AÑO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN E IMPUNIDAD

UNIVERISDAD CIENTÍFICA DEL PERÚ

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

DOCENTE Abog. Cesar Millones Angeles

CÁTEDRA Práctica Pre Profesional II

ALUMNAS ARÉVALO RAMIREZ, Levi

DÁVILA Alvarado, Armando
DEL AGUILA RIOS, Ceci Valeria

NIVEL 5° Nivel

CICLO 10° ciclo

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El presente trabajo está dedicado a nuestras familias por haber sido

nuestro apoyo a lo largo de toda nuestra carrera universitaria y a
lo largo de nuestras vidas. A todas las personas especiales que nos
acompañaron en esta etapa, aportando a nuestra formación tanto
profesional y como seres humanos.
 2

A nuestras familias, por habernos dado la oportunidad de

formarnos en esta prestigiosa universidad y haber sido nuestro
apoyo durante todo este tiempo.

De manera especial a nuestro docente en la asignatura, por

habernos transmitido conocimientos muy importantes en la
cátedra.
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ÍNDICE

Contenido
ÍNDICE ............................................................................................................................. 3

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 5

CONTENIDO ................................................................................................................... 6

CAPITULO I .................................................................................................................... 6

I. PROCESO DE CUMPLIMIENTO ....................................................................... 6

1.1. Generalidades ................................................................................................. 6

1.2. Antecedentes: ................................................................................................. 6

1.3. Definición: ...................................................................................................... 7

1.4. Naturaleza: ..................................................................................................... 8

1.5. Los fines del proceso constitucional de cumplimiento .................................. 9

1.6. Características .............................................................................................. 10

II. LEGISLACIÓN BÁSICA ................................................................................... 11

2.1. Constitución Política de 1993 ...................................................................... 11

2.2. Código Procesal Constitucional ................................................................... 11

2.3. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, .................................................. 11

2.4. Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional ................................... 11

2.5. Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo ................................................... 12

III. ÁMBITO DE PROTECCIÓN ......................................................................... 12

IV. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA ............................................................. 14

4.1. Causales de improcedencia de carácter general ........................................... 14

4.2. Causales de improcedencia de carácter específico al proceso de cumplimiento

17

4.3. Reglas de procedencia para el cumplimento contenidas en el precedente

vinculante: ............................................................................................................... 19

V. LEGITIMIDAD PROCESAL ............................................................................. 22

5.1. Legitimidad para obrar activa: ..................................................................... 22

 4

5.2. Legitimidad para obrar pasiva: ..................................................................... 24

VI. TRÁMITE DEL PROCESO ............................................................................ 27

6.1. Trámite de primera instancia: ....................................................................... 28

6.2. Recurso de apelación:................................................................................... 40

6.3. Recurso de agravio constitucional (RAC) .................................................... 41

6.4. Recurso de queja .......................................................................................... 41

VII. Procedimiento ante el Tribunal Constitucional ............................................... 42

7.1. Contenido de la demanda fundada: .............................................................. 45

7.2. Recurso de aclaración de sentencia dictada por el Tribunal Constitucional: 48

7.3. Represión de actos homogéneos .................................................................. 48

VIII. ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE CUMPLIMIENTO ........................ 49

8.1. Adecuación del proceso constitucional (de cumplimiento al amparo) ........ 49

8.2. Caso píldora del día siguiente ...................................................................... 51

8.3. Casos de cumplimiento relativos a la defensa del ambiente: ....................... 53

8.4. Caso Plastitel ................................................................................................ 54

8.5. Caso La Oroya .............................................................................................. 54

CONCLUSIONES .......................................................................................................... 57

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ........................................................................... 59

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INTRODUCCIÓN

El proceso de cumplimiento no ha tenido la suerte de otros procesos

constitucionales. En efecto, fue incorporado en la Constitución casi de casualidad y sin
mayor debate. Asimismo, no obstante ser un "proceso constitucional", en su seno se
discuten asuntos carentes de relevancia constitucional. Su objeto protegido es compartido
con un proceso tan importante y prestigioso como el contencioso – administrativo
(incluso se ha dicho que este también podría ser tutelado mediante un amparo). La
doctrina por su parte, resalta que no se trata de un auténtico "proceso constitucional", e
incluso preferiría que no hubiera sido incorporado en el Código Procesal Constitucional.
Finalmente, no ha convocado del Tribunal Constitucional la misma atención y dedicación
que sí han merecido otros procesos constitucionales.

No obstante su mala estrella, el proceso de cumplimiento era, hasta hace poco, el

proceso constitucional más utilizado después del amparo. Permitió la tutela sostenida de
derechos fundamentales, y luego uniformizar criterios para que los tenga en cuenta el juez
del contencioso-administrativo (a quien se le encargó continuar con esta tarea tuitiva). En
su interior se hizo (y se hace) un uso creativo de las reglas procesales constitucionales,
lográndose la protección de auténticos bienes constitucionales. Asimismo, poco a poco
va consolidándose como un auténtico "proceso ejecutivo" contra la Administración
Pública, con las notorias ventajas que da estar regulado como un proceso constitucional.

Con lo anotado, el proceso de cumplimiento debería ser valorado en sus justas

dimensiones, atendiendo a sus posibilidades y límites reales, sin exigírsele más allá de lo
que es o de lo que puede dar. Claro está, estas posibilites y límites solo podrán ser
comprendidas una vez que reconozcamos cuáles con sus alcances y características, qué
es exactamente lo que puede ser resuelto en su interior, y qué condiciones debe satisfacer
aquello cuyo cumplimiento se demanda.

Mediante el presente trabajo que tiene como tema estudiar la garantía

constitucional de “ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO”, se brindará información compleja
sobre dicho tema, y de la misma forma, se espera complementar el aprendizaje de los
estudiantes del décimo ciclo de la presente cátedra. A continuación se pasará a desarrollar:
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CONTENIDO

CAPITULO I

I. PROCESO DE CUMPLIMIENTO

1.1. Generalidades

Contenido y objeto:

Ya que el poder del Estado adquiere legitimidad a partir de la delegación del poder
y el mandato de la ciudadanía1 se entiende que la Administración Pública tiene como
finalidad servir al interés público2.

Sin embargo, a veces la actuación de los agentes estatales no se guía por este
precepto, por lo que se hace necesario el control judicial de los actos y omisiones de la
Administración en su interacción con los administrados.

En este orden de ideas, nuestra Constitución reconoce el proceso de cumplimiento,

que procede contra cualquier autoridad o funcionario para que cumpla una norma legal o
acto administrativo, cuando sea renuente a ello. De este modo, ante conductas omisivas,
actos pasivos o de inercia de los agentes públicos, el juez constitucional impone el
cumplimiento de los deberes omitidos3 ordenando que se ejecute el acto debido –o el
cumplimiento eficaz ante un acto aparente o defectuosamente realizado-, sin perjuicio de
la responsabilidad en que se incurra (artículo 200, inciso 6 de la Constitución Política;
artículos 2 y 66 del Código Procesal Constitucional).

1.2. Antecedentes:

El proceso de cumplimiento tiene sus orígenes en el derecho anglosajón4. En

Inglaterra puede encontrarse el writh of mandamus (mandato compulsivo o de ejecución)

1
ABAD YUPANQUI, Samuel; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge; EGUIGUREN PRAELI, Francisco; GARCÍA BELAUNDE,
Domingo; MONROY GÁLVEZ, Juan y ORÉ GUARDIA, Arsenio. Código Procesal Constitucional. Estudio
Introductorio, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico. Palestra, Lima, 2005.
2
ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Derecho Ambiental: Ambiente sano y desarrollo sostenible. Deberes y
Derechos. Proterra, Lima.
3
CARPIO MARCOS, Edgar. "La acción de cumplimiento", en: Derecho Procesal Constitucional. Susana
Castañeda Otsu (coordinadora). Jurista, Lima, 2003
4
CARPIO MARCOS, Edgar. "El proceso de cumplimiento. ¿Redimensionamiento o crónica de
una muerte anunciada?", en Actualidad Jurídica. Tomo 138, mayo del 2005. p. 141;
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que, según el viejo derecho inglés, "se expide por las cortes (…) a cualquier individuo o
entidad que tenga un cargo público, para que cumpla con sus funciones en caso de
pasarlas por alto". Esta institución luego pasó a Estado Unidos y está referida a la solicitud
que puede presentar todo ciudadano ante el órgano de justicia, a fin de que expida un
mandamiento dirigido a una autoridad para que ejecute un deber funcional que le fue
legalmente impuesto, aun cuando su ejecución no hubiere sido reglamentado.

En todo caso, sería de Colombia de donde hemos tomado esa institución, país que
la reconoció en su Constitución de 1991. Aunque con algunas diferencias con nuestro
proceso constitucional, tiene también por finalidad hace cumplir normas legales y actos
administrativos, y es conocida en primera instancia por el juez administrativo y en alzada
por el Tribunal Contencioso Administrativo. Además, como requisito de procedibilidad,
la ley que regula su funcionamiento establece que la acción de cumplimiento colombiana
no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Respecto al
requerimiento previo a la autoridad –que, como veremos, también se exige en nuestro
ordenamiento-, este requisito tiene una excepción, pues la Ley Nº 3935 indica que se podrá
prescindir de este cuando, por cumplirse a cabalidad, se produzca el inminente peligro de
sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, lo que deberá ser sustentado en la
demanda. Asimismo, señala que la solicitud podrá ser presentada en forma verbal cuando
el solicitante no sepa leer ni escribir, sea menor de edad o se encuentra en situación d
extrema urgencia.

1.3. Definición:

César Landa Arroyo6 define al Proceso de Cumplimiento como una Garantía

Constitucional que presupone fundamentalmente la vigencia de dos derechos
constitucionales objetivos: Primero, la constitucionalidad de los actos legislativos y
Segundo, la legalidad de los actos administrativos.

Edgar Carpio7 señala que la Acción de Cumplimiento es un proceso mediante el

cual los particulares pueden reparar agravios de ciertos derechos e intereses subjetivos

5
CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima, 2004.
6
LANDA ARROYO, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Palestra. Lima, 2004, p. 142. GARCÍA
TOMA, Víctor. Análisis sistemático de la Constitución Peruana de 1993. Fondo de Desarrollo Editorial de
la U. de Lima, Lima.
7
CARPIO MARCOS, Edgar. "El proceso de cumplimiento. ¿Redimensionamiento o crónica de
una muerte anunciada?", en Actualidad Jurídica. Tomo 138, mayo del 2005. p. 141;
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derivados del incumplimiento, por parte de las autoridades o funcionarios públicos, de

mandatos establecidos en normas con rango de ley o en actos administrativos.

1.4. Naturaleza:

Nuestro ordenamiento jurídico ha recogido esta institución desde la Carta de 1993,

denominándole "acción de cumplimiento" e incorporándolo como una "garantía
constitucional" con presencia autónoma respecto a los otros procesos constitucionales.

Tal consagración y su posterior desarrollo trajeron diversos cuestionamientos y

opiniones encontradas en la doctrina y jurisprudencia. Así, se sostuvo que la finalidad del
proceso de cumplimiento no es tutelar derechos (o bienes) constitucionales, sino el
acatamiento de obligaciones provenientes de normas legales o actos administrativos; por
ello, pese a que fue reconocido en la norma fundamental, no se trataría de un proceso
constitucional, sino de uno meramente "constitucionalizado" que, no obstante ser
reconocido en la Carta, no comparte los fines de los procesos constitucionales (garantizar
la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales).

Inclusive el propio Tribunal Constitucional dijo en su momento que "la acción de

cumplimiento es un "proceso constitucionalizado" que, prima facie, no tiene por objeto
la protección de un derecho constitucional, sino la de derechos legales y de orden
administrativo, mediante el control de la inacción administrativa". En el mismo sentido,
la comisión que elaboró el anteproyecto del Código Procesal Constitucional señaló que
dicho proceso fue incluido únicamente por su mención en la Carta Magna, pese a que
consideraban que la referida institución debía ser eliminada.

Asimismo, otro importante sector de la doctrina sustentó que si bien este proceso
busca la eficacia del cumplimiento de los actos legislativos, así como la legalidad de los
actos administrativos, esto en realidad constituía un auténtico derecho constitucional. En
tal sentido, se señaló que "la acción de cumplimiento es una garantía constitucional que
actúa sobre la base de dos derechos constitucionales objetivos: primero, la
constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, la legalidad de los actos
administrativos. Pero, no basta que una norma de rango legal o un acto administrativo
sean aprobados cumpliendo los requisitos formales de la norma y que, además, estén
conforme a las disposiciones sustantivas establecidas en la Constitución y en la ley, sino
que tengan vigencia. En este sentido, la acción de cumplimiento esencialmente busca
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asegurar, he aquí la novedad, la eficacia de las normas legales y los actos administrativos;
convirtiendo el cumplimento de normas legales y actos administrativos por parte de la
autoridad en un derecho fundamental de los ciudadanos".

Más allá de la polémica originada, lo cierto es que el Tribunal Constitucional ha

definido este asunto en la sentencia Expediente N° 0168-2005-PC/TC, y concluido que
el proceso de cumplimiento es un auténtico proceso constitucional, no solo por estar
reconocido en la Constitución, sino incluso porque protege un derecho fundamental no
enumerado. Así sostuvo que "el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del
derecho constitucional de asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos
administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una
norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso,
cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65 del Código Procesal
Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos
en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia de las normas
legales y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento".

1.5. Los fines del proceso constitucional de cumplimiento

El artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional establece

que dos son los fines esenciales de los procesos constitucionales: garantizar la primacía
de la Constitución y garantizar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.

Sobre ello, se ha afirmado que los procesos constitucionales en realidad tendrían

como auténtica finalidad tan solo "garantizar la primacía de la Constitución en el seno del
entero ordenamiento jurídico", pues la otra finalidad –tutelar los derechos
constitucionales- sería "una concreción de la primera, en la medida que garantizar la plena
vigencia de los derechos fundamentales significaría asegurar la primacía –sobre las
normas legales, infralegales y de toda actuación de cualquier ente público o privado- de
las normas de la Constitución, en este caso, de las normas que recogen los derechos
constitucionales".

Al respecto, dentro del "marco de la función de ordenación del Tribunal

Constitucional", el colegiado en pleno, intentando dar por zanjado el debate sobre la
naturaleza del proceso de cumplimiento (¿tutela o no derechos fundamentales?), llegó a
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la conclusión de que ambos fines de los procesos constitucionales se logran a través del
proceso de cumplimiento.

Efectivamente, esto se desprende de la sentencia recaída en el Expediente N°

0168-2005-PC/TC. El Tribunal Constitucional señaló en esta ocasión que "el respeto al
sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico (…) constituye uno de los valores
preeminentes de todo sistema democrático", y por ello "los poderes públicos y los
ciudadanos deben guiar su conducta por el Derecho". En tal sentido, el control de la
regularidad del sistema jurídico constituye "un principio constitucional básico en nuestro
ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos
legislativos y de los actos administrativos". Tal regularidad no se referirá solo a que las
normas de rango legal o los actos administrativos sean aprobados cumpliendo los
requisitos formales y sustantivos previstos en la Carta, sino que también se requiere que
sean eficaces.

Asimismo, dada la relevancia constitucional de la eficacia de las normas legales y

de los actos administrativos, y teniendo en cuenta los artículos 3, 43 y 45 de la
Constitución, el Tribunal Constitucional reconoció el derecho constitucional a "asegurar
y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos". En tal sentido el
proceso de cumplimiento satisface tanto la finalidad objetiva (supremacía constitucional)
como la subjetiva (tutela de derechos fundamentales) de los procesos constitucionales.

1.6. Características

a) Es una acción de garantía constitucional, porque implica un proceso

constitucional que ha de desarrollarse con sus propias particularidades y es de tal
importancia debido a que está facultada para defender el cumplimiento de la
legalidad y la efectividad de los actos administrativos.

b) Es de naturaleza procesal debido a que se encamina mediante un procedimiento

especial con sus etapas o estados correspondientes, dando intervención al
perjudicado para el cumplimiento de la legalidad y comprende a la autoridad
implicada que debe comparecer como demandado.

c) Es de cumplimiento sumario, ya que mientras no se dicta la ley específica de

desarrollo constitucional, el legislador ha dispuesto que se apliquen para su
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tramitación, en forma supletoria, las disposiciones pertinentes de las leyes, las

cuales tienen que ver con las acciones de hábeas corpus y amparo, en ambos casos
los procedimientos que se siguen son sumarios, siendo explicable la brevedad del
procedimiento, dada la importancia que se conceden a los derechos de los
ciudadanos y si bien en la acción de cumplimiento no se cautela directamente un
derecho constitucional, sí se le cautela indirectamente.

II. LEGISLACIÓN BÁSICA

2.1. Constitución Política de 1993

Artículos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y artículo 205.

Se consagra a la "acción de cumplimiento" como una "garantía constitucional",

asimismo, se señala que el Tribunal Constitucional es competente para conocer del
proceso de cumplimiento como última y definitiva instancia, tras lo cual solo queda
recurrir al sistema supranacional para buscar la protección de los derechos fundamentales.

2.2. Código Procesal Constitucional

Ley 29237: artículos I-IX del Título Preliminar; 1-24; 37-60; 66-74.

Regula los principios, reglas procesales y trámite del proceso de cumplimiento.

Contiene una parte general que es aplicable a todos los procesos de tutela de derechos,
las normas referidas al proceso de amparo que supletoriamente se extienden al
cumplimiento, así como disposiciones referidas específicamente a la tramitación de este
proceso.

2.3. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional,

Ley N° 28301 (publicada el 23 de julio de 2004).

2.4. Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional

Resolución Administrativa N° 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre del

2004).
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III. Estas normas desarrollan atribuciones del Tribunal Constitucional, y

su funcionamiento en la tramitación y resolución de los procesos

constitucionales.

3.1. Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo

Ley N° 26520: artículo 9, num. 2 (publicada el 08 de agosto de 1995).

Esta ley faculta a la Defensoría del Pueblo a iniciar proceso de cumplimiento para
la tutela de derechos constitucionales y fundamentales, los ciudadanos y de la comunidad.

IV. ÁMBITO DE PROTECCIÓN

El proceso de cumplimiento tiene como objeto ordenar que el funcionario o

autoridad pública renuente:

a) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

b) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una

resolución administrativa o dictar un reglamento.

Para exigir el cumplimiento de un deber funcional es necesario que haya al menos un

contenido exigible y un sujeto obligado, siendo que el contenido del deber exigido no
puede obedecer a la subjetividad del potencial demandado ni del demandante sino a
parámetros jurídicos objetivos.

Cuando exigimos el cumplimiento de una norma legal, nos referimos –de acuerdo con
el artículo 200, inciso 4 de la Constitución- a normas de rango de ley; es decir, leyes,
decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas
regionales de carácter general y ordenanzas municipales.

En el caso de la ejecución de un acto administrativo, téngase en cuenta que por el

artículo 1.1 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, son actos
administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de Derecho
Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En ese sentido, el Código
Procesal Constitucional requiere, para que se ordene el cumplimiento, que se trate de un
acto con calidad de firme, es decir que hayan vencido los plazos para interponer los
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recursos administrativos que procedan sobre él, con lo que quedaría confirmada su
eficacia.

De este modo, con este proceso se reaccione ante la pasividad de la autoridad, para
que ella misma deje su inactividad y se pronuncie expresamente cuando las normas
legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.

El Tribunal Constitucional, en su labor de ordenación a través de la jurisprudencia, ha

completado los requisitos necesarios que debe reunir la norma legal o el acto
administrativo, para que sean exigibles a través de este proceso constitucional (incisos 1
y 2 del artículo 66 del Código Procesal Constitucional).

Así, por ejemplo, en el fundamento 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional,

recaída en el expediente N° 0191-2003-AC/TC, el tribunal determinó que "(…) debe
tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y,
tratándose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones;
asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, es decir, susceptible de inferirse
indubitablemente de la ley o del acto administrativo que lo contiene y, (…) que se
encuentre vigente".

Asimismo, mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 0168-2005-PC/TC

(caso Maximiliano Villanueva Valverde) el Tribunal consideró que para la procedencia
del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o
autoridad pública, deberá tenerse en cuenta las características mínimas comunes del
mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisión de una
resolución o de un reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere. De este
modo señaló:

"Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la

orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento,
además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en
aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:

Ser un mandato vigente.

Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma

legal o del acto administrativo.

No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.

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Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

Ser incondicional.

Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su

satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

Adicionalmente, para el caso de cumplimiento de los actos administrativos, además

de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:

Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.

Permitir individualizar al beneficiario".

V. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

El Juez, al calificar la demanda, está facultado para declarar su improcedencia

liminar. Estas causales de improcedencia están establecidas en el Código Procesal
Constitucional, tanto las de carácter general como las específicas del proceso de
cumplimiento:

5.1. Causales de improcedencia de carácter general

De una lectura del artículo 1 del Código Procesal Constitucional, se desprende lo

siguiente:

5.1.1. La demanda será improcedente cuando, luego de presentada la demanda,

cesa la violación o la amenaza de violación del derecho constitucional, o

si la violación se ha convertido en irreparable

Por ejemplo, si la autoridad ha cesado en su renuencia a cumplir determinada norma legal

o ejecutar un acto administrativo). Sin embargo, cuando el juez constitucional lo
considere, y de acuerdo con el agravio producido, podrá declarar fundada la demanda
precisando los alcances de su decisión.

En aplicación a contario sensu del artículo 2 del código:

5.1.2. Se declarará improcedente la demanda cuando, tratándose de amenaza al

derecho invocado, esta no es ni cierta ni inminente.

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Es decir, cuando no hay datos objetivos sobre su ocurrencia y, por otro, no hay
datos objetivos de que vaya a ocurrir próximamente.

Asimismo, del artículo 5.1 del código se desprende que:

5.1.3. La demanda resultará improcedente si los hechos y el petitorio alegado

no se refieren al contenido constitucionalmente protegido del derecho

invocado

Pues todo proceso constitucional pretende proteger frente a una lesión o amenaza
a los derechos fundamentales; en el caso del proceso de cumplimiento –conforme a lo
anotado antes- la demanda deberá estar referida al derecho constitucional "a asegurar y
exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos". Cuando el proceso
planteado no busque tal finalidad, sino que se pretenda la protección de un aspecto no
protegido del derecho constitucional invocado, el juez deberá declarar la improcedencia
de la demanda.

El artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional señala que:

5.1.4. Es causal de improcedencia la existencia de otras vías procedimentales

específicas igualmente satisfactorias.

En el caso del proceso de cumplimento estas se refieren a otras vías para el

cumplimiento del deber legal o administrativo omitido. Así tenemos, por ejemplo, del
proceso contencioso-administrativo, en el que puede obtenerse que "se ordene a la
Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentra
obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme".

Esta causal consagra la subsidiariedad de los procesos constitucionales. En la

antigua legislación que regulaba los procesos constitucionales se mencionaba que estos
podían plantearse de manera "alternativa" u "optativa" a los procesos de la vía ordinaria;
sin embargo, si el actor decidía recurrir a esta ya no podía recurrir a la constitucional,
pues era causal de improcedencia que "el agraviado opte por recurrir a la vía judicial
ordinaria". Actualmente, los procesos constitucionales ya no son optativos (alternativos),
sino subsidiarios; es decir que solo proceden en el supuesto de que no existe una proceso
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judicial eficaz que el constitucional. Por eso podemos referirnos a una "excepcionalidad
por subsidiaridad".

En tal sentido, solo se podrá acudir al proceso de cumplimiento cuando se

demuestre que las otras vías ordinarias no son idóneas, satisfactorias o eficaces para la
satisfacción de la pretensión de la demanda por la necesidad de protección urgente, o por
situaciones especiales que han de ser analizadas caso por caso. Corresponde al
demandante demostrar que el proceso de cumplimiento es la vía idónea y eficaz para la
tutela solicitada.

Conforme al artículo 5.3 del Código Procesal Constitucional:

5.1.5. No procede la demanda cuando el agraviado ha recurrido previamente a

otro proceso judicial para pedir tutela de su derecho constitucional.

A diferencia de la anterior causal, que se refería a que no existiera otro proceso

que –en abstracto y para el caso concreto- sea igual o más protector que el de
cumplimiento, este caso supone que la demanda no procede si en realidad ya se inicio un
proceso judicial que persiga tutelar el cumplimiento de una norma legal o acto
administrativo. En cualquier caso, este proceso judicial debe perseguir el mismo
propósito que el proceso constitucional; es decir, regresar las cosas al estado anterior a la
vulneración alegada en el relato de los hechos contenidos en la demanda.

Vale anotar que lo prescrito en el artículo 5.4 –:

5.1.6. Exigencia de agotar las vías previas: No resulta pertinente para el

proceso de cumplimiento (ni para el de hábeas corpus).

En la antigua regulación contenido en la Ley Nº 26301 para la acción de

cumplimiento, se consideraba erróneamente como vía previa al requerimiento por
conducto notarial remitido a la autoridad pertinente. Sin embargo, ahora se ha
considerado llamar a este documento "requisito especial de la demanda", desprendiéndole
además de la formalidad notarial para ser válido. A parte de este requisito, no será
necesario agotar la vía administrativa que pueda existir.
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Si a la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o la ejecución del acto

lesivo o se ha convertido en irreparable, también estamos ante un motivo para declarar la
improcedencia de la demanda, en términos del artículo 5.5 del código.

Esta norma se justifica, pues al no existir una afectación vigente no habría un

derecho que proteger. A diferencia del supuesto contemplado por el segundo párrafo del
artículo I del Código Procesal Constitucional –que también refiere al cese de la agresión
o amenaza en un proceso en trámite- aquí el cese se produce antes que el agraviado recurra
al despacho del juez constitucional para presentar la demanda.

Finalmente, el artículo 5.10 debe ser leído en concordancia con el 70.8 del Código
Procesal Constitucional; en ese sentido, si la demanda se interpone vencido el plazo
legalmente establecido, que como veremos es de veinte días, deberá ser declarada
improcedente.

5.2. Causales de improcedencia de carácter específico al proceso de

cumplimiento

El artículo 70 del Código Procesal Constitucional contiene las disposiciones relativas a

los casos de improcedencia –en específico- para el proceso de cumplimiento, de modo
que este no procede en los siguientes supuestos:

5.2.1. Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial,

Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones.

5.2.2. Cuando se demanda al Congreso de la República para exigir la

aprobación o la insistencia de una ley.

5.2.3. Cuando se pretenda la protección de derechos que puedan ser

garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas

corpus.

5.2.4. Cuando se interpone la demanda con el único propósito de impugnar la

validez de un acto administrativo.

5.2.5. Cuando se demanda que las autoridades o funcionarios ejerzan potestades

expresamente calificadas como discrecionales por la ley.

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5.2.6. Cuando se incurre en los supuestos en los que debe iniciarse un proceso

competencial (en similar sentido tenemos al artículo 5.9 del Código).

5.2.7. Cuando no se cumplió con requerir previamente al demandado el

cumplimiento del deber legal o administrativo reclamado.

Este requisito especial de la demanda está previsto en el artículo 69 del código, y

consiste en pedir mediante documento de fecha cierta que se cumpla el deber omitido,
ante lo cual la Administración cuenta con diez días útiles para contestar. Tal posibilidad
permite a la Administración corregir su inacción o actuación defectuosa. De continuar
resistiéndose la autoridad a cumplir su deber legal o administrativo –sea por negación
expresa o por no contestar la solicitud de fecha cierta- el agraviado tiene expedito su
derecho a presentar la demanda de cumplimiento.

5.2.8. Cuando la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de prescripción

de sesenta días desde la fecha en que la autoridad o funcionario recibió

el requerimiento

Esto se justifica por el carácter excepcional y urgente de los procesos

constitucionales, de modo que si se precisa de tutela urgente, la norma considera que el
afectado acudirá prontamente buscando la protección de su derecho.

Asimismo, como sucede con todo plazo prescriptorio, su finalidad está

relacionada con la seguridad jurídica, pues es claro que al transcurrir el tiempo se generen
nuevas relaciones jurídicas, inclusive con terceros, cuyos intereses podrían verse
perjudicados pese a estar amparados por el principio de buena fe. Por ello, el Derecho no
puede mantener indefinidamente abierta la puerta del proceso constitucional,
estableciéndose esta causal de improcedencia.

Finalmente, podemos considerar como causal de improcedencia la aplicación a

contrario sensu del artículo 2 del Código Procesal Constitucional. Al respecto, puede
declararse la improcedencia cuando la demanda no esté dirigida a que se acate una norma
legal o se ejecute un acto administrativo.
 19

No obstante, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente el máximo tribunal ha

adecuado el proceso de cumplimiento convirtiéndolo en uno de amparo al considerar que
la demanda fue mal planteado con respecto al tipo de proceso.

5.3. Reglas de procedencia para el cumplimento contenidas en el precedente

vinculante:

La sentencia recaída en el Expediente Nº 00168-2005-PC/TC resolvió la demanda

de cumplimiento presentada por don Maximiliano Villanueva Valverde contra la Oficina
de Normalización (ONP), solicitando que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de
su pensión de jubilación conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 23908.

La relevancia de este proceso estuvo en que el Tribunal Constitucional estableció

como precedente vinculante los criterios de procedibilidad de las demandas de
cumplimiento y requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que
sean exigibles a través de este proceso, los que deben ser tomados en cuenta al momento
de presentar la demanda, pues de lo contrario será declarada su improcedencia.

Entonces, el Tribunal Constitucional consideró que par ala procedencia del

proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad
pública, deberá tenerse en cuenta las características mínimas comunes, y de no reunirse
tales características ni los requisitos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal
Constitucional la vía del proceso de cumplimiento no será idónea.

Así, conforme a la sentencia, para demandar el cumplimiento de una norma legal,

la ejecución de un acto administrativo o la emisión de una resolución, debe existir un
mandato (a) vigente, (b) cierto y claro, (c) que no esté sujeto a controversia compleja ni
a interpretaciones dispares, (d) de ineludible y obligatorio cumplimiento, y (e) que sea
incondicional (excepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional, siempre que
su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria).

a) El requisito de mandato vigente implica que a este proceso se acuda exigiendo el

cumplimiento de disposiciones legales o actos administrativos regulares y
permanentes en el tiempo, asimismo, que se trate de mandatos actuales cuya
vigencia no ha expirado.
 20

b) Que el mandato deba ser cierto y claro significa que este no debe ser deducido,
sino que debe fluir claramente de la norma legal o del acto administrativo cuyo
cumplimiento se exige y del que se beneficia el demandante. Por el contrario, si
se pretende exigir el cumplimiento de actos administrativos con prescripciones
indeterminadas, ambiguas, confusas o vagas la demanda deberá ser declarada
improcedente, pues el mejor lugar donde discutir el tema es el proceso ordinario,
donde pueden actuarse todos los medios de prueba que permitan conocer el
contenido preciso del mandato.

Asimismo, también estaríamos ante la ausencia de certeza y claridad si estamos ante

disposiciones muy generales, o que para su aplicación requieran interpretaciones
complejas.

c) Además, el mandato no debe estar sujeto a controversia ni a interpretaciones

dispares; ello quiere decir que no debe existir duda sobre el sentido del mandato
que aún esté pendiente de resolverse. Asimismo, no se admite que sobre el
mandato recaigan interpretaciones contradictorias o incompatibles por parte de
diversas autoridades competentes, o incluso de una misma entidad.

Al respecto, en el caso del Expediente Nº 02864-2004-AC/TC, en que se solicitaba el

cumplimiento de un acuerdo de concejo municipal, se estableció aprobar la incorporación
de un predio al área de expansión urbano principal. En este proceso existían opiniones
dispares –y, por lo tanto, controversia- en relación con la incorporación del predio, pues,
el Inrena y el CONAM discrepan respecto a si requería de la opinión técnica de la primera
de las instituciones. Al existir una evidente controversia respecto de los hechos que
impedían cumplir con el acuerdo municipal, esto no podía ser dilucidado en dicho proceso
de cumplimiento siendo que la demanda fue declarada improcedente.

d) Que el mandato sea de ineludible y de obligatorio cumplimiento, se refiere al

hecho de que la norma legal o el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige,
tenga la virtualidad suficiente para constituirse en mandamus para la autoridad o
funcionario público y, por ende, poder ser exigible a través del proceso de
cumplimiento debido a su validez legal.

e) La referencia a que el mandato debe ser incondicional, o que tratándose de uno

condicional su satisfacción no sea compleja ni requiera de actuación probatoria,
 21

implica que la ejecución del mandato requiere prima facie no estar sometido a
condiciones, o sea a la ocurrencia de acontecimientos futuros o inciertos que
hagan depender de estos el cumplimiento del mandato. Sin embargo, podría
admitirse la existencia de una condición, siempre que su satisfacción no sea
dificultosa y no requiera de actividad probatoria.

Así, cuando la condición a cumplirse sea de simple cumplimiento y no requiera pasar

por una estación probatoria –de la que carecen los procesos constitucionales- se podrá
acceder a esta vía procesal.

Por ejemplo, tenemos el caso resuelto en el Expediente N° 05735-2006-PC/TC, en el

que se analizó el "mandato condicional" previsto en el Reglamento de la Ley del
Profesorado para conceder licencia sindical con goce de remuneraciones, y que consistía
en probar la condición de dirigente sindical. A consideración del Tribunal Constitucional
esta condición de que se acredite el estatus de dirigente sindical era única y simple (por
lo tanto, no compleja ni que requería de actuación probatoria), lo que fue acreditado con
los documentos adjuntados al escrito de demanda, declarándose fundada la demanda.

De otra parte, también en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el

Expediente N° 00168-2005-PC/TC, el Tribunal indicó que, para el caso del cumplimiento
de actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados se
deberá (f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y (g) permitir
individualizar al beneficiario.

Ambos requisitos van dirigidos a delimitar el derecho y al beneficiario de este; el acto

administrativo debe ser lo suficientemente claro en lo que dispone, en razón del carácter
sumario y de actividad probatoria mínima que poseen los procesos constitucionales. Claro
está, si al funcionario público no le está permitido ningún tipo de discrecionalidad, es
lógico que el acto administrativo deba contener un mandamus con derechos y
beneficiarios totalmente identificados, por lo que comprobada la renuencia y las pautas
antes descritas pueden ampararse la demanda de cumplimiento.
 22

VI. LEGITIMIDAD PROCESAL

6.1. Legitimidad para obrar activa:

Cuando exija el cumplimiento de un mandato originado en una norma con rango

de ley o por un reglamento, es decir, cuando se trate de una norma de carácter general,
cualquier persona está legitimada para interponer la demanda.

Por otro lado, si la pretensión es que se cumpla con un acto administrativo, solo
podrá interponer la demanda quien haya sido el directamente afectado o quien, en todo
caso, invoque interés para que se cumpla con el deber omitido (artículo 67 del Código
Procesal Constitucional). Además el afectado puede comparecer en el proceso por medio
de representación procesal, que no requiere de ser inscrita (artículo 39).

6.1.1. Representación Procesal:

Para la presentación de la demanda el afectado puede comparecer por medio de

representante procesal, no siendo necesaria la inscripción del acto de apoderamiento
otorgado.

Siguiendo los parámetros del Código Procesal Civil (artículo 72), para que tenga
validez el poder para litigar, este podría ser otorgado por escriturapública (sin necesidad
de inscribirlo en registros públicos) o por poder mediante acta ante el juez que conoce el
proceso constitucional.

Sin embargo, apartándose de este razonamiento y teniendo en cuenta la previsión

del Título II, Capítulo IV d e la Ley del Notario, referente a "Los Poderes", se puede
entender que, además de las clases de poder autorizadas por el Código Procesal Civil,
valdría también la representación procesal por poder fuera de registro, y por poder
contenido en documento con firma legalizada[24]De lo contrario, si solo nos ciñéramos
a lo previsto en el código corremos el riesgo "convertir los requisitos procesales de
legitimación en un ritualismo excesivo a tal grado y en tal magnitud que termine por
enervar los efectos de protección que caracterizan a todo proceso constitucional, (lo que)
simplemente es inadmisible2 (Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el
Expediente N° 1956-2004-AA/TC, f.j. 2); más aún, si cuando en un proceso
constitucional se presente una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse
 23

concluido, el juez y el Tribunal Constitucional deben declarar su continuación (artículo

III del Título Preliminar).

Para el caso de personas que no residen en el Perú, la demanda será formulada por
representante acreditado. El Código Procesal Constitucional expresamente señala que
bastará que el poder esté registrado ante el Cónsul del Perú en la ciudad del extranjero
que corresponda y que se legalice la firma del cónsul ante el Ministerio Público de
Relaciones Exteriores, no siendo necesaria su inscripción en Registros Públicos.

6.1.2. Procuración Oficiosa:

Esta figura aparece ante la necesidad de tutela urgentísima. El procurador Oficioso

viene a ser un apoderado sin que exista poder; así, cualquier persona puede interponer la
demanda y comparecer en nombre del afectado si es que este se encuentra imposibilitado
par ello y no tiene un representante procesal o un apoderado judicial, ya sea porque sufre
constantes atentados contra la libertad individual, por razones de fundado temor o
amenaza, ante un situación de inminente peligro o en general, por cualquier otra causa
análoga.

Asimismo, se trata de una situación temporal, pues para que los actos procesales
de este gestor procesal tengan validez, deberá ratificarse la demanda y la actividad
procesal realizada por el procurador oficioso una vez que el impedimento sea removido
y que el afectado se halle en posibilidad de comparecer ante el proceso. De lo contrario,
deberá declararse la conclusión del proceso.

6.1.3. Patrocinio de Intereses Difusos:

Cuando se trata de la defensa de derechos con intereses difuso o colectivos,

estamos ante una legitimación activa para obrar amplia, pues a diferencia de lo que sucede
en los procesos civiles (que contemplan solo la legitimación restringida), en los procesos
constitucionales la legitimación corresponde a cualquier persona, señalando además el
Código Procesal Constitucional, en su artículo 67, que la Defensoría del Pueblo también
está legitimada para interponer la demanda de cumplimiento en estos casos, según las
atribuciones contenidas en el artículo 161 de la Constitución y su Ley Orgánica.

Además, el artículo 82 del Código Procesal Civil puede ayudarnos a establecer

algunas precisiones, pues explica que "el interés difuso es aquel cuya titularidad
 24

corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable

valor patrimonial, tales como el medioambiente o el patrimonio cultural o histórico o del
consumidor".

De este modo, los intereses difusos son diferenciados de los intereses individuales
(que atañen directamente a una persona determinada) y, a su vez, diferenciados de los
intereses colectivos que corresponden a un conjunto determinado de personas (como los
sindicatos de trabajadores o los pueblos indígenas).

6.1.4. Representación Judicial por Abogado:

Las partes pueden otorgar facultades generales de representación al abogado

patrocinante. Siguiendo el artículo 80 del Código Procesal Civil (de aplicación
supletoria), en el escrito de demanda el interesado o su representante pueden otorgar o
delegar al abogado las facultades generales de representación a que se refiere el artículo
74 del mismo Código. En estos casos no se requiere observar las formalidades del artículo
72 pero sí que se designe el domicilio personal del representado y su declaración de estar
instruido de la representación o delegación que otorga y de sus alcances.

Por su parte, el artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial considera
implícitas las facultades de representación del abogado, aun cuando su cliente no se las
haya otorgado expresamente, de ese modo en los procesos, sin necesidad de la
intervención de su patrocinado, el excepción de aquellos para los que se requiere poder
especial con arreglo a ley. En esa lógica, también se señala que el abogado no requiere de
su cliente según se tiene de la disposición autoritativa contenida en el mismo artículo.

6.2. Legitimidad para obrar pasiva:

Viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar y se refiere al demandado; es

decir, la autoridad o funcionario de la Administración Pública a quien se le imputa la
renuencia a dar cumplimiento de una norma legal o ejecutar un acto administrativo firme,
o a quien se le solicita pronunciarse expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento. Es decir, es el titular del
deber a ser cumplido.

En ese sentido, la demanda de cumplimiento se interpone en principio contra la

autoridad o funcionario a quien corresponda ejecutar este deber. Si el demandado no es
 25

la persona obligada a cumplir el deber omitido, entonces deberá informarlo al juez

indicando qué autoridad es la obligada a cumplir el mandato legal o administrativo. De
mediar duda sobre el sujeto obligado el proceso continuará, emplazándose a quien
conforme con el ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con lo ordenado
(artículo 68 del Código Procesal Constitucional).

6.2.1. La Defensa del Estado:

El procurador público ejercita la representación y defensa en los procesos del

sector al que pertenece, o de la entidad dependiente de dicho sector. Actúa en calidad de
demandante, demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar
confesión en juicio en representación del sector o ministerio, y convenir en la demanda,
desistirse de ella o transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda
relaciones de coordinación y cooperación con el Consejo de Defensa Judicial del Estado
y da cuenta del estado de los procesos y acciones judiciales en defensa de sus derechos e
intereses, rindiendo anualmente un informe de su gestión.

Conforme al artículo 7 del Código Procesal Constitucional, la defensa del Estado

o de cualquier funcionario o servidor público la asume el procurador público que
corresponda, o el representante legal que el funcionario o servidor designe sin perjuicio
de la intervención del procurador público.

Se debe emplazar con la demanda al funcionario o autoridad para que pueda

intervenir en el proceso, aunque este no se llegue a apersonar; asimismo, se le debe
notificar con la resolución que pone fin a la instancia. Del mismo modo, debe emplazarse
con la demanda y notificarse con la resolución que pone fin a la instancia a la propia
entidad estatal para que pueda intervenir en el proceso; sin embargo, la no participación
de cualquiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento.

Este m ismo artículo faculta al procurador público para que, antes de que el
proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga en conocimiento del
titular de la entidad su opinión profesional motivada cuando considere que sí se afecta el
derecho constitucional invocado en el petitorio contenido en la demanda.

De otro lado, si es que el demandante tomara conocimiento antes o durante el

proceso que a quien pretende demandar ya no ocupa el cargo que desempeñaba, puede
solicitar al juez que este no sea emplazado con la demanda.
 26

Por cierto, cabe tener en cuenta que se derogó el segundo párrafo del referido
artículo 7 establecía que las instituciones públicas con rango constitucional podían actuar
directamente, sin la intervención del procurador público. Este párrafo también
contemplaba la posibilidad que las entidades con personería jurídica propia actúen
directamente.

6.2.2. Competencia del Juez e Impedimentos

Si bien los jueces cuentan con jurisdicción –esto es, con la potestad delegada por
el Estado para conocer y resolver conflictos-, no todos los órganos jurisdiccionales son
competentes para conocer cualquier asunto.

Al respecto, se conoce a la competencia como la aptitud del juzgador para conocer

de un determinado asunto y que nace de la ley. Así, el artículo 51 del Código Procesal
Constitucional señala qué juez es competente para conocer de la demanda de amparo (y
en aplicación supletoria, la de cumplimiento).

En el caso de un proceso de cumplimiento contra un funcionario o autoridad

pública renuente la competencia está dada:

 Por el grado: el juez de primera instancia.

 Por la materia: el juez especializado en lo civil.

 Por el territorio: queda a elección del demandante, pues la ley designa igual
competencia al juez especializado en lo civil de turno:

- Del lugar donde se afectó el derecho.

- Del lugar donde tiene su domicilio el afectado.
- Del lugar donde domicilia el autor de la infracción.

El juez debe abstenerse de conocer el proceso cuando concurran las causales de

impedimento contenidas en el artículo 305 del Código Procesal Civil, con la finalidad de
asegurar una decisión imparcial y fundada en Derecho.

Se incurre en causales de impedimento para dirigir un proceso si el juez:

 Ha sido parte anteriormente en este.

 27

 Él o su cónyuge o concubino tiene parentesco dentro del cuarto grado de

consanguinidad, segundo de afinidad o de adopción con alguna de las partes o con
su representante o apoderado o con un abogado que interviene en el proceso (este
impedimento se verifica cuando el abogado ya estaba ejerciendo el patrocinio de
la causa. Está prohibido al abogado asumir una defensa que provoque el
impedimento del juez).

 Él o su cónyuge o concubino tiene el cargo de tutor o curador de cualquiera de las

partes.

 Ha recibido él o su cónyuge o concubino, beneficios, dádivas de alguna de las

partes antes o después de empezado el proceso, aunque ellos sean de escaso valor.

 Ha conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya realizado únicamente

actos procesales de mero trámite.

Si se presenta una de estas causales el juez deberá declarar su impedimento. Si

intencionalmente no se abstiene –o lo hace cuando no concurre una de ellas- incurrirá en
responsabilidad disciplinaria y penal.

Por otro lado, la figura de la recusación no se admite para los procesos

constitucionales. Esta facultad de la que gozan el demandante y el demandado para
solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la causa debido a que peligra su
objetividad, no está permitida en este tipo de procesos en consideración a que "es un
proceso especialmente sumario y pensado para la pronta y eficaz defensa de los derechos
constitucionales, no se permite la recusación del juez, debido a las dilataciones que su
permisión podría generar"

VII. TRÁMITE DEL PROCESO

De conformidad con el artículo 74 del Código Procesal Constitucional, el

procedimiento aplicable al proceso de cumplimiento será el mismo que el previsto para
el de amparo, en lo que sea aplicable, por lo que el juez puede adaptar dicho
procedimiento a las circunstancias del caso.
 28

7.1. Trámite de primera instancia:

7.1.1. Postulación de la demanda (artículo 42 del Código Procesal

Constitucional)

La demanda de cumplimiento se presentará por escrito y contendrá:

- La designación del juez ante quien se interpone. Con ello el demandante señala
quién considera que es el juez competente para conocer la causal.

- El nombre, identidad y domicilio procesal del demandante. Esto marcará los

límites subjetivos del proceso.

- El nombre y domicilio del demandado (sin perjuicio de lo previsto sobre la

representación procesal del Estado –artículo 7 del Código Procesal
Constitucional- sobre el emplazamiento al procurador público, y a la entidad o al
servidor o funcionario demandado).

- La relación numerada de los hechos que hayan producido, o estén en vías de

producir la agresión.

- Cuál es el deber cuyo cumplimiento se exige en función de una norma legal o acto
administrativo (artículo 2 del Código Procesal Constitucional).

- Los derechos que se consideran amenazados o violados, pues a través del proceso
de cumplimiento puede lograrse indirectamente la protección de otros derechos
fundamentales (como, por ejemplo, el derecho a la salud); pero siempre que el
acto lesivo provenga de la renuencia de la Administración de acatar un mandato
originado en una norma legal o de un acto administrativo.

- El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide.

- La firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del

abogado.
 29

El proceso de cumplimiento, como todo proceso constitucional, debe ser tramitado

con preferencia en relación con los demás procesos judiciales que tenga a su cargo el juez
competente. Por ello, la tramitación debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad,
y en ningún caso la presentación de la demanda podrá ser rechazada por el personal
administrativo del juzgado o sala correspondiente (artículos 13 y 42 del Código Procesal
Constitucional).

En el Código Procesal Constitucional no se menciona expresamente que los hechos

relatados en la demanda deban ir acreditados con las pruebas correspondientes. Sobre ello
y los anexos que deban adjuntarse al escrito de demanda, debe tenerse en cuenta lo
previsto en el artículo 425 del Código Procesal Civil y, de ese modo, acompañar con el
escrito de demanda los documentos probatorios que tuviese en su poder el demandante
destinados a sustentar su petitorio, pues en los procesos constitucionales no existe etapa
probatoria. Asimismo debe adjuntarse la copia legible del documento de identidad del
demandante y, en su caso, la de su representante, apoderado o procurador oficioso, así
como el poder para demandar o representar.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que los procesos constitucionales se encuentran

exonerados del pago de tasas judiciales.

7.1.2. Plazo para interponer la demanda (artículos 69 y 70.8 del Código

Procesal Constitucional).

La demanda de cumplimiento debe ser interpuesta antes de que transcurran

sesenta (60) días hábiles contados desde la fecha de recepción del documento de fecha
cierta, en el que se reclama el cumplimiento del deber legal o administrativo[31]

7.1.2.1. Plazo de prescripción

El artículo 44 del Código Procesal Constitucional regula el plazo para la

interposición de la demanda. Aquí puede verse cómo, por el paso del tiempo, se pierde la
posibilidad de ejercer el derecho de acción, sin que ello signifique que se afecte o se
extinga el derecho que se pretendía proteger mediante el proceso constitucional. En la
anterior legislación se le llamaba erróneamente "plazo de caducidad", pues confundía
ambos términos.
 30

Estando claros que se trata de un plazo de prescripción y no de caducidad, téngase

en cuenta que la demanda de cumplimiento debe ser interpuesta a los 60 días hábiles de
haberse producido la afectación, siempre que el afectado hubiese tenido conocimiento del
acto lesivo y se hubiese hallado en posibilidad de interponer la demanda. De lo contrario,
se debe computar el plazo desde el momento de la remoción del impedimento.

Para el cómputo del plazo se observarán las siguientes reglas:

a) El plazo se computa desde el momento en que se produce la omisión del deber,

aun cuando la orden respectiva haya sido dictada con anterioridad.

b) Si la omisión del deber y la orden que la ampara son ejecutados simultáneamente,

el cómputo del plazo se inicia en dicho momento.

c) Si los actos constituyen la omisión del deber son continuados, el plazo se computa
desde la fecha en que haya cesado totalmente su ejecución.

d) La amenaza de ejecución de un acto lesivo no da inicio al cómputo del plazo. Solo

la omisión del deber se produce se deberá empezar a contar el plazo.

7.1.3. Ausencia de la etapa probatoria (artículos 9 y 14 del Código Procesal

Constitucional)

Es conocido que los procesos constitucionales carecen de etapa probatoria, como

se señala expresamente en el artículo 9 del Código Procesal Constitucional. No obstante
ello, es claro que debe existir un modo para que el juez constitucional verifique las
afirmaciones de las partes para resolver, valorando las pruebas ofrecidas.

En actuación a los principios procesales y a la especial urgencia con que deben

ser atendidos este tipo de procesos, si bien no existe una etapa probatoria propiamente
dicha, puede acompañarse con la demanda medios probatorios que sustenten la
pretensión, siendo procedentes los medios probatorios que no requieran de actuación. Es
más, el código contempla la posibilidad de que se realice la actuación de pruebas,
teniéndose presente que se refiere solamente a aquellas que el juez considere
indispensables y que no afecten la duración del proceso. Con ello, la excepcional
actuación probatoria en el proceso de cumplimiento estará sometida a la discrecionalidad
del juzgado, eximiéndose de la obligación de notificar de esta a las partes.
 31

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la resolución del Expediente N° 05118-

2006-PC/TC revocó el auto que declaraba el rechaza liminar de la demanda, al considerar
que la ausencia de una etapa probatoria en el proceso de cumplimiento no constituye una
causal de impocedencia de la demanda prevista en el artículo 70 del Código Procesal
Constitucional, por lo que no cabía rechazarla in limine, toda vez que a su parecer en
autos obraban suficientes elementos de juicio que permitirían emitir un pronunciamiento
sobre el fondo de la controversia.

Por otro lado, si se desea incorporar nuevos medios probatorios luego de presentada la
demanda, el juez podrá admitirlos siempre que acrediten hechos trascendentes para el
proceso y que hayan ocurrido con posterioridad a la interposición de la demanda; y,
siguiendo el mismo razonamiento ya descrito, que no requieran actuación,
incorporándolos al proceso principal o al procedimiento cautelar, si fuese el caso. En este
caso, la admisión de nuevos medios de pruebas por parte del juez sí deberán ser
notificadas a la contraparte antes de que se emita la resolución que pone fin al grado.

7.1.4. Desistimiento (artículos 49 y 71 del Código Procesal Constitucional)

Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando hablamos de

desistimiento en un proceso constitucional nos referimos en general a la conducta del
demandante dirigida a renunciar a su pretensión; y cuando se trata de un proceso de
cumplimiento el desistimiento se refiere al cumplimiento de un acto administrativo de
carácter particular.

Este acto voluntario del demandante no necesita de la conformidad del

demandado. Sin embargo, el juez constitucional debe vigilar que no existan derechos
conexos de carácter indisponible, pudiendo haber desistimiento solo en aquellas causas
en las que el demandante tenga facultad de libre disposición, según se lee del cuarto
párrafo del artículo III del Código adjetivo y que se sustenta en la Constitución Política
del Perú, interpretada a la luz del artículo V del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional.

El código no limita la oportunidad para desistirse de la pretensión, que puede

hacerse incluso cuando la causa llegue al Tribunal Constitucional (pero antes de que ese
colegiado emita sentencia). El desistimiento no se presume, por lo que debe ser
 32

manifestado por escrito y con firma legalizada ante el auxiliar jurisdiccional encargado,
para provocar los efectos de una demanda infundada con calidad de cosa juzgada.

De haber solamente un desistimiento parcial de la pretensión, ya sea cuando se

trate de acumulación objetiva o cuando se trate de una acumulación subjetiva activa, el
proceso continuará respecto del resto de pretensiones, o respecto a los actos sobre los que
no se haya desistido.

7.1.5. Rechazo liminar o improcedencia liminar (artículo 47 del Código

Procesal Constitucional:

Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el personal

administrativo del juzgado, el código obliga a los jueces a calificar liminarmente la
demanda, es decir, verificar que se cumplan con los requisitos de forma (de lo contrario
declarará su inadmisibilidad) o de fondo (que ante su incumplimiento deviene la
improcedencia).

Si al calificar la demanda el juez considera que esta resulta manifiestamente

improcedente, lo declarará así expresando los fundamentos de su decisión. También
podrá hacerlo en los casos previstos en el artículo 5 del Código Procesal Constitucional.

En cambio, si declara inadmisible la demanda, concederá al demandante tres días

para que subsane la omisión o el defecto, bajo apercibimiento de archivar el expediente.
Esta resolución es apelable.

7.1.6. Acumulación y litisconsorcio:

7.1.6.1. Acumulación subjetiva de oficio:

El artículo 43 del Código Procesal Constitucional indica que, cuando de la

demanda apareciera al necesidad de comprender a terceros que no han sido emplazados,
el juez podrá integrar la relación procesal emplazando a otras personas, si de la demanda
o de la contestación de la demanda aparece evidente que la decisión a recaer en el proceso
los va a afectar.

En este caso, la facultad de acumular resulta ser una discrecionalidad delegada al

juez, lo que no impide que la parte haga un pedido de acumulación sometido al análisis y
evaluación de la judicatura.
 33

7.1.6.2. Acumulación de procesos:

Esto se refiere a la tramitación de dos o más procesos que han sido iniciados por
separado. La orden de acumulación puede ser a pedido de parte o de oficio, con la
finalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccionales contradictorios.

El artículo 50 del Código Procesal Constitucional prescribe que cuando un mismo

acto, hecho, omisión o amenaza afecte a una pluralidad de personas que han ejercido
separadamente su derecho de acción, el juez que hubiese prevenido, a pedido de parte o
de oficio, podrá ordenar la acumulación de los procesos.

El juez ordena o desestima la acumulación de proceso mediante resolución. Este

auto –que concede o deniega la acumulación- no podrá ser impugnado en ningún caso.

7.1.6.3. Litisconsorcio facultativo:

Aquí también estamos ante una acumulación subjetiva, pero a pedido de la parte
interesada; en tal sentido, acudir o no es decisión del interesado, situación que no enerva
ni el proceso ni su resultado. El artículo 54 del Código Procesal Constitucional establece
que si un tercero tuviere interés jurídicamente relevante en el resultado de un proceso
pude apersonarse solicitando se le incorpore a este como litisconsorte facultativo. De
admitirse su solicitud se le declara litisconsorte facultativo y se le notifica con la demanda.

Si el proceso se encuentra en segunda grado, dicha solicitud se presentará ante el

juez superior. El litisconsorte ingresa al proceso en el estado en que se encuentra.

Así como la resolución que admite o deniega la acumulación de los procesos es

inimpugnable, la resolución que admite o deniega al litisconsorte también es
inimpugnable.

7.1.7. Aplicación supletoria de normas (artículos 74 y IX del Títulos Preliminar

del Código Procesal Constitucional)

En el ordenamiento jurídico peruano la aplicación supletoria de normas se da

generalmente por indicación expresa de la ley, este es el caso del proceso de
cumplimiento, pues el Código Procesal Constitucional ha establecido que su
procedimiento será el mismo que el previsto para el proceso de amparo cuando existan
vacíos en su regulación específica, pudiendo el juez adaptar dicho procedimiento a las
circunstancias del caso.
 34

No está de más recordar que el Código Procesal Constitucional utiliza también

esta herramienta jurídica en el artículo IX de su Título Preliminar, señalando que, en caso
de vacío de defecto de dicho cuerpo normativo será de aplicación supletoria los códigos
procesales afines a la materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los
procesos constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo.

Además, haciendo referencia a la integración, el código señala que en defecto de

las normas supletorias ya indicadas, el juez podrá recurrir a la jurisprudencia, a los
principios generales del Derecho Procesal y a la doctrina.

7.1.8. Medidas cautelares (artículo 15 del Código Procesal Constitucional)

Una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmente los efectos
de la decisión jurisdiccional definitiva y la neutralización de los perjuicios irreparables
que podrían ocasionarse durante el proceso. Teniendo en cuenta esto, el TC ha señalado
que la tutela cautelar se constituye en una manifestación implícita del derecho al debido
proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 3 de la Constitución. Con ello, se llega a a
afirmar que la medida cautelar tiene una "finalidad constitucional" al concluir que no
existiría ni debido proceso, ni Estado Constitucional de Derecho, ni democracia, si una
vez resuelto un caso por la autoridad judicial, resultase imposible el cumplimiento la
decisión adoptada por esta, dado que existen procesos que por duración, aunque
tramitados dentro de los respectivos plazos pueden constituir un serio peligro para
eficacia del derecho; parafraseando a Calamandrei, señala que se trata de un
"instrumento del instrumento".

Un aspecto aún no considerado respecto a las medidas cautelares en el proceso

constitucional es el referido a la contracautela, pues en opinión del jurista César Landa,
la tutela cautelar debe otorgarse siempre que la demanda se haya interpuesto, "para evitar
que se cause un daño, satisfacer una necesidad urgente o evitar perjuicios", pero agrega
que esta debe concederse con fianzas patrimoniales de modo que se disuada los recursos
obstruccionistas de la justicia constitucional importante aporte a la praxis pues como se
sabe en los procesos constitucionales no es común concederse una medida cautelar
solicitándose una caución al solicitante, la cual tiene como finalidad asegurar al afectado
con la medida de pago por los daños que pueda causar la ejecución de la medida cautelar
si fuese el caso.
 35

En la STC recaída en el Expediente N° 00023-2005-AI/TC podemos encontrar

algunas referencias a esta herramienta jurídica, que es importante analizarlas:

El colegiado constitucional señala que, si bien no es posible que en abstracto se

establezca un único plazo a partir del cual la concesión de la medida cautelar pueda
reputarse irrazonable, es necesario que los jueces que conozcan de ellas se ajusten a los
plazos y a las actuaciones previstas en el artículo 15 del Código Procesal Constitucional.
Así, es deber del juez constitucional dotar de la prioridad debida y actuar con una
diligencia especial en la tramitación de los pedidos cautelares que conozca. De no tenerse
presente ello, una medida que debería ser concebida como cautelar y excepcional, en el
marco de procesos de tutela de urgencia, se convertiría en un instrumento inoperante,
resquebrajando la capacidad de respuesta de la jurisdicción constitucional frente a los
actos violatorios de derechos fundamentales que provienen de las autoridades públicas, y
mellando el propio principio-derecho de dignidad humana, consagrado en el artículo 1 de
la Constitución Política del Perú.

Sin embargo, estos deberes impuestos al juez constitucional se corresponden con

la valoración de la actividad procesal de los actores en procesos de tutela de amparo,
hábeas data y cumplimiento. Aquí el TC hace una precisión importante, pues pide al juez
constitucional que distinga el uso regular de los medios procesales que la ley prevé –como
la medida cautelar- y el uso abusivo de derecho (artículo 103 de la Constitución), como
signo inequívoco de mala fe y, consecuentemente, recurso repudiado por el orden
constitucional.

Se rescata la idea que "la práctica del derecho no debe estar orientada
intencionalmente (a) pedidos de medidas que, desde su origen y de manera manifiesta,
están condenados a la desestimación, o las constantes y premeditadas faltas a la verdad
que desvíen el adecuado trámite en la búsqueda de la verdad constitucional (de carácter
material), que es inherente a todo proceso constitucional. Es pertinente tener presente que
si bien toda parte actora goza del derecho fundamental al debido proceso y la posibilidad
de recurrir a la tutela cautelar, ello no le autoriza para que mediante actos positivos se
desvié el camino de la jurisdicción constitucional en la realización de los fines que le son
propios".

En ese sentido, continúa la mencionada sentencia, al pedirse una medida cautelar,

no podrán alegarse hechos contrarios a al realidad, para fines claramente ilegales o con
 36

propósitos fraudulentos, porque ello resulta ser expresión de deslealtad constitucional,

que termina por afectar el "programa" constitucional que ha de ser respetado y realizado
no solo por los funcionarios públicos de los gobiernos regionales y locales, sino también
por los particulares (artículo 38 de la Constitución).

a) Presupuestos de la medida cautelar:

Si bien este instituto proviene de la Teoría General del Proceso el TC señala que
cuando se trata de procesos constitucionales la tutela cautelar debe ser leída a partir de la
Constitución, pues de lo contrario estaríamos ante una medida cautelar vacía de contenido
constitucional sustantivo, propia de un modelo de estado de Derecho formalista y
ritualista, donde el legislador regulaba los procesos de forma abstracta, valorativa y
neutral frente a la Constitución. Por lo tanto, cuando se trate de presupuestos que debe
contener toda medida cautelar dictada en un proceso constitucional debe tenerse en cuenta
lo siguiente.

- Apariencias de buen derecho constitucional:

El juez debe realizar un juicio de apariencia de verdad (verosimilitud) sobre lo que

se reclama en sede constitucional, lo que no quiere decir que la pretensión sea
probablemente estimada (juicio subjetivo), sino a que la misma pueda serlo (juicio
objetivo). No se trata de ofrecer pruebas irrefutables sobre la existencia del derecho
invocado, sino que se debe acompañar los documentos necesarios que generen en el juez
la "apariencia razonable" de que la demanda –muy probablemente- será declarada
fundada.

- Peligro en la demora:

Este presupuesto se refiere al peligro que, por el tiempo que demora el proceso,
se pueda producir "un daño constitucional" si la medida cautelar no fuera concedida, de
modo que suceda que la sentencia adoptada al final del proceso carezca de efectividad.

Respecto al peligro en la demora, el TC –citando a Calamandrei hace el distingo

entre peligro de infructuosidad y peligro de tardanza de la providencia principal.

En ese sentido, el peligro de infructuosidad se refiere al peligro de que se pierdan

los medios para poder satisfacer el derecho invocado, porque al momento en que debe
cumplirse la sentencia el derecho ya no existe, es decir, busca prevenir que la actuación
de la sentencia devenga en imposible.
 37

Mientras que el peligro de tardividad o de tardanza, debe entenderse como el

peligro respecto a que la duración misma del proceso sea el origen del daño del derecho,
estando frente un daño irreversible si esperamos hasta la sentencia final.

- Adecuación:

Respecto a este presupuesto, el TC exige que el juzgador deba adecuar la medida

cautelar solicitada a aquello que se pretende asegurar (la eficacia de la pretensión),
debiendo dictar la medida que de menor modo afecte los bienes o derechos de la parte
demandada o, en todo caso, dictar la medida que resulte proporcional con el fin que se
persigue.

b) Los límites de la medida cautelar:

El Tribunal Constitucional es cauto y –recurriendo a la doctrina y a la jurisprudencia

comparada- establece límites a la tutela cautelar, señalando que si bien estamos ante un
posible perjuicio del demandante se debe tener como límites:

Que de la suspensión se siga una perturbación grave de los intereses generales y de

los bienes constitucionales de carácter objetivo, como lo constituye la gobernabilidad y
el afianzamiento de las competencias de los gobiernos locales y regionales.

Que produzca una perturbación grave de los derechos fundamentales o libertades

públicas de terceros.

c) El procedimiento cautelar:

Según lo dispuesto por el artículo 15 del Código Procesal Constitucional, la medida

cautelar puede ser concedida sin transgredir lo establecido en el primer párrafo del
artículo 3 del mismo código Se dicta sin conocimiento de la otra parte (inaudita et altera
pars) y puede apelarse la decisión, pero sin efectos suspensivos (la interposición del
recurso que cuestiona una resolución no paraliza su ejecución). Sin embargo, si se tratase
de una medida cautelar que declare la inaplicación de normas legales auto aplicativas, la
apelación es con efecto suspensivo (la resolución apelada no surtirá efectos hasta que la
impugnación no sea resuelta).

Así, por el ámbito de protección del proceso de cumplimiento no se pretenderá que a

través de una medida cautelar la Administración deje sin efecto sus actos administrativos,
 38

sino que las medidas cautelares que se interpongan tengan por finalidad obligar a la
Administración que cumpla con su deber.

d) La extinción de la medida cautelar:

La vocación de provisionalidad de la tutela cautelar se debe a que la medida solo

puede existir mientras el proceso constitucional exista y continúe vigente la necesidad de
concederla. Así lo establece el artículo 16 del Código Procesal Constitucional, que
establece que con la resolución que pone fin al proceso se extingue de pleno derecho la
medida cautelar adoptada.

Si la resolución final estima la demanda, los efectos de la medida cautelar se

mantienen, convirtiéndose en una medida ejecutiva. Como se indicó, los efectos de la
medida cautelar se mantienen hasta alcanzar la reparación del derecho alegado o hasta
que el juez lo determine, modificando o extinguiendo la medida cautelar en la fase de
ejecución. En cambio, si la resolución final desestima la demanda, se liquidarán las costas
y costos del procedimiento cautelar. El sujeto afectado por la medida cautelar puede
promover la declaración de responsabilidad, la que, de comprobarse, implicará que se
inicie la liquidación y ejecución de los daños y, si el juzgador lo considera necesario,
impondrá una multa no mayor de diez URP.

La resolución que fija las costas y costos es apelable sin efecto suspensivo; la que
establece la reparación indemnizatoria y la multo lo es con efecto suspensivo. Para ello
se seguirán las reglas respeto de las costas y costos contenidas en el artículo 56 del Código
Procesal Constitucional.

e) La tutela cautelar en el ámbito regional y municipal:

Un tratamiento distinto reciben las medidas cautelares solicitadas al interior de un

proceso constitucional que tiene por objeto dejar sin efectos actos administrativos
dictados en el ámbito de aplicación de la legislación municipal o regional. En este caso,
se correrá traslado al demandado por el término de tres días, acompañando copia
certificada de la demanda y sus recaudos, así como la resolución que la da por admitida,
tramitando el incidente por cuerda separada, con intervención del Ministerio Público. Así,
con la contestación expresa o ficta, el juez resuelve dentro del plazo de tres días, bajo
responsabilidad.
 39

f) Aplicación supletoria:

En todo lo no previsto expresamente en el código para la medida cautelar se da paso

a la figura de la aplicación supletoria de lo dispuesto en el Título IV de la Sección Quinta
del Código Procesal Civil, con excepción de los artículos 618, 621, 630 y 642 al 672.

7.1.9. Procedimiento desde la admisión de la demanda (artículo 53 del Código

Procesal Constitucional)

 Emplazamiento y contestación de la demanda:

El llamado "auto admisorio", además de ser la resolución que contiene la admisión a

trámite de la demanda, es el auto que contiene el traslado de la demanda y emplazamiento
al demandado, y que concede un plazo para que el demandado se pronuncie sobre la
demanda planteada en su contra.

Así, en el proceso de cumplimiento en la resolución que admite la demanda, el juez

corre traslado al demandado y le concede el plazo de cinco días para que conteste. Dentro
de cinco días de contesta la demanda, o de vencido el plazo para contestar, el juez expedirá
sentencia, salvo que se haya formulado solicitud de informe oral, en cuyo caso el plazo
se computará a partir de la fecha de su realización.

Si el demandado presenta excepciones, defensas previas o pedidos de nulidad del auto

admisorio, el juez dará traslado al demandante por el plazo de dos días. Transcurrido
dicho plazo, con o sin absolución del traslado, se dictará un auto de saneamiento procesal
en el que, de estimarse las excepciones de incompetencia, litispendencia, cosa juzgada y
caducidad, se anule lo actuado y se dé por concluido el proceso. Esta resolución se apelará
con efecto suspensivo. En cambio, de apelarse la resolución que desestima la excepción
propuesta, esta es concedida sin efecto suspensivo.

De estimarlo conveniente y necesario, el juez podrá realizar las actuaciones procesales

que considere indispensables, sin notificar previamente a las partes. Asimismo, podrá
citar a audiencia única a las partes y a sus abogados para realizar los esclarecimientos que
estime necesarios. En esta misma audiencia o –excepcionalmente- en un plazo de cinco
días hábiles desde su conclusión el juez expedirá sentencia.

Los actos efectuados con manifiesto propósito dilatorio, o que se asimilen a

cualquiera de los casos previstos en el artículo 112 del Código Procesal Civil, serán
 40

sancionados con una multa no menor de diez ni mayor de cincuenta URP. Dicha sanción
no excluye la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del
mismo acto.

 Acumulación subjetiva de oficio:

Cuando de la demanda apareciera la necesidad de comprender a terceros que no han

sido emplazados, el juez podrá integrar la relación procesal emplazando a otras personas,
si de la demanda o de la contestación aparece evidente que la decisión a recaer en el
proceso los va a afectar.

7.2. Recurso de apelación:

La pluralidad de la instancia no es solamente un principio y derecho de la función

jurisdiccional, sino también una manifestación implícita del derecho constitucional que
tiene toda persona al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 6 de la
Constitución. Al apelarse una sentencia no solo se está ante un trámite de apelación
cualquiera, sino que, debido a que puede poner fin al proceso, se abren las puertas de la
segunda instancia para buscarse un nuevo examen de la decisión tomada, con respecto de
la pretensión contenida en la demanda.

Cuando el trámite de primera instancia del proceso de cumplimiento se ha seguido

y resuelto por un juez especializado en lo civil o mixto, cabe interponer recurso de
apelación dentro del tercer día de notificada la sentencia. El expediente debe elevarse
dentro de los tres días siguientes a la notificación del recurso, lo actuado se remite
directamente al presidente de la sala que corresponda.

Recibido el expediente por Corte Superior, esta concederá tres días para que se
expresen agravios. Recibida o no la expresión de agravios –en una misma resolución- se
concederá traslado por tres días y se fijará fecha para la vista de la causa. En ese estado
de proceso, le asiste a los abogados el derecho de informar verbalmente, y a las partes
informar sobre hechos; para ello deben solicitarlo dentro de los tres días de recibida la
mencionada notificación, debiéndose necesariamente citarse al abogado de la parte
contraria.

El plazo para que el superior expida sentencia de segunda instancia no deberá ser
mayor de cinco días, contados desde la vista de la causa bajo responsabilidad.
 41

 Presentación del recurso por el abogado:

Vale mencionar que para la interposición del recurso de apelación en un proceso

judicial, el abogado patrocinante no requiere poder especial según se extrae del artículo
290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Allí se señala que sin necesidad de la
intervención de su cliente, el abogado puede interponer recursos impugnatorios en
representación de su patrocinado, esto adquiere mayor sentido en estos casos donde de lo
que se trata es la defensa de los derechos al interior de un proceso constitucional. Sin
embargo, aunque esta representación judicial del abogado resulta implícita conforme a la
LOPJ, el Tribunal Constitucional ha establecido que para considerar que el abogado
efectivamente representa a los impugnantes –y no cuenta con delegación de poder
expreso-, es necesario que sea el abogado que firmó el escrito de demanda.

7.3. Recurso de agravio constitucional (RAC)

Antes llamado "recurso extraordinario", el recurso de agravio constitucional se

concede a quien no ve acogida su demanda en segundo grado en un proceso
constitucional, para que sea el Tribunal Constitucional quien, como tercera y definitiva
instancia, se pronuncie sobre lo pretendido. De ese modo, la comisión que elaboró el
anteproyecto del Código Procesal Constitucional quiso darle consistencia doctrinal a
nuestro sistema impugnatorio y también a nuestro especial sistema de control de la
constitucionalidad.

Conforme al numeral 2 del artículo 202 de la Constitución se indica que el

Tribunal Constitucional conocerá de la resolución denegatoria del proceso de
cumplimiento en última y definitiva instancia. En esta lógica, el artículo 18 del Código
Procesal Constitucional señala que contra la resolución de segundo grado que declara
infundada o improcedente la demanda (resolución denegatoria), procede recurso de
agravio constitucional para el conocimiento del Tribunal Constitucional, dentro del plazo
de diez días contados desde el día siguiente de notificada la resolución.

7.4. Recurso de queja

El recurso de queja cabe ser clasificado dentro de los recursos ordinarios del
proceso constitucional (apelación, queja y reposición). Este tipo de recursos no exigen
causas específicas para su admisión (a diferencia de la casación en el proceso civil o el
 42

recurso de agravio constitucional en el proceso constitucional), además no limitaría los

poderes de los tribunales ad quem.

El recurso de queja procede contra la resolución que deniega el recurso de agravio

constitucional. Se interpone ante el Tribunal Constitucional dentro del plazo de cinco días
siguientes a la notificación de la denegatoria

Al escrito que contiene el recurso y su fundamentación se anexan copias

certificadas por el abogado de:

- La resolución recurrida.

- El recurso de agravio constitucional.

- El auto denegatorio del mismo.

- Las respectivas cédulas de notificación.

El recurso de queja será resuelta por cualquiera de las salas dentro de los diez días
de recibido, sin trámite previo. Si la sala declara fundada la queja, conocerá también del
recurso de agravio constitucional, ordenando al juez respectivo el envío del expediente,
dentro del tercer día, bajo responsabilidad.

VIII. Procedimiento ante el Tribunal Constitucional

Es el tribunal quien conoce, en última y definitiva instancia, las resoluciones

denegatorias en los procesos de cumplimiento, iniciadas antes los jueces respectivos,
mediante dos salas integradas por tres magistrados. La sentencia requiere tres votos
conformes.

Según el reglamento normativo del Tribunal Constitucional, una de las salas se

encargará de calificar la procedencia de las causas que lleguen al tribunal. La sala
determinará si, tras la presentación de los recursos de agravio constitucional, se debe
ingresar a resolver sobre el fondo.

Para realizar tal análisis, aparte de los criterios formales establecidos en el artículo
18 del Código Procesal Constitucional (si el recurso de agravio se interpuso en el plazo
de diez días, desde recibida la notificación de la resolución de segunda grado) o verificar
si se incurre en las causales previstas en el código y la jurisprudencia, la sala declarará su
 43

improcedencia en los siguientes supuestos –ya señalado antes-: si el recurso no se refiere

a la protección del contenido esencial del ámbito constitucionalmente protegido de un
derecho fundamental; si el objeto del recurso, o de la demanda, es manifiestamente
infundado por ser fútil o inconsistente; o si ya se ha decidido de manera desestimatoria
en casos sustancialmente idénticos.

En caso de no reunirse el número de votos requeridos, cuando ocurra alguna de

las causas de vacancia que enumera el artículo 16 de la Ley N° 28301 (Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional), cuando alguno de sus miembros esté impedido o para dirimir la
discordia, se llama a los magistrados de la otra sala, en orden de antigüedad, empezando
del menos antiguo y, en último caso, al presidente del Tribunal. En tales supuestos, el
llamado puede usar la grabación de la audiencia realizada o citar a las partes para un
nuevo informe.

 La audiencia pública

El Tribunal Constitucional notificará la vista de las causas a través de su portal

electrónico (www.tc.gob.pe) y/o en la dirección electrónica que haya sido señalada en el
escrito de apersonamiento.

 Solicitud de informe oral

El informe oral, para ser concedido, deberá ser solicitado, por escrito, hasta dentro de
los tres días hábiles siguientes a la publicación del día de al audiencia en el portal
electrónico del Tribunal Constitucional.

 Abogados hábiles

Solo puede ejercer la defensa ante el Tribunal Constitucional los abogados en

ejercicio. En los informes orales los letrados deben usar la medalla del colegio de
abogados al que pertenecen.

Asimismo, los abogados para poder informar oralmente y defender por escrito deben
haber abonado las multas que el tribunal pueda haber impuesto, de acuerdo con el artículo
49 del Reglamento Normativo.
 44

 Desarrollo de la audiencia

Luego de instalada la audiencia, el presidente dispone que el relator dé cuenta, en

forma sucesiva, de las causas programadas, precisando el número de expediente, las
partes que intervienen y la naturaleza de la pretensión.

El presidente concede el uso de la palabra al demandado hasta por cinco minutos, y

por igual tiempo al demandado, quienes se ubicarán a la izquierda y la derecha,
respectivamente, frente a los magistrados. A continuación, el presidente concede el uso
de la palabra a los abogados del demandante y del demandado, por el mismo tiempo, los
cuales se ubicarán en igual forma que sus defendidos. Está permitida la réplica y dúplica
a los abogados por el tiempo que determine, el presidente. Por último, cuando
corresponda, se recibirá la participación del amicus curiae.

 Desistimiento

El proceso de cumplimiento admite el desistimiento de la pretensión, solamente cuando

se refiera a actos administrativos de carácter particular.

Para admitir a trámite el desistimiento debe ser presentado por escrito con firma
legalizada ante el secretario relator del Tribunal Constitucional o Notario Público.

 Gratuidad del procedimiento

El procedimiento ante el Tribunal Constitucional es gratuito. No obstante, cuando se

solicitan copias certificadas el costo es de cargo del solicitante.

 Multas

El tribunal puede imponer multas a cualquier persona, investida o no de función

pública, que incumpla los requerimientos de comportarse con sujeción a lo dispuesto en
el artículo 109 del Código Procesal Civil.

El mencionado artículo se refiere a los deberes de las partes, abogados y apoderados.

Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos sus actos e

intervenciones en el proceso.

No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos procesales.

Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en sus intervenciones.

 45

Guardar el debido respecto al juez, a las partes y a los auxiliares de justicia.

Concurrir ante el juez cuando este los cite y acatar sus órdenes en las actuaciones
judiciales.

Prestar al juez su diligente colaboración para las actuaciones procesales, bajo

apercibimiento de ser sancionados por inconducta con una multa no menor de tres ni
mayor de cinco Unidades de Referencia Procesal (URP).

Según señala el artículo 49 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional,

las multas pueden ser de 10 a 50 Unidades de Referencia Procesal (URP), asimismo, que
lo recabado por concepto de multas constituye recurso propio del Tribunal Constitucional.

 Contenido y Ejecución de la Sentencia

Siguiendo el artículo 17 del Código Procesal Constitucional y el artículo 47 del

Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional la sentencia que resuelve el proceso
de cumplimiento deberá contener:

La identificación del demandante.

La identificación de la autoridad, funcionario o persona de quien provenga amenaza

o violación a los derechos fundamentales alegados.

La determinación precisa del derecho vulnerado o la consideración de que este no ha

sido vulnerado.

La fundamentación que conduce a la decisión adoptada.

La decisión adoptada señalando el mandato concreto dispuesto.

8.1. Contenido de la demanda fundada:

Además, si la demanda es declarada fundada según lo dispone el artículo 72 del

código y el artículo 47 del Reglamento del Tribunal Constitucional, la sentencia deberá
contener lo siguiente:

La determinación de la obligación incumplida.

La orden y la descripción precisa de la conducta a cumplir.

 46

El plazo perentorio para que cumpla con el fallo, que no podrá exceder de diez
días.

La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigación del

caso a efectos de determinar la responsabilidad penal o administrativa correspondiente.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos de la sentencia para el caso
concreto.

Asimismo, conforme al artículo 11 del Código Procesal Constitucional, si los

jueces superiores advierten alguna omisión en la sentencia, deberán integrar su decisión,
siempre que en ella aparezcan los fundamentos que permitan tal integración.

La sentencia que causa ejecutoria debe ser actuado en sus propios términos por el
juez de primera instancia. En ese sentido, el artículo 22 del código señala que las
sentencias de los procesos constitucionales prevalecen sobre las de otros órganos
jurisdiccionales y deben cumplirse bajo responsabilidad.

 Imposición de costas y costos:

En general, si la demanda es declarada fundada, el juez impone el pago de costos y

costas a la autoridad o funcionario responsable.

Si la demanda es desestimada, las costas y costos se impondrán al demandante

siempre que haya incurrido en manifiesta temeridad. Además en los procesos
constitucionales el Estado solo puede ser condenado al pago de costos.

Asimismo, para aquellas cosas no expresamente reguladas en el Código Procesal

Constitucional los costos se imponen conforme a los artículos 410 al 419 del Código
Procesal Civil.

 Imposición de multas:

La sentencia puede ordenar la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer

y su cumplimiento es inmediato, y para lograrlo el juez podrá establecer multas fijas o
acumulativas e incluso disponer la destitución de la autoridad o funcionario responsable.

Según el artículo 22 del Código Procesal Constitucional, estas medidas deben

incorporarse como apercibimiento en la sentenci, sin perjuicio de que, de oficio o a pedido
de parte, puedan ser modificadas durante la ejecución de la sentencia. El juez determina
 47

el monto de las multas discrecionalmente y en unidades de referencia procesal, tomando

en consideración la capacidad económica del requerido.

Su cobro se hará efectivo con el auxilio de la fuerza pública, el recurso a una

institución financiera o la ayuda de quien el juez estime pertinente. El monto recaudado
por las multas constituye ingreso propio del Poder Judicial, si fuese el caso. Sin embargo,
si se acta el mandato judicial dentro de los tres días posteriores a la imposición de la
multa, dicho monto será devuelto en su totalidad.

 Cumplimiento de la sentencia fundada:

Adicionalmente a lo señalado, el artículo 59 del Código Procesal Constitucional

prescribe que la sentencia estimatoria firme debe cumplirse dentro de los días siguientes
de notificarse a las partes. Y si se tratase de omisiones el plazo puede duplicarse.

En caso de incumplimiento del obligado, el juez requerirá a su superior para que lo

conmine al cumplimiento y, a su vez, disponga la apertura del procedimiento
administrativo contra quien incumplió. De persistir el incumplimiento, transcurridos dos
días el juez ordenará que se abra procedimiento administrativo contra el superior.
Asimismo, el juez adoptará directamente todas las medidas necesarias para lograr el
cumplimiento del mandato de la sentencia, como la imposición de las sanciones previstas
en el artículo 22 del código, sin perjuicio de que se exija y se determine la responsabilidad
penal del funcionario.

De otro lado, el juez dispondrá los demás efectos de la sentencia tomando en

consideración las características de cada caso concreto, y mantendrá su competencia hasta
que el derecho esté completamente restablecido. Así, cuando un funcionario público sea
el obligado a cumplir la sentencia, el juez puede expedir otra sentencia en la que amplíe
los efectos sustituyendo la omisión del funcionario y regulando la situación injusta
conforme a lo establecido en la sentencia de fondo. A efectos de una eventual
impugnación, ambas sentencias serán examinadas unitariamente. Por otro lado, cuando
la sentencia firme contenga una prestación monetaria, el obligado que se encuentre en
imposibilidad materia de cumplir deberá manifestarlo al juez, quien puede concederle un
plazo no mayor a cuatro meses. Transcurrido dicho plazo, se aplicarán las medidas
coercitivas previstas en el artículo 59 del Código Procesal Constitucional.
 48

8.2. Recurso de aclaración de sentencia dictada por el Tribunal

Constitucional:

Los recursos excepcionales son aquellos que se interponen contra resoluciones

judiciales firmes y con calidad de cosa juzgada. En los procesos constitucionales
concluidos ante el Tribunal Constitucional no existe un recurso excepcional propiamente
dicho, dado que, como lo establece el artículo 121 de la materia, contra sus sentencias no
cabe impugnación alguna.

Sin embargo, en el plazo de dos días, a contar desde su notificación o publicación,

tratándose de las resoluciones –según el código en las recaídas en los procesos de
inconstitucionalidad, no obstante el tribunal admite en general solicitudes de aclaración,
el tribunal, ya sea de oficio o a instancia de parte, puede aclarar concepto o subsanar
cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido. Por ende, contra las
resoluciones emitidas en el TC solo caben aclaraciones o subsanaciones pero no
posibilidad de revisión alguna.

8.3. Represión de actos homogéneos

El Código Procesal Constitucional ha acogido la novedosa institución de la

represión de actos homogéneos, así si una persona es afectada por un acto (u omisión)
sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en un previo proceso de cumplimiento,
podrá denunciarlo ante el juez competente para la ejecución de la sentencia. La resolución
que declara fundada la denuncia de homogeneidad tendrá como consecuencia ampliar el
ámbito de protección del cumplimiento, pues incorporará y ordenará la represión del acto
lesivo sobreviviente.

De ese modo, el artículo 60 del Código Procesal Constitucional señala que "si
sobreviniera un acto sustancialmente homogéneo al declarado lesivo en un proceso de
amparo, podrá ser denunciado por la parte interesado ante el juez de ejecución.

Efectuado el reclamo, el juez resolverá este con previo traslado a la otra parte por
el plazo de tres días. La resolución es apelable sin efecto suspensivo.

La decisión que declara la homogeneidad amplía el ámbito de protección del

amparo, incorporando
 49

Además, para determinar cuándo se está ante un "acto sustancialmente

homogéneo" el Tribunal Constitucional considera varios presupuestos, tales como la
identidad material del acto sobreviviente (que puede ser una acción o una omisión), el
cual debe tener la misma consecuencia gravosa en la esfera subjetiva de la persona; es
decir, ocasionar la misma situación jurídica del acto lesivo originario. En el caso del
proceso de cumplimiento el acto lesivo homogéneo sería la renuencia a cumplir un
mandato (legal o administrativo) sustantivamente igual a cuyo cumplimiento se exigió
mediante sentencia constitucional.

Lo que busca evitar mediante la represión de actos homogéneos es que los

justiciables se vean obligados a interponer una nueva demanda con todo lo que ello
implica. Asimismo, se pretende asegurar la plena eficacia de la cosa juzgada
constitucional.

Como lo señala el código, el juez competente, es decir "el juez de ejecución", es

el juez que conoció el proceso en primera instancia. El tribunal, en una interpretación
sistemática de los artículos 22 y 60 del Código Procesal Constitucional, concluye que el
"juez de ejecución" viene a ser el juez que admitió la demanda y la resolvió en primer
grado.

IX. ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE CUMPLIMIENTO

9.1.Adecuación del proceso constitucional (de cumplimiento al amparo)

En la sentencia publicada el 20 de agosto del 2007, el Tribunal Constitucional

declaró fundada la demanda presentada por don Juan Félix Tueros del Risco, Expediente
N° 07073-2006-PCtTC, entendiendo al proceso de cumplimiento como un proceso de
amparo, a fin de proteger sus derechos pensionarios, pensiones devengadas, los intereses
legales y los costos procesales.

Si bien esta sentencia no constituye precedente vinculante, es importante por el

tema relevante que trata sus fundamentos. Dicha sentencia es declarada improcedente in
limine por las instancias precedentes, y el propio colegiado constitucional considera que
la demanda no cumple con los requisitos exigidos jurisprudencialmente y que el petitorio
de la demanda no se condice con la vía procedimental utilizada por la accionante, pues se
solicita que se ordene a la Oficina de Normalización Previsional la revisión de una
resolución administrativa para que se nivele su pensión de jubilación.
 50

Pero atendiendo especialmente a que se trata de una persona que efectivamente

trabajó por más años de los reconocidos por la Administración y que hoy cuenta con una
edad superior a los noventa años, el colegiado buscó una fórmula para suplir la deficiencia
de la vía procedimental escogía por el demandante. Tomando en cuenta la edad del
demandante, el tribunal convierte en amparo la demanda de cumplimiento, y resuelve
inmediatamente el caso concreto, alegando que la urgencia de la protección para el
recurrente les obliga a resolver el caso con inmediatez.

En tal sentido, cuando una demanda ha sido mal planteada, pese a que el colegiado
está autorizado –en virtud del segundo párrafo del artículo 20 del Código Procesal
Constitucional- a disponer la nulidad de los actuados y el re encausamiento de la
demanda, en atención a causas de urgencia procede a la reconversión de un proceso
constitucional en otro, considerando que las circunstancias del caso así lo ameritan.

De ese modo, citando su propia jurisprudencia (cfr. STC Exp. N° 0249-2005-

PC/TC, f.j. 4; STC Exp. N° 1052-2006-PHD/TC, f.j. 4; STC Exp. N° 4080-2004-AC/TC,
f.j. 8 y STC Exp. N° 2763-2003-AC/TC, f.j. 5), da ciertas premisas que deben concurrir
–copulativamente- para la reconversión:

Que el juez de ambos procesos tenga tenga las mismas competencias funcionales.
Tanto el amparo como el hábeas data y el cumplimiento son tramitados por jueces
especializados en lo civil, tal como se establece para el primero en el artículo 51 del
Código Procesal Constitucional, y se extiende para los otros dos en los artículos 65 y 74
del mismo cuerpo normativo.

Que existan elementos suficientes para determinar la legitimidad para obrar activa
y para poder resolver sobre el fondo del asunto. Siguiendo el contenido del artículo 9 del
Código Procesal Constitucional, no deben actuarse pruebas adicionales en el proceso, el
cual debe ser resuelto con las herramientas que el mismo expediente brinda.

Que se estén cumpliendo los fines del proceso constitucional. Si bien se estaría
yendo en contra del cauce normal de un proceso, la autonomía procesal y el principio de
informalidad que rige este tipo de proceso, además de los principios de dirección judicial
del proceso, pro actione y economía procesal, previstos en el artículo III del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, autoriza canalizar la búsqueda de justicia,
como valor supremo de la Constitución, a través de la judicatura constitucional.
 51

Que sea de extrema urgencia la necesidad de pronunciarse sobre el mismo. Es

cierto que la búsqueda natural de protección a quienes reclaman el resguardo de un
derecho a través de un proceso constitucional, hace que este se convierta en un proceso
de tutela urgente, toda v ez que se consideran improcedentes las demandas cuando
existan vías procedimentales específicas, tal como lo expresa el artículo 5, inciso 2) del
Código Procesal Constitucional, pero en los casos de reconversión se hace necesario que
el caso no sea solo apremiante, sino además que se a considerablemente perentorio e
inminente, elemento que ha quedado claramente establecido en el fundamento 5 de la
sentencia del Expediente N° 2763-2003-AC/TC.

Que exista predictibilidad en el fallo a pronunciarse. Se considera que si el

juzgador es consciente del tipo de fallo a emitirse, y pese a que existe un error en la
tramitación de la demanda, debe ordenar su conversión, tal como se ha dejado sustentado
en la sentencia del Expediente N° 0249-2005-PC/TC.

Es importante recalcar que, para que el tribunal reconduzca la vía procedimental

deben concurrir en forma conjunta los requisitos arriba descritos. En el caso en
comentario sí se procedió a la reconvención del proceso de cumplimiento a uno de
amparo, pues se consideró que se cumplieron a cabalidad las condiciones antes señaladas,
y estándose además con la necesidad que dicho proceso sea resuelto de forma oportuna y
efectiva.

9.2. Caso píldora del día siguiente

En el expediente Nº 7435-2006-PC/TC se ventiló el caso del Anticonceptivo Oral

de Emergencia (AOE), conocido como la "Píldora del día siguiente" donde las recurrentes
solicitan el cumplimiento de la Resolución Ministerial Nº 465-99-SA/DM, las cuales, al
aprobar las normas sobre planificación familiar, dispusieron la incorporación del AOE
como uno más de los métodos anticonceptivos, así como su difusión y reparto en los
hospitales y centro de salud bajo la dirección del Ministerio de Salud.

El Sétimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, declara fundada la demanda

y ordena que el Ministerio de Salud "cumpla con lo establecido en la Resolución
Ministerial Nº 465-99-SA/DM, Normas de Planificación Familiar, y garantice la
provisión e información de la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) incorporada
 52

por la Resolución Ministerial Nº 399-2001-SA/DM, en todos los establecimientos de

salud a su cargo".

La Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima resolvió la

apelación planteada declarando la sustracción de la materia y, sin pronunciarse sobre el
fondo, disponiendo el archivamiento de la causa. La sal estimó que mediante la
Resolución Ministerial Nº 536-2005-MINSA, de 18 de julio de 2005, se ha dejado sin
efecto la Resolución Ministerial Nº 465-99-SA/DM, cuyo cumplimiento se demanda, al
haberse aprobado la Norma Técnica de Planificación Familiar (NT Nº 032-
MINSA/DGSP-V01), cuya finalidad es actualizar la normatividad aprobada por la
Resolución Ministerial Nº 465-99-SA/DM. En consecuencia, la sal estimó que en el caso
de autos no existe un mandato vigente como requisito indispensable para que la demanda
de cumplimiento sea amparada.

Al interponer el respectivo recurso de agravio constitucional, solicitaron que el

mandato cuyo cumplimiento se solicita sea actualizado, en la medida en que aquellas
normas que dieron lugar a la interposición de la presente demanda ya no se mantienen
vigentes, y que similares contenidos se encuentran en la Resolución Nº 536-2005/MINSA
de modo mucho más preciso.

En el presente caso, el máximo colegiado constitucional estimó que el primer

extremo del petitorio debe ser amparado, en el sentido de que el Ministerio de Salud debe
poner la información sobre el AOE al alcance de las ciudadanas y ciudadanos al igual que
la información relativa a otros métodos anticonceptivos. Igualmente, las recurrentes
también han probado que el Ministerio de Salud no cumple el mandato de poner
permanentemente a disposición de las ciudadanas y ciudadanos los insumos del AOE de
manera gratuita, al igual que otros métodos anticonceptivos.

Con relación al mandato que el Ministerio de Salud deberá poner a disposición de

las ciudadanas y ciudadanos los insumos del AOE de manera gratuita, queda acreditado
que varios hospitales, dependientes del Ministerio de Salud, carecían de los insumos
correspondientes al AOE. Es destacar que tal información es importante toda vez que no
se trata de postas médicas sino de hospitales nacionales. Del mismo modo, la Defensoría
del Pueblo ha constatado que, durante el período de abril a agosto de 2006, diversos
centros de salud de los departamentos de Ayacucho, La Libertad y Piura no contaban con
el AOE. Esta muestra comprueba que la desatención es a nivel nacional.
 53

Por tanto, el tribunal en estricto acatamiento de las normas debidamente aprobadas

por el Ministerio de Salud, de sus mandatos vigentes, del mandato constitucional de
eficacia de las normas legales y de los actos administrativos, teniendo en cuenta los
diversos informes amicus curiae así como de lasinstituciones involucradas (los cuales han
determinado que en estado actual de la medicina los efectos del AOE son
anticonceptivos), estima que las pretensiones de las recurrentes deben ser amparadas, toda
vez que se ha evidenciado que, después de cinco años y tres meses de vigencia d ellos
mandatos exigidos, el Ministerio de Salud se ha mostrado renuente a su cumplimiento.

Por ello, en su fallo el Tribunal Constitucional consideró que los mandatos –cuyo
cumplimiento exigen las demandantes- cumplían con los requisitos mínimos exigidos
conforme a su jurisprudencia vinculante contenido en el Exp. Nº 00168-2005-PC/TC
declarando fundada la demanda y dando el cúmplase respecto de las resoluciones vigentes
a la fecha materia de la presente demanda.

9.3. Casos de cumplimiento relativos a la defensa del ambiente:

Los derechos ambientales vienen indiscutiblemente ligados a otros derechos

fundamentales y la salud, superándose así, visiones antropocéntricas para pasar a una
mejor visión –la holística- de los problemas que aquejan hoy en día a nuestras sociedades
y al planeta en general. Cuando se trata de la tutela de intereses ambientales, la "acción
que resulta ser un derecho adquiere a la vez la faz de deber; en ese sentido, la vigente Ley
General del Ambiente señala que "toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en
un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida; y el
deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como
sus componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma
individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país"[42]. Como señalan
reconocidos abogados ambientalistas, en el ordenamiento legal peruano, si bien existe un
derecho sustantivo para la defensa del ambiente, no existe un procedimiento específico
para judicializar los casos ambientales, por lo que además de echar mano de derechos
como la salud y la vida (pues aún los jueces y los procesos judiciales conservan visiones
homocéntricas), la acción debe teñirse del color del área del Derecho en que será
encausada ya sea civil, penal, constitucional o administrativa. Y como veremos, el
proceso constitucional de cumplimiento no ha sido la excepción a ello.
 54

Respecto a la legitimación para obrar en los procesos constitucionales referidos a

la defensa de intereses ambientales, la legitimidad para obrar amplia que establece el
segundo párrafo del artículo 67 del Código Procesal Constitucional se condice con la
doctrina del Derecho Ambiental, pues todo ciudadano tiene el deber de contribuir a una
efectiva gestión ambiental y proteger el ambiente, tal y como se señala en la Ley General
del Ambiente.

9.4. Caso Plastitel

El 16 de enero de 1995 el 20 Juzgado Especializado en lo Civil de Lima admite

demanda de acción de cumplimiento interpuesta por vecinos del distrito de San Miguel
contra su alcalde, reclamando el cumplimiento de la resolución de alcaldía que ordena la
erradicación de la planta industrial de la empresa Plastitel del Perú S.R.Ltda.; alegándose
la tutela de los derechos fundamentales al bienestar, a gozar de un ambiente equilibrado
y a la protección de la salud, consagrados en los artículos 2, incisos 1 y 22, y 7 de la
Constitución, en razón de que dicha planta se ubica en una zonificación que no le
corresponde, lo que produce malestar en el vecindario por la contaminación que genera
en perjuicio de la salud de las personas.

El juzgado declaró fundada la demanda en primera instancia. Interpuesto el

recurso de apelación por Plastitel del Perú S.R.Ltda., quien interviene como litisconsorte,
la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima revoca la resolución apelada,
declarando improcedente la acción de cumplimiento por considerar que los demandantes
no agotaron la vía previa. Interpuesto el recurso extraordinario, los autos son elevados al
Tribunal Constitucional, el cual declaró fundada la acción de cumplimiento; y, ordenaron
que la Municipalidad de San Miguel ejecute la Resolución de Alcaldía Nº 1358-93 que
dispone la reubicación de la fárica de la empresa demandada.

9.5. Caso La Oroya

El Tribunal Constitucional, en sentencia recaída en el Expediente Nº 2002-2006-

PC/TC declara fundada en parte la demanda de cumplimiento contra el Ministerio de
Salud y la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa), la cual solicitaba que se diseñe
e implemente una "Estrategia de salud pública de emergencia" para la ciudad de La
Oroya, de conformidad con lo establecido por los artículos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105,
106 y 123 de la Ley Nº 26842 (Ley General de Salud).
 55

Es importante señalar que en este caso, en su fundamento jurídico 37, el tribunal

señaló que el proceso de cumplimiento no puede tener como finalidad el examen sobre el
cumplimiento "formal" del mandato contenido en una norma legal o acto administrativo,
sino, más bien, el examen sobre el cumplimiento eficaz de tal mandato, por lo que si en
un caso concreto se verifica la existencia de actos de cumplimiento aparente, parcial,
incompleto o imperfecto, el proceso de cumplimiento servirá para exigir a la autoridad
administrativa precisamente el cumplimiento eficaz de lo dispuesto en el mandato.

El fallo, además de declarar fundada en parte la demanda, ordena que se cumpla,

en el plazo de treinta días, lo siguiente:

Ordena que el Ministerio de Salud implemente un sistema de emergencia para

atender la salud de las personas contaminadas por plomo en la ciudad de La Oroya,
debiendo priorizar la atención médica especializada de niños y mujeres gestantes, a
efectos de su inmediata recuperación bajo apercibimiento de aplicarse a los responsables
las medidas coercitivas establecidas en el Código Procesal Constitucional.

Ordena que el Ministerio de Salud, a través de la Dirección General de Salud

Ambiental (Digesa), cumpla con realizar todas aquellas actuaciones tendentes a la
expedición del diagnóstico de línea base, conforme lo prescribe el artículo 11 del Decreto
Supremo Nº 074-2001-PCM, Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambienta
del Aire, de modo tal que, cuando antes, puedan implementarse los respectivos planes de
acción para el mejoramiento de la calidad del aire en la ciudad de La Oroya.

Ordena que el Ministerio de Salud cumpla con realizar todas las acciones
tendentes a declarar el estado de Alerta en la ciudad de La Oroya, conforme lo disponen
los artículos 23 y 25 del Decreto Supremo Nº 074-2001-PCM y el artículo 105 de la Ley
Nº 26842.

Ordena que la Dirección General de Salud Ambiental (Digesa) cumpla con

realizar acciones tendientes a establecer programas de vigilancia epidemiológica y
ambiental en la zona que comprende a la ciudad de La Oroya.

Ordena que el Ministerio de Salud informe al Tribunal Constitucional respecto de las

acciones tomadas para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente sentencia.

Y, finalmente, exhorta al Gobierno Regional de Junín, Municipalidad Provincial de Yauli

– La Oroya, Ministerio de Energía y Minas, Consejo Nacional del Ambiente y empresas
 56

privadas, como Doe Run Perú S.R.L., entre otras, que desarrollan sus actividades mineras
en la zona geográfica que comprende a la ciudad de La Oroya, a participar urgentemente,
en las acciones pertinentes que permitan la protección de la salud de los pobladores de la
referida localidad, así como la del medio ambiente en La Oroya, debiendo priorizarse, en
todos los casos, el tratamiento de los niños y las mujeres gestantes.
 57

CONCLUSIONES

1. De acuerdo con la actual regulación del Código Procesal Constitucional, el

proceso de cumplimiento está destinado a controlar la inactividad material y
formal de la Administración. Así visto, a tenor de lo señalado por el Código,
"omitir el cumplimiento de una norma legal o de un acto administrativo firme"
constituye una inactividad material, mientras que "no pronunciarse expresamente
cuando las normas legales ordenan emitir una resolución administrativa o dicta un
reglamento" es un supuesto de inactividad formal.

2. El proceso de cumplimiento, al igual que el resto de los procesos constitucionales

subjetivos, está destinado a la protección de posiciones jurídicas a favor de una
persona o un grupo de personas (posición compuesta por un sujeto pasivo, un
sujeto activo y un objeto); sin embargo, no necesariamente existe coincidencia
entre la relación material y la relación jurídica procesal. Asimismo, el Código
prevé tres formas de legitimación activa: la legitimación personal y por legítimo
interés (cuando el incumplimiento de un acto o norma afecta a un ciudadano),
legitimación pública (cualquier está legitimado para exigir que se emita una
reglamentación o norma de carácter general pendiente) y legitimación para la
defensa de bienes trasindividuales (que implica ser titular de intereses colectivos
o de intereses difusos). Además, el Código otorga legitimación activa excepcional
a la Defensoría del Pueblo.

3. El proceso de cumplimiento es un proceso constitucional singular, pues reúne el

trámite sumario y garantista de los procesos constitucionales.

4. Para demandar el cumplimiento de una norma legal, la ejecución de un acto

administrativo o la emisión de una resolución, debe existir un mandato (a) vigente,
(b) cierto y claro, (c) que no esté sujeto a controversia compleja ni a
interpretaciones dispares, (d) de ineludible y obligatorio cumplimiento, (e) que
sea incondicional (excepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional,
siempre que su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación
probatoria), (f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y (g) permitir
individualizar al beneficiario.
 58

5. El proceso de cumplimiento ha tenido un desarrollo muy interesante a partir de su

regulación en el Código Procesal Constitucional y lo desarrollado por los jueces
constitucionales. Así, el objeto infra constitucional del proceso de cumplimiento
no limitó el rol de la justicia constitucional en la optimización y tutela de los
derechos constitucionales. Ello, qué duda cabe, debe tenerse en cuenta al evaluar
este proceso y al estudiar posibles modificaciones.
 59

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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Lima, 2005.

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 CARPIO MARCOS, Edgar. "El proceso de cumplimiento. ¿Redimensionamiento

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