Ante la inminente entrada en vigor, el 18 de junio de 2016, del sistema de

justicia penal de corte acusatorio en todo el país, es necesario hacer una

pausa para analizar una de las instituciones clave para la adecuada operación
del nuevo modelo: la policía. La relevancia de la policía consiste en el hecho
de que será el primer eslabón en la procuración de justicia, en particular la
primera institución involucrada con la investigación de los delitos. Sin
embargo, sus funciones no se restringen a ello sino que también tendrá a su
cargo importantes labores relacionadas con la seguridad pública, tales como la
investigación y acciones para la prevención del delito y mantener el orden y
paz pública.
Durante los siete años de implementación de la reforma penal de 2008 se ha
hablado hasta el cansancio de profesionalización y fortalecimiento de la
policía en los tres órdenes de gobierno. No obstante, el hecho de ser el “lugar
común” no hace menos apremiante atender este ámbito. El correcto
funcionamiento del procedimiento penal está condicionado a contar con
las capacidades policiales necesarias para realizar una investigación
científica de los delitos. Sin embargo, en vista de las deficiencias
institucionales actuales, parece un hecho que no será posible lograr –para
mediados del próximo año- el grado de profesionalización y desarrollo de
competencias para asumir, de forma idónea, las nuevas responsabilidades que
el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) encarga a las policías.
Lo anterior resulta preocupante sobre todo a la luz de los últimos datos de
la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad
Pública. El nivel de confianza que la ciudadanía tiene en las instituciones
policiales es muy bajo: el 10.4% no confía nada en la Policía Federal, 14.4%
en el caso de la policía estatal y 19.3% en el de la policía municipal. En este
contexto, el panorama no es alentador. Si entendemos legitimidad como la
cualidad que tiene una autoridad para que otros se sientan obligados a
respetarlas de forma voluntaria[1], actualmente las instituciones policiales
carecen de la misma. La legitimidad de esta institución está supeditada a que
la ciudadanía percibe a la policía como un agente neutral en la aplicación de la
ley y no como como una autoridad abusiva y opaca. La falta de confianza en
las instituciones policiales repercute de forma directa en la posibilidad de
garantizar un auténtico Estado de Derecho. Por ejemplo, implica la ausencia
de colaboración por parte de los ciudadanos en la forma de denuncias; en el
país la cifra negra es de 93.8% y, de acuerdo con la ENVIPE, los principales
motivos detrás de la reticencia para denunciar es precisamente la
desconfianza.
En este contexto, es importante que las instituciones de Seguridad Pública
no confundan medios con fines. La anhelada profesionalización no es un fin
en sí mismo sino un medio para alcanzar el verdadero pendiente de la
institución: la legitimidad. El desarrollo de capacidades y un alto grado de
sofisticación en los operadores del sistema de justicia no sirve de nada si
sirven a motivos ajenos al interés público y no tiene como propósito la
construcción de confianza ciudadana. Al respecto, ya existen diversos estudios
que evidencian las variables que más inciden en la construcción de confianza
en la ciudadanía y que más influyen en la decisión de los ciudadanos para
apegarse a las normas[2]. La variable más determinante para incrementar la
confianza en la actuación policial consiste en que la ciudadanía perciba que la
policía se conduzca por medio de un trato digno y justo en el desempeño de
sus funciones.
Sin embargo, la posibilidad de generar este tipo de percepción no es un tarea
que dependa únicamente del policía como individuo, sino que es necesario
empezar por dentro de la propia institución: desde garantizar insumos básicos
para el desempeño adecuado de sus funciones como botas, uniformes,
equipamiento y seguros de vida suficientes, hasta dotar a las instituciones de
procedimientos claros y justos respecto de promociones, estímulos y
reconocimientos así como correcciones disciplinarias y sanciones. Además,
está pendiente desarrollar verdaderos servicios profesionales de carrera que
garanticen posibilidades de desarrollo y ascenso profesional;
lamentablemente, hasta ahora el servicio profesional sólo existe de manera
formal en la legislación. En este sentido, antes de siquiera pensar en la
generación de legitimidad hacia el exterior es necesario que las instituciones
policiales construyan legitimidad ante los ojos de sus propios operadores.
De acuerdo con los hallazgos de los estudios en materia de justicia
procedimental, cuando los policías perciban que la institución y sus superiores
les garantizan un trato justo esto impactará de forma directa en el desempeño
de sus funciones diarias en el exterior[3]. La creación de procedimientos justos
que aseguren un trato con igualdad, respeto e imparcialidad para los policías
por parte de sus superiores aumentará las posibilidades de generar vínculos
hacia la institución y, por ende, contribuirá a mejorar el desempeño de sus
labores diarias, posibilitando la construcción de confianza entre los
ciudadanos y la policía sobre la base de valores compartidos. Hoy las
condiciones precarias de la mayoría de los policías obstaculizan la
generación de una auténtica lealtad hacia las instituciones y sus
propósitos, y aumentan la propensión a ceder ante actos de corrupción e
intimidación.
Ahora que se encuentra en la mesa la discusión sobre el Mando Único se corre
el riesgo de asumir, de forma equivocada, que se trata de una bala de plata que
corregirá per se las deficiencias institucionales. Como lo demuestra la
experiencia internacional, la reorganización de los mandos no bastará para
cambiar la interacción diaria de las policías con los ciudadanos, y si la
ciudadanía no confía en las instituciones todos los trabajos que se realicen
serán estériles. El problema de la policía en México no es un asunto exclusivo
del policía “de a pie” sino institucional. En este sentido no sólo son necesarios
procedimientos homogéneos para el reclutamiento, selección y
profesionalización –los cuales únicamente evalúan al individuo- sino,
principalmente, el establecimiento de mejores condiciones de trabajo, una
verdadera carrera policial y el respeto a reglas objetivas y justas que permitan
crear un vínculo entre los policías y su institución. El camino hacia la
construcción de la confianza, que hoy se encuentra ausente por parte de los
ciudadanos, está trazado y comienza desde el interior de las propias
instituciones policiales.
Cultura de la legalidad significa, sí, imperio de la ley; pero también significa obediencia
de la ley, y la obediencia requiere, necesariamente, conocimiento de la ley. 5 La
definición más clara de la cultura en general, tiene que ver con el conocimiento que se
tiene del mundo, de las cosas; tiene que ver con la forma en que percibo y soy percibido

El papel de las instituciones en esta tarea es fundamental. Por ello es indispensable su

fortalecimiento a través del buen desempeño de sus funciones, lo que traerá como
consecuencia una mejoría en la percepción que de ellas tiene el ciudadano. Pues, desde
mi perspectiva, no existe crisis en las instituciones, sino más bien en la percepción que
los ciudadanos tienen de 6. Es deber de las propias instituciones, labrar una nueva
imagen que permita construir esa tan anhelada cultura de la legalidad.

“…la adecuada difusión de nuestras disposiciones jurídicas contribuye a fortalecer el

orden social de un estado. Ciertamente, orden social es un concepto lleno de aristas:
pues puede significar la coexistencia pacífica de los distintos grupos que integran una
comunidad, pero, también, la preservación del statu quo de la misma.”

Tiene que ver con el rompimiento de esquemas de comportamiento como la corrupción

y el clientelismo, los liderazgos caciquiles, el “charrismo” sindical y el nepotismo. La
cultura de la legalidad tiene que ver con la difusión de la idea de que nadie puede
hacerse justicia por propia mano, ni puede erigirse en juez de nadie. Tiene que ver con
la erradicación de esa tendencia de los medios y de la sociedad a convertirse en
Tribunales y juzgar, condenar o absolver. Cultura de la legalidad es abolir para siempre
la Tribunalización de la sociedad y acostumbrarnos a resolver los litigios por las vías
establecidas para ello. Cultura de la legalidad es también y sobre todo fortalecer a cada
uno de los poderes en la forma particular en que cada uno necesita ser fortalecido. El
Ejecutivo, unipersonal, requiere de fortaleza en cada una de sus dependencias, en cada
frente de la administración pública federal; pero también en la persona del Presidente
mismo. El Poder Legislativo requiere de fortalecerse a través de la fortaleza de cada una
de las fracciones parlamentarias de los Partidos Políticos en él representados. Y,
finalmente, el Poder Judicial se fortalece en la independencia y autonomía de cada uno
de sus miembros. Este fortalecimiento únicamente puede provenir del respeto que, para
sí mismo, tenga cada uno de los poderes y del respeto que tenga para con los demás.
Ello solamente se logra mediante el establecimiento de una verdadera cultura de la
legalidad que tenga a la Constitución por principio y a la ley como guardia. La cultura
de la legalidad exige que cada órgano, cada familia, cada persona, asuma el papel que le
corresponde desempeñar responsablemente, sin ambages ni temores. Solamente así se
logrará el fortalecimiento de nuestra democracia y el bienestar del pueblo, a quien nos
debemos.