Materia: Principios generales del derecho latinoamericano

PROCESO LEGISLATIVO: FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES

Norberto C. Darcy

El proceso legislativo destinado a la formación y sanción de las leyes está

reglado, en sus aspectos básicos, por la Constitución Nacional en los artículos 77
al 84, los que integran el Título I de su parte orgánica, Sección I, Capítulo V,
denominado "De la formación y sanción de las leyes".

Se trata de un acto complejo, toda vez que a lo largo del proceso intervienen dos
de los poderes u órganos del Estado: el Legislativo y, también, el Ejecutivo.

Esquemáticamente, podemos diferenciar tres grandes etapas, a saber:

1. Etapa de iniciativa: que consiste en la presentación y formulación del

proyecto de ley (los proyectos de ley pueden ser presentados por los
diputados, por los senadores, por el poder ejecutivo o por los ciudadanos
conforme el procedimiento de iniciativa popular previsto en el art. 39 CN)

2. Etapa constitutiva: que consiste en el debate, discusión y votación del

proyecto en el ámbito parlamentario del Congreso Nacional.

3. Etapa de eficacia: que está a cargo del Poder Ejecutivo, y que consiste en
la promulgación y publicación de la ley y, en su caso, en el ejercicio de la
facultad de veto (total o parcial).

De ello se desprende que ni la etapa de iniciativa ni la de eficacia importan, en

estricto sentido, el ejercicio de la función legislativa propiamente dicha, pues
ésta sólo radica en la fase constitutiva del proceso, la que está a cargo
exclusivamente del Congreso Nacional.

El Poder Ejecutivo (PEN) por mandato constitucional y en circunstancias

normales, interviene en dos de las tres etapas del proceso de formación y
sanción de las leyes (art. 77 y art. 99, inc. 3 CN): opcionalmente, en la etapa de
iniciativa y, obligadamente, en la etapa de eficacia. En efecto, en la etapa de
iniciativa el PEN dispone de la facultad de remitir, a cualquiera de las cámaras,
aquellos proyectos de ley que considere necesarios para llevar adelante su plan
de gobierno, no obstante le corresponde la iniciativa exclusiva para presentar el
proyecto de Ley de Presupuesto; mientras que en la etapa de eficacia, su
intervención constituye un requisito esencial para que el proyecto sancionado
por el Congreso adquiera vigencia y obligatoriedad, mediante la promulgación y
posterior publicación de la norma legal.

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Sin embargo, con la posibilidad de la promulgación parcial y el dictado de
reglamentos delegados y de necesidad y urgencia, se han ampliado las
"facultades legislativas" del poder administrador, lo que en cierto grado afecta la
clásica división de poderes propia del sistema republicano de gobierno.

1. ETAPA DE INICIATIVA

El artículo 77 de la Constitución Nacional establece que las leyes pueden tener

principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados
por sus miembros (diputados y senadores) o por el Poder Ejecutivo, salvo las
excepciones que establece el propio texto constitucional.

Si bien el principio general es que los proyectos pueden presentarse o iniciarse

ante cualquiera de las dos cámaras, existen algunos supuestos expresamente
contemplados en la Constitución en los cuales se establece que la Cámara de
Diputados tiene el monopolio o exclusividad para actuar como cámara de origen
o iniciadora: por ejemplo, los proyectos que surjan de la iniciativa popular (art.
39 CN); o aquellos casos que menciona el artículo 52 CN referidos a la iniciativa
de leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas; o para someter a
consulta popular vinculante un proyecto de ley (CN., art. 40). El Senado, por su
parte, posee exclusividad como cámara iniciadora en la ley convenio sobre
regímenes de coparticipación impositiva federal y aquellas normas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (CN., art. 75,
incs. 2° y 19).

1. 1. Iniciativa popular.

La reforma constitucional de 1994 introdujo en el artículo 39 la "iniciativa

popular", que es un mecanismo de participación ciudadana (o de democracia
semi-directa) para la promoción de leyes, mediante el cual cualquier ciudadano
puede presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados (que es la cámara
que representa al Pueblo de la Nación), que cuenten con la adhesión de un
número determinado de firmas que apoyen el proyecto. Según la cláusula
constitucional, el Congreso debe darle a los proyectos de iniciativa popular
expreso tratamiento dentro del término de doce meses (lo que no significa, claro
está, que deba necesariamente aprobarlo). A su vez, la Constitución le impone al
Congreso el deber de sancionar una ley especial -con el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara- para reglamentar el
ejercicio de éste derecho, previendo que dicha ley reglamentaria no podrá exigir
más del tres por ciento del padrón electoral nacional para la adhesión de firmas
ciudadanas y exigiendo además que se contemple una adecuada distribución
territorial para suscribir la iniciativa. Finalmente, la Constitución limitó esta
facultad, al precisar que no podrán ser objeto de iniciativa popular aquellos

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proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos,
presupuesto y materia penal.

El derecho de iniciativa popular fue finalmente reglamentado por la Ley 24.747

(promulgada en diciembre de 1996). En ella se requiere la adhesión de un
número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento (1,5%) del padrón
electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales y debe
representar por lo menos a seis distritos electorales del país.

La iniciativa popular deberá formularse por escrito y contendrá: a) la petición

redactada en términos claros y en forma de ley; b) una exposición de motivos
con los fundamentos del proyecto; c) nombre y domicilio del o los promotores de
la iniciativa, los que podrán participar de las reuniones de Comisión con voz pero
sin voto; d) una descripción de los gastos y origen de los recursos que se
ocasionaren durante el período previo a presentar el proyecto ante la Cámara de
Diputados; e) los pliegos con las firmas de los peticionantes, con la aclaración del
nombre, apellido, número y tipo de documento y domicilio que figure en el
padrón electoral.

Las planillas de recolección de firmas debe contener un resumen impreso del

proyecto de ley a ser presentado, y la mención del o los promotores
responsables de la iniciativa y, previo a su circulación, deben ser verificadas por
el Defensor del Pueblo de la Nación en un plazo no superior a diez (10) días.

Una vez recolectadas las firmas necesarias y previo a la iniciación del tramite
parlamentario ante la Cámara de Diputados, será la justicia nacional electoral la
encargada de verificar, por muestreo, la autenticidad de las firmas en un plazo
no mayor de veinte (20) días, prorrogable por resolución fundada del Tribunal.
De verificarse que el cinco por ciento (5 %) o más de las firmas fueran falsas se
desestimará el proyecto.

Superado dichos controles, el proyecto deberá presentarse ante la Mesa de

Entradas de la Cámara de Diputados, de donde se remite a la Comisión de
Asuntos Constitucionales, la que dictaminará sobre la admisibilidad formal de la
iniciativa. Admitida la misma, la presidencia de la Cámara ordena su inclusión en
el orden del día, como asunto entrado con tratamiento preferente, siguiendo en
adelante el trámite previsto para la sanción de las leyes. La Cámara puede girar el
proyecto a las comisiones respectivas para que en un plazo de quince días
corridos emitan dictamen, vencido el cual el cuerpo procede al tratamiento del
asunto con o sin despacho de comisión, pudiendo a tal efecto declararse en
comisión manteniendo la preferencia.

2. ETAPA CONSTITUTIVA

Esta etapa, también denominada "de discusión y votación", está a cargo en

forma exclusiva y excluyente del Congreso Nacional. Es considerada por nuestro

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derecho constitucional como "sanción del proyecto de ley" e importa el ejercicio
de la función legislativa propiamente dicha.

En el sistema bicameral que la Constitución establece para el Poder Legislativo

las dos cámaras están en un plano de igualdad, pues ninguna de ellas tiene
"status" prevaleciente respecto de la otra. Como consecuencia de ello, se exige
siempre el concurso de la voluntad de ambas para la sanción de un proyecto de
ley. Dicha voluntad debe manifestarse en forma expresa, ya que en ningún caso
se acepta la sanción tácita o ficta.

En esta etapa, el proyecto de ley tramita separadamente en cada cámara,

denominándose "cámara de origen o iniciadora" aquella por donde comienza el
tratamiento parlamentario del proyecto, y "cámara revisora" a la restante. La
reforma de 1994 simplificó el procedimiento parlamentario, reduciendo a tres las
intervenciones posibles de las cámaras en la formación y sanción de las leyes.

De la lectura de las normas constitucionales involucradas en el proceso de

formación legislativa, surgen los distintos supuestos que pueden tener lugar en la
práctica parlamentaria:

2.1. Aprobación del proyecto por ambas cámaras (art. 78 CN).

Este punto se refiere al caso en que ambas cámaras aprueban afirmativamente el

proyecto y constituye el procedimiento ordinario o simple.

Para considerarse aprobada la iniciativa, es necesario que haya recibido en

ambas cámaras el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en la
sesión correspondiente, salvo en los casos que la Constitución exige una mayoría
especial o calificada para la sanción de una determinada ley (por ejemplo, la
Constitución requiere que la ley convenio sobre coparticipación federal de
contribuciones –art. 75 inc.4- así como la ley especial para la regulación de los
decretos de necesidad y urgencia –art. 99 inc.3 CN- sean aprobadas con la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara; mientras
que para la sanción de una ley que declare la necesidad de una reforma
constitucional –art. 31 CN- como para la que otorgue jerarquía constitucional a
un tratado internacional de derechos humanos –art. 75 inc 22 CN- la
Constitución exige la aprobación de las mismas con las dos terceras partes de la
totalidad de los miembros de cada Cámara)

Aprobado un proyecto de ley por la cámara de origen, pasa para su discusión a la

otra cámara. Lograda la aprobación por ambas, el proyecto queda sancionado y
es enviado al Poder Ejecutivo, usándose la fórmula establecida por el artículo 84
de la Constitución Nacional: "El Senado y Cámara de Diputados de la Nación
Argentina, reunidos en Congreso, ...decretan o sancionan con fuerza de ley".

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 C.I. aprueba el proyecto C.R. también lo aprueba Proyecto sancionado

El ejemplo mencionado constituye, como dijimos, el procedimiento ordinario o

simple, es decir, el camino normal que transita un proyecto de ley si no tiene
lugar alguna de las situaciones que analizamos a continuación.

2.2. Proyecto desechado totalmente por una de las cámaras.

Cuando un proyecto es desechado totalmente por una de las cámaras, no puede

repetirse en las sesiones de ese año legislativo (C.N., art. 81).
La discrepancia total de una de las cámaras significa la falta de voluntad para
integrar el acto complejo de la sanción. Sin embargo, ninguna de las cámaras
puede desechar totalmente un proyecto que hubiese tenido origen en ella y
luego hubiese sido adicionado o enmendado por la cámara revisora.

1er. caso

C.I. rechaza totalmente el No puede repetirse en las

proyecto sesiones de ese año

2do. caso

No puede
C.I. aprueba el C.R. lo rechaza repetirse en las
proyecto totalmente sesiones de ese
año

2.3. Desacuerdo parcial de una de las cámaras.

El artículo 81 de la Constitución Nacional contempla el supuesto en que la

cámara revisora discrepa parcialmente con la "media sanción" de la cámara
iniciadora. Es decir, enmienda el proyecto, devolviéndolo a la cámara de origen.
Las enmiendas pueden no implicar necesariamente adiciones o supresiones, sino
también simples correcciones.

En este caso debe indicarse el resultado de la votación, es decir, si tal

modificación es realizada por mayoría absoluta o por las dos terceras partes de

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los miembros presentes en la cámara revisora, ya que ello incide sobre el
trámite posterior del proyecto. Cabe aclarar que a igualdad de mayorías
prevalece la voluntad de la cámara iniciadora. Como ya dijimos, ninguna de las
cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiese tenido origen en
ella y hubiese sido adicionado o corregido por la revisora.

Tampoco puede introducir nuevas modificaciones a las efectuadas por la otra

cámara. Sólo se puede pronunciar sobre las modificaciones realizadas por esta
última. Por todo esto, ante el desacuerdo parcial de la cámara revisora, la
cámara de origen puede adoptar básicamente dos posiciones:

1) aceptar, por mayoría absoluta de los miembros presentes, las adiciones o

modificaciones introducidas por la cámara de revisión, quedando sancionado el
proyecto.

1er. caso

C.I. acepta la Proyecto

C.I. aprueba el C.R. lo
modificación sancionado
proyecto modifica
de la C.R. según C.R.

2) rechazar las correcciones o adiciones efectuadas por la cámara revisora, en

cuyo caso pueden darse varios supuestos, teniendo en cuenta las mayorías
logradas por esta última:

2.a). Si la cámara revisora aprueba las modificaciones por mayoría absoluta de

sus miembros presentes, la cámara iniciadora puede insistir, por igual mayoría,
en la redacción originaria.

2do. caso

C.R. lo modifica C.I. insiste por Proyecto

C.I. aprueba el
por mayoría mayoría sancionado
proyecto
absoluta absoluta según C.I.

2.b) Si la cámara revisora aprueba las modificaciones con el voto de las dos
terceras partes de sus miembros presentes, la cámara iniciadora debe lograr
igual mayoría para insistir en la redacción originaria, caso contrario el proyecto
queda sancionado conforme las modificaciones introducidas por la cámara de
revisión.

3er. caso

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 C.R. lo C.I. no logra
Proyecto
C.I. aprueba el modifica por mayoría de
sancionado
proyecto mayoría de 2/3 para
según C.R.
2/3 insistir

4to. caso

C.R. lo
C.I. insiste por Proyecto
C.I. aprueba el modifica por
mayoría de sancionado
proyecto mayoría de
2/3 según C.I.
2/3

Reiteramos que la cámara de origen no puede, en ningún caso, introducir nuevas

adiciones a las realizadas por la cámara revisora. Vale decir, su función se limita a
consentir lo actuado por la otra cámara, o insistir en su posición originaria (C.N.,
art. 81 in fine).

3. ETAPA DE EFICACIA

El artículo 78 de la Constitución Nacional establece que todo proyecto de ley que

obtenga sanción definitiva en el Parlamento, debe ser sometido al examen del
Poder Ejecutivo. Este tiene, en principio, dos opciones:

a) aprobarlo y promulgarlo, sin observaciones.

b) observarlo y devolverlo al Congreso. Y, en ciertos supuestos, promulgarlo
parcialmente.

3.1. Aprobación: promulgación y publicación.

Cuando el Poder Ejecutivo aprueba el proyecto sancionado por el Congreso, éste

se convierte en ley. Sin embargo, hasta ese momento sólo obliga a ese poder,
pero no a los habitantes ni a los otros poderes. Para ello es necesario, primero, la
promulgación, es decir el acto por el cual el PEN aprueba (expresa o tácitamente)
el proyecto, y posteriormente, ordenar su publicación en el Boletín Oficial.

Existen dos clases de promulgación:

a) expresa, cuando el titular del Poder Ejecutivo, dentro del término de diez días
útiles (debe entenderse como días hábiles) de recibido el proyecto (CN art. 80),
emite un decreto de promulgación (CN, art. 78).

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b) tácita cuando el Poder Ejecutivo, dentro del término de diez días útiles
(hábiles) de recibido el proyecto (CN art. 80), no se pronuncia expresamente (por
escrito) sobre el proyecto sancionado, pero tampoco lo devuelve observado al
Congreso (veto), dándose por sobreentendido que la Ley ha sido aprobada sin
objeciones. La aprobación tácita tiene el inconveniente de la incertidumbre
sobre la fecha de promulgación, aunque lo usual es tomar como fecha la del día
posterior al vencimiento del plazo de 10 días hábiles establecido en el artículo 80
de la Constitución.

En cualquiera de los dos casos, la voluntad (expresa o tácita) del órgano ejecutivo
concurre a conferir eficacia al proyecto de ley.

3.2. Observaciones del Poder Ejecutivo (derecho a veto o poder de veto).

La segunda alternativa que tiene el Poder Ejecutivo es la observación del

proyecto en su totalidad o en alguna de sus partes.

Se trata de una facultad constitucional del Poder Ejecutivo, que le permite

manifestar su disconformidad con la sanción del proyecto. Es un acto de
naturaleza política que se conoce con el nombre de "veto", aunque nuestra Carta
Magna no utilice tal palabra.

Cuando el presidente ejerce el veto, devuelve el proyecto en trámite a las

cámaras legislativas para que lo examinen nuevamente, exponiendo los
argumentos por los cuales se niega a promulgarlo.

Nuestra Constitución admite la observación total o parcial del proyecto de ley. En

ambos casos, el Poder Ejecutivo puede hacerlo tanto por medio de un mensaje
como por medio de un decreto, debidamente fundados; pero siempre necesita
del refrendo ministerial.

En síntesis, de acuerdo al artículo 83 de la Constitución Nacional, ante un

proyecto de ley sancionado por el Congreso, el Poder Ejecutivo puede:

a) Observar el proyecto de ley en todas sus partes, devolviéndolo con sus

objeciones a la cámara de origen. Dicha cámara lo discute nuevamente, y si lo
confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa a la cámara revisora. Si ésta
también insiste con igual mayoría, el proyecto es ley y la promulgación se torna
obligatoria para el Poder Ejecutivo, que ya no puede vetarlo nuevamente.
Por el contrario, si las cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no
puede repetirse en las sesiones de ese año (C.N., art. 83). Las votaciones de
ambas cámaras son en este caso nominales, por si o por no; y tanto los nombres
y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se
publican inmediatamente por la prensa.

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b) Desechar sólo una parte del proyecto sancionado por el Poder Legislativo.
Hasta la reforma de 1994, la doctrina y jurisprudencia constitucional era pacífica
acerca de la obligación del Poder Ejecutivo de reenviar todo el proyecto (la parte
vetada y la no vetada) al Congreso para un nuevo examen. No obstante ello, en
la práctica política no es posible afirmar que haya cobrado vigencia uniforme una
única conducta acerca de la promulgación o no de la parte no vetada. La
promulgación parcial ha sido utilizada muchas veces, mientras que en otras se ha
reenviado al Congreso Nacional el proyecto íntegro.
A partir de la reforma constitucional mencionada, el trámite a seguir ante un
veto parcial está expresamente legislado en el artículo 80 de la Carta Magna, que
establece que los proyectos desechados parcialmente por el Poder Ejecutivo no
pueden ser promulgados en la parte restante. Sin embargo, el mismo artículo
contempla una excepción a la regla, al permitir la promulgación de las partes no
observadas, cuando posean autonomía normativa y su aprobación parcial no
altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.

Por último, la norma constitucional dispone que el decreto por el cual se procede
a la promulgación parcial de una ley (es decir, de la parte no vetada) tenga el
mismo trámite de control que los decretos dictados por razones de necesidad y
urgencia (DNyU) contemplados en el art. 99 inc. 3 CN y reglamentados por Ley
26. 122.

Dicha Ley (promulgada recién en julio de 2006), estableció la conformación y

funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente de Control exigida por el
art. 99 inc. 3 de la CN (a razón de 8 diputados y 8 senadores, respetando
proporcionalmente las representaciones políticas del Congreso); y dispuso, en
cuanto a la promulgación parcial de las leyes, que dicha Comisión, en el plazo de
diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de
Gabinete, debe expedir un dictamen acerca de la validez o invalidez del decreto
de promulgación parcial, y asimismo pronunciarse expresamente sobre la
procedencia formal y sustancial del mismo, indicando si las partes promulgadas
parcialmente tienen o no autonomía normativa y si la aprobación parcial no
altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado. El dictamen se elevará al
plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.

Si se hubiera vencido el plazo, sin que la Comisión Bicameral emita el dictamen,

las cámaras se abocaran de inmediato al tratamiento del decreto.

Las Cámaras, cada una a su turno, deberán pronunciarse expresamente sólo por
el rechazo o aprobación del decreto - no pudiendo introducir enmiendas,
agregados o supresiones al texto del PEN - mediante sendas resoluciones que
requieren la aprobación por el voto de la mayoría absoluta de los miembros
presentes

1er. caso

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 Proyecto
C.I. insiste C.R. insiste P.E.N. está
Sancionado Veto total
con mayoría con mayoría obligado a
por el del P.E.N.
de 2/3 de 2/3 promulgarlo
Congreso

2do. caso

Alguna de las No se puede

Proyecto
Veto total del Cámaras no repetir en las
sancionado por
P.E.N. cuenta con los sesiones de ese
el Congreso
2/3 año

3er. caso

Veto parcial del P.E.N.

Promulgación parcial si
Proyecto sancionado (la parte vetada se
corresponde (trámite
por el Congreso devuelve al Congreso
previsto para los DNyU )
Nacional)

3.3. Publicación de la ley.

Promulgada la ley (expresa o tácitamente) le compete al Poder Ejecutivo,

ordenar su publicación en el Boletín Oficial, que es un acto formal y esencial que
tiene por finalidad difundir y hacer conocer la ley por todos para ponerla en vigor
(vigencia) y otorgarle obligatoriedad. La publicación está indisolublemente ligada
a la promulgación y viene a completar la etapa de eficacia de la ley

La reforma constitucional de 1994 estableció expresamente la obligación del

Poder Ejecutivo de hacer publicar la ley (CN art. 99, inc. 3). De todos modos, el
requisito de la publicidad ya estaba implícito en el texto constitucional antes de
la reforma mencionada, pues surge del principio republicano que exige que los
actos de gobierno deben ser públicos para el conocimiento de los gobernados; y,
además, por un principio de lógica, puesto que si le corresponde al PEN ejecutar
y hacer cumplir la ley, no es posible exigir obediencia a lo que no se conoce.

El Código Civil viene a completar la normativa constitucional, al determinar

cuándo una ley entra en vigencia. La regla establecida en el artículo 5° del actual
Código Civil y Comercial unificado dispone – de manera similar al anterior Código

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Civil derogado1- que en cuanto a su vigencia “Las leyes rigen después del octavo
día de su publicación oficial, o desde el día que ellas determinen”.

Ello significa, simplificando, que una ley entra en vigencia:

1) En primer lugar, según el día que ella misma haya fijado en su texto (es
decir, cuando algún artículo de la ley dispone, por ejemplo, que entrará
en vigencia a los 90 días o a los 120 días posteriores a su publicación);
2) En segundo lugar, si la ley nada dice al respecto, se aplica la regla general
por la cual comienza a regir después del octavo día de su publicación en
el boletín oficial (que empieza a contarse a partir del día inmediato
posterior a la fecha de publicación)

1 El artículo 2° del Código Civil derogado fijaba que “Las leyes no son obligatorias sino después de su
publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorias después de los ocho
días siguientes al de su publicación oficial".

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