del impuesto del ejercicio, se- “TESIS JURISPRUDENCIAL Núm. 63/2010
gún sea el caso, y conforme a los lineamientos (PLENO)
y requisitos para que cada uno de ellos resul- EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. LA ESCRITU-
ten aplicables.” RA CONSTITUTIVA DE LA EMPRESA QUE-
JOSA ES INSUFICIENTE PARA ACREDITAR
También la Suprema Corte de Justicia de la Na- SU INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR
ción para el caso especial de acreditar el interés LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO Y EL DE-
jurídico para impugnar leyes en lo que a la Ley CRETO POR EL QUE SE OTORGAN DIVER-
del IETU se refiere, se ha pronunciado en el si- SOS BENEFICIOS FISCALES RESPECTO DE
guiente sentido: DICHO TRIBUTO Y DEL DIVERSO SOBRE LA
RENTA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR
“TESIS JURISPRUDENCIAL Núm. 62/2010 DEL 1 DE ENERO DE 2008). La documental
(PLENO) de mérito no es apta para demostrar que, en
EMPRESARIAL A TASA ÚNICA. EXTREMOS efecto, la quejosa se ubica en los supuestos
QUE DEBEN PROBARSE PARA ACREDITAR normativos de los ordenamientos señalados,
EL INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR EN pues no existe una relación de causalidad en-
AMPARO LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO tre el hecho que puede estimarse demostrado,
Y EL DECRETO POR EL QUE SE OTORGAN esto es, su constitución y existencia jurídica
DIVERSOS BENEFICIOS FISCALES RESPEC- como persona moral, así como su propósito
TO DE DICHO TRIBUTO Y DEL DIVERSO de realizar ciertas actividades como parte de
SOBRE LA RENTA (LEGISLACIÓN VIGENTE su objeto social, con la circunstancia de que la
A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2008). Los ley y el decreto aludido produzcan o puedan
sujetos de la Ley del Impuesto Empresarial a producir alguna afectación en su esfera jurídi-
Tasa Única, publicada en el Diario Oficial de la ca desde que entraron en vigor. En particular,
Federación el 1 de octubre de 2007, y del De- el hecho de que en la escritura constitutiva
creto por el que se otorgan diversos beneficios de la sociedad quejosa conste la enunciación
fiscales en materia de los impuestos sobre la de ciertas actividades que pueden asumirse
renta y empresarial a tasa única, publicado como de las gravadas por el impuesto empre-
en el indicado medio de difusión oficial el 5 sarial a tasa única, no significa que realmen-
de noviembre de 2007, tienen interés jurídico te las esté llevando a cabo y, menos aún, que
para impugnar las normas que estructuran los con motivo de su eventual realización hubiese
elementos esenciales de ese tributo, así como obtenido los ingresos que grava el impuesto,
todas las disposiciones que prevén elementos pues para acreditar tales extremos es necesa- 103
variables por su sola entrada en vigor, esto es, rio aportar otros medios de prueba que lleven
como normas autoaplicativas, siempre que a la convicción de que las actividades realiza-
demuestren indudable y específicamente que das se encuentran gravadas. Esto es, si bien la
se ubican en los supuestos de causación, es escritura constitutiva de la sociedad quejosa

podría demostrar que se encuentra en aptitud

de realizar ciertos actos o actividades desde
que surgió a la vida jurídica, de ello no se si-
gue que efectivamente los realice para asumir
que se ubica en los supuestos exigidos por la
Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única y el
Decreto por el que se otorgan diversos benefi-
cios fiscales en materia de los impuestos sobre
la renta y empresarial a tasa única, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 5 de
noviembre de 2007, por lo que es insuficiente
para acreditar su interés jurídico para impug-
narlos.”
Derivado de lo anteriormente expuesto, arriba-

mos a las siguientes:
Conclusiones
PRIMERA.- La Suprema Corte de Justicia de la

Nación se pronunció sobre la naturaleza de la
Ley del IETU y su respectivo Decreto de estímu-
los fiscales, e indicó que repercute directamente
Lic. Carlos Jair Jiménez Bolaños Cacho
en el quejoso con su sola entrada en vigor. Secretario de Hacienda del Estado de Chiapas
SEGUNDA.- Los extremos que deben probarse
para efectos de acreditar el interés jurídico y re-
clamar Amparo contra leyes, consisten en que se generen, y que con ello se les causa un per-
los sujetos de estos ordenamientos tendrán que juicio en su esfera jurídica, sin que ello se acre-
acreditar el interés jurídico y demostrar que es- dite plenamente con el solo hecho de presen-
pecífica e indudablemente se ubican en los su- tar el acta constitutiva de la sociedad; derivado
puestos de causación que marca la ley impug- pues del carácter autoaplicativo que les otorgó
nada. nuestra Suprema Corte a estos ordenamientos
como se demostró en párrafos anteriores, por lo
TERCERA.- En el caso especial tanto de la Ley que no será necesario acreditar ningún primer
del IETU como el Decreto en cuestión, la Su- acto de aplicación ni de actualizar situación o
prema Corte de Justicia de la Nación señaló condición alguna.
que para acreditar el interés jurídico se debe
demostrar específica e indudablemente que se
ubican en los supuestos de causación, es decir,
que son personas físicas o morales residentes
Gabriel Franco Zazueta es Licenciado en Derecho por la
en territorio nacional, o residentes en el ex-
tranjero con establecimiento permanente en el Universidad Panamericana sede Guadalajara, ha sido
104 abogado consultor y litigante en materia Fiscal, Civil,
país, que enajenan bienes, prestan servicios in-
dependientes u otorgan el uso o goce temporal Mercantil y Administrativa, actualmente colabora en
de bienes, actividades por las cuales obtienen el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
ingresos, independientemente del lugar donde Públicas (INDETEC).

Tratamiento Fiscal a la
Prestación de Servicios en
los Acuerdos Internacionales
Introducción
La globalización de la económica mundial con-

lleva un mayor intercambio mercantil entre las
distintas naciones. El intercambio comercial de-
rivado de la apertura comercial tiene efectos
desde luego en el ámbito tributario, de ahí, que
el marco jurídico en el campo impositivo se ha
Surge con frecuencia la duda, en el desarrollo de tenido que adecuar a los nuevos tiempos que
las actividades de fiscalización en el impuesto se están viviendo, modificándose en el caso de
sobre la renta, que efectúan las entidades nuestro país, la legislación interna y habiéndose
federativas en el marco de la colaboración celebrado por México a su vez tratados con dis-
administrativa en materia fiscal federal, de si tintos países en materia impositiva.1
los apartados de los tratados para evitar la
doble tributación que México ha celebrado con En la celebración de los actos jurídicos que se
otros países, aplica en relación a la prestación originan en virtud del intercambio económico
de servicios que efectúan en México personas que se da hoy por hoy en nuestro país, intervie-
morales residentes en el extranjero. Con la nen con frecuencia residentes en el extranjero y
finalidad de analizar este tema se elabora el 105
presente artículo. 1 Cabe señalar que nuestro país también ha celebrado tratados in-
ternacionales de libre comercio en donde se contemplan aspectos
fiscales de carácter arancelario. Así mismo, México ha suscrito con
otras naciones del orbe tratados internacionales para evitar la doble
Ricardo Hernández Salcedo tributación, que inciden esencialmente en la imposición a la renta.

C.P. Manuel Francisco Aguilar Bojórquez

Secretario de Planeación y Finanzas
del Estado de Baja California, e integrante del Grupo de
Ingresos de la CPFF
la legislación nacional (incluyendo en ésta a los Dentro de las actividades que realizan en nuestro
tratados internacionales), le da determinados país personas morales residentes en el extranje-
efectos jurídicos. Dentro del espectro de la nor- ro se encuentra la prestación de servicios. Cabe
matividad jurídica que aplica a los residentes en señalar que con frecuencia surge la duda, en el
el extranjero, nos interesa en forma especial la desarrollo de las actividades de fiscalización en
que se refiere a la tributación a la renta en nues- el impuesto sobre la renta, que efectúan las enti-
tro país. dades federativas en el marco de la colaboración
administrativa en materia fiscal federal, de si los
De esta forma, es conveniente señalar que a apartados de los tratados para evitar la doble
efecto de regular las relaciones jurídicas que tributación que México ha celebrado con otros
causan ISR y que se susciten por actos efectua- países, aplica en relación a la prestación de ser-
dos por residentes en el extranjero sin estable- vicios que efectúan personas morales residentes
cimiento permanente en nuestro país, la ley de en el extranjero; para dilucidar el planteamiento
la contribución antes mencionada reserva deter- anterior realizaremos un análisis jurídico al res-
minadas disposiciones jurídicas, que se localizan pecto, tomando como base el tratado para evi-
esencialmente en el Título V de la LISR. tar la doble tributación que celebró nuestro país
con los Estados Unidos de Norteamérica (al que
Sin embargo, no solo la ley antes mencionada en lo sucesivo denominaremos el “Tratado”).
norma la manera de tributar en el ISR de los suje-
tos antes referidos, sino que en México también Interpretación de los tratados
aplican los convenios internacionales en materia para evitar la doble tributación
106 fiscal. De esta suerte tenemos que nuestro país
ha suscrito tratados internacionales con otros Nuestro país suscribió la Convención de Viena
países en donde se establecen algunos aspectos sobre el Derecho de los Tratados y este acuerdo
del régimen fiscal en el ISR de los sujetos que re- de voluntades en su artículo 31 establece las re-
siden fuera de territorio nacional. glas para la interpretación de los tratados inter-

nacionales y el precepto 32 prevé los medios de
“
interpretación complementarios, este dispositi-
vo jurídico señala a la letra: Surge la duda de si los
“31. Regla general de interpretación. apartados de los tratados
1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe
conforme al sentido corriente que haya de atri-
para evitar la doble
buirse a los términos del tratado en el contexto tributación que México ha
de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.
2. Para los efectos de la interpretación de un celebrado con otros países,
tratado. El contexto comprenderá, además del
texto, incluidos su preámbulo y anexos;
aplica en relación a la
a) todo acuerdo que se refiera al tratado prestación de servicios que
y haya sido concertado entre todas las
efectúan personas morales
”
partes con motivo de la celebración del

tratado;
b) todo instrumento formulado por una o
residentes en el extranjero
más partes con motivo de la celebración
del tratado y aceptado por las demás
como instrumento referente al tratado;
3. Juntamente con el contexto, habrá de te- Es relevante señalar, que el “Tratado” tiene un
nerse en cuenta: protocolo que los países contratantes convienen
a) todo acuerdo ulterior entre las partes en que sus disposiciones forman parte integran-
acerca de la interpretación del tratado o te del mismo. Estas disposiciones contienen nor-
de la aplicación de sus disposiciones; mas de interpretación del propio tratado.
b) toda práctica ulteriormente seguida
en la aplicación del tratado por la cual Las disposiciones del protocolo a que se hizo re-
conste el acuerdo de las partes acerca de ferencia, las podemos encuadrar dentro de las
la interpretación del tratado; reglas de interpretación previstas en artículo 31
c) toda norma pertinente de derecho in- numeral 1 de la Convención de Viena antes alu-
ternacional aplicable en las relaciones dida.
entre las partes.
4. Se dará a un término un sentido especial si Es importante señalar que del párrafo 2 del ar-
consta que tal fue la intención de las partes.” tículo 3 del “Tratado” se desprende que para la
aplicación de este acuerdo de voluntades, cual-
“32. Medios de interpretación complemen- quier expresión no definida en el mismo, ten-
tarios. drá a menos que de su contexto se infiera una
Se podrán acudir a medios de interpretación interpretación diferente, el significado que se le
complementarios, en particular a los trabajos atribuya por la legislación del impuesto en cada
preparatorios del tratado y a las circunstancias Estado contratante, en el caso de nuestro país en
de su celebración, para confirmar el sentido re- tal virtud será el significado que le confiera en su
sultante de la aplicación del artículo 31, o para caso la LISR y la legislación aplicable al mismo
determinar el sentido cuando la interpretación como puede ser en su caso el Código fiscal de la 107
dada de conformidad con el artículo 31: Federación.
a) deje ambiguo u oscuro el sentido; o
b) conduzca a un resultado manifiesta- Los artículos del 3 al 5 del “Tratado” contienen
mente absurdo o irrazonable.” algunas definiciones que determinan el alcance

de ciertos conceptos. Estos conceptos no siem- TARIOS” indica que “Los comentarios en cuya
pre coinciden a lo que corresponden a nuestra formación existió una participación, aceptación o
legislación interna, por lo que, cuando se trate negociación por parte de los miembros de la OCDE
de relaciones en la materia regulada por el tra- ……. Por lo tanto, si esos mismos estados parti-
tado, tendremos que estar a lo dispuesto en el ciparon en su elaboración es factible que se con-
mismo, en lo que a los aspectos regulados por sideren como sus propios trabajos preparatorios,
este instrumento jurídico. ya que la misma Convención de Viena dispone la
atención a éstos para confirmar o determinar el
Ahora bien, de acuerdo con la regla I.2.1.17 de sentido de los términos utilizados en un tratado.”
la Resolución Miscelánea para 2010 publicado
el 11 de junio de este año, en la interpretación Podemos concluir de lo anterior, que los comen-
de los tratados para evitar la doble tributación tarios de referencia obligan a los estados miem-
serán aplicables los cometarios del modelo de bros de la organización antes aludida, a ajustar su
convenio para evitar la doble imposición de la actuación a los lineamientos en ellos previstos, en
OCDE y además establece que se entiende por relación a la aplicación de los tratados para evitar
beneficios empresariales. la doble tributación. Sobre el aspecto previamen-
te abordado el Poder Judicial de la Federación se
“I.2.1.17. Para la interpretación de los trata- ha pronunciado en los siguientes términos:
dos para evitar la doble tributación celebrados
por México, serán aplicables los comentarios “Novena Época
del modelo de convenio para evitar la doble Registro: 183297
imposición e impedir la evasión fiscal, a que Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
hace referencia la recomendación adoptada Tesis Aislada
por el Consejo de la Organización para la Coo- Fuente: Semanario Judicial de la Federación y
peración y el Desarrollo Económico, el 21 de su Gaceta
septiembre de 1995, o aquella que la sustituya, Tomo : XVIII, Septiembre de 2003
en la medida en que tales comentarios sean Materia(s): Administrativa
congruentes con las disposiciones de los trata- Tesis: I.9o.A.76 A
dos internacionales celebrados por México. Página: 1371
Para los efectos del Artículo 7 de los tratados DOBLE TRIBUTACIÓN. LA APLICACIÓN DE
para evitar la doble tributación celebrados LOS COMENTARIOS A LOS ARTÍCULOS DEL
por México, se entenderá por el término “be- MODELO DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA
neficios empresariales”, a los ingresos que se RENTA Y SOBRE EL PATRIMONIO, ELABO-
obtengan por la realización de las actividades RADO POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA
a que se refiere el artículo 16 del CFF. COOPERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMI-
CFF 1,16” COS (OCDE), CONSTITUYE UN MÉTODO DE
INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA.
Como se aprecia en la regla anterior, los comen-
tarios de la OCDE son aplicables en la interpre- La interpretación auténtica es aquella que de-
tación de los convenios fiscales que se celebran riva de los razonamientos propios del autor
para evitar la doble tributación. En esta secuen- del ordenamiento que desde luego se inter-
108 cia de ideas, cabe señalar que, Eugenio Grageda preta, por lo que si fue la OCDE la que elaboró
Núñez en su obra “LA INTERPRETACIÓN DE LOS el modelo de convenio para evitar la doble im-
TRATADOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTA- posición internacional entre sus países miem-
CIÓN2, EL MODELO DE LA OCDE Y SUS COMEN- bros, y fue esta misma organización la que a
fin de establecer un criterio uniforme para la
2 http://cdei.itam.MX/gragedadobre tributacion.pdf

C.P.C. Jesús Conde Mejía

Secretario de Finanzas del Estado de San Luis Potosí
solución de controversias, formuló ex profeso Novena Época

los comentarios como lineamientos de inter- Registro: 183294
pretación de las disposiciones del modelo de Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
convenio y de los acuerdos que de éste deri- Tesis Aislada
ven, se deduce que éstos constituyen el mejor Fuente: Semanario Judicial de la Federación
instrumento para aplicar adecuadamente y y su Gaceta
de manera uniforme las disposiciones de los Tomo : XVIII, Septiembre de 2003
convenios tributarios que celebren los países Materia(s): Administrativa
de esa organización, en tanto que ello garan- Tesis: I.9o.A.73 A
tiza que el tratado se está interpretando en los Página: 1373
justos términos en que se concibió y para los
que fue diseñado, pues al resultar aplicables a DOBLE TRIBUTACIÓN. NATURALEZA JURÍ-
todos los convenios que siguen el modelo de la DICA DE LOS COMENTARIOS DEL MODELO
OCDE, se impide que las autoridades fiscales DE CONVENIO FISCAL SOBRE LA RENTA
de cada país interpreten los tratados con base Y SOBRE EL PATRIMONIO, ELABORADO
en apreciaciones propias y quizá empleando POR LA ORGANIZACIÓN PARA LA COO-
métodos diferentes, ya que la existencia de los PERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICOS
comentarios las obliga a ajustar su actuación (OCDE).
a los lineamientos en ellos previstos y, conse-
cuentemente, a resolver, si no siempre en idén- Dentro de las obligaciones que México asumió
ticos términos, sí en forma similar. como país miembro de la OCDE, se encuentra
NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA la de concluir los convenios bilaterales que
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. en materia de doble imposición celebre con
otros países miembros, con base en el Mode- 109
Amparo directo 464/2002. Tupperware Pro- lo de Convenio Fiscal sobre la Renta y sobre el
ducts, S.A. 25 de junio de 2003. Unanimidad Patrimonio, que fue elaborado por el Comité
de votos. Ponente: Óscar Germán Cendejas de Asuntos Fiscales de esa organización, con
Gleason. Secretario: Omar Pérez García. el objeto principal de resolver, sobre una base

“ Para los efectos del Artículo 7 de los tratados

para evitar la doble tributación celebrados por
México, se entenderá por el término «beneficios
empresariales», a los ingresos que se obtengan por
la realización de las actividades a que se refiere el
artículo 16 del Código Fiscal de la Federación
”
uniforme, los problemas que con mayor regu- Por otro lado, como se expresó de la regla citada
laridad se presentan en el campo de la doble se desprende que para los efectos del Artículo 7
imposición entre los países que forman parte de los tratados para evitar la doble tributación
de tal organismo. Este modelo de convenio se celebrados por México, se entenderá por el tér-
divide en capítulos en los que se contienen los mino «beneficios empresariales», a los ingresos
artículos relativos al tema con el que se titu- que se obtengan por la realización de las activi-
la el propio capítulo y, a su vez, cada artículo dades a que se refiere el artículo 16 del Código
cuenta con comentarios formulados por ex- Fiscal de la Federación.
pertos fiscales de los países miembros con el
fin de ilustrar o interpretar su contenido. Así De esta suerte resulta que de conformidad con
pues, los comentarios de mérito constituyen el artículo 16 del Código Fiscal de la Federación,
una fuente privilegiada de interpretación de las actividades empresariales comprende las co-
los tratados, porque así se reconoce expresa- merciales, las industriales, agrícolas, las ganade-
mente en los puntos 28 y 29 de la introducción ras, las pesqueras y las silvícolas. Este precepto
al Modelo de Convenio de la OCDE, y porque legal indica:
en términos de lo dispuesto en la regla 2.1.13.
de la Resolución Miscelánea Fiscal para el “Artículo 16.- Se entenderá por actividades
ejercicio fiscal de dos mil, las autoridades na- empresariales las siguientes:
cionales sólo deben acudir a ellos con el único I. Las comerciales que son las que de con-
propósito de interpretar los tratados interna- formidad con las leyes federales tienen ese
cionales que México celebre para evitar la do- carácter y no están comprendidas en las
ble imposición fiscal; siendo así inconcuso que fracciones siguientes.
tales comentarios revisten una naturaleza ne- II. Las industriales entendidas como la ex-
tamente interpretativa. tracción, conservación o transformación de
NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA materias primas, acabado de productos y la
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. elaboración de satisfactores.
110 III. Las agrícolas que comprenden las ac-
Amparo directo 464/2002. Tupperware Pro- tividades de siembra, cultivo, cosecha y la
ducts, S.A. 25 de junio de 2003. Unanimidad primera enajenación de los productos obte-
de votos. Ponente: Óscar Germán Cendejas nidos, que no hayan sido objeto de transfor-
Gleason. Secretario: Omar Pérez García.” mación industrial.

IV. Las ganaderas que son las consistentes un residente de uno de los Estados Contratantes
en la cría y engorda de ganado, aves de co- no pueden ser gravadas por el otro Estado.
rral y animales, así como la primera enaje-
nación de sus productos, que no hayan sido Por ejemplo, si una empresa norteamericana
objeto de transformación industrial. que funciona sólo con su matriz que se ubica en
V. Las de pesca que incluyen la cría, cultivo, Texas, celebra una venta directamente con una
fomento y cuidado de la reproducción de empresa de México, la ganancia que obtenga la
toda clase de especies marinas y de agua empresa norteamericana por tal operación mer-
dulce, incluida la acuacultura, así como la cantil no debe de ser gravada en nuestro país.
captura y extracción de las mismas y la pri-
mera enajenación de esos productos, que La premisa general antes mencionada tiene sus
no hayan sido objeto de transformación in- excepciones. Así resulta que el beneficio em-
dustrial. presarial de una empresa residente de un país
VI. Las silvícolas que son las de cultivo de los contratante (digamos Estados Unidos), puede
bosques o montes, así como la cría, conser- gravarse en el otro Estado (supongamos Méxi-
vación, restauración, fomento y aprovecha- co), si la empresa realiza su actividad en este otro
miento de la vegetación de los mismos y la Estado Contratante (en nuestro caso México) por
primera enajenación de sus productos, que medio de un establecimiento permanente situa-
no hayan sido objeto de transformación in- do en él (en este caso situado en México).
dustrial.
Se considera empresa la persona física o A mayor abundamiento, si la empresa del otro
moral que realice las actividades a que se Estado Contratante (Estados Unidos en este
refiere este artículo, ya sea directamente, caso) realiza su actividad a través de estable-
a través de fideicomiso o por conducto de cimiento permanente en el otro Estado Con-
terceros; por establecimiento se entenderá tratante (México), los beneficios de la empresa
cualquier lugar de negocios en que se de- pueden someterse a imposición en el otro Esta-
sarrollen, parcial o totalmente, las citadas do (México), pero solo en la medida en que sea
actividades empresariales. atribuible a:
Beneficios empresariales a) Este establecimiento permanente.
Recordemos que el presente artículo tiene como b) Ventas en este otro estado (México) de bie-
finalidad determinar si el apartado de benefi- nes o mercancías de tipo idéntico o similar
cios empresariales de los tratados para evitar la al de los vendidos a través de este estableci-
doble tributación que México ha celebrado con miento permanente.
otros países aplica en relación a la prestación
de servicios que efectúan personas morales re- Sin embargo, los beneficios derivados de ventas
sidentes en el extranjero, tomando como base descritas en el inciso b) no serán sometidas a im-
para resolver tal aspecto el tratado para evitar la posición en el otro estado (México) si la empresa
doble tributación que celebró nuestro país con demuestra que dichas ventas han sido realiza-
los Estados Unidos de Norteamérica. das por razones distintas de obtener un benefi-
cio del Tratado.
El artículo 7 del Tratado para evitar la doble tri- 111
butación que celebró nuestro país con los Esta- Del numeral del Tratado citado en su párrafo 2
dos Unidos de Norteamérica regula lo relativo a se desprende que cuando una empresa de un
los beneficios empresariales y parte de la premi- Estado contratante (digamos de Estado Unidos)
sa general que las utilidades empresariales de realice o ha realizado su actividad en el otro Esta-

C.P.C. Tirso Agustín R. De la Gala Gómez

Secretario de Finanzas del Estado de Campeche,
do Contratante(supongamos México) por medio limitante de en materia de deducciones antes

de un establecimiento permanente situado en él mencionada tiene su excepción en el caso de
(situado en México), a cada Estado contratante empresas bancarias por lo que corresponde a
(México y Estado Unidos) se atribuirán a dicho los intereses sobre dinero prestado al estableci-
establecimiento los beneficios que éste hubiera miento permanente.
podido obtener de ser una empresa distinta e in-
dependiente que realice las mismas o similares Por su parte el párrafo 4 del artículo 7 del “Trata-
actividades en las mismas o similares condicio- do” señala que no se atribuirá ningún beneficio
nes. empresarial a un establecimiento permanente
por el simple hecho de comprar bienes o mer-
El párrafo 3 del artículo 7 del “Tratado” indica cancías para la empresa.
que para determinar los beneficios del estable-
cimiento permanente se permitirá la deducción Según se desprende del tenor del párrafo 6 del
de los gastos incurridos para la realización de numeral de mérito del “Tratado”, para los fines
los fines del establecimiento permanente, com- de este acuerdo de voluntades, los beneficios
prendidos los gastos de dirección y generales atribuibles al establecimiento permanente in-
de administración para los mismos fines, tanto cluirán únicamente los beneficios o perdidas
si se efectúan en el Estado donde se encuentre provenientes de los activos o actividades del es-
el establecimiento permanente, como en otra tablecimiento permanente y se calcularán cada
parte. Sin embargo se limitan las deducciones año por el mismo método, a no ser que existan
en el caso de los pagos que efectúe el estable- motivos válidos y suficientes para proceder de
cimiento permanente (que no sean hechos por otra forma.
conceptos de reembolso por gastos efectivos) a
112 la oficina central o alguna otra de sus sucursales Precisa el párrafo 6 del artículo 7 del “Tratado”
a título de regalías, honorarios o pagos análogos que en el supuesto de que los beneficios empre-
a cambio del derecho de utilizar patentes u otros sariales comprendan reglas de otros artículos
derechos, o a título de comisión, por servicios del Convenio, deberá estarse a lo señalado en
concretos prestados o por gestiones hechas. La estas últimas disposiciones.

“
Resulta que un servicio tendrá el
carácter de empresarial si se logra
encuadrar como un acto de comercio
”
Actividad empresarial Sobre este particular Jorge Barrera Graff en
el artículo denominado “El Acto de Comer-
El artículo antes referido del “Tratado” regula cio”, análisis del artículo 75 del Código de
los beneficios empresariales, por lo que es im- Comercio3, señala “Desde el punto de vista
portante dirimir qué se entiende por ello en el gramatical, abastecimiento puede referirse
contexto del acuerdo de voluntades en análisis a una colectividad, y el suministro a grupos
y en su caso determinar si abarca la prestación determinados de personas, ambos términos
de servicios. son jurídicamente equivalente, ya abarcan el
concepto general del contrato de suministro,
De lo hasta el momento analizado se despren- en cual una parte obliga, mediante un precio
de que los beneficios empresariales se refieren a realizar, a favor de otra, prestaciones perió-
a las ganancias que obtienen quienes realizan dicas continuas de cosas o servicios.
actividades empresariales y que de acuerdo con
nuestra legislación se prevé en el artículo 16 del Esta fracción exige, la intervención de una
Código Fiscal de la Federación. empresa, es decir, de una organización de
los distintos factores productivos que tenga
Así, resulta que un servicio tendrá el carácter de como finalidad el cambio o la producción de
empresarial si se logra encuadrar como un acto bienes o de servicios, y su oferta a la cliente-
de comercio. Los actos que se reputan como co- la. Pueden ser bienes (suministro de gas, pe-
merciales se establecen esencialmente en el ar- tróleo, pan etc.) o de servicios (electricidad,
tículo 75 del Código de Comercio. teléfono, compostura y mantenimiento de
computadora, aseo de casas etc.) siempre y
De este numeral se desprende que los siguientes cuando haya una empresa comercial, por-
servicios tienen la naturaleza comercial y por lo que de no haberla se trataría de una activi-
tanto empresarial para efectos tributarios: dad de tipo artesanal y por lo tanto sería un
acto civil (como los que realiza el repartidor 113
• Los de mantenimiento (fracción I) de periódicos, el carnicero etc.)”
Los proporcionados por las empresas de

abastecimientos y suministros (fracción V). 3 juridicas.unam.mx/publica/librevev/facd

• Los proporcionados por las empresas de • Los servicios que proporcionen las librerías,
construcciones y trabajos públicos y priva- y las empresas editoriales y tipográficas,
dos. (fracción VI) (fracción IX)
El autor antes mencionado al respecto señala • Los servicios de las empresas de comisiones,
“Esta fracción se refiere a dos conceptos distin- de agencias, de oficinas de negocios comer-
tos: la construcción, que se relaciona con los in- ciales, casas de empeño y establecimientos
muebles, y los “trabajos” que tienen como obje- de ventas en pública almoneda (fracción X)
tivo, prestar un servicio, pero ninguno de estos
supuestos se refiere a trabajos públicos o priva- • Los servicios de las empresas de espectácu-
dos. De aquí que, se comprenden en esta frac- los públicos son de carácter mercantil (frac-
ción, las construcciones públicas o privadas, así ción XI)
como las obras o trabajos no comprendidos en
el concepto de construcción, debido a que su • La comisión mercantil (fracción XII)
objeto se constituye por obligaciones de hacer,
en otras palabras la prestación de un servicio. • La mediación de negocios mercantiles (frac-
Un ejemplo de empresa de construcción, serian ción XIII)
las que se dedican a la construcción en general,
(ya sea de presas, carreteras, perforación de • Las operaciones de bancos (fracción XIV)
pozos, independientemente de que estas obras
sean públicas o privadas. En cambio ejemplos • Que deriven de contratos relativos al comer-
de trabajos o servicios públicos o privados se- cio marítimo y a la navegación interior y ex-
rian las exploraciones con fines petroleros y mi- terior (fracción XV)
neros (que también se clasifican de mercantiles
en los códigos). • Los derivados de contratos de seguros de
toda especie, siempre que sean hechos por
Para calificar comercialmente estos actos no empresas (fracción XVI)
importa la obra, sino que se toma en cuenta
la organización de la empresa con sus ele- • Los depósitos por causa de comercio (frac-
mentos característicos. De aquí que se exclu- ción XVII)
yan talleres pequeños en los que un maestro
de obra ejecuta la construcción colaborando • Los depósitos en los almacenes generales y
materialmente en ella y después la adecua a todas las operaciones hechas sobre los cer-
la orden del cliente. Así mismo son mercanti- tificados de depósito y bonos de prenda li-
les los actos, operaciones y contratos celebra- brados por los mismos (fracción XVIII)
dos por la empresa, siempre que se refieran al
objeto de esta. Igualmente existen empresas • Que deriven de obligaciones de los comer-
de economía mixta en las que no es esencial el ciantes, a no ser que se pruebe que se deri-
propósito lucrativo, aunque si se busque una van de una causa extraña al comercio (frac-
utilidad su propósito es la ampliación y la me- ción XX)
jora de servicios. Mientras que en la empresa
de construcción o de trabajos privada, el lucro • Que deriven de obligaciones entre comer-
114 directo o indirecto es su objetivo principal. ciantes y banqueros, si no son de naturaleza
esencialmente civil (fracción XXI)
• Los que realizan las empresas de trasportes
de personas o cosas, por tierra o por agua; y • Que deriven de contratos y obligaciones de
las empresas de turismo, (fracción VIII) los empleados de los comerciantes en lo

que concierne al comercio del negociante

que los tiene a su servicio (fracción XXII)
• Los que deriven de operaciones contenidas

en la Ley General de Títulos y Operaciones
de Crédito (fracción XXIV)
• Cualesquiera otros actos de naturaleza aná-

loga a los expresados en este código (frac-
ción XXV)
En caso de duda, la naturaleza comercial del acto

será fijada por arbitrio judicial.
En relación a los actos o actividades que se les

atribuyen la naturaleza empresarial para efectos
fiscales se transcribe la siguiente tesis:
C.P. Carlos Emilio Contreras Galindo
Secretario de Finanzas y de Administración del Estado de
“Novena Época Durango e integrante del Grupo de Ingresos de la CPFF
Registro: 177387
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito terminado acto o actividad aquel carácter, es
Tesis Aislada válido atender al ánimo o intención del o los
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y sujetos participantes en uno u otra, para así
su Gaceta dilucidar su verdadera índole, por tanto, si se
Tomo : XXII, Septiembre de 2005 acredita que una persona celebró un determi-
Materia(s): Administrativa nado contrato o llevó a cabo cierta actividad
Tesis: VII.1o.A.T.69 A con el claro afán de obtener algún beneficio
Página: 1406 derivado inmediatamente de las variaciones
en cuanto al precio de la cosa o producto que
ACTOS O ACTIVIDADES EMPRESARIALES constituye, directa o indirectamente, el objeto
DE NATURALEZA COMERCIAL. SU CONCEP- de tales convenio o actividad, es evidente que
TO PARA EFECTOS TRIBUTARIOS. se está en presencia de una acción de esa na-
turaleza y, por ende, empresarial para efectos
El artículo 16, fracción I, del Código Fiscal de tributarios, puesto que, la esperanza de recibir
la Federación establece que se entenderán por beneficios económicos basados en las varian-
actividades empresariales, las comerciales, tes de los precios de una cosa o producto en el
que son aquellas que de conformidad con las mercado, constituye ese propósito de especu-
leyes federales tengan ese carácter y no estén lación comercial, que desde luego resulta ser
comprendidas en sus restantes fracciones uno de sus rasgos distintivos.
y, por su parte, el numeral 75, fracción I, del PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS
Código de Comercio dispone que se reputan ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL SÉPTIMO
como actos de comercio, entre otros, todas las CIRCUITO.
adquisiciones, enajenaciones y alquileres veri- 115
ficados con propósito de especulación comer- Revisión fiscal 21/2005. Administrador Local
cial. Sentado lo anterior, es de destacarse que Jurídico de Xalapa. 7 de julio de 2005. Unanimi-
cuando las leyes tanto fiscales, como de diver- dad de votos. Ponente: Manuel Francisco Reyn-
sa materia, no le asignan directamente a de- aud Carús. Secretario: Alfonso Ortiz López.”

De lo expuesto se puede establecer que por re- b) Cuando el residente de un Estado Contra-
gla general los servicios que tengan el carácter tante (digamos de Estados Unidos) percep-
de empresarial serán regulados por el artículo tor del ingreso esté presente en el otro Es-
7 del “Tratado”, salvo que estén regulados en un tado Contratante (supongamos México) por
artículo en forma específica como son los ser- un periodo o periodos más de 183 días, en
vicios de transporte, regalías, etc., sin embargo, un periodo de 12 meses, en tal caso, el otro
cabe señalar que en relación a prestación de ser- Estado (en nuestro caso México) puede so-
vicios el Tratado regula en forma específica a los meter a imposición la renta atribuible a las
trabajos independientes y que como se podrá actividades desempeñadas en este otro Es-
observar tiene como regla general la naturaleza tado (en este supuesto en México).
de servicios de naturaleza civil y no mercantil.
El párrafo 2 del artículo 14 del Tratado, hace re-
Trabajos independientes ferencia al término de servicios personales, en-
tendiendo como tales los que se listan a conti-
El artículo 14 del tratado indica que este precepto nuación:
que regula a los trabajos independientes aplica a
las personas físicas, sin embargo el artículo 14 del a) Las actividades independientes de carácter
Protocolo al Convenio indica que el numeral 14 en científico, literario, artístico o actividades
análisis también aplica a las rentas obtenidas por educativas o pedagógicas.
una sociedad que sea residente de los Estado Uni-
dos por la prestación de servicios personales inde- b) Las actividades independientes de los mé-
pendientes por medio de una base fija en México. dicos, abogados, ingenieros, arquitectos,
odontólogos y contadores.
La regla general prevista en el artículo 14 del Tra-
tado, es que las rentas que se perciban por la pres- Conclusiones
tación de un servicio personal independiente, se
graven exclusivamente por el Estado del cual es Los servicios que preste un residente en el ex-
residente el receptor del mismo. Por ejemplo si tranjero se le aplicará el tratado en lo relativo
un norteamericano residente para efectos fiscales a los beneficios empresariales, en caso de que
en su país, recibe ingresos por prestar un servicio sean servicios de naturaleza empresarial, y salvo
personal independiente en nuestro país solo se so- que el tratado los regule en forma específica en
meterá a graven en su Estado de residencia que en otros artículos del Convenio en análisis o tengan
este supuesto es los Estados Unidos. La regla ante- el carácter de servicios profesionales indepen-
rior tiene sus excepciones y son las siguientes: dientes.
a) Cuando el residente de un estado Contratan- que sea residente de los Estado Unidos por la prestación de servi-
te (digamos de Estados Unidos) perceptor del cios personales independientes por medio de una base fija en Mé-
ingreso tenga en el otro Estado contratante xico. En este caso, la sociedad podrá calcular el impuesto sobre las
(supongamos en México) una base fija de la rentas procedentes de dichos servicios sobre una base neta como si
que disponga regularmente para el desempe- estas rentas fueran atribuibles a un establecimiento permanente
ño de sus actividades, en tal caso, solo pueden en México.
someterse a imposición en este otro Estado
116 Contratante (en México) las rentas derivadas Ricardo Hernández Salcedo es Contador Público; Abogado;
de servicios realizados en este otro Estado que Maestro en Impuestos por el Instituto de Especialización
sean atribuibles a dichas base fija4, o para Ejecutivos, A.C.; y actualmente se desempeña como
4 El artículo 14 del Protocolo al Convenio indica que el numeral 14 Consultor Investigador en el INDETEC. rhernandezs@
en análisis también aplica a las rentas obtenidas por una sociedad indetec.gob.mx

Programas Públicos con

Enfoque de Resultados:
Base para el PBR
I. INTRODUCCIÓN
El crecimiento de las responsabilidades de gasto

derivadas del proceso descentralizador, el creci-
miento de la población, su concentración en los
centros urbanos, así como de la obligación de
proporcionarles bienes y servicios, fomentar el
desarrollo económico y social de sus regiones,
entre otros factores, propicia que los gobiernos
de las entidades federativas enfrenten una situa-
El reto de una transición hacia el presupuesto ción compleja en materia de gasto.
con base en resultados que están enfrentando
las entidades federativas representa una Por otro lado, y en relación con su obligación de
oportunidad para reformar y modernizar todo asegurar que estas necesidades sean satisfechas
su proceso presupuestario enfocándolo hacia cabalmente, está el compromiso de cumplir con
el cumplimiento de los objetivos de política lo dispuesto por la reforma en materia de gas-
pública para el crecimiento y el desarrollo, lo cual to público, aprobada en años recientes1, que sin
comienza desde la planeación y la programación.
El presente artículo expone algunas orientaciones 1 Por mandato constitucional, las entidades federativas deben ase- 117
básicas sobre este proceso. gurarse de que los recursos económicos con que cuentan se ejerzan
con eficiencia, eficacia, honradez, economía transparencia para sa-
tisfacer los objetivos a los que están destinados y que los resultados
del ejercicio de los recursos serán evaluados por instancias técnicas
Rebeca Elizalde Hernández distintas a las dependencias que ejercen los recursos, lo que impli-

Lic. Quirino Ordaz Coppel

Secretario de Administración y Finanzas del Estado de
Sinaloa y Coordinador del Grupo de Gasto, Contabilidad y
Transparencia de la CPFF
mencionar explícitamente la implementación al proceso presupuestal un enfoque orientado

de una presupuestación para resultados, hace al logro y al resultado de la acción pública per-
énfasis en que el gobierno debe asegurarse a sí mitirá un mejor cumplimiento a los objetivos de
mismo (para mejorar el desempeño y asegurar gobierno; de ahí la necesidad de contar con una
el cumplimento de sus responsabilidades) y a la orientación del gasto basada en resultados.
población (transparencia) que los recursos ejer-
cidos logren los objetivos planteados. El presupuesto con base en resultados se puede
definir como un sistema de planeación, progra-
En este sentido, siendo el presupuesto el princi- mación y presupuestación integrado que hace
pal instrumento de orientación del ejercicio del énfasis en la relación entre estos elementos,
gasto y por medio del cual se concreta la acción es decir, un sistema de presupuestación que
pública (en qué y para qué gastar), debe ser vis- presenta los fines y objetivos para los cuales
to cada vez más como una herramienta que pro- se requieren fondos públicos, los costos de los
mueva la efectividad del gobierno y no simple- programas y sus actividades asociadas que se
mente como un instrumento para la asignación proponen para alcanzar estos objetivos, y los
de los recursos. Bajo este contexto, el imprimir resultados que se esperan alcanzar o los bene-
ficios que se esperan producir, lo que no es más
ca un fortalecimiento del enfoque hacia los resultados (Art. 134 de que un cambio de enfoque entre la importancia
la Constitución Política de los Estados Unidos Méxicanos). Por otra que se daba a los insumos y cómo se gastaban,
parte, la LFPRH, si bien aplica a las entidades federativas solo para hacia los productos y resultados de ese gasto en
el gasto federalizado (art. 85), en su art. 110 aporta bases para la la población beneficiaria.
118 evaluación del ejercicio de los recursos “a través de la verificación del
grado de cumplimiento de objetivos y metas con base en indicadores Por lo anterior, el Presupuesto con base en Re-
estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la
sultados, tanto en la experiencia a nivel federal
aplicación de los recursos” lo cual resulta una orientación con respec-
to a que, la forma en que se evaluará el ejercicio de los recursos es a
como en otros países que tienen un avance más
través del cumplimiento de metas y objetivos. significativo en la materia, ha demostrado ser

“ La implementación del presupuesto para resultados,

supone un proceso de formulación de políticas basado
en la planeación del desarrollo, a partir de la cual se
diseñen programas para cada función de gobierno
definiendo sus objetivos y metas
una herramienta viable para que a través de su

”
posteriormente enfocarnos en la programación
aplicación las entidades federativas cumplan como vínculo entre la planeación del desarrollo
con el mandato constitucional y con su compro- y la asignación de los recursos como parte fun-
miso para con sus gobernados. Sin embargo, si damental del PbR.
bien las entidades federativas cuentan con cier-
tas bases de las cuales partir para su implemen- II. ¿QUÉ IMPLICA LA IMPLEMENTACIÓN
tación, han realizado ya las principales reformas DEL PbR PARA LAS ENTIDADES
a su normatividad en materia de gasto, y muchas FEDERATIVAS?
ya tienen avances significativos en su implemen-
tación. Cabe destacar que es un proceso que im- Si el mandato constitucional no especifica cómo
plica una revisión a todo el sistema presupuesta- deben los gobiernos asegurarse de que los re-
rio y que, aunque se tengan buenas bases para cursos sean gastados con eficiencia, eficacia,
su implementación, se trata de un proceso largo honradez, economía y transparencia, aunque la
que implica varios años para llevarlo a sus mayo- normatividad para el gasto federalizado dé más
res alcances. pautas acerca de que se tienen que evaluar los
objetivos y metas de los programas públicos y
En este sentido, el cambio de administración a tenga ya estructurada una forma de evaluación
efectuarse en los próximos meses en algunas en- a través de indicadores estratégicos y de gestión
tidades federativas representa una oportunidad generados con la metodología del marco lógico,
para comenzar con el pie derecho la implemen- las entidades tienen la facultad de decidir la ma-
tación del presupuesto para resultados, pues su- nera en que se va implementar el enfoque de re-
pone un proceso de formulación de políticas ba- sultados en su gobierno y ello supone la respon-
sado en la planeación del desarrollo, a partir de sabilidad de la toma de una serie de decisiones
la cual se diseñen programas para cada función sobre su sistema presupuestario.
de gobierno definiendo sus objetivos y metas.
En primer lugar, implica un reconocimiento de
Por ello, en el presente artículo se exponen al- los elementos de su sistema presupuestario que
gunas consideraciones que sirvan a los toma- pueden servir a los principios del presupuesto
dores de decisiones en las entidades federati- para resultados así como de los elementos que
vas para, en primer lugar, valorar sus sistemas habrá que reformar, a partir de lo cual se debe-
presupuestarios e identificar, los elementos con rán tomar decisiones a nivel estratégico en el
que ya se cuenta para avanzar hacia un presu- gobierno de la entidad sobre la forma, plazos, 119
puesto para resultados y, por otra parte, identi- recursos, compromisos, para la implementación
ficar las acciones en las que se tendría que tra- del PbR. En consecuencia correspondería esta-
bajar, mostrando en primer lugar qué implica y blecer principios, normas, procedimientos para
cuáles son los elementos básicos del PbR, para la planeación, programación, presupuestación y

evaluación y plasmarlos en leyes, reglamentos, te hacer un seguimiento del desempeño de los

manuales, etc. programas y el ejercicio del gasto durante la fase
de su ejecución, así como evaluar sus resultados
Para tales decisiones, las autoridades responsa- al final. No obstante, la construcción de un sis-
bles pueden tomar como referencia en los tres tema de evaluación del desempeño es un gran
grandes elementos con que debe contar un sis- reto, pues supone en términos generales: 1) rea-
tema de presupuesto para resultados: lizar un diagnósitico inicial de los procesos de
evaluación que ya se realizan; 2)designar un área
- Proceso presupuestación centrado en o dependencia responsable de la evaluación de
programas que reflejen acciones cuyo los programas públicos; 3) generar indicadores
objetivo sea el generar valor público, de resultados por cada programa (con base en
basados en la planeación para el metodologías como la del marco lógico); 4)di-
desarrollo señar cómo se van a evaluar dichos indicadores,
decir, diseñar una ruta de procesos de evalua-
Este elemento considera generar una estructura ción, recursos y condiciones técnicas necesarias,
programática que funcione como vínculo o par- tiempos, generar normas, políticas, manuales
te central entre la asignación de los recursos y de evaluación, además del diseño de un soporte
los objetivos derivados de la planeación del de- informático para el SED que contenga y articule
sarrollo, que permita, en primer lugar, una asig- la información de los indicadores de todos los
nación racional (en términos eficiencia, eficacia, programas, para asegurar un eficiente uso de la
economía, calidad, transparencia) de los recur- información y, en consecuencia, una evaluación
sos en función de los objetivos, con una estruc- eficaz.
tura analítica y que proporcione información útil
para la evaluación. El presente artículo centra - Esquema de Retroalimentación del
sus consideraciones en este punto. proceso planeación-programación-
presupuestación-evaluación:
- Diseño y construcción de un Sistema de
Evaluación del Desempeño Otro de los elementos centrales del presupues-
to para resultados es el de la retroalimentación
El contar con estructura programática basada en del proceso de planeación-programación-pre-
los objetivos derivados de la planeación para el supuestación-evaluación. Este proceso de re-
desarrollo, permite el diseño y construcción de troalimentación, es el que asegura, al menos en
un Sistema de Evaluación del Desempeño, con teoría una asignación y ejecución racional de los
base en indicadores estratégicos y de gestión, recursos públicos en términos de eficiencia, efi-
que es la piedra angular del Presupuesto para cacia, calidad, economía y transparencia, pues
resultados, pues a través de este sistema se ob- es el vínculo entre los objetivos y los resultados
tiene la información sobre los resultados de las alcanzados.
políticas y programas públicos. Debe estar arti-
culado con la planeación y la programación, ya Este proceso de retroalimentación implica utili-
que el tener claros los objetivos permite generar zar la información sobre los resultados (cumpli-
mejores indicadores para la evaluación del cum- miento de metas y objetivos) de los programas
plimiento de los mismos. Por otra parte, la es- públicos, derivada del sistema de evaluación del
120 tructura programática a la que se hace referen- desempeño para la toma de decisiones para la
cia genera información de manera más analítica mejora de la gestión, fortalecimiento o redefini-
y estructurada. ción de programas y políticas, para la planeación
y, en sus mayores alcances para la asignación de
El sistema de evaluación del desempeño permi- los recursos.

PLANEACIÓN PROGRAMACIÓN Y
PRESUPUESTACIÓN
CICLO DE LA
GESTIÓN
PÚBLICA PARA
RESULTADOS
RENDICIÓN DE EJECUCIÓN Y
CUENTAS SEGUIMIENTO
EVALUACIÓN
Así, el avance hacia la implementación del los recurso en ejercicios posteriores. En este
Presupuesto con base en Resultados supo- sentido, y simplificando la definición de PbR
ne definir el alcance y tiempos en los que se al vínculo entre la asignación de los recursos
procurará lograr, primero, la evaluación de los con base en los resultados respecto al cum-
programas públicos que tienen recurso asig- plimiento de los objetivos, se pudiera hablar
nado, y después el uso de tal información para de tres grandes alcances del presupuesto para
la toma de decisiones sobre la asignación de resultados2:
Presupuesto que presenta información sobre resultados: el cual solamente

presenta como anexo al documento presupuestario la información de los
resultados de los programas públicos respecto al cumplimiento de sus objetivos,
metas, etc.
Presupuesto que se formula con información sobre resultados: la

asignación de los recursos se relaciona indirectamente con la información sobre
el desempeño de los programas y el cumplimiento de metas y objetivos. Esta
información es importante en el proceso de toma de decisiones sobre la
asignación de los recursos, pero no determina el monto de recursos asignados y
no tiene un peso predeterminado en estas decisiones
121
Presupuesto basado en resultados directo: Implica asignar los recursos con
base en los resultados alcanzados
2 OCDE: Performance Budgetin: A user`s Guide: Policy Brief, Marzo 2008: http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf La traducción de los
términos y definiciones es de la autora .

Ing. Gerardo María Pérez Salazar

Secretario de Finanzas y Administración del Estado de Puebla
e integrante del Grupo de Gasto, Contabilidad y
Aunque, por supuesto, no se parte de la nada y de evaluación del desempeño (de los programas
algunas entidades tienen ya avances significati- públicos) basado en indicadores estratégicos y
vos, los retos que supone el desarrollar e imple- de gestión, que dichos recursos produzcan re-
mentar estos tres componentes principales del sultados con respecto a los objetivos planteados
presupuesto para resultados implican un esfuer- de acuerdo a una problemática o necesidad de
zo considerable por parte de los actores de las los beneficiarios, por lo que se tendría que co-
administraciones públicas en el cual tienen que menzar por procurar que el presupuesto refleje
participar todos los sectores que forman parte la acción pública encaminada al logro de los
del gobierno, con el liderazgo y respaldo de los objetivos a través de una programación que la
niveles directivos (gobernadores, secretarios de vincule con el Plan Estatal de Desarrollo.
estado), y la designación de una institución o se-
cretaría que asuma el liderazgo y la responsabi- Así, para avanzar hacia la implementación del
lidad sobre el proceso. Se puede afirmar que las presupuesto con base en resultados, es conve-
entidades cuya estructura presupuestal es pro- niente tener una estructura presupuestal basada
gramática están en condiciones más favorables en programas, en la cual un programa se con-
para avanzar hacia la implementación del PbR, cibe y se expresa como “una oferta de solución
por ello, a continuación nos centramos en algu- a una problemática cuyo objetivo se expresa
nas consideraciones sobre este primer compo- bajo condiciones de una situación deseada , que
nente del PbR que pueden servir de orientación comprende el conjunto de acciones públicas
para quienes están inmersos en este proceso. que se proponen para cumplir con tal objetivo
que refleja los propósitos expresados en una
III. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS función de gobierno, por medio del estableci-
COMO BASE PARA EL PBR miento de objetivos y metas a las cuales se le
122 asignan recursos”3.
Si en el enfoque del presupuesto para resultados
lo importante no es solamente que los recursos
se ejerzan en tiempo y forma según lo presu- 3 Rascón-Manquero, Luz Elvia. Gestión Pública y Presupuesto para
puestado, sino comprobar a través de un sistema Resultados. De la Planeación a la Evaluación, INDETEC, 2010, p. 189.

“ No se puede hablar de Presupuesto Para Resultados

propiamente, sin haber completado todo el ciclo del
proceso presupuestario y la retroalimentación del
proceso que supone la evaluación de los programas,
al menos durante un ejercicio, para la asignación
presupuestal del ejercicio siguiente
”
Ello implica que la asignación de los recursos se sugerir la metodología de marco lógico, para la
exprese en el documento presupuestal en fun- generación de indicadores que alimenten el sis-
ción de los programas que deben ser la “unidad tema de evaluación del desempeño, que no es
básica de asignación de los recursos”4, por su- más que un instrumento de programación, está
puesto, sin que ello implique necesariamente reforzando el énfasis en la misma como elemen-
abandonar las demás clasificaciones de gasto, to fundamental del presupuesto para resultados
para fines analíticos, informativos y de rendición que vincula la asignación de los recursos y la eva-
de cuentas. luación con los objetivos de la acción pública.
¿Por qué facilita el presupuesto por programas Por otra parte, no se puede hablar de Presupues-
la implementación del PbR? Tomando en cuenta to Para Resultados propiamente, sin haber com-
la definición que anteriormente se hizo del PbR, pletado todo el ciclo del proceso presupuestario
la presupuestación por programas es en sí un y la retroalimentación del proceso que supone la
avance hacia el PbR en el sentido de que “se par- evaluación de los programas, al menos durante
te por establecer una estructura de programas un ejercicio, para la asignación presupuestal del
orientados a resultados, cuya base es la conver- ejercicio siguiente. Por lo tanto, el gasto se tiene
sión de misiones y objetivos fundamentales a que asignar de manera que sus resultados pue-
una clasificación jerarquizada que barca desde dan ser evaluados, y asignarlo en función de pro-
una clasificación de categorías de programas gramas es una forma conveniente de hacerlo.
hasta una clasificación de los componentes que
los integran, es decir, sus elementos, de tal for- Para las nuevas administraciones que toman po-
ma que cada programa represente la actividades sesión en el gobierno de las entidades, se tendría
y recursos que tengan el mismo propósito que que hacer de la manara más racional posible, y
produzcan los mismos resultados”5. estructurar el presupuesto con base en progra-
mas, aparte de sentar las bases para el PbR, es
El modelo de presupuesto para resultados toma- una herramienta para procurar que los recursos
do por la Federación y por otros países que tie- se ejerzan de manera racional buscando la efi- 123
nen un avance significativo en este proceso, al cacia, eficiencia, economía, calidad y transparen-
cia. En este sentido, es muy conveniente utilizar
4 Valentin, Samuel. La presupuestación por programas en el marco de
los planes estatales de desarrollo, Indetec, México, 1997, P. 103.
la metodología del marco lógico, incluyendo las
5 Ibid. herramientas de árbol e problemas y árbol de

Lic. Ricardo Ernesto Cabrera Morín

Guerrero, e integrante del Grupo de Gasto, Contabilidad y
objetivos6, para el proceso de programación y base para el avance hacia el Presupuesto Para
la elaboración de los programas que se deriven Resultados.
del Plan Estatal de Desarrollo, y sería muy con-
veniente que se incluya tanto la formulación de IV. PROGRAMACIÓN ORIENTADA A
programas como la elaboración de las matrices RESULTADOS
de indicadores de tales programas como un ob-
jetivo del programa de trabajo para los primeros De lo que se trata, pues, es de integrar la formu-
“cien días” de las nuevas administraciones. lación de políticas con la asignación presupues-
taria, a través de un proceso de formulación de
En el caso de las entidades que están en pro- programas que se base en una clara definición
ceso de implementación del PbR con los pro- de objetivos en sus distintos niveles, y relacionar
gramas ya existentes y con un sistema estruc- las alternativas planteadas para su cumplimien-
tura presupuestal dado, conviene, como ya se to con una adecuada estructura de programas
mencionaba hacer un diagnóstico del proceso cuyos beneficios a los beneficiarios puedan ser
presupuestario para evaluar si las estructura evaluados.
programático-presupuestal expresa las accio-
nes públicas que se realizan y si estas respon- En términos generales, haciendo una simplifica-
den a los resultados que se pretenden lograr, ción de un proceso que significa un trabajo serio
también, si está vinculadas con el Plan Estatal basado en información real, se parte de un diag-
de Desarrollo. A partir de esta reflexión podrían nóstico situacional para identificar la problemá-
identificarse los elementos que servirían de tica a atender a partir de la cual se plantean los
objetivos. Ante éstos, corresponde cuestionarse
124 6 Estas son herramientas de gestión que nos ayudan a conceptualizar qué se va a hacer, y cómo se va a lograr y con
y definir una problemática así como sus causas y sus efectos, y luego qué medios. Esto se traduce en las tres grandes
general medios de solución, y son instrumentos que sirven asimismo fases para la formulación de un presupuesto por
para la formulación de programas como oferta de solución a una programas: la planeación, la programación y la
problemática. presupuestación.

SISTEMA DE PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN
FASES SIGNIFICACIÓN PRODUCTOS
DETERMINACIÓN DE
FINES, MISIONES, PLAN
PLANEACIÓN OBJETIVOS Y NACIONAL DE
RECURSOS, DESARROLLO
ANALISIS COSTO-
SISTEMA DE BENEFICIO
PALANEACIÓN RELACIONAR
CUMPLIMIENTO DE
OBJETIVOS CON LA
PROGRAMACIÓN Y PROGRAMACIÓN ASIGNACIÓN DE ESTRUCTURA
RECURSOS EN UN PROGRAMÁTICA
PERIDO DE TIEMPO
PRESUPUESTACIÓN DETERMINADO
DEL GASTO PÚBLICO

TRADUCCIÓN EN
TÉRMINOS FÍSICO
PROCESO DE
FINANCIEROS DE LOS
PRESUPUESTACIÓN PLANEACIÓN PARA
PROGRAMAS LA PROGRAMACIÓN
APROBADOS PARA UN
PRESUPUESTARIA
TRAMO ANUAL DE
ANUAL
OEPRACIÓN
Fuente: Valentin, Samuel. La presupuestación por programas en el marco de los Planes Estatales de Desarrollo. INDETEC,
México, 1997, p. 153
V. PLANEACIÓN La fase de planeación involucra las siguientes

etapas:
En la fase de planeación se desarrolla la identi-
ficación y estudio de la problemática y los retos Formulación del problema: diagnóstico de las
de desarrollo, a partir de los cuales se plantean situaciones que son el objeto de atención de las
los objetivos y se proponen las opciones gene- funciones que el gobierno por ley tiene enco-
rales para delinear las estrategias básicas a im- mendadas, a partir del cual se plantean los obje-
plementar. En esta fase debe desarrollarse, o activos que se pretenden alcanzar.
tualizarse la estructura básica de los programas,
y debe orientarse hacia una estructura de obje- Establecimiento de objetivos y metas: se trata
tivos por programa. En esta fase se desarrollan de definir de la forma más completa y precisa
misiones, visiones, objetivos estrategias, que se posible las misiones, los fines, los objetivos me-
plasman en los planes estatales de desarrollo y tas, ya que a partir de esta “estructura de objeti-
también en los planes sectoriales. Implica, ade- vos” se desarrollarán los programas presupues-
más del conocimiento técnico y experiencia de tarios.
los involucrados, el desarrollo de la creatividad 125
para generar estrategias de respuesta a los retos Las misiones corresponderían a la expresión de
y solución a la problemática. Estas estratégicas las funciones que tiene encomendadas la admi-
se convertirán en programas orientados a resul- nistración pública como por ejemplo proporcio-
tados. nar educación a la población.

“
La implementación del presupuesto basado en
resultados, llevado hacia sus mayores alcances, es un
proceso que, si bien no puede considerarse complicado
por lo claro de sus premisas y fundamentos, sí implica un
compromiso de los actores involucrados
”
Los Fines corresponden al nivel superior de obje- PROGRAMACIÓN
tivos de política pública, como por ejemplo “po-
tenciar el desarrollo social” En esta fase se especifica y establece, en función
de los objetivos, lo que se va a hacer, cómo y con
Los objetivos (o propósitos) es la expresión cua- qué recursos. Al llegar a esta fase, los objetivos
litativa de las misiones y de los fines, lo que se deben estar perfectamente definidos. El pro-
pretende lograr, en términos mesurables y ducto de esta fase es la generación de la estruc-
cuantificables a los que se les pueda asociar un tura programática (columna vertebral del pre-
indicador como por ejemplo: “incrementar la supuesto), que implica el diseño de programas
tasa de escolaridad” que correspondan a los objetivos y las funcio-
nes derivados de la planeación, y estructurarlos
Las metas, por su parte, son el planteamiento de conforme a las categorías programáticas que se
los objetivos en términos cuantitativos especí- definan, en virtud de las cuales se clasifiquen los
ficos para un determinado periodo, como por fondos en el presupuesto.
ejemplo “incrementar el nivel de escolaridad en
x niveles de estudios en un periodo de x años”. La programación consiste, pues, en determinar
las acciones públicas que se propone llevar a cabo
Para generar la estructura programática con una administración estatal durante un ejercicio, y
base en los objetivos es menester definir y es- los productos (bienes y servicios) derivados de
clarecer las relaciones entre los distintos tipos y estas acciones, estructuradas bajo el esquema
niveles de objetivos. de objetivos. Esta determinación de acciones
públicas se expresa a través de categorías pro-
Análisis de medios y su relación con los obje- gramáticas como función, programa, actividad
tivos: esta etapa implica considerar los medios institucional, etc. Los programas, como catego-
(de cualquier tipo) de que se dispone para el lo- rías programáticas son el punto de enlace entre el
gro de los objetivos. plan estatal de desarrollo y el presupuesto.
126 Planteamiento de estrategias generales: a “La Programación se sustenta en una serie de

partir de la relación de medios con los objetivos elementos cualitativos y cuantitativos. Los pri-
que se pretenden lograr se plantean estrategias meros buscan explicar o justificar las acciones
generales, mismas que se traducirán en progra- propuestas (por ejemplo: misión, objetivos ge-
mas presupuestarios. nerales, objetivos específicos, etc.); y los segun-

dos intentan traducir en cifras las acciones pú- de por lo menos dos años, el primero de los cuales
blicas previstas (por ejemplo: meta, unidad de se genere o se adecue una estructura programáti-
medida, producto, etc.), expresar en palabras ca basada en la planeación, en función de la cual
resultados esperados de las acciones públicas se asignen los recursos con base en programas cu-
(meta cualitativa), o bien, determinar medidas yos resultados puedan ser evaluados. Esta primera
de referencia o representativas junto con valores etapa implica un diagnóstico de los procesos de
a lograr, en relación al significado social o econó- planeación, programación y presupuestación del
mico que implique la realización de las acciones gasto de la entidad para identificar qué elementos
previstas (indicador, meta del indicador).” de estos procesos son congruentes o sirven den-
tro del nuevo enfoque de gestión para resultados
PRESUPUESTACIÓN que incluye la evaluación de resultados, y cuáles
componentes se tienen que diseñar, normar e im-
Esta fase consiste en la expresión en términos fí- plementar, teniendo en cuenta que los elementos
sicos y financieros de las acciones previstas en la básicos para el Presupuesto basado en Resultados,
planeación y definidas en la programación para como se ha planteado, son la estructura programá-
desarrollarse en un ejercicio fiscal anual. A través tica basada en la planeación para el desarrollo, el
de la presupuestación se cuantifican y expresan sistema de evaluación del desempeño, y la retroali-
en dinero los gastos que se habrán de realizar en mentación del proceso planeación-programación-
el ejercicio, clasificados en función de las cate- presupuestación-ejecución-evaluación del gasto.
gorías programáticas, y las demás clasificaciones Esta etapa implicaría también la elaboración de
adicionales del gasto que se consideren necesa- las matrices de indicadores por cada programa a
rias para fines informativos y analíticos. ser evaluado en el ejercicio que se presupuesta vía
el sistema de evaluación del desempeño. En este
En esta fase se llevan a cabo las asignaciones respecto, quizá convendría también hacer una in-
finales de los recursos y las revisiones más de- clusión paulatina de los programas para efectos
talladas, traduciéndose en términos de autori- de asegurar el buen funcionamiento del sistema
zaciones de gasto en un periodo anual, por lo de valuación del desempeño. La segunda etapa
cual comprende la elaboración de los programas correspondería al año en que se ejecutarían los
operativos anuales, que vinculan la asignación programas y se evaluaría el desempeño de los mis-
de los recursos con los programas, y la elabora- mos, para en ejercicios subsecuentes asignar los
ción del proyecto de presupuesto. recursos en función de los resultados.
VI. CONCLUSIONES Estas consideraciones expuestas abarcan quizá los

retos que están enfrentando las entidades federa-
La implementación del presupuesto basado en tivas en sus esfuerzos por avanzar hacia un presu-
resultados, llevado hacia sus mayores alcances, puesto basado en resultados, reconociendo que
es un proceso que, si bien no puede conside- sin duda, en la mayoría de las entidades ya existen
rarse complicado por lo claro de sus premisas y avances o fundamentos que sirvan de base para la
fundamentos, sí implica un compromiso de los construcción de un nuevo sistema presupuestario
actores involucrados, tanto de la esfera política, acorde con la gestión para resultados.
como en la planeación, presupuestación y eje-
cución de los programas públicos, y seguramen-
te, trabajo extra en todas las etapas del proceso Rebeca Elizalde Hernández es Licenciada en Letras
127
presupuestario. Hispánicas por la Universidad de Guadalajara; traductora
de documentos y artículos especializados de la materia
Es, además, un proceso que requiere ser imple- hacendaria y actualmente se desempeña como Técnico
mentado, en sus primeros alcances, en un periodo Investigador del Indetec. relizaldeh@indetec.gob.mx

Estimaciones Tributarias
para Entidades Federativas
Con el apoyo del Gobierno del Estado de Jalisco

el Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pú-
blica del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES), de la
CEPAL, los días 9 al 12 de agosto, se desarrolló en
Puerto Vallarta, Jalisco, el curso de Estimaciones
Tributarias para Entidades Federativas, organiza-
do por el Instituto para el Desarrollo Técnico de
las Haciendas Públicas (INDETEC) de México.
El conocimiento de los factores determinantes La ceremonia inaugural fue presidida por el Pre-
de los Ingresos Tributarios es pieza fundamental sidente Municipal de Puerto Vallarta, Lic. Salva-
para una adecuada estimación de los mismos dor González Reséndiz, el Director General del
y para entender las causas que originan INDETEC, Lic. Javier Pérez Torres y el Director del
su comportamiento así como las áreas de ILPES, CEPAL, Dr. Jorge Máttar.
oportunidad para potenciar dichos ingresos
tributarios. Las herramientas que se requieren El curso de cuatro días fue impartido por expertos
para tan importante labor fueron expuestas con del ILPES a 42 funcionarios públicos de las Secre-
amplitud en el Curso de Estimaciones Tributarias, tarías de Hacienda y Finanzas de 22 estados de la
128 del cual se presenta una síntesis. República Mexicana y el Distrito Federal, la mayo-
ría de ellos directores de ingresos y/o recaudación
fiscal, además de 4 subsecretarios de ingresos y
Luis García Sotelo jefes de departamentos de ingresos federales de
Alejandro Zárate Camacho las entidades federativas correspondientes.

El objeto general del curso fue el de revisar de ma- diante métodos de capacitación activa, los concep-
nera activa las herramientas y conocimientos nece- tos desarrollados durante cada uno de los temas.
sarios para realizar las tareas de proyección de los
ingresos tributarios y para comprender el análisis En el primer día de trabajo se presentó una visión
de la recaudación en el corto y largo plazo. A lo lar- del panorama económico de México, destacan-
go del curso, se estudiaron los conceptos necesa- do los factores que han influido en el comporta-
rios para estimar las tasas de evasión impositiva y miento de la actividad económica y sus efectos
los gastos tributarios, elementos ambos que afec- sobre las finanzas públicas. De la misma forma, se
tan directamente el nivel de la recaudación fiscal. revisaron los elementos, ajustes y orientaciones
de política económica que pueden propiciar un
El evento presentó una visión general de la evo- crecimiento económico más fuerte con mayores
lución y perspectivas económicas de México, los oportunidades para la generación de empleos.
conceptos relacionados con los factores determi- Cabe destacar que dos de los aspectos que se
nantes y métodos necesarios para realizar la pro- consideró necesario cambiar son la dependencia
yección de los ingresos tributarios, y abordó los de las finanzas públicas de los ingresos petrole-
conceptos necesarios para estimar las tasas de ros, así como la necesidad de establecer un nuevo
evasión impositiva y los gastos tributarios. Por las pacto fiscal que permita una mayor recaudación
tardes se trabajó en talleres para comprender, me- de ingresos como porcentaje del PIB.
LOS FACTORES DETERMINANTES DE LOS INGREOS TRIBUTARIOS

Directos
Factores determinantes
LT VG LI MO EV FD
Da segundo agrado
Necesidades política económica / fiscal X X X X X
129
Preferenc. realizadores política tributaria X X
Variables económicas X X X X X
Evaluación costos y beneficios de evadir X
Fuente: Documentos presentados en el evento..

“El objeto general del curso fue el de revisar de

manera activa las herramientas y conocimientos
necesarios para realizar las tareas de proyección de
los ingresos tributarios y para comprender el análisis
de la recaudación en el corto y largo plazo
”
Un segundo tema que se revisó durante el pri- En este tema se destacó que la identificación de
mero y segundo día tuvo que ver con la revisión estos factores permite la realización de un mo-
de los factores determinantes de los ingresos delo de proyección de recursos tributarios y el
tributarios para lo cual se partió de una iden- análisis de los ingresos en el tiempo. Finalmente
tificación y clasificación de dichos determinan- se realizó un taller para practicar este modelo de
tes y el nivel de influencia que estos tienen en proyección.
el sistema de la recaudación de los impuestos.
Sobre el tema se identificaron como determi- Durante el segundo día se presentó el diagrama
nantes directos del nivel de la recaudación los del sistema de recaudación de los impuestos y
siguientes: su expresión algebraica, ello con la intención
de revisar donde incide dentro del sistema de
1. La legislación tributaria recaudación cada uno de los factores determi-
2. El valor de la materia gravada nantes de la recaudación de impuestos. Sobre
3. Las normas de liquidación e ingreso de los este tema se destacó que el conocimiento de los
tributos formularios de pago de los tributos y de los va-
4. El incumplimiento de pago de las obligacio- lores de cada determinante de la recaudación se
nes fiscales convierte en un elemento esencial para la expli-
5. Los factores diversos cación de la evolución en el tiempo de los ingre-
sos tributarios y para el estudio de los niveles de
Como determinantes indirectos o de segundo recaudación que se pueda alcanzar en el futuro
grado de los factores de los ingresos tributarios en cada una de sus fuentes. También se señaló
se identificaron los siguientes: que es de gran utilidad que las administraciones
tributarias tengan ordenada la información de
• Las necesidades de política económica o fis- los montos que declaran los contribuyentes en
cal los respectivos formularios de pago.
130 • Las preferencias de los realizadores de la po-
lítica tributaria En otro de los temas, se explicaron los tipos de
• Las variables económicas proyecciones, sus características sus ventajas y
• La evaluación de costos y beneficios de eva- desventajas, sobre todo las relacionadas con la
dir impuestos información que se necesita aplicar para cada

modelo; así se indicó que los tipos de proyección de análisis de dichas variaciones a partir de un
pueden ser de simulación, de predicción y de modelo de proyección residual, b) método de
meta. Respecto de los modelos de proyección se diagrama del modelo de recaudación de los
explicaron sus diferentes métodos: métodos de impuestos y c) método reducido para el análisis
extrapolación mecánica, método econométrico de las variaciones de la recaudación tributaria,
y método directo. así como el método utilizado para el caso ar-
gentino.
Para finalizar con este tema se realizó un ta-
ller para ejemplificar el método directo sobre Con relación al segundo tema, relativo a la eva-
la base de que la recaudación de los ingresos sión fiscal, se destacó que las administraciones
está en función de la recaudación estimada tributarias locales deben disponer de informa-
de un impuesto en el periodo anterior más ción cuantitativa con respecto a la magnitud de
las variaciones en los elementos determinan- la evasión tributaria, para usarse como insumo
tes de la recaudación (Legislación tributaria, en la presupuestación; analizar eventuales mo-
valor de la materia gravada, normas de liqui- dificaciones a la legislación tributaria e incluso
dación, mora, evasión y otros factores diver- contribuir a la medición de la eficacia de la re-
sos). caudación tributaria. Se indicó que es deseable
obtener información de evasión por impuesto,
En el tercer día se abordaron los métodos de rango económico de la base tributaria, zona
análisis de las variaciones de los ingresos tribu- geográfica o sector económico con base en la
tarios, así como el tema de la evasión fiscal. Res- cual se podrían asignar mejores recursos para
pecto al primer tema se explicaron las ventajas la fiscalización, y en consecuencia, en el futuro
del análisis de variaciones para luego describir se incrementarían no sólo la recaudación sino el
y revisar los métodos en cuestión: a) método rendimiento neto de ésta.
131

Se explicaron los distintos métodos para estimar Sobre el modelo de Punto Fijo se señaló que se
los niveles de evasión, entre los que se destaca- trata de otro método directo que consiste en fis-
ron los siguientes: calizar a un contribuyente directamente con la
visita directa al establecimiento de un auditor,
1. Estimación potencial con base en cuentas permanecer un tiempo dentro de ella y corrobo-
nacionales. rar la información de ventas con la reportada por
2. Encuestas de presupuesto el contribuyente.
3. Muestreo de auditorías
4. Método del punto fijo En cuanto al método de Conciliación de in-
5. Conciliación de información tributaria formación tributaria se destacó que en este
6. Encuesta a contribuyentes método se toma la información recibida por
la administración tributaria, de diferentes
Sobre el primer método se indicó que se basa en fuentes, permitiendo estimar algunas for-
un potencial recaudatorio teórico, el cual con- mas de incumplimiento tributario a través de
siste en determinar el valor total económico de una conciliación de estos datos. Finalmente
la base gravable utilizando cuentas nacionales. el método de encuesta a contribuyentes se
Sobre el método de encuestas de presupues- basa, como su nombre lo indica, en una en-
to se señaló que ésta es otra forma de estimar cuesta a los contribuyentes sobre su percep-
la recaudación potencial de los impuestos, por ción de los niveles de evasión tributaria, por
medio de encuestas familiares u otras similares. impuesto y/o por administración hacendaria
Sobre el método de muestreo de auditorías se de diferentes niveles de gobierno, a partir de
indicó que se trata de un método directo de la cual se puede conocer algún grado de eva-
132 obtener la estimación del incumplimiento de sión fiscal.
un determinado impuesto. La calidad de la esti-
mación estará en función de qué tan robustas y El tercer día terminó con la realización de un ta-
profundas sean las auditorías, así como el nivel ller para medir la evasión fiscal bajo uno de los
de representatividad de las muestras. modelos estudiados.

“ Propiciar un conocimiento ordenado

de todas las variables involucradas en la
determinación de la recaudación fiscal
es punto de partida para realizar las
estimaciones de los ingresos tributarios
”
El último día de trabajo se terminó de revisar Es de destacar que una de las labores más im-
el tema de la evasión fiscal y la utilidad de sus portantes de las áreas de Ingresos en las finan-
modelos de estimación para posteriormente zas públicas de las entidades federativas es la
revisar el tema de los gastos fiscales. En este estimación y proyección de los ingresos tribu-
tema se revisaron los aspectos conceptuales tarios, importancia que deviene del carácter
y sus implicaciones así como los efectos que esencial que tienen estas estimaciones para
estos tienen en las cuentas públicas. Poste- la programación de la política fiscal del Esta-
riormente se explicaron las distintas formas de do. Es por ello que propiciar un conocimiento
gasto tributario, entre las que se destacaron ordenado de todas las variables involucradas
las siguientes: en la determinación de la recaudación fiscal
es, indudablemente, el punto de partida para
1. Exención tributaria llevar a cabo las tareas relacionadas con la es-
2. Tasa reducida timación de los ingresos tributarios, de ahí la
3. Diferimiento importancia de este curso, donde se revisaron
4. Deducciones a profundidad todos aquellos factores, direc-
5. Amortización acelerada tos e indirectos, que determinan la recauda-
6. Créditos fiscales ción.
7. Cláusula de estabilidad fiscal
Para finalizar con este tema se explicaron los me-

canismos que se pueden usar para la cuantifica-
ción de los gastos tributarios.
Luis García Sotelo, es Economista y Maestro en Gestión
La parte final del evento tuvo que ver con la rea- Pública por la Universidad de Guadalajara; y actualmente se
lización de un panel de discusión y síntesis de desempeña como Director General Adjunto de Atención a 133
los temas revisados en el evento. Para posterior- los Organismos del SNCF. lgarcias@indetec.gob.mx
mente proceder a la clausura, misma que estuvo Lic en Derecho Alejandro Zárate Camacho
a cargo del Secretario de Finanzas del Estado de Jefe de Comunicación Social y Relaciones Públicas
Jalisco, Mtro. José Luis de Alba González. Secretaría de Finanzas, Gobierno del Estado de Jalisco

Desarrollo y Vigilancia de las

Finanzas Públicas: Grupos de
Trabajo de la CPFF
Una de las premisas establecidas para los órga-
nos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
es coadyuvar al fortalecimiento del Federalismo
y la Coordinación Fiscal, como ejes clave para
que la Federación, los Estados y Municipios lo-
gren acuerdos eficaces con la visión de fortale-
cer las finanzas públicas y para respaldar las ac-
ciones de gobierno que procuren el desarrollo
económico y social de la población en todas las
regiones.
A través de sus trabajos que consisten en el es-

La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales,
tudio, el análisis, el diálogo, la generación de
a través de sus Grupos de Trabajo, da seguimiento
propuestas y acuerdos sobre las distintas mate-
a la evolución de los temas relevantes de
rias que comprenden las finanzas públicas, los
las finanzas públicas como participaciones,
Grupos de Trabajo de la Comisión Permanente
coordinación fiscal, gasto federalizado, ingresos,
de Funcionarios Fiscales, como órgano del SNCF,
recaudación, colaboración administrativa,
continúan enfocando sus acciones a lograr el de-
armonización contable, presupuesto basado en
sarrollo, vigilancia y fortalecimiento de las finan-
resultados, transparencia, entre otros, para el
zas públicas. En el transcurso del presente año,
fortalecimiento de las finanzas públicas estatales
han dado seguimiento a sus encomiendas y ce-
y municipales. Se presenta una reseña de sus
lebrado reuniones con el propósito de cumplir
trabajos y avances en los últimos meses.
134 con los objetivos generales y particulares plas-
mados en sus programas de trabajo.
Rebeca Elizalde Hernández Dada la relevancia de las discusiones y propues-

Gabriela Díaz Guzmán tas que ahí se generan, se considera de utilidad

difundir entre los funcionarios fiscales estatales participaciones recibidas; dicha labor se realiza
y municipales, los avances en los temas que les a través del Comité de Vigilancia del Sistema de
competen, por ello, se reseñan las últimas reu- Participaciones, y al respecto se dará cuenta de
niones que han celebrado los Grupos de Trabajo; las siguientes reuniones:
asimismo, se hace una breve descripción de los
temas tratados en cada una de ellas: IV Reunión del Comité de Vigilancia
del Sistema de Participaciones
• IV, V y VI reunión del Comité de Vigilancia
del Sistema de Participaciones. Dentro de El Comité de Vigilancia del Sistema de Participa-
este Comité se reunieron los Subcomités de: ciones, en seguimiento de sus trabajos, celebró
• Vigilancia I y II reunión en las instalaciones del Instituto Nacional de
• Otros Ingresos I reunión Estadística y Geografía, INEGI, su cuarta reunión
• PEMEX I reunión en donde se abordaron los temas en materia de
• II y III reunión del Grupo de Gasto Contabili- PIB Estatal, PIB Nacional y Censo de Población
dad y Transparencia y Vivienda 2010. Con relación al Censo para el
• III reunión del Comité de Vigilancia de Apor- año 2010 se informó sobre el proceso prepara-
taciones y Otras Transferencias torio, así como los avances y las características
• I reunión del Subgrupo de Comercio Exte- que presentará para este año el censo. En la reu-
rior nión se solicitó revisar la información relativa a
• I y II reunión del Grupo de Deuda la población que resulte de dicho censo con la
información que genera la Encuesta Nacional
COMITÉ DE VIGILANCIA DEL SISTEMA de Ocupación y Empleo, ENOE realizada por el 135
DE PARTICIPACIONES Consejo Nacional de Población, CONAPO, ya que
el resultado de estas fuentes han arrojaron dife-
Una de las principales actividades de la Comi- rencias entre sí, lo que provocó que en el pasado
sión Permanente es la revisión y vigilancia de las se produjera un cambio brusco en la entrega de

“
El INEGI realiza un proyecto de vinculación de la
información de los Catastros del país con los Registros
Públicos de la Propiedad que tendrá utilidad para las
entidades federativas y que realizará 3 ejercicios piloto en
diversas entidades con la colaboración del INDETEC
”
recursos de participaciones a la baja en algunas entidades federativas, además de generar cierta
inestabilidad al Sistema de Participaciones.
Fuentes de información para la construcción del PIB

Fuentes de información
• Informe de Gobierno
Sector • Cuentas de la Hacienda
Público Pública Federal y Estatal
• Estadísticas municipales
Instituciones
• Estadísticas Sectoriales
Públicas y
Privadas • Registros Administrativos
• Censos Económicos y de
Población
INEGI • Encuestas Económicas y
Demográficas
• SCNM
Fuente: Presentación del INEGI “Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 2003-2008, base 2003” durante la IV reunión del
Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones.
Con relación al tema del PIB Estatal se presentaron los criterios y metodologías que se utilizan en su
construcción presentando los detalles y características de su evolución a la fecha. Asimismo se se-
136 ñalaron las mejoras que tendrá este ejercicio estadístico y su avance, en cuanto a que la información
proporcionada por los contribuyentes al Sistema de Administración Tributaria sea consistente, lo
que contribuiría a un mejoramiento en las propias cifras de construcción del PIB estatal. Se reiteró la
disposición del INEGI para proporcionar la información que se requiera de estos trabajos y se indicó
que se publicará la actividad económica de forma georeferenciada por entidad federativa.

Entidad Federativa Var % Resultados por Estado

Zacatecas 7.5
Hidalgo 7.2
Querétaro 4.8
Chiapas 4.7
Baja California Sur
Nayarit
4.6
4.2
PIB por Entidad Federativa 2008
Tabasco 3.9 (Tasa de crecimiento anual)
Tamaulipas 3.7
San Luis Potosí 3.5
Michoacán 3.5
Durango 3.1
Puebla 3.1
Oaxaca 3.1
Sinaloa 2.4
México 2.4
Coahuila 2.1
Nacional 1.5
Colima 1.5
Nuevo León 1.4
Quintana Roo 1.3
Guanajuato 1.1
Tlaxcala 1.0
Sonora 1.0
Jalisco 0.8
Distrito Federal 0.7
Aguascalientes 0.6
Chihuahua 0.3
Yucatán 0.2
Baja California 0.1
Veracruz (-) 0.7
Guerrero (-) 1.4
Campeche (-) 2.3
Morelos (-) 2.7
Fuente: Presentación del INEGI “Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 2003-2008, base 2003” durante la IV reunión del
Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones.
Finalmente se informó que el INEGI realiza un venta final en el período enero-marzo de 2010,
proyecto de vinculación de la información de los haciendo una comparación de la recaudación
Catastros del país con los Registros Públicos de la de las entidades y lo que reportó PEMEX como
Propiedad que tendrá utilidad para las entidades vendido. Se mencionó a los estados que coinci-
federativas y que realizará 3 ejercicios piloto en di- den con la información de Pemex y se dijo que
versas entidades con la colaboración del INDETEC. las diferencias que presentan algunos estados
están ligada a la temporalidad de cómo se paga
V Reunión del Comité de Vigilancia el impuesto y a que no se tiene la información
del Sistema de Participaciones del mes de marzo.
En la quinta reunión de este comité se informó que Se presentó la información del impuesto predial
la evolución de las participaciones federales de y de los derechos de agua de 2009, se indicó que
enero a abril de 2010 presentó un incremento de con respecto al impuesto predial la medida de
6%. Se informó que en los meses de enero y febre- crecimiento fue de 6.62% y se dieron a conocer
ro se tuvo el mejor comportamiento de las partici- los estados con mayor incremento en su recau-
paciones con respecto de lo programado y se indi- dación. Se dijo que en el caso de derechos de
có que la SHCP estima que las participaciones este agua la medida de crecimiento fue de 3.03% e
año cierren conforme a lo programado, aunque se igualmente se indicaron las entidades con ma-
recomendó ser cautelosos con las expectativas. Se yor crecimiento recaudatorio así como las que
señaló, con respecto a los anticipos de participa- menos crecieron.
ciones, que a partir del mes de de mayo se utilizará
el coeficiente de liquidez del 1.0 y se mostró el im- Finalmente, en esta reunión se presentaron 137
pacto positivo que reflejara dicho factor. formalmente los programas de trabajo de los
subcomités de Vigilancia, PEMEX, INEGI y Otros
Por otra parte se informó sobre la recaudación Ingresos, se dio por integrado el Subcomité de
de gasolinas, respecto a la cuota adicional de INEGI con la reunión que sostuvo con ese Institu-

to; asimismo se dieron por instalados los traba- crecimiento en tarifas y fraccionamientos en los
jos del Subcomité de Vigilancia con la intención municipios.
de revisar las cifras de recaudación del Impuesto
Predial y de los Derechos por suministro de Agua En esta reunión se abordaron también las in-
del ejercicio 2009. quietudes manifestadas por el subgrupo de
PEMEX en relación con el precio del petróleo. El
VI Reunión del Comité de Vigilancia Subcomité de Vigilancia de Participaciones se re-
del Sistema de Participaciones firió a los trabajos de validación de las cifras de
recaudación del impuesto predial y derechos de
Durante la sexta reunión del comité se dio a co- agua 2009 y se informó que a 30 entidades se les
nocer la evolución de las participaciones federa- aprobaron sus cifras relacionadas a la recauda-
les al mes de mayo del presente año, así como la ción de impuestos y que en materia de derechos
situación de descenso que presenta la recauda- de agua también se les aprobaron sus cifras a 30
ción del impuesto sobre tenencia en el periodo entidades. Finalmente se dieron por instalados
de enero a mayo. También se mostró la partici- los trabajos del Subcomité de Otros Ingresos.
pación por venta final de gasolina por entidad
federativa. Por otra parte, se dieron a conocer I Reunión del Subcomité de Otros
los ingresos excedentes del primer trimestre Ingresos
de 2010. Se indicó que estos rubros se analiza-
rán una vez publicado el informe de las finanzas En su primera reunión, el Subcomité de Otros
138 públicas del segundo trimestre de 2010. Por su Ingresos analizó de manera específica la Infor-
parte, el Estado de Nuevo León compartió su mación de Cuenta Pública 2009 sobre las cifras
experiencia sobre el crecimiento que han logra- de impuestos y derechos locales por entidad
do en cuanto a su recaudación de Derechos de federativa así como el comparativo de estas ci-
Agua y presentó documentos que sustentan tal fras con el año inmediato anterior. Se concluyó

“ En el Subcomité de PEMEX, se hizo énfasis

en la importancia de dar seguimiento al asunto
del IEPS negativo, puesto que tiene un impacto
importante dentro de la RFP
”
que las entidades deberán enviar el desglose la información de recaudación de impuestos se
de impuestos y derechos locales 2009 y que se aprobó la información a 31 entidades federati-
analizará si este Subcomité tiene la atribución de vas resultando una entidad pendiente de apro-
realizar ajustes a las cifras de cuentas públicas, bar cifras; en materia de derechos de agua se
entre otros conceptos, por accesorios que están aprobó la información a 31 entidades.
incluyendo las entidades en su recaudación de
impuestos y derechos locales, así como también I Reunión del Subcomité de Pemex
sobre los derechos recaudados por organismos
descentralizados. En esta primera reunión se hizo la presentación
del programa de trabajo en el que se contempla
I Y II Reunión del Subcomité el análisis de los temas de:
de Vigilancia del Sistema
de Participaciones • Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos
• FEIEF
En su primera reunión el Subcomité realizó sus • DEEP
trabajos de primera etapa sobre la revisión de la • IEPS gasolinas
información de recaudación de impuesto pre-
dial y derechos de agua 2009. Se aprobó la in- Sobre el análisis del Derecho Ordinario sobre
formación de recaudación de impuesto predial Hidrocarburos se mostró la evolución de enero
a 21 entidades, quedando pendientes por entre- a diciembre de 2009. Asimismo se informó que
gar información adicional para su aprobación a sobre valor de petróleo crudo extraído, del pre-
las entidades restantes; en materia de derechos cio promedio por tipo de crudo, del valor de gas
de agua se aprobó la información a 22 entidades natural extraído, y de las deducciones, al respec-
quedando pendiente de aprobar cifras al resto to se indicó que se detectaron diferencias en las 139
de ellas. En la segunda reunión de este Subco- cifras que publica PEMEX en su página con sus
mité se desarrolló la segunda etapa de revisión declaraciones fiscales. Se presentó el Derecho
de la información de recaudación de impuesto Ordinario sobre Hidrocarburos en el período
predial y derechos de agua 2009. Con relación a enero-marzo de 2010.

Se enfatizó en la importancia de dar seguimien- para sistemas, además de precisar y agilizar las
to al asunto del IEPS negativo, puesto que tiene reglas que la misma Ley provee para la distribu-
un impacto importante dentro de la RFP. ción de los mismos.
Por otra parte, en esta reunión se dio a conocer el En su tercera reunión se informó sobre los tra-
esquema financiero del FEIEF resaltando su ob- bajos del Subgrupo de de Presupuesto y Gasto
jetivo principal de este fondo que es compensar Federalizado, se indico que sobre los trabajos
la disminución en las Participaciones. Se indicó del Comité Consultivo con respeto a la revisión
que ante la insuficiencia de los recursos del FEIEF de documentos que fueron sometidos a apro-
para compensar la caída en las Participaciones bación del CONAC; por otra parte se plantearon
durante el ejercicio fiscal 2009, la SHCP planteó tres propuestas de trabajo para este subgrupo
potenciar los recursos a través del sistema finan-
ciero. Con respecto a los ingresos excedentes, se 1) Realizar una reunión urgente para avanzar
mostró en esta reunión el status que guardan al en prioridades del programa de trabajo del
mes de marzo de 2010. Subgrupo
GRUPO DE GASTO CONTABILIDAD 2) Reiterar al Secretario Técnico del CONAC, la

Y TRANSPARENCIA importancia del Grupo de Presupuesto Ba-
sado en Resultados, para iniciar y agilizar los
Este grupo ha enfocado sus esfuerzos funda- trabajos, conjuntamente con este subgru-
mentalmente en el proceso de armonización po; y
contable, sin dejar de lado otros temas como el
gasto federalizado y el presupuesto basado en 3) Coadyuvar en la propuesta de “Lineamien-
resultados. A continuación se reseñan sus últi- tos para el otorgamiento de los subsidios a
mas reuniones. Entidades Federativas y Municipios”, relacio-
nados con el “Fondo Concursable”.
II Y III Reunión del Grupo de Gasto
Contabilidad y Transparencia Se comentó sobre los clasificadores de gasto
recientemente aprobados por el CONAC; a so-
En la segunda reunión de este grupo se hicie- licitud de los participantes se dijo que la inter-
ron observaciones con relación al documento pretación de plazos que establece la Ley Gene-
“Propuesta de Clasificador por Objeto de Gasto ral de Contabilidad Gubernamental es de que
a Tercer Nivel” específicamente al capítulo 1000 la Federación y los estados deberán disponer
de servicios personales. Se indicó que las pro- del sistema integrado hasta el 31 de diciembre
puestas y recomendaciones fueron entregadas y de 2012, y que a partir del 1º de enero de 2011
puestas a consideración del Grupo de Trabajo de deberá registrarse atendiendo a los documentos
Contabilidad Gubernamental del Comité Con- aprobados utilizando los sistemas informáticos
sultivo; asimismo se manifestó la intención de disponibles; asimismo se indicó que se formu-
que en la próxima reunión del CONAC se aprue- lará un programa de trabajo para que el Grupo
ben el Clasificador por Objeto de Gasto, el Cla- controle los avances de las entidades federativas
sificador Funcional y el Clasificador por Tipo de en la materia.
Gasto. Asimismo se creó la Comisión Económica
140 del Grupo integrada por los estados de Guerrero En esta reunión se constituyó la Comisión de In-
y Chiapas, con la intención de que presupueste formática la cual será integrada por los estados de
lo que la Ley General de Contabilidad Guber- Aguascalientes, Chiapas, Guerrero, Sinaloa (coor-
namental previene para entidades federativas dina) y el INDETEC, con la finalidad de trabajar en
y municipios que requieren apoyo de recursos la materia respecto a la armonización contable.

COMITÉ DE VIGILANCIA DE APORTACIONES III Reunión del Comité de Vigilancia

Y OTROS RECURSOS DESCENTRALIZADOS de Aportaciones y Otros Recursos
Descentralizados
La distribución de los fondos de aportaciones fe-
derales es el tema principal en el cual se centra En el desarrollo de esta reunión se aprobó el
el trabajo de este Comité. A continuación se re- punto de acuerdo de la fórmula del Fondo de
señan los avances en los temas relacionados con Aportaciones para la Seguridad Pública FASP y
estos recursos. su distribución.
141

Con relación al Fondo de Inversión para las Enti-

dades Federativas se indicó que los LINEAMIEN-
TOS para la solicitud, transferencia y aplicación
de los recursos correspondientes con cargo al Fi-
deicomiso para la Infraestructura en los Estados
“
publicados en el DOF, sin embargo no resulta sí
se aplicarán los lineamientos complementarios El Grupo de Deuda ha
del FIES que se dieron a conocer durante el 2009,
ya que se refieren exclusivamente a los recursos trabajado en el tema de la
del 2008, por lo cual se adicionaron cuatro com- problemática del marco
plementos a estos Lineamientos:
jurídico de la deuda en las
Se enviará a los integrantes del grupo el proyec-
to de “Reglas y Lineamientos de Operación del
entidades Federativas y
Fideicomiso Fondo de Estabilización de los In- en el de los Proyectos de
gresos de las Entidades Federativas (FEIEF)”.
Asimismo se indicó que en cumplimiento a las Prestación de Servicios con
Reglas de Operación del FEIEF, se distribuirán a
las entidades federativas los rendimientos corre-
spondientes al ejercicio fiscal 2009.
inversión público-privada
”
Con relación a los recursos que transfieren las
dependencias federales a los estados mediante
convenios de coordinación en materia de reas- lineamientos desarrollados en esta reunión, el
ignación de recursos, se consideró conveniente SAT ofreció dar seguimiento a las observaciones
someterlos a revisión con el fin de definir una vertidas por las entidades, asimismo apoyar a los
postura al respecto en la próxima reunión de estados para que denuncien los actos de contra-
este Comité. bando detectados.
GRUPO DE AUDITORÍA FISCAL Y COMERCIO GRUPO DE DEUDA

EXTERIOR
Los temas en que ha venido trabajando este
En los últimos meses el trabajo de este grupo se grupo son el de los Proyectos de Prestación
ha realizado a través del Subgrupo de Comercio de Servicios como alternativa para el finan-
Exterior, el cual celebró una reunión que se rese- ciamiento de la obra pública, así como los as-
ña a continuación. pectos jurídicos de la deuda pública en las en-
tidades federativas, que se abordaron en las
I Reunión del Subgrupo de Comercio siguientes reuniones.
Exterior
I Y II Reunión del Grupo de Deuda
El desahogo de la agenda consistió en los si-
guientes temas: Fiscalización en Materia de En su primera reunión el Grupo de Deuda eligió
142 Comercio Exterior, Operativos Conjuntos, Li- por unanimidad como su coordinador al estado
neamientos de Comités de Contrabando, Linea- de Hidalgo para el ejercicio 2010, el cual mani-
mientos para la Adjudicación de Mercancías y el festó que tratarán de lograr productos concretos
Tablero de Alineación Estratégica. Con relación en sus trabajos. En esta reunión se desahogaron
al tema de la Adjudicación de Mercancía y sus los temas de: Análisis Jurídico sobre la Deuda Pú-

blica en México, Proyectos de Inversión y Presta- gubernamental y la emisión de información

ción de Servicios PIPS, Problemática del Marco financiera de los entes públicos, con el fin de
Jurídico de la Deuda Pública: El Caso del Estado lograr su adecuada armonización.
de Sonora e Innovación para el Financiamiento
de Entidades Públicas. Con respecto al tema de Proyectos de Inver-
sión y Prestación de Servicios PIPS Carretero,
Sobre el tema de Análisis Jurídico sobre la se expuso que Los Proyectos de Inversión y
Deuda Pública en México se presentó y ana- Prestación de Servicios (“PIPS”) son esque-
lizó la situación actual del Marco Jurídico así mas de contratación que permiten la partici-
como los temas relevantes para su análisis pación del sector privado en la provisión de
enfatizando los siguientes aspectos: a)Refi- servicios públicos y construcción de infraes-
nanciamiento de pasivos; b) Definición del tructura en áreas en donde tiene una ventaja
concepto “inversiones públicas productivas”; competitiva y reconocen que, tanto el sector
c) Erogaciones plurianuales y d) Contabilidad público como el privado, tienen ventajas re-
de la deuda pública y pasivos contingentes. lativas para el desarrollo e implementación
Sobre las Nuevas Fuentes de Financiamien- de ciertos proyectos, tales como: Hospitales,
to se informó que las autoridades federales escuelas, cárceles, carreteras y proyectos hi-
y locales, igual que las de otros países han dráulicos, entre otros.
incursionado en esquemas de Asociaciones
Público Privadas (APP) para incrementar los En el caso de Durango apegados al Plan Esta-
recursos públicos para proyectos de inver- tal de Desarrollo Local y por instrucciones del
sión en infraestructura y que para alcanzar Ejecutivo, se ha trabajado en fortalecer una
los objetivos de desarrollo de infraestructura política estatal, regional y municipal que per-
y servicios públicos existen algunos requeri- mita llevar a cabo una planeación integral de
mientos, siendo el principal modificar y ajus- la infraestructura que logre articular a los Mu-
tar el marco normativo de acuerdo con las ne- nicipios del Estado con sistemas de Carreteras,
cesidades de mercado y la seguridad propia Infraestructura y Servicios, y que propicie un
de cada contrato. Finalizó esta presentación crecimiento equilibrado, por lo cual se propuso
con tres conclusiones relevantes: el Proyecto Carretero Reconstrucción, Conser-
vación Periódica y Conservación Rutinaria de
1.- Los adelantos de los mercados financieros 10 (diez) Tramos Carreteros a través de la mo-
y en la legislación federal requieren que se dalidad Proyectos de Inversión y Prestación de
actualice el marco jurídico de las entidades Servicios (“PIPS”).
federativas y los municipios, así como la
Constitución Política de los EUM El 9 de Abril de 2009 en el Periódico Oficial
No. 29 se Publicó el Decreto No. 271 median-
2.- Particularmente en el caso de las Asociacio- te el cual se autoriza al gobierno del Estado
nes Público Privadas, es crucial un marco ju- la afectación irrevocable del derecho y los
rídico apropiado para despertar seguridad y ingresos de hasta el 10% de las participacio-
confianza entre las inversiones privadas, así nes federales que corresponden al estado, al
como para las instituciones bancarias que fideicomiso de administración y fuente de
apoyan los proyectos de infraestructura a pago a efecto de que se destinen al pago del
través de los créditos. Proyecto de Reconstrucción, Conservación 143
Periódica y Conservación Rutinaria del Carre-
3.- La Ley General de Contabilidad Guberna- tero conformado por diez tramos libres del
mental tiene como objeto establecer los cri- peaje de jurisdicción estatal en el estado de
terios generales que regirán la contabilidad Durango.

Esquema del Proyecto
Aprobación del Proyecto Modelo de contrato Licitación
Ente Secretaría de Ente Secretaría de Ente

Finanzas y Legislatura Finanzas y Proyecto
Contratante Contratante Contratante
Administración Administración
El ente Finanzas y La Legislatura Formula el Aprueba el Se inicia el

contratante Administración evalúa el modelo de contrato si la proyecto
establece el evalúa el proyecto en contrato, asignación de
proyecto y solicita proyecto de términos de separando derechos y
autorización a acuerdo a capacidad riesgos para obligaciones es
Finanzas y criterios presupuestal y proveedor y acorde con lo
Administración. prudenciales de concordancia con contratante autorizado por la Comité
finanzas públicas Plan Estatal de legislatura
y el análisis Desarrollo
de
costo-beneficio Proyecto
El ente
contratante
puede licitar
mediante un
Comité de
Proyecto
Asimismo, durante esta primera reunión se pre- sobre otros sistemas de bursatilización que
sentó la Problemática del Marco Jurídico de la tendrían que analizarse por sus méritos, en
Deuda Pública: El Caso del estado de Sonora; con caso de que se pusieran a consideración del
relación a esta presentación y a manera de sín- máximo tribunal de justicia del país
tesis se indicó que el estado de Sonora presen- 3) Que el gobierno de Sonora y el Congreso
ta una problemática en su Marco Jurídico de la Local deberán replantearse una nueva Ley
Deuda Pública el cual está marcado por proble- de Deuda Pública que permita las bursatili-
mas de interpretación en la Constitución Política zaciones y tome en cuenta las observacio-
de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así nes que hizo la Suprema Corte de Justicia de
como en algunas leyes de los estados que gene- la Nación y
ró acciones de Inconstitucionalidad promovidas 4) Que el importe que originalmente se pre-
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación tendía bursatilizar en la Bolsa Mexicana de
que afectan (o pueden afectar) las operaciones Valores era por la cantidad de 10 mil mi-
de bursatilización de ingresos que actualmente llones de pesos, la cual no se pudo llevar a
llevan a cabo los estados y los municipios. Las cabo.
implicaciones para el estado de son Sonora son:
Finalmente, se dijo que derivado de estas ac-
1) Que si bien el esquema de financiamiento ciones resulta necesario realizar un ejercicio de
recogido por el estado de Sonora en sí mis- análisis sobre la bursatilización de activos del
mo no es inconstitucional, en el caso con- estado de Sonora, a fin de ilustrar más eficiente-
144 creto las normas que lo pretenden instru- mente la problemática actual del marco jurídico
mentar arrojan tal conclusión de la deuda pública de los estados y municipios
2) Que en este caso se resolvió exclusivamente de México y que este primer esfuerzo permitirá
la legislación del estado de Sonora, sin que al Grupo de Deuda Pública diseñar y formular el
haya criterios generales para determinar Programa de Trabajo para el año 2010.

El estado de Hidalgo presentó el proyecto de Asimismo se dijo que este modelo de vehículo fi-
Innovación para el Financiamiento de Entidades nanciero creado para Hidalgo, y ya probado exito-
Públicas. Sobre este tema destaca que se invitó samente, permite vincular a más entidades públicas
al estado de HIDALGO a incorporarse al Progra- en los mercados financieros mexicanos y acceder a
ma de Cooperación Internacional “Expansión financiamiento en términos y condiciones similares
del Modelo para Desarrollo Municipal mediante a los convenidos con el estado de Hidalgo.
el Financiamiento de Infraestructura en México;
asimismo se vincula con el Programa “Sociedad En su segunda reunión el Coordinador del Gru-
por la Prosperidad” suscrito por los Presidentes po de Deuda hizo la presentación del programa
de los Estados Unidos Mexicanos y de los Esta- de trabajo para el año 2010 el cual fue aprobado,
dos Unidos de Norteamérica, a través del conve- por lo que se procedió a la distribución de las ac-
nio internacional suscrito por la Agencia de Coo- tividades de dicho programa de trabajo entre los
peración Internacional de los Estados Unidos de miembros del Grupo; adicionalmente se solicitó
Norteamérica (USAID) y Evensen Dodge Interna- se realice un “Diagnóstico de la Legislación en
tional. Se indicó que este programa se enfoca a Materia de Deuda Pública de los Estados y Mu-
diseñar e implementar estructuras financieras, nicipios”, en relación a temas de interés como:
aún nuevas en México pero exitosas en otros préstamos de corto plazo, inversiones públicas
países, para hacer más eficiente la administra- productivas, coberturas de tasas de interés así
ción financiera y el acceso a financiamiento de como fortalezas y defectos de las legislaciones
estados y municipios en México. en esta materia, entre otros temas de interés.
INNOVACION PARA EL FINANCIAMIENTO DE ENTIDADES PUBLICAS

OBLIGACION
GENERAL FINANZAS ESTRUCTURADAS
ESTRUCTURAS FINANCIERAS VEHÍCULOS DE FINANCIMIENTO
Cuentas bancos Mandatos Personalidad Organización Nómina

Fideicomisos Mecanismos Emite deuda Calificación Crédito Independencia
Financiamiento
De
Obligación
Refinanciamiento
General
Certificados Inmobiliarios
Publico-Privado (PPS)
Fideicomiso Maestro
Fondo Revolvente
Bonos de Flujos de Efectivo
Banco de Bonos Gral.
Cuenta Auditada Banco Bonos Sector
Basado en
Buena Vehículo Híbrido
Voluntad
de Pago Programa Remesas
( - )Complejidad Complejidad (+)
Fuente: Presentación elaborada por el Estado de Hidalgo “Innovación para El Financiamiento de Entidades Públicas” 7"
presentada durante la I reunión del Grupo de Deuda.

145
Rebeca Elizalde Hernández es Licenciada en Letras Hispánicas por la Universidad de Guadalajara; traductora de documentos y artículos
especializados de la materia hacendaria y actualmente se desempeña como Técnico Investigador del Indetec. relizaldeh@indetec.gob.mx
Mirna Gabriela Díaz Guzmán Cursa la licenciatura en Derecho en la Universidad del Valle de Atemajac, actualmente colabora en la Dirección
General Adjunta de Atención a los Organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de Indetec.

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Contenido

3 Paquete Económico 2011: Privilegiará la Fortaleza de las Finanzas Públicas y

12 Los Ajustes en el Sistema de Participaciones

20 ¿De Qué Sirve la Evaluación de Proyectos?

47 La Importancia de un Programa Nacional de Cultura Contributiva

51 Elementos de Planeación Estratégica

Número 164, Julio-Agosto de 2010.

Paquete Económico 2011:

A pocas semanas de que se presente formalmente

* El contenido de este artículo es el publicado originalmente en el Co- 3

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

Las Finanzas Públicas y

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

Dr. José Antonio González Anaya

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

“ Los ingresos tributarios no petroleros

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

salariales y económicas, convenios de des- I. Evolución respecto al año

SITUACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

Ingresos del Gobierno Federal

INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

Mtro. Carlos Alberto Garza Ibarra

Ingresos de Organismos y Empresas

EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS DE LOS PRINCIPALES ORGANISMOS Y EMPRESAS BAJO CONTROL

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

Los Ajustes en el Sistema

Para la realización del ejercicio práctico del pre-

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

Lic. Cristián Rodallegas Hinojosa

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

“Para determinar el monto de participaciones

En un ejercicio de calendario, 1 de enero - 31 de El no considerar la recaudación federal participa-

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

En algunos casos dicho pago no se realiza en la Como puede observarse en un comparati-

Además, la Ley de Coordinación Fiscal establece 4. En el Cuadro 4 se presenta un resumen de la

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

C.P.C. Ricardo Humberto Suárez López

Enero 126,620,015 172,071,061 45,451,046 35.9

Febrero 171,136,739 138,056,134 -33,080,605 -19.3

Marzo 138,474,223 147,164,258 8,690,034 6.3

Abril 147,174,674 126,922,880 -20,251,794 -13.8

Total 583,405,652 584,214,332 808,681 0.1

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

¿De Qué Sirve la Evaluación

El gastar con prudencia se convierte en uno de

Cuando existen limitaciones económicas, éstas

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

Lic. Dionisio Arturo Pérez-Jácome Friscione

La inversión pública en obras de infraestructura El requisito indispensable para la elección de

No. 164 • Julio-Agosto 2010 FEDERALISMO HACENDARIO

“La evaluación socioeconómica de proyectos

Los programas y proyectos registrados en la car- ¿En qué consiste la Evaluación

La “Evaluación Socioeconómica de Proyectos de Es claro que el bienestar social de una comuni-

FEDERALISMO HACENDARIO No. 164 • Julio-Agosto 2010

¿Porqué requerimos la evaluación social?