Las políticas de descentralización

Author(s): Dora Orlansky

Source: Desarrollo Económico, Vol. 38, No. 151 (Oct. - Dec., 1998), pp. 827-844
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467165
Accessed: 23/11/2010 21:39

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DESARROLLO vol. 38,
ECONOMICO, 151 (octubre-diciembrede 1998)
N-
827
NOTAS Y COMENTARIOS

LAS POLITICAS DE DESCENTRALIZACION*

DORAORLANSKY**

la atracci6nde un concepto
Descentralizaci6n:
A traves de la mayorpartede este siglo el sector pOblicose ha caracterizadopor una
tendencia internacionalgeneralizadahacia la creciente expansi6ny, durantelas primeras
decadas, hacia la centralizaci6n.Pero a partirde 1950, aproximadamente,disminuy6la
participaci6nrelativade los gobiernoscentralesen el totaldel gasto pOblicoaumentandola
incidenciade los gobiernos subnacionales;sin embargo, la red de subsidios desde los
gobiernos centrales hacia los subnacionalestornaronmas compleja la situaci6n(Olson,
1969; Oates, 1977).
Las propuestas de reducci6nde la actividadestatal surgierona partirde dos lineas
argumentales: unas invocando la descentralizaci6n y otras la privatizaci6n. La
descentralizaci6npromueveel pasaje de poderdesde el gobiernonacionala los gobiernos
locales(municipios,ciudades,localidades)y regionales(estados,provincias,departamentos),
reduciendola dimensiondel gobiernonacionalal derivarla responsabilidadde la toma de
decisiones a las unidades de gobiernosubnacional.Los defensores de la privatizaci6n
fueron aun mis lejos proponiendola reduccion de la autoridadgubernamentalen su
conjuntoy no simplementela transferenciaentrenivelesde gobierno(Henig,1985). Con la
reversiondel auge econ6mico en los anros'70, las voces contrael estado se hicieronmas
numerosas y mas estridenteel tono de sus objeciones. En la arena intelectual,Hayek y
Friedmanfueronlos criticosmas potentes;economistas ambos, con planteos visionarios
acerca de la sociedad. Hayek cuestiono la naturaleza centralizada del socialismo
(colectivismo,planificacion)por su caracterantagonicocon la naturalezadescentralizada
del proceso competitivodel mercado;su criticafundamentalesta basada en la dificultad
* Una primeraversi6nde este trabajo,"ThePoliticsand Policies of Decentralization: A New Orderand New
PoliticalScience Association(IPSA)Congress,SeOl,Corea,agosto
Conflicts",fue presentadoen el XVIIInternational
17-21, 1997. Ha sido realizadoen el marcodel Proyectode Investigaci6nUBACYT CS003 "Reformadel Estadoen
Argentina.Estadoy sociedad a partirde 1989",y de la Beca Hugo R. Thalmann,otorgadapor la Universidadde
Buenos Airescon sede en el Departamentode CienciaPoliticade la Universidadde Pittsburgh.Agradezcoa estas
institucionespor el sost6n que me han brindado,a los miembrosdel Departamentode CienciaPolitica(Pitt.),en
particulara su director,RalphOwen,su apoyo y cordialidad,y a B. GuyPeters,como siempre,por su generoso
estimulointelectual.
**Institutode InvestigacionesGinoGermani,Facultadde CienciasSociales, Universidadde BuenosAires.[ rl
J. E. Uriburu950, 6- p. / 1114 BuenosAires/ Argentina/ " (54 1) 508-3815/ Fax:(54 1) 508-3822.]
828 DORAORLANSKY

que ofrece la obtenci6n de la informaci6necon6mica debido a su dispersi6n'. Hayek

-quien fue quizAel primeroen describirel proceso competitivocomo descentralizado-
consideraba que la planificaci6n central era politicamente tan peligrosa como
econ6micamente ineficiente.Politicamentepeligrosa por reducir la libertad individual,
incrementarel poder del estado, debilitarel roldel poder legislativoy degradarel imperio
de la ley por la adjudicacion de considerable discrecionalidad a los funcionarios
gubernamentales.Yecono'micamente ineficientepordesalentarlacompetencia,incrementar
el predominiode monopoliosy sofocarla actividadempresaria.Elargumentode Friedman,
a su vez, era, esencialmente, que el lento crecimientoecon6mico y la productividad
declinanterequeriande unaredefinici6ndel rolestatalen la actividadecon6mica, ya que la
continuaintervencionestatalen detrimentode la competenciade mercadoamenazaba no
sblo con la destrucci6nde la prosperidadecon6mica sino tambiencon la reducci6nde ia
libertaddel ser humano(Hurwicz,1969;Zifkcak,1994).
Enparteporlas preocupacionesfiscales y en parteporla estrategiade desplazamiento
del conflicto,la reconfiguraciongobiernonacional-subsistemassubnacionales (regiones,
Iknder,estados, departamentos,provincias,municipalidades, etcetera)ha atraidola atenci6n
de la investigaci6nen tantola reasignacionde tareas,recursosfinancierosy poder politico
entre centroy subsistemas se convirtioen un tema generalizadode discusi6n politica.En
ese sentido, hasta podriadetectarse unciertoparalelismoinesperadoentrelas politicasde
descentralizaci6ndel NuevoFederalismoen los EstadosUnidosy el de paises de sistema
unitariocomo Francia:ambos enfatizanlas metas de modernizaciony resistenciaregional
como determinantesde los "cambiosen la configuracionvertical".
En particular,las politicas del Nuevo Federalismode los atos '80 redefinieronlas
relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos locales, incluyendo un menor
financiamientodesde el gobiernocentral,un mayorenfasis en los recursos locales para
resolverlas propiasnecesidades y un numerocrecientede serviciosprivatizados(Derlien,
1992; Pouder,1996).
Prud'homme(1994) fue quien mejorintent6dar contenidooperacionalal concepto de
descentralizaci6n,"unconcepto ambiguo,con limitesno bien definidos,cuya ambigOedad
sea, quiza, la que contribuyaa Iaatraccidndel concepto".La"descentralizaci6n espacial",
comdnmenteconocida como una politicaregional,se definecomo un proceso de difusi6n
geogrifica de la poblaci6ny las actividadesurbanasfuerade las grandes aglomeraciones.
La "descentralizaci6ndel mercado",o liberalizaci6ndel mercado, es un proceso de
creaci6n de condiciones seg0n las cuales los bienes y servicios son provistos por los
mecanismos del mercado mas que por decisi6n del gobierno. La "descentralizaci6n
administrativa" se define como la transferenciade las responsabilidadesde
planificacion,
administraci6n,asi como de la obtenci6n y asignaci6n de recursos segon diferentes
variantes;incluyelas transferenciasdesde los organismosdel gobiernocentrala unidades
regionalesdel mismonivel;a unidadesde nivelessubnacionales;a corporacionesde nivel
zonal;a organizacionesno gubernamentalesprivadaso voluntarias;etcetera. Precisando
las diversas vias de la descentralizaci6nadministrativa se han adoptado denominaciones
especificas: "desconcentracidn" de funcionesentrediferentesoficinasde la administraci6n
central,"delegaci6n" haciacorporacionessemiaut6nomaso corporaciones
cuasi-pOblicas,
"devolucion" a los gobiernos locales y transferenciade funciones a organizaciones no
gubernamentales. La descentralizaci6n tambien esta implicita en el concepto de
1 "Unasimple manerade visualizarla dispersi6nes pensar que, at menos, en un principiodel proceso
asignativo,cada unidadecon6micatieneperfectainformaci6n
en to referentea si misma"(Hurwicz,1969).
 DEDESCENTRALIZACION
LASPOLITICAS 829

"desburocratizaci6n", en la medidaen que las decisiones son susceptibles de ser tomadas

a travesde procesos politicosque involucranun gran nimero de grupos de interes,antes
que la exclusiva o primariaautoridadde los gobiernos mediante la sanci6n de leyes,
decretos o resolucionesadministrativas (Rondinelli,Nellisy Cheema, 1983).
Como ha sido seialado porBennet(1994), la descentralizaci6nes un tema comOnque
atraviesauna ampliavariedadde procesos especificos. BAsicamenteestAnincluidosdos
tipos diferentesde t6picos: 1) descentralizaci6ndel gobiernoy 2) descentralizaci6nde los
procesos de decisi6n hacia soluciones de mercado y cuasi-mercado. Estos dos temas
delimitanuna doble conceptualizaci6nde los procesos de descentralizaci6n.
La descentralizaci6ntantoen terminosde mercadoo de gobiernoimplica"aferrar" las
oportunidades de reforma en todas las instancias.Aunque no todos los servicios puedan
ser descentralizadosen su administraci6n, o susceptibles de comercializaci6n,o extraidos
de la decisi6n politica,existiriaen la mayoriade los paises, sin embargo, un espacio
considerablementemayordel habitualmenteaceptado hasta el presente. Este espacio
podria definirse como una compleja combinaci6n de relaciones privadas y publico-
privadas que no requierenrepresentaci6n(o gobierno) en un sentido formal, pero si
centrarse, en cambio, en las preferenciasde los consumidores(Bennet, 1994)2. Parece
cada vez mas claro que a mayorextensi6n de la descentralizaci6nhacia el mercado,
menornecesidad de complejasestructurasde gobiernoy de representaci6n.Generalmente,
cuanto mayores el grado de la descentralizaci6nhacia el mercado, menos son las ins-
tancias que se requiereny mas se puede consolidarel gobiernoen el nivellocal en funcio-
nes especificas desemperadas porlas autoridadeslocales. Es lo que subyace, por ejem-
plo, en el pasaje hacia los consejos unitariosen el ReinoUnido,pasando el financiamiento
de algunasfuncionesal gobiernocentral(especialmente,educacion),otorgandootrasfuncio-
nes a los distritosy permitiendoal mercadoun mayorrolen otrasfunciones(Bennet, 1994).
se determinala demanda por mayorcentralizaci6no descentralizaciondel
,C6mode servicios y politicas gubernamentales en los diferentes paises? La
complejo
descentralizacionparece estar determinadabasicamente por las siguientes condiciones.
1) A mayorpoblaci6n,menordemandaporcentralizaci6n.2) Elgradode descentralizaci6n
variainversamentecon la extensi6ngeograficade un pals. 3) A mayorriquezade un pals
-medida segin el ingresoporhabitante-, es una marcadadescentralizaci6n.
mas probable
4) A mayor desigualdad en el ingreso, mas acentuada la demanda por decisiones
descentralizadas.5) Cuantomayorla integracionde los grupos aut6nomos en la arena
politica,menorprobabilidadde demandade descentralizaci6nasociada a factorespoliticos
e institucionales(Oates, comp., 1977).

El continuumcentralizaci6n-descentralizaci6n
Ladescentralizacionconstituyetantouna reacci6ndesde abajocontraunfuertecontrol
politicodel centro,como una demandadesde arriba,paraavanzaren la privatizacionde la
economia y aliviarla situacionfiscal del gobierno central.La formaen que los bienes y
servicios son provistospor los diversos nivelesde gobiernoy el modo en que se financian
ejercen un impactoen la economiaen su conjunto.Asi, la descentralizaci6npoliticaguarda
un paralelismocon la descentralizacionde las responsabilidadesfiscales. La idea basica
subyacente es obviamenteun intentode liberara los gobiernoslocales del controlcentral,
2 Los casos mis conocidos son la recolecci6n de residuos, trabajos de construcci6n y mantenimiento, planes
de vivienda con apoyo estatal, salud pOblica, servicios de educaci6n, etc6tera (Bennet, 1994).
830 DORAORLANSKY

segin la hip6tesis por la cual se promoveriaasi la democracia y un gobierno local mas

eficiente.Desde esta perspectiva,uno de los objetivosprincipalesde la descentralizaci6n
es el incrementoen la eficiencia y efectividadde los programasde desarrollosocial y
economico.Losargumentostecnicosen favorde la descentralizaci6nenfatizannormalmente
beneficios tales como la reducci6nde la sobrecarga y congestion en los canales de la
administraci6n y la comunicaci6n;la reacci6noportunafrentea los problemasno anticipados
que inevitablemente surgen durantela implementaci6nde programas,etcetera. Hasta se
aduce la mejorcapacidad tecnica para la prestaci6nde servicios en el propiocampo y
mayorcapacidad administrativa y gerencial,cuestiones que en los paises en desarrollo
suelen ser los puntosmis criticos.Enrealidad,el supuesto es que la descentralizaci6nse
considera como un potencialpara incrementarla eficiencia en el gobierno local por la
posibilidadde que sus acciones sean sometidas implicitao explicitamenteal analisis por
partedel electoradolocal3,tantoparala articulaci6nde demandas como de respuestas en
materiade servicios pOblicos.(Birdy Wallich,1994;Silverman,1992).
Peroel incrementoen la eficienciaes sOlounade las razonesque respaldala demanda
por descentralizacion.En algunos paises es partede una estrategiapoliticade las elites
gobernantes para mantenerel poder aunque renunciandoa una parte. Como practica
electoral durantela transiciona la democracia,las elecciones libres en el nivel local se
Ilevarona cabo antes que en el nivelnacionalen un intentoporpartede las nuevas fuerzas
politicasporconsolidarun poderaunfragil.Porejemplo,en Poloniay Hungrialos gobiernos
locales en su formaactualse establecieronen 1990, en Rumania,Bulgariay Rusiaen 1991
y en Albaniaen 1992. A pesar de que la dimensionactual de la descentralizaci6ndifiere
entre los diferentes paises en transici6ndel este y centro de Europa, el proceso de
descentralizacionpoliticay fiscal afecta a casi todos los propositoscruciales de reforma,
incluyendola estabilizacionmacroecon6mica,la efectividadde la red de seguridad social,
el desarrollodel sector privadoy -como en el caso de Rusia-, hasta la construccionmisma
de la nacion (Birdy Wallich,1994). La forma en que los impuestos, los gastos y las
funciones de regulaci6nse distribuyenentre los diversos niveles de gobierno y c6mo se
estructuranlas transferenciasintergubernamentales son cuestionesque hacen a laeficiencia
y equidad de la provisi6nde bienes pOblicos(Shah, 1994).
Existe practicamenteun consenso (el "NuevoFederalismoFiscal"4)segun el cual la
responsabilidad primariapor las politicas de estabilizaci6n macroeconomica y la
redistribuciondel ingreso y la riqueza deben permanecer en el ambito del gobierno
central5;la descentralizaci6nhace mas dificilsino imposiblelas politicasde redistribuci6n
Elgobiernocentral6se deberiaconcentraren unconjunto
interpersonalo interjurisdiccional.
3 Desde la teoriadel rationalchoice podriainferirseque la participaci6nse ve estimuladacuanto menores el
nimero de participantes.La situaci6npoliticaseria talque indujeraal ciudadanoracional,calculador,a creer que,
porejemplo,su votopodriaromperunnexo,o bien, ejercerinfluenciaa trav6sde un circulosuficientementeamplio
de conocidos como paratorcerlos resultadosde unaelecci6n. Sinembargo,las evidencias no han corroboradola
hip6tesis seg6n la cual la reducci6ndel distritoestimulala participaci6n.Por el contrario,el presentismoen las
elecciones locales es generalmentemuybajocomparadocon el de las elecciones nacionales(Beer, 1977).
4 El "NuevoFederalismoFiscal"se definecomo la economiapoliticade un gobiernode diferentesniveles en
terminosfinancierosy no financieros,basado en la existenciade una instituci6ngubernamentalseparadamentepor
cada bien colectivo con delimitaci6nespecifica, de modo tal que exista biunivocidadentre quienes reciben el
beneficiode un biencolectivoy quienescontribuyenecon6micamente.
5 Es un lugarcomOnentrelos economistasafirmarque en la sociedad modernala funci6nredistributiva debe
ser desempeiada porel gobiernocentral.Comosehala Oates, una politicaagresivade redistribuci6n del ingreso
de ricosa pobres en unalocalidaden particular espantarcprobablementea los relqtivamente pocos ricosy
a los menos pr6speros. atraer.
6 Deberiatambihnenfatizarseque el termino"federalismo" de autoridadasentada en
-asignaci6n territorial
LASPOLITICAS
DEDESCENTRALIZACION 831

particularde misiones, incluyendolas relaciones internacionales,el fortalecimientode la

seguridad social y la contribuci6nal ahorronacionalfuncionandocon un presupuesto
federal unificadocon superavit.Las provinciasdeberiantener una responsabilidadbien
definida para la mayoriade las cuestiones de inversi6npOblica,especialmente en el
desarrollo de las capacidades de la fuerza de trabajo y en el mejoramientode la
infraestructurapOblica.Esta lineade argumentaci6nsugiere la devoluci6na las provincias
de los programasnacionales de gasto en educaci6n, vivienda,capacitaci6n laboraly la
mayoriade otrostipos de inversi6n-un desplazamientoque clarificacul de los niveles de
gobiernoes el responsable porel desempenioen esas areas (Rivlin,1991). La presunci6n
en favorde la soluci6nfederal,o sea, la provisi6ndescentralizadade servicios pOblicosen
respuesta a demandas locales no uniformesen las diversascomunidadesesta basada en
dos condiciones necesarias: la ausencia de efectos de externalidades (spillover)y de
economias de escala (Oates, 1977).
En contraste con las objeciones que Samuelson formularacontra las ineficiencias
resultantesde las decisiones descentralizadasde bienes pOblicos,el modelo de Tiebout
muestraque la decision individualparala clase de bienes cuyo consumo esta restringidoa
unarea geogrfica especifica, puede generar,al menos en principio,un resultadoeficiente.
"La16gicaeconbmica en un sistema federal debe encontrarseen la capacidad de las
unidades de gobiernodescentralizadasde mejorarla asignaci6nde recursos en el sector
p'blico a traves de la diversificaci6nde los resultados pOblicosde acuerdo con las
preferenciaslocales"(Oates, 1977).
Ensentidoopuesto, unaformaunitariade gobierno(es decir, un gobiernocon diversos
niveles cuyo efectivo controles ejercido desde el gobierno central)facilitala toma de
decisiones centralizadaparaalcanzarobjetivosde unidadnacional.Premiaespecialmente
la uniformidad e iguales posibilidadesde ingresoa los serviciospOblicos.Sin embargo,los
sistemas politicosevolucionanadquiriendosus propiosmatices. Enel caso de China,por
ejemplo, durantela decada de 1980, los gobiernos de nivel subnacional obtuvieronun
significativogrado de autonomiadel gobierno central;no obstante haber mantenidola
estructuralegal de un sistema de gobiernounitario,Chinaes en la practicauna federaci6n
descentralizada(Shah, 1994;Kuo,1994).
Corea constituyeel caso opuesto de la centralizaci6nfundadaen principiospoliticos,
economicos y administrativos.En procurade los objetivosfundamentalesde seguridad
nacionaly crecimientoecon6mico,los sucesivos gobiernosse basaronen la 16gicade que
paralogrartales objetivosera necesario coordinardesde el nivelnacionalel desarrollode
los extremadamenteescasos recursos en capital,tecnologia y personal capacitado. De
este modo,el permanentecompromisodel gobiernonacionalen la economiay la seguridad
contribuy6al menorgrado de descentralizaci6n7(Jung, 1991).

garantiasconstitucionales,Beer(1988)- no debe serentendidaen unsentidomuyestrecho.Ent6rminosecon6micos

todos los sistemas gubernamentalesson "ms o menos federales";aun en un sistema formalmenteunitario,por
ejemplo,existe una considerableextensi6nde discreci6nfiscal de facto en los niveles subnacionales.Envez de
clasificarsedicot6micamentecomo "federal" o "nofederal',los sistemas de gobiernovarianen el gradoen que las
decisiones fiscales son descentralizadassegOn un espectro multidimensional. Por ejemplo, en un modelo de
"federalismocooperativo"varios niveles de gobiernotienen responsabilidadessuperpuestas y compartidas,y
todos los niveles son definidoscomo socios equivalentesen la federaci6n;en un "federalismodual",las instancias
fiscales est~n organizadasde un modotalque gobiernonacionaly regionaltienenautoridadindependienteen sus
areas de responsabilidady se comportancomo socios equivalentes(Oates, 1977;Shah, 1994).
7 "Lacentralizaci6nen Coreatambi6npuede considerarsecomo el productode la coalici6nentreel estado y las
fuerzasecon6micas emergentes que se han beneficiadode la expansi6nde la maquinariadel gobiernocentral"
(Jung, 1991).
832 DORAORLANSKY

Del estado unitarioal descentralizado(y viceversa)

La descentralizaci6nes tanto un proceso por el cual las organizaciones transfieren
poder del centroa las subunidades,como un atributoque expresa el grado de autonomia
ejercido porlas subunidades.La descentralizaci6ndescribe el proceso de cambio de un
sistema de gobierno anterior hacia una nueva situaci6n descentralizada o mis
descentralizada,y tambienrefiereal sistema que resultade este proceso (Prud'homme,
1994; Bennet, 1994).
Elinterespoliticoen el tema de la descentralizaci6n(como opuesto a la centralizaci6n)
irrumpioen el debate del siglo XVIIIentreel laissez faireversus el intervencionismoestatal,
y en el siglo XIX,a propositode las controversiasacerca de la viabilidady la deseabilidad
del socialismo(Hurwicz,1969).
Una centralizaci6ncrecientees consecuencia de la ampliacionde los limitesespaciales
en relaci6n a los costos y los beneficios de las actividades pOblicas,de la creciente
demanda por una politica redistributivamas activa -especialmente en los paises
econ6micamentemas desarrollados-,del mandato(frecuentementeconstitucional)para
que el gobiernocentralgaranticela provisi6nde ciertosbienes y serviciosen todo el pais
(Oates, 1977). "Lacentralizacionva de la mano con el espiritude progreso por sobre la
reconocida recalcitrancia,la corrupciony el prejuiciode las tradicionalesautoridades
locales". Los cambios en este sentido son formuladosgeneralmentepara maximizarlos
problemasde legitimaci6n;van acompaFiadosde normasburocraticaselaboradas para
enfrentara otros niveles de autoridad.Porejemplo,las politicasde centralizacionen los
Estados Unidos en las decadas recientes se sustentaronen el argumentode que las
autoridadeslocales habianejercidoilegitimamente su autoridadal maltratara las minorias
y a los pobres (en el area de la educaci6n, el empleo, el acceso a los servicios sociales, la
accion policialy otros),al sucumbirante interesesecon6micos ilicitos(en la contaminaci6n
del aire y el agua), al ignorarel bien colectivo de mOltiplesmaneras, y al exhibiruna
incompetenciageneralizada(Meyery Scott, 1983).Engeneral,la intervenci6ndel gobierno
centralse hajustificadoen aras de asegurarla equidadhorizontaly los estandares minimos
de servicios(salud,educaci6n, seguridadsocial) en todas las jurisdicciones(Shah, 1994).
En sus origenes historicos,la oposici6n ideol6gicaa los gobiernos regionales provino
de una variedadde fuentes. Una de las mas ubicuas, la filosofiajacobina, una invenci6n
francesa calificadacomo una "caricaturadieciochesca del espiritude la revolucion"se
bas6 en la idea de que la democracialejosde requerirmayordescentralizaci6nnecesita un
gobierno centralizado.Diversidady pluralismoeran considerados perjudicialespara la
soberanianacional,y desde unaperspectivauniversalistica de la ciudadania,las provincias
fueronvistas como bastiones del orden social arcaico(Keating,1988).
S61orecientemente,a partirdel proceso de devoluci6nregionalen Francia(1981-1986),
se transfirieronlos poderes ejecutivosa los representanteselectos localmente,se redujoel
poder de los prefectos(desde laepoca de NapoleonBonaparte)y se aboli6la subordinaci6n
a la de Parisde las decisiones locales8. Los intendentesy otras autoridades
aprobacion
regionalestienenla capacidad paracomprometerfondosy decidirpoliticas(Claisse, 1989).
Segon Fortin,como consecuencia de la descentralizaci6n,el sistemaadministrativo frances
parece muy intrincadoy hasta sobrecargado. Consiste en un complejo de sistemas
administrativos con estratificaciones mOltiples;las prefecturas, las regiones, los
departamentosy las comunas,y cada unode ellos tiene su cabeza y sus propiospoderes.
8 "Este consenso en favor de una descentralizaci6n politica y administrativa contrasta netamente con la
situaci6n britAnica(...)" (Mazey, 1994).
 DEDESCENTRALIZACION
LASPOLITICAS 833

"Laproliferaci6nde nuevos poderes de jurey de factotiene el sabor de un nuevo sistema

feudal".Mas aun, la experienciaindicaque al enfatizarla naturalezaelectiva de los lideres
locales, la descentralizaci6nha acentuado la politizaci6nde los funcionariosde carrera.
En realidad,la distinci6nentrefederalismoy devoluci6nregionalresultaun poco mas
que formalmentesignificativadesde el momentoen que el gobierno regionalsirve para
crearun nuevo espacio de poder politico.Ademas,tantoparael federalismocomo parala
devoluci6nregional,el ejercicioindependientede las funcionesdelimitadasporlaconstituci6n
ha producidopautas de interdependencia,colaboraci6ny conflicto.
Perola tendenciaen los 01timosaios no fue uniforme.Asicomo a partirde mediados de
la decada del '70 algunos paises de Europaoccidental (Francia,Espaha, Italia)han
reaccionado a las turbulenciasdel ambientecon la propuesta de descentralizaci6n,el
ReinoUnido,en cambio, ha experimentadoun proceso de centralizaci6n.Enefecto, la red
de relacionesdel centroy las localidadescomenz6 a deteriorarseen el contextopoliticode
las presiones economicas y fiscales. La politicacentralizadoradel gobiernoconservador
de 19799emergi6,en parte,como unresultadono deliberadodel controlde las erogaciones
pOblicas.Fue la consecuencia de unasucesi6n de medidas que trataronde hacer frenteal
gasto pOblicolocal y alas resistenciasdel gobiernolocal, 1) a la liberaci6nde los limites
entrelo pOblicoy lo privado,2) a la promoci6nde los procesos de mercado por sobre las
tecnicas de planificaci6n,y 3) a la implementaci6ndel principiode la soberania del
consumidor.
El carcter colectivo de los servicios locales fue considerado un obstculo contra el
prop6sitodel gobiernoconservadorde expandirla esfera de las relacionesde mercado. El
lugardel gobiernolocal en el sistema politicobritanicofue profundamentetransformado
por el creciente poder del gobiernocentralsobre las erogaciones y los impuestos, en la
eliminaci6nde elecciones y de juntaslocales y en la transferenciay reasignaci6nde las
funciones del gobiernolocal, ya fueraa consejos compuestos por miembrosdesignados
(no electos) o, ms aun,al mercado10."Lonuevofue la interpretaci6n que el gobiernole dio
al terminoestado unitario;su significado cambi6 al de supremacia gubernamentalno
parlamentaria". Tradicionalmente, el Parlamentoveia al gobiernolocal como una institucion
con decisi6n en las politicasy no como un agente ejecutivodel gobiernocentral.Pero los
preceptos y las normasconvencionales("folklaw")fueronsuplantadaspor una legislaci6n
positiva('Juristlaw").Elgiro hacia la redefinici6nde las relacionesentregobiernocentraly
gobiernos locales estuvo asociado a un proceso de juridizacionque reestructur6estas
relacionessegdn una regla formalde superiora inferior(Jones, 1988; Loughlin,1996).

El principiode subsidiariedad
Elfederalismoha sido hist6ricamenteuna medidaparaatraerconjuntamentediferentes
territoriosy no para distanciarse respecto a un gobierno central. En el presente, por
ejemplo,el caso de la UnionEuropeaestf basado en el "principio de subsidiariedad",es

9 ElPartidoConservador,parad6jicamente, eraconsideradoel defensortradicionalde la descentralizaci6n,por

oposici6nal PartidoLaborista,caracterizadoporsu adhesi6na la planificaci6ncentralen funci6nde las prioridades
nacionales.
10Desde 1986
en adelante,las autoridadeslocales estuvieronobligadas-mbs allc de que asi lo quisieran-a
contratarporlicitaci6nlas actividadeshabitualmenterealizadasporsus propiosempleados,tales como la recolecci6n
de la basura,la provisi6nde alimentaci6nescolar,la limpiezade calles y edificios,el mantenimiento
de parquesy de
vehiculos,y se previ6,asimismo,la futura"privatizaci6n" de los serviciosde arquitectura,ingenieria,encuestas y
computaci6n.
834 DORAORLANSKY

decir,que laasignacionde responsabilidades-impuestos, gastos y funcionesde regulaci6n-

se ejerce desde los niveles mas bajos de gobierno,a menos que por una raz6nde peso
legal se debiera asignara niveles superiores.
Lasubsidiariedades una cuesti6ncontrovertidano sOloporquetoca intrincadostemas
y dilemas que hacen a la interrelaciony cooperacion entre instituciones politicas y
administrativas de gobiernoslocales, nacionalesy supranacionales,sino tambienporque
concierne, en general, a la formulaci6nde la relaci6nentre sociedad civil y autoridad
politica.Se conecta a debates importantesde la teoriapolitica,referidosa la relaci6n 1)
entre estado e individuo,2) entre diferentes niveles de gobierno y 3) entre estado y
sociedad (Shah, 1994; Blichnery Sangolt, 1994).
Elconcepto de subsidiariedadse remontaa tres raices principales(Blichnery Sangolt,
1994). SegOn la doctrinasocial catolica, en los principiosde la decada de 1930 Pio XI
estableci6 la f6rmulade subsidiariedadcomo la delegaci6n de las funciones sociales
dentrode unsistemapoliticoconcebidocomo perfectamenteestructuradojerarquicamente
(QuadragesimoAnno'1,1931). Sinembargo,ya en 1891, LeonXIII(RerumNovarum)habia
formuladolas primerasindicacionesacercade unaaproximaci6n catolicaa la subsidiariedad,
contralos fundamentostantode "unsocialismoamenazantey un desenfrenadoliberalismo
econ6mico";ademas, "aunquela filosofiasocial y la ley naturalcondenan como falsos esos
principiosba'sicosdel liberalismo",escribiaLeOnXIII,"estono nos deberiaconduciral error
opuesto de definir
a la sociedad como partedel estado y permitirque quede sumergidaen
el".ComoapuntanBlichnery Saingolt(1994), se tratade un concepto clave del modelo de
estado de bienestarde la Europacontinental y cat6licadiscordantecon lanoci6nescandinava
de estado de bienestar.
Segundo, en su utilizacioneuropea mas amplia,el concepto de subsidiariedadperdid
su alusi6n confesional y se lo relacion6con la discusion acerca del federalismo. Los
miembrosdel partidoconservadorbritanicoenarbolaronel principiode subsidiariedad
como una manerade evitardetalladase innecesariasregulacionesen la conformaci6nde
la ComunidadEuropea.Elargumentobasico consistiaen que la centralizaci6nsolo deberia
ser esgrimidacuando una actividadno pudiese ser acometidapor los niveles mas bajos.
Tercero,la adhesi6n neoconservadoraal concepto de subsidiariedadse bas6 en la
criticaal estado de bienestar'2,enfatizandodesde la filosofialiberalla libertadindividualy
la intervenci6nestatal minima-excepto en situacionesdonde el mercadofallara-,dado el
conocido precepto segOn el cual la provisi6nestatal del bienestarinvade y sofoca a las
institucionesde la sociedad civil.
A pesar de de la tesis segon la cual la burocraciagubernamentalinsensiblesubvierte
las actividadesde ayuda mutuade las familiasy comunidadeshaya sido, desde hace mu-
cho, unade las favoritasde los conservadores,unaactitudcriticahacia el caracterinvasivo
y expansivo de la burocraciaestatal tambiense ha incorporadoal frentede las preocu-
paciones de los sectores de centroizquierda, proponiendotambienla descentralizaci6nde
los programasy la incorporacionde esquemas de participacionde la comunidaden su
administraci6n.Asi,un"problema-slogan ha producidounasoluci6n-slogan" (FoxPiven,1993).
I1 Enciclica Quadragesimo Anno, parigrafo 80.
12Elprincipiode subsidiariedadfue uno de los postuladosdel modeloecon6miconeoliberalde la JuntaMilitar
en Chilede Pinochet(1973-1990),y del proceso militaren la ArgentinaduranteMartinezde Hoz como ministrode
Economia(1976-1980).En ambos casos, el concepto de subsidiariedadabarca tantolos fundamentoscat6licos
como los neoconservadores.Lasraicesideol6gicaspuedenprobablementeencontrarseen las afinidadesalemanas
y austriacascon la teologiay la filosofiasocialcat6licas.
 DEDESCENTRALIZACION
LASPOLITICAS 835

El nuevo federalismo como una panacea conservadora

La estrategia de la subsidiariedadha sido la contrapartidafiscal de la oposici6n y
hostilidadconservadorashacialas politicasredistributivas. Su escepticismo sobre unpapel
activo del estado librabasicamente a la iniciativaprivadatodas las funciones que los
individuospueden desempehar privadamente,y s6lo adversamentese recurreal nivelde
gobiernode jurisdiccionmenor,con la instanciadel gobiernocentralcomo 01timorecurso.
Sin embargo,en el caso de los Estados Unidos,el federalismoy las diversas agendas
de reformadescentralizadorahansido significativamente diferentes,tantoen sus propositos
como en sus resultados politicos. Una pauta creciente de retracci6n estatal puede
encontrarsedesde el gobiernode Eisenhoweral de Bush,siendo este Oltimoquienacud6 la
consigna untantoambiguade "darpoder(empowerment)paraincrementarla participacion
local"(FoxPiven,1993).Comoantecedente hist6rico,la estrategiade salidade Eisenhower
consisti6 en un vuelco descentralizadorde ciertasfuncioneshacia los gobiernos locales y
estados, al mismotiempoque la derivaci6nde los recursosparasu financiamiento.Nixon,
a su vez, concibi6 su aproximaci6nfederalista como un medio de mejoramientoy
fortalecimientodel gobierno,especialmenteen el nivelde los estados y gobiernos locales.
Fue una transformaci6n de corte ideologico conservador, una aproximaci6n
descentralizadora, pero no fue una pauta antigubernamental intencionada de
desmantelamiento.La politicade consolidaci6n fiscal de Nixon consisti6 en mantener
centralizadoslos recursos, pero para ser usados para el financiamientode las funciones
descentralizadas.Se basaba en la noci6nde dejaral gobiernofederallo que mejorhace
(recaudarimpuestos)y hacerque los gobiernossubnacionaleshagan Ioque a su vez mejor
hacen (administrarel gasto local). Las reformasdel Nuevo Federalismoeran necesarias
para "cerrarla brecha entre promesa y desempedo", como entonces se afirmaba.Sin
embargo,si el finde mejorarel desempeio requeriala nacionalizaci6nde ciertasfunciones
locales o el compartirlas(bienestaro regulacionesdel medio ambiente),este criteriose
aceptaba si contribuiaa la racionalizaciondel financiamientoy de la prestaci6n de los
servicios publicos (Beer, 1988;Conlan,1988).
Desde un puntode vistamuydiferente,Reaganconcibi6 el "NuevoFederalismo" como
parte de una estrategiamas ampliapara cortarel presupuestofederaly reducirel roldel
estado en la sociedad en cada nivelde gobierno.El principalfoco de este programade
retracci6nfue, naturalmente,el gobiernofederal,y su elocuencia y vigoren este prop6sito
fueronextremos.Bajolaestrategiade devoluci6nde Reagan,lasfuncionesse discontinuaban
y, en ese sentido,se descentralizaban,perosin la asistenciafinancierafederal.Elsupuesto
era que la mera reduccion del gobierno federal implicariapor si misma un rol mas
destacado para los gobiernos locales y los estados. El gobierno de Reagan dio una
expresi6n concreta a la teoriaemergente del "federalismocompetitivo",desarrolladapor
economistas conservadores en el marco del public choice, una teoria que propicia la
competencia interjurisdiccionalen un sistema federalcomo instrumentopara controlarel
activismo(la intervencion)estatal.Estavisi6n,fuertementelocalista,descarta cualquierrol
gubernamental vigoroso, vuelca la iniciativa hacia la comunidad, promoviendo "el
voluntarismo,la movilizaci6nde asociaciones privadaspara enfrentarlas adversidades
compartidas"(Conlan,1988).
Segin Massey (1993), la reformagubernamentalsubnacionaltanto en el ReinoUnido
como en los Estados Unidos se bas6 en el credo segun el cual el sector privado es
intrinsecamentedinimico,superioralas institucionespOblicasparala prestaci6nde bienes
836 DORA ORLANSKY

y servicios, y que la eficienciadel mercadoes el principioapropiadopara el desempeno

social, practicamenteen todas las esferas de la actividadde la comunidad.Elgobiernode
Reagan opuesto al estado per se inici6una era de "nuevo"federalismo;les devolvi6a los
gobiernos de los estados las "cuestionesque mejorseria dejarles"y la propuesta de
presupuestoparael aro fiscal1982 incluy6cortesen los programasfederalesy restricciones
a la intervenciondel gobiernocentralen las cuestiones subnacionales. Porsu parte,en el
ReinoUnido,la elecci6n de Thatchersignificoun esfuerzoconcertadoparatransformar la
culturadel gobiernolocala travesdel concepto de "poderde acci6n"(leverage),importado
de los Estados Unidos.
De este modo, la asociacion entreel sector pOblicoy el privado,la construcci6nde la
capacidad local, el mayorpoder otorgadoa los ciudadanos, la desregulaci6n,etcetera,
fueronconceptos transportadosdesde los Estados Unidos hacia GranBretaia y a otros
paises. Elproceso de imitaci6nde politicaspuede ser en generalnada mas que la copia de
una idea general, no necesariamente de un diseiro especifico (Wolman, 1992). Sin
embargo, en contraste con los Estados Unidos -a pesar de un analogo discurso
prodescentralizador-hubo en GranBretaia una centralizaci6ndel control13.Las diversas
aproximacionesreflejanen partelas diferentesculturaspoliticas;nadasimilara la separaci6n
de poderes en los Estados Unidos ni al principiofederal tiene equivalentes en Gran
Bretaia, donde el desplazamientohacia la centralizaci6ny la hegemoniadel ejecutivoson
parte de un reflejo politico de las elites que deciden las politicas (Massey, 1993).
Precisamente,las politicasde liberalizaci6ntuvieronlugaren el ambito de los gobiernos
subnacionales,al otorgarpoder al gobiernocentralparaordenara las autoridadeslocales
la venta de tierray propiedades e imponeruna drasticapoliticade privatizaciones.Los
argumentos politicosse fundaronen la importanciade otorgarpoder de decisi6n a los
consumidores(empowerment),el libremercado como un remediocontra la innecesaria
burocraciay la promocionde mayorresponsabilidade imputabilidad(accountability)en
cuanto a los gobiernossubnacionales.Lapanopliade politicasconservadorasredujoel rol
y la importanciadel estado como maximoguardiande los interesesde la comunidad.

La ola de descentralizaci6nen la administraci6np6blica

Ladescentralizaci6nes unade las nociones recurrentesen el New PublicManagement
y cubre al menos tres grandes tipos de transferenciade autoridady poder. Por un lado,
incluye dos tipos de descentralizacion vertical: 1) descentralizacidn jerarquica
("desconcentraci6n"), que implicael pasaje de toma de decisiones hacia abajo, hacia
niveles inferiores,y 2) el proceso de "devolucion"
o "delegaci6n".Ambos constituyenlos
cambios mis profundos,en tantola autoridadde decisi6n es otorgada,respectivamente,a
unorganismoseparadoy/o previamentesubordinado,o biena unorganismoindependiente.
Por otro lado, 3) la "descentralizaci6nhorizontal"
se define como "la intervenci6nen el
controldel proceso de decisi6ni4 de quienes no son directoreso gerentes -o sea, de los
profesionales,empleados de oficinay aun clientes- (Prud'homme,1994; Pollitt,1995). A
ello se suma, 4) la "descentralizacibn un proceso de reformaadministrativa
funcional", mis

13 Kettl(1987) que en los Estados Unidos, especialmente a trav6s de las reformas de Nixon y Reagan,
serialaba
y a pesar de una poderosa ret6rica en favor de la autonomia local y de los estados, hubo una creciente ola hacia un
rol mas poderoso del gobierno federal, aun en decisiones que eran del dominio de los gobiernos locales y de los
estados.
14 Mintzberg (1979), segun Pollitt(1995).
LASPOLITICAS
DEDESCENTRALIZACION 837

compleja que implica la fragmentaci6nde diferentes funciones en servicios centrales,

servicios de apoyo y servicios de venta, y la delegaci6n de ciertas funciones al sector
privado, a consejos ad hoc, ONGs, etcetera. Produce la delegacion del control
presupuestario,de la responsabilidade imputabilidad (accountabiltiy)hacia los niveles por
de
debajo la jerarquiaorganizacional.
Comola rigidezburocraticay la ineficienciason frecuentementeatribuidasa la excesiva
centralizaci6n,las reformasde descentralizaci6nen el sector poblico se han convertidoen
unatendenciainstrumental parala liberaci6nde potencialgerencialen las administraciones
pOblicasen los paises desarrolladosy en desarrollo15. Enlos EstadosUnidosel movimiento
se inici6ya en 1978 con la legislaci6ndel CivilService ReformAct. En el Reino Unido
comenz6 en la decada siguientea las elecciones que Ilevaronal PartidoConservadoral
poder en 1979. En efecto, la delegaci6n fue uno de los t6picos del programabritanicoFMI
(FinancialManagementIniciatives),a pesar de la dificultadque implica descentralizar,
porque"losadministradoresen los nivelesmas altos temen una perdidadel control"frente
a una creciente delegaci6n de su autoridady el requerimientopOblicode la rendici6nde
cuentas (accountability)16 que recaen sobre ellos. Sin embargo, la decision del gobierno
de persistiren el proposito se manifesto con la publicacion de Improving
britanico
Managementin Government:TheNext Steps en 1988 y de Beyond Next Steps: A Civil
Service forthe 21st Centuryen 1993.
Pero el proceso mas profundode devoluci6nde la administraci6nde los recursos
humanostuvo lugaren Nueva Zelanda(State Sector Act en 1988; PublicFinanceAct en
1989)17,donde las politicas consistieronen minimizarla incidencia de los cuerpos de
administraci6ncentralen el manejode los recursoshumanosen dependencias y organismos
estatales. Hubo tambienun proceso de devoluci6nsustancial en Australia,aunque -en
comparacioncon Nueva Zelanda- se retuvomayorcontrolcentralen cuanto a salarios,
condicionesde trabajo,estructurasescalafonarias,etcetera,manteniendobasicamente los
mismos principiosde administraci6nde personal en todo el servicio pOblico.Aunque
tambienhubo procesos significativosde devoluci6nen Dinamarcay en los Paises Bajos,
otras experienciasde descentralizaci6ny devoluci6nfueronmas limitadas,y en algunos
paises de la OECD(por ejemplo,Jap6n), las reformasde este tipo no aparecen como
(Metcalfey Richards,1990;Lam,1996;OECD1996).
prioritarias
Para resumirlos aspectos mas significativosde las reformasen la administraci6n
pOblica,Lam (1996), basandose en diferentesautores (Massey, Overman,Boyd, Pollitt,
Dunleavy,Hood,Hughes,Osborney Gabler,etcetera),ha formuladolos siguientes puntos:
1) Las reformasdeben ser analizadas como expresiones de un punto de inflexi6ndel
paradigmade la administracionpOblica,pasando del clasico modelo weberianoal "post-
burocratico".2) Elespriritutradicionaldel serviciopublicoes reemplazadopor un sugestivo
gerencialismo.3) Elparadigmapost-burocraticode la administraci6npOblicaincluye"una
mentalidademprendedora(entrepreneurial), dirigidaa la satisfacci6n del consumidory
orientadahacia el mercado;con un liderazgo tendiente a la
obtenci6nde resultados,estableciendoestrategias mas gerencial que politico,
y anticipaciones".4) La"administraci6n"

15 Porejemploen Brasil,el PlanDirectorde la Reformna

del Aparatodel Estado,Presidenciade la Reptblica,
CAmarade la Reformadel Estado,Ministerio de la Administraci6n
Federaly Reformadel Estado,Brasilia,1995.
16EnGranBretaia los ministrosson
personalmenteresponsablesante el Parlamentoporlo que sucede en sus
ministerios.
17Suecia es tambienuno de los casos con
mayordesplieguede descentralizaci6n.
838 DORAORLANSKY

se transformaen gerenciamiento del sector ptblico. 5) Un conjunto de doctrinas

administrativassimilaresque dominanla agenda de la administraci6n pOblicaen diferentes
paises son introducidasa travesde una corrientede consultoresy expertos replicandolas
innovaciones provenientesde experiencias internacionalesy del sector privado.6) Los
componentesesenciales de las innovacionesdel New PublicManagement(NPM)incluyen
la reduccionde las jerarquiasy reglas burocraticas,la identificaci6nde costos de insumos
y productos,el uso de contratosparala provisionde serviciospiblicos, la desagregaci6n
funcionalde las organizacionespuiblicassegin la distincionentrela funci6nde compray la
de provisi6ndel bien y/o servicio(purchaser/provider), y el incrementode la competencia
en la provisi6ny del poder de rechazoo eleccion por partedel consumidor.
La descentralizaci6nen la administraci6npublicaes un aspecto importanteen el New
PublicManagement.No es "solouna cuestion administrativa sino tambienpolitica"(Lam,
1996);porque,porun lado,el NPMconfieremayorpodera unidadesde menorniveldentro
del propiogobiernonacionalo a unidadesde gobiernosde nivelsubnacional(devoluci6n
municipal),
regional,provincial, como tambiendelega hacia organismosexternos al sector
pOblico(desregulacion, privatizaci6n,contrataci6n,concesion, etcetera). Pero por otro
lado, se supone que las copulas politicaselectas del gobiernoexaminanmuyde cerca las
acciones delegadas en sus respectivos ambitos administrativosejerciendo sobre ellos
mayorpresi6npolitica("politizaci6n").
Se ha objetadoque el principiode delegaci6n de autoridadal otorgarmayorpoder y
autonomiaa las subunidades (territoriales o funcionales)implicaun menorcontroly una
menorresponsabilidadasumidapor partedel gobiernocentral(Lam,1996). Pero, segOn
Peters y Savoie (1995), "mientrasdiversas fuerzas politicas e ideol6gicas promueven
mayorautonomiay un controlmas reducidodesde el centro,surgen al mismotiempootras
fuerzasque demandanuna revalorizaci6n del control".Precisamente,el dilemade "otorgar
poder y coordinar"18 se refierea dimensiones alternativasy conflictivasde la reforma
administrativa:1)el NPMpropendea lafragmentaci6n y descentralizacionde las estructuras
ministerialesen organismosmas pequeniosy al mayorpoderde decision de los empleados
de los niveles bajos -un gobierno"desregulado"19-, mientrasque 2) los crecientes
mas
problemasfiscales presionanhacia muchomayorcontroly coordinacionde las politicasy
programasque se ejercena travesde la diversidadde ministeriosy organismos20.

Comentariosfinalessobrela descentralizaci6n:
el caso de los paises de AmericaLatina
En el terrenode la politicaterritorial
contemporanealas relaciones entre el gobierno
nacionaly los gobiernossubnacionalesno puedenconsiderarseexclusivamenteen
terminos
de subordinacionjerarquica(como en un conjuntounitario"absoluto")o de indiferencia
(como en un sistema federal mas bien,
"puro"); deben ser entendidos como sistemas de

18 EnPetersy Savoie
(1995),el denominado"coordination and empowermentcunundrum".
19En general, las reformasadministrativas (Next Steps en el ReinoUnido,Special OperatingAgencies en
Canada, por ejemplo)promuevenno s61ola descentralizaci6nsino tambienla inclusi6ndel sector privadoen la
provisi6nde los serviciosp6blicos.
20 En el caso de los Estados Unidos,cada esfuerzo recientede descentralizaci6nha sido absorbido por el
maelstromde la centralizaci6n, el turbulentoremolinode la politicanacionalque atraepoderhaciaWashington,alen-
tado frecuentementeporel irresistibleseiuelo de los subsidiosfederalesy los prejuiciosde la incapacidadadminis-
trativay politicade los gobiernoslocales y de los estados paraservirpor si mismosa los ciudadanos.(Kettl,1987).
LASPOLITICAS
DEDESCENTRALIZACION 839

intercambioreciprocode posibilidadesde accion, como ocurreen la politicafuncionalen

general21.Enel diseho organizacional,la centralizaci6ny la descentralizacionpueden ser
combinadasde modotal que no requierande la rigidadivisionentrepolitica,por un lado, e
implementacion,porotro,con la primerade ellas centralizaday la 01timadescentralizada.
Mas bien, podriaconfigurarseun "tiray afloja"por el cual el ajuste mutuoconstituyala
normaparala tomade decisiones y, porto tanto,de la coordinaci6norganizacional(Aucoin
y Bakvis, 1988).
De hecho, un juego de mezclados moviles,tanto basados en el conflictocomo en la
cooperaci6n, se desarrollaen el seno de las interacciones intergubernamentales;las
negociaciones y transaccionesse conviertenentonces en el Unicomodus vivendiposible
(Parri,1990). Como fuera seiialado por Sbragia (1996) para el caso de los gobiernos
federales, en un conjuntodescentralizado"los roles y las responsabilidadesno pueden
fijarseo definirsecompletamente.Estansiendo permanentementedesafiados por una u
otraunidadgubernamental.Lasposiblesopciones paracada gobiernoson tipicamentetan
poco claras que incitana traspasarlos limites".
Ladescentralizacionse desenvuelveen unespiritude sospechay deslegitimizaci6ndel
centro. En el largo plazo, los procesos de descentralizacionson absorbidos por rutinase
institucionalizacionesperooriginanungrannOmerode conflictosde legitimaci6nen el corto
plazo (Meyery Scott, 1983). Elfederalismo,como un caso de descentralizaci6n,"lejosde
constituirun atributoestatico,es fuentede circulaci6nde conflictoentrelos gobiernos. Los
gobiernos como institucionesen si se conviertenen actores politicos. Las unidades
territorialesms que los intereses organizados funcionalmenteson centrales para el
an'lisis"(Sbragia,1996).
Como ha sido seialado, hacia el fin de la decada de 1970 la descentralizacionobtuvo
un amplio apoyo alrededordel mundo como la soluci6n propuesta ante los problemas
crbnicosde eficienciay equidad en el sector publico.EnAmericaLatinase han sucedido
numerosasexperienciasinterpretando de distintosmodos la expresion"mayorproximidad
con la gente"(Petersen, 1997). Enefecto, el Banco Mundialha estado comprometidocon
el movimientode descentralizacionsurgidobajoel supuesto ampliamentedifundidosegOn
el cual, tomar las decisiones mas cerca de la ciudadania aumenta la posibilidad de
rendicionde cuentas del sector pOblico(accountability),y por lo tanto su efectividad
(Prud'homme,1994). "Este influyenteaporte considera que la descentralizaciones el
mecanismoapropiadoparala reformade la provisi6nde bienes pOblicostales como salud,
educaci6n y los programasfocalizados de reducci6nde la pobreza".Descentralizarlas
responsabilidadesdel gobiernocentraly transferirrecursosfiscales hacia las provinciasy
los gobiernos locales (en menor medida) no se ha restringidoa paises con estructura
federal,tales como la Argentina,Mexicoo Brasil.Otrospaises como Chiley Colombia,con
estructurasunitarias,tambiense han volcado a los programasde descentralizaci6ncon el
objetivode fortalecerla prestacionde serviciosen el nivellocale incrementarla participaci6n
en el proceso de desarrollo(Rowat,1996). Desde la perspectiva del Banco Mundial,en
tantolos beneficiosafectanprincipalmente a residentesen diversasjurisdicciones,debiera
correspondera los gobiernossubnacionalesla provisionde tales servicios(Shah, 1994)22.
21 Siguiendoa Ashford(1982), ni aun el sistema frances de subvenciones o el norteamericanode subsidios
condicionados,serian"sistemasopresivosde gobiernosobrecentralizado", "sinoel cemento que mantieneunidoal
sistema",permitiendoa trav6s del "intercambio politicoterritorial"
la satisfacci6nparcialtanto del desideratade
politicasnacionalescomo subnacionales.
22Segtn Loughlin(1996),Webben 1922fue quienformul6el "nexodel dinero"("cashnexus").
840 DORAORLANSKY

La ola de entusiasmohacia la descentralizaci6nfue estimuladapor su compatibilidad

conceptualcon los mecanismosdescentralizadosde la asignaci6nde recursosproductivos
asociados con el mercadolibre.Sin embargo,asi como muchos tipos de fallade mercado
pueden inhibirla eficienciaproductivadel sector privado,las concentraciones de poder
autoritarioy/o burocratico en el nivellocalo provincialpuedenimpedirque ladescentralizaci6n
produzca un incrementoen la eficienciay accountabilitydel sector pOblico.
Otrosproblemasimportantesson c6mo impedirla acentuaci6nde las desigualdades
regionalescomo resultadode la descentralizaci6n,que la descentralizacibnno signifique
una capturade beneficios para las elites locales o bien una devoluci6ncon retenciOnde
poder por partede las elites centrales.Estasy otrascuestionesde economiapolitica,como,
por ejemplo,las relacionesde los gobiernos locales con las comunidades locales y sus
organizaciones son temas que se destacan en el area latinoamericana(Rowat, 1996;
Prud'homme,1994).
Las principalescorrientesinternacionalesaceptan la necesidad de tomaren cuenta los
temas de "gobernancia"23 paraque las reformasen la politicade desarrollosean efectivas.
Perola descentralizaci6ncomo unmarcoconceptualparala gobernanciano garantizapor
si mismauna participaci6nciudadanamas efectivaen la sociedad civilni la emergenciade
pautas superioresde accountability. Es decir, no puede esperarse de la descentralizaci6n
por si mismaque incorporela voz de la ciudadaniay proveala base institucional,politicay
econ6mica para el futurocrecimientoy desarrolloregional, alli donde la capacidad
administrativa y las institucioneslocales son debiles. Nose ha puesto suficienteatencionen
las necesidades (y procesos) de fortalecimiento de la capacidad institucionalen el nivel
local paraacometersus novedosas responsabilidades;todaviano se sabe muchoacerca
de los resultadosde la descentralizacioncuando precede a los cambios institucionales
requeridosen los niveleslocales y provinciales.
Asimismo,como ha sido mencionado,muchas veces la descentralizaci6nen el sector
pOblicoes concebida como un signo de decreciente compromisoporque implica una
p6rdidade controlsobrelos gobiernossubnacionaleso sobrelassubunidadesadministrativas,
puesto que una vez garantizadala autonomiaadministrativay financiera,el gobierno
central tendria menor influenciasobre ellos y menores posibilidades de controlarsus
desemperos. Como consecuencia, surgirianlos problemasde coordinaci6ndeficitaria,
confusi6nadministrativa, uso irracional de recursos,politicascontradictoriaso redundantes,
etcetera (Lam,1996). La proliferaci6n de organismosgubernamentalesha conducido a la
compartimentalizaci6ny a la ausencia de complementariedady, posteriormente,al
debilitamientode las capacidades administrativas de los organismoslocales.
Enlos paises latinoamericanos existe una ausencia de coordinaci6nentre los ingresos
y las responsabilidadesy se deberianrevisarlas experienciasy exploraralternativaspara
asegurarque se cumplanlos requisitoscon el finde que los gobiernos locales tengan los
recursoscorrespondientesa las nuevasresponsabilidadesasignadas.Abundanlos ejemplos
de programasde descentralizacidn innovativos peroque noestanvinculadoscon organismos
locales establecidosnitampococon fuentesde apoyopoliticoyfinanciero.MascomOnmente
ocurreque se delega la autoridada las organizacioneslocales, pero estas no reciben los
recursos para desempenar sus nuevas funciones. Otros serios problemas han sido los
inadecuadoso demoradosenviosde recursosy, frecuentemente,que los fondosasignados

El concepto de "gobernancia"(governance)se define como "lamaneraen que se ejerce el poder en la

administraci6n
de los recursosecon6micosy sociales parael desarrollo"
(BancoMundial,1994:vii).
LASPOLITICAS
DEDESCENTRALIZACION 841

no son totalmentedistribuidos.Paralelamentey en sentido opuesto, un puntoa tomaren

cuenta es que los bancos provincialesno se excedan en su capacidad de prestamo
minandolos esfuerzos de disciplinafiscal de los gobiernos centrales (Rondinelli,Nellisy
Cheema, 1983); es mas dificilalcanzar la estabilidad economica cuando la politica
economica desarrolladapor los gobiernossubnacionalesva en sentido contrarioal de las
politicasnacionales.
Mayorlocalismono es necesariamentelo mejor24.En tanto las estructuraslocales no
estan verdaderamentedemocratizadas,la descentralizaci6ncontribuyeal aumento del
poder de las elites politicaslocales a traves del clientelismoy patronazgo.La cuesti6n es
decidircual es el nivelde gobiernomas adecuado parala descentralizaci6nde la politica
social (regional,provincial,municipal,etcetera),tomandoen cuenta la heterogeneidadde
las unidades subnacionales. Desde luego, el caso de los gobiernos locales pequehos y
ruraleses particularmente dificilpor su debilidadinstitucional,las economias de escala
involucradasen muchas politicas pOblicas,el "caciquismo"autoritario,etcetera (Fox y
Aranda,1996).
Otropuntocruciales que si bienmuchosanalisisgeneralizanlanecesidad de incrementar
la generaci6n de ingresos locales (a traves de impuestos, tasas, peajes y ventas) esta
perspectivaes inciertao, talvez, sOloviableen el largoplazo.Lassoluciones mas comunes
son la coparticipaci6nde los impuestosnacionales,o bien la asignacionde la totalidadde
ciertosimpuestosrecaudadosporel gobiernonacionalcon el objetode ser especificamente
derivadosa los gobiernosde provincias(estados) o locales. Muyfrecuentementedesde el
ministeriodel interiorde los gobiernos nacionales se subsidian directamentelos deficit
presupuestariosde las unidadessubnacionales,ademas de los aportes para el desarrollo
de la infraestructura.Las autoridadesde los bancos y cuasi-bancos contribuyencon
creditos y subsidios para proyectosde capital.Los fondos de las agencias de asistencia
internacionaltambienson canalizadoshacialas unidadessubnacionalesde mayornecesidad
o, por el contrario,con mayorpotencialfiscal. Por lo tanto, la regla general ha sido la
transferenciade recursosmas que el poder realde autogeneraci6n.
Los beneficios de la descentralizaci6nen cuanto a la eficienciaasignativano resultan
tan obvios como sugierenlas teoriascorrientesdel federalismofiscaly podrianacarrearun
costo en terminosde eficiencia productiva.Adems, el problema no es tanto si cierto
serviciodeberiaser provistoporel gobiernonacional,provincialo local,sino el realdesafio
de organizarla produccionconjuntadel servicioya que tiene que ser cooperativamente
provisto.Laincapacidadde los organismoslocales paracoordinare integrarsus actividades
con las de los ministeriosdel nivelnacionalha sido uno de los principalesfactoresque han
atentadocontrala implementacion exitosade las politicasde descentralizaci6n(Prud'homme,
1994; Fox y Aranda, 1996).
Ensuma, la evidenciaempiricay las perspectivasparael incrementodel desarrollopor
partede los gobiernoslocales latinoamericanosindicanque se ha reducidoel entusiasmo
hacia el credo de la descentralizaci6n.

24 La cuesti6n de la descentralizaci6nse fundamentaen los principiosbbsicos del federalismo fiscal

norteamericano cuyas institucionesy practicasno necesariamentese ajustana todos los paises en desarrollo.Por
ejemplo,algunos estudios realizadosen M6xicopor Geshbergy en Bengaliay Nepal por Graham,segun Fox y
Aranda(1996), sugierenque no es probableque, por si mismos,los proyectosque descentralizanlas decisiones
sobre la recaudaci6nde los fondosparasu financiamiento incrementenla accountabilityy la eficiencia.
842 DORAORLANSKY

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844 DORAORLANSKY

RESUMEN
Este trabajo presenta la teoria y prdctica de
las politicas de descentralizacicn que a partirde
los '80, tanto en los paises desarrollados
comoatios
en desarollo, se han venido implementando
en el marco de los programas de estabilidad
fiscal y ajuste estructural. Como una estrategia de
reducci6n de la intervenci6n estatal puede ser
relacionada (o determinada) por la emergencia y
el cambio de condiciones internas y externas:
factores sociodemograficos, crisis fiscal, proceso
de democratizacidn, restructuraci6n politica
internacional, globalizaci6n econdmica, etcdtera.
Partiendo de una elucidaci6n te6rica del concepto
de descentralizaci6n se discuten sus raices ideo-
16gicasy su aplicacidn en un conjuntoheterogbneo
de experiencias internacionales.

SUMMARY

The paper discusses the theory and practice
of decentralization process, defined as an instru-
ment for reducing big central government.
Especially after the 80's, developed and deve-
loping countries have been implementing a
diversity of decentralization policies, according to
a generalized trend of fiscal stabilization and/or
structural adjustment programs. Decentralization
as a strategy of state retrenchment has been
(related to, or) determined by the emergence and
change of internal or external conditions: socio-
demographic factors, fiscal crisis, democratization
process, internationalpolitical restructuring, eco-
nomic globalization, etc. The paper consists
basically of a prior theoretical elucidation of the
concept of decentralization and its ideological
roots, and includes a discussion of some signi-
ficative and heterogeneous international expe-
riences on decentralization.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
ORLANSKY, Dora
"Laspoliticas de descentralizaci6n".DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIASSOCIA-
LES (Buenos Aires),vol. 38, NQ151, octubre-diciembre1998 (pp. 827-844).
Descriptores:<Teoriapolitica><Sectorpdblico><Descentralizaci6n> <Reformadel Estado><Privatiza-
ci6n> <Politicafiscal><Gobiernoslocales> <Gobiernosregionales>.