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6 0 8 -S 0 8
FEBRERO 5, 2003
ANDREW MCAFEE
KAREN OOMS-WALLS
LUBNA AL QASIMI
Autoridad de Puertos de Dubai (A)
Introducción
En julio de 1995, Mohammed Sharaf, el líder de Servicio al Cliente en la Autoridad de Puertos de
Dubai (DPA por sus siglas en inglés), sentía que su organización tenía mucho de qué sentirse
orgullosa. En 25 años, el puerto se había establecido como el destino principal de las empresas
transportadoras del Medio Oriente, recibiendo más del 50% de la carga que llegaba al Golfo de
Arabia por mar. La DPA enfrentaba una fuerte competencia de los puertos vecinos, muchos de los
cuales tenían mejor ubicación, y Dubai se había convertido en el puerto número 14 en el mundo en
tráfico. Lo había logrado en parte, según Sharaf, debido a sus operaciones eficientes y su servicio al
cliente, a menudo ayudados por la tecnología.
De hecho, había tomado recientemente la responsabilidad de una nueva iniciativa de Tecnologías

de la Información (TI) que tenía como objetivo mejorar el puerto tanto de manera interna como en su
trato con los clientes, al reemplazar la gran cantidad de documentos en papel, relacionadas al
contenido de los barcos, con un conjunto de documentos y transacciones digitales. Sharaf y muchos
de sus colegas en la DPA creían firmemente que este era un paso necesario. Los procesos actuales
eran lentos, intensivos en trabajo, y propensos a errores, causando problemas tanto dentro del puerto
como para sus socios externos. Y los problemas aparentemente empeoraban conforme aumentaba el
tráfico del puerto. Sharaf a veces sentía que la montaña de papeles amenazaba con enterrarlos a
todos.
Sin embargo, veía que eliminar el uso del papel presentaba varios retos importantes. Primero, no
había nada que asemejara un estándar digital universal a través de la industria del transporte, para
los tipos de documentos y transacciones que la DPA quería automatizar. Segundo, no había sistemas
comerciales de información en este tema; el equipo de TI de la DPA tendría que programar la
mayoría de los programas por sí mismos. Tercero, nadie sabía exactamente qué código escribir, por
ejemplo, ¿debía el nuevo sistema estar limitado a la carga transportada en contenedores (la cual era
mucho más estandarizada), o debía también manejar una gran variedad de bienes transportados sin
contenedores a través de Dubai? Finalmente, ¿cómo podría la DPA convencer a todos sus socios
externos –líneas de navíos, importadores, exportadores, agentes, y la Autoridad misma de Aduanas–
a utilizar el nuevo sistema una vez que estuviera desarrollado? El proyecto sería considerado un
fracaso si no eliminara o por lo menos redujera significativamente, la montaña de papeles. Pero,
________________________________________________________________________________________________________________
El caso de LACC número 608-S08 es la versión en español del caso de HBS número 603-061. Los casos de HBS se desarrollan únicamente para su
discusión en clase. No es el objetivo de los casos servir de avales, fuentes de datos primarios, o ejemplos de una administración buena o
deficiente.
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¿como podría Sharaf y la DPA persuadir a todos los que contribuían a tantos papeles a mover su
trabajo a la computadora, especialmente ya que muchos de ellos jamás la habían usado? ¿Podría
Sharaf forzar esta migración? Sharaf se mostraba cuidadosamente confiado en que el y su equipo
habían identificado las preguntas importantes alrededor del proyecto; tenía menos confianza en que
tenían buenas respuestas en estos momentos para todas estas preguntas.
Dubai y sus puertos

Dubai tenía mucho tiempo como centro de comercio para el Medio Oriente, en parte debido a su
posición dentro del relativamente aislado Golfo de Arabia (ver mapa en el Anexo 1), a lo largo de las
importantes rutas de comercio de Este a Oeste y de Norte a Sur. El comercio era principalmente de
barcos, perlas, dátiles y oro, así como especias, té, y sedas de la India y del Lejano Oriente. Las vastas
reservas de petróleo trajeron consigo, a lo largo del siglo 20, poder económico, población, y comercio,
así como grandes flujos de petroquímicos, aluminio, materiales de construcción, telas, electrónicos, y
otros bienes de consumo.
Dubai, un protectorado británico, se unió a seis estados vecinos en 1971 para formar los Emiratos
Árabes Unidos (EAU). En 1995, los EAU tenían alrededor del 10% de las reservas comprobadas de
petróleo, así como el 5% del gas. A lo largo del tiempo, el país mostró ser un oasis de calma en un
Medio Oriente que a menudo estaba en turbulencia, manteniendo políticas a favor del comercio. Su
moneda convertible, por ejemplo, estaba fija al dólar estadounidense, y no había restricciones en la
transferencia de divisas dentro y fuera del país. Los siete emiratos compartían sistemas legales y
militares así como las infraestructuras de la banca, telecomunicaciones, y los servicios básicos, pero
cada uno tenía su líder, que disfrutaba de considerable autonomía. La capital Abu Dhabi, tenía el 94%
del petróleo total de los EAU. Dubai, el segundo emirato en tamaño, trabajaba para independizarse
de los ingresos del petróleo y se convirtió en el centro comercial del país. Durante la década de 1990,
el producto interno bruto (PIB) creció en más de 12% anualmente, con sólo el 10% proveniente del
petróleo.1
Menos del 20% de la población total de Dubai de 750.000 habitantes eran locales, lo cual
significaba que había una gran diversidad en los ambientes de vida y trabajo. Dubai estaba forzado a
depender de manera importante en los trabajadores expatriados, muchos provenientes del
subcontinente de India y Asia, a quienes les atraía la estabilidad y los altos niveles de ingresos.
Había un fuerte consenso de que el crecimiento de Dubai había sido posible por la energía y la
visión de sus líderes. Desde 1958, Su Alteza el Sheik Rashid Al Maktoum, seguido por su hijo Su
Alteza el Sheik Maktoum bin Rashid al Maktoum, construyeron infraestructura más allá de la
demanda, lo que permitió que el comercio floreciera con un mínimo de trámites burocráticos. El
emirato a veces era llamado “Dubai Inc.” reflejando los deseos de los Sheikhs de que todos los
cuerpos gubernamentales trabajaran juntos para promover el comercio, el crecimiento, y la
prosperidad.
La historia del puerto

Para atraer a las líneas navieras y a los barcos más importantes, y para superar la falta de un gran
puerto natural en Dubai, el Sheik Rashid ordenó en 1969, que se cavara un puerto profundo en la
1 Emirates Center for Strategic Studies and Research and Department of Economic Development.
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arena cerca del centro de la ciudad. El Puerto Rashid tenía 11 muelles cuando abrió en 1972; y para
finales de 1978 tenía 35.
Para 1976 se veía que el Puerto Rashid no podría manejar todo el comercio de transporte que
Dubai anticipaba, así que el Sheik Rashid ordenó que se construyera un segundo puerto. Se eligió un
sitio llamado Jebel Ali, en la costa, a 35 kilómetros al suroeste del centro de la ciudad, para permitir el
libre tránsito de los barcos, un canal de aguas profundas para barcos más grandes, y suficiente
espacio para una zona libre y un área industrial en el desierto adjunto. Las atracciones de la zona
libre para las empresas incluían la posibilidad de una propiedad 100% extranjera;2 sin impuestos o
aranceles (para los bienes que serían exportados de nuevo), o restricciones de capital; excelente
infraestructura, servicios de apoyo, y comunicaciones; así como acceso al creciente gran mercado
regional. La zona libre beneficiaba al puerto Jebel Ali, al proveer una demanda cautiva para
exportaciones e importaciones a través del puerto. Al tiempo de su terminación en 1979, Jebel Ali era
el puerto hecho por el hombre más grande del mundo.
Proyectos importantes de aluminio, cemento, y gas se mudaron a la zona libre, atraídos por el fácil
acceso a materia prima a través de los puertos y una fuerza de trabajo calificada de costo
relativamente bajo. Éstas fueron seguidas por muchas empresas extranjeras que buscaban una base
de distribución o manufactura. La mayoría de las empresas en la zona libre originalmente planeaban
producir bienes para los EAU, los otros estados del Consejo Cooperador del Golfo (GCC pos sus
siglas en inglés),3 Irán y la India. Sin embargo, los comerciantes de los EAU pronto buscaron
agresivamente nuevos mercados tales como Rusia, y los nuevos estados independientes de Asia
central, y Sudáfrica. Para 1995 había 930 empresas de 72 países en la zona libre incluyendo a Sony,
General Motors, Heinz, Black and Decker, e IBM.4 En 1996, la zona libre de Jebel Ali transportaba
$2,36 mil millones de dólares en bienes.
Inicialmente, el Puerto Rashid y Jebel Ali se manejaban por separado, pero en mayo de 1991, se
fusionaron bajo la administración de la DPA. En ambos puertos, la DPA promovía el manejo más
eficiente de la carga, instalaciones especializadas de almacenaje, una operación confiable de
camiones, y sistemas rápidos y precisos de control de carga.5 Para 1995, la DPA tenía un total de 102
muelles de aguas profundas y administraba el complejo de puertos número 14 en tráfico (ver Anexo
2, listado mundial de puertos). En ese momento, los puertos de mar y aire de Dubai manejaban el
70% del comercio de los EAU excluyendo el petróleo.6
La desventaja principal de los puertos de Dubai era que estaban localizados dentro del Golfo de
Arabia, en el lado “extremo” del estrecho de Hormuz. Generalmente les tomaba a los barcos de carga
24 horas para dar la vuelta al estrecho desde el Océano Índico y llegar a Dubai. Con las demás
variables constantes, los barcos preferían ahorrar tiempo y visitar un puerto en el estrecho o cerca de
éste, tal como Khor Fakkan y Fujairah, ambos en los EAU, o Puerto Sultán Cabos, en Muscat, Oman.
2 Los requerimientos usuales a través de la región del Golfo eran el tener un patrocinador local que fuera propietario de un
mínimo del 51% del negocio y sus utilidades.
3 El GCC comprendía a los EAU, Arabia Saudita, Bahréin, Qatar, Kuwait y Omán.
4 La zona libre de Jebel Ali (JAFZ por sus siglas en inglés) y el comunicado de prensa de la DPA, 26 de mayo de 1996, Emirates
Center for Strategic Studies and Research.
5 U.S. Department of Commerce, <tradeport.org>.
6 Fuente: sitio en la red de Internet de Aduanas de Dubai, introducido el 10 de junio de 2002.
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La industria naviera
Los comerciantes eran asistidos por agentes, y movían carga a través de puertos o alrededor del
mundo, utilizando barcos propiedad de las líneas navieras.
Los comerciantes
Los comerciantes eran importadores o exportadores o ambos. La zona libre de Jebel Ali y lugares
similares, también eran el hogar de re-exportadores, que importaban materia prima sin pagar
impuestos, la transformaban en producto final, y los re-exportaban en su nueva forma, pagando
impuestos sobre el valor agregado. Los comerciantes trabajaban con una gran variedad de agentes
para transportar sus bienes hacia y desde los puertos (ver Anexo 3 para ejemplos de tipos de
comercio externo).
Agentes
Había varios tipos de agentes. Los agentes consolidadores de cargas en origen conocidos como
“freight forwarders”, recogían los bienes de varios pequeños exportadores, los consolidaban, y los
llevaban a un puerto. Ahí, un agente de carga contratado por una línea naviera se encargaba de los
bienes y preparaba los documentos de tránsito para ellos.7 En el puerto destino, un agente aduanal en
destino (también contratado por la línea naviera), era responsable de asegurar que la carga correcta se
desembarcara de cada barco y alertaba tanto a Aduanas, como al importador que la carga había
llegado. Por ley de los EAU, cada línea naviera que operara en el país debía mantener por lo menos
un agente ahí. Los agentes contrataban a muchas personas para preparar los documentos, monitorear
el progreso, y pasar tiempo en el puerto completando transacciones y encargándose de cualquier
asunto que surgiera. A mediados de la década de 1990, más de 170 agentes trabajaban con la DPA, en
un rango desde negocios grandes tecnológicamente sofisticados, hasta muy pequeños operadores que
ni siquiera tenían una computadora.
La carga
La industria del transporte marítimo dividía la carga en dos categorías diferentes. Primero, en el
puerto, la carga era importación/exportación o embarque en tránsito. La carga de importación
llegaba al puerto y entraba al país, y la carga de exportación salía del país vía el puerto. El embarque
en tránsito, por otro lado, jamás salía del puerto así que legalmente no se le consideraba como haber
ingresado al país del puerto. La carga en tránsito simplemente se descargaba del barco entrante, se
almacenaba temporalmente en la propiedad del puerto, y después se cargaba en algún barco saliente
que la llevaría a su destino final.
La mayoría de los puertos del mundo tendían a especializarse, ya sea en la

importación/exportación o en el transporte de embarques en tránsito, pero la DPA era una excepción
en este tema. Para 1995, su volumen total de carga estaba dividido exactamente a la mitad entre
importación/exportación y embarques en tránsito, con el 30% de sus exportaciones consistiendo en
bienes reexportados (ver Anexo 4 para los volúmenes de carga de Dubai).
La segunda categoría se basaba en el tipo de empaque de la carga. Para 1990, la mayoría de la

carga enviada por barco alrededor del mundo se empacaba primero en contenedores, los cuales eran
cajas metálicas de por lo menos 20 pies de largo. Los contenedores facilitaban en gran medida el
7 Los exportadores más grandes trataban directamente con un agente de carga.
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transporte por camión o tren, hacían de la carga y descarga un proceso más fácil y reducían las
oportunidades para el robo y el daño del producto.
La carga que no estaba en contenedores se conocía como carga suelta o a granel. Los bienes se
transportaban como carga suelta cuando eran demasiado grandes para caber en los contenedores
(por ejemplo, vigas de acero, carros de concreto o aluminio en mineral) o cuando el que enviaba o
recibía el envío prefería no utilizar contenedores. Este era el caso de muchos comerciantes que
utilizaban los puertos de Dubai y trabajaban con clientes y regiones incapaces de manejar cajas
enormes de metal. En 1996, aproximadamente el 15% del volumen total de la DPA era carga suelta
excluyendo el petróleo (ver Anexo 5 para las clasificaciones de la carga).
Puertos
Los puertos más importantes tendían a estar localizados cerca de rutas de transporte muy
utilizadas, áreas manufactureras importantes, grandes mercados de consumo, o alguna combinación
de éstos. Los dos puertos más grandes, Hong Kong y Singapur, tenían todos estos atributos.
Los puertos competían en base a lo siguiente:
• Costo. La DPA cobraba a los comerciantes por día de almacenaje de carga y por movimiento
de carga dentro del puerto y cobraba a las líneas navieras por movimiento de carga o
descarga del barco. Podría ser necesario, por ejemplo, mover varios contenedores para lograr
descargar el contenedor deseado para importación o tránsito.
• Tiempo de despacho. Los comerciantes querían recibir los bienes lo más pronto posible, por
supuesto, y las líneas navieras querían minimizar los tiempos de tránsito y el tiempo en el
puerto. Como regla general, costaba aproximadamente 20.000 dólares por día operar un
barco grande, así que las demoras, especialmente las inesperadas, causadas por mala
comunicación, documentación incorrecta, u operación ineficiente del puerto, molestaba de
gran manera a las líneas navieras.
• Confiabilidad. El puerto ideal no sólo era rápido sino consistente, manejando barcos, carga y
comerciantes de la misma manera cada vez. Las excepciones requerían de atención y horas
hombre y amenazaban con desestabilizar las agendas. La DPA había construido su
reputación con una operación comparativamente confiable.
• Servicio. Como muchos otros puertos, la DPA intentaba encontrar maneras de dar mejor
servicio a sus clientes, incluyendo el procesarlos más rápida y eficientemente y proveerlos
con datos útiles.
En Dubai, como en casi todos los puertos, Aduanas y la operación del puerto eran organizaciones
separadas. A mediados de la década de 1990, la DPA intentaba trabajar de cerca con Aduanas, pero
ningún grupo tenía autoridad sobre el otro.
Barcos
Los barcos de carga más grandes eran capaces de manejar varios miles de contenedores.
Normalmente hacían largos viajes, parando sólo en un puerto en cada región para descargar (tanto
importaciones como carga en tránsito) para esa parte del mundo y recoger exportaciones y bienes en
tránsito. Los barcos más pequeños (llamados “feeders”) viajaban entre el puerto principal y puertos
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más pequeños en la región. Los barcos generalmente cargaban ya sea contenedores o carga suelta,
pero no ambos. La mayoría de las líneas navieras eran dueños de ambos tipos de barcos.
Líneas navieras
Las líneas navieras, que eran propietarias y operadoras de los barcos, eran jugadores importantes,
en gran medida porque elegían los puertos, especialmente para el negocio de la carga en tránsito.
Además, la industria del transporte marítimo se estaba consolidando, y las empresas formaban
consorcios; esta concentración incrementaba el poder de las líneas que quedaban. Las líneas navieras
transferían su negocio entre puertos si no estaban contentas con el costo o el nivel de servicio, o si una
fusión resultaba en un cambio en la preferencia de puerto. Las líneas navieras a menudo rentaban
espacio en sus barcos unas a otras, un barco arribando en Dubai, por lo tanto, podía contener carga
de varias líneas navieras.
Con el paso del tiempo, las líneas navieras habían empezado a entrar al negocio de ser
propietarias y operadoras de puertos; esta integración vertical podría reducir los costos y asegurar
mayor control. Muchos puertos en la región del Golfo, varios de los cuales estaban mejor ubicados
que Dubai, parecían ser buenos candidatos para ser tomados por una línea naviera. Además, muchos
países en la región (de manera notable Irán, Pakistán, India, y Omán) estaban buscando de manera
activa a empresas privadas para operar sus puertos a mediados de la década de 1990.
DPA
La DPA se había adherido a una estrategia de cuatro partes que había sido instrumental, en la
opinión de Sharaf y sus colegas, en el crecimiento y éxito a lo largo del tiempo. Primero, la autoridad
del puerto y Dubai en general habían trabajado para incrementar el volumen de comercio que fluía a
través de los EAU, ya que un flujo constante de carga de importación/exportación incrementaba el
atractivo del puerto para todos los jugadores en la industria del transporte marítimo. Segundo, la
DPA intentaba ser tan eficiente como fuera posible, en particular para minimizar la cantidad de
tiempo que un barco pasaba en el puerto. Tercero, la DPA intentaba definir y entregar un servicio al
cliente superior; retroalimentaba la información y los análisis a los comerciantes, agentes, y líneas
navieras –con información que a menudo no tenían o no podían obtener ellos mismos–. Además,
Sharaf y sus colegas tenían como visión el fusionar la DPA y Aduanas en la misma organización para
que el puerto pudiera acercarse a entregar la “compra de una sola parada” a sus clientes.
Finalmente, el puerto intentaba mejorar continuamente y no estar satisfecho con su desempeño en

ningún momento. Invertía fuertemente en equipo nuevo, y se aseguraba que sus puertos fueran
suficientemente grandes y profundos para dar mejor servicio a los barcos más grandes del mundo, y
hacían uso de los grandes recursos y la fuerza laboral de relativamente bajo costo de los EAU. El
departamento de TI invertía fuertemente en tecnología nueva y diseñó varios sistemas hechos a la
medida para apoyar sus cada vez más complejas operaciones. El éxito de la estrategia de la DPA se
reflejó en el hecho de que en 1994, aunque había incrementado sus precios en un 5%, lo cual lo hacía
uno de los puertos más caros del Golfo, ningún cliente los había dejado.
Manifiesto de flujos de información

A mediados de la década de 1990, Sharaf y muchos otros en la DPA, sabían que un aspecto
importante de las operaciones del puerto era una fuente de problemas, y se desalineaba cada vez más
con la estrategia expresa de la organización. Este era el grupo de documentos, transmisiones, y
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transacciones que llevaban el registro de lo que estaba en el barco y lo que se debía cargar o descargar
en Dubai, así como lo que se debía hacer para que el barco pudiera entrar y salir y los bienes correctos
pudieran entrar y salir del país. Esto se conocía como el “proceso de manifiesto” y a mediados de la
década de 1990, en la DPA (como en otros puertos) se basaba en papeles, los cuales eran propensos a
los errores e ineficientes de muchas maneras.
Ejemplo
Para mandar un contenedor de equipos de sonido a un importador con base en Dubai, un
fabricante de electrónicos de Hong Kong comenzaría por contactar a un agente de carga con sede en
Hong Kong, quien coordinaría el transporte a Dubai (ver Anexos 6 y 7 para diagramas del proceso
completo). Los equipos de sonido irían directamente o harían una escala en algún puerto de tránsito
en el camino. También podrían viajar en un barco propiedad de la agencia de carga o por alguna otra
línea naviera. En cualquier caso, el agente de carga prepararía el documento “Bill of Lading” (BoL) o
lista de entrada para el embarque que detallaría la salida y el puerto de destino final; el valor; el tipo,
y peso de la carga; y otros detalles requeridos por los puertos (incluyendo si la carga contenía bienes
peligrosos o algunos que requirieran manejo especial o refrigeración). El BoL era el registro oficial del
embarque y se utilizaba para determinar el agente, la línea naviera, y la cuota del puerto. También se
utilizaba por Aduanas para determinar los impuestos.
Para 1995, los BoL se enviaban entre las líneas navieras más grandes y sus agentes utilizando
transmisiones basadas en el Intercambio Electrónico de Datos (EDI por sus siglas en inglés) del
estándar EDIFACT desarrollado por las Naciones Unidas. Sin embargo, casi todas las líneas navieras
habían modificado el formato BoL estándar EDIFACT para satisfacer sus propósitos individuales.
Otras transmisiones BoL estaban basadas en el papel, e incluían algunas enviadas por las líneas y sus
agentes a los puertos. Los BoL de papel se transportaban con los barcos y se enviaban por fax, correo,
o mensajería entre las partes que las usaban. Mientras los BoL contenían información similar, no eran
idénticos. En 1995, Dubai manejaba más de 9.500 barcos de más de 40 líneas navieras y típicamente
procesaba un máximo de 600 documentos BoL por barco.8
Conforme el barco que transporta el contenedor de equipos de sonido se acerca al Golfo de

Arabia, el agente en destino (un representante de la línea naviera con sede en Dubai), prepararía un
manifiesto. Esto era un listado consolidado de los documentos BoL para todos los embarques, tanto
de importación como de tránsito, que se descargarían en Dubai de ese barco. Si el barco contenía
bienes de varias líneas navieras, cada línea que trajera bienes a tierra era responsable de presentar al
DPA y Aduanas su propio manifiesto.
A mediados de la década de 1990, los manifiestos estaban aún menos estandarizados que los
documentos BoL. No había ningún estándar electrónico común, basado en EDI o algún otro sistema
de manifiestos, y cada línea naviera importante utilizaba su propio programa y formato para
prepararlo. Algunas líneas dependían enteramente de manifiestos en papel, y los manifiestos para la
carga que no estaba en contenedores casi nunca eran electrónicos. Los manifiestos llegaban a los
puertos de Dubai en muchos formatos y vía muchos mecanismos de entrega, más comúnmente por
fax y por mensajería. Generalmente llegaban algunos días antes de que el barco llegara al puerto. Los
manifiestos eran una parte integral de las operaciones del puerto y se utilizaban tanto por la DPA
como por Aduanas.
8 En 1995, un barco de contenedores típicamente llevaba entre 2.000 y 4.000 unidades equivalentes de 20 pies (TEU por sus
siglas en inglés). Un TEU se utilizaba para estandarizar las medidas del volumen de los contenedores. El contenido de
contenedores más grandes se expresaba en TEUs.
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Aduanas revisaría el manifiesto del barco con los equipos de sonido y emitiría un Número de
Registro de Manifiesto (MRN por sus siglas en inglés) para el agente en destino y el comerciante
importador. El proceso de liberación de carga no comenzaría hasta que se emitiera el MRN. Una vez
que el embarque llegara al puerto, el agente en destino emitiría una Orden de Embarque (DO por sus
siglas en inglés) para el importador de los equipos de sonido. El importador llevaría esta DO y el
MRN al edificio de Aduanas para verificar la identidad y liberar el embarque (incluyendo cualquier
inspección requerida), y pagar impuestos. Una vez completo este proceso, Aduanas generaría un
Talón de Entrada (BoE por sus siglas en inglés), el cual el importador llevaría al mostrador de la DPA
dentro del puerto. En este mostrador, el importador pagaría la tarifa de la DPA y entonces podía
tomar posesión de los bienes y sacarlos del puerto.
En el caso de los embarques en tránsito, la liberación de Aduanas no era requerida normalmente,

y el embarque podía ser cargado una vez que el agente generara la DO y pagara la tarifa de la DPA.
Después de llegar a la DPA, el manifiesto de un barco que se acercara al puerto se distribuía por el
agente a tres departamentos diferentes: Operaciones, Estadística, y Documentación. Operaciones
utilizaba la información del manifiesto para organizar el trabajo de carga y descarga del barco. Esto
podía ser complicado para un barco con más de 2.000 contenedores; podría ser el caso, por ejemplo,
que un contenedor lleno de equipos de sonido estuviera bajo varios contenedores que no serían
desembarcados en Dubai, requiriendo una serie de movimientos improductivos. El departamento de
Operaciones (junto con el departamento de TI) había invertido en sistemas de información avanzados
para ayudar con este proceso. Estos sistemas ayudaban a optimizar las actividades de las grúas, los
camiones, y otros recursos del puerto, y dependían de la información a tiempo y precisa sobre qué
estaba en un barco y dónde. El departamento de documentación, entretanto, utilizaba el manifiesto
para calcular cuotas del puerto, que se pagaban en el mostrador de la DPA después de que los bienes
habían salido de Aduanas. El departamento de Estadística utilizaba los manifiestos como fuentes de
datos; eran muy útiles en evaluar tendencias y proveer información a los grupos de mercadotecnia y
estrategia de la DPA.
Problemas con los manifiestos

Sharaf dio un ejemplo del tipo de problemas relacionados con los manifiestos que enfrentaba el
puerto:
Digamos que hay un contenedor de 1.000 unidades de equipos de sonido que va hacia
Dubai desde Hong Kong, y la línea naviera que los transporta utiliza un formato de manifiesto
donde la cantidad de cada unidad del embarque se refleja con dos dígitos después del punto
decimal. El manifiesto que se manda al DPA lista 1.000,00 unidades de equipos de sonido.
Ahora digamos que el agente en destino envía por fax el manifiesto a nosotros, y es un poco
difícil de leer en algunos lugares. El empleado del departamento de Operaciones que está
capturando los datos no lo puede leer claramente y asume razonablemente que el listado es de
100.000 unidades, ya que no existe una fracción de un equipo de sonido. Más tarde, el
planificador responsable por descargar el barco una vez que ha llegado al puerto, ve que sólo
hay un contenedor que evidentemente contiene 100.000 equipos de sonido, y eso simplemente
no tiene sentido, ya que no existen contenedores de ese tamaño. Así que se empiezan a hacer
preguntas dentro de la DPA, y finalmente el agente en destino recibe una llamada. Tienen que
sacar su copia del manifiesto y trabajar con el departamento de Operaciones para averiguar
cuál es la situación. Ahora, aun si el departamento de Operaciones arregla las cosas, no tienen
una manera de comunicarlo automáticamente a la organización, así que el departamento de
Estadística podría seguir pensando que 100.000 equipos de sonido entraron al país en ese
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embarque. Y si Aduanas interpreta el manifiesto de la misma manera, el importador tendrá un

sorpresa desagradable cuando trate de recoger sus bienes, ya que Aduanas querrá que paguen
impuestos de importación de 100.000 equipos de sonido, y tal vez no puedan convencerse
hasta no hacer una inspección, lo cual es desagradable y toma tiempo. Finalmente, cuando el
importador vaya al mostrador de la DPA con un formato de Aduanas que dice que pueden
sacar 1.000 equipos de sonido, pueden encontrar que el departamento de Documentación de la
DPA piensa que hay 100.000 unidades y tendrán que dar otra serie de explicaciones y hechos.
Este es el tipo de cosas que hace que los comerciantes y agentes se enfurezcan y les da a los
puertos una mala reputación. Debe haber 20 tipos de errores que son igualmente posibles.
El ejemplo de Sharaf mostraba que los errores podían afectar a cualquiera y a todas las partes
involucradas en las transacciones del puerto. Las líneas navieras, por ejemplo, a menudo pagaban
tarifas del puerto antes de la llegada del barco para ahorrar tiempo. Estos ahorros de tiempo podrían
ser nulificados por algunos tipos de imprecisiones, mientras otros conllevaban a disputas de los
pagos que podían tardar semanas en resolver. Los agentes en destino eran responsables por volver a
presentar manifiestos a todos los involucrados después de que se había detectado un error, y a
menudo eran los responsables por arreglar los problemas. La DPA estimaba que algunos agentes
enviaban a un empleado a las oficinas de Aduanas en Dubai y Jebel Ali 100 veces al mes, con cada
viaje tomando aproximadamente una hora. Los empleados de los agentes también pasaban una gran
cantidad de tiempo haciendo fila en varios mostradores de la DPA y Aduanas, presentando y
recibiendo diferentes tipos de documentación. Y, por supuesto, los comerciantes estaban
descontentos con los problemas, especialmente aquellos que mantenían sus bienes lejos del mercado,
mientras aseguraban el capital y los precios fluctuaban.
Dentro de la DPA el volumen de documentos manejados era inmenso. A principios de 1995, la

DPA estimaba que procesaba 60.000 transacciones basadas en manifiestos al mes, lo que equivalía a
240.000 hojas de papel tamaño A4. También había muchos empleados de la DPA dedicados a
ingresar datos y verificar los errores. El departamento de Documentación requería dos filas dedicadas
de personas para validar los detalles del manifiesto. En 1995, Jebel Ali y Puerto Rashid también
utilizaban diferentes procesos internos. Como lo explicó Jamal Majid bin Thaniah, Director
Administrativo Adjunto de la DPA en ese momento, “los agentes describían los procesos de
documentación del puerto y de Aduanas como espagueti.”
El Proyecto MDS
Sharaf se había vuelto recientemente el patrocinador de un esfuerzo amplio para examinar las
transacciones actuales relacionadas a los manifiestos y definir, desarrollar, e implementar mejoras a
ellos utilizando TI. El nuevo sistema de manifiestos se vislumbraba originalmente como
automatizado, disponible a todos los involucrados en todo momento, y estandarizado a través de la
DPA, las líneas navieras, los agentes, y eventualmente Aduanas de Dubai.9 Además, el sistema debía
hacer más fácil y rápido para las líneas navieras y los agentes el entregar y corregir la información
requerida. De preferencia, debería haber un punto de contacto (“un sólo mostrador”) para que se
entregara el manifiesto. También debía ser capaz de manejar cambios de última hora y barcos que
arribaban con poco tiempo de aviso. Finalmente, el sistema nuevo debería minimizar el tiempo de
espera de los clientes y el tiempo de despacho de carga, permitiendo más embarques tanto para los
agentes como para el puerto (ver Anexo 8 para una lista de los beneficios esperados para las
9 La DPA no podía forzar a Aduanas a participar en ningún nuevo sistema; conforme se definía el esfuerzo, Sharaf y sus
colegas se propusieron la meta de construir un sistema que Aduanas eventualmente quisiera usar.
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diferentes partes). El esfuerzo se conoció como el Sistema de Manifiesto y Documentación (MDS, por
sus siglas en inglés).
Fases iniciales
En los primeros cuatro meses del MDS, un equipo de seis personas (dos personas del
departamento de TI y cuatro del lado administrativo de la DPA), se concentraba en elaborar los
requisitos del sistema e identificar los beneficios para todos los involucrados. Además de los
requisitos de alto nivel, sentían qué más información se podía recolectar para desarrollar patrones de
comercio que podrían ser utilizados internamente así como ser dados en una base selectiva a las
líneas navieras como un servicio al cliente adicional.
Al estandarizar los datos de captura y tener un punto de entrega de manifiestos, la tasa de errores
debería reducirse de manera importante. Si hubiera cambios al manifiesto, todas las partes
involucradas deberían poder ver los cambios. Esto reduciría el personal requerido por la DPA para
corregir errores, pero también beneficiaría al agente en destino, quien ya no tendría que perder
tiempo en acudir a las diferentes partes. Al utilizar la entrega en línea, la cantidad de papel se
reduciría de manera importante, lo que llevaría a una reducción directa de costos. Durante la
discusión con los agentes, el equipo MDS descubrió que el 40% de los agentes ya capturaban datos
requeridos para los manifiestos en los sistemas internos de las líneas navieras.
Conforme identificaban los requerimientos principales del sistema, el equipo gerencial del MDS
visitó varios puertos internacionales y preguntó acerca de sistemas comparables que podrían ser
usados por la DPA. Fue evidente que ningún sistema existente llenaría los requerimientos de la
DPA.10 Un factor era el deseo de integrar la funcionalidad de Aduanas y puertos, ya que esto no se
había intentado en ningún lugar del mundo. También fue evidente que Dubai tenía un ambiente
operativo único en comparación con el de otros puertos, con el 50% de los embarques en tránsito y el
50% de exportación/importación y un porcentaje relativamente alto de carga suelta. Al enfrentarse a
una falta de programas comercialmente disponibles, la DPA decidió desarrollar su propio MDS.
Retos
Dentro de la DPA, el equipo MDS se encontró con una resistencia inesperada. Algunos gerentes
no entendían por qué no había una aplicación adecuada en el mercado que se pudiera adquirir y no
les entusiasmaba el esfuerzo del desarrollo de un gran sistema. Dentro de los departamentos
involucrados –Estadística, Operaciones, y Documentación– había temor a una pérdida de trabajos,
habilidades, y poder resultado del MDS. Con la automatización, no sería un trabajo para una fuerza
de trabajo capacitada el emitir un BoE.
Las partes externas también presentaban retos para el éxito del esfuerzo. Las líneas navieras
grandes representaban la mayoría del negocio de la DPA y el 75% de todas las transacciones del
puerto. Cada una tenía su propio sistema de TI para recolectar y procesar manifiestos, y otros datos
de la documentación. El MDS requeriría una liga a éstos, o las líneas navieras deberían ser
convencidas a utilizar el MDS adicionalmente a sus propios sistemas internos. En cualquier caso, la
DPA no podía arriesgarse a alejar a estas grandes líneas navieras.
10 El único producto comparable era CASCAR messaging, que se utilizaba por las oficinas de Aduanas en varios países, pero
esto sólo apoyaba la entrada de un BoL a la vez.
10
Jul 2020.
Un aspecto del MDS que se vislumbraba, sin embargo, parecía hacer justamente eso. Si el sistema
debía ser útil a Aduanas, debería incluir información acerca de la carga en tránsito, ya que Aduanas
tenía el derecho de saber acerca de este tipo de embarque así como poder inspeccionarlo mientras
estuviera en Dubai. Sin embargo, las grandes líneas navieras argumentaban que la DPA no necesitaba
saber qué estaba en los contenedores en tránsito, y no tenían la intención de proveer esta información
a nadie que no tuviera derecho a ella por ley. La DPA mantenía que era importante incluir esta
información dentro del MDS desde el inicio para que el sistema fuera atractivo para Aduanas. Sharaf
y sus colegas también les dijeron a las grandes líneas navieras que no compartirían esta información
con competidores y que la DPA de hecho la podría utilizar para proveer a cada línea con análisis
útiles. Las líneas navieras, según pudo constatar Sharaf, inicialmente no estaban convencidas con
estos argumentos.
Las líneas navieras más pequeñas y sus agentes, mientras tanto, no tenían usualmente un sistema
computarizado y decían que no podían invertir en programas. Era improbable que quisieran comprar
un nuevo sistema, sin importar lo que facilitaran las operaciones diarias. La fuerza laboral era barata
en Dubai, y los agentes sentían que podían “enviar personas a atender los problemas”. Además,
muchos se rehusaban a alejarse de la tradición antigua de la región de hacer negocios cara a cara.
Sharaf sentía que muchos de los agentes temían al cambio, particularmente cuando involucraba a TI,
y que necesitarían mucho entrenamiento y apoyo en la implementación de un nuevo sistema.
Para 1995, Aduanas utilizaba su propio sistema para procesar datos de manifiestos. A pesar de
que había un acuerdo acerca de la necesidad de mejorar, pronto fue evidente a Sharaf que Aduanas
tenía sus propias ideas de cómo debía ser configurado cualquier nuevo sistema y que, como la
organización que emitía el MRN, eran “dueños” del contenido del manifiesto. Parecía que Aduanas
no estaba convencido de trabajar con la DPA en desarrollar un sistema común.
Decisiones
Antes de que el equipo del MDS comenzara a programar el nuevo sistema, debía primero decidir
qué tan amplio debía ser. Esta versión inicial, ¿debía incluir tanto carga en contenedores como suelta?
La carga suelta que no fuera petróleo, representaba un porcentaje relativamente pequeño del
volumen total de la DPA y a menudo se manejaba por agentes que no conocían bien la computadora.
Dados estos hechos, ¿debía MDS, o por lo menos la primera versión, ignorar la carga suelta? ¿O debía
el sistema ser diseñado y codificado desde el principio para incluirla?
¿Debía ser diseñado y codificado para incluir la funcionalidad que Aduanas requeriría (tal como
la habilidad de emitir documentos MRN y BoE), o por lo menos con una interfase con el sistema que
Aduanas usaba actualmente? DPA no podía garantizar que Aduanas de Dubai estaría de acuerdo en
utilizar, o incluso tener una interfase con el MDS. Aduanas era una organización separada y no
estaba obligada a seguir a DPA en este tema. Así que ¿debía MDS requerir a las líneas navieras y a los
agentes el ingresar datos sensibles de los embarques en tránsito? Estrictamente hablando, la DPA no
“necesitaba” esta información, pero Aduanas sí.
Una vez que las decisiones fueran tomadas, el departamento de TI podría comenzar a desarrollar
el MDS, y Sharaf confiaba en su habilidad de entregar el sistema especificado. También sabía que el
éxito del sistema dependería no sólo en la calidad del código, pero en cómo se utilizaría. ¿Cuál debía
ser el primer grupo de usuarios del sistema en probarlo? ¿Tenía sentido empezar con una prueba de
un grupo de grandes líneas y agentes (que eran más sofisticados en términos de TI, pero también más
poderosos y menos tolerantes con los problemas) o con los pequeños? ¿Cómo podrían entrenarse de
mejor manera para utilizar el sistema de manera adecuada y hacer cargas libres de error? ¿Qué
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Jul 2020.
proporción, si acaso hubiera alguna, del costo de desarrollo, entrenamiento, e integración de sistema
debían llevar?
Algunos agentes y líneas eran usuarios sofisticados de TI, con por lo menos alguna información
del manifiesto ya en forma digital, mientras otros utilizaban solamente papel. Los últimos claramente
debían cargar datos manualmente a cualquier MDS, pero ¿y los primeros? ¿Debía la DPA construir
interfases con los sistemas de información variados de los jugadores y de alguna manera adecuarse a
los diferentes formatos del manifiesto, o debía la DPA evitar este reto y pedir a todas las líneas y sus
agentes cargar sus datos al MDS de manera manual?
Y ¿cómo se debía integrar Aduanas a este proyecto?
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Jul 2020.
Anexo 1 Mapa de la Región del Medio Oriente
Fuente: Escritor del caso.
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Jul 2020.
Anexo 2 Listado de puertos, 1991-1995
Puerto País 1995 1994 1993 1992 1991 1990

Hong Kong Hong Kong 1 1 1 1 2 2
Singapur Singapur 2 2 2 2 1 1
Kaohsiung Taiwan 3 3 3 4 3 4
Rotterdam Países Bajos 4 4 4 3 4 3
Busan Corea 5 5 5 5 5 7
Hamburgo Alemania 6 7 7 7 7 8
Yokohama Japón 7 10 9 10 10 11
Los Angeles Estados Unidos 8 9 8 No listados
Long Beach Estados Unidos 9 8 10 12 13 12
Antwerp Bélgica 10 11 13 11 14 14
Nueva York/Nueva Jersey Estados Unidos 11 13 11 8 9 9
Tokio Japón 12 15 17 14 12 13
Keelung Taiwan 13 12 12 9 8 10
Dubai Emiratos Arabes Unidos 14 14 14 17 18 25
Felixstow Reino Unido 15 16 15 16 16 15
Manila Filipinas 16 18 22 21 23 20
San Juan Puerto Rico 17 17 16 15 15 16
Shangai China 19 26 28 32 38 40
Bremen/Bremenhaven Alemania 20 19 18 18 17 17
Kobe Japón 23 6 6 6 6 5
Listado de los principales puertos de la región, 1994-1995
Puerto País 1995 1994

Dubai Emiratos Árabes Unidos 14 14
Khor Fakkan AUE (Shj) 55 62
Fujairah UAE (Fuj) 57 43
Damman Arabia Saudita 94 86
Port Zayed UAE (AD) 105 153
Shuwaikh Kuwait 133 126
Bandar Abbas Irán 135 166
Mina Sulman Bahrain 180
Sólo se muestran los puertos con más de 100.000 TEUs

Fuente: sitio en la red y revista Containerization International y documentos de la DPA.
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Jul 2020.
Anexo 3 Tipos de comercio exterior de Dubai
Exportaciones Importaciones Re-exportaciones
Maquinaria, grabadoras, TV,

1 Metales y productos Maquinaria, grabadoras, TV, etc. etc.
2 Textiles y productos textiles Textiles y productos textiles Textiles y productos textiles
3 Productos minerales Vehiculos, aeronaves, barcos Vehiculos, aeronaves, barcos

Comida preparada, bebidas y
4 tabaco Metales y productos Productos vegetales
Producción de químicos e Producción de químicos e Perlas, piedras preciosas,
5 industrias aliadas industrias aliadas metales, etc.
Fuente: Dubai Municipality Statistical Yearbook (data disguised).
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Jul 2020.
Anexo 4 Tráfico de contenedores de Dubai y volumen de carga
Tráfico de contenedores % de tráfico de contenedores
Exportación Exportación
Importación Importación
Embarques en tránsito Embarques en tránsito
Toneladas totales que % de toneladas totales que

pasan a través de Dubai pasan a través de Dubai
Toneladas Toneladas
Petróleo Petróleo
Carga suelta (contenedores) Carga suelta (contenedores)
TEU: Unidad equivalente a 20 pies. Otros tamaños de contenedores convertidos a TEUs.
Fuente: Documentos de la DPA.
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Jul 2020.
Anexo 5 Clasificación de tipos de carga
EN CONTENEDOR CARGA GENERAL
CARGA SUELTA A GRANEL
Cualquier cosa que quepa Paletas y embalajes de bienes Productos homogéneos por
en un contenedor de 20', 40', o ejemplo:
45', por ejemplo: por ejemplo:
• Comida • Comida empacada • Aceite
• Vehículos • Comida congelada o refrigerada • Químicos
• Bienes electrónicos • Químicos • Arroz
• Artículos de hogar • Bienes electrónicos • Azúcar
• Materiales • Ganado • Granos
• Vehículos
• Hierro/Acero
• Madera
Fuente: DPA.
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Jul 2020.
Anexo 6 Flujos de información
Fuente: DPA.
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Jul 2020.
Anexo 7 Sistemas propuestos para manejar manifiestos y documentación
Fuente: DPA.
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Jul 2020.
Anexo 8 Beneficios del MDS propuesto
A. Beneficios a la DPA (adaptado de documentos de la DPA)
GENERAL
Actividad de negocio Pre-MDS Post-MDS

Apoyo a las decisiones del área Poca información, inexacta y tardía Información más precisa y a tiempo
Comercial
Contestar preguntas acerca de la Difícil, involucra a muchas Debería hacer el proceso más fácil
carga divisiones
Errores en procesar información Muchos, debido a la carga manual y Errores reducidos por la
la variedad de involucrados automatización
Revisiones y reportes de No disponibles Disponibles
auditorías
Satisfacción del cliente (manejo Promedio Incrementado
de manifestos y embarques)
Integración entre departamentos Ninguna, se requería normalmente Sistemas integrados, mayor control
una visita en persona para obtener sobre los movimientos de los
información. embarques.
DOCUMENTACIÓN
Tiempo para procesar la Mucho, por ejemplo de 45-60 Reducido a minutos
documentación minutos para documentos BoE, días
para un certificado de arribo
Empleados requeridos Muchos Menos
Nivel de habilidad requerida Alto Bajo
ESTADÍSTICAS
Entrada de datos Carga de datos manual enorme Muy pequeña
(aproximadamente 50.000
transacciones al mes)
Tiempo requerido para cerrar los 30 días Reducido
reportes mensuales
Trabajo manual requerido Mucho más Mínimo
• Trabajar con CTMS • Automático por sistema, sólo
• Dar seguimiento con los requiere verificación
agentes al manifiesto
• Coordinación con
Operaciones
Exactitud de Estadísticas Baja Alta
OPERACIONES
Planeación futura de carga Muy difícil Posible
Pases de entrada a la zona Manual, variedad de formatos Computarizado, uniforme

libre para importadores/ agentes
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Jul 2020.
Anexo 8 (continuación)
B. Beneficios a terceras partes
AGENTES/LÍNEAS NAVIERAS/”FREIGHT FORWARDERS”
Actividad de negocio Pre-MDS Post-MDS

Consumo de papel Alto, varias copias de manifestos Se elimina el papel
para la DPA y Aduanas
Ahorros en logística Manifestos se entregan físicamente En línea, única entrega, ahorro en
costos de transporte y tiempo de los
agentes.
Automatización de actividades No es posible MDS creará la base para integrar
relacionadas a Aduanas puertos y aduanas
Estatus de carga en el puerto Muy tedioso averiguar el estatus de Facilidad de pregunta en línea para
la carga, el cliente debe interactuar obtener el estatus actual de la
con muchos departamentos del carga.
puerto para obtener información.
COMERCIANTES (Importador)
45 a 60 minutos para revisar factura Minutos
Tiempo de espera en el puerto
de entrada
para pagar aranceles
Días (tiene que represar al agente, Gestionado en minutos a través de
Revisado de discrepancias en
explicar la discrepancia, obtener la Internet, muchas discrepancias
facturas de entrada
corrección, obtener la aprobación rectificadas por rutinas de
aduanal si es necesario, distribuir verificación
copias)
ADUANA
Ninguno Posible
Automatización de la orden de
entrega aduanal, proceso de
factura de entrada
Ninguno Posiblemente la información es
Verificación de llegada de barco y
transferida de DPA a aduanas
su agente
Fuente: DPA.
21
Jul 2020.

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Autoridad de Puertos de Dubai (A)

De hecho, había tomado recientemente la responsabilidad de una nueva iniciativa de Tecnologías

Dubai y sus puertos

La historia del puerto

La mayoría de los puertos del mundo tendían a especializarse, ya sea en la

La segunda categoría se basaba en el tipo de empaque de la carga. Para 1990, la mayoría de la

7 Los exportadores más grandes trataban directamente con un agente de carga.

Los puertos competían en base a lo siguiente:

Finalmente, el puerto intentaba mejorar continuamente y no estar satisfecho con su desempeño en

Manifiesto de flujos de información

Conforme el barco que transporta el contenedor de equipos de sonido se acerca al Golfo de

En el caso de los embarques en tránsito, la liberación de Aduanas no era requerida normalmente,

Problemas con los manifiestos

embarque. Y si Aduanas interpreta el manifiesto de la misma manera, el importador tendrá un

Dentro de la DPA el volumen de documentos manejados era inmenso. A principios de 1995, la

Y ¿cómo se debía integrar Aduanas a este proyecto?

Anexo 1 Mapa de la Región del Medio Oriente

Fuente: Escritor del caso.

Anexo 2 Listado de puertos, 1991-1995

Puerto País 1995 1994 1993 1992 1991 1990

Listado de los principales puertos de la región, 1994-1995

Puerto País 1995 1994

Sólo se muestran los puertos con más de 100.000 TEUs

Anexo 3 Tipos de comercio exterior de Dubai

Exportaciones Importaciones Re-exportaciones

Maquinaria, grabadoras, TV,

2 Textiles y productos textiles Textiles y productos textiles Textiles y productos textiles

3 Productos minerales Vehiculos, aeronaves, barcos Vehiculos, aeronaves, barcos

Fuente: Dubai Municipality Statistical Yearbook (data disguised).

Anexo 4 Tráfico de contenedores de Dubai y volumen de carga

Tráfico de contenedores % de tráfico de contenedores

Toneladas totales que % de toneladas totales que

TEU: Unidad equivalente a 20 pies. Otros tamaños de contenedores convertidos a TEUs.

Fuente: Documentos de la DPA.

Anexo 5 Clasificación de tipos de carga

EN CONTENEDOR CARGA GENERAL

CARGA SUELTA A GRANEL

• Comida • Comida empacada • Aceite

• Vehículos • Comida congelada o refrigerada • Químicos

• Bienes electrónicos • Químicos • Arroz

• Artículos de hogar • Bienes electrónicos • Azúcar

• Materiales • Ganado • Granos

Anexo 6 Flujos de información

Anexo 7 Sistemas propuestos para manejar manifiestos y documentación

Anexo 8 Beneficios del MDS propuesto

A. Beneficios a la DPA (adaptado de documentos de la DPA)

Actividad de negocio Pre-MDS Post-MDS

Nivel de habilidad requerida Alto Bajo

Pases de entrada a la zona Manual, variedad de formatos Computarizado, uniforme

B. Beneficios a terceras partes

AGENTES/LÍNEAS NAVIERAS/”FREIGHT FORWARDERS”

Actividad de negocio Pre-MDS Post-MDS

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