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B U O N E P R AT I C H E
Edizioni Change
A cura di Loris Rizzi e Manuel Sartori
Il presente rapporto è stato realizzato nell’ambito delle attività di Assistenza Tecnica FSE
Obiettivo 3 (2000-2006), affidate dalla Regione Lombardia ad Archidata – DTM.
Si ringraziano per la collaborazione: Renzo Ruffini, Barbara Piotti, Luca Pierani, Renato Piro-
la, Pietro Goria, Luciano Famà, Maria Maggi, Sofia Giorgi della Direzione Generale Forma-
zione, Istruzione e Lavoro della Regione Lombardia
La regione oggi
Quali sono i compiti e le sfide che oggi l’Ente Regione è chiamato
ad affrontare?
Al di là della considerazione, empirica ma assolutamente impre-
scindibile, che ogni realtà regio¬nale presenta le proprie peculiarità e
problematiche, i temi maggiormente “pressanti” sembrano essere allo
stato i seguenti:
• Riorientamento del ruolo della Regione verso la programma-
zione, la regolazione e gestione strategica, la verifica e il controllo
• Rapporto tra scelte strategiche e programmazione delle risorse
comunitarie
• Governance del sistema economico regionale
• Costruzione di relazioni di sistema con soggetti pubblici e privati.
La pianificazione e la programmazione territoriale è di norma
attuata con i Piani Regionali di Sviluppo (PRS, tipicamente plurienna-
li) e con i PAS (sempre pluriennali ma settoriali). Annual¬mente, poi,
la strategia si innesta nel Documento di Programmazione Economica
e Finanziaria e nel Bilancio annuali.
Su influsso della legislazione comunitaria (e in parte di quella na-
zionale), più che per effettive convinzioni, il controllo manageriale e la
verifica dell’impatto delle politiche stanno prendendo piede in diverse
realtà regionali.
Anche la Regione, seppure in ritardo rispetto ad altre Ammini-
strazioni pubbliche, maggiormente sollecitate in passato, sente oggi la
necessità di intervenire sul proprio assetto organizzativo e sul sistema
direzionale (in Lombardia sono da segnalare, a questo proposito, la
L.R. 16/96 e la Del. G. 12/2000); nella maggior parte dei casi, prevale
Sistemi di contabilità
Esiste, come vedremo nei paragrafi successivi, uno strettissimo
legame tra sistemi di controllo e sistemi di contabilità.
Nell’ambito di questi ultimi, la distinzione comunemente adot-
tata è tra contabilità finanziaria, contabilità economica e contabi-
lità analitica.
Come è noto, la contabilità finanziaria tradizionalmente adottata
dalle P.A. ha ad oggetto flussi di entrata e di uscita e attribuisce premi-
nenza allo strumento finanziario preventivo (bilancio di previsione, ad
impianto autorizzatorio) rispetto al consuntivo.
Anche in presenza di un sistema di contabilità finanziaria, rimane
comunque fattore decisivo la ricerca dell’equilibrio economico di me-
dio-lungo periodo, o comunque di quella che viene chiamata “econo-
micità”, ossia la “capacità mantenuta nel lungo periodo di soddisfare i bi-
sogni considerati di pubblico interesse dalla comunità facendo affidamento
su un flusso di ricchezza fisiologico, ossia considerato economicamente sop-
portabile e socialmente accettabile dalla comunità”16.
Diviene infatti sempre più importante conoscere i risultati del-
l’azione amministrativa dell’Ente, nonché accelerare il processo di re-
15. Guarini E., sponsabilizzazione sui risultati, in condizioni di margini tutt’altro che
“Controlli efficaci
stretti di autonomia legislativa ed operativa.
per far crescere gli
enti”, in “Guida agli E’ stato rilevato che, in generale, “emerge una strutturale debolezza
Enti Locali” n.12, Il del sistema informativo contabile e, di conseguenza, del bilancio,
Sole 24 Ore, 2002, quale sintesi dello stesso, ai fini della rappresentazione delle condi-
p. 20.
zioni di economicità”17.
16. Borgonovi E., A maggior ragione, il sistema informativo, basato sulla contabili-
“Principi e sistemi tà finanziaria, adottato dalle Regioni non consente sempre di acquisire
aziendali per le informazioni rilevanti da un punto di vista economico, tuttavia la fase
Amministrazioni
di adeguamento delle leggi regionali di contabilità alla struttura di bi-
Pubbliche”, 2°
edizione, EGEA,
lancio prevista dal D. Lgs. 76/2000 sembra ormai decisamente conso-
2000, p. 103. lidata. Tale ultimo intervento del legislatore ha infatti in buona parte
superato l’originario disposto della legge-quadro nazionale n.335/76
17. Garlatti A. in tema di bilancio e contabilità regionale.
Pezzani F., op. cit., Come è noto, la linea principale di azione della riforma, per quan-
p. 129.
Il budget
20. Pezzani F.
Anche le aziende pubbliche, sulla falsariga di quelle private, stan-
Maggi D., op. cit., no avviando all’interno della programmazione delle attività il processo
p. 22. di budget, inteso quale metodologia di controllo.
Il budget non è altro che il programma di sintesi di un esercizio
21. Pezzani F. idoneo ad orientare la gestione; può coincidere, secondo uno schema
Maggi D., op. cit.,
tradizionale, con il bilancio di previsione finanziario, ma in questa ipo-
p. 24.
tesi aspetto problematico è il coinvolgimento dei dirigenti nel processo
22. Garlatti A. di programmazione.
Pezzani F., op. cit., Nella sua forma più tipica, all’interno del processo di budget si
p. 203. attua un’efficace interazione tra amministratori e dirigenti, con l’indi-
Costi ammissibili
Un aspetto rilevante nella gestione finanziaria degli interventi è
rappresentato dalla problematica relativa ai costi ammissibili.
L’utilizzo ottimale e corretto delle risorse finanziarie, infatti, è
reso operativo da parte della Commissione tramite una serie di indica-
zioni puntuali e vincolanti.
In particolare, una regolamentazione analitica venne predisposta
per i contributi FSE già con il Regolamento 2084/93. Questa fonte, al-
l’art. 2, indicava quale oggetto del contributo FSE i costi riguardanti:
• la retribuzione, i costi connessi, le spese di soggiorno e di viag-
gio delle persone oggetto delle azioni che prevedono l’inter-
vento del FSE;
• i costi di preparazione, funzionamento, gestione, valutazione
delle azioni, previa detrazione delle entrate;
• il costo degli aiuti all’assunzione concessi nel quadro delle
strutture e dei programmi previsti negli Stati membri.
La stessa fonte attribuisce agli Stati membri la responsabilità di
vigilare “affinché il costo delle azioni sia contenuto in limiti adeguati
a ciascun tipo d’azione” (art.2), riprendendo quanto già affermato nel
precedente Reg. 2082/93.
Una successiva decisione della Commissione (la n.1035 del 1997)
ha definito ed ulteriormente specificato la disciplina relativa alle spese
ammissibili.
39 Il sistema dei controlli
Con l’attuale programmazione -, è stato largamente ri-
disegnato il sistema, che oggi ha come fulcro il già citato Reg. 1260/99
e fa riferimento ai principi di sussidiarietà, di sana gestione finanziaria
e di effettività delle spese. L’art. 30 della citata fonte conferma che le
spese ammissibili sono unicamente quelle connesse ad operazioni che
sono parte integrante dell’intervento cofinanziato; il termine iniziale
per l’ammissibilità delle spese è rappresentato dalla ricezione della do-
manda di intervento da parte della Commissione, mentre il termine
finale è costituito dalla decisione relativa alla partecipazione ai fondi.
L’art.32 ribadisce il fondamentale principio dell’effettività delle
spese, valido anche per i pagamenti intermedi; sugli importi da rim-
borsare ai beneficiari finali, non sono applicabili detrazioni.
La medesima fonte, all’art.9, definisce i beneficiari finali, identi-
ficandoli con gli organismi e le imprese pubbliche o private responsabi-
li della committenza delle operazioni o addirittura, nel caso dei regimi
di aiuto, con gli stessi organismi che concedono gli aiuti.
Sempre l’art.32 precisa che il pagamento da parte della Commis-
sione “può assumere la forma di acconti, di pagamenti intermedi o di
pagamenti del saldo”.
Il successivo art.34, inoltre, stabilisce che gli organismi responsa-
bili della gestione devono necessariamente adottare un sistema conta-
bile distinto o una codificazione contabile appropriata di tutti gli atti
contemplati dall’intervento.
In relazione in particolare al FSE, l’attuale riferimento normativo
è rappresentato dal successivo Reg. 1784/99, che considera attività
ammissibili al finanziamento quelle “finalizzate allo sviluppo delle ri-
sorse umane” (art.3). Infatti, “il sostegno finanziario del Fondo è con-
cesso essenzialmente sottoforma di aiuto alle persone”.
Sono ammesse a finanziamento anche le azioni innovative e di
assistenza tecnica.
Un altro punto focale è rappresentato dal partenariato, inteso,
dall’art.8 Reg. 1784/99, come “stretta concertazione tra la Commissio-
ne e lo Stato membro nonché le autorità e gli organismi designati dallo
Stato membro”; il partenariato riguarda “la preparazione, il finanzia-
mento, la sorveglianza e la valutazione degli interventi”.
Regolamento applicativo del precedente è il Reg. 1685/00, che
racchiude la disciplina riguardante le spese ammissibili delle operazioni
cofinanziate dai Fondi strutturali.
Tale fonte, che si riferisce alla nuova programmazione -
, ha in pratica sostituito la disciplina contenuta nella Decisione
Irregolarità e sanzioni
Un ulteriore gruppo di fonti normative europee, meno recenti,
concerne il tema delle irregolarità e delle sanzioni, dettando principi
Rettifiche finanziarie
Un ulteriore Regolamento attuativo del Reg. (CE) 1260/99 è il
Regolamento 448/2001, riguardante le procedure di rettifica finan-
ziaria dei contributi comunitari.
“Presupposto essenziale del ricorso alle procedure di rettifica finan-
ziaria è la presenza di irregolarità isolate e sistemiche, cioè che si
ripropongono con un certo grado di frequenza; di base, vi è l’esigenza
di assicurare l’uniformità della normativa in materia”34.
In applicazione dell’art.39 del Reg. 1260/99, sia il perseguimento
delle irregolarità, sia la successiva applicazione delle rettifiche finanzia-
rie ricadono nella responsabilità dello Stato membro. La Commissione
in proposito è tenuta a verificare l’operato degli Stati, constatando l’ef-
fettiva applicazione delle rettifiche; può persino spingersi, nei casi in
34. Itinerari
cui lo Stato rifiuti di procedere alle rettifiche in mancanza di un accordo
formativi nel
settore pubblico,
risolutivo, a sopprimere autonomamente la partecipazione dei Fondi.
“Sistemi di In forza dell’art.2, Capo II, del Reg. 448/01, gli Stati membri
gestione e sono tenuti ad inviare, in allegato alle relazioni trimestrali previste in
controllo. materia di irregolarità ex Reg. 1681/94, l’elenco dei procedimenti di
Il controllo soppressione avviati nell’anno precedente, oltre ai dati relativi alle ini-
finanziario.
ziative di adeguamento intraprese o da intraprendere.
Irregolarità e
Rettifiche
Lo Stato deve illustrare anche le decisioni o le proposte riguar-
finanziarie”, ISFOL, danti il recupero dei Fondi e l’eventuale correzione del piano di finan-
2001, p. 35. ziamento dell’intervento interessato alla rettifica.
La visita ispettiva o audit, all’interno dell’intero sistema dell’accreditamento degli enti che ero-
gano attività di formazione e di orientamento, ha lo scopo di verificare in loco la presenza e
l’adeguatezza della documentazione attestante la conformità delle sedi operative agli indicatori
ed alle soglie previsti dalla normativa regionale. In questo modo viene perciò operato un effet-
tivo confronto tra la realtà fattuale e documentale riscontrata e le autodichiarazioni, contenute
nella modulistica presentata in formato cartaceo, già rilasciate dall’ente.
I parametri primariamente considerati nell’ispezione, attraverso l’analisi della documentazione,
sono quelli relativi alla dotazione logistica ed alla situazione economico-finanziaria, considerati
comunque necessari per il conseguimento dell’accreditamento; quindi si passa all’esame dei
documenti relativi alla sezione delle relazioni con il territorio ed al controllo, ove sia già stata
rilasciata, della certificazione UNI EN ISO 9001, requisiti che gli enti sono tenuti a rispettare,
come normativamente previsto, dal 1 luglio 2003. In sede ispettiva, non sono invece oggetto di
alcun approfondimento in sede ispettiva gli indici di efficienza e di efficacia, in quanto si tratta
di parametri calcolati in automatico dal sistema informatico regionale.
L’audit si svolge senza alcuna forma di preavviso, per scelta metodologica generale, allo scopo
di verificare che, durante gli orari di apertura segnalati dall’ente, siano assicurate e garantite in
modo adeguato le funzioni di sistema (cioè direzione, coordinamento e segreteria), requisito
logistico di primaria importanza che attesta la stabilità, la reperibilità e la funzionalità della sede
operativa. Proprio sotto questo ultimo aspetto spesso sono state riscontrate, in sede di audit, le
più gravi mancanze; in alcuni casi si è infatti riscontrato che le sedi operative erano presidiate
da personale impreparato o inadeguato, o prive di figure di riferimento in qualche modo legate
all’ente, o addirittura si è scoperta l’esistenza di sedi chiuse o inesistenti.
L’audit è condotto, preferibilmente in presenza della persona all’interno dell’ente maggiormen-
te competente in materia di accreditamento, con l’ausilio di un apposito verbale di audit. Si trat-
ta di uno strumento strutturato secondo una griglia che ripercorre fedelmente la modulistica e
costituito per lo più da domande, con le quali si richiede di prendere visione dei documenti che
attestino la conformità ed il rispetto delle soglie normativamente stabilite; in qualche limitato
caso (ad esempio il riscontro del numero e della tipologia dei locali), l’accertamento si basa su
una generica valutazione di tipo ambientale e sull’osservazione di dati ed evidenze oggettive.
Un’attenzione particolare viene prestata qualora l’ente sia stato accreditato anche per la macro-
tipologia dell’obbligo formativo: in questi casi, per la presenza di requisiti normativi più rigidi,
la verifica circa la disponibilità esclusiva delle aule e laboratori, con la relativa strumentazione,
è più approfondita e specifica, tanto che ad essa è dedicata una sezione apposita del verbale di
audit: ad esempio viene richiesta la disponibilità della sede, delle aule e dei laboratori per alme-
no cinque anni, viene visionato un elenco di fornitori qualificati, vengono osservate le attrezza-
ture e le strumentazioni per verificarne l’adeguatezza e soprattutto è richiesta una particolare
osservanza della normativa sulla sicurezza, specie laddove siano utilizzati macchinari ed utensili
connotati da particolare rischio.
Momento determinante della visita ispettiva è certamente l’analisi di tutta la documentazione
42. Cfr. Documen-
relativa alla sicurezza, che genericamente racchiude:
tazione interna a
• una relazione sulla valutazione generale dei rischi (o in alternativa l’autocertificazione equiva-
cura del Gruppo di lente nei casi di enti con meno di 10 dipendenti), accompagnata dalle nomine del Responsabi-
lavoro accredita- le del Servizio di Prevenzione e Protezione, degli addetti alle misure di prevenzione incendi e,
mento della Strut- ove richiesto, del medico competente, successivamente comunicati alla Direzione Provinciale
tura Qualificazione del Lavoro, in forza delle indicazioni contenute nella circolare del Ministero del Lavoro n. 2400
dei Sistemi. del 1997;
L’attività di revisione
Il ruolo del revisore contabile incaricato è particolarmente de-
licato; egli è tenuto ad effettuare tutte le verifiche finalizzate all’ela-
borazione:
• delle relazioni di certificazione intermedie da allegare alla
certificazione della spesa, che il beneficiario finale invia alla
Regione alle scadenze indicate dalla stessa;
L’attività di controllo ordinario si articola nell’insieme dei controlli che accompagnano l’attività
dell’Autorità di Gestione, di quella di Pagamento e degli Organismi intermedi. Si tratta di un
controllo particolareggiato ed analitico, espletato in concomitanza con la gestione ordinaria
degli interventi.
Il primo problema che si presenta agli Enti intermedi, al fine di attribuire rilevanza a tale funzio-
ne, è identificare la sua collocazione organizzativa, anche in relazione alle due Autorità.
Da un punto di vista organizzativo, una possibile scelta potrebbe essere la concentrazione in
un unico Centro di Responsabilità – collocato in posizione di staff - dell’Autorità di Gestione e di
quella di Pagamento, con appropriata distinzione funzionale tra di esse; la gestione operativa in
questa chiave verrebbe affidata alle strutture di line interessate agli interventi finanziati. Appo-
site unità organizzative all’interno del CdR di gestione e pagamento sono tenute a garantire il
controllo sull’ammissibilità delle spese e sull’adeguatezza del sistema.
Seguendo questo schema, chiave dell’attuazione del controllo di primo livello diviene la strut-
tura di line direttamente interessata, titolare della misura e responsabile della gestione opera-
tiva del programma. Tale unità ha il compito di predisporre e definire i bandi di gara e gli atti
consequenziali, di selezionare i progetti ammissibili al finanziamento, di stipulare contratti e
convenzioni con i soggetti attuatori e di seguire gli adempimenti procedurali. Il controllo ordi-
nario, attribuito alla stessa unità, riguarda il grado di avanzamento, procedurale e fisico, della
rea¬lizzazione dei progetti.
Un modello organizzativo parzialmente diverso vede l’attribuzione della funzione di controllo
di primo livello a strutture ad hoc, “terze” rispetto alla line interessata, a cui però afferiscono
funzionalmente. I soggetti incaricati del controllo di primo livello in questo caso si identificano
nei responsabili di misura, a cui spetta anche la gestione finanziaria ed amministrativa delle
operazioni.
Essenziale è la verifica, nell’ambito del controllo ordinario, della conformità alla normativa degli
impegni e dei pagamenti effettuati, nonché della coerenza della destinazione dei finanziamenti
con quella indicata nella programmazione.
La pista di controllo
Strumento principe del controllo di secondo livello è la pista di
controllo, introdotta dal Regolamento CE 2064/97 in seguito all’esi-
genza di rendere più rigorosi i controlli finanziari eseguiti nell’UE.
Tramite l’utilizzo della pista di controllo, possono essere for-
malizzati i controlli su ogni processo e possono essere monitorate
la correttezza, la regolarità e l’ammissibilità delle spese per le quali
sono richiesti i contributi comunitari. La pista infatti descrive, per
ogni intervento, le varie tappe dei flussi dei Fondi, sia comunitari
che nazionali, associando questi con le rispettive responsabilità di
controllo, le informazioni prodotte ed il sistema utilizzato per la loro
trasmissione.
In forza del citato Regolamento (CE) 438/01, sono richiesti i
seguenti adempimenti:
a) la tenuta della contabilità degli importi da recuperare;
b) la conservazione, tenuta ed informatizzazione delle registra-
zioni contabili;
c) la disponibilità di tale documentazione ai diversi livelli;
d) l’alimentazione dei dati oggetto delle dichiarazioni di spesa
intermedie e finali.
L’articolo 7 del Reg. 438/2001 è la norma che definisce i requi-
siti minimi di adeguatezza della pista di controllo, la quale deve:
• verificare la corrispondenza dei dati riepilogativi, certificati
alla Commissione, alle singole registrazioni di spesa e alla re-
lativa documentazione giustificativa, conservate ai vari livelli
dell’amministrazione e presso i beneficiari finali, nonché, nel
caso in cui questi non siano i percettori finali del contributo,
presso gli organismi o le imprese private che eseguono le
operazioni.
• verificare l’assegnazione ed i trasferimenti delle risorse co-
munitarie e nazionali disponibili.
Il sistema di monitoraggio fisico rappresenta senz’altro uno degli elementi di maggiore novità
dell’attuale ciclo di programmazione. In precedenza, infatti, i dati fisici raccolti si identificavano
essenzialmente con informazioni di base aggregate a livello di asse e di misura. Con la program-
mazione 2000-2006, il monitoraggio fisico si è orientato maggiormente al singolo progetto, al
cui livello sono rilevate le informazioni, e ha sviluppato un modello di riferimento più articolato.
I due principali aspetti innovativi su cui si basa l’attuale sistema di raccolta dei dati fisici sono:
la definizione di differenti tipologie di indicatori (di realizzazione, di risultato e di impatto) e
l’impostazione dell’attività di monitoraggio in funzione di una classificazione delle tipologie di
azione su vari livelli, intermedi e a cascata fra la misura e il singolo progetto.
Gli indicatori di realizzazione fisica valutano l’avanzamento fisico delle azioni attuate dai benefi-
ciari finali e il grado di raggiungimento degli obiettivi previsti a livello di Piano e di Programma
Operativo, considerando gli outputs delle attività cofinanziate, rilevati su base annuale ed inte-
grati, sempre su base annuale, con gli indicatori finanziari. Questi ultimi a loro volta consentono
di reperire informazioni di carattere quantitativo sui progetti, i beneficiari finali e i destinatari
delle azioni (dal numero dei destinatari previsti nei progetti approvati al numero di progetti per
tipologia di beneficiario finale). I dati relativi a tali indicatori sono rilevati in coincidenza con le
fasi della procedura amministrativa (presentazione, approvazione, avvio e conclusione).
Gli indicatori di risultato misurano gli effetti diretti della realizzazione delle azioni in termini
di raggiungimento degli obiettivi specifici del programma (ad esempio, il tasso di inserimento
occupazionale lordo dei destinatari delle azioni del FSE per età e la sua variazione annua). In
particolare sono stati considerati risultato delle attività del FSE sia gli effetti diretti sui destinatari
diretti (tasso di inserimento occupazionale), sia l’effetto di offerta sulla popolazione potenziale
(tasso di copertura).
I flussi informativi
L’organizzazione dei tempi e delle modalità di rilevazione dei
dati influenza la formazione di flussi regolari di informazione, oltre
che la qualità e l’attendibilità di tali dati.
La raccolta standardizzata delle informazioni è basata su
un’unità minima di rilevazione, rappresentata dal singolo progetto
ed è direttamente connessa alle procedure abituali di gestione. Ciò
consente differenti aggregazioni dei dati ed evita ripetute attività
di data-entry con conseguenti perdite di tempo e insicurezze sul-
l’affidabilità delle informazioni stesse, a causa di errori e di mancati
aggiornamenti.
Il collegamento tra processo di monitoraggio ed attività ordi-
naria di gestione implica che tutte le strutture organizzative siano
direttamente coinvolte nella creazione dei flussi informativi che ali-
mentano il sistema di sorveglianza.
Nell’ambito del sistema informativo, si distinguono due tipo-
logie di flussi informativi:
• i flussi in entrata;
• i flussi di feed back.
I flussi in entrata sono rappresentati da tutti i flussi di infor-
mazione, di base o elaborati, che alimentano le diverse attività del
sistema di monitoraggio. Essi partono dalla rilevazione progettuale
e vengono trasmessi ai diversi attori del sistema. Sulla base dei flussi
in entrata possono essere formulati, ai diversi livelli del sistema, giu-
dizi sullo stato di attuazione dei progetti, delle azioni, delle misure
45. Cfr.F. Mantino,
o dell’intero programma, in tal modo originando flussi informativi
A. Monteleone, A. di segno opposto, detti di feed back. L’attivazione di questi flussi
Pesce (a cura di), dovrebbe permettere di individuare gli elementi di criticità e di posi-
“Monitorare e va- tività di un intervento, gli eventuali ostacoli e strozzature riscontrati,
lutare i fondi strut- consentendo di proporre anche soluzioni correttive per l’attuazione
turali 2000-2006.
dell’intervento stesso45.
Strumenti per lo
sviluppo rurale”,
I tempi di rilevazione dei dati fisici, finanziari e procedurali
INEA, Roma, 2000, seguono l’intero ciclo di vita del pro¬getto nelle sue fasi principali,
par. 3.2.4. già ricordate:
Allegati
Allegato 1.
Processi e attività
Processo 1. Programmazione
4 Definizione di
✓
misure e azioni
5 Definizione delle
procedure di attua-
✓
zione (dispositivi,
modulistica, ecc.).
6 Definizione delle
linee guida per la
✓ ✓
certificazione della
spesa
7 Delibera di
approvazione ✓
dell’atto di indirizzo
9 Redazione della
bozza di dispositivo ✓
(bando)
10 Concertazione con
le parti sociali e ✓
istituzionali
14 Pubblicazione sul
✓
BURL
15 Pubblicazione del
dispositivo e della
✓ ✓
modulistica sul sito
internet
16 Informazione ✓ ✓
8 Valutazione progetti ✓ ✓ ✓
10 Elaborazione gra-
duatoria (ammessi e
finanziati, e ammes-
✓ ✓ ✓
si e non finanziati) e
dell’elenco dei non
ammessi
11 Decreto di
approvazione della ✓
graduatoria
12 Pubblicazione sul
✓
BURL
13 Pubblicazione
sul sito regionale
dell’esito della do- ✓ ✓
manda di finanzia-
mento
14 Decreto di impegno
relativo ai progetti ✓ ✓
ammessi e finanziati
2 Sottoscrizione
✓
dell’atto di adesione
3 Consegna dell’atto
di adesione e della
✓
garanzia fideiussoria
(se dovuta)
4 Comunicazione di
✓
avvio del progetto
9 Emissione mandato
✓
di pagamento
10 Erogazione primo
anticipo del finan- ✓
ziamento
14 Richiesta liquidazio-
✓ ✓
ne secondo anticipo
15 Autorizzazione alla
liquidazione del ✓
secondo anticipo
16 Effettuazione
verifiche di cassa e ✓
competenza
17 Emissione mandato
✓
di pagamento
18 Erogazione secon-
do anticipo del ✓
finanziamento
19 Certificazione
trimestrale della
✓ ✓
spesa (on line e su
supporto cartaceo)
20 Verifica della
correttezza della
✓ ✓
certificazione della
spesa
21 Attività di controllo
e di supporto a
✓
cura della struttura
rendicontazione
22 Effettuazione
attività finali del ✓
progetto
23 Chiusura attività
✓
progettuali
29 Determinazione del
✓
saldo
30 Autorizzazione
relativa alla liquida-
✓
zione del saldo del
finanziamento
31 Effettuazione
verifiche di cassa e ✓ ✓
competenza
32 Emissione mandato
✓ ✓
di pagamento
33 Liquidazione saldo
del finanziamento
34 Invio eventuale
documentazione ✓
contabile residua
35 Controllo e cer-
tificazione della
✓
congruità della
spesa residua
36 Svincolo della
✓
polizza fideiussoria
2 Versamento acconto
✓
del 7%
3 Ricezione acconto e
✓ ✓
contabilizzazione
4 Inoltro alla CE
della domanda di
✓ ✓ ✓
pagamento quota
intermedia alla CE
5 Verifica condizioni
di ammissibilità ✓
della domanda
6 Erogazione quota
intermedia di
✓
finanziamento
comunitaria
7 Ricezione quota
intermedia e ✓ ✓
contabilizzazione
8 Inoltro alla CE
domanda di
pagamento del
✓ ✓ ✓
saldo, relazione
finale di esecuzione
e di chiarazione
9 Verifica condizioni
di ammissibilità
della domanda di ✓
saldo del
finanziamento
10 Erogazione del
saldo del finanzia- ✓
mento comunitario
11 Ricezione saldo e
✓ ✓
contabilizzazione
Processo Rischio
Rischio gestionale
Rischio finanziario
Non rilevante
Moderato
Media
Grave
Bassa
Altra
Gestione Inadeguata o non tempestiva
bandi e pubblicizzazione del bando con
✓ ✓ ✓
istruttoria conseguente scarsità di domande
domande presentate.
Mancanza o inadeguatezza della
✓ procedura di ricevimento e registrazione ✓ ✓
delle domande
Errata attribuzione della data di arrivo
✓ ✓ ✓
delle richieste.
Non corretta valutazione di ammissibilità
dell’operatore o ammissibilità di
✓ ✓ ✓
operatore non accreditato (per le azioni
ove l’accreditamento è richiesto)
Non disponibilità dei dati necessari per
✓ la verifica dei requisiti di accreditamento ✓ ✓
degli operatori
Non corretta valutazione tecnico-
✓ ✓ ✓
amministrativa dell’istanza.
Mancato rispetto dei doveri di pubbli-
✓ cità delle graduatorie nei confronti dei ✓ ✓
soggetti ammessi e non ammessi.
Rischio legale per inadempimenti
✓ informativi obbligatori nei confronti dei ✓ ✓
beneficiari.
Processo Rischio
Rischio gestionale
Rischio finanziario
Non rilevante
Moderato
Media
Grave
Bassa
Altra
Gestione Erogazione anticipazione non a fronte di
✓ ✓ ✓
progetti corretta documentazione di supporto.
Mancata rispondenza fra acconto richie-
✓ ✓ ✓
sto ed ammontare dovuto.
Insussistenza dei fondi stanziati nei ca-
pitoli di bilancio rispetto all’ammontare
✓ delle richieste ammesse a finanziamento ✓ ✓
con conseguente impossibilità di effet-
tuare le liquidazioni.
Elevati tempi di liquidazione
✓ ✓ ✓
dell’anticipazione
Attribuzione contabile del trasferimento
✓ ✓ ✓
fondi ad un errato beneficiario.
Inadeguatezza del sistema di controllo
delle richieste di anticipo/acconto in
✓ relazione all’ammontare del ✓
finanziamento ed alla quota percentuale
da erogare.
Erogazione quote intermedie non a
✓ fronte di corretta documentazione di ✓
supporto.
Mancata rispondenza fra quota richiesta
✓ ✓
ed ammontare dovuto.
Insussistenza dei fondi stanziati nei ca-
pitoli di bilancio rispetto all’ammontare
✓ delle richieste ammesse a finanziamento ✓
con conseguente impossibilità di effet-
tuare le liquidazioni.
Elevati tempi di liquidazione delle quote
✓ ✓
intermedie
Attribuzione contabile del trasferimento
✓ ✓
fondi ad un errato beneficiario.
Processo Rischio
Rischio gestionale
Rischio finanziario
Non rilevante
Moderato
Media
Grave
Bassa
Altra
Gestione
progetti Inadeguatezza dei sistemi preposti alla
(controllo lavorazione della certificazione di spesa
certifi- ✓ limitano la capacità di intraprendere le ✓
cazione opportune azioni correttive con tempe-
della stività.
spesa)
Non corretta tenuta documentazione
✓ ✓
amministrativo contabile.
✓ Duplicazioni/errori di pagamento. ✓
Documenti
• Domanda di aiuto errata o incompleta;
• domanda di aiuto falsificata;
• domanda di aiuto falsa;
• documenti giustificativi incompleti o mancanti;
• documenti giustificativi errati;
• documenti giustificativi falsi;
• documenti giustificativi falsificati;
• altri casi di documenti irregolari.
Azioni
• Misura non eleggibile all’aiuto;
• spese non eleggibili;
• ritenuta di commissione non dovuta.
Operatore economico
• Dati identificativi irregolari;
• attività inesistente;
• falsa descrizione dell’attività;
• ripresa irregolare della produzione;
Diritto all’aiuto
• Inosservanza dei termini;
• operazione vietata durante la misura;
• dichiarazione assente o tardiva;
• cumulo di aiuti incompatibili;
• assenza delle prove prescritte;
• rifiuto del controllo;
• rifiuto del pagamento;
• diverse domande per lo stesso soggetto;
• inosservanza di altre condizioni del regolamento/contratto;
• infrazione delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici;
• altre irregolarità del diritto all’aiuto.
Operazione
• Mancata realizzazione dell’Operazione;
• realizzazione incompleta dell’Operazione;
• realizzazione non conforme dell’Operazione.
• spese non afferenti al periodo di realizzazione;
• spese non legittime / costo-beneficio non probante;
• soprafinanziamento;
• contributo insufficiente dello Stato Membro / Privato;
• reddito non dichiarato.
Altro
• Non indicato;
• Altre irregolarità (da precisare).
136 Il sistema dei controlli
Allegato 5.
Irregolarità, frodi ed esiti dei controlli
Irregolarità
Le violazioni delle disposizioni comunitarie derivanti da un’azio-
ne o da un’omissione, che possano avere come conseguenza un pregiu-
dizio ai bilanci dell’UE sono definite irregolarità.
In generale, ogni irregolarità comporta la revoca del vantaggio
inizialmente ottenuto, con il connesso obbligo di versare o rimborsare
gli importi dovuti o indebitamente percepiti, oltre alla perdita delle
garanzie precedentemente costituite.
Sono ricomprese nella nozione di irregolarità anche ipotesi di
semplice abuso, consistenti in operazioni di per sé legali, ma di fatto in
contrasto con gli interessi europei.
Ne consegue che il concetto di irregolarità oggi emergente dalla
normativa coincide sostanzialmente con quello di frode sostanziale,
riferita ad un risultato, e non di frode meramente formale.
Lo Stato membro dell’UE, responsabile primario del controllo
finanziario degli interventi, è tenuto a comunicare alla Commissione,
entro i due mesi successivi al termine di ogni trimestre, l’elenco del-
le irregolarità finanziarie oggetto di accertamento, con l’indicazione,
ove possibile, di una serie di dati concernenti la disposizione violata,
la natura e l’entità della spesa, le pratiche compiute, le conseguenze
finanziarie, l’eventuale sospensione dei pagamenti e le possibilità di
recupero delle somme.
Sempre nello stesso termine, lo Stato deve comunicare l’importo
dei recuperi eseguiti o previsti, le misure conservative adottate a salva-
guardia del recupero degli importi indebitamente pagati ed i procedi-
menti amministrativi o giudiziari eventualmente avviati per il recupero
stesso o per l’applicazione delle sanzioni.
L’utilizzo regolare e corretto dei Fondi Comunitari non può esse-
re esclusivamente garantito dall’aumento dei controlli esistenti; risulta
indispensabile l’applicazione di sanzioni, strumenti specifici destinati
ad assicurare una sana gestione finanziaria.
Le sanzioni, che si ispirano ai principi di sussidiarietà, legalità,
irretroattività e proporzionalità, sono comminate sulla base delle veri-
fiche e dei controlli effettuati; con atti di autotutela amministrativa, si
Frode
Il concetto di frode in senso stretto ricopre un campo più circo-
scritto rispetto all’irregolarità: la frode infatti si caratterizza per l’inten-
zionalità dei comportamenti illeciti compiuti dagli operatori, condotte
tipizzate nell’ordinamento statale, che li punisce a titolo di dolo.
Il carattere intenzionale dell’irregolarità risulta in particolare evi-
dente quando l’autore cerchi di dissimulare o nascondere i fatti reali
con piena conoscenza di causa, presenti dichiarazioni o utilizzi docu-
menti della cui falsità è consapevole, o comunque presenti una situa-
zione puramente fittizia.
La frode deriva anche dalla mancata comunicazione di un’infor-
mazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua il perce-
pimento o la ritenzione illecita di fondi europei, o dalla distrazione di
fondi per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi.
In altre fattispecie più dubbie, l’intenzionalità va provata caso per
caso ed è comunque esclusa dalla accertata buona fede dell’operatore.
In forza della Direttiva del Procuratore Generale presso la Corte
dei Conti UE prot. I.C./16 del .., sono stati inoltre vigenti
alcuni principi in materia di responsabilità amministrativo-contabile: i
fatti che danno luogo a responsabilità devono essere obbligatoriamen-
te denunciati, ove ricorra il presupposto dell’accadimento di un fatto
dannoso per la finanza pubblica; accanto all’elemento oggettivo della
verificazione del danno, deve ricorrere l’elemento soggettivo della con-
dotta illecita, con carattere di dolo o di colpa grave.
Gli organi tenuti alla denuncia si possono identificare nel diret-
tore generale o nel capo servizio, negli amministratori e dirigenti regio-
nali con compiti ispettivi.
AI SOGGETTI GESTORI
DELLE ATTIVITA’ DI FORMAZIONE
PROFESSIONALE
LORO SEDI
LF/mf
IL DIRETTORE GENERALE
Dr. Renzo Ruffini
Totali
e Misure
Fatture
Certificato
Operatore
Certificato
Revisore
Certificato
Funzionario
Certificazione
della spesa
(totale)
Report di controllo della spesa certificata
Certificazione
della spesa
(quota pubblica)
Certificazione
della spesa
(quota privata)
Allegato 8.
Riferimenti legislativi e bibliografia
Normativa comunitaria
• Regolamento (CE) ⁄ del Consiglio (Principi fondamen-
tali del controllo finanziario delle operazioni cofinanziate dai
Fondi Strutturali UE)
• Regolamento (CE) ⁄ (contributi Fondi Strutturali)
• Regolamento (CE) ⁄ (contributi FSE e costi ammissibili)
• Regolamento (CE) ⁄ (Irregolarità e recupero delle som-
me indebitamente pagate)
• Regolamento (CE, Euratom) ⁄ (Tutela degli interessi fi-
nanziari delle Comunità)
• Regolamento (Euratom, CE) ⁄ (Controlli e verifiche sul
posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli in-
teressi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre
irregolarità)
• Decisione (CE) ⁄ del .. (Spese ammissibili nel-
l’ambito dei Fondi Strutturali)
• Regolamento (CE) ⁄ (Certificazione delle spese)
• Regolamento (CE) ⁄ (Modalità di applicazione dell’art.
del trattato CE – controlli in loco nel settore degli aiuti di Sta-
to)
• Regolamento (CE) ⁄ del Consiglio (Disposizioni gene-
rali sui Fondi strutturali)
• Regolamento (CE) ⁄ (Fondo Sociale Europeo)
• Regolamento (CE) ⁄ della Commissione (Azioni in-
formative e pubblicitarie a cura degli Stati membri)
• Regolamento (CE) ⁄ della Commissione (Individua-
zione delle spese ammissibili)
• Regolamento (CE) ⁄ (Modalità di applicazione del
Reg. ⁄ per i sistemi
di gestione e controllo dei contributi dei Fondi strutturali)
Normativa nazionale
• Legge .., n. (Legge-quadro in materia di bilancio e
contabilità delle Regioni)
• Legge .., n. (“Nuove norme in materia di proce-
dimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi”)
• Legge .., n. (Industria e Distretti industriali)
• Decreto Legislativo .., n. (“Razionalizzazione del-
l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione
della disciplina in materia di pubblico impiego”)
• Legge .., n. (“Delega al Governo per il conferimen-
to di funzioni e di compiti alle regioni ed enti locali, per la ri-
forma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa”)
• Decreto Legislativo .., n. Classe di operazione:
acquisizione di beni e servizi
• Legge .., n. Classe di operazione: realizzazione di
opere pubbliche
• Decreto Legislativo .., n. Classe di operazione: ac-
quisizione di beni e servizi
• Decreto Legislativo .., n. Classe di operazione: ac-
quisizione di beni e servizi
• Legge .., n. (Misure in materia di investimenti,
delega al governo per il riordino degli incentivi all’occupazio-
ne e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposi-
zioni per il riordino degli enti previdenziali)
• Decreto Legislativo .., n. (“Riordino e potenzia-
mento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valuta-
zione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta
dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo della
legge marzo , n.”)
• Decreto Legislativo .., n. (“Norme generali sul-
l’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazio-
ni pubbliche”)
150 Il sistema dei controlli
• Legge Regionale Regione Lombardia .., n.16 (Ordi-
namento della struttura organizzativa e della dirigenza della
Giunta regionale)
• Circolare del Ministero del Tesoro n. 24 del .. (Siste-
ma di gestione e controllo dei contributi concessi nell’ambito
dei Fondi Strutturali)
• Delibera CIPE ..
• Delibera CIPE ..
Bibliografia
• AA.VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di ge-
stione e controllo. Principi generali della normativa comunitaria
relativa alla programmazione Fondo Sociale Europeo -”,
I.S.F.O.L., .
• AA.VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di
gestione e controllo. Quadro generale di riferimento sugli aspet-
ti finanziari della programmazione FSE -”, I.S.F.O.L.,
.
• AA. VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di
gestione e controllo. Gestione finanziaria degli interventi nella
programmazione Fondo Sociale Europeo -: Costi am-
missibili, Registrazione e Certificazione delle spese”, I.S.F.O.L.,
.
• AA.VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di ge-
stione e controllo. Il Controllo finanziario. Irregolarità e Rettifiche
finanziarie”, I.S.F.O.L., .
• AA. VV., Itinerari formativi nel settore pubblico, “Sistemi di
gestione e controllo. Linee di tendenza dei sistemi regionali di ge-
stione e controllo degli interventi cofinanziati dal FSE: Regioni
Campania, Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana”, I.S.F.O.L.,
.
• G. Airoldi - G. Brunetti- V. Coda, “Lezioni di economia azien-
dale”, Bologna, Il Mulino, .
• G. Azione - B. Dente, “Valutare per governare. Il nuovo sistema
dei controlli nelle Pubbliche amministrazioni”, Etas Libri, .
• M. Bergamin Barbato, “Realmente cambia il controllo nelle pub-
bliche amministrazioni? Rischi e prospettive”, in “Azienda pub-