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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHOS DEL HOMBRE EN LA ANTIGUA ROMA

Dentro de los romanistas actuales surge la tendencia a buscar en las fuentes clásicas del Derecho Romano ideas primigenias de
ramas jurídicas de ulterior desarrollo y que no aparecen delineadas en los estudios tradicionales de esta antigua ciencia. Este proyecto
persigue, entre otros, el fin de encontrar y divulgar nuevos elementos del hombre romano. En este caso se incluye el Derecho
Administrativo. Novedosas tendencias de los estudios romanísticos se interesan actualmente por la norma administrativa en el
Derecho Romano y la participación del cives en esta actividad. Se busca por esta vía, salvar las soluciones que en tal sentido les sean
aplicables hoy o la existencia de algunos principios generales que se mantengan vigentes en cuanto al funcionamiento de la
Administración. Pero, además, es una manera de rescatar al hombre antiguo y ponerlo desde nuevas perspectivas en el análisis jurídico
de hoy. Mientras más se entienda a la persona del ciudadano romano, ya bien como individuo o sociedad, seremos más humanistas y
podremos enriquecer nuestra concepción de la humanidad y de sus alcances. Se reevaluarán las posibilidades del hombre moderno en
su medio según aquellos modelos rescatables o adaptables de otros tiempos, utilizables en pos de un perfeccionamiento de nuestra
época.
Por su parte, el Derecho Administrativo es una rama relativamente joven, la cual se dice ha surgido dentro de las tendencias
modernas del Estado como ente organizador de la sociedad, amparado en las concepciones del Estado de Derecho y el liberalismo.
Esta aparente juventud del Derecho Administrativo ha provocado que los administrativistas renuncien a un posible amanecer del
mismo dentro de lo que se suelen llamar las vetustas leyes romanas, amparadas en concepciones que no albergaban aún la posible
existencia de un Derecho Administrativo ni de una Administración Pública como sí resulta perfectamente concebible dentro de la
organización administrativa estatal contemporánea.
Algunos anti romanistas se inclinan por desdeñar el Derecho Romano partiendo del criterio de que su aporte al Derecho ha
terminado y que se ha recuperado todo aquello que era necesario del mismo. Los estudiosos de esta ciencia, por nuestra parte,
trabajamos en el estudio de todo aquello que el mismo nos ofrece y no hemos rescatado aún. Nuevas ramas del Derecho como son el
Derecho Administrativo y el Derecho Financiero también deben partir de la base que Roma les legó y formarse una historia en el
entendido que si bien no fueron sistematizadas por ellos como ciencia sí las desarrollaron ampliamente en su norma.
Bien es cierto que luego de la crisis del Imperio Romano y el establecimiento del Feudalismo como sistema económico, político y
social desaparecen las concepciones de República, Democracia y participación popular, estando todo regido por la voluntad de los
señores feudales con un fuerte contenido autoritario y rigiendo estos las facultades administrativas de sus feudos y sobre sus vasallos a
través de los contratos de vasallaje y las formas de gobierno feudal. En este caso no se puede pensar en Administración Pública sino
en el ejercicio de Gobierno de un sujeto que tiene todas las funciones del Estado en una mayor o menor extensión de tierra y que, a
partir de las mismas, desarrollan sus propias políticas en defensa de sus intereses personales. No obstante, ese sujeto tiene que
administrar, lo cual queda demostrado por varios administrativistas posteriores en sus obras, y dictar ordenanzas a tales efectos,
inspirado tal vez en algunas leyes romanas [1].
No es hasta las Revoluciones Burguesas que, en las campañas anticlericales y anti feudales, se impone lentamente la ideología
liberal y aparece la Administración Pública como un componente de los nuevos Estados. Pero, ¿Se puede defender la tesis de la
inexistencia de normas de carácter administrativo antes de este momento? Se entiende que en toda esta época anterior las cuestiones
que hasta ese momento asume como suyas la Administración Pública eran dictadas por otros poderes históricos, por lo que existe al
respecto una larga evolución de antecedentes. Es evidente que su contenido legislativo ya goza de precedentes dentro de otros sistemas
jurídicos anteriores.
El Profesor Julio Fernández Bulté ha planteado al respecto que es erróneo sostener que solo bajo el Estado de Derecho burgués
puede existir el Derecho Administrativo [2]. Esto se basa en la necesidad que han tenido todos los estados desde la Antigüedad de
realizar actividades de índole administrativa a fin de organizarse en sí mismos y de coordinar a su vez el empleo de sus recursos [3].
Ello ha estado condicionado por la forma económica social imperante, pero han constituido un cúmulo de soluciones ya históricas y
que marcan un vasto antecedente de lo que luego realizarían los burgueses. Además, dentro de la historia misma, tradicionalmente, se
analiza cómo los diferentes Imperios que han existido se han caracterizado por una fuerte burocracia, la cual ha obligado a la
existencia de abundantes normas administrativas al ser necesario establecer los derechos y obligaciones de los funcionarios, así como
la relación de estos con los individuos y sus relaciones de jerarquización. Luego, aunque sea cuestionable la existencia de una
Administración Pública antes de las Revoluciones Burguesas, es evidente e importante que sí haya existido este tipo de normas
jurídicas, las que constituirían un antecedente a estas materias con base también en el Derecho Romano. Ello se fundamenta en la
existencia del mismo Imperio Romano, el cual existiría varios siglos, debiendo perfeccionar y complejizar sus normas de organización
interna, pudiendo haber dejado un legado para la posterioridad en este otro aspecto.
Luego, existen manifestaciones anteriores defensoras de esta postura, muchas de las cuales nos son ofrecidas por Fernández Buján
[4], quien resalta los criterios de Rudolph von Ihering en “El Espíritu de las Leyes” en 1854; Schulz, en “Principios de Derecho
Romano” en 1939; Riccobono, en “El problema de la reconstrucción administrativa romana” en 1964; Impallomeni, en 1983; Nocera,
en 1987 y Ángel Latorre en “Valor actual del Derecho Romano”, más recientemente.
Los argumentos más empleados por dichos autores en sus planteamientos son:
I. Existencia de una laguna científica en cuanto a la Administración Pública romana.
II. Necesidad de revisar el Derecho Público Romano, el cual todavía es tergiversado por los autores contemporáneos.
III. Ausencia de estudios acerca del sistema de administración ciudadana y la organización municipal.
IV. Realización por parte de los romanos de las mismas funciones que hoy le son inherentes a la Administración Pública, desde
su perspectiva política.
Todos estos argumentos han sido rebatidos en mayor o menor medida por los detractores de la existencia de un Derecho
Administrativo Romano. Ellos han planteado, entre otras cuestiones:
1. La inexistencia de un Derecho Administrativo en Roma.
2. La ineficacia del estudio del Derecho Público Romano, concentrándose los estudios de Derecho Romano en los estudios del
Derecho Privado Romano.
3. Existencia de una ideología política diferente como fundamento de su organización política, teniendo una base económica y
social diferente a la actual.
El segundo de estos aspectos está siendo objeto de fuertes críticas por parte de los romanistas contemporáneos quienes ya han
demostrado la utilidad de estudiar el Derecho Público, no siendo posible limitar el Derecho Romano a la esfera privada pues esta fue
una división creada solo para el estudio y carece de fundamento su desestimación en un momento en que la crisis de los sistemas
democráticos obliga a una reevaluación de los mecanismos y procedimientos de participación por parte de los romanos, en tanto
fueron fundadores de la primera y verdadera república.
El tercero de los argumentos ha sido utilizado por parte de los anti romanistas al expresar que este es un sistema jurídico solo
aplicable al esclavismo o, en otro caso, a una época siempre anterior pero realmente carente de utilidad con respecto a los sistemas
económicos y sociales contemporáneos. La aplicación y los estudios romanísticos han refutado esta posición por demás anticientífica
y reduccionista.
En tal caso, el primero de los argumentos cae también por la simple necesidad que tiene toda sociedad organizada de normar lo que
hoy se entendería como objeto del Derecho Administrativo: la Administración Pública. El profesor Fernández de Bujan [5] brinda dos
motivos por los cuales no es apreciado el Derecho Administrativo en Roma:
a) Por la inexistencia de un cuerpo unitario de normas exteriormente obligatorio.
b) Por la no separación clara entre normas administrativas y normas reguladoras de las relaciones entre los ciudadanos.
En estos casos, debemos analizar la indivisión por materias de los romanos de su Derecho, asumiéndolas como un todo sistemático
y tomar la idea que no existió Derecho Administrativo como ciencia porque no hubo pronunciamientos expresos de los jurisconsultos
sobre estos temas y una elaboración doctrinal al respecto cuando en todas las partes del Corpus Iuris Civilis existen criterios y
referencias sobre ellos, empezando por el Libro I del Digesto. El estudio y revisión de estas ideas está pendiente por desarrollar aún.
Entre los contenidos regulados por el Derecho Romano y que hoy constituyen objeto de regulación por parte del Derecho
Administrativo se encuentran:
 Distribución de competencias y organización de un sistema burocrático y de funcionarios.
 Mecanismos de actuación administrativa.
 Sistema de control administrativo.
 Existencia de un sistema de recursos materiales, personales y financieros propios.
 Limitaciones con fundamento social: Uso de la Expropiación Forzosa.
Para poder fundamentar esta idea es necesario identificar aquellos elementos materiales, personales y financieros con los que contó
el Estado romano durante sus diferentes etapas y que serían los medios de su Administración. Este análisis debe partir del surgimiento
mismo del Estado Romano, siguiendo luego su evolución posterior. A medida que el estado se fue haciendo más complejo igualmente
varió en cuanto a su composición y a las funciones de sus órganos.
Otro presupuesto a tener en cuenta durante el análisis particular de Roma es que su Derecho es el resultado de la evolución por
formas de estado diferentes, que realizaron su actividad administrativa en concordancia con la etapa y su estructura estatal. Luego,
como la historia política de Roma se divide en tres etapas fundamentales: Monarquía, República e Imperio, cada una expresará esta
actividad teniendo en cuenta su estructura y caracteres, determinantes al respecto.
En la primera etapa, la Monarquía, existe el gobierno personal de los Reyes [6] gentilicios, bien de origen romano o etrusco. Este
reúne todas las funciones de índole judicial, legislativa, ejecutiva, administrativa, civil, religiosa y militar. El Senado tuvo una función
netamente asesora y consultiva en todo lo referente a cuestiones políticas, administrativas y religiosas. Los comicios eran las reuniones
populares mediante las cuales se concibió la participación de los miembros de la civitas en las decisiones políticas, dando o no su
aprobación de las mismas tomadas por el Rex. Podían ser de tres tipos: Curiados, Centuriados y Tribales, bien se reunieran los
ciudadanos agrupados en la Curia, la Centuria o la Tribu, respectivamente.
Siguió al derrocamiento de la Monarquía por los patricios, el advenimiento de la República como forma de estado. En esta todos
participaban en las decisiones políticas considerándose a los ciudadanos como una masa políticamente organizada, populus, dotados
de los poderes para decidir sobre todos los aspectos de la vida en Roma y los territorios que fueron conquistando durante esos siglos.
La estructura política se hace más compleja con la sustitución del Rey por los dos Cónsules, la creación de las magistraturas y la nueva
distribución de facultades a estas y al Senado, foco de poder en estos años. También aumenta la importancia de los Comicios y de la
participación popular. En esta etapa se produce el ascenso del plebeyado y la creación del Tribunado de la Plebe.
La tercera etapa es la época imperial en la cual todas las funciones del estado son asumidas por el Emperador. Este va retirando los
poderes de los diferentes órganos y magistraturas y retoma el control de todas las funciones ahora de un estado de grandes extensiones
de tierra, que requieren una mayor complejidad organizativa y de dirección, así como celeridad y centralismo en la toma de decisiones.
De hecho, la figura del Emperador es una evolución de la antigua magistratura de la Dictadura. Con el fortalecimiento de la figura
imperial, la militarización creciente del estado y la oficialización del cristianismo se produjo un proceso de divinización en torno a
ellos.
Para finalizar este primer análisis realizo una enumeración de las tantas actividades que realizaron los romanos y son coincidentes
con los actuales contenidos del Derecho Administrativo: organización de municipios, provincias y de la ciudad de Roma; organización
de una actividad militar y de policía; establecimiento de políticas económicas y financieras; establecimiento de una asistencia pública,
donde se incluyen beneficios de salud y enseñanza; ordenamiento de actividades públicas tales como el culto y los espectáculos;
existencia de obras públicas; realización de concesiones administrativas al permitir el uso y disfrute de cosas del dominio público;
prestaciones de servicios públicos por asociaciones privadas, a través de la firma de contratos administrativos; establecimiento de vías
y minas públicas así como limitaciones y regulaciones sobre estas actividades en la esfera privada por interés público; regímenes
especiales de utilización de determinadas cosas por la existencia de los bienes públicos y universales dentro de las cuales tenemos los
puentes públicos y el régimen de aguas; utilización de la expropiación forzosa; existencia de procedimientos equiparables a los
administrativos como los interdictos; entre otros.
Además, en los textos clásicos romanos aparece el actual vocabulario técnico administrativo y financiero en palabras como
aerarium, fiscus, fraus fisci, tributum, res publicae, res universitatis, res communis, stipendium, exactio, exemptio, concessi y la
misma palabra administración, derivada del latín administratio. Su más antigua raíz debe buscarse en la unión del prefijo ad, expresión
de vínculo y cercanía, al verbo ministrator que forma parte de la familia de palabras minister, ministerium, ministratix y ministro,
todas asociadas al sirviente, al criado, al que ofrece, al que procura, al ministro, al gobernador, al que ejecuta. Se habla entonces de
aquello unido al que gobierna en calidad de sirviente; a la actividad que los funcionarios y magistrados romanos iban realizando según
iba determinando el soberano de Roma, el populus, para satisfacer las necesidades de los romanos mismos.

LA NORMA ADMINISTRATIVA EN ROMA


ANTE LAS CLASIFICACIONES DEL DERECHO ROMANO

Lo primero que la búsqueda en las fuentes revelará es que los romanos no dividieron en ramas su Derecho. Para ello debe
entenderse el funcionamiento del sistema jurídico romano dotado de una unidad interna coherente, en tanto las divisiones por ramas
no son sino resultado del mismo proceso de recuperación y organización metodológica para su estudio desde el siglo XVIII en
adelante. Los romanos no consideraron que se pudiera dividir el Derecho, en tanto este es un conjunto de leyes y valores que deben
funcionar de manera armónica y coherente. Para ello era necesario mantener todas las normas cerca, siendo solo posible separar, como
bien apunta Celso: “para el estudio”, el Derecho en Público, Privado y en Civil, Natural y de Gentes. No consta entonces en las
fuentes otra clasificación o separación del Derecho, sino aquellas que por cuestiones objetivas se tuvieron en cuenta al momento de
redacción de los textos, separando los contenidos de manera práctica en virtud de los temas tratados en cada libro o tabla. [7]
Sin embargo, esta misma distinción a la cual acabo de hacer referencia no es uniforme en ninguno de estos casos ya que los
contenidos se incorporan ocasionalmente y no cuentan con un orden coherente, según la perspectiva académica actual de división de
los contenidos. De esta forma en el Libro I del Digesto, dedicado a las cuestiones generales del Derecho y a las funciones públicas
aparece la división de las cosas y la situación jurídica del status libertatis y familiae. Esto pudiera ser entendido como una
irregularidad técnica por parte de los compiladores pero el asunto es que ellos realmente no consideraban importante estas distinciones
[8].
De hecho, se aprecia en el Derecho Romano la existencia de figuras jurídicas cuyo contenido se debate entre lo público y lo
privado, siendo imposible establecer con claridad una distinción perfecta de a cuál de estas posibles ramas reconocidas se asocia. En
ese caso se encuentran los contratos de sociedad y de mandato, los cuales cuentan con un contenido tanto Público como Privado. En el
sentido privado la sociedad es aquel contrato en virtud del cual dos o más personas se obligaban a poner en común bienes o industria
con un fin lícito, para obtener ganancias y repartírselas. En sentido público se refiere a todo el conglomerado de individuos que tienen
un fin común que es el de organizar la comunidad romana. La licitud debe ser entendida tal cual la vieron los romanos en tanto ellos
consideraban lícito aquello que por la vía de la costumbre era aceptado por todos con carácter general y que por tanto no podía ser
violado por los particulares.
Luego, al estar todos conformes y tener los mismos intereses, se convierten en socios de aquello que era común a todos por encima
de cualquier cuestión privada: la vida en común. Se cumplen en este caso los principios de la figura contractual pues entre los
requisitos de la misma figuran: el consentimiento, las aportaciones a un fondo común, un fin lícito y la existencia de un interés común.
Estos requisitos son apreciables en cualquiera de ambos casos de sociedad, solo que cambia esencialmente el sentido dado el alcance
de las diferentes figuras. Por ejemplo, el consentimiento no sería sino la voluntad política de los ciudadanos de Roma que deviene
compromiso político y vínculo jurídico engrosando así las filas del populus, el fin lícito y el interés común vienen dados por la
aceptación general de los intereses del populus como propios y de ahí que sus normas reflejen tales necesidades gozando de total
vigencia, eficacia y realización. Finalmente, las aportaciones no serían sino los diferentes ingresos que entregarían los romanos para el
bien común: la res pública e, los impuestos a los cuales ellos estarían sujetos.
Otro tanto sucede con el mandato cuyo origen se aprecia en las fuentes asociado a las figuras del dominus y del libertus en tanto
este último debía realizar determinados servicios por las Leyes del Patronato para su antiguo amo de manera gratuita. Luego, esta
obligación de carácter inicialmente privado se extrapola a la cuestión pública al ser el vínculo que se expresa entre el populus y el
magistrado, ahora en funciones de mandante y mandatario, respectivamente. En ambos casos vamos a encontrar figuras como las
societates vectigales, las cuales fueron corporaciones de carácter privado pero con la finalidad pública de realizar el cobro de los
impuestos, o como el de los funcionarios que van a ir perdiendo la concepción de la magistratura original en cuanto al contenido de
sus funciones, centradas cada vez más a la figura del emperador, pero que van a seguir siendo mandatarios de los ciudadanos de
Roma.
Este tipo de análisis va eliminando la aparente distancia existente entre los Derechos Públicos y Privados romanos sobre los cuales
no existe una idea práctica para el romano mismo, dicotomía tergiversada en la contemporaneidad por los ideólogos burgueses y los
juristas contemporáneos que hacen aún de tal distinción el centro de muchos debates [9]. De esta manera, los recuperadores
nombraron a las ramas del Derecho según los contenidos tratados por los mismos romanos conformando lo que sería el Derecho Civil,
incluso con incorporación del Derecho de Familia. Pero no pudieron percibir la existencia de un Derecho Administrativo romano por
diferentes cuestiones: No se recuperó el Derecho Romano para su aplicación al Estado, lo cual constituye una tendencia moderna en la
nueva dimensión del Derecho Público, sino para solucionar cuestiones de carácter eminentemente privado. Los sujetos recuperadores
son expresión de épocas durante las cuales la población iba desvinculándose más del ejercicio del poder, el cual iba recayendo en las
manos primero de los emperadores y luego en las Monarquía Absolutas. Esta centralización de las actividades políticas y
administrativas determinó que los individuos no pudieran percibir la existencia de estos contenidos sino solo como aspectos de
carácter histórico sin aplicación vigente.
La idea de una Administración Pública no había aparecido antes de las Revoluciones Burguesas y cuando lo hace está ligada al
Estado cuya tripartición de poderes no se corresponde con la concepción unitaria y, por ende, republicana latina de los romanos,
siendo el Derecho Romano de poca aplicación en este sentido, más cuando este se está recuperando para organizar las relaciones
individuales. La participación del ciudadano en materia administrativa formaba parte de sus deberes como tal y no algo independiente,
apreciable por la burguesía. Esta, además, en su concepción representativa de la democracia no dotaba al ciudadano directamente de la
capacidad para determinar sobre los asuntos de carácter administrativo, sino al órgano que lo representaba. No son compatibles
entonces estos sistemas y no se puede encontrar en Roma ese Derecho Administrativo que sí era evidente en otros campos del
Derecho.
Se tuvo, además, una concepción todavía muy estrecha del Derecho Romano que impedía darle a sus normas una aplicación más
amplia. La restricción al interpretar este Derecho le hizo perder por mucho tiempo no solo parte de su contenido y su Derecho Público
sino muchos elementos de carácter axiológico que forman parte del legado de Roma y ocasionalmente son opacados por la recurrencia
de su antigüedad cual si fuera un desmérito, olvidándose así el mores maiores consuetudo y todas las enseñanzas que como
civilización aportaron a la humanidad. No obstante, es ineludible como dentro de la sociedad romana, y más puntualmente dentro de
su res publicae, se dieron las condiciones propias de una Administración Pública, aun cuando no era concebida como tal. A los ojos
del populus romano, el estado era el conjunto de ciudadanos políticamente reunidos y que, aunque se expresaban a través de órganos
determinados por ellos para realizar funciones específicas, era realmente la autoridad colectiva, la potestas, lo que determinaba los
destinos de Roma. Este análisis parte de lo que consta en las mismas fuentes y se asumió de manera simplista que lo público eran los
sacerdotes, los magistrados y todo aquello que concerniera a todos por igual. Es necesario destacar que dentro de aquello que
concernía a todos se encontraba la responsabilidad de administrar aquello que a todos pertenecía, siendo eso por tanto parte de las
obligaciones de ese populus.

Los estudios actuales del Derecho Público Romano nos abren las puertas a un nuevo mundo del conocimiento
dentro de las leyes de Roma, en las cuales se haya percibir la existencia de los primarios signos de Derecho Administrativo.

Desde el surgimiento del Estado en Roma y su posterior expansión por la Península fue siendo necesario establecer las diferentes
esferas de actuación por parte de los diferentes miembros del mismo. En la época de la Monarquía, aun cuando todo giraba en torno a
la figura central de los reyes, estos contaban con algunos funcionarios cuya función estaba determinada incluso no por la ley sino por
la misma costumbre de los romanos. No obstante, la antigüedad de esta época y la inexistencia de un complejo aparato de funcionarios
alrededor del Rey, dada su función central, hacen innecesario el análisis de esta primera etapa. Por otra parte, se pueden confundir las
funciones de estos con los sacerdotes sobre los cuales recaían muchas atribuciones de contenido jurídico y abrirse el debate entre lo
religioso y lo propiamente administrativo. Sí es significativo que los primeros funcionarios del Estado romano hayan sido sacerdotes
dado el honor que esto expresaba dentro de Roma.
Con el paso de la Monarquía a la República apareció una nueva forma de organización política. La actividad administrativa se
mantuvo, por supuesto, y se debió ir haciendo más sofisticada. El principal órgano administrativo era el Senado. Este controlaba todos
los recursos del Estado a través de los Senadoconsultos, llevaba las finanzas, redactaba el balance quinquenal, establecía el carácter y
cantidad de los impuestos así como la fabricación de la moneda.
Luego, según las concepciones sobre las cuales se levantó la sociedad republicana, en la cual todos los ciudadanos tenían
participación y determinaban en la actividad política y administrativa de Roma, los individuos podían incidir a través de los comicios
pero de forma limitada. Esto se debe a que la actividad de administración siempre ha tendido a irse concentrando en los órganos con
capacidad para tomar la determinación en este sentido cual era el caso del Senado pero realmente se carecía de una forma expedita de
influencia sobre tales asuntos. No obstante, los mecanismos de control político y popular a través de los mismos Tribunos de la Plebe
y la utilización de su poder negativo hacían posible vetar las diferentes decisiones tomadas por este órgano o los magistrados. Estos
tuvieron igualmente una delimitación de sus funciones, por lo que incidieron de forma más directa en determinadas esferas de la
administración. Cada uno de ellos conocía su competencia. Estos asuntos se fueron perfilando no solo por la costumbre sino por las
leyes que se fueron promulgando al calor de las guerras civiles y de las contradicciones republicanas. Este proceso se desarrolla en la
medida que va siendo necesario no solo crear las diferentes magistraturas sino los diferentes espacios de competencia de las mismas.
Por otra parte, con la expansión de Roma, se fueron formando los municipios y Provincias romanas. Los municipios tenían una
capacidad más restringida y dependían de la voluntad central. No obstante, poseían un erario propio y estaban representados por
magistrados locales: duoviri iuri dicundo, gozando de reconocimiento como personas jurídicas de carácter público a lo cual se asocia
entonces una personalidad que les permite actuar como sujetos de derecho y así contraer derechos, obligaciones y patrimonio. Todo
ello genera una actividad de administración sobre tales bienes y la posibilidad de manumitir esclavos públicos, heredar a los latinos
iunianos y ser instituidos herederos.
En la última etapa: el Imperio, se evidencia la existencia de un poder centralizado en la figura del Emperador. Este asume todas las
funciones de las magistraturas romanas y se convierte en el principal órgano que resume todas las funciones y dentro de ellas, las
administrativas. Esta asimilación de todas las funciones vinculadas además a la existencia de un poder central se manifiesta, por
ejemplo, en la absorción del Erario por el Fisco que es el patrimonio del Emperador. Sí es importante en esta época distinguir las
funciones administrativas de las militares. El Emperador era el Jefe del Ejército Romano y en consonancia con ello debía tomar toda
una serie de decisiones que concernían a la guerra, su mantenimiento y costo. No obstante, pretender unir ambas cuestiones es como
plantear que Roma era un estado eminentemente militar que no tenía un desarrollo de la esfera civil, cual si fuera Esparta. Esta idea no
es sostenible más cuando en la época Imperial la contratación y el comercio alcanzan en Roma un desarrollo superior por el avance
mismo de las relaciones individuales. Por otra parte, no se excluye la posibilidad de una administración por parte de los estados sobre
la esfera militar, lo cual se manifiesta en la actualidad con el desarrollo de la carrera armamentista y la existencia de Ministerios y
Secretarías de Defensa en todas las administraciones del mundo.
Una solución a esto es aportada por Teodoro Mommsem en su “Compendio de Derecho Público Romano”. El autor sostiene que:
“desde Trajano a causa del deplorable estado en que se encontraba el estado financiero de las ciudades itálicas, encontramos
funcionarios encargados de inspeccionar la administración económica de cada una, nombrados por el Emperador. Si en Roma e Italia
el Emperador no tenía facultades militares, su participación en el gobierno provincial estribaba absolutamente sobre el Imperium o
poder proconsular y sus auxiliares eran regularmente oficiales del Ejército, al revés de lo que sucedía con los auxiliares itálicos.[10]”
Sin embargo, la persistencia de elementos republicanos hace que no se pueda destruir absolutamente el poder del Senado, quien va
cediendo lentamente su influencia política ante la autoridad personal. Surgen a su vez otro gran número de magistraturas en las
Reformas de Augusto[11] y de Claudio[12] que tienden realmente a perfeccionar la estructura imperial pero cuyas funciones y
atribuciones vienen determinadas por el mismo Emperador que las crea. En el estudio de las mismas se aprecia que tenían en sus
funciones un contenido administrativo y que, en tanto tenían capacidad para incidir en la voluntad del Emperador en lo concerniente a
sus esferas, podían incluso determinar en la promulgación de las Constituciones Imperiales en esos sentidos. Todo Imperio se
caracteriza por la presencia de un alto número de funcionarios creados y dirigidos por el Emperador para la culminación de las
disímiles actividades que la simple persona de un hombre no alcanzará a realizar.
El estudio actual de la dicotomía Derecho Público-Derecho Privado permite concebir a la sociedad romana tan capaz desde un
punto de vista como desde el otro, habiendo desarrollado ambas esferas del Derecho. Ello, unido a la complejidad que fue alcanzando
la organización estatal romana hacia el Imperio, y la necesidad de realizar por parte de esos órganos actividades cada vez más
dinámicas, impulsaron la promulgación de leyes administrativas, cuyo contenido es tan variado, compulsivo y casuístico como el
actual Derecho Administrativo. Al igual que ahora su sistematización en un cuerpo único resulto complicado por la dinámica propia
de las materias objeto de regulación. En Roma fueron incluidas en las fuentes por su propio carácter de ley o por formar parte de algún
comentario; actualmente se trata de codificar y ha sido, de todas las ramas, la que más dificultades ha presentado en tales sentidos. Tal
vez el estudio del Derecho Romano permita avanzar en tal proyecto.
Existen motivos y perspectivas para revisar el Derecho Romano y encontrar en sus fuentes los orígenes de muchas de las normas
administrativas actuales. Aunque el desarrollo doctrinal no fue demasiado, existió en Roma una fuerte presencia de esta legislación y
debe utilizarse para perfeccionar la actual ciencia del Derecho Administrativo moderno.

SURGIMIENTO Y EVOLUCIÓN DEL PATRIMONIO ESTATAL EN ROMA

Ya en la primera etapa se ha planteado de la realización de importantes funciones administrativas por el estado, lo cual se
manifiesta a través de algunas de las diferentes funciones que los órganos de este momento desempeñaron. El Rey, ante todo,
designaba a su sucesor y, si no, este era designado por el Senado y ratificado por el pueblo. En cualquier caso siempre operaba la
designación como método de determinación de este cargo [13]. Otro tanto sucedía con los miembros del Senado, del Colegio de los
Pontífices y de los Augures, en este caso designados por del Rey.
Entre las facultades exclusivas reconocidas al Rey [14] se encuentra la libre disposición de tierras libres, haciendo frecuentes
asignaciones de las mismas a favor de la Población [15]. La leyenda establece que durante los primeros reinados (Rómulo o Numa
Pompilio) se repartió el suelo de Roma por los reyes a sus pobladores. Se cuenta que para ello fue dividida la tierra en propiedad
comunal y privada [16].
La propiedad comunal pertenecía a todos, aunque se encontraban por tanto bajo el control y la administración del estado. El
romano podía obtener los frutos mediante el pastoreo de ganado y cultivo de determinadas áreas. Esta medida mantenía en
productividad el suelo no entregado a los particulares y ayudaba a las familias a complementar la producción obtenida de la propiedad
privada. Este suelo se entendía común a todos los individuos pero no por ello debe asociarse este criterio estricto sensu a la
clasificación que dieron a las cosas en comunes. En este caso se evidencia más que el sentido de común, el carácter de público, en
tanto pertenece a todo el pueblo de Roma en su conjunto [17]. Esta primera determinación, tal vez traslucida por la incertidumbre en
torno a los tiempos antiguos, deja percibir claramente la función del Rey como administrador de la tierra romana y constituye un acto
esencialmente de la administración conceder el uso y disfrute de aquello que se entendía de todos. La comunidad patricia tenía sobre
esta área el Derecho de Posesión: el ius possessionis [18].
Esto guarda una fuerte relación con las distribuciones de tierra realizadas por el estado a particulares y que generaron la propiedad
privada. Los reyes entregaron a cada pater familiae 2 yugadas de tierra equivalentes a 5000 metros cuadrados de tierra, 0,5 hectáreas,
en propiedad. Esta cantidad resultaba insuficiente para mantener, con tan poco desarrollo de la economía y del comercio, a una familia
de tres hijos, pequeña para la época.
A partir de esta misma paridad de tierras administradas por particulares y de otras administradas por el Estado, es que aparece la
clasificación de las cosas según formaran o no parte del patrimonio individual y, como consecuencia se dedicaran a llenar las
necesidades fundamentales del hombre o se destinaran a la colectividad [19]: res in patrimonio, res in comercio y res
extrapatrimonium, res extracomercium. Sohm plantea al respecto que “en el Derecho Romano antiguo era como si no existiese
patrimonio social. El patrimonio público perteneciente al Estado, a la ciudad y a sus dioses, figuraba entre las cosas sustraídas al
comercio” [20]. No obstante, no se plantea que el suelo común pertenezca al rey, aunque se reconoce al Estado los derechos sobre el
bien más preciado que era la tierra, base de toda riqueza en una sociedad gentilicia como aquella. Por tanto, es necesario establecer
una distinción entre lo que comenzaría a ser la “Hacienda Pública” romana y el patrimonio propiamente dicho del Rey. En estos
primeros tiempos se puede ver cómo el Rey, al repartir tierras, adjudica para el Estado una parte de las mismas. Estas no pasan a la
propiedad individual, sino que se ponen en función de la sociedad para que no permanezcan incultas. En esta época inicial ni siquiera
existe un desarrollo de la esclavitud que le permita contar a los reyes con grandes cantidades de esclavos que produzcan esas tierras en
nombre de toda la colectividad, predominando la forma de esclavitud por deudas. Cada uno de ellos presenta su propio patrimonio
familiar y sus propias tierras que tienen que hacer producir, cuyos frutos no pasan al ámbito público. No obstante, el hecho de ser un
gran propietario constituye un buen aval social para el respaldo popular ante la designación [21] como Rex.
Luego, partiendo de la propiedad de estas tierras, el Estado iría asumiendo la de todas aquellas otras cosas que fuera necesitando
para realizar sus actividades y va conformando con sus primeras riquezas, el Dominio Público de la monarquía romana. Esta idea se
materializa en la asimilación paulatina de nuevos territorios y valles vecinos a la ciudad, que serían declarados propiedad de Roma, y
sus tierras serían objeto de distribución de la manera habitual. Con el aumento ulterior de las construcciones del estado y de sus
propiedades, aparecen nuevas cosas fuera del patrimonio y se empieza a establecer la distinción entre aquellas de derecho divino y
otras de derecho humano, y dentro de estas la distinción en sagradas, religiosas y santas; y públicas, comunes y universales,
respectivamente. Es interesante ver cómo en Roma operó esta distinción incluso en materia de derecho divino pues el mismo culto
quedó separado en la clasificación como cosa sagrada cuando se trataba de aquellos templos o altares de carácter popular o eran
religiosos los altares y sepulcros privados.
El estado, en su proceso de consolidación, levantaría las sedes de sus instituciones y llevaría a cabo sus propias obras constructivas.
Estas, en una época primaria de desarrollo, estaban asociadas al propio domicilio del rey o funcionario, aunque algunos como Numa
establecerían su residencia en lugares determinados, expresión del papel público de sus funciones [22]. La creación de los Colegios
Sacerdotales creados por el mismo Numa, la edificación de un palacio para el Senado: la Curia de Hostilio, el establecimiento del
Puerto de Ostia por Anco Marcio y la construcción de los canales y la institución de juegos por Tarquino Prisco confirman la temprana
labor de la administración romana aún en época monárquica. Todas estas cosas se entendían como públicas al no pertenecer a nadie en
particular sino a todos, siendo responsabilidad de los reyes su conservación y mantenimiento.
Vinculado a estas últimas necesidades, y teniendo en cuenta lo expresado en cuanto el Estado no contaba con fuentes de ingreso
propias, estando separadas las cosas públicas de las propiedades personales de los reyes, desde los inicios de Roma se establecieron
diferentes tipos impositivos que gravaban a la sociedad romana y con los cuales el romano primitivo, quien era un sujeto austero que
disfrutaba del honor y la dignidad que representaba formar parte de su ciudad y colaborar con ella, entregaba con orgullo. Existieron
así tributos sobre la ciudadanía, la utilización de la tierra comunal, la realización del culto público y para la guerra de Roma con otros
pueblos vecinos, fundamentalmente. El pago de estos podía ser en especie o en dinero, pero realmente aún el sistema monetario en
Roma no se había establecido primando las prestaciones personales, carácter este, además, de la obligación en Roma.

Algunas funciones del Senado también denotan la labor administrativa de este órgano.
Ellas son la protección de los lugares sagrados y establecimientos públicos y la dirección de la Hacienda Pública.

Con el advenimiento de la República Romana, las antiguas funciones administrativas que recaían sobre el Rex se trasladan al
populus en la figura de los dos Cónsules. Ellos tendrán a partir de este momento las facultades de dominio de los bienes públicos. Los
romanos se concebían como propietarios de los bienes que pertenecían a la comunidad. Como todo dominus romanus, los ciudadanos
de Roma podían usar y disfrutar estas propiedades, pero los intereses de los particulares se podían encontrar en contradicción por los
intereses de toda la población en tanto estos se fueron limitando desde los tiempos de la Monarquía, como bien lo demuestran las
leyes sobre el ager publicus romano, ya referidas. Además, los bienes públicos podían ser objeto de uso y disfrute pero nunca de abuso.
Los propietarios eran todos y el límite al derecho personal de utilizar, disfrutar y abusar de ese bien eran las facultades de dominio que
la sociedad se había otorgado sobre el mismo. Esta pudiera ser una primera limitación a la propiedad basada en el interés público y
que se funda en uno de los principios fundamentales del Derecho Romano: alterum non laedere, que al establecer la necesidad de no
hacer daño a otro, manifiesta que el límite al derecho de un individuo es precisamente el derecho ajeno de un tercero y el tercero más
importante en todo caso será la misma población de patricios romanos en sociedad organizada políticamente y refrendando mediante
sus propias normas la protección de bienes específicos.
De esta forma, el Erario quedó protegido por las leyes republicanas y fue administrado por los funcionarios que la sociedad romana
habían determinado al efecto. Así, se establecieron limitaciones por interés público sobre la propiedad romana durante todos los años
de vigencia del Derecho Romano. Entre ellas se recogen algunas obligaciones y prohibiciones [23]:

1. Se llegó a establecer un impuesto territorial sobre las propiedades itálicas que tradicionalmente habían gozado de inmunidad.
2. Se implementaron los mecanismos de expropiación forzosa para casos especiales y determinadas construcciones de
importancia social como fue el caso de los acueductos.
3. Se plantearon prohibiciones de carácter social con un fundamento incluso religioso pero con importancia ambiental e
higiénica para la comunidad como la de sepultar cadáveres dentro de la ciudad [24].
4. Vinculado a la anterior, están las prohibiciones sobre las posibilidades de aprovechamiento máximo del espacio urbano o rural,
de forma que siempre debió quedar un espacio legal sin utilizar o bien dejando un terreno entre los edificios colindantes para la
ventilación o impedir la propagación de epidemias, o bien haciendo permanecer parte del terreno sin cosechar para permitir el paso de
los transeúntes sin que esto afectara las cosechas y otros frutos de los propietarios.
5. Se estableció la obligación de conceder el derecho de paso para las tumbas cuando una tumba estaba rodeada por otras ajenas.
6. Se otorgó el uso público de las riberas de los ríos navegables por parte de por los marinos [25].
7. Se estableció la obligación de permitir el tránsito por las tierras aledañas a un camino público que no estuviera en buen estado
mientras este no hubiera sido reparado.
8. Se estableció el derecho a explotar las minas aunque las mismas estuviesen en suelo ajeno.
Cada una de estas limitaciones responde a criterios de necesidad pública y constituirían actualmente competencia del Derecho
Administrativo.
En la medida que aumentaban las limitaciones estatales sobre la propiedad privada en Roma, el Erario en estos siglos tuvo un
vertiginoso desarrollo y ampliación, en concordancia con el nuevo sistema político pero también con las dimensiones que
progresivamente fue alcanzando la República. Esta, que había surgido como ciudad, luego de ocupar todo el Lacio, se expandió
militarmente y dominó toda la Península y más tarde los territorios cercanos como las Galias, el Norte de África e Hispania. Todos los
territorios conquistados fueron incorporados al dominio de Roma, la cual se atribuyó sobre estas facultades dominicas pero no las
entregó a un particular sino que las consideró del populus en su conjunto. En consecuencia, estas enormes extensiones de territorio
pasaron a ser parte del ager publicus y se consideró a Roma su propietaria y al Senado el responsable de estos (fundí stipendiarii), los
cuales estarían a su vez ocupados por el Ejército Romano.
A partir de este momento es que se comienzan a confundir las cuestiones meramente administrativas con aquellas propiamente
militares en torno a la situación de las provincias. Entiendo así que variaba en determinado territorio la preponderancia de una u otra
autoridad. A finales de la República se dividieron los territorios en Provincias y Municipios y se clasificaron las provincias en
Senatoriales o Militares, las que luego serían atendidas directamente por el Senado o el Emperador, respectivamente. Las provincias
senatoriales se caracterizarían por estar dominadas por completo por el Ejército de forma que el Senado realizaba sobre ellas un
control pacífico y permanente. Las otras, mantendrían un status de beligerancia que las obligaría a una presencia más determinante por
parte del Ejército y de sus efectivos. Ya aquí es apreciable la tendencia a transmitir el control de determinados bienes públicos a los
caudillos romanos que dirigen las regiones, poder que luego sería transmitido al Emperador.
Como parte de los bienes que integraban el Erario y expresión a su vez del sistema esclavista imperante y del cual Roma fue el más
vivo reflejo, se aprecian dentro del Erario la aparición, con el desarrollo de las guerras y del esclavismo, de los llamados servi publici.
Estos eran los esclavos públicos, individuos que trabajaban para la colectividad romana, a diferencia de los esclavos privados, quienes
pertenecían exclusivamente a un individuo particular. La naturaleza jurídica de los mismos era equiparable a cualquier bien público.
La sociedad los empleaba en aquellas actividades indignas al ciudadano romano pero que les otorgaba cierto privilegio con respecto a
las otras clases de esclavos al estar asociados precisamente a la función pública y prestar por esta vía un servicio al populus. Esas
labores fueron las de carceleros, verdugos, labriegos de tierras comunales y mano de obra en la construcción de los edificios públicos.
Fernández de Buján distingue dentro del Erario romano las res publicae in publico uso y res publicae in pecunia populi[26]. Las
primeras estaban absolutamente fuera del comercio y no podían ser objeto de intercambio o comercialización, a diferencia de las
segundas las cuales podían producir beneficios económicos al Estado.

YA DESDE ANTES DE LA REPÚBLICA SE ESTABLECIERON LAS SIGUIENTES FORMAS GENERALES DE


INGRESO DE LOS BIENES AL ERARIO

PAGO DE IMPUESTOS
Roma, como todo Estado, era improductivo. Por ello, surgieron tempranamente los impuestos como forma de contribución de los
ciudadanos. No obstante, las crecientes necesidades de la República por el desarrollo de nuevas y más complicadas funciones estatales
de entre las cuales sobresalían las cuestiones militares, obligaron al aumento constante de los impuestos. Ya desde Trajano los
impuestos personales habían llegado al máximo de su admisibilidad por lo que fue necesario recurrir exclusivamente a guerras de
conquistas para los ingresos al Fisco. Ante dicha situación, Adriano condonó las deudas atrasadas en todo el Imperio durante los
últimos quince años y luego otro tanto debió hacer Antonino Pío. A pesar de ello, algunos años adelante, Caracalla otorgó la
ciudadanía a todos los habitantes del Imperio para reunificar el sistema fiscal y establecer un nuevo sistema de pago de impuestos. Un
Emperador anterior, Vespasiano, resalta en la utilización de los impuestos como mecanismo de revitalizar el Tesoro del Estado [27].
Durante la historia de Roma se aprecia una tendencia creciente al aumento del cobro de impuestos, los cuales se fueron
perfeccionando en tanto los romanos fueron estableciendo nuevos tipos impositivos y hechos imponibles. El aumento excesivo de los
impuestos en tiempos del Imperio se considera una de las causas de su caída y manifestación de la crisis del sistema esclavista.
Fernández de Buján resume las categorías fiscales romanas en tres fundamentales: tributum, stipendium y vectigal [28]. Aunque el
mismo autor refiere su uso indistinto en las fuentes, la tendencia general atribuye el tributo al pago en dinero o en especie, el
estipendio a un valor de pago fijo y el vectigal a un valor variable referido generalmente a una porción.
Entre las características más predominantes del sistema fiscal romano se pueden señalar:
A. Funcionaba basado en el Censo.
B. Los impuestos se establecían con un carácter personal.
C. La determinación de los hechos imponibles fue obligación del Rex, luego del Senado y finalmente del Emperador.
D. Hubo un desarrollo permanente y constantes reformas del sistema tributario por la aplicación creciente de nuevos hechos
imponibles.
E. Se aplicó un método de recaudación indirecto por vía de los publicanos y sociedades privadas como las societates vectigales
hasta la sustitución de este por la vía directa al nombrar funcionarios imperiales dedicados a esta actividad.
F. Inmunidad del suelo itálico y consiguiente predominio del impuesto provincial.
Entre los principales impuestos existentes en Roma podemos señalar:
a) Sobre el uso de las tierras comunales y del ager publicus.
b) Sobre la propiedad provincial.
Munus: Obligación de prestar servicios personales en caso de agresión e Impuesto de Sangre: Obligación de proporcionar tropas
auxiliares.
Vicésima hereditatum: Los ciudadanos romanos debían pagar el 5 % del valor de los bienes heredados.
Diezmo: Pago de algunos productores agrícolas, fundamentalmente de Sicilia, del 10 % de su producción.
Scriptura: Pago que debía realizarse por el paso de ganado por los fundos públicos, con la debida inscripción del número de
cabezas de ganado a pasar.
 Sobre la utilización de las minas, con pago del 10 % al fisco y del 10 % al propietario si era en suelo ajeno.
 Sobre las manumisiones realizadas.
 Sobre el uso de puertos, caminos y puentes, así como los impuestos aduaneros.
Centesima rerum venelia: 1% del precio de las mercancías vendidas.
Relacionado con cuestiones religiosas: Vespasiano impuso a todos los hebreos del Imperio una tasa personal a favor de Júpiter.
Como sanciones accesorias dentro del sistema penal romano: 1 % de los bienes de las mujeres por incumplimiento de lex Iulia
de maritandis ordinibus.

BOTINES DE GUERRA.
Desde las primeras conquistas de los romanos estos adquirieron para la comunidad los bienes de los pueblos vencidos en las
campañas militares. En tal sentido, se consideró este uno de los supuestos de ocupación como forma de transmitir la propiedad en el
Derecho Romano. Los romanos negaban todo derecho de los vencidos en tanto no fuera reconocido por Roma, ignorando los derechos
reales que les asistían a los contrarios. Bajo este fundamento se apropiaban de todos los bienes encontrados. Aun así, Dihigo realiza un
análisis al plantear que “las cosas del enemigo aprehendidas por un romano cualquiera particularmente, se hacían propiedad de este,
pero si eran tomadas por el Ejército regular, se convertían en propiedad del Estado, que generalmente daba una parte a los soldados,
como retribución, reservándose para sí la otra, especialmente la tierra; y en ocasiones ese botín se vendía en subasta pública.”[29]

CONFISCACIONES Y DECOMISOS.
El Estado romano implementó también de forma temprana un mecanismo por el cual podía sustraer a determinados particulares de
sus bienes en el caso que no cumplieran con las leyes establecidas por el pueblo. Esta actividad constituyó fuente permanente de
ingresos para el patrimonio estatal romano el cual llegó a incorporar así importantes fortunas de notables y senadores, sobre todo ante
la variable actitud de los emperadores romanos y sus constantes necesidades presupuestarias. Al principio las confiscaciones eran muy
poco frecuentes en Roma, cuyas leyes y costumbres protegían con particular interés la Propiedad Quiritaria y no toleraban la
intromisión en las facultades de dominio del poder colectivo, siendo incluso muy escasas las limitaciones a la propiedad por el interés
público durante esta época. No obstante, se empiezan a implementar. Además, dentro de las mismas Actio Legis se encuentra la
manus iniectio in rem, por la cual se podían violar los derechos domínicos como parte de la ejecución de una sentencia.
Durante la República se utilizaron las confiscaciones con mayor frecuencia pero siguieron vinculadas a la existencia de un delito
anterior, sobre todo de carácter público. Con tal carácter fueron confiscadas, por ejemplo, las propiedades de los hermanos Gracos y
sus seguidores, así como las de otros durante las guerras civiles. En el Principado una de las primeras medidas de Augusto, dirigido a
conservar la austeridad del romano, establece la confiscación de los bienes de los adúlteros [30] , entre otras de carácter penal; así
como algunas reformas tributarias que le permiten contar con una buena situación financiera como para construir y restaurar diferentes
edificaciones [31]. Esta bonanza económica se manifiesta en su propio testamento donde establece varias donaciones extraordinarias a
ciudadanos pobres y a colonos [32].
No obstante, los gobiernos siguientes descubrieron en las confiscaciones un sistema de revitalización financiero, acudiendo a esta
vía cada vez que el pródigo manejo de las finanzas hacía enflaquecer las arcas del Fisco. En tal caso aparecen Calígula, Vespasiano,
Domiciano, Septimio Severo, Alejandro Severo [33] y Maximino [34]. Otros, como Nerón, las emplearon en la lucha contra sus
enemigos y, de manera indirecta, en el beneficio económico del Estado.
El Bajo Imperio trajo, como parte del descontrol consustancial a la crisis del sistema esclavista, la inestabilidad política y un
aumento en las necesidades económicas para sostener al Ejército romano, dividido incluso por los diferentes caudillos. Ambos
factores provocaron que se decretaran constantes confiscaciones en contra de los seguidores de unos y otros, todo posible ante la
inseguridad del romano de la época. Los ciudadanos más ricos fueron objeto de varias confiscaciones cuyo destino fue costear los
Ejércitos enfrentados en ese momento.

POR HERENCIAS Y DONACIONES.


El populus se había convertido por la costumbre en el heredero de los romanos que murieran sin dejar descendencia, colocándose
por tradición como último de los llamados a heredar en los casos de sucesiones abintestato. Por el sistema sucesorio arcaico romano,
contemplado en la Ley de las XII Tablas, debían concurrir los herederos suyos u otros agnados en el primero y segundo llamado y los
gentiles, miembros de la misma gens, ante ausencia de los anteriores, para convertirse en los herederos del causante. De esta manera,
el patrimonio pasaba directamente a toda la comunidad del individuo que era su comunidad gentilicia, como si fuera una corporación
[35]. Ya para la época Justinianea en que esta distinción primitiva desaparece, el Estado se coloca directamente luego del último
llamado, concurriendo en caso que no haya existido heredero alguno o que estos no hubieran aceptado. Por este mecanismo, los bienes
de estos sujetos entraban al Erario de forma directa, luego de haber deducido del monto original las cantidades adeudadas a los
acreedores [36]. En caso que el causante hubiera pertenecido a alguna corporación, esta heredaba con preferencia al Estado.
Un ejemplo de esto son los tesoros que la res publica heredó del rey africano Átalo y que Tiberio Graco pretendió utilizar para dar
subsidios a los nuevos propietarios de tierra, en contra de los intereses del mismo Senado [37]. Algunos ciudadanos, en ocasiones
obligados por los propios Emperadores mediante coacciones o amenazas políticas, llegaron a donar sus patrimonios al Fisco o
convertirlo por testamento en su heredero.

EXPROPIACIONES FORZOSAS.
Como parte de las limitaciones existentes a la propiedad privada basadas en un interés público, se empleó en la Roma antigua la
expropiación forzosa como vía de pasar al patrimonio estatal las propiedades de los particulares que representaran alguna utilidad para
la colectividad. A cambio de estos bienes era entregada una indemnización y reparación general, salida del Tesoro e integrada
fundamentalmente por su valor en dinero. Se equipara esto a una venta a la cual era forzado el ciudadano romano. Las cosas adquirían
esta condición de públicas mediante la publicatio: acto administrativo en virtud del cual un magistrado determinado, generalmente los
Censores, y cumpliendo precisas formalidades ceremoniales, pasaba una cosa al uso colectivo. El poder para realizar este acto se
conoció como ius publicando, poder que igual al resto fue asumido por el Emperador y sus funcionarios con posterioridad.[38] De
hecho, las principales expropiaciones se produjeron en la época imperial y estuvieron dirigidas principalmente a construcciones
dirigidas por el Estado tales como acueductos, acceso a las minas, edificios y caminos [39].
El ciudadano romano, a su vez, no se hallaba desprotegido en este proceso que si bien lesionaba sus facultades de dominio sobre el
bien expropiado no lo limitaba de reclamar por el monto de la indemnización establecida o de cuestionar la verdadera utilidad y
necesidad de expropiar el bien. Otro tanto podía hacer la Administración pública romana en caso contrario. Las limitaciones a causa
del interés público ya se han visto. Estas surgen desde la Ley de las XII Tablas y se manifiestan fuertemente en materia urbana. Por
ejemplo, en dicha ley se prohíben reivindicar los materiales aprovechados en un edificio ajeno, ni los palos de las viñas hasta que sean
separados [40]. Los Senadoconsulto Hossidianum y Volusianum, por su lado, prohibían demoler un edifico para vender sus materiales
[41].

ACUÑACIÓN DE MONEDA.
El Erario en Roma desarrolló, a semejanza de otras civilizaciones de la Antigüedad, un sistema monetario propio como expresión
del amplio intercambio comercial que iba apareciendo hacia el interior de su territorio. Pasó así de estar formado únicamente por
bienes específicos, reflejo de una economía fundada esencialmente en el intercambio y el pago en especie, a una donde el comercio se
realiza a partir del valor. Las arcas del Tesoro romano incorporarán entonces las monedas, expresión de un nuevo valor, cual si fueran
nuevos bienes. La moneda fue acuñada por primera vez en el 338 a.n.e. [42] y mantuvo luego un progreso ascendente durante el cual
se dieron muchos de los mecanismos actuales de control monetario, motivados por problemas de inflación o de déficit fiscal
equiparables a los actuales.
Las monedas que aparecerían en las Arcas de Roma tendrían una gran trascendencia. El populus las emplearía para convertir los
impuestos en especie, como el diezmo, a un valor y así insertarlos en el mercado; y para empezar a realizar los pagos de las
prestaciones sociales que corresponderían al Estado. Luego, las recaudaciones se generalizarían en monedas y se tomarían, ya en
época Imperial, medidas para lograr la unificación monetaria de todos los pueblos conquistados[43] así como diferentes variantes de
aleaciones para mantener la circulación de la moneda y su valor aún ante la ausencia de metal suficiente, por el incremento paulatino
de la demanda de la misma.
La existencia de alteraciones de las monedas, junto a las subidas de los impuestos y la existencia de una crisis económica por parte
de los habitantes del Imperio generó dificultades monetarias que ya se hicieron muy fuertes para el siglo III aumentando de manera
exagerada el porcentaje de metales no preciosos o de poco valor. En tiempos de Aureliano en la moneda de Oro solo quedaba el 1,33
% de este metal, mezclado con Plata al 15,94 % y Cobre al 82,73 % [44]. Todo esto generó una amplia legislación imperial destinada
a preservar y controlar las reservas en Oro, Plata y Cobre del Tesoro romano y de la impresión de la moneda. Cabe señalar que esta
fue una actividad dispuesta siempre por el Senado y que más tarde se asumió por completo por el Emperador, quien disponía de las
monedas a emitir y su cantidad. También fue necesario tomar medidas para preservar la calidad de las monedas emitidas ya que, en la
medida que se introdujeron aleaciones a las monedas, los trabajadores de las casas acuñadoras adulteraban las proporciones de forma
que conservaban para sí porciones importantes de los metales preciosos. De hecho, las leyes administrativas y penales dictadas para
controlarlos, provocaron la Revuelta de los Monetarios [45].
Para regularizar la cuestión monetaria, Diocleciano estableció en el 301 las siguientes normas fijas: 1/60 de libra de Oro para la
moneda y 1/90 de libra de Plata para el denario. Además, para luchar contra los altos precios de los objetos de primera necesidad y de
la fuerza de trabajo dictó el edictum de pretiis rerum venalium, primera tentativa estatal de regular la circulación de los precios
máximos [46]. Se fijaron allí las tarifas para el trabajo de los obreros, agrícolas, albañiles, carpinteros, herreros, panaderos, zapateros,
arrieros de mulas, pastores, aguateros, maestros de lectura y escritura, aritmética, lengua griega y geometría, entre otros. Se
establecieron además, precios máximos del lino y otros tejidos tejido, del calzado, las carnes y los vinos, con severas sanciones para
los transgresores. La desmonetización característica del Feudalismo como formación económica diferente, hará retornar incluso el
sistema tributario al pago en especies, quedando toda la legislación referida a esta materia subutilizada dentro de los antiguos escritos
romanos. Las soluciones que el Derecho Romano aportó dejaron de ser útiles en esta materia al no resolver aspectos de la vida
cotidiana de esta etapa.