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Fundamentos de la

responsabilidad
estatal por actividad
lícita

Derecho
Administrativo
Fundamentos de la
responsabilidad estatal por
actividad lícita
Responsabilidad extracontractual del estado por su actividad ilegitima.

Evolución. Remisión.

Como se señalado, la responsabilidad estatal por su obrar ilegítimo, tras


iniciales criterios que sostenían la irresponsabilidad estatal, se fue abriendo
paso posturas que paulatinamente admitieron la responsabilidad estatal.
Concretamente, nuestra Corte Suprema lo reconoció a partir del citado caso
“Devoto”, a cuyo análisis y posterior evolución de la doctrina del Alto Tribunal
argentino, nos remitimos a lo expresado al punto III.2.

A continuación analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea
procedente la responsabilidad extracontractual del estado por su obrar
ilegítimo.

Presupuestos

Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos
ilegítimos, se han señalado los siguientes presupuestos:

a) Que el acto o hecho dañoso sea imputable materialmente a un órgano del


Estado en ejercicio u ocasión de sus funciones.

Lo que se requiere es atribuir las consecuencias jurídicas de una conducta del


agente estatal al Estado y para ello, la Corte Suprema, ha recurrido a la “teoría
del órgano”.

En virtud de esta teoría, el Estado no puede actuar sin órganos, porque


solamente a través de ellos puede expresar su voluntad y su acción. De modo
que cuando actúa el órgano, es como si actuara la persona jurídica, en este
caso el Estado. (Mertehikian Eduardo, La responsabilidad pública: análisis de la
doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema, 1° Edición, 2006, p. 82).
Pero para establecer la imputación de la conducta del agente estatal, se
requiere que éste haya actuado en ejercicio o en ocasión de la función.
Determinando el alcance de tal exigencia, Mertehikian, señala que “en tanto los
perjuicios sean provocados por la actuación de un órgano del Estado en
ejercicio aparente o real de los poderes conferidos por el ordenamiento
jurídico, el Estado deberá responder por las consecuencias patrimoniales de tal
actuación. (Mertehikian Eduardo, op. cti., p. 89).

En otras palabras, el daño es necesario que sea provocado por la persona del
agente o funcionario, actuando en el ámbito del vínculo que se establece con la
función asignada. En todo lo que exceda ese ámbito, la responsabilidad recaerá
en cabeza del agente (falta personal) y no en la organización (falta de servicio).

b) Daño resarcible en los derechos del administrado.

Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un daño cierto, real
y efectivo en el afectado, que puede comprender el daño patrimonial como el
daño moral actual o futuro. Lo que como es lógico, excluye los daños
puramente eventuales o hipotéticos.

c) Falta de servicio.

La Corte ha resuelto que la responsabilidad del Estado por las acciones u


omisiones de sus agentes se genera en la idea de falta de servicio. Ahora bien,
¿en qué caso nos encontramos frente a la falta de servicio estatal?

Conforme lo ha sostenido la Corte, a partir del caso “Vadell”, la existencia de la


falta de servicio se verifica por cumplir, el Estado, de un modo irregular los
deberes y obligaciones impuestos por el ordenamiento jurídico (Constitución,
ley, reglamento o acto) o por el defectuoso funcionamiento del servicio público.
Agregando el Alto Tribunal que, quien contrae la obligación de prestar un
servicio, lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido
establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su
incumplimiento o irregular ejecución.

Es decir, que siempre que el servicio no funcionó, funcionó mal o tardíamente


se configura la responsabilidad estatal. En este sentido, López Mesa, considera
que los daños de dicha prestación defectuosa del servicio puede provenir de:

a) un deficiente funcionamiento o una deficiente organización: por


negligencia, errores, pérdidas de documentación, ejecuciones materiales
irregulares;

b) un funcionamiento tardío: retardo abusivo en la reparación de un edificio,


en la demora innecesaria en la realización de trámites administrativos para
efectivizar una expropiación dispuesta por ley;
c) una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado
(López Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Félix A. – Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La
Ley, 1° Ed., Buenos Aires, 2004, p. 86).

En estos casos la responsabilidad estatal, es siempre directa y objetiva, se


independiza de la de la idea de culpa y no requiere individualización del autor
del daño (Cassagne Juan Carlos, La Responsabilidad extracontractual del Estado
en la Jurisprudencia de la Corte, ED, 114-215).

Es directa porque toda conducta dañosa se atribuye directamente al Estado, de


cuya organización forma parte el agente estatal causante del daño, en la
medida que todas las personas que el Estado designa en funciones por él
encomendadas son su órganos, y a la vez las personas físicas que desempeñan
la titularidad de tales órganos se identifican con el ente, en este caso el Estado
(Lopez Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Félix A. – Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La
Ley, 1° Ed., Buenos Aires, 2004, p. 55).

Es objetiva porque se prescinde del requisito de voluntariedad del agente.

d) Conexión causal entre la conducta y el daño.

El perjuicio producido por el Estado para ser indemnizable requiere la


existencia de un nexo causal adecuado entre el acto imputable a la
Administración y la lesión sufrida por el reclamante, supuesto que puede tener
lugar, aun cuando no se identifique al funcionario o agente autor del perjuicio.
(Agüero Piñero, op.cit. p. 20).

La Corte Suprema ha precisado que debe existir como condición indispensable


para que pueda atribuirse al Estado el deber de resarcir el daño “la existencia
de una relación de causa a efecto entre el hecho que se imputa a la
Administración y el daño producido” (CSJN, 30/6/99, “C., J.A. y otros”, L.L.2000-
B-498).

La responsabilidad extracontractual del estado por su actividad legitma

La responsabilidad extracontractual del Estado por su obrar lícito tuvo mayores


reparos y un reconocimiento tardío en la jurisprudencia, transitado un período
en que ella no era reconocida a su aceptación en el estado actual.
La evolución en la jurisprudencia

Primera etapa: la irresponsabilidad

En una primera postura de la Corte Suprema, se rechazó la responsabilidad del


Estado cuando estaban en juego daños producidos por el obrar lícito de aquél.

En la causa “Establecimientos Gratry S.A. c/ La Nación” (1938), en la que se


reclamaba la indemnización por la aplicación de tributos, la Corte puntualizó
que “el ejercicio de un poder legal, como lo es el de crear impuestos, o
modificar los existentes…puede ciertamente producir perjuicios en el
patrimonio de los particulares sin que tal circunstancia sea obstáculo contra su
legitimidad, so pena de detener la actividad gubernativa, en consideración de
una garantía – la de propiedad privada- que no puede interpretarse con
semejante extensión” (Fallos180:107).

Desde esas época, la Corte rechazó la responsabilidad del Estado por su obrar
lícito, con fundamento en el principio del art. 1071 del C.C. y en el alcance
asignado al derecho de propiedad, que suscita amparo constitucional sólo
frente al desapoderamiento directo y no ante el perjuicio resultante del
ejercicio de poderes legítimos (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 105).

Segunda etapa: El reconocimiento de la responsabilidad por el obrar lícito

En 1946, la Corte modificaría su postura. En efecto, en una causa en la que


reclamaba una indemnización por a raíz de inundaciones producidas en campos
de particulares por obras hidráulicas efectuadas por la Provincia de Buenos
Aires, la Corte admitió la responsabilidad estatal por su obrar lícito (CSJN,
“Laplacette c/ Provincia de Buenos Aires” L.L:, 29,697).

Posteriormente, la Corte consolidará su postura de aceptación de la


responsabilidad estatal por su obrar legítimo a partir del dictado de la sentencia
de fecha 22 de septiembre de 1975 en la causa “Los Pinos S.A. c/ Municpalidad
de la Capital”, en la que se encontraba en discusión la indemnización por
perjuicios ocasionados por la revocación por razones de oportunidad y
conveniencia, de un permiso otorgado por la Municipalidad de la ciudad de
Buenos Aires para el funcionamiento de un albergue por horas.

Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnización tenía por objeto tutelar la
incolumidad del patrimonio lesionado al dejarse sin efecto una autorización
anterior. Señalando que el sacrificio impuesto en forma particular a Los Pinos
S.A., en beneficio de toda la comunidad, no era propio que fuese soportado
únicamente por aquélla, puesto que de ese modo lo sería en desmedro del
principio de igualdad ante las cargas públicas, consagrado en el art. 16 de la
Constitución Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-300).

Criterio seguido en otras causas posteriores: “Cantón c/ Gobierno Nacional”


(LL1979-C-219), Motor Once (LL, 1988-A-5), Tejeduría Magallanes (LL, 1990-C-
454), entre muchos otros.

Desde entonces la Corte ha sentado el principio de que cuando la actividad


lícita estatal, aunque inspirada en propósitos de interés colectivo, se constituye
en causa eficiente de un perjuicio para los particulares – cuyo derecho se
sacrifica por aquel interés general- los daños deben ser atendidos en el campo
de la responsabilidad por su obrar lícito (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 107).

Fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lícita

Siguiendo a Comadira, sostenemos que el fundamento de la responsabilidad


del estado por su actividad lícita, radica en las garantías de la propiedad,
igualdad, libertad y razonabilidad consagrados por la Constitución Nacional
(arts. 14, 17, 16,19 y 28) (Comadira Julio R., La responsabilidad del Estado por
su actividad lícita o legítima, ED Suplemento de Derecho Administrativo de
fecha 31/10/2002).

Presupuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lícita

A los fines de la procedencia de la indemnización por la actividad lícita del


Estado, se exige:

a) La existencia de un daño actual y cierto;

b) La relación de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el


perjuicio;

c) La posibilidad de imputar jurídicamente esos daños al Estado;

d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio
sufrido, en la medida en que existen ciertos perjuicios o daños universales que
deben obligatoriamente, ser soportados por todo los ciudadanos.

e) El sacrificio especial. El daño para ser indemnizado debe ser, por una parte,
sufrido por una persona en particular o un número determinado de ellas y
además constituir una afectación irrazonable de la propiedad por imponer un
sacrificio superior o una carga desproporcionada al exigible igualitariamente a
raíz de la vida en comunidad.
Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lícita

Las situaciones en las que es procedente la indemnización por el ejercicio de


una actividad lícita del estado son diversas, y en muchos casos, está prevista
legalmente la reparación.

A título de ejemplo, y sin pretender agotar la casuística, podemos señalar los


siguientes:

a) Expropiación de un bien privado por causa de utilidad pública;

b) La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia;

c) La realización de obras públicas que deriven en una disminución en el valor


de los inmuebles linderos de particulares;

d) Leyes que establecen el monopolio estatal de actividades, vulnerando el


derecho de particulares que tenían a su cargo dichas actividades y que
debieron cesar su fabricación o comercialización de los respectivos bienes;
Bibliografías de referencia

Avalos, E., Buteler, A. & Massimino, L. (2014). Derecho administrativo. Tomo I.


Córdoba: Alveroni.

Gordillo, A. (1997 – 2000). Tratado de Derecho Administrativo, 4 Tomos. (4ta Ed.).


Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.

Comadira, J. (2003). El acto administrativo. Buenos Aires: Lexis-Nexis.

Farrando (h.), I y otros. (2000). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires:


Depalma.

Hutchinson, T. Régimen de Procedimientos Administrativos - Ley 19.549. Buenos Aires:


Astrea.

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