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EL DEFICIT FISCAL PUBLICO COLOMBIANO EN UN CONTEXTO

HISTORICO Y SU POSTERIOR EVOLUCION A LO LARGO DEL


SIGLO XX Y XXI

Maira Gabriela Villamil Martin

Estudiante Relaciones Internacionales

RESUMEN

El presente artículo de reflexión pretende determinar cual es el origen del déficit


fiscal público en Colombia y como este ha ido evolucionado a lo largo de los años,
con énfasis en los aciertos y dificultades fiscales que experimentó el país,
haciendo una revisión objetiva de sus causas y los efectos que ha traído consigo;
después de hacer un breve recuento histórico donde se evidencia la falta de
instituciones y mecanismos estatales que permitan llegar a la estabilidad
económica.

ABSTRACT

This article of reflection aims to determine what is the origin of the public fiscal
deficit in Colombia and how it has evolved over the years, with emphasis on the
successes and fiscal difficulties experienced by the country, making an objective
review of its causes and the effects it has brought with it; after making a brief
historical recount where the lack of institutions and state mechanisms that allow
reaching economic stability is evident.

PALABRAS CLAVE: Déficit fiscal, Estado, instituciones, politica económica,


finanzas publicas
INTRODUCCION funcione, subsanando el problema del
déficit y cumpliendo así con el objetivo de
A lo largo de los años, el Estado
una economía estable y eficiente
Colombiano a tenido que enfrentar miles
de dificultades a nivel económico y de El presente artículo contribuye a una
finanzas, que han llevado a sus mejor y más completa comprensión de la
gobernantes a tomar una serie de situación y manejo fiscal durante el siglo
medidas que han tanto beneficiado como XX y principios del XXI sobre los
dificultado la situación fiscal del pais. principales inconvenientes que se
Estas medidas que han sido en su presentaron y sobre las soluciones que
mayoría a nivel nacional contienen se dieron. Esto deberá contribuir a un
reformas tributarias, leyes, estatutos y mejor entendimiento del origen del déficit
hasta una nueva constitución que en su fiscal y su posterior evolución.
momento reorganizo la politica fiscal y 1. EL ORIGEN DEL DEFICIT FISCAL
monetaria colombiana, pero en casos
El déficit fiscal que, por muchos años he
específicos estas medidas han
incluso siglos se ha presentado en
fracasado en el pasar de los años por
Colombia se ha convertido con el paso
falta de instituciones y mecanismos que
de los años en “una piedra en el zapato”
sean eficientes a la hora de crear,
para la economía. Ya que ha frenado el
controlar, planear y hacer cumplir las
desarrollo económico del país, en cuanto
leyes económicas, porque bien es sabido
a crecimiento y estabilidad financiera.
que han existido planes de gobierno
excelentes en cuanto a estructura Este critico problema tiene sus orígenes
económica se refiere, pero estos no han a finales del siglo XIX cuando se
sido bien ejecutados. establece el sistema financiero y el
Banco Nacional de la Nueva Granada
Adicional a el problema estructural del
que, aunque fue un método ingenioso
estado colombiano, se encuentra entre
para su época en lo que respecta al
sus mayores problemas la carencia de
gasto público, según (Kalmanovitz.
estudios pertinentes sobre hacienda
2015) este se encontraba “monopolizado
pública, que permitan a las
por la Iglesia que prestaba al 5% anual
administraciones informarse para
sobre bienes raíces que quedaban
después lograr que la economía
hipotecados o censados. Era un sistema 2. LA EVOLUCION DEL DEFICIT
racionado cuyos clientes eran especiales FISCAL
y escasos”. Este problema se vio a lo 2.1. La constitución de 1886 y la
largo de los años cuando se observo que regeneración.
ni siquiera los terratenientes tenían el
La época conocida como la regeneración
dinero suficiente para pagar los
que acabo con miles de conflictos trajo
impuestos que el clero le imponía, esto
consigo problemas estructurales en las
fue trato de arreglarse en 1870 con una
políticas económicas del pais ya que fue
legislación bancaria que buscaba
en este periodo de tiempo donde el
adoptar el modelo de la banca libre que
desarrollo económico freno en seco,
consistió (Kalmanovitz. 2015) “en que los
puesto que el presidente de la época
bancos privados podían emitir billetes,
Miguel Antonio Caro quien tenía ideales
respaldados por sus reservas de plata y
conservadores, malentendió los ideales
oro”.
propuestos por Keynes sobre la
Por otro lado, la banca central tenía la intervención estatal, la cual debía por
función de ser agente fiscal quien por la medio de políticas públicas lograr el
época y hasta la actualidad es el pleno empleo y la estabilidad de precios.
encargado de emitir la moneda local; lo Para su mala suerte y estudio “la
cual para 1894 fue un problema ya que Regeneración no proveyó ninguna de las
genero un deterioro de la tasa de cambio condiciones enumeradas por Keynes,
y adicional a eso sobrepaso sus planes desató la pugnacidad y el conflicto
públicos de emisión. político y la inflación se constituyó en un
Es claro que el origen del déficit fiscal se impuesto oculto que socavó la riqueza
ve reflejado en el estado y como este no privada y los salarios.” (Kalmanovitz.
ha logrado establecer instituciones que 2015).
permitan fortalecer y establecer los Sin duda alguna la regeneración fue una
factores reales del ahorro, la inversión, la importante época y de muchos cambios
tasa de cambio, las ganancias para el Estado Colombiano, pero más sin
esperadas y los aumentos de embargo esta no logro batallar con los
productividad que conducen al desarrollo miles de conflictos económicos de la
económico.
época, donde el centralismo que brindo macroeconómicas sin duda alguna
legitimidad al estado, termino separando fueron que “el déficit fiscal, medido en
la situación económica de la situación términos reales, fue el más alto del Siglo
política XX, la inflación alcanzó niveles por
encima del 300% en 1902 y la
2.2 La primera mitad del siglo XX
devaluación promedio alcanzó un 166%
El Estado colombiano va a ser
en este mismo año” (Junguito & Rincón,
demasiado pequeño durante el siglo XX
2004)
pues gastará en promedio únicamente el
No hay que ser ciego para notar que el
7% del PIB, donde la necesidad de
unificarse como nación y terminar con el conflicto en Colombia durante muchos
años e incluso épocas a sido uno de los
conflicto armado es su prioridad, para
mayores causantes de déficit fiscal,
esto la politica fiscal entre 1901 y 1902
donde el Estado cada vez mas debe
busco “elevar los ingresos al extender la
“ponerse los pantalones” y subsanar las
concesión del Canal de Panamá y se
deudas que generaron por tantos años la
logró cierta recuperación de la renta de
guerra y por obvias razones el acceso a
aduanas que se vio reflejada en una
la paz.
reducción del déficit fiscal” (Junguito &
Rincón, 2004). Años después y con el impacto de la
primera guerra mundial, Colombia para
Para ese entonces el hueco fiscal se
1910 presentaba varios indicadores que
presento principalmente por el
señalaban un desequilibrio, “las cifras
postconflicto, que un año después de
presupuestales mostraban que existía un
consolidada la paz los gastos militares
déficit de $1.1 millones (0.5% del PIB),
continuaron siendo el elemento
resultado de ingresos por $10.7 millones
dominante del gasto público al punto que
(5.5% del PIB) y gastos por $11.8
no se alcanzaron a cubrir la totalidad de
millones (6% del PIB)” (Junguito &
las obligaciones pendientes con los
Rincón, 2004), estos preocupantes
militares.
indicadores solo demostraron e
En 1902 y 1903 se frenó el crecimiento
impulsaron al ministro de Hacienda de la
económico y se detuvo la inversión
época y a el gobierno a establecer
privada en el país, y las consecuencias
recortes presupuestales, para
restablecer el equilibrio presupuestal del contratación de nuevos préstamos
pais. En el año de 1914 por los externos.
acontecimientos sucedidos en la primera En esta primera mitad del siglo es claro
guerra mundial las finanzas públicas que, aunque se trató de mitigar y de
nacionales sufrieron un grave deterioro, alguna forma erradicar el hueco fiscal ya
donde para combatir con el problema se existente, los gobiernos no lograron
dieron autorizaciones extraordinarias al establecer las medidas suficientes para
ejecutivo para adoptar medidas para ello, pues aunque se instauraron nuevos
mitigarlos efectos de la crisis fiscal, las tributos y políticas fiscales ninguna de
cuales incluyeron la creación de nuevos estas funciono ya que o solo se sostuvo
tributos. el problema con “pañitos de agua tibia” o
El presidente Marco Fidel Suárez se agravo logrando un crecimiento del
atribuyo que el déficit fiscal en su déficit fiscal.
mandato se había presentado a causa 2.3 Segunda mitad del siglo XX
de la perdida fiscal de la guerra mundial,
Para esta época en específico la
que como consecuencia freno el
economía colombiana paso por una
comercio exterior y trajo consigo una
situación de déficit prácticamente
baja de las importaciones.
continuo, pues los ingresos totales del
Otro acontecimiento que sin duda marco gobierno central ascendieron de 6.4%
este periodo fue la crisis de los años del PIB en 1950 a 7.9% en 1960. Es en
treinta pues Colombia “registró desde el frente nacional donde el
sus inicios gran incertidumbre no sólo comportamiento del déficit fiscal revela
por el acontecer Internacional sino modelos muy diferentes para los
también por los cambios al interior del gobiernos liberales y para los
país.” (Junguito & Rincón, 2004). El conservadores.
impacto negativo de la situación
El déficit fiscal para la época dependió en
económica mundial sobre el país fueron
gran parte del partido en el poder, donde
los descensos en el valor de los títulos
los liberales han tendido a mantener un
colombianos en Wall Street y las
mayor equilibrio fiscal que los
dificultades del gobierno en la
conservadores, quienes han mantenido
mayores déficits durante sus Gracias a la situación fiscal a fines de los
administraciones. sesenta, varios sectores del pais
reclamaron un nuevo estudio para
“El déficit promedio mantenido por los
esclarecer la situación fiscal del pais. El
gobiernos conservadores (2.6% del PIB)
gobierno acordó una misión que se
es más elevado que el de los liberales
encargaría de estudiar y hacer
(1.7%). Sin embargo, el promedio
propuestas para reformar el sistema
conservador está determinado en gran
fiscal del país. “El informe y sus
medida por los inmensos déficits que
recomendaciones se entregaron en 1969
generó la crisis de la deuda durante el
a finales de la administración Lleras y se
gobierno Betancur” (Escobar, 1996)
constituyeron en la base para el diseño
Para 1960 uno de los detonantes que
de la política fiscal en los años setenta”
acrecentó el déficit fiscal fue la Ley 81/60
(Junguito & Rincón, 2004)
ya que redujo apreciablemente las tarifas
Mas adelante Alfonso López como
para los ingresos del trabajo (Cruz,
presidente para el periodo 1974-1978
1963). El financiamiento de los
encuentra que las finanzas públicas
crecientes déficits fiscales condujo a un
estaban desequilibradas y que el déficit
significativo endeudamiento del
previsto para 1975 podría ascender a
gobierno. Las cifras indican que mientras
$3.5 miles de millones. Por ello señaló
el endeudamiento público en los
que era “necesario recortar el
cincuentas se mantuvo alrededor de 6%
presupuesto y revisar a fondo el sistema
del PIB, entre 1960 y 1965 se mantuvo
tributario.” Para su administración el
entre un 7% y 15%. El aumento en el
balance fiscal mejoró al pasar de un
endeudamiento público se dio tanto en la
déficit de 1.2% del PIB a un superávit de
deuda externa, pero principalmente en la
0.3% (Junguito & Rincón, 2004).
interna.
El optimismo con que se visualizaba la
Se resalta el hecho que los periodos de
situación de la economía a comienzos de
déficit fiscal fueron consecutivos de
la administración Turbay muy pronto se
grandes ajustes tanto de los ingresos
vio ensombrecida por la incidencia sobre
como de los gastos.
el país de la situación económica
internacional (Wiesner, 1984)
La experiencia fiscal entre 1980 y 1982 presidente de la época ni el ministro de
demostraba el desgaste del sistema hacienda se proyectaron a largo plazo en
tributario colombiano, el déficit fiscal trato sus ideales económicos y de gobierno,
de cubrirse con endeudamiento externo esta administración se enfocó más en la
que para la época se volvió insostenible, organización del sistema como tal, antes
lo cual conllevo a una nueva al gobierno que los recaudos.
a imponer una nueva reforma fiscal Desde esta época el déficit fiscal fue
Durante 1986 el manejo económico se aumentando cada vez mas a niveles
orientó mejorar en el tema sistemáticos, y la razón de esto “es que
macroeconómico y al fortalecimiento de cuando se estaba en los grandes
las exportaciones; Así mismo, “en el debates de la Constituyente de 1991
frente fiscal se había mantenido la nadie sumó: ni el Ministro de Hacienda
disciplina adecuando el gasto a la del momento, ni quienes tenían la
evolución de los ingresos” (Kalmanovitz, responsabilidad de darle coherencia con
1985) la realidad fiscal a la nueva Carta
Democrática.” (López, 2018).
2.4 Constitución de 1991
Cesar Gaviria busca con su plan de
La constitución de 1991 aunque fue un
gobierno promover el sector privado para
logro político, económico y social que
que este fuese el actor central del
instauro los derechos humanos, la
proceso de cambio de economía, y que
descentralización y las reglas básicas del
el Estado tendría que concentrarse en
estado social de derecho y consagro los
sus obligaciones sociales básicas
principios tributarios de equidad,
dejando de intervenir en funciones que
eficiencia, progresividad y no
no le corresponde, su principal pilar era
retroactividad, fue realmente un salto
hacer lograr apertura económica para el
inequívoco al desarrollo y apertura
pais, que aunque trajo beneficios en
económica pues Colombia para la época
cuanto al comercio exterior, genero
aún no se encontraba preparada, por
nuevos gastos que lo obligaron a crear
consiguiente aunque una constituyente
múltiples impuesto y reformas tributarias.
era un sistema eficaz para promover las
nuevas instituciones del estado, ni el
Si bien es cierto que el gobierno debió gracias a la constitución de 1991. Pero
enfrentar los compromisos impuestos esto duro poco tiempo pues en 1995 el
por la Constitución de 1991, lo que debió gobierno central se debilito ya que
hacer y no hizo fue “reducir su gasto en estaba siendo financiado con ingresos
las áreas que estaba trasladando y provenientes de privatizaciones y para
reducir en términos absolutos su tamaño finales de este año ya se proyectaba un
mientras crecía el tamaño de los déficit del 2.7%.
gobiernos regionales.” (kalmanovitz, El gobierno de Andrés Pastrana no trajo
1999) Al no hacerlo, provocó el enorme muchos frutos consigo, ya que lo único
hueco fiscal que le correspondió que hizo fue continuar y agudizar la crisis
enfrentar a las siguientes económica que ya se venía aproximando
administraciones y a los ciudadanos, no desde 1990, para su mala suerte el año
sólo en la imposición de mayores 1999 fue el peor año económico del siglo
impuestos, sino también con tasas de XX.
interés más altas.
El ministro de hacienda de la época
2.5 Finalización del siglo XX presento dos memorandos al presidente
Bajo este mandato (Ernesto Samper- de la república. El primero se refiere a la
1994) se hizo evidente la crisis de la situación fiscal y financiera del pais y
estructura fiscal del Estado, sus causas menciona además la “necesidad de
son de diverso orden, algunas adelantar un ajuste fiscal que asegure
encuentran su explicación en la que el déficit no sobrepase el 2% del PIB
Constitución de 1991 pues se crearon en 1999 y que equilibre las finanzas en
una serie de responsabilidades sociales años venideros” (Moreno, González, &
sin tener en cuenta las restricciones Maldonado, 2008)
presupuestales o las fuentes de recursos 2.6 El nuevo Siglo
para su cumplimiento
El fin del milenio, se cerró con el siglo XX,
Para 1994 se logró un ligero superávit en un siglo lleno de dificultades económicas
el sector público que se había logrado que se vieron influenciadas por el
gracias a los excedentes del sector constante desequilibrio fiscal, si bien el
descentralizado, que había florecido pais logro crecimientos a lo largo del
sigo, estos trajeron a su vez problemas llevaron a la imposición de reformas y
estructurales que acrecentaron el hueco nuevas políticas económicas a nivel
fiscal de la nación. nacional.

Para este nuevo periodo económico, el El periodo comprendido por Juan Manuel
ministro de hacienda Juan Manuel Santos fue la prueba de una economía
Santos propuso la Misión del Ingreso que no paro de crecer de forma
Público que tenía como objetivo moderada desde el 2010. Sin embargo,
fundamental proponer una reforma su gobierno dejo un gasto público que
estructural del sistema tributario alcanzo el 40,2 % del PIB que debe ser
colombiano, es decir diseñar una subsanado por el nuevo presidente que
estructura tributaria que corrigiera los le precede que tiene retos que cumplir
errores del sistema para mejorar el con el pais para mantener la economía
crecimiento económico y la en recuperación y llegar a estabilizarla (si
competitividad internacional del país. es posible) para 2020

Para 2005 pese a que las expectativas Los resultados indican que el
eran mas bajas de lo previsto, en este desequilibrio fiscal reciente del gobierno
año hubo un equilibrio fiscal que no se y del sector económico es
presentaba desde 1994. “La situación fundamentalmente estructural; en
fiscal del Sector Público es el resultado promedio, solo el 10% del desequilibrio
final de mezclar los déficit y superávits de fiscal durante los últimos cuatro años se
varios sectores.” (Dinero, 2006). debe al bajo crecimiento de la economía.
Esto es una muestra de que no es un
Después de haber cerrado el 2005 con
problema de ingresos y egresos, si no de
equilibrio en las cuentas fiscales y pese
como se manejan los asuntos del sector
al buen recaudo tributario, el Gobierno
publico y la estructura del gobierno frente
Central inició el 2006 con desajustes en
a las finanzas publicas y sus respectivas
sus cuentas, pues los gastos crecieron
reformas.
más rápido que los ingresos.
3. CONCLUSIONES
Para la primera década del siglo, el
déficit fiscal fue bastante cambiante, Después de hacer una breve revisión del
pues tuvo tanto alzas como bajas, que origen y posterior evolución del déficit
fiscal en Colombia, se ha evidenciado 3. Kalmanovitz, S. (Ed.). (2015). Breve
que: historia económica de Colombia.
Bogotá, Colombia: Editorial Utadeo.
1. El Estado aún carece de poder para
crear instituciones y nuevas medidas de 4. Junguito, R. & Rincón, H. (2004). La
politica económica que permitan política fiscal en el siglo XX en
emerger al pais y salir del estancamiento Colombia. Bogotá, Colombia: Editorial
económico. Banco de la república.

2. La estructura económica colombiana 5. Junguito, R. & Rincón, H. (2004). La


posee varias deficiencias que se han política fiscal en el siglo XX en
perpetuado en el tiempo y hasta el día de Colombia. Bogotá, Colombia: Editorial
hoy no han logrado ser lo sufrientemente Banco de la república.
eficientes como para mitigar el hueco 6. Junguito, R. & Rincón, H. (2004). La
fiscal que fue creciendo durante todo el política fiscal en el siglo XX en
siglo XX. Colombia. Bogotá, Colombia: Editorial
3. El déficit fiscal en Colombia es el Banco de la república.
reflejo de aspectos estructurales que 7. Junguito, R. & Rincón, H. (2004). La
superan el poder de las autoridades política fiscal en el siglo XX en
económicas para lograr un ajuste en las Colombia. Bogotá, Colombia: Editorial
políticas fiscales, donde las reformas Banco de la república.
planteadas por los diferentes gobiernos
8. Escobar, A. (1996). Ciclos políticos y
destinadas a mejorar la situación no son
ciclos económicos en Colombia: 1950-
del todo pertinentes.
1994. Bogotá, Colombia: Editorial
REFERENCIAS Fedesarrollo
1. Kalmanovitz, S. (Ed.). (2015). Breve 9. Cruz Santos, A (1963). El
historia económica de Colombia. Presupuesto Colombiano. Bogotá.
Bogotá, Colombia: Editorial Utadeo. Colombia: Editorial Temis
2. Kalmanovitz, S. (Ed.). (2015). Breve 10. Junguito, R. & Rincón, H. (2004). La
historia económica de Colombia. política fiscal en el siglo XX en
Bogotá, Colombia: Editorial Utadeo.
Colombia. Bogotá, Colombia: Editorial 17. Dinero. (16 de marzo de 2006) El
Banco de la república. Gobierno cerró 2005 con un déficit del

11. Junguito, R. & Rincón, H. (2004). La 4,8%. Dinero Obtenido de

política fiscal en el siglo XX en https://www.dinero.com/actualidad/notici

Colombia. Bogotá, Colombia: Editorial as/articulo/el-gobierno-cerro-2005-

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12. Wiesner, E (1984). Memoria de


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13. (1985). Economía y nación: una


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14. López, C (12 de septiembre de


2018). Señores del Gobierno: por favor,
sumen. La Nación. Obtenido de
https://www.lanacion.com.co/2018/09/12
/senores-del-gobierno-por-favor-sumen/

15. Kalmanovitz, S. (1999). La política


fiscal colombiana en un contexto
histórico. Bogotá, Colombia: Editorial
Banco de la República

16. Moreno, S., González, D., &


Maldonado, M. (2008). Análisis del
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Colombia, durante el periodo
comprendido entre 1982 a 2006.
Bogotá, Colombia: Editorial: Universidad
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