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OASIS

ISSN: 1657-7558
cipe.adm@uexternado.edu.co
Universidad Externado de Colombia
Colombia

Arango Domínguez, Ana María


10 años de desplazamiento forzoso en Colombia. La política, la cooperación internacional y la realidad
de más de dos millones de colombianos
OASIS, núm. 13, 2008, pp. 5-43
Universidad Externado de Colombia
Bogotá, Colombia

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=53113141002

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OASIS, No 13
5

10 años de desplazamiento
forzoso en Colombia.
La política, la cooperación
internacional y la realidad de más
de dos millones de colombianos
Ana María Arango Domínguez*

Profesora de introducción a la ciencia política


Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales
Universidad Externado de Colombia.
Correo electrónico:
ana.arango@uexternado.edu.co

Colombia es un Estado construido por la ral o permanente, voluntaria o involuntaria,


migración: desde los colonizadores españoles en busca de mejores condiciones de vida. Las
que dieron forma a las primeras estructuras migraciones voluntarias, se enmarcan dentro
administrativas de la Gran Colombia hasta los del derecho fundamental que tienen los seres
flujos humanos que caracterizan la composi- humanos de elegir su lugar de residencia y, en
ción actual de los municipios y ciudades de tal sentido, tanto la decisión que las produce
la Colombia del siglo XXI. Esa característica como las consecuencias que puedan acarrear,
que da forma y sustancia al país, tiene también pertenecen al ámbito individual y personal.
implicaciones individuales importantes, que Contrariamente, las migraciones involun-
en algunas ocasiones son responsabilidad del tarias, permanentes o temporales, son conflic-
Estado. tivas, causadas por violaciones a los derechos
Un migrante es aquella persona que se humanos y, por ello, son de resorte público.
moviliza de un lugar a otro de forma tempo- Los primeros desplazamientos forzosos, se

* Asistentes de investigación: Arianna Espinosa y Fernando Llinás. Este artículo fue recibido el 12 de julio de 2007.
Aceptado el 23 de agosto de 2007.

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dieron de forma masiva y sistemática durante el narcotráfico, actividad ilícita y altamente


los últimos años del siglo XIX y los primeros rentable en la que los grupos al margen de la
del XX en el marco de la guerra de los mil ley, encuentran una importante fuente de fi-
días. Sólo cincuenta años más tarde se repite el nanciación. Por su parte, una de las estrategias
fenómeno como consecuencia de la violencia del gobierno para atacar el narcotráfico es la
bipartidista que caracterizó los años 50 y desde fumigación química de los cultivos ilícitos, lo
finales del mismo siglo se comenzó a configurar que ha sido cuestionado por sus implicaciones
el desplazamiento forzoso del cual hoy somos perversas tanto en los suelos fumigados como
testigos y que fue reconocida legalmente hace en la salud de las personas que los habitan, y
tan solo una década1. que en tal sentido, produce un número impor-
La relación que existe entre el conflicto tante de desplazados en el país. Sin embargo,
interno y el territorio, genera desplazamientos el gobierno colombiano no reconoce en las
forzosos. Como táctica de guerra, los grupos fumigaciones químicas un factor causante de
en contienda buscan, de una parte aliarse con desplazamiento forzoso, a pesar de la estrecha
las poblaciones cercanas o desplazar a sus ha- relación de éstas con el conflicto armado que
bitantes, y de otra, apoderarse de los recursos enfrenta el país, y en tal sentido sus víctimas
generadores de riqueza (tierras, recursos natu- han sido excluidas de la atención guberna-
rales, corredores viales, entre otros), creando mental2.
con ello condiciones sociales desfavorables
que, en último término, también causan des- “Siempre nos dicen los mismo; que nosotros no
plazamientos (exclusión y pobreza). No es de somos desplazados por que no salimos cuando lo hicieron
extrañar entonces, que las regiones altamente todos, a raíz de la masacre, pero es injusto porque uno
expulsoras de población desplazada en Co- hasta puede resistir la violencia, pero, ¿quién aguanta las
lombia, presenten igualmente, altos índices fumigaciones?”3.
de concentración de la tierra.
De otro lado en Colombia, el conflicto En tal sentido, para efectos del presente
armado se desarrolla en estrecha relación con artículo, se entiende por desplazado interno

1
Ley 387 de 1997.
2
Según el Título I de la Ley 387 de 1997, “es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, por que su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas,
con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas a los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humani-
tario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
público”.
3
CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y LOS DESPLAZADOS. “Las mujeres en la guerra:
de la desigualdad a la autonomía política”, en Documentos CODHES No. 2, Bogotá, CODHES, 2004. p. 31.
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aquella persona que, por motivos relacionados un tema de la reunión preparatoria de la Mesa
con el conflicto armado que afronta el país4, de Coordinación y Cooperación Internacio-
teme por su vida e integridad y, por ello, se ve nal para Colombia, celebrada en Londres en
obligada a abandonar su lugar de residencia julio de 2003, y como resultado de ello, se
habitual, su proyecto de vida y pertenencias, concertó una línea prioritaria de intervención
desplazándose por el territorio colombiano. en el marco de la Estrategia de Cooperación
La crisis humanitaria y en particular la Internacional de 2005.
grave situación de la población desplazada, La Estrategia es un documento ordena-
vuelca los ojos del mundo hacia Colombia. dor de la demanda de cooperación interna-
Así pues, en 1995 el gobierno colombiano cional que pretende articular las acciones que
reconoció políticamente la problemática del se adelanten en el país frente a cada uno de
desplazamiento como un flagelo nacional, lo los temas priorizados, y en tal sentido, tiene
que produjo una abundante legislación nacio- particular relevancia frente al tratamiento a
nal que promulga la obligación del Estado de la población desplazada dada la magnitud
garantizar el reconocimiento, disfrute y resti- del problema, la escasez de recursos con que
tución de los derechos humanos de primera, cuentan los diferentes actores para atenderlo y
segunda y tercera generación para este grupo la activa intervención que en él tienen, tanto el
poblacional particularmente vulnerable. gobierno colombiano como la sociedad civil y
Como en otros casos, la realidad legis- la comunidad internacional.
lativa dista mucho de la realidad social, en Más allá de la identificación concertada de
otras palabras, los principios y obligaciones líneas estratégicas de intervención que expone
conferidos por la ley colombiana no se han el Bloque Temático, la Estrategia lleva implícita
convertido en hechos tangibles. En consecuen- una propuesta de coordinación de las activida-
cia, al evidenciarse la incapacidad del Estado des que tanto la comunidad internacional co-
para solucionar individualmente el problema, mo el gobierno colombiano llevan a cabo. Esto
tanto la Corte Constitucional como el Con- pone de manifiesto al menos dos problemáticas
sejo Nacional de Política Económica y Social, trascendentes al momento de desarrollar efec-
CONPES5, han recomendado al gobierno tivamente las propuestas en ella establecidas.
colombiano buscar el apoyo de la comunidad De una parte, la coordinación exige que los
internacional. En tal sentido, se impulsó la actores involucrados acuerden una óptica de
inclusión del desplazamiento forzoso como intervención común, tema particularmente

4
No se toman en cuenta motivaciones como ampliación de la frontera agrícola, construcción de megaproyectos
nacionales (por ejemplo viaductos, represas o delimitación de áreas de conservación ambiental, por ejemplo), o desas-
tres naturales a menos que éstas estén directamente relacionadas con el conflicto armado.
5
Los documentos CONPES son generados por el Departamento Nacional de Planeación y constituyen recomen-
daciones y lineamientos del ejercicio de la política gubernamental. En tal sentido, no tienen fuerza vinculante según
fue establecido en la Ley 19 de 1958.

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MIGRACIONES
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complicado operativa y filosóficamente para larmente frente al tema del desplazamiento


el Sexto Bloque temático, dado el número de forzoso, la política pública no permite el ejer-
participantes involucrados y las visiones que cicio del principio de corresponsabilidad en la
ellos tienen frente al problema (política, por cooperación internacional.
parte del gobierno colombiano y humanitaria,
por parte de la cooperación internacional). EL DESPLAZAMIENTO FORZOSO
De otra parte, todo proceso de coordi- EN COLOMBIA
nación depende del flujo de información que
manejen los actores que deben coordinarse, En Colombia continua y progresivamen-
lo que a su vez está determinado por el grado te se irrespetan los derechos y libertades de la
de confianza que ellos se tengan. El gobierno población que no hace parte activa del con-
de Álvaro Uribe Vélez, ha mantenido una flicto armado, mientras la “dramática espiral
enrarecida relación con las organizaciones no de violencia que afecta a todos los sectores de
gubernamentales nacionales e internacionales la sociedad, socava los cimientos mismos del
(actor decisivo en la atención a la población Estado y conmueve a la comunidad interna-
desplazada en el país) y las fuentes oficiales de cional por entero”7. Masacres, asesinatos, se-
cooperación internacional. cuestros, retenciones y de forma generalizada,
El presente análisis se centra entonces, el miedo, presionan a miles de colombianos día
en la Estrategia de Cooperación Internacio- tras día, obligándolos a abandonar sus tierras
nal para el período 2004 – 2007, como un y su historia.
proceso lógico de búsqueda de resultados a El Documento del Consejo Nacional de
partir de recursos disponibles, capacidad de Política Económica y Social -CONPES 2804
gestión y posiciones de los actores frente a la de 1995, retomando la definición utilizada por
temática del desplazamiento forzoso interno. la Consulta Permanente para los Desplazados
Todo ello, buscando establecer si los objetivos Internos de las Américas CPDIA, es el primer
de apropiación, alineación y armonización6 documento de política que aborda el despla-
que deben orientar el accionar conjunto de la zamiento forzoso en Colombia y establece que
cooperación internacional, la sociedad civil y desplazado es: toda persona que se ha visto
el gobierno, son viables a la luz de la realidad forzada a migrar dentro del territorio nacional
política colombiana y de los principios de abandonando su localidad de residencia o acti-
asistencia humanitaria internacionalmente vidades económicas habituales, porque su vida,
defendidos, ya que en Colombia, y particu- su integridad física, su seguridad o libertad

6
La Declaración de París, producida por el Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo en 2005,
establece principios fundamentales para elevar la efectividad de la cooperación internacional.
7
ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS y COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS. Comunicado de Prensa No. 20/97, Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Huma-
nos 1997, OEA/Ser.LVII.98, Doc. 7 rev., Washington, OEA, 1998, p. 1153.
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personales han sido vulneradas o se encuentran afronta el país. Durante los últimos años, se ha
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las presentado con indeseable frecuencia el fenó-
siguientes situaciones: meno del “confinamiento”, que consiste en la
construcción de cercos militares sobre pobla-
conflicto armado interno, disturbios y tensiones ciones enteras, controlando la movilidad desde
interiores, violencia generalizada, violaciones masivas y hacia los municipios cercados y en el interior
de los derechos humanos, infracciones al derecho inter- de ellos. Este flagelo, que aparentemente sería
nacional humanitario u otras circunstancias emanadas opuesto al desplazamiento forzoso, tiene como
de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren consecuencia, al igual que aquel, la inminente
drásticamente el orden público. y progresiva restricción de los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales
De dicha definición se deduce que la si- de las poblaciones que lo padecen: “(i) se les
tuación de desplazamiento interno materializa impide de manera sistemática el libre acceso
la vulneración sistemática de derechos que su- a bienes indispensables para la supervivencia,
fre la población colombiana y que constituye tales como alimentos, medicinas, combusti-
una flagrante violación a los derechos humanos bles, insumos agrícolas y agua potable, (ii) se
y al derecho internacional humanitario. les obstruye la posibilidad de solicitar o reci-
El fenómeno del desplazamiento forzoso bir ayuda humanitaria; y (iii) se les prohíbe
que viene padeciendo Colombia desde media- la movilización tendiente a salvaguardar su
dos del siglo XX, ha tenido causas económicas, vida e integridad” 9. En sí, el confinamiento es
sociales y políticas y se presenta principalmente una grave violación a los derechos humanos
como una manifestación de la lucha por el y sin embargo es también la causa de nuevas
control de la tierra 8, como una estrategia mi- violaciones, ya que el terror que produce en
litar de los diferentes grupos armados y como la población víctima, causa desplazamientos
resultado de persecuciones políticas propias forzosos. No es de extrañar entonces, que los
del espiral de violencia que la caracteriza. A municipios que sufren el flagelo del confina-
esas causas tradicionales del desplazamiento miento sean potenciales expulsores de pobla-
forzoso en Colombia, se suma una de las más ción desplazada.
recientes expresiones del conflicto armado que

8
Edgar Forero en el documento “Desplazamiento interno forzado en Colombia”, afirma que “…la guerra ha
concentrado la propiedad de la tierra de manera tal que entre 1985 y 1996 los predios de tamaño grande (más de
500 has.) pasaron de 9.6 millones a 19.2 millones de has., situación que era especialmente notoria en el corredor que
se inicia en el Urabá antioqueño y termina en Norte de Santander, pasando por Magdalena Medio”, de otra parte y
citando a CODHES, el documento identifica que entre 1995 y 2001 se presentó un cambio de dueño 3.5 millones
de has., especialmente en Córdoba y Urabá. Todas las regiones mencionadas son altamente expulsoras de población
desplazada.
9
CONFERENCIA EPISCOPAL DE COLOMBIA y CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS
Y EL DESPLAZAMIENTO. Desafíos para construir nación: El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la
crisis humanitaria 1995 - 2005. Bogotá, CODHES, 2006, p. 60.

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Dadas las múltiples causas del despla- de desplazamiento temporal y aun los des-
zamiento en Colombia, éste se da de forma plazamientos definitivos que se presentan en
individual o masiva, entendiendo el despla- las grandes ciudades, pueden darse de forma
zamiento masivo como “el desplazamiento intramunicipal o intraurbana.
conjunto de diez (10) o más hogares, o de El conflicto armado se presenta de forma
cincuenta (50) o más personas”10. De otra intermitente en casi la totalidad del territorio
parte, el desplazamiento puede ser temporal nacional, lo que sumado a la insuficiente pre-
o definitivo, “hay desplazados que parten sencia estatal, produce una enorme dificultad
“para siempre”, mientras que muchos piensan al momento de determinar el número de per-
regresar. Interviene aquí nuevamente el corto sonas que sufren o han sufrido el flagelo del
plazo que inhibe cualquier proyección sobre desplazamiento forzoso.
el futuro”11. En el marco de los desplazamien- “De conformidad con la Ley 387 de
tos definitivos, el flagelo puede presentarse 1997, el Gobierno Colombiano tiene la res-
de forma única (cuando la población se des- ponsabilidad de mantener un registro único
plaza directamente a su lugar de reubicación de población desplazada que le permite a las
permanente) o en forma de desplazamientos personas que se han visto afectadas por este fe-
sucesivos (que se dan cuando la población nómeno, acceder a los beneficios que la Ley les
desplazada no encuentra un asentamiento de- otorga y, además, al Sistema Nacional de Aten-
finitivo y se debe desplazar nuevamente). De ción a Población Desplazada y contar con la
otra parte, el destino que tome la población caracterización de la población desplazada que
desplazada, implica una nueva tipología del recibe dicha atención”12. En tal sentido, el Sis-
fenómeno: desplazamientos intermunicipales tema arroja cifras corroborables e información
e intramunicipales. Comúnmente los des- complementaria: lugar de expulsión, motivos
plazamientos forzosos se producen de forma del desplazamiento, topología del mismo13,
intermunicipal, sin embargo, algunos casos necesidades prioritarias, entre otros.

10
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Desplazamiento forzado en Colombia. Bogotá, Imprenta Nacional de Colombia,
2003, p. 67.
11
PECAUT, Daniel. “Los desplazados: un problema social y político”. En http://docencia.udea.edu.co/lms/moodle/
file.php?file=/65/pecaud_los_desplazados_un_problema_social_y_político.doc
12
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Plan de Acción Humanitaria. 2005. Es importante resaltar
que el PAH, como expresión de la política pública sobre la materia, contradice lo establecido por la Corte Consti-
tucional en su Sentencia T-985 de 2003 que afirma “La condición de desplazado no se adquiere por la certificación
que haga la entidad, pues esa es una situación de hecho”. En tal sentido, mal hace el PAH al afirmar que el registro le
permite a las personas acceder a los beneficios que la Ley les otorga, ya que no deben necesitar más condición que la
de ser desplazados para tener acceso a los derechos establecidos en la legislación.
13
Existen tres tipos de desplazamiento: el desplazamiento individual, familiar y el colectivo, siendo el familiar el de
mayor incidencia en el país. El SUR no recoge la caracterización de la totalidad de la población registrada, ya que el
ejercicio se limita a los desplazamientos individuales y a una tercera parte de los masivos.
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11

De otra parte, el sistema generado por do el enorme abismo entre lo dispuesto en la


CODHES se basa en la estimación del número norma y las acciones desarrolladas por el ente
de personas que se ven obligadas a desplazarse, gubernamental.
partiendo del supuesto de que no todas ellas Desde 1997, con la expedición de las pri-
son registradas en el Sistema Único de Regis- meras normas sobre el desplazamiento forzoso,
tro, SUR14, bien sea por desconocimiento del los gobiernos colombianos han propiciado un
sistema o sus ventajas, carencia de documen- debate sobre el alcance de la condición de des-
tos civiles o temor de las consecuencias que plazamiento, en otras palabras, el tiempo por
su visibilización como desplazados les pueda el cual una persona es considerada en situación
acarrear. de desarraigo y en tal sentido es desplazada. El
El recrudecimiento del conflicto armado momento en que comienza la obligación del
ha causado, en el período comprendido entre Estado para con las personas desplazadas ha
1995 y 2007 un número de desplazados inter- sido definido políticamente, aunque contra-
nos que varía según la fuente de información diciendo los fallos de la Corte Constitucional,
que se utilice entre dos millones sesenta mil como aquél en que el desplazado solicita tal
(según el Sistema Único de Registro, SUR) y reconocimiento, mediante su inclusión en el
tres millones ochocientas mil personas (Según Sistema Único de Registro.
Consultoría para los Derechos Humanos y el La delimitación del momento en el cual
Desplazamiento, CODHES). cesa la condición de desplazado ha sido más
polémica. El debate se centra en que pasado
LA POLÍTICA PÚBLICA FRENTE AL algún tiempo una persona desplazada se integra
DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA a la sociedad en la que se ubicó, construyendo
nuevamente un proyecto de vida y confundién-
Si bien la legislación y jurisprudencia co- dose con la población receptora, momento en
lombianas abordan el tema del desplazamiento el cual cesaría su condición de desarraigo y con
forzoso desde un enfoque que pretende el total ello las obligaciones del Estado de velar por la
reestablecimiento de los derechos vulnerados restitución de los derechos vulnerados en el
(enfoque de derechos)15, el accionar del gobier- desplazamiento. Como en las ciencias sociales
no colombiano se ha visto caracterizado por no hay verdades absolutas, la discusión sigue
uno de asistencia social u oferta institucional vigente y ni siquiera al interior de cada gobierno
lo que determina las prioridades guberna- colombiano ha habido consenso frente al tiem-
mentales de atención, alterando el principio po durante el cual el Estado tiene la obligación
de coherencia que inspira a la Ley y definien- de atender a las personas desplazadas.


14
Hoy a cambiado su nombre por el de Registro Único de Población Desplazada.
La perspectiva de derecho presume el reconocimiento jurídico del deber y en tal sentido tiene un carácter político.
15

Más distante aún, se encuentra la visión de las necesidades humanas que presumen una obligación y no se sujeta a
ningún tipo de convención jurídica o política.

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MIGRACIONES
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Así como el tiempo, el tipo de atención bien los documentos de política17 identifican
prestada tampoco ha sido claramente definido. como causa primaria del desplazamiento for-
La legislación hace referencia a tres etapas de zoso al conflicto interno, el accionar del Estado
atención frente al desplazamiento: preven- asume el desplazamiento como un hecho en sí
ción, atención humanitaria y consolidación mismo y no como un rasgo del conflicto arma-
y estabilización socioeconómica, sin embargo do, y en tal sentido, las acciones de prevención
las obligaciones institucionales frente a cada del desplazamiento que deberían articularse a
una de estas etapas no son claras y el alcance una política de paz, no son asumidas por el
de las acciones públicas en cada una de ellas gobierno en tal dimensión.
tampoco, por lo que la atención de emergencia
prestada es insuficiente y los procesos de esta- legislación y jurisprudencia.
bilización socioeconómica precarios 16. el deber ser
Dado el enfoque de oferta institucional
que prima en las acciones públicas, varias ra- La Constitución Política Colombiana,
zones explican el bajo nivel de atención a la marco general del desarrollo jurídico y político
población desplazada por parte del gobierno: frente al desplazamiento forzoso, establece los
1) el no tener claramente definido el momento principios fundamentales, derechos sociales
en el cual cesa la condición de desplazamiento, y obligaciones gubernamentales. Es así como
limita el alcance de las acciones adelantadas y el primer artículo de la Constitución Política
con ello la población atendida; 2) el enorme afirma que Colombia es un Estado social de de-
número de personas actualmente desplazadas recho, de tal suerte que su accionar debe girar
y lo constante del fenómeno, hacen que los en torno a la gente y consecuentemente tiene
recursos financieros, humanos y materiales con la obligación de velar porque sus habitantes
que cuenta el Estado sean insuficientes: 3) la gocen de condiciones de vida dignas y debe eli-
población desplazada en Colombia no es fácil- minar las desigualdades sociales en busca de un
mente identificable, en particular en los casos orden social más justo. Dichas obligaciones son
de desplazamientos sucesivos o temporales y analizadas por la Corte Constitucional frente
de cualquier forma, en razón a que gran parte al tema del desplazamiento forzoso, cuando
de las personas que sufren el flagelo, prefieren asegura que el Estado tiene dos obligaciones
excluirse del sistema de registro oficial; y 4) si primarias, la prevención, como herramienta

La Defensoría del Pueblo en su documento “Desplazamiento forzado en Colombia”, afirma que “Se entiende
16

por componentes de los programas de estabilización socioeconómica, la vivienda y la incorporación en la dinámica


económica y productiva y además en el ámbito rural, el acceso a la tierra para fines productivos”, p. 80.
17
Varios documentos CONPES, una amplia legislación y jurisprudencia, el Plan Nacional de Desarrollo “Un
cambio para construir la paz” y el Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada del año 2005, constituyen el
marco normativo de la política sobre el tema del desplazamiento interno en Colombia.
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13

para garantizar mejores condiciones de vida y adelanten organizaciones no gubernamentales


la atención preferencial, en tanto busca elimi- y la cooperación internacional.
nar las desigualdades sociales 18. En 1997, a dos años de publicado el do-
En desarrollo de dichos principios funda- cumento CONPES, el gobierno colombiano
mentales y de lo establecido en la política del realizó una evaluación sobre el progreso en sus
Salto Social, en 1995 el gobierno colombiano recomendaciones. Para entonces era evidente
reconoció la existencia del desplazamiento for- el incipiente avance en la atención al desplaza-
zoso como un hecho específico que requiere la miento forzoso debido, entre otras razones, al
atención especial del Estado, reconocimiento bajo compromiso institucional, a limitaciones
que se materializó en el documento CONPES presupuestales de las entidades públicas y, par-
2804 del mismo año. El CONPES dio pie a ticularmente, a la compleja organización insti-
la creación del Programa Nacional de Aten- tucional propuesta para adelantar el Programa
ción Integral a la Población Desplazada por la Nacional de Atención Integral a la Población
Violencia, para lo cual definió dos estrategias Desplazada por la Violencia, que incluía 17
centrales, una de prevención y otra de atención entidades públicas: el Ministerio del Interior,
inmediata. La primera de ellas fue construida la Consejería Presidencial para los Derechos
sobre el pilar de un Sistema de Alertas Tempra- Humanos, el Ministerio de Salud, el Instituto
nas, tendiente a prevenir los procesos de des- Colombiano de Bienestar Familiar, el Depar-
plazamiento forzoso y a organizarlos cuando tamento Nacional de Planeación, la Red de
fuesen inminentes. Solidaridad Social, entre otras.
Al identificar la necesidad de establecer Ese año fueron publicados un nuevo do-
una red de información de diferentes actores, cumento CONPES (No. 2924) en el cual se
se puso de manifiesto un reconocimiento tá- propuso la creación del Sistema Nacional de
cito de que las entidades públicas no contaban Atención Integral a la Población Desplazada,
en ese momento, ni lo hacen ahora, con una SNAIPD, con el objetivo de prevenir el des-
presencia generalizada en el país que le permi- plazamiento forzoso y lograr el retorno de la
tiese al gobierno nacional tomar las medidas población ya desplazada; y la Ley 387 de 1997
pertinentes para atender el flagelo y, al mismo según la cual es obligación de la Red de Solida-
tiempo, el mencionado reconocimiento im- ridad Social (hoy Agencia Presidencial para la
plícitamente avala las intervenciones huma- Acción Social y la Cooperación Internacional
nitarias que sobre el tema del desplazamiento – Acción Social), la atención humanitaria19 de


18
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-025 de 2004.
19
La atención humanitaria de emergencia, es un concepto que incluye, según el artículo 15 de la Ley 387 de 1997,
el suministro de los elementos básicos para la supervivencia de las personas desplazadas (asistencia para alimentación,
aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alo-
jamiento transitorio) y que según estableció la Ley, es otorgado por un plazo máximo de tres meses, prorrogable por
otros tres en circunstancias especiales.

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emergencia ya sea de forma directa, o a través Vale la pena resaltar que existe una brecha
de convenios con organizaciones no guberna- excesivamente amplia entre la legislación y la
mentales, entidades particulares y organizacio- jurisprudencia por un lado, y los resultados
nes internacionales. La Ley, aun vigente, elevó prácticos de ella por el otro, tal como indican
a rango de política estatal las directivas que se las precarias condiciones que afronta la pobla-
habían esbozado desde 1995. ción desplazada en Colombia.
Así como la Ley resalta la obligación esta-
tal de brindar atención preferente a la pobla- El Retorno, una Alternativa
ción desplazada, la jurisprudencia emitida por Rentable
la Corte Constitucional subraya las extremas
circunstancias de vulnerabilidad que presentan En términos generales, el énfasis de la
los desplazados y los preceptos del Estado so- política pública hace referencia a una de las
cial de derecho establecido en la Constitución consecuencias más visibles del desplazamiento
Política de 1991. forzoso que es el paulatino despoblamiento del
En tal sentido, la Sentencia T-025 de campo y la sobrepoblación de las ciudades me-
2004 hace un profundo estudio sobre la juris- dias y grandes. Los flujos migratorios propios
prudencia que la Corte había proferido hasta del desplazamiento tienden a producir una
esa fecha y determina que si bien es obligación ocupación desordenada de las ciudades, que
del Estado el restituir en el uso de la totalidad sobrepasa su capacidad de atención en servicios
de sus derechos a la población desplazada20, sus públicos y sociales manifestándose claramente
limitaciones presupuestales, humanas e institu- en la expansión de las zonas subnormales de
cionales lo deben llevar a priorizar los grados de las mismas. Adicionalmente, el despoblamien-
emergencia y vulnerabilidad de la población, to del campo tiende a dejar desatendidos o
siempre y cuando la totalidad de los afectados subatendidos renglones importantes de la
pueda disfrutar de algunos derechos mínimos economía, a incrementar la concentración de
como el derecho “a la vida, a la dignidad, a la la riqueza 22, y expone más fácilmente los terri-
integridad física, psicológica y moral”21. torios al control de los grupos armados.

20
En la misma sentencia la corte identifica que los derechos constitucionales de los cuales no disfruta la población
desplazada son: (1) el derecho a la vida en condiciones de dignidad, (2) los derechos de los niños, de las mujeres cabeza
de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos, (3) el derecho
a escoger su lugar de domicilio, (4) los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de
asociación, (5) los derechos económicos, sociales y culturales (6). El derecho de sus miembros a la unidad familiar, (7) el
derecho a la salud, (8) el derecho a la libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio
escogido para vivir, (9) el derecho al trabajo, (10) el derecho a una alimentación mínima, (11) el derecho a la educación,
(12) a una vivienda digna, (13) a la paz, (14) a la personalidad jurídica y (15) el derecho a la igualdad, entre otros.
21
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL, Op. cit.
22
Como se mencionó anteriormente, las tierras abandonadas por la población que se ve forzada a desplazarse, suelen
ser ocupadas y tituladas por grupos armados o personas relacionadas con éstos.
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15

Buscando hacer frente a la doble proble- Contrariamente, la cooperación interna-


mática de sobrepoblación de las ciudades y cional contempla el retorno como una alter-
despoblamiento del campo, las dinámicas de la nativa viable sólo en los casos en que el Estado
política pública colombiana frente al tema del pueda garantizar la seguridad de la población
desplazamiento han hecho especial énfasis en que retorna, esto es, cuando las causas que pro-
el regreso de los desplazados a las zonas rurales. dujeron el desplazamiento han desaparecido y
En términos globales, dicho regreso se da de existe libre voluntad de regresar por parte de la
dos formas: retorno de la población desplazada población desplazada.
a su lugar de expulsión (retorno) y; reubicación
de la población en lugares diferentes al lugar Normas Internacionales Aplicables
de origen (reubicación) 23. al Desplazamiento Interno en
La reubicación presume el establecimien- Colombia
to por parte del Estado de condiciones que
permitan a la población desplazada llevar una El tema del desplazamiento interno es
vida digna en su nuevo lugar de asentamiento. abordado por primera vez en los escenarios
Igualmente, la reubicación exige la voluntad internacionales durante la década de 1980 e
social y política de los municipios receptores institucionalizado en 1992 con la figura del Re-
que verán incrementado abruptamente su ta- presentante del Secretario General de las Na-
maño poblacional y deberán asumir el reto de ciones Unidas para los Desplazados Internos,
la incorporación de los recién llegados a sus quien presentó ante la Comisión de Derechos
dinámicas regionales. Humanos de las Naciones Unidas en 1998, un
Frente a lo costoso de las reubicaciones, informe sobre el estado de los desplazamientos
el estigma que pesa sobre los desplazados co- internos y el documento que tituló “Principios
lombianos y la concepción popular que los ve Rectores de los Desplazamientos Internos”24.
como una “carga social”, el retorno se presenta Dicho documento fue incluido expresamente
como una alternativa de menor costo frente al en la Resolución 1998/50, copatrocinada por
reasentamiento en áreas rurales o urbanas y Perú, Uruguay, Costa Rica, Ecuador, Argenti-
como una forma de control estatal sobre terri- na, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua
torios en conflicto. En tal sentido, el énfasis de y Colombia.
la política pública, está puesto en el retorno.

23
La reubicación y el retorno podrían darse también en áreas urbanas, aunque preferentemente se realizan en zonas
rurales.
24
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Consejo Económico y Social, Comisión de Derechos
Humanos. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Documento E/CN.4/1998/53/Add.2, Washington:
ONU, 1998. En http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/html/informes/onu/resdi/E-CN-4-
1998-53-ADD-2.html

t e m as g l o b a l e s
MIGRACI ONES
16

El documento presenta un modelo de en Casos de Desastre del Movimiento Interna-


atención que pretende orientar las actuaciones cional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja,
que sobre el tema del desplazamiento interno integra igualmente principios y disposiciones
forzoso tengan las diferentes oficinas de las Na- del derecho internacional humanitario, el
ciones Unidas, partiendo del principio general derecho internacional relativo a los derechos
de que ninguna persona pierde su condición humanos y el derecho de los refugiados, esta
de titularidad de derechos por encontrarse en vez no con un enfoque puntual de derechos
una situación de desplazamiento. vulnerados, sino de atención a las víctimas. La
El modelo planteado descansa sobre tres Carta pretende orientar las actuaciones de los
fundamentos: (1) el derecho a no ser desplazado agentes prestadores de ayuda humanitaria para
que implica que toda persona tiene el derecho “satisfacer las necesidades básicas y restablecer
de escoger su lugar de residencia y permanecer condiciones de vida dignas”25, a las poblaciones
en él; (2) toda persona que se halle en situación sujeto de la acción humanitaria.
de desplazamiento tiene derecho a retornar a La Carta Humanitaria descansa sobre
su lugar de origen; y (3) mientras persista una tres principios fundamentales: el derecho a
situación de desplazamiento, las personas que vivir con dignidad; la distinción entre com-
la padezcan tienen el derecho a recibir una batientes y no combatientes, y el principio
atención especial por parte del Estado, dada su de no devolución consagrado en el derecho
situación de altísima vulnerabilidad, que hace de los refugiados, aplicable por transitividad
que el alivio a sus necesidades esté revestido de a los desplazados internos y que establece que
un carácter urgente y prioritario. “ningún refugiado podrá ser devuelto a un país
Por su parte la Organización de las Nacio- en donde su vida o su libertad pueda estar en
nes Unidas, tal como el gobierno colombiano, peligro por motivos de raza, religión, naciona-
asume el desplazamiento como un hecho en sí lidad, pertenencia a determinado grupo social
mismo y no como la consecuencia visible de u opiniones políticas, o cuando haya razones
problemas más profundos y en tal sentido el fundadas para creer que pueda correr peligro
trabajo que de allí se desprende, no pretende de ser sometido a tortura”26.
atacar las causas del desplazamiento evitando En Colombia, ambas disposiciones son
que se vuelva a producir, sino que se traduce aplicadas ya que es un Estado ratificante de los
en un alivio paliativo. convenios internacionales que las conforman.
De otra parte, la Carta Humanitaria y las Adicionalmente, los Principios Rectores han
Normas Mínimas de Respuesta Humanitaria sido reconocidos por la Corte Constitucio-

25
MOVIMIENTO INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA y LA MEDIA LUNA ROJA, Carta Humanitaria
y Normas Mínimas de Respuesta Humanitaria. Parte 1: Carta Humanitaria. Ginebra, Proyecto Esfera, 2000, p. 1.
Ibid., p. 7.
26
OASIS, No 13
17

nal Colombiana y la Carta Humanitaria es Mientras más desarrollada sea una socie-
ampliamente utilizada por organizaciones no dad, menores niveles de vulnerabilidad presen-
gubernamentales que trabajan el tema. ta, siendo entonces la vulnerabilidad un factor
íntimamente relacionado con el desarrollo y un
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL, campo de acción importante para la coopera-
EL DESPLAZAMIENTO FORZOSO Y ción internacional. Las iniciativas tendientes
LOS RETOS DEL DESARROLLO HUMANO al desarrollo están ciertamente sujetas a que la
población atendida tenga, y pueda mantener,
La teoría tradicional hace una clara dife- condiciones mínimas de vida y estabilidad,
renciación entre ayuda humanitaria, entendida mientras que las acciones humanitarias sólo
como la cooperación internacional dirigida encuentran verdadera sostenibilidad si son
a solventar graves situaciones humanitarias conjugadas con proyectos de desarrollo que
y la ayuda al desarrollo propiamente dicha. faciliten la reconstrucción de proyectos de vida
Tal diferenciación obedece a una visión se- a los beneficiarios de la misma, y con ello, se
cuencial de la solución de los conflictos y del reduzca su nivel de vulnerabilidad y el riesgo
proceso de desarrollo y supone, al menos, tres de que necesiten nuevamente de la atención
momentos en la evolución al desarrollo: la res- humanitaria.
titución de las condiciones humanas mínimas Las acciones humanitarias, entonces, ejer-
para estabilizar los indicadores afectados por cen una influencia directa sobre el desarrollo ya
una situación grave, una etapa de transición y que, o bien propenden por el fortalecimiento
afianzamiento y, por último, la ejecución de de las capacidades societales y lo favorecen, o
planes y programas tendientes al crecimiento bien, dejan a la población beneficiaria en un
económico y al desarrollo social. nivel de vulnerabilidad y dependencia mayor al
Dicha diferenciación no resultó ser del inicial, cuando se limitan a la ayuda asistencial
todo eficiente en la práctica, ya que eviden- y paliativa. “Por la vía solamente del asisten-
temente las situaciones de conflicto humano cialismo, sin acompañar con otras acciones, se
o catástrofe natural, que producen la necesi- termina ayudando a la desaparición de las ya
dad de asistencia humanitaria, tienen un alto debilitadas estructuras sociales de base, indis-
componente de amenaza, pero también son pensables para avanzar hacia la reconstrucción
determinadas por el grado de vulnerabilidad de los proyectos de vida y desarrollo en las
de las poblaciones, esto es, la capacidad de las distintas regiones del país” 27.
sociedades de defenderse y reponerse ante una “Comenzó a surgir una nueva concepción
situación grave. de la ayuda humanitaria que ponía en cuestión

NORDGREN, Rikard. “¿Responde realmente la cooperación internacional a lo que Colombia necesita? Ele-
27

mentos de consideración sobre la acción de la comunidad internacional frente al conflicto armado colombiano”. En
Desplazamiento forzado interno en Colombia: conflicto, paz y desarrollo. Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento, Bogotá, CODHES, junio de 2000, p. 154.

t e m as g l o b a l e s
MIGRACI ONES
18

y a veces superaba diversos principios teóri- do como excusa de la guerra o búsqueda de


cos e instrumentos operativos que la habían legitimación. En Somalia, la justificación de
caracterizado durante décadas”28. La ayuda la protección a ONG sirvió para enmascarar
humanitaria, tradicionalmente asistencialis- objetivos políticos, y esta confusión acrecentó
ta, se vio cuestionada en sus fines ya que el la inseguridad y redujo el espacio de trabajo”29.
alivio a situaciones críticas inmediatas resulta En Colombia, solamente Estados Unidos ha
insuficiente. Se plantearon, entonces, nuevos vinculado su cooperación internacional en el
escenarios de acción tendientes a dar cumpli- marco de la ayuda humanitaria a actividades
miento al principio esencial de la cooperación militares de la mano del Estado, con lo que
internacional: el fortalecimiento de las capa- se ve comprometido el cumplimiento de la
cidades locales. En este orden de ideas, es cada cooperación estadounidense de los principios
vez más visible el hecho de que la cooperación de neutralidad, imparcialidad, universalidad
humanitaria persigue objetivos de defensa de y, particularmente, de independencia. Como
los derechos humanos, restitución de la paz y se discutió en la primera parte de este trabajo,
desarrollo. la agudización del conflicto produce de forma
De la teoría clásica se mantienen los prin- inmediata nuevos desplazamientos y con ello
cipios fundamentales de la Acción Humanita- incrementa la crisis humanitaria.
ria: neutralidad, imparcialidad, universalidad e Haciendo frente a este tipo de injeren-
independencia, aunque otros como el derecho cias, a partir de la última década del siglo XX,
universal a la atención humanitaria (impera- el principio del imperativo humanitario ha
tivo humanitario) han sido cuestionados. La sido progresivamente sustituido por el de la
teoría tradicional se fundamenta en el derecho ética consecuencialista, según la cual cualquier
humanitario como un imperativo universal, acción humanitaria debe estar supeditada a
es decir, que la atención humanitaria debía la contribución que ésta pueda hacer para
prestarse a toda persona, sin importar su raza, alcanzar los fines de restitución de derechos,
credo, posición política o ubicación geográ- mejoramiento de los niveles de vida, paz y
fica, incluso, sin importar el consentimiento desarrollo, con lo que se enfatiza aun más el
de los estados a que dicha ayuda humanitaria carácter político de la atención humanitaria.
sea prestada. En estrecha relación, se ha visto fortalecido el
“La confusión con lo militar y lo políti- principio de “do no harm” o “no hacer daño”,
co. Lo humanitario es cada vez más utiliza- que insta a que se niegue la cooperación hu-

28
PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos. “La vinculación ayuda humanitaria-cooperación al desarrollo: Objetivos, puesta
en práctica y críticas”, en Cuadernos de Trabajo de Hegoa, No. 33. Bilbao, ed. Lankopi, 2002, p. 8.
29
BERISTAIN, Carlos. “Contenidos y dilemas de la ayuda humanitaria: una perspectiva psicosocial crítica”. Semi-
nario internacional de desplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos
humanos (2º: 2002, Bogotá). Destierros y Desarraigos. Bogotá, Beatriz Peña Trujillo ed., 2003, p. 317.
OASIS, No 13
19

manitaria en aquellos casos en que se prevea Si se parte de una visión de multicausali-


que puede causar mayores perjuicios que be- dad y atemporalidad de las crisis humanitarias,
neficios, en tal sentido Berstain30, citando a durante la década de los 90 surge un nuevo
Brody, afirma que “por ejemplo, muchos de enfoque, el del “contiguum”, que propone el
los programas de ayuda para los refugiados o ejercicio simultáneo de la cooperación hu-
desplazados se desarrollan de una manera au- manitaria, de rehabilitación y de desarrollo, e
toritaria, en la cual los refugiados son recluidos incluye para tales efectos el trabajo en contex-
y mantenidos en una situación de dependencia tos de conflicto armado, buscando dos efectos
económica. Esto, en vez de aliviar aumenta los fundamentales: la reducción de la vulnerabili-
efectos de los acontecimientos experimentados dad de los beneficiarios de la cooperación y el
previamente”. fortalecimiento de las capacidades locales que
Al ser la cooperación internacional una faciliten los procesos de desarrollo 31.
herramienta de la política exterior de los es- Este último es el modelo de atención apli-
tados, que busca una mayor estabilidad en el cado a la población internamente desplazada
sistema internacional, mediante la disminu- en Colombia, aunque cada caso particular del
ción de la brecha de desarrollo entre unos y desplazamiento es atendido secuencialmente
otros países, los receptores de cooperación por (según las mencionadas etapas de emergencia,
excelencia son aquellos estados con niveles de rehabilitación y desarrollo). A nivel nacional
desarrollo inferiores. Para Colombia el reto el gobierno, la sociedad civil colombiana y en
está entonces en generar procesos de desarrollo muchos casos los cooperantes públicos y pri-
en ambientes hostiles al mismo, con lo que se vados, trabajan indistinta y simultáneamente
define una estrecha relación entre ayuda hu- en las tres etapas.
manitaria y cooperación internacional.
Una visión lineal del desarrollo supone La ayuda humanitaria en Colombia
que las crisis son hechos aislados que inte-
rrumpen un ciclo normal de desarrollo y en tal En principio, Colombia no sería un re-
sentido, el papel de la ayuda humanitaria sería ceptor preferente de cooperación internacional
el de reestablecer las bases erosionadas por tal dada su clasificación como Estado de desarro-
hecho definido, circunstancial y superable, es llo medio, sin embargo, recibe importantes
decir, el precepto es aplicable a emergencias na- recursos internacionales que buscan solventar
turales más no a crisis políticas y humanas. Sin la crisis humanitaria causada por el conflicto
embargo, la mayoría de las crisis que enfrenta interno ya que “lo humanitario se convirtió
el mundo contemporáneo son de carácter po- en un elemento central de la respuesta de la
lítico no ambiental.


30
Ibid., p. 321.

31
Ibid., p. 19.

t e m as g l o b a l e s
MIGRACI ONES
20

comunidad nacional e internacional frente a Al ser un objetivo de la ayuda humani-


situaciones de conflicto”32. taria la protección a la población desplazada y
Frente al tema del desplazamiento, la co- en riesgo de desplazamiento, está no solamente
munidad internacional responde a un llamado propugna por el cabal cumplimiento de las
humanitario, pero también previene un riesgo responsabilidades del Estado al respecto, sino
propio tal como fue expuesto en 1984 por la que busca fortalecer a las comunidades vulne-
Declaración de Cartagena sobre refugiados: rables. “La protección es una responsabilidad
de los Estados, pero en muchas ocasiones
…La problemática de los desplazados internos, no éstos se convierten en la fuente principal de
obstante ser fundamentalmente responsabilidad de los inseguridad”34.Entonces, es común encontrar
Estados de los que son nacionales la población desplazada organizaciones cooperantes en regiones del
o refugiada, constituye también objeto de preocupación país catalogadas como de alto riesgo, muchas
de la comunidad internacional por tratarse de un tema de ellas sin presencia institucional del gobierno
de derechos humanos que puede estar relacionado con nacional o local. El acompañamiento inter-
la prevención de las causas que originan los flujos de nacional comúnmente representa una fuerza
refugiados 33. neutral sobre la que se vuelcan las esperanzas
de las poblaciones vulnerables.
La comunidad cooperante atiende en En correspondencia con el enfoque de
líneas generales tres tipos de problemas: de contiguum, la cooperación internacional en
una parte, trabaja en áreas relacionadas con Colombia, especialmente desde la última
la emergencia humanitaria como salud, segu- década del siglo XX, busca definir objetivos
ridad alimentaria, seguridad de poblaciones complementarios con los que lograr un im-
vulnerables (en especial de líderes sociales pacto real sobre las condiciones de vida de
amenazados); trabaja también propendiendo los desplazados. “… la acción humanitaria,
por el efectivo goce de los derechos humanos por más técnica que pretenda ser y por más
y, por último; propende por la generación de experta que sea en el manejo de estándares
condiciones que permitan aliviar la pobre- reconocidos, si no está ligada a una noción
za que entiende como producto y causa del integral de reconstrucción de la capacidad de
conflicto. las poblaciones afectadas, corre el riesgo de
ser un instrumento de satisfacción de algunas
necesidades, sin aportar a la esencia de las razo-

LIMA, Op. cit., p. 272.


32

CONSEJO NORUEGO PARA LOS REFUGIADOS. “La conmemoración de los veinte años de la Declaración
33

de Cartagena sobre refugiados. Su vigencia actual e incidencia en materia de desplazamiento forzado”. En Tutelando los
derechos: respuestas sociales e institucionales al desplazamiento forzado en Colombia. Bogotá, Ruben´s Impresores, 2006,
p. 159.
BERISTAIN, Op. cit., p. 315.
34
OASIS, No 13
21

nes del conflicto y, por lo mismo, a soluciones El proceso de concertación de las líneas
duraderas” 35. temáticas, incluyó, según datos de Acción
Social, 45 reuniones en ocho meses de trabajo
El Proceso Londres – Cartagena con la participación de más de 363 entidades
y la Cooperación Internacional nacionales y regionales con competencia en
a la Población Desplazada los temas objeto de discusión y cerca de 290
organizaciones sociales, incluidas las más im­
Al hacer un llamado a la comunidad in­ portantes ONG internacionales con presencia
ternacional para que renovara y mantuviera en Colombia y algunas plataformas de organi­
su compromiso con los países de renta media, zaciones que representan más de 1.000 formas
se dio comienzo al proceso de Construcción asociativas. Igualmente, se realizaron tres reu­
de la Estrategia de Cooperación Internacio­ niones generales de seguimiento al proceso de
nal en la Reunión Preparatoria de la Mesa de construcción de la Estrategia en febrero, abril
Coordinación y Cooperación Internacional y octubre de 2004, en las que participaron el
para Colombia, celebrada en Inglaterra el 10 cuerpo diplomático y las organizaciones socia­
de julio de 2003. En el marco de tal evento les que hicieron parte del proceso.
fue suscrita la Declaración de Londres, que En el marco de la III Reunión de Segui­
impulsaría la creación del Sistema Nacional miento, las organizaciones sociales dieron a
de Cooperación Internacional y la proyección conocer al documento “Puntos de consenso
de una estrategia que orientara la cooperación de la sociedad civil frente a la Estrategia de
internacional coordinadamente con las prio­ Cooperación Internacional presentada por el
ridades de desarrollo del país. Gobierno de Colombia”, en el que recono­
El proceso de identificación de líneas cieron la importancia de los espacios de dis­
prioritarias de cooperación internacional arro­ cusión que se generaron para la construcción
jó como resultado seis bloques temáticos en de la Estrategia y valoraron la participación
torno a los cuales se orientaría preferentemente del Sistema de Naciones Unidas en ellos. No
la demanda de cooperación de Colombia (1) obstante, manifestaron la necesidad de dar
Bosques, (2) Reincorporación a la civilidad, continuidad al proceso de discusión en razón
(3) Desarrollo productivo y alternativo (4) a las diferencias que aun tenían con el gobierno
Fortalecimiento del Estado social de derecho en relación con algunas políticas públicas y en
y los derechos humanos (5) Programas regio­ tal sentido fue propuesta la creación de grupos
nales de desarrollo y paz, (6) Desplazamiento de trabajo permanentes en cada uno de los seis
forzoso y asistencia humanitaria – Plan de bloques temáticos, iniciativa que se materializó
Acción Humanitaria. en enero de 2006.

35
NORDGREN, Rikard. “Contenidos y dilemas de la acción humanitaria”. En Tutelando los derechos, respuestas
institucionales y sociales al desplazamiento forzado. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Bo­
gotá, CODHES, 2006, p. 330.

t e m as g l o b a l e s
MIGRACI ONES
22

La versión definitiva de la Estrategia de de Cooperación Internacional fue orientado a


Cooperación Internacional se presentó a la co- “Contribuir a garantizar el respeto, ejercicio y
munidad internacional en la ciudad de Carta- cumplimiento de los derechos humanos y los
gena, en el marco de la Mesa de Coordinación principios humanitarios en la atención integral
y Cooperación Internacional para Colombia, a la población afectada”.
que se llevó a cabo el 3 y 4 de febrero del año El Sexto Bloque “Desplazamiento Forzo-
2005. Esta reunión tuvo como resultado la so y Asistencia Humanitaria – Plan de Acción
suscripción de la Declaración de Cartagena, Humanitaria”, es un documento de política
en la cual la comunidad internacional subrayó pública frente al tema de cooperación inter-
la importancia de los procesos y mecanismos nacional y pretende orientar las acciones que
que se dieron desde la Reunión de Londres, frente al desplazamiento forzoso se adelanten
destacó el proceso de discusión para la cons- en Colombia. Si bien el documento fue publi-
trucción de la Estrategia de Cooperación, y se cado en 2005, las líneas prioritarias estableci-
comprometió a seguir apoyándola de manera das en el mismo venían siendo trabajadas de
decidida y concreta. tiempo atrás, y en tal sentido es fundamental
El proceso de concertación del Sexto observar su comportamiento histórico para
Bloque “Desplazamiento Forzoso y Asistencia adelantar una primera evaluación del impacto
Humanitaria – Plan de Acción Humanitaria”, que ha tenido la Estrategia de Cooperación
PAH, como el de los otros Bloques de la Estra- Internacional, frente a la atención al despla-
tegia, se basó en la realización de encuentros, zamiento.
siete en total, en las ciudades de Barranquilla, Para el análisis, se utilizó la información
Medellín, Pasto, Bucaramanga, Cali y Bogotá, consignada en el Sistema de Información de
con la participación de 1.442 representantes Ayuda Oficial al Desarrollo, SIAOD, de la
del gobierno nacional y territorial, algunas Dirección de Cooperación Internacional de
organizaciones del Sistema de las Naciones la Agencia Presidencial para la Acción Social
Unidas, ONG nacionales e internacionales, y la Cooperación Internacional, ya que es la
organizaciones de base, academia, sector pri- única fuente de información sobre coopera-
vado, iglesia, particulares, movimiento de la ción internacional en Colombia que consigna
Cruz Roja, agencias de cooperación y medios proyectos de varias fuentes cooperantes de
de comunicación 36. Luego de casi dos años de forma constante desde 199737. El mencio-
discusiones, el Sexto Bloque de la Estrategia nado Sistema, incluye información sobre la

36
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, Estrategia de Cooperación Internacional, Cartagena, Im-
prenta Nacional, 2005.
37
Como se mencionó en el capítulo 4 de la tercera parte de este trabajo, si bien el SIAOD no incluye información
sobre proyectos financiados por fuentes privadas de cooperación internacional ni créditos concesionales, es la base
de datos más completa con la que cuenta el país. Sin embargo, en el SIAOD no aparecen proyectos sobre el tema del
desplazamiento forzoso, anteriores a 1997.
OASIS, No 13
23

primera “Operación Prolongada de Socorro” La Cooperación Internacional


suscrita entre la Red de Solidaridad Social y el y Las Líneas de Intervención
Programa Mundial de Alimentos, PMA, por Propuestas en la Estrategia
un monto total de 18.7 millones de dólares,
de los cuales 8 fueron aportados por el PMA Con anterioridad a la formulación de la
en calidad de cooperación internacional y 10.7 Estrategia, la cooperación internacional aten-
fueron aportados como contrapartida nacio- dió temas relacionados con el desplazamiento
nal. Dado que éste es el único proyecto que forzoso, en lineamientos diferentes a los plan-
registra el Sistema con anterioridad a 1997, el teados en el Sexto Bloque, incluso por un mon-
período que contempla el siguiente análisis es to superior al de la atención en cualquiera de las
el comprendido entre 1997 y 2007. líneas mencionadas, alcanzando una inversión
de US$ 16.851.280 de la siguiente forma:

La Cooperación Internacional a la Población Desplazada en Colombia


antes de la Estrategia de Cooperación Internacional – Monto Total

Datos expresados en miles de dólares

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

-
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Gráfico de la autora. Datos de origen: Sistema de Información de ayuda Oficial al Desarrollo, SIAOD. Acción Social.

El evidente incremento en el monto de atención a la población desplazada a partir


cooperación captado por Colombia para la de 2000, se debe de una parte al concurso de

t e m as g l o b a l e s
MIGRACI ONES
24

la cooperación internacional en el marco del A pesar del incremento en los montos de


proceso de paz entre el gobierno y las Fuerzas cooperación internacional durante los prime-
Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC ros años del siglo XX, las áreas de intervención
EP, y la consecuente constitución de una zona de la cooperación internacional, no son con-
de distensión, y de otra, a la suscripción del gruentes con las líneas prioritarias concertadas
Plan Colombia. De otra parte, durante 2003 se por sus actores (fuentes oficiales y no oficiales
captaron importantes recursos de cooperación de cooperación internacional), con el gobierno
internacional, que materializaron las negocia- nacional y la sociedad civil colombiana, y en tal
ciones producto de un pico en el número de sentido, como lo muestra el siguiente Gráfico,
personas desplazadas en el año 2002. la mayor intervención fue dirigida a sectores
diferentes de atención al desplazamiento:

La Cooperación Internacional a la Población Desplazada en Colombia antes


de la Estrategia de Cooperación Internacional – Líneas de Atención

Datos expresados en miles de dólares

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

-
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Temáticas no incluídas Coordinación y fortaleci-


Transición socioeconómica
en la estrategia miento institucional
Bienestar familiar Educación Salud
Seguridad alimentaria Prevención y protección

Gráfico de la autora. Datos de origen: Sistema de Información de ayuda Oficial al Desarrollo –SIAOD. Acción Social

La cooperación internacional frente al te- en convenios y acuerdos suscritos en 2005, se


ma del desplazamiento forzoso, materializada incrementó en casi un 300% frente al monto
OASIS, N o 13
25

recibido por el mismo concepto durante 2004, su orden tienen preferencias por las líneas de
a pesar de lo cual, no se han alcanzado aun los coordinación y fortalecimiento institucional,
niveles de cooperación del 2003 38. transformación socioeconómica, bienestar fa-
Vale la pena anotar que entre las causas miliar, educación, salud, seguridad alimentaria
atribuibles al mencionado incremento, se en- y, por último, y con niveles de inversión consi-
cuentra la percepción internacional de que el derablemente bajos, en la línea de prevención
actual gobierno colombiano no concentra su y protección.
accionar en las áreas sociales y, en tal sentido, En el Gráfico se puede apreciar cómo
la comunidad internacional ha redirecciona- desde 1997, la Cooperación Internacional que
do parte de su cooperación tradicional hacia recibe Colombia para atender la problemática
estos temas. propuesta en el Sexto Bloque de la Estrategia de
Ahora bien, en términos generales frente Cooperación Internacional, tiende a mantener
a cada una de las líneas de intervención pro- porcentualmente sus niveles de inversión por
puestas por el Bloque -Desplazamiento Forzo- área temática.
so y Asistencia Humanitaria, Plan de Acción Por último, vale la pena mencionar que
Humanitaria-, los montos de cooperación ante las 87 actividades propuestas en las dife-
internacional que recibió Colombia mantuvie- rentes líneas de intervención de la Estrategia
ron una tendencia histórica de concentración de Cooperación Internacional se abordaron
temática. en el marco de la cooperación internacional
Mayoritariamente la cooperación frente 23, es decir, el 26%, y de ellas, solamente 3
al tema del desplazamiento forzoso se centraba fueron atendidas por primera vez entre 2005
antes de la formulación de la Estrategia, y lo y 2006, ya que las otras 20 venían siendo ob-
sigue haciendo un año después en temáticas jeto de cooperación internacional antes de la
no contempladas por ella. De otra parte, se formulación del Bloque Desplazamiento For-
mantienen las áreas de intervención porcen- zoso y Asistencia Humanitaria -Plan de Acción
tual de la cooperación internacional que en Humanitaria.

38
El incremento en el monto de cooperación recibida durante el año 2003 refleja la materialización de las negocia-
ciones adelantadas como respuesta al importante aumento del número de personas desplazadas durante 2002. De igual
forma, el desplazamiento forzoso se contrajo (en números brutos) durante 2003, lo que explica los menores montos
de cooperación internacional recibidos en 2004 por este concepto.

te m as g l o b a l es
MIGRACIONES
26

Cooperación al desplazamiento por área de intervención entre 1997 y 2006

Datos expresados en miles de dólares

70,000.00

60,000.00

50,000.00

40,000.00

30,000.00

20,000.00

10,000.00

-
1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Temáticas no incluídas Coordinación y fortaleci-
Transición socioeconómica
en la estrategia miento institucional
Bienestar familiar Educación Salud
Seguridad alimentaria Prevención y protección

Datos de origen: Sistema de Información de Ayuda Oficial al Desarrollo, SIAOD

CONCLUSIONES

Aunque la legislación sobre el desplaza- tario y refugiados y Principios Rectores del


miento forzoso en Colombia es clara al restrin- Desplazamiento).
gir sus alcances a los desplazados producidos La vinculación del flagelo con el conflic-
por el conflicto interno, el gobierno de Álvaro to, tiene connotaciones particulares tal como
Uribe Vélez ha negado la existencia de éste, afirma Beristain 39:
lo que distancia la política pública del marco
regulatorio vigente (legislación y jurispru- En el contexto de un conflicto, las violaciones de los
dencia sobre el tema) y explica la ineficiente derechos humanos son a la vez causa del desplazamiento
aplicación del marco normativo internacional (en cuanto obligan a las personas a desplazarse) y con-
(Convenios Internacionales sobre Derechos secuencia del mismo (en cuanto afectan a las personas
Humanos, Derecho Internacional Humani- desplazadas) una adecuada protección de los derechos

Beristain, Op. cit., p. 315.


39
OASIS, N o 13
27

humanos contribuye a evitar la necesidad del despla- como consecuencia del conflicto, con lo que
zamiento, a paliar las consecuencias del mismo –si se las pocas acciones de prevención que adelanta
produce–, y a facilitar el retorno de la población. el gobierno nacional son inocuas.
La dimensión del problema del desplaza-
Existen varias causas para el desplazamien- miento en Colombia ha desbordado la capa-
to forzoso de colombianos, sin embargo, todas cidad física y financiera del Estado para aten-
ellas obedecen a la incapacidad del Estado de derlo, y en tal sentido resulta imprescindible
dar cumplimiento a su deber constitucional el concurso de la cooperación internacional en
de garantizar la protección de los derechos las tareas de prevención, protección y atención
humanos y en tal sentido es responsabilidad del desplazamiento interno, tal como lo indica
de éste velar por la prevención del flagelo y la el Principio Rector del Desplazamiento No.
restitución de los derechos vulnerados por él. 25. En tal sentido, el gobierno colombiano
En este orden de ideas, el legislador ha dotado impulsó la construcción de una estrategia
a Colombia de un completo marco normati- conjunta de intervención sobre el tema, que
vo, la Corte Constitucional ha proferido un propende por la coordinación y armonización
importante número de Sentencias que han de las actuaciones del Estado y la Cooperación
servido de orientación del accionar público, y Internacional, vinculando a las organizaciones
el Sistema Nacional de Atención Integral a la de la sociedad civil.
Población Desplazada, SNAIPD, ha desarro- La iniciativa de coordinación fue pio-
llado mecanismos y protocolos de interven- nera en su tipo y el proceso de construcción
ción; adicionalmente el presupuesto asignado del Sexto Bloque Temático de la Estrategia de
para la atención a las personas desplazadas se Cooperación Internacional: Desplazamiento
incrementa y con él, el número de víctimas Forzoso y Asistencia Humanitaria – Plan de
atendidas por el gobierno. Acción Humanitaria, fue amplio e incluyente.
Sin embargo, los desplazados internos Sin embargo, la discusión se dio abordando la
son cada vez más y el Estado no ha logrado problemática desde una óptica paliativa, no
hacer efectiva la legislación que lo obliga a de causas o soluciones duraderas, lo que ha
atenderlos: el registro de población desplazada torpedeado la intención inicial de coordinar
es deficiente (no se cuenta con información actividades.
real del número de personas que han padecido Para el gobierno colombiano, el despla-
el flagelo), la ayuda de emergencia no cobija zamiento exige acciones inmediatas en busca
siquiera la totalidad de la población registra- de soluciones definitivas, con una óptica de
da, y no existe una atención secuencial entre eficiencia y eficacia y en tal sentido, propende
etapas del desplazamiento, en síntesis, no se ha por el retorno de la población desplazada a
logrado una atención de emergencia eficaz ni sus lugares de origen. Según la óptica de inter-
la restitución de los derechos vulnerados. De vención de los cooperantes, que en principio
otra parte, el desplazamiento forzoso ha sido reconocen la existencia de un conflicto interno
asumido como un hecho en sí mismo y no como causa primaria de los desplazamientos

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28

forzosos, el retorno solamente será posible que garanticen los principios de voluntariedad,
cuando las regiones a las que se pretende que seguridad y dignidad.
regrese la población, se encuentren en paz. El A pesar de que la Estrategia de Coopera-
retorno en medio del conflicto conlleva exigen- ción Internacional procuró una acción con-
cias adicionales a las de garantizar la seguridad certada, no logró canalizar nuevos recursos
durante el tránsito a los lugares de expulsión, ni redireccionar la cooperación existente a las
la restitución de los bienes abandonados y la líneas temáticas priorizadas, por el contrario,
generación de proyectos productivos, exigiría los cooperantes mantuvieron las prioridades de
también la garantía por parte del Estado de intervención que venían mostrando histórica-
que las condiciones que generaron el despla- mente. Incluso resulta interesante que, a pesar
zamiento no se volverán a presentar, en otras de que la comunidad internacional participó
palabras, que el conflicto ha cesado, al menos en la formulación del Plan de Acción Huma-
en aquella región del país a la que se está ins- nitaria, siguen prevaleciendo los proyectos de
tando el retorno. cooperación internacional que no se insertan
El gobierno y la comunidad internacional en él, es decir, que si bien trabajan sobre el
cooperante están de acuerdo con que se debe problema del desplazamiento interno, no lo
brindar a las personas desplazadas seguridad hacen en las áreas priorizadas.
alimentaria, educación, salud, bienestar fami- La articulación temática ha sido pobre
liar y herramientas de transición socioeconó- y la coordinación geográfica tampoco ha
mica. También coinciden en que es necesario mostrado avances desde la formulación del
capacitar a la población sobre sus derechos, documento. Según información del Sistema
fomentar la organización comunitaria y for- de Información de la Ayuda Oficial al Desa-
talecer el Sistema de Alertas Tempranas como rrollo, SIAOD, durante 2005 departamentos
mecanismo de prevención de futuros despla- como Bolívar, Cesar y Caquetá recibieron muy
zamientos, y en la pertinencia de fortalecer poca cooperación internacional a pesar de ser
las organizaciones (públicas y privadas) que grandes expulsores de población desplazada.
atienden el tema, pero no se han puesto de Ahora bien, el SIAOD a pesar de ser el sistema
acuerdo sobre el marco general en que dichas de información más completo con que cuenta
acciones se deben adelantar. Colombia sobre cooperación internacional,
Mientras el gobierno colombiano canaliza no incluye la totalidad de las iniciativas de co-
sus esfuerzos al retorno de población despla- operación que se adelantan en el país, con lo
zada, la comunidad internacional coincide en que no es posible tener información confiable
que dada la vigencia del conflicto, y que éste sobre la totalidad de las acciones adelantadas
es la causa principal del desplazamiento en en Colombia para beneficio de la población
Colombia, no existen las condiciones mínimas desplazada.
OASIS, No 13
29

Como afirma Francis Deng, “la coor- orientación de la Corte Constitucional en la


dinación invita a una actuación conjunta y Sentencia T-025 de 2004, no han logrado una
complementaria”40, lo que presupone como articulación real de sus acciones.
condicionante primario, un abundante flujo Entre las consecuencias más visibles de
de información entre las partes, que a su vez la desarticulación de acciones públicas y pri-
está condicionado por el nivel de confianza vadas, se destacan la duplicidad de esfuerzos,
que éstos se tengan. el abandono de áreas geográficas y la sobre
Suiza, que canaliza la mayor parte de su atención de otras, en términos generales, la
cooperación internacional hacia organizacio- deficiente atención a las víctimas del despla-
nes no gubernamentales –ONG colombianas, zamiento forzoso.
evita dar información a la Agencia Presidencial La solución definitiva al problema del
para la Acción Social y la Cooperación Interna- desplazamiento está supeditada a una políti-
cional, sobre la ubicación geográfica, montos ca de paz y las soluciones intermedias a una
y organizaciones ejecutoras de sus proyectos. atención integral, coordinada y eficiente. La
El Departamento de Ayuda Humanitaria de la responsabilidad es en principio del Estado co-
Comisión Europea, ECHO, consulta con sus lombiano, pero también lo es de la comunidad
organizaciones ejecutoras antes de dar alguna cooperante presente en el país, y es allí donde
información, ya que comparte la preocupación tiene su fundamento el principio de correspon-
suiza, particularmente por los problemas de sabilidad, que solamente se hará efectivo en el
seguridad que la divulgación de dichos datos momento en que las acciones adelantadas por
podría acarrear en el terreno. La desconfianza los diferentes actores se articulen frente a un
que de algunas de las más importantes fuentes objetivo claro y definido.
de cooperación internacional en el manejo que
el gobierno pueda hacer de la información so- RECOMENDACIONES
bre sus actuaciones, imposibilita la articulación
de estos agentes con el gobierno y favorece la Frente a la inminente necesidad de aten-
duplicidad de acciones. der el problema del desplazamiento forzoso
Igualmente, las ONG colombianas no en Colombia en medio del conflicto, y ante
remiten información al SIAOD sobre los la insuficiencia de los recursos financieros y
proyectos que adelantan con financiación humanos con que cuenta el Estado para ello,
internacional y las ONG extranjeras tampoco es imperativo propender por un alto aprove-
informan al ente gubernamental sobre su tra- chamiento de los esfuerzos que los diferentes
bajo de campo en Colombia. La información actores realizan sobre la materia.
tampoco fluye entre las diferentes instancias La coordinación y articulación de accio-
del gobierno nacional, departamental y mu- nes es entonces, una necesidad palpable en
nicipal quienes a pesar de sus esfuerzos y la Colombia y en tal sentido, me atrevo a hacer

Deng, Op. cit., p. 27.


40

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30

algunas recomendaciones tendientes a alcanzar competencias y acciones adelantadas por


este objetivo: cada una de ellas.
Un cumplimiento cabal de las orienta-
1. Siendo Colombia un Estado social de de- ciones impartidas por la Corte Consti-
recho, es imperioso que el gobierno pro- tucional en su Sentencia T-025, exige la
penda por una efectiva aplicación de la ley. articulación y complementariedad de las
Es deber primario del Estado garantizar el acciones públicas frente a la población
monopolio de la fuerza y el orden público, desplazada. En tal sentido, es fundamental
y tras incumplir su obligación inicial de lograr una clara diferenciación de la ges-
garantizar la paz, debe procurar reesta- tión que se adelante con esta población.
blecer la tranquilidad de las personas que Tradicionalmente en Colombia se atiende
han sido afectadas por el conflicto. Ello indistintamente a pobres y desplazados,
implica reconocer al desplazado como un violando con ello el derecho a la igualdad
sujeto de derechos, no como un desvalido de los segundos, que deben su situación al
que depende de la oferta institucional para incumplimiento de los deberes primarios
solventar su situación. del Estado.
También es parte de su deber, sancionar En tal sentido, se debe dotar a las entidades
a los autores del desplazamiento forzoso públicas de mecanismos que les permitan
como un delito. Hasta junio de 2006, so- dar cuenta del tipo y calidad de atención
lamente han sido condenadas dos personas que están brindando.
por este delito en Colombia.
3. Una vez el Estado haya identificado clara-
2. Con miras a lograr una real articulación de mente su capacidad, debe exponerla ante
las acciones adelantadas por el gobierno y la comunidad internacional e informar
la cooperación internacional, es necesario periódicamente las acciones que adelanta
mejorar antes, la coordinación entre enti- a favor de la población desplazada. Los co-
dades públicas del orden nacional, terri- operantes también están interesados en lo-
torial y local, para asegurar un máximo de grar el mayor impacto con sus actuaciones
respuestas oportunas a las necesidades de y en tal sentido para ellos es fundamental
los desplazados en Colombia. Es necesario conocer las reales necesidades del país
que las instituciones públicas que confor- para con ello complementar la capacidad
man el Sistema Nacional de Atención In- nacional, pues el gobierno está obligado,
tegral a la Población Desplazada, cuenten por la ley, a propender porque la coopera-
con partidas presupuestales exclusivas para ción internacional apoye el trabajo frente
la atención del desplazamiento forzoso y al desplazamiento forzoso, debe brindar
que el gobierno cuente con un mecanismo información completa y confiable a los
eficiente de información de capacidades, actores que pretende coordinar.
OASIS, N o 13
31

4. La información es una herramienta funda- 6. Dado que en Colombia hay un gran nú-
mental para la articulación de acciones. En mero de actores involucrados en la aten-
tal sentido, el Estado debe propender por ción al desplazamiento, vale la pena que
el diseño y puesta en marcha de un siste- el gobierno y los cooperantes, acuerden
ma de información amplio e incluyente, procedimientos comunes que permitan
donde tengan cabida las acciones que ade- atender el problema con mayor facilidad,
lanten tanto la cooperación internacional celeridad y oportunidad.
como las organizaciones de la sociedad
civil y él mismo. Herramientas como el 7. La diferencia en las ópticas de intervención
Mapa de Cooperación Internacional de la del gobierno colombiano y los cooperan-
Agencia Presidencial para la Acción Social tes en el país, sería salvable si se generan
y la Cooperación Internacional, podrían alternativas de reubicación tan agresivas
ser ajustadas a bajo costo, para proveer in- como las de retorno. Históricamente en
formación complementaria sobre acciones Colombia se han desarrollado procesos
frente al desplazamiento forzoso. de reubicación con y sin la anuencia del
Estado, de forma que se tienen fuentes de
5. Solamente construyendo confianza entre información que podrían ser utilizadas
los actores se logrará una real complemen- en un proceso de formulación de polí-
tariedad de acciones, y si bien es cierto tica pública que favorezca esta práctica.
que “un compromiso confiable sólo se La Alcaldía de Bogotá, por ejemplo, en
puede lograr después de un largo período el marco de un proyecto financiado con
de tiempo”41 es necesario que el gobierno cooperación de la Comisión Europea, ha
empiece a generar relaciones de cordiali- comenzado un proceso de suscripción de
dad y seguridad que permitan fortalecer acuerdos interdepartamentales con las go-
sus lazos con las ONG colombianas y los bernaciones de Tolima y Huila, tendientes
cooperantes. a futuros procesos de reubicación.
El generar confianza con los diferentes
actores que trabajan sobre el tema, no so- 8. Según lo establecido en el Principio Rec-
lamente es deseable, sino una obligación tor No. 25, el gobierno debe garantizar el
gubernamental impuesta por la ley, ya que ejercicio de la asistencia humanitaria por
ello determina la efectividad del trabajo terceros, cuando él no esté en capacidad
y, en último término, el cumplimiento de prestar la ayuda individualmente. En
de las obligaciones estatales para con la tal sentido, el gobierno debería extender
población desplazada. los beneficios que tienen los cooperan-

North, Douglass. “Evolución histórica de las formas de gobierno”. En: Revista de Economía Institucional, No. 2,
41

Bogotá, Universidad Externado de Colombia (Primer semestre de 2000), p. 134.

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32

tes oficiales a los cooperantes privados, alternativos que no sólo sirvan a los inte-
particularmente para el caso de atención reses de los grupos económicos, así como
humanitaria de emergencia. Esto es, brin- la falta de respeto a la protesta ciudadana,
dar apoyo en el establecimiento legal de dan cuenta de la fragilidad de nuestra in-
organizaciones no gubernamentales inter- cipiente sociedad civil” 42. Propender por
nacionales en Colombia, visas de trabajo, un esfuerzo conjunto de fortalecimiento
exenciones de impuestos, entre otros. social e incremento de la presencia estatal,
disminuye los niveles de vulnerabilidad
9. Para alcanzar procesos sostenibles y el de las personas frente al desplazamiento
empoderamiento local de las iniciativas forzoso.
adelantadas, se propone hacer efectivo un Cada región colombiana tiene particulari-
enfoque regional y participativo que consi- dades culturales y sociales que determinan
dere las variables culturales y territoriales. su capacidad para enfrentar situaciones
Para ello, es recomendable aplicar el prin- violentas. El gobierno y la comunidad
cipio de cooperación internacional que internacional en el país, deben propender
indica que las comunidades beneficiarias porque dichas particularidades sean apro-
deben formular sus propias iniciativas. vechadas de la mejor forma, en beneficio
de la población, y así fortalecer el tejido
10. Si bien el desplazamiento interno es causa- social y generar sinergias que permitan
do por el conflicto, se debe tener en cuenta disminuir el riesgo de desplazamiento.
que el riesgo es producto de la amenaza y la
vulnerabilidad. Sobre la amenaza debe tra- 11. El accionar del gobierno y la cooperación
bajar el gobierno (conflicto), sin embargo, internacional debe fortalecer la perspecti-
sobre el componente de vulnerabilidad, la va de futuro, de modo que desde la asis-
cooperación internacional puede jugar un tencia humanitaria se planteen acciones
papel decisorio. Colombia se caracteriza que faciliten medios de vida y existencia
por la “falta de un tejido social fuerte, or- sostenibles. La extrema vulnerabilidad
ganizado y coherente; con la precariedad que afronta la población desplazada exige
del ejercicio de una ciudadanía en verdad un acompañamiento humanitario desde
sujeta y actuante frente a sus deberes y la etapa de emergencia y hasta el reesta-
derechos. Cuando el ciudadano se refugia blecimiento socioeconómico de los afec-
en su propia soledad, en partidos políticos tados. Una real articulación de esfuerzos
que actúen como poleas de amarre entre se deberá ver reflejada en el logro de un
los intereses colectivos y las decisiones encadenamiento efectivo y universal entre
del Estado, de medios de comunicación las etapas de atención.


42
Manrique, Op. cit., p. 49.
OASIS, No 13
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OASIS, N o 13
37

PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos. “La vinculación ayuda


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sesion/Basica/Jaime_zuluaga.pdf

te m as g l o b a l es
MIGRACI ONES
38

Anexo A

Situació n social antes y después del La población en riesgo de desplazamiento


desplazamiento es mayoritariamente rural y agraria44, y presen-
ta indicadores sociales históricos relativamente
Para realizar una aproximación conceptual bajos, sin embargo al momento de desplazarse
a la caracterización y consecuencias del despla- esos indicadores se agudizan, incrementando
zamiento interno, se deben tener en cuenta sus su condición de vulnerabilidad.
dimensiones en la esfera personal y colectiva.
A nivel individual, la población desplazada ve Pese a los esfuerzos estatales y no estatales para ex-
derrumbado su proyecto de vida y afectada su pandir la asistencia a la población desplazada, sus condi-
salud mental, emocional y social, mientras es ciones en los lugares de recepción son bastante precarias.
víctima de una continua y acumulativa afecta- Pocas familias se vinculan a los mercados laborales, y su
ción de sus derechos fundamentales: a la vida, ingreso exiguo ubica a casi todos los hogares bajo la línea
a la libertad, a la integridad física, a la seguridad de pobreza. Cerca de la mitad de los niños de familias
personal y la unidad familiar, entre otros. desplazadas están desnutridos, un porcentaje significativo
En su dimensión colectiva el desplaza- no asisten al colegio y muchos trabajan para contribuir
miento produce desarraigo, decrecimiento con el ingreso familiar (OIM, 2002)45
social y económico a causa del desempleo,
interrupción en los ciclos de educación, salud Tanto Acción Social (a través del Sistema
y seguridad social: las medianas y grandes Único de Registro, SUR) como CODHES
ciudades son los receptores por excelencia de analizan algunos de estos indicadores. Dadas las
población desplazada, que a su llegada se ve diferentes metodologías utilizadas, las cifras difie-
obligada a ubicarse en zonas subnormales de ren entre uno y otro registro y en tal sentido, se to-
las ciudades donde el nivel y calidad de los ser- maron como muestra únicamente los indicadores
vicios sociales es tradicionalmente insuficiente, más relevantes y analizados por las dos fuentes.
debiendo competir por ellos, con la población
en pobreza histórica que los ocupan 43.

43
A las ciudades medianas y grandes, por lo general llega la población que ha sufrido desplazamientos definitivos
(aquella que no puede o no desea retornar a su lugar de expulsión y prefiere asentarse en ellas o reubicarse en otra zona
del país) y desplazamientos intermitentes (caracterizados por desplazamientos sucesivos). Sin embargo, la población
que afronta desplazamientos temporales, suele ubicarse en lugares relativamente cercanos a su residencia habitual.
44
Si bien mayoritariamente la población desplazada es de origen rural, no debería dejarse de lado el desplazamiento
intra-urbano del cual ciudades como Medellín y más recientemente Cúcuta y Bucaramanga son críticos exponentes.
45
Ibañez, Ana; Moya, Andrés; Velásquez, Andrea.“Hacia una política proactiva para la población desplazada”, Re-
sumen ejecutivo. Bogotá, Universidad de los Andes, 2006, p. 2.
OASIS, N o 13
39

Desplazamiento por sexo

51.0%

50.0%

49.0%
CODHES SUR
Hombres Mujeres

Gráfico de la autora. Datos de origen: Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional y, Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES.

Niveles de asistencia escolar antes y después del desplazamiento


según información de CODHES

8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
2.00%
1.00%
0.00%
5 a 7 años 8 a 12 años 13 a 17 años 18 a 22 años
Antes Ahora

Gráfico de la autora. Datos de origen: Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES.

te m as g l o b a l es
MIGRACI ONES
40

Niveles de asistencia escolar antes y después del desplazamiento


según información de Acción Social

10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
2.00%
1.00%
0.00%
5 a 7 años 8 a 12 años 13 a 17 años 18 a 22 años
Antes Ahora

Gráfico de la autora. Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional.

La asistencia escolar no solamente deter- que la asistencia educativa mejora con respecto
mina los niveles de educación de la población a los municipios de origen, se encuentra por
desplazada, sino que también se constituye en debajo de aquella de la población pobre e indi-
un indicador de inclusión social de esta. “Aun- gente en los municipios de recepción” 46.
Niveles de afiliación al sistema de salud

60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
Régimen Régimen Espacial Vin- No Afiliado
contributivo subsidiario culado
CODHES SUR

Gráfico de la autora. Datos de origen: Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional y Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES.

Ibid., p. 4.
46
OASIS, N o 13
41

La cifra de personas desplazadas no afi- acceso: 1) vía oferta, 2) mediante la asignación


liadas al sistema de salud es altamente pre- de recursos nacionales a entidades territoriales,
ocupante, aunque según el CONPES 3400 destinadas específicamente al sector salud 47.
de 2005, esta población tiene dos opciones de

Desplazamientos por tipo

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Individual Familiar Colectivo
CODHES SUR

Gráfico de la autora. Datos de origen: Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la Ac-
ción Social y la Cooperación Internacional y, Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento,
CODHES.

47
El mismo documento en su acápite “Medidas para asegurar la atención a la población desplazada”, hace énfasis
en que “el Ministerio de la Protección Social realizará las gestiones que correspondan para asegurar que las Adminis-
tradoras del Régimen Subsidiado, ARS, presten el servicio a la población afiliada en todo el territorio nacional”.

te m as g l o b a l es
MIGRACI ONES
42

Anexo B

Impacto g eo g rá fico del combates y fumigación de cultivos ilícitos entre


desplazamiento en Colombia otros) 48. En tal sentido, no es de extrañar que
las regiones con mayores índices de expulsión
La principal causa de desplazamiento en de población sean aquellas donde el conflicto
Colombia es el conflicto armado y sus activi- interno se presenta más intensamente. Algunas
dades conexas (incursiones militares de grupos regiones presentan la doble condición de ser
paramilitares, guerrilla y ejército; amenazas; expulsores y receptores de población.

Principales departamentos expulsores de población desplazada

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

-
Antioquia

Bolívar

Magdalena

Cesar

Chocó

Putumayo

Caquetá

Tolima

Sucre

Gráfico de la autora. Datos de origen: Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional.

48
Si bien para las organizaciones de la sociedad civil y la comunidad internacional la fumigación de cultivos ilícitos
es una actividad conexa al conflicto interno, el gobierno colombiano ha negado esta relación argumentando que dicha
actividad es realizada legítimamente por el Estado y en tal sentido no la toma en cuenta en su análisis.
OASIS, N o 13
43

Principales departamentos receptores de población desplazada

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

Bogotá D.C.
Antioquia

Bolívar

Sucre

Valle

Córdova

Santander

Atlántico
Magdalena

Cesar
Gráfico de la autora. Datos de origen: Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional.

La información producida por Acción y receptoras; no se ha desarrollado un análisis


Social sobre el tema soporta la toma de deci- que permita determinar el costo que asume
siones y el desarrollo de acciones preventivas, un departamento en términos de crecimiento
de emergencia, transición y estabilización regional y desarrollo social al perder parte de su
socio-económica. Sin embargo, no existen población; ni se ha medido la capacidad de los
reales indicadores del impacto que tiene el des- municipios receptores para asumir una nueva
plazamiento sobre las poblaciones expulsoras carga poblacional49.

Arango Domínguez, Ana María.


“10 años de desplazamiento forzoso en Colombia. La política,
la cooperación internacional y la realidad de más de dos millo-
nes de colombianos”, en Oasis 2007 - 2008, núm. 13, Centro
de Investigaciones y Proyectos Especiales, CIPE, Facultad de
Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad
Externado de Colombia, pp. 5-43.

49
La Universidad de los Andes, con el apoyo de la Pastoral Social, viene desarrollando una investigación sobre los
costos del desplazamiento en Colombia. Al momento de elaboración del presente trabajo, la Universidad, en cabeza
de tres investigadores: Ana Ibáñez, Andrés Moya y Andrea Velásquez, había producido el documento “Hacia una
política proactiva para la población desplazada – Resumen ejecutivo”, como punto de partida de un nuevo grupo de
estudios. Según el mencionado documento “El valor agregado de la pérdida de activos para la totalidad de la población
desplazada asciende a $5.3 billones, lo cual corresponde al 1.4 por ciento del PIB de 2004”.

te m as g l o b a l es