Está en la página 1de 49

Modernización y golpes militares Teoría, comparación y el caso argentino

Author(s): Guillermo A. O'Donnell


Source: Desarrollo Económico, Vol. 12, No. 47 (Oct. - Dec., 1972), pp. 519-566
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3466079
Accessed: 21-02-2016 12:08 UTC

REFERENCES
Linked references are available on JSTOR for this article:
http://www.jstor.org/stable/3466079?seq=1&cid=pdf-reference#references_tab_contents

You may need to log in to JSTOR to access the linked references.

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/
info/about/policies/terms.jsp

JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content
in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship.
For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

Instituto de Desarrollo Económico Y Social is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Desarrollo
Económico.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
Y GOLPESMILITARES
MODERNIZACION
TEORIA, COMPARACION Y EL CASO ARGENTINO

GUIT.TI.RMOA. O'DONNELL

A David Apter,maestroy amigo


Estudio aqui un aspectodel comportamientopolitico de los militares
argentinos:la formulacionde demandasrespaldadapor la amenazadel uso
de fuerza y, en especial,la ejecuci6nde golpes de estado contralas auto-
ridadesnacionales.Para ello me ocupo de un breve periodo (1955-1966)
de la historia argentina.No es este, por lo tanto, un estudio del "papelde
los militares en los paises en desarrollo" ni sobre las "relaciones civico.
militaresen paisessubdesarrollados".
Tratarede mostrarmas abajo que las
expresiones son
entrecomilladas entelequiasque solo permitengeneraliza-
ciones triviales o vacias. Porque el estudio del comportamiento politico de
los militares 1 requiere, como minimo, la especificacion de dos niveles es-
tructurales y su estudio a lo largo de una dimensi6n temporal: el estado
de la sociedad nacional global a la que pertenecen los militares (incluyendo
en ella los llamados "factores externos") y el estado de la misma organi-
zacion militar. Cada uno de estos niveles influencia al otro, ambos cambian
a lo largo del tiempo y ambos tienen un importante pero cambiante impacto
sobre el comportamiento politico de los militares. Y, a su vez, ambos pue-
den ser profundamente afectados por las consecuencias de ese
comporta-
miento. Ninguno de estos aspectos puede ser suficientemente especificado
cuando el referente es tan generico como "militares-paises subdesarrolla-
dos" ni, menos aun, puede ser incorporado a un marco de analisis
capaz
de explorar sus complejas interacciones a lo largo del tiempo, si se lo man-
tiene a tal nivel de generalidad.
En una primera seccion me refiero muy brevemente a
algunas caracte-
risticas del contexto social argentino en el periodo 1955-1966. Le segunda sec-

o Publicado como Documento de Trabajo NQ 6,


CIAP, ITDT. Una versi6n
previa fue criticada detalladamente por David Apter, Dante Caputo, Marcelo Ca-
varozzi, Torcuato Di Tella, Oscar Oszlak, Jorge RouLety Jorge F. Sabato. Mucho
es lo que la presente versf6n debe a estos benevolentes pero severos
oo Centro de colegas.
Investigaciones en Administraci6n Publica, Instituto Torcuato
Di Tella, Buenos Aires.
1 Cuando en este trabajo me refiera a "los militares" deberi entenderse "ofi-
ciales de las Fuerzas Armadas". Cuando quiera referirme a alguna de las armas
en particular, las identificare como "Ej6rcito","Marina"o "Aeronautica".

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
520 GUILLERMO A. O'DONNELL

cion se centra sobre los cambios operados en la organizacion militar durante


ese periodo. La tercera utiliza el material de las dos anteriores para, previa-
mente, derivar proposiciones apuntadas a la explicacion del comportamiento
analizado y, luego, para explorar las consecuencias de ese comportamiento
sobre los dos niveles estructurales -social global y organizacional- que
en una primera etapa del analisis son utilizados como variables indepen-
dientes de aquel comportamiento. Asimismo, esos resultados sirven para
analizar criticamente ciertas concepciones teoricas sobre el comportamiento
politico de los militares en paises que caracterizo como de "alta moderni-
zaci6n". En una cuarta y ultima secci6n formulo mas explicitamente algu-
nos aspectos que el analisis anterior sugiere deben ser especialmente re-
calcados.

I. PRIMER NIVEL ESTRUCTURAL: EL CONTEXTO SOCIAL GLOBAL ARGENTINO


1955-1966

El periodo 1955-1966 marc6 el agravamiento de una crisis que abarco


-abarca- numerosas dimensiones de la sociedad argentina. La compleji-
dad de las manifestaciones de esta crisis hace imposible intentar una sin-
tesis satisfactoria dentro del espacio aqui disponible. Me limitare a enun-
ciar muy brevemente aquellos aspectog que parecen haber ejercido una in-
fluencia mas determinante y directa sobre el segmento de comportamiento
politico que constituye el tema de este trabajo. Por lo tanto, el criterio uti-
lizado es arbitrario y no pretende sustituir un estudio circunstanciado del
estado del contexto social argentino en el periodo 1955-1966. 2
La Argentina se halla muy lejos de la imagen estereotipica del "pais
subdesarrollado".8 El caso argentino es un caso de alta modernizacion. 4

2 Paraun desarrolloy fundamentaci6ndel tema de esta secci6n remitoa mi


libro Autoritarismoy modemzac6n, Paid6s, 1972.
8 Utilizare entrecomilladoslos t6rminos"desarrollo","subdesarrollo" sus
y
derivados.Con esto quieroanticiparmi disidenciacon las concepcionesque subya-
cen a esos t6rminos,las que discutir6mis abajo en los aspectosque se relacionan
m/s directaiente con el tema de este trabajo.
4 En el uso del conoeptode "modernizaci6n" y su especie "alta moderiza-
ci6n" sigo a D. Apter (ver Estudfo de la modernmzacidn, Amorrortu,1970; La
politicade la modernmzacin, Paid6s,1972, y Choiceand the Politicsof Allocation,
Yale UniversityPress,1971). Seg6n este autoruna situaci6nde alta modemizaci6n
se caracterizapor una extendidapenetraci6nde instituciones,roles e informaci6n
generadosen las sociedadesmrs industrializadas, no acompafiadaen la sociedad
que recibe esos "transplantes" por la ripida generaci6nde nueva informaci6ny
su continuadaaplicaci6na los procesostecnol6gico-productivos. En mi trabajoya
oitado argumentoque, a pesar del caricter fiindamentalmente derivativode esos
"transplantes",las diferenciasobservablesen esos aspectosson indicativasde dife-
rentes niveles de modernizaci6n entre naciones. A su vez, esos diferentes niveles
corresponden a fundamentales diferencias en la estructura productiva, en los pa-
trones de estratificaci6n social y en las pautas de comportamiento politico de las
naciones comparadas. Esas diferencias son puestas de relieve mediante el analisis
de datos correspondientes a los "centros" de cada uno de los pafses comparados.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 521

Es una sociedad dependiente, marcada por una estructura productiva y


una configuraci6n espacial desequilibradas, sujeta a numerosas rigideces
sociales, con alta concentracion de poder econ6mico y politico, donde es
baja la relaci6n entre la generaci6n de innovaciones directamente aplica-
bles a procesos productivos y donde existe un alto grado de penetracion
de instituciones, roles y practicas sociales originados en las sociedades eco-
nomicamente mas avanzadas. Esta penetracion por una parte determina
importantes caracteristicas de las areas mas modernizadas (especialmente
los grandes centros urbanos) y, por la otra, expresa patrones de dependen-
cia vinculados a otras caracteristicas estructurales de la alta modernizaci6n:
un importante grado de industrializaci6n, grandes concentraciones urbanas,
un alto grado de diferenciacion social y de actividad politica, y una rela-
tivamente solida y aut6noma base organizacional (sobre todo sindical) de
su sector popular. 5
Entre otras consecuencias, la industria argentina opera con altos cos-
tos, con multiples ineficiencias, mediante una combinaci6n de alta concen-
traci6n oligopolica y numerosos pequenos productores, y con crecientes
necesidades de importaci6n de materias primas, insumos intermedios, bie-
nes de capital e informacion tecnologica. Estas caracteristicas, unidas a la
estancada producci6n agraria, llevaron al pais a un cr6nico estrangula-
miento de su balanza de pagos y, junto con otros factores que no es posible
analizar aquf, contribuyeron al escaso crecimiento econ6mico y a la alta
inflaci6n que caracterizaron a la Argentina de 1955-1966. Luego del derro-

En t6rminosde este tipo de datos los paises sudamericanos


puedenser clasificados
de esta forma: Argentinay Brasil (agregandoMExicosi se incluyendatos corres-
pondientes a todos los paises latinoamericanos) como las naciones que tienen
"centros" mis altamente modernizados; Chile, Colombia, Peru, Venezuela y Uru-
guay en un grupo intermedio; y Bolivia, Ecuador y Paraguay como las naciones
con un mis bajo grado de odernizaci6n de sus centros nacionales. Estos resul-
tados, imputables a las caracteristicas estructurales de los centros de cada una de
estas naciones, difieren de los producidos por los estudios de datos agregados
corrientes en sociologia y ciencia politica. Estos estudios utilizan datos promediados
nacionalmente, que borran inevitablemente las diferencias de heterogeneidad in-
tranacional. La consecuencia es que -por ejemplo- un pais como Brasil, que tiene
uno de los centros mas altamente modernizados del continente, aparece clasificado
muy "por debajo" de la Argentina. De esta forma se diluye el tipo de dato de
estructura social que parece mis util para el estudio de numerosos aspectos de
comportamiento politico al nivel nacional. Esta nota, que es un compacto resumen
del primer capitulo de mi libro citado en la nota 2, acota aspectos indispensables
para la discusi6n te6rica que utilizar6 en la iltima secci6n del presente trabajo.
Cabe s61o agregar que el que dos paises sean clasificados en diferentes niveles
de modernizaci6n no implica en forma alguna que uno sea mis o menos "desarro-
llado" que otro. La modernizaci6n es en todos los casos una caracteristica, obser-
vable en diversos niveles estructurales, de paises dependientes y sujetos a nume-
rosas rigideces sociales.
5 Para los prop6sitos de esbe
trabajo designar6 como sector popular (urbano)
al conjunto integrado por la clase obrera y por segmentos de la clase media (estos
iltimos constituidos, a su vez y principalmente, por empleados sindicalizados).

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
522 GUntJ,F.RMO A. O'DONNELL

camiento de Peron la opinion prevaleciente fue que el control de la infla-


cion y el aumento de las exportaciones eran requisitos para el crecimiento
economico del pais. A su vez, para el logro de estos objetivos parecia indis-
pensable contener la demanda de bienes y servicios, asi como transferir
ingresos a los productores agrarios de bienes exportables. En' la medida en
que se consideraba que el exceso de demanda se originaba en las expecta-
tivas de consumo del sector popular, esas politicas socioecon6micas tendie-
ron a empeorar la situaci6n del mismo sector que retenia firme lealtad al
peronismo. Como consecuencia, el clivaje socioecon6mico "sector popular-
resto de la sociedad" tendio a coincidir con el clivaje politico "peronistas-
antiperonistas". Esto no hizo sino acentuarse con el vengativo sentido de
numerosas decisiones publicas del periodo 1955-1958 y con los no pocos
intentos hechos para destruir o debilitar los sindicatos. Y habria de conso-
lidarse con el cierre de los canales de acceso electoral al peronismo, ya sea
por medio de proscripcion lisa y llana o de anulaci6n de elecciones gana-
das por candidatos peronistas.
Es necesario mencionar algunos aspectos de la situaci6n economica
durante el periodo 1955-1966. El ingreso per capita crecio a un promedio
anual de 1,3 por ciento. 6 Dentro de este bajo promedio tuvieron lugar,
de aino a ano, grandes fluctuaciones; tal como muestra la primera colum-
na del cuadro 1, los anos 1956, 1959, 1962, 1963 y 1966 registraron per-
didas netas en el ingreso per capita, algunas de ellas de magnitud. La
inflacion anual durante el periodo fue de 32,67 por ciento, pero el promedio
de inflaci6n en los anos de crecimiento negativo fue de 39,68 por ciento
(ver columna II del cuadro 1). Los jornales deflacionados solo en 1958 y
1965 superaron el nivel de 1947, pero solo para caer nuevamente en el ano
subsiguiente. Luego de alcanzar un maximo de 46,9 por ciento en 1952, la
participacion de los salarios y jornales en el producto nacional bruto habia
descendido en 1965 al 39,8 por ciento (columna III del cuadro 1), a pesar
de que ya en 1961 la productividad por trabajador superaba en un 23 por
ciento a la de 1953.7 La baja productividad del sector agrario y la defi-
ciente estructura del sector industrial determinaron que los afios de reacti-
vacion economica generaran una masiva demanda de bienes importados,
que agravaba afn mas el estrangulamiento originado en la balanza de pa-
gos. 8 Esto llevo a drasticas devaluaciones, generalmente acompanadas por
medidas recesivas apuntadas a reducir la demanda interna, eliminar pro-
ductores "marginales" y transferir ingreso a los productores agrarios. 9 Al

6 Calculadode Banco Central,Boletin Estadistico,varios nimeros.


7 CEPAL,El desarrolloecon6micoy la distribuci6ndel ingresoen la Argen-
tina, 1968. Este es un trabajofundamentalpara el estudio de la dinimica socio-
politica del periodo.
'C. DiAz ALEJANDRo(Essays on the EconomicHistory of the Argentine
Republic,Yale UniversityPress, 1970, pag. 356) estima que la elasticidad-ingreso
de la demandapor bienes importadosera de 2,6 (es decir, cada unidadde creci-
miento de ingreso nacional generaba un aumento de demanda de 2,6 unidades de
bienes importados).
9 Para analisis eeon6mico de estas politicas puede verse A. FERREn ET.
AL.,
Los planes de estabilizaci6nen la Argentina,Paid6s, 1968.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 523

CUADRO1
Series de tiempo socioecon6micas seleccionadaasArgentina 1955-1966

I II III IV
Camblos en la
Cambios anuales posici6n neta de
en el producto Salarlos y jorna- la Argentina en
bruto interno, a Inflaci6n anual les (% del pro- moneda extranje-
pesos constantes (% sobre ol afo ducto bruto in- ra (en millones
(en % del iao anterior) terno del ano) de d6lares esta-
anterior) dounldenses co-
rrientes)

1955 5,0 12,3 43,0 -175


1956 -0,2 13,4 42,6 - 19
1957 3,6 24,7 41,4 - 60
1958 5,3 31,6 43,3 -217
1959 -7,7 113,7 37,8 113
1960 6,1 27,3 38,4 161
1961 5,1 13,5 39,9 - 57
1962 -3,7 28,1 39,1 -234
1963 -5,5 24,1 39,1 202
1964 6,2 22,1 38,2 - 11
1965 6,7 28,6 39,1 139
1966 -2,4 32,3 39,8 53

Fuente: Columna I: Banco Central de la Republica Argentina, Crigen del producto y com-
posici6n del gasto nacional, Suplemento del Boletin Estadistico N9 6, 1966 y C.
Diaz Alejandro, Essays on The Economic History of the Argentine Republic, Yale
University Press, 1971.
Columna II: C. Diaz Alejandro, op. cit. (costo de vida del Gran Buenos Aires).
Columna III: CEPAL,El desarrollo econ6mico y'la distribucl6n del ingreso en la
Argentina, 1968.
Columna IV: C. Diaz Alejandro, op. cit.

encarecer las importaciones y los alimentos exportables destinados al con-


sumo interno, las devaluaciones alimentaban la inflacion, al mismo tiempo
que los programas recesivos disminuian marcadamente la produccion y la
demanda. Esos fueron los ainos de crecimiento negative que, como puede
verse en el cuadro 1, fueron tambien los de mas alta inflaci6n y mayores
redistrihuciones negativas de ingresos. Un supuesto efecto de las devalua-
ciones consistia en lograr un alivia en la balanza de pagos, por medio de
la restricci6n de la demanda interna y de la mejora de los precios relativos
de los productos agrarios exportables. Otro supuesto efecto a mas largo
plazo consistia en lograr, por via de esos incentivos, una mejor producti-
vidad agraria y con ella una solucion definitiva al estrangulamientoexterno.
Pero estas politicas significaban severas perdidas para el sector urbano-
industrial, las que contribuyeron a generar los altos niveles de conflictos
que caracterizaron al perioda 1955-1966. Como consecuencia de la efectiva
oposicion del sector urbano en conjunto, las politicas recesivas no tardaban
en ser relajadas y sus (presuntos) beneficios nunca ocurrieron. La dina-
mica de la situaci6n puede ser resumida como sigue: las devaluaciones be-

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
524. GUILLERMO A. O'DONNELL

neficiaban a los productores agrarios y en buena medida tambien al sector


financiero, pero como la inflaci6n continuaba, no ocurrian nuevas devalua-
ciones y aumentaba la presi6n del sector urbano, este comenzaba a recu-
perar sus perdidas; 10 en algun momento los efectos recesivos quedaban
anulados, la inflaci6n ocurrida compensaba los efectos de la. devaluaci6n,.
la actividad econ6mica interna aumentaba nuevamente, esta generaba nue-
vas presiones sobre la balanza de pagos, se llegaba a una nueva crisis en
esta area, y una nueva devaluaci6n tenia lugar... Uno de los resultados
de estos ciclos es la extrema inestabilidad del ingreso de diversos sectores,
mostrada por los datos del cuadro 2.
Es dificil exagerar las consecuencias politicas de estos procesos, espe-
cialmente en un contexto en el que preexistia la hostilidad de importantes
sectores de la poblaci6n contra el regimen y sus gobernantes, el cierre a la
primera pluralidad del electorado de toda posibilidad real de acceso a las
posiciones gubernamentales,y el importante apoyo organizacional del sector
social ultimamente destinado a soportar las consecuencias de las politicas
economicas ya mencionadas. Adviertase que la combinaci6n de una infla-
cion constantemente alta con drasticas devaluaciones y escaso crecimiento
economico, significaba que mantener el ingreso en terminos monetarios era
equivalente a una perdida real del orden del tercio del ingreso. Mas auin,
dado que el promedio de inflacion en los ainos de crecimiento negativo fue
aun mas alto, esa perdida real tendia a ser mayor en los aiios en que la
competici6n entre sectores sociales mas se aproximaba a condiciones de
suma cero. Cualquier ganancia debia ser constantemente reactualizada al
ritmo de la inflaci6n. Cada "competidor" debia correr una "carrera", no
s6Lo contra la inflacion sino tambien contra otros "competidores", ya que
las condiciones suma cero implicaban que cualquier ganancia tenia que ser
"pagada" por otros competidores, quienes quedaban asi rezagados en sus
propias "carreras" contra la inflaci6n. Las fluctuaciones de ingreso entre
el sector agrario y el urbano, asi como las mas desagregadas reflejadas en
el cuadro 2, son expresiones de los complejos procesos y conflictos rela-
cionados con esta situacion.
La inflaci6n y las condiciones de suma cero tambien determinaban que
para cada sector tuviese fundamental importancia el tiempo insumido en
lograr "alcanzar" la inflacion: mientras mas tiempo pasaba mayores eran
las perdidas reales y era mas improbable lograr nuevos ingresos moneta-
rios que al menos compensaran lo ya perdido con la inflacion. De esta for-
ma no podia dejar de producirse una fuerte politizacion y concentracion
de las demandas socioeconomicas. Politizacion, porque era evidente que en
la decision e implementaci6n de politicas publicas se hallaba el instrumento
mas eficaz para producir las rapidas reasignaciones de recursos requeridas
por los competidores. Politizacion tambien porque en el aparato coactivo
del estado podian hallarse los resortes necesarios para imponer esas reasig-
naciones a los sectores que debian "pagar" por ellas con el descenso de sus
niveles de ingreso. Las demandas no podian dejar tambien de concentrarse
10 Sin considerar todavia c6mo se distribuia esta
"parte" entre empresarios
y trabajadores.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MIITARES 525

CUADRO2
Cambios intersectoriales de ingresos en ba Argentina, 1958 1965
(En pesos constantes, expresados como
porcentaje del ingreso de cada sector)
I II III
Variacionus absolutas Aio de mrtmr vla- Aio de irnrimct va-
promedlo para cada riacl6n positiva para riacl6n aequtiva para
sector durante e1 poe cada sector (% respec- cada sector (% respec-
riodo (%) to del aio anterior) to del aio anterior)

Rural
Agrario 12,1 34,8 -20,8
Urbano
Industrial 4,8 10,1 - 8,5
Construcci6n 7,8 37,5 -11,1
Transportes y
comunicaciones 4,4 12,7 - 6,7
Gobiemo 8,1 14,3 -17,0
Electricidad,
gas y agua 10,1 37,5 -20,0

Fuente: Extraido de CEPAL, op. cit., p6g. 217

fuertemente, desde que mal podian dirigirse a instituciones (como el Parla-


mento, los partidos politicos y los gobiernos provinciales y municipales) que
jugaban un papel muy secundario en la asignaci6n de recursos socioecon6-
micos. Por lo tanto, tendio a concentrarse cada vez mas sobre la Presiden-
cia una composicion cada vez mas intensa y urgente de demandas politicas.
Por la misma razon, fue siendo cada vez mas improbable que otras institu-
ciones pudieran tener peso real en la expresion y solucion de conflictos.
Esta situacion maximizo la importancia de los canales de acceso poli-
tico que permitian ejercer poder 11 sobre la Presidencia de la Naci6n. Por
lo tanto, y desde que era en interes de los contendientes civiles influir sobre
facciones militares que a su vez podian ejercer poder sobre la Presidencia,
las Fuerzas Armadas fueron el canal mas eficaz para la formulacion de
demandas sectoriales. Por supuesto, esto fraccionalizo profundamente a las
Fuerzas Armadas.
Esas pautas de formulaci6n de demandas implicaban para los
gobier-
nos la explicita amenaza de ser derrocados. La credibilidad de esta ame-
naza estaba sustentada por los numerosos "planteos"12
y por los golpes de
11 Definido aqui en el sentido de H. H. LASSWELL A. KAPLAN
y (Power and
Society, Yale UniversityPress, 1950), como la capacidadde someter a severas
privaciones o sanciones.
12 Por "planteos"entiendodemandas
formuladaspor oficiales de las Fuerzas
Armadas,que son acompafiadascon la amenazade uso de fuerza en caso de no
ser satisfechaspor el gobiero nacional.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
526 GUILLERMO A. O'DONNELL

estado (fracasados y exitosos) del periodo 1955-1966. Por supuesto, esto


dio una clara ventaja, para "correr" contra la inflaci6n y contra otros com-
petidores, a los sectores que podian inducir amenazas de golpes de estado
por parte de las Fuerzas Armadas. Esta posibilidad estaba dada por el acceso
directo a los militares, con el que en general contaban (aunque con dife-
rentes facciones) los empresarios urbanos y rurales. Pero los trabajadores
urbanos mejor organizados contaban con una estrategia que, aunque mis
indirecta y costosa, podia producir resultados similares. La promocion de
altos niveles de protesta social, asi como la paralizaci6n de la producci6n
por medio de huelgas y ocupaci6n de establecimientos, colocaban a los go-
biernos en la posici6n de parecer incapaces de mantener "la ley y el orden"
y, por eso mismo, ante el inminente riesgo de ser derrocados. Sobre esta
base los trabajadores mejor organizados podian aspirar (aunque a un costo
no pocas veces alto en terminos de represion) a obtener mejoras de salaries
o jornales por parte de gobiernos cronicamente jaqueados por facciones
militares y por sus aliados civiles, quienes veian en la persistencia de altos
niveles de protesta social la mejor justificacion de su derrocamiento.
Las amenazas de golpe de estado eran muy reales y cualquier gobierno
que valorara su supervivencia no podia permitirse ignorarlas. Por lo tanto,
los gobiernos tendieron a adoptar las politicas puiblicas que eran demanda-
das por el sector que apareciere como mas amenazante en un momento
dado. 13 Pero las condiciones de suma cero determinaban que esas mismas
decisiones originaban nuevas amenazas por parte de otros sectores que tam-
bien contaban con medios directos o indirectos para ejercer poder sobre
el gobierno. Los frecuentes y aparentemente erraticos cambios de politicas
puiblicasque resultaron de todo esto son reflejados en los datos del cuadro 2.
La situaci6n resultante coincide con el concepto de "pretorianismo de
masas" propuesto por S. Huntington. 14 Acentuando una tendencia histori-

13 Esta observaci6nno es estrictamenbe


cierta para el periodo 1963-1966.
Durante este lapso el gobiernonacionalhizo un claro esfuerzopor disminuirel
gradode sujeci6nde las decisionesp6blicasal juego de amenazassectoriales.Pero,
aparte que seria dificil -e innecesariopara los prop6sitosde este trabajo- esta-
blecer hasta qu6 punto esto fue logrado,pareceriaque esto ayud6 a un derroca-
miento en el que coincidierontodos los participantes-perdedores y ganadores-
de lo que mis adelante Ilamo el "juego pretoriano".
14 De acuerdocon este
autor, el "pretorianismo"
emerge cuando los niveles
de participaci6ny movilizaci6npoliticas exceden marcadamentelos de institu-
cionalizaci6npollitica.El "pretorianismo de masas"tiende a ocurrircuando esta
brecha opera en sociedadesaltamentemodernizadasy politicamentemovilizadas,
donde grandes movimientossociopoliticosy complejasorganizacionesjuegan un
papel crucial.En variospasajeseste autor ilustralos principalesaspectosy con-
secuenciasdel pretorianismode masas: "En todas las sociedadeshay grupos so-
ciales especializadosque act/an politicamente.Lo que hace aparecera estos grupos
como mAs?politizadossen una sociedadpretorianaes la ausenciade instituciones
politicasefectivamentecapacesde mediar,refinary moderarla acci6n politica de
los grupos. En un sistema social pretoriano las fuerzas sociales se enfrentmaunas
a otras desnudamente: no hay instituciones politicas ni un cuerpo de dirigentes
politicos profesionales que sean reconocidos como intermediarios legitimos para
la moderaci6n de los conflictos grupales. Igualmente importanbe,no existe acuerdo

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MIITARES 527

camente advertible, las pautas de comportamiento politico y de formulacion


de demandas se alejaron cada vez mas de las institucionalmente prescriptas
y tendieron a convertirse en desnudas estrategias de poder, tanto en la com-
peticion intersectorial como en la relacion de los sectores respecto del go-
bierno. Ademas, y desde que todos los que podian usaban la estrategia de
formulacion de amenazas contra el gobierno nacional, ser mas amenazante
que el resto era el medio mas efectivo de que disponia cada sector para
lograr satisfaccion de sus demandas. De esto resulto una marcada tenden-
cia a escalar el nivel de las amenazas y a convertir la Presidencia en el foco
de una verdadera aglomeraci6n de demandas que las condiciones contextua-
les hacian particularmente urgentes y escasamente compatibles.
Paralelamente diversos sectores y regiones, desprovistos del poderio
organizacional requerido para amenazar efectivamente a los gobiernos, fue-
ron los perdedores netos, quedando cada vez mas marginados en la asigna-
cion de recursos. Otro perdedor neto fue el mismo gobierno, cuyos recur-
sos disminuyeron marcadamentedurante el periodo. 15 En estas condiciones
el personal gubernamental tenia muy pocas posibilidades de adquirir real
capacidad de toma e implementacion de decisiones, mias alla de lo que los
sectores mas amenazantes reclamaren en un momento dado. Esta incapa-
cidad gubernamental y la constante declinaci6n de sus recursos, a su vez,
empeoraron la situaci6n social global y consolidaron las condiciones de su-
ma cero. En la "carrera" ya mencionada todos los sectores perseguian el
objetivo, intensamente preferido y objetivamente importante, de por lo me.
nos mantener sus ingresos al ritmo de la inflacion. Para este proposito
usaban las estrategias mas efectivas que se hallaban a su disposicion. Nin-
gun sector podia por si mismo modificar una situaci6n que determinaba
que las estrategias mas efectivas fueran al mismo tiempo las mas perjudi-
ciales para el estado del contexto social en el que operaban y del que en
buena medida dependia la satisfaccion de sus demandas. Era improbable
que por si mismos los sectores pudieran hallar alguna forma de canalizar
su competicion en formas menos perjudiciales. Esta transformaci6n deberia
haber resultado de la acci6n gubernamental, pero su creciente debilidad y
perdida de recursos (ellas mismas expresion de la misma situacion), asi
como una dudosa legitimidad emergente de la proscripci6n de la primera
pluralidad del electorado, impidieron todo intento serio en tal sentido. Los
actores pollticos eran racionales, en el sentido de que perseguian con los me-

entre los grupos sobre los metodos legitimos y autoritativospara resolver los
conflictos... En una sociedad pretoriana,sin embargo,no s61o son diferentes
los actores sino tambien los metodos para decidir sobre la ocupaci6nde posi-
ciones gubernamentales y sobre la adopci6n de politicas puiblicas. Cada grupo
emplea los medios que reflejan su peculiar naturaleza y capacidades. Los mi-
litares ejecutan golpes de estado, los ricos soboran, los estudiantes promueven
desordenes y los trabajadores van a la huelga". S. HUNTINGTao,El orden politico
en las sociedades en cambio, Paid6s, 1972; traducido de la versi6n original, pag. 80.
15 Entiendo por "recursos"el conjunto de medios humanos y econ6micos que
se hallan a disposici6n del gobiero para la decisi6n e implementacion de poli-
ticas publicas. Para datos sobre esta cuesti6n y las anteriormente mencionadas
puede verse mi Autoritarismo y modernizaci6n, ob. cit.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
528 GUILLERMO A. O'DONNELL

dios mas efectivos a su disposicion la satisfaccion de objetivos intensamente


preferidos y objetivamente importantes. Pero cuando estas acciones se in-
sertan en un contexto de alta modernizaci6n que ha resultado en pretoria-
nismo de masas, la agregacion de racionalidades individuales puede facil-
mente resultar en un aprofunda irracionalidad y crisis del sistema global. 16
La continua crisis generada por este dilema anulaba buena parte de
las ganancias sectoriales. Esto contribuyo para que otra posibilidad se fuera
delineando. Luego de jugar un "juego de perdedores" se hace evidente que
casi todos pierden y solo pocos ganan -pero solo para ver parte de sus
ganancias anuladas poco despues-. Cuando la situaci6n es asi percibida,
no se tarda mucho en cuestionar sus parametros: son las mismas reglas
del "juego" las que deben cambiar y, con ellas, las instituciones politicas
que no han podido conducirlo mas adecuadamente. En otro nivel, la gene-
ralizada percepci6n del agotamiento del "juego politico" dado correspondi6
a una similar consideraci6n del agotamiento de los criterios socioeconomicos
que habian informado el contenido ostensible de las demandas formuladas
y de las politicas adoptadas. Desde muy diferentes angulos ideologicos se
comenz6 a oir con insistencia propuestas que, cualquiera fuere su contenido
especifico, implicaban una drastica transformacion en la distribucion exis-
tente del poder politico y de los recursos socioeconomicos y, con ello, la
implantacion de un nuevo regimen politico presumiblementecapaz de Ilevar
a cabo e institucionalizar esos cambios,
Hacia fines del periodo 1955-1966 la mayor parte de los participantes
habia alcanzado lo que puede denominarse un "consenso de terminacion":
el regimen politico existente habia agotado sus posibilidades y debia ser
sustituido. Por supuesto, ese "consenso" estaba estrictamente limitado a
este aspecto. Los participantes seguian en desacuerdo acerca de cuales de-
bian ser las nuevas reglas que se debia implantar, asi como la nueva distri-
buci6n de poder y recursos que ellas debian reflejar. Pero a pesar de esto
el consenso de terminacion elimin6 los pocos puntos de apoyo que quedaban
al regimen existente. Este habia fracasado en resolver la constelacion de
problemas de la alta modernizacion y en superar el pretorianismo de masas,
colaborando en la emergencia de un dilema que sola parecia superable me-
diante la supresi6n del regimen. 17 Desde allii en adelante la pregunta prin-

16 Expresado en susterminos mis


generales, este potencial dilema ha preo-
cupado desde siempre a la teoria politica. Pero la probabilidad de su emergencia
parece particularmente alta en situaciones de alta modernizaci6n, donde la per-
sistencia de numerosos estrangulamientos de desarrollo, de la dependencia y de
rigideoes sociales hist6ricamente heredadas interactuiacon los altos niveles de ac-
tividad politica y de apoyo organizacional del complejo conjunto de actores poli-
ticos generado por el importante gradod,e diferenciaci6n social caracteristico de
los "centros" mas modemizados de estas naciones. Por "emergencia" del dilema
sefialo no s61o su detecci6n por el observador sino tambien su percepci6n por los
actores contendientes y el consiguiente ajuste de sus estrategias a dicha percepci6n.
17 La situaci6n
descripta en estas
pAginas concuerda muy bien con el anA-
lisis que hace D. AFTERdel desempeiio de los que llama "sistemas de reconci-
liaci6n" en situaciones de alta modernizaci6n (ver, especialmente ob. cit. 1971,
pIgs. 42-71).

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 529

cipal consisti6 en cuanto tiempo llevaria la formaci6n de una coalici6n


ganadora entre los participantes que habian llegado al consenso de termi-
naci6n 18 y -de particular interes para el tema de este trabajo- en el
lapso que mediaria hasta una nueva intervenci6n militar, la que ahora de-
bia proponerse un profundo cambio del regimen politico existente.

II. SEGUNDO NIVEL ESTRUCTURAL: LAS FUERZAS ARMADAS ARGENTINAS,


1955-196619

Las Fuerzas Armadas argentinas tienen una vieja tradicion de golpes


de estado y de intensa participaci6n en la politica nacional. Luego del derro-
camiento de Peron, en un clima de intensa protesta social, las Fuerzas Ar-
madas y los sindicatos peronistas se convirtieron en los polos mas visibles
de un intenso conflicto. El desempenio del gobierno nacional produjo en
aqu6llas una intensa insatisfacci6n, agravada por el acceso a la Presidencia
de Frondizi luego de un "pacto" electoral con Per6n. Tal como expresara
el comandante en jefe del Ejercito, general C. Toranzo Montero, las Fuerzas
Armadas eran las encargadas de custodiar "la forma republicana de vida
contra cualquier extremismo o totalitarismo" y las ultimamente responsa-
bles, debido al "fracaso de las autoridades civiles", de "restaurar los valo-
res de la unidad nacional y del orden publico" y de resolver los problemas
"causados" por el peronismo. 20 Esta definici6n de una "funcion custodial"
abri6 el camino para una larga serie de golpes y planteos. La definicion
dada por las Fuerzas Armadas a su propia mision dejo a su unilateral inter-
pretacion cual era el contenido de los "valores" que debian custodiar y las
18 Por supuesto en este tipo de situaci6nla formaci6nde coaliciones
sigue
patrones bien determinados. En Autoritartsmo y modernizacin argumento que
en contextos de alta modernizaci6ny pretorianismode masas la tendencia es
hacia la formaci6nde una coalici6nganadoraapoyadaen grandesorganizaciones
privadasy publicas (incluyendoa las FuerzasArmadasen las iltimas). El per-
sonal situado en la cumbre de estas organizacionestiende a percibirlas "solu-
ciones" al estado del contexto social como requiriendouna fuerte concentraci6n
de recursos econ6micos y politicos en beneficio de las organizaciones
que controla.
Este proyecto, a su vez, implica la eliminaci6n politica del sector
popular, el que
debe pagar buena parte del costo de las decisiones publicas que promueve esa
alta concentraci6n. La forzada exclusi6n politica del sector popular determina la
crucial importancia de la coacci6n gubernamental para la ejecuci6n de las
po-
liticas publicas del regimen "burocrAtico-autoritario"que aquella coalici6n tiende
a inaugurar. Esto a su vez determina el fundamental papel
que juega el sector
militar dentro de la coalici6n. Pero, como argumentar6 mas abajo, es menester
que hayan ocurrido importantes cambios en el estado de la misma organizaci6n
militar para que pueda jugar tal papel y para que, en consecuencia,
pueda ser
implantado el nuevo r6gimen politico.
19 Esta secci6n y la siguiente estAn basadas en el
anilisis de publicaciones
y entrevistas mantenidas desde 1957/1958 con oficiales militares. Hasta 1963/1964
converse con ellos mas en caracter de participante que de observador de los
procesos aqui analizados.
20 Extraido de La Prensa, 9 de abril de 1959.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
530 GUILLERMO A. O'DONNELL

condiciones bajo las cuales estarian amenazados. Sobre esta base se resolvi6
la proscripcion electoral del supuestamente"totalitario" peronismo. Ademas,
y desde que podia argumentarse que esos valores estaban comprometidos
en practicamente cualquier decision gubernamental,la definicion de la fun-
cion custodial permitio la ya referida canalizacion de numerosas y cambian-
tes demandas sectoriales. Las Fuerzas Armadas en sus diversas facciones se
convirtieron en un fiel reflejo de los sectores no peronistas de la sociedad
argentina y de las condiciones pretorianas de su competici6n. Esto, unido a
la frecuente formulaci6n de amenazas de golpe en apoyo de demandas sec-
toriales, resulto en una profunda fraccionalizacion de las Fuerzas Armadas.
Esto a su vez result6 en numerosos pustchs internos, en la destrucci6n de
patrones verticales de autoridad y en el truncamiento de la carrera de nume-
rosos oficiales.
Politicamente cercanos a los partidos politicos tradicionales, los oficia-
les del periodo "golpista" se hallaron ante el eterno problema de los sectores
dominantes en la Argentina: los candidatos y partidos "apropiados" no po-
dian ganar elecciones. El peronismo logr6 retener una primera pluralidad
del electorado y su solido apoyo sindical, haciendo fracasar una y otra vez
la elecci6n de los candidatos aprobados por los oficiales "golpistas".21
Cuando derrocaron a Frondizi en 1962, los oficiales "golpistas" intentaban
establecer la prolongada dictadura que consideraban necesaria para restituir
"el orden y una autentica democracia", Pero dentro del Ejercito y la Aero-
nautica habia tornado cuerpo una importante reaccion. Muchos oficiales
argumentaban convincentemente acerca de los fatales efectos que provoca-
ban, sobre la situaci6n de la organizacion militar y sobre sus propias ca-
rreras, la intensa politizacion de sus jefes "golpistas" y la fraccionalizacion
que resultaba de ello. Aquellos oficiales abogaban por un retorno a sus
"deberes especificos" y, consiguientemente, por la terminacion de las pautas
de participacion politica de los "golpistas". Hoy parece claro que este argu-
mento estaba centrado en una aguda preocupacion por la supervivencia de
la propia organizaci6n, que parecia amenazada por la fraccionalizacion in-
terna y por los crecientes niveles de protesta social. 22 Esta preocupaci6n
seria satisfecha mediante la terminaci6n del grado y formas de participaci6n
politica utilizados por los "golpistas", lo que a su vez implicaba rechazar
los propositos de instaurar una prolongada dictadura militar. El argumento
en favor de la supervivencia de la organizaci6n y la preservaci6n de las
carreras tuvo gran eco interno. A su vez, su implicacion derivada ("vuelta
a los cuarteles") encontro inmediato apoyo entre los numerosos sectores

21 Sobre esta situaci6n


puede verse el capitulo IV de mi obra ya citada, o
"Un 'juego imposible':competici6ny coalicionesentre partidospoliticos en Ar-
gentina, 1955-1966", Revista Latinoamericana de Sociologia, 1972.
22
J. M. SARAVIA argumenta que estas preocupaciones organizacionales, y no
conviccionesdemocriticas,fueron el mayor determinantede la oposici6n "anti-
golpista"de estos oficiales (Hacia Ia salida, Emece, 1968). Esta interpretaciones
reforzadapor el pr6logo a este libro, escrito por uno de los oficiales de mayor
gravitacion,el general L6pez Aufranc.La extremaimportanciade esta preocupa-
ci6n organizacionalera tambienevidente en las conversacionesque mantuvecon
oficiales militaresantes y despues de la emergenciade este conflictointerno.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODENIZACION Y GOLPES MILITARES 531

civiles alarmados por la posibilidad de una dictadura "golpista". Esta im.


plicacion politica de la motivaci6n organizacional podia ser interpretada
-como efectivamente ocurri-- como expresion de un conflicto entre los
dictatoriales "golpistas" y una nueva camada de oficiales democraticos y
profesionalistas.23Estos grupos se enfrentaron dos veces (setiembre de 1962
y abril de 1963), con el resultado de una decisiva victoria de los "legalistas".
Durante los cortos combates que tuvieron lugar, los "legalistas" emitieron
influyentes comunicados expresando que luchaban por el logro de Fuerzas
Armadas profesionales y "apoliticas", por la democracia y por el derecho
a votar sin exclusiones (lo que solo podia significar la terminaci6n de la
proscripcion electoral del peronismo). Pero despues de su victoria los "lega-
listas" hallaron que, si bien coincidian acerca de los problemas organiza-
cionales, se hallaban tan divididos como siempre respecto de la ya vieja
cuestion de permitir o no la participaci6n electoral del peronismo. Luego
de algiun debate interno se anuncio que los "partidos totalitarios" no po-
dian pretender los "beneficios de la democracia"; en otras palabras, los
peronistas seguian teniendo cerrado el acceso a las mais altas posiciones gu-
bernamentales. Los "legalistas" presidieron las caoticas elecciones de julio
de 1963, donde triunfo el Partido Radical del Pueblo con un cuarto de los
votos emitidos.
Luego que los "legalistas" lograron firme control de las Fuerzas Ar-
madas, tuvo lugar una serie de importantes cambios organizacionales. Bajo
la conducci6n del general Ongania ejecutaron un exitoso proceso de pro-
fesionalizacion,24 que merece ser detenidamente analizado. Se restablecie-
ron patrones de autoridad mas ajustados a las lineas verticales de coman-
do. 25 Se implantaron nuevas modalidades de entrenamiento militar, que
enfatizaron el estudio de tecnologia moderna y de "problemas sociales con-
2
temporaineos". Se firmo en 1964. un Programa de Asistencia Militar con
los Estados Unidos, que fue parte importante en el esfuerzo por modernizar

23 Pronto estos oficiales fueron conocidos con


denominacionesde positivas
connotaciones,tales como "profesionalistas" o "legalistas",que deben ser coteja-
das con las derogatoriasimplicacionesde las aplicadasa sus rivales.
24 Por "profesionalismo-profesionalizaci6n"entiendo un estado de la organi-
zaci6n militarcaracterizadopor: 1) capacidadt6cnicay organizativapara el ma-
nejo de medios de violencia abrumadoramente superioresa los disponiblesen la
poblaci6ncivil; 2) cohesi6ninterna,expresadaen obedienciaregulara las lineas
de comandoformalmenteestablecidas;3) autoidentificaci6n corporativa,expresada
en "un sentimientode unidad orginica y en concienciade ellos mismos como
una entidad aparte del resto de la sociedad".La parte entrecomilladaperteneoe
a S. HUNTINGTON (The Soldierand the State, A. Knopfy RandomHouse, 1957,
pig. 10) en cuya definici6nde profesionalismo se inspirala presente.
25 Luego de 1963 desaparecieron los actos, anteriormentefrecuentes,de pu-
blica desobedienciamilitar a superioresjerarquicos.Ademis incluso los oficiales
"golpistas"que entrevist6desde 1963 coincidieronen afirmarque los cambios
organizacionalespresididospor los "legalistas"influyeron(y en buena medidase
basaronen) una marcadamejorade los patronesde autoridadrealmentevigentes.
26 Ver sobre este punto R. en L. MCALSTERet. al.,
POTASH, "Argentina",
The Militaryin Latin AmericaSociopoliticalEvolution:Four Case Studies,Ame-
rican University, Washington DC., 1970, pags. 85-126.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
532 GUILLERMO A. O'DONNELL

los armnamentosde las Fuerzas Armadas y adecuarlos al tipo de combate


previsto por la nueva doctrina de "Seguridad Nacional". Ese programa fue
tambien el motivo ostensible para recibir nutridas "misiones asesoras".'7
Emergi6 un claro sentimiento de distincion entre la pertenencia a la orga-
nizaci6n militar y al resto de la sociedad.? Estos acontecimientos pueden
ser sintetizados expresando que se produjo un marcado avance en la profe-
sionalizacion y en la influencia estadounidense en las Fuerzas Armadas ar-
gentinas. Estos aspectos fueron a su vez el origen de consecuencias de gran
importancia para el tema de este trabajo.
La primera y tal vez la mas importante de esas consecuencias fue una
clara conciencia de los logros organizacionales y de la necesidad de man-
tener un alto grado de cohesion interna para preservarlos. Estaba fresca la
memoria de los perjuicios organizacionales originados en el tipo de parti-
cipaci6n politica que caracterizo al periodo "golpista" y, en especial, en la
fraccionalizacion que resultaba de la canalizaci6n de demandas sectoriales
dentro del juego pretoriano. En consecuencia, los oficiales "legalistas" in-
sistieron en adoptar una posici6n supuestamente"por encima de la politica",
la que entre otras cosas significo que en el periodo 1963-1966 desapare-
cieron los planteos que habian caracterizado los afnos anteriores." Por
supuesto, una posici6n "por encima de la politica" no significaba desinteres
en la politica nacional, ni que los nuevos dirigentes militares creyeran ente-
ramente imposible la ejecuci6n de nuevos golpes de estado. Tal como el
general Ongania lo expres6 repetidas veces, las Fuerzas Armadas no debian

27 Ver sobre este punto aspectoscercanamenterelacionadosL.


y VENaONI,
Estados Unidos y las fuerzas armadasde America Latina, Ediciones Periferia,
1971. Este acuerdoy las misionesmilitares"asesoras"se vinculan estrechamen-
te con la adopci6nde la doctrinade "SeguridadNacional",a la que me refiero
mis abajo.
28 En mis conversaciones con oficiales
"legalistas", un tema que aparecia
una y otra vez era que los "golpistas" se habian convertido en peones de faccio-
nes civiles y de "los politicos", sin ning6n beneficio para el estado del contexto
social y con grave dafnopara la organizaci6n militar. Tengo ademis la impresi6n de
que luego del triunfo "legalista" hubo un importante cambio en el tipo de con-
tacto personal mantenido por los dirigentes militares. Tendi6 a centrarse cada
vez mas en tecn6cratas y en civiles "apoliticos", con lo que se consolidaron vincu-
los personales e institucionales con personal situado en la cumbre dle otras gran-
des organi7aciones (sobre todo privadas), el que habria de constituir el nucleo
de la coalici6n que llev6 a cabo el golpe de estado de 1966. Pero, y tambien
en contraste con el periodo anterior, los contactos civiles durante el periodo 'le-
galista" tendieron a ser definidos dentro del marco de una relaci6n subordinada
en la que las Fuerzas Armadas, en tanto organizaci6n y de acuerdo con lineas
jerArquicasde comando, recibian la informaci6n "t6cnica" que, sobre una amplia
gama de problemas sociales era brindada por esos contactos.
29 Para una ortodoxa
expresi6n de la posici6n "legalista" (y de sus nume-
rosas ambigiiiedades) puede verse el trabajo del general B. RATENBACH, El sector
militar de la sociedad, Biblioteca del Circulo Militar Argentino, 1966, P. BELTRAN
y J. OCHOAde EcUnLOR (Las Fuerzas Armadas hablan, Paid6s, 1969) anali7an el
contenido de numerosas declaraciones militares, entre ellas las correspondientes
al periodo "legalista".

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MLITARES 533

intervenir en la gestion diaria de las autoridades civiles, pero debian y


podian hacerlo en "circunstancias de extrema gravedad" -que incumbia
a las mismas Fuerzas Armadas determinar en cada caso concreto.
Una segunda consecuencia, cercanamente relacionada con la anterior,
fue la redefinicion de la posicion y funciones de las Fuerzas Armadas en
la sociedad argentina. De acuerdo con el general Ongania...8
"[las Fuerzas Armadas] existen en funcion de la necesidad de ga-
rantizar la soberania e integridad territorial de la Nacion, preservar
los valores morales y espirituales de la civilizacion occidental y cris-
tiana, asegurar el orden publico y la paz interior, propender al bienestar
general, sostener la vigencia de la Constitucion, de sus derechos y ga-
rantias esenciales y el mantenimiento de las instituciones republicanas
que en ellas se encuentran establecidas..."
En el mismo discurso agrego que para el logro de esos fines deberr
cumplirse dos "premisas fundamentales": una, el mantenimiento de "un alto
nivel de aptitud y capacidad de las Fuerzas Armadas para la custodia de
los altos intereses de la Nacion", y otra "el desarrollo economico-social"
del pais.
Vale la pena advertir que, de acuerdo con este criterio, las funciones
de las Fuerzas Armadas son mucho mas amplias que las postuladas por los
oficiales "golpistas", quienes tendieron a definirse a si mismos como en-
cargados de evitar que "partidos totalitarios" llegaran al poder guberna-
mental y de lograr que lo hicieran los partidos "democraticos". Pero el
aspecto mas importante es el de los requisitos enunciados por el general
Ongania como "premisas fundamentales": si las Fuerzas Armadas deben
cumplir su vastisima "mision", tanto su poderio organizacional coma el
"desarrollo socioeconomico" argentino son postulados como condiciones ne-
cesarias. Por lo tanto, cualquier problema que obstaculizara cualquiera de
estas condiciones podia ser interpretado como un impedimento al cumpli-
miento de la "mision" de las Fuerzas Armadas. A su vez, y desde que de
acuerdo con esta concepci6n las funciones de las Fuerzas Armadas son tan
comprehensivas y esenciales, cualquier problema que afectara sus condi-
ciones necesarias tenia que ser interpretado corno un ataque a los mas
"esenciales" intereses de la Nacion. Desde que por acci6n u omision los
gobiernos pueden impedir la satisfaccion de las "premisas fundamentales",
es obvio que bajo esta concepcion las autoridades gubernamentales s6lo
pueden recibir una lealtad condicionada.
"El acatamiento militar es debido y referido en uiltima instancia a
la Constituci6n y a sus leyes, nunca a los hombres o a los partidos poli-
ticos que circunstancialmente pudieren detentar el poder piblico. Si
esto no fuese asi quedaria trastrocada fundamentalmentela mision que

80 En esbe discursoel general Onganfahabl6 en su condici6nde comandan-


te en Jefe del Ej6rcitocon el expresoprop6sitode delinearla concepci6nde las
FuerzasArmadassobre su propia ubicaci6ny funcionesen la sociedadargentina,
El texto completo de este discursopuede hallarse en La Prensa, 6 de agosto
de 1964.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
534 GUILLERMO A. O'DONNELL

compete a las Fuerzas Armadas; dejarian de ser apoliticas y se con.


vertirian en guardias pretorianas al servicio de determinados grupos
o personas." 81
Esta concepci6n debe ser entendida desde la perspectiva de una tercera
consecuencia: la adopci6n por parte de las Fuerzas Armadas de la llamada
"Doctrina de Seguridad Nacional". Sus origenes pueden hallarse en la ex-
periencia descolonizadora del Ejercito frances, 2 pero su adopci6n por
buena parte de las Fuerzas Armadas latinoamericanas fue en gran me-
dida debida a una explicita decision politica del gobierno de Estados Uni-
dos. Hay numerosas evidencias de que las autoridades estadounidensesvieron
en la adopci6n de esta "doctrina" por parte de las Fuerzas Armadas latino-
americanas la mejor salvaguarda contra el impacto de la Revoluci6n Cubana
y el potencial revolucionario del area. 38 De acuerdo con esta "doctrina",
aparte de su "tradicional misi6n" de estar preparadas para guerras exter-
nas cada vez mas improbables, las Fuerzas Armadas locales deben incluir
entre sus "deberes especificos" la "guerra interna" contra los agentes de la
"subversion" que intentan sustraer a las "naciones subdesarrolladas" de la
esfera de la "civilizaci6n occidental" e incorporarlas a la de dominaci6n
"comunista". Paises como la Argentina se hallan en un estado de "guerra
interna", manifestado en terrorismo, en altos niveles de conflicto entre "im-
portantes grupos sociales" y en la "ruptura de la cohesion intera de la
Naci6n". 84 "El enemigo opera en todos los campos" y, en consecuencia,
la "guerra interna" puede ser "ideo6ogica, econ6mica o politica". s Por lo
tanto, el "enemigo" es multifacetico y,se requieren variadas estrategias para
combatirlo; "...siempre es el enemigo el que confunde. El que disfraza o
enmascara las opciones ...No siempre resulta clara la delimitacion y carac-
terizaci6n del enemigo... Aqui es donde la experiencia combatiente de las
Fuerzas Armadas y su preparaci6n especial para la guerra las hace indis-
pensables en la fijaci6n del objetivo, en la caracterizacion del enemigo, en
la determinaci6n de sus capacidades o modos de operar, en la elecci6n de

31 Del mismo discurso citado en la nota anberior.


32 Ver R. GmIRhDE (ed.), La Crise Mlitaire Franfaise, 1945-1962:
Aspects
Sociologiques e Ideologiques, Colin, 1964.
33 Respecto de esta explicita motivaci6n
puede consultarse L. VENERONI,
ob cit.; R. BARBERy E. ROPNING,Internal Security and Military Power, Ohio
University Press, 1966; W. JUST, "Soldiers", en Atlantic, octubre y noviembre
de 1970; y R. P. CASE,"El entrenamiento de los militares latinoamericanos en
los Estados Unidos", Aportes, No 6, octubre 1967, pigs. 44-56.
84 Los entrecomillados corresponden a la definici6n de
"guerra intera" se-
gin la doctrina oficial del Ej6rcito Argentino: "Conducci6n para las Fuerzas Te-
rrestres" Anexo 1, inciso F, nmunero37, publicado por el Instituto Geografico
Militar, 1968.
86 Las citas son de un articulo del general J. GUGLIALMELLI, "Funci6n de
las Fuerzas Armadas en la actual etapa del proceso hist6rico argentino", en Es-
trategia, NQ 1, mayo-junio 1969, pAgs. 8-19. Para una linea de pensamiento si-
milar se puede consultar el trabajo del general 0. VILLEGAS, Guerra revoluciona-
ria comunita, Pleamar, 1963, y Politicas estrategias para el desarrollo y la se-
guridad nacional, Pleamar, 1969.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 535

la estrategia y en el control de que los propios cursos de accion se ejecuten en


vista de los fines perseguidos". 86 La "victoria" en esta "guerra" signifi-
cara el logro de un estado satisfactorio de "seguridad nacional", que es "la
situacion, graduable por cierto, en la cual los intereses vitales de la Naci6n
se hallan a cubierto de interferencias y perturbaciones -internas o exter-
nas, violentas o no violentas, abiertas o subrepticias-- que pueden neutra-
lizar o postrar el desarrollo, y por ende la existencia misma de la Nacion
o su soberania". 37
La "subversion" florece en un medio "socioecon6micamente subdesa-
rrollado". "Por lo tanto", los "agentes de la subversi6n" se hallan vital-
mente interesados en mantener y agravar los altos niveles de conflicto so.
cial "causados" por el "subdesarrollo". Este es el "frente de batalla" socio-
economico, abierto para las Fuerzas Armadas en su lucha por el logro de
la "seguridad nacional": sin una sociedad pr6spera, altamente integrada y
de bajo nivel de conflicto, la "seguridad nacional" no sera lograda y las
Fuerzas Armadas no habran cumplido una de sus fundamentales misiones.
De esto se sigue facilmente que "el desarrollo es la esencia misma de la segu-
ridad nacional" 38 y que la ultima "reclama, por sobre todo, su cabal com-
prensi6n y una compleja armonizacion con el desarrollo, que es su factor
fundamental, al que sirve y del cual se sirve. Por ello, la seguridad nacional,
en su sentido mas profundo, no es un concepto puramente militar, tiene un
alcance mucho mas amplia aun; es parte de la politica nacional, puesto que
se vincula con todos los aspectos de la vida de nuestra sociedad y, por ende,
de los intereses vitales de la Nacion Argentina".39 Tambien sigue que "no
existe, por consiguiente, una doctrina ni una estrategia de las Fuerzas Ar-
madas diferentes de la sociedad toda". 4 La "seguridad" se confunde con el
"desarrollo" y ambos pasan a ser parte de las "funciones especificas" de
las Fuerzas Armadas. Esta ideologia permite, al menos potencialmente, la
militarizacion de cualquier problema social que por cualquier raz6n sea con-
siderado importante por los oficiales de las Fuerzas Armadas.
La persistencia de los procesos sociales aludidos en la primera secci6n
de este trabajo podia ser interpretada como indicacion de que la "funda-
mental premisa" del "desarrollo socioecon6mico" no estaba siendo cum-

36 J. GUGLIALMELLI, ob. cit. La misma concepci6n es transparente en nu-


merosos discursos y declaraciones de jefes de las Fuerzas Armadas desde 1963-
1964 hasta la fecha.
37 La cita es de la definici6n de "seguridad nacional" dada en un documento
de la Escuela Superior de Guerra, "La Seguridad Nacional. Un concepto de pal-
pitante actualidad", en Estrategia, N9 4, noviembre-diciembre 1969, pigs. 132-
134. Para una definici6n similar ver la ley de Seguridad Nacional N9 16.970.
Ver tambien 0. VILLEGAS, ob. cit., 1969.
38 J. GUGLIALMELL,quien agrega que "el desarrollo como factor esencial de
la seguridad nacional constituye un aspecto bAsico de nuestra doctrina militar";
"Fuerzas Armadas y subversi6n interior", en Estrategia, No 2, julio-agosto 1969,
pags. 7-14. Ver tambien 0. VIL.EGAS, ob. cit., 1969, y Escuela Superior de Guerra,
ob. cit.
39 Escuela Superior de Guerra, ob. cit. (el subrayado es del original).
40 J. GUGLIALMEI., ob. cit., julio-agosto 1969.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
536 A. O'DONNELL
GULTLERMO

plida. Ademas, la combinacion de este aspecto con altos niveles de protesta


social inducia al diagnostico de una creciente probabilidad de posterior di-
fusion y final victoria de la "subversi6n". Siempre segufnesta concepci6n,
la pobre gesti6n guberamental y los estrangulamientos de desarrollo inte-
ractuaban para facilitar la "subversi6n". La eliminaci6n de este pertenecia
a los "deberes especificos" de las Fuerzas Armadas y la concepci6n causal
subyacente apuntaba a los factores socioeconomicos y a los gubernamenta-
les como aquellos donde las autenticas "causas" de la "subversi6n" podian
ser atacadas y eliminadas. La conexi6n entre la nueva ideologia militar y
el estado del contexto social ilevaba a ver en una ancha gama de problemas
sociales (todos los que podian ser incluidos en las vagas connotaciones de
"lograr el desarrollo socioecon6mico" y "eliminar la ineficiencia guberna-
mental") el nucleo mismo de sus "deberes especificos".
Pero estas conclusiones solo derivan de sus premisas si una cuarta con-
secuencia tambien ha resultado del esfuerzo de profesionalizaci6n: los ofi-
ciales militares deben estar convencidos que tienen capacidades claramente
superiores a las de los sectores civiles, y que esas capacidades son suficientes
para solucionar una ancha gama de problemas sociales. Esa conviccion re-
sult6 en parte de la continuaci6n de los problemas socioeconomicos y de
la persistencia del pretorianismo de masas. Pero es mi impresi6n que ella
result6 principalmente del mismo exito del intento de profesionalizaci6n
militar. De acuerdo con su propia estinacion, los militares habian resuelto
"su" problema, en tanto los sectores civiles y el propio gobierno continua-
ban en plena crisis. El sentimiento de logro organizacional llevo al non
sequitur de creer que ello demostraba una superior capacidad militar para
encarar los problemas sociales que las autoridades civiles evidentemente no
lograban solucionar. 41 Las Fuerzas Armadas no s6lo eran la "iltima ins-
tancia" de una situacion percibida como Ilevando a una profunda crisis
social -esto tambien habia sido afirmado por los oficiales "golpistas"-.
Eran tambien una organizaci6n que bajo el liderazgo "legalista" habia
adquirido capacidad tecnica, preparacion en "problemas sociales" y cohe-
si6n interna suficientes como para comprometersedirecta y exitosamente en
el "frente de batalla" socioeconomico.
Estas me parecen las principales consecuencias del proceso de profe-
sionalizacion de las Fuerzas Armadas iniciado con el triunfo "legalista" de
1963. Esta interpretaci6n surge de la no muy rigurosa base de mis conver-
saciones con oficiales militares, pero es confirmada por los escritos, decla-
raciones y discursos de los lideres "legalistas". Un problema mas compli-
cado se plantea al preguntarse hasta que punto esta percepci6n y evaluacion
del contexto social y de su propia funci6n era una fachada conscientemente
justificatoria para el designio de tomar directo control del gobierno. En mi
impresi6n, la mayor parte de estos oficiales tenia aguda conciencia de sus
logros organizacionales y estaba sinceramente convencida de su superior ca-
pacidad para lograr el "desarrollo socioeconomico" y la eliminaci6n de la
41 Para una tipica expresi6nde este sentimientode superiorcapacidadpue-
de verse el trabajodel coronelM. ORSOLINI, Ejircito Argentinoy crecimientona-
ofonal,Arayu, 1965. Igualmente,los trabajosde los autoresmilitaresya citados.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZAaON Y GOLPES MILTARES 537

"subversion",Todos los civiles y, en particular,todos los partidospoliticos


habian "fracasado".Era el turno de la "uiltimainstancia"y esta estaba
suficientementepreparadapara ello. La legitimaci6ndel gobiernomilitary
de la tremendaexpansionde la funci6n social que los "legalistas"habian
asignadoa su propiaorganizaci6nserianel resultadode la "victoria"final
contra el "subdesarrollo" y la "subversi6n".La ideologiade la "seguridad
nacional"rindio a estos oficialesel crucialserviciode proveerun patronde
interpretaci6n para numerososproblemassociales,de reforzarsu sentidode
perteneciaa una organizaci6na la que adjudicabanun papel de plena
dominacionpolitica y de racionalizarel intento de estableceresa domina-
ci6n. Ademas,junto con el sentimientode logro organizacional,esta ideo-
logia convencioa los "legalistas"de que podiandesempefarsus nuevos"de-
beres"con beneficioparala sociedady sin dainoparasu propiainstitucion.
Pero es necesarioagregar,a los ya senialadosal nivel social global y
al nivel militar,otro factor de gran importancia.Muchosoficialescreyeron
evidente que su interes corporativopor mantenerel profesionalismoy la
cohesi6n correrian serio riesgo si persistian en la decisi6n de suspender una
directaparticipaci6npolitica. El estado del contextosocial presentabauna
crecienteamenazade reintroducirla fraccionalizacioninterna.En un medio
pretorianolos militares,movidospor su propiapercepciondel interescor-
porativo,puedenentrar en un lapso de introspeccionorganizacional.Pero
el mismo interesdeterminaque, en la medidaen que continuael pretoria-
nismo, los militaresnuevamenteintervendranpara salvarel riesgo de frac-
cionalizaciony de perdidadel nivel de profesionalizaci6n,riesgo provocado
por el pretorianismodel contextosocial del que son parte. Pero -y este
es un aspectode gran importanciaparael tema de este trabajo- esa nueva
intervenciontiene caracteristicas,prop6sitosy efectos sociales que reflejan
los cambiosacaecidosen la organizaci6nmilitar.
Las eleccionesparcialescelebradasen 1065 mostraronque los pero-
nistas reteniancomo siemprela primerapluralidaddel electorado.Al mis-
mo tiempohabia ya abundantesindicacionesque numerosossectoresciviles
habian alcanzadoel "consensode terminaci6n"e inducianfuertementeuna
nuevaintervenci6nmilitar.El nivel de protestasocial era alto, marcadopor
huelgas y ocupacionesde empresasque preocupabanseriamentea los sec-
tores mas establecidos.El presidenteIllia tenia fama de lentitudy escasa
efectividaden la toma de decisiones,en tanto el Parlamentopareciaredu-
cido a un foro destinadoa ventilar querellaspersonales.En 1967 debian
celebrarsenuevasy mas importanteseleccionesy los militaresseguian tan
divididoscomo siemprerespectodel eternoproblemade permitiro prohibir
la participacion electoral del peronismo. Dados los impulsos provenientes de
otros sectoressociales, la evolucioninternade los militaresy la continua-
ci6n de los procesosaludidosen la primeraseccion de este trabajo,no es
exageradodecir que en 1965 el mayor interroganteradicabaen la fechadel
nuevo golpe de estado,no en su mismaejecucionni en su efecto de termi-
nacion del regimenpolitico de 1955-1966.4 La determinaci6nde la fecha
42 C. AsTIz ("The Argentine Armed Forces: Their Role and Political Invol-
vement", en The Western Political Quarterly, 22, No 4, pigs. 862-878, 1969)

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
538 GUILLERMO A. O'DONNELL

parece haber estado en buena medida determinada por el riesgo de reintro-


ducci6n de fraccionalizaci6n militar alrededor de la actitud a adoptar res-
pecto de las proximas elecciones. En terminos de este problema los oficiales
"legalistas" tenian que ejecutar el golpe suficientemente tarde como para
que ese riesgo fuera ampliamente percibido en sus instituciones, pero no
despues que la campana electoral de 1967 hubiera comenzado. De esta for-
ma los dirigentes "legalistas" optimizaban la probabilidad de alta cohesi6n
militar en apoyo del golpe de estado con una minima oposici6n civil al
mismo. 43
En linea con esta interpretaci6n, poco antes del golpe de estado el
comandante en jefe del Ejercito, general Pistarini, dijo:
"El logro de esta situaci6n [?eficiencia, cohesi6n espiritual y acaba-
da capacidad profesional de las Fuerzas Armadas] ha costado no s6lo
tiempo sino grandes sacrificios. Cualquier maniobra conducente a co-
locar al Ejercito al servicio de intereses secundarios o a identificarlo
con sectores politicos, economicos o sociales, atenta contra la Fuerza
al procurar su divisi6n y enfrentamiento y, por lo tanto, contra el
pais." 44
El 28 de junio de 1966 la Junta Revolucionaria, constituida por los
comandantes en jefe de las tres armas, depuso al presidente Illia y designo
presidente al general Ongania. En diveqsos documentos y discursos, la Junta
y el nuevo presidente enunciaron los amplisimos "fines" de la "Revoluci6n",
liquidaron las instituciones del anterior regimen politico y comunicaron
que pensaban retener el poder por el lapso, indeterminado pero con segu-
ridad largo, que seria necesario para el acabado cumplimiento de esos "fi-
nes". Con muy pocas excepciones, los sectores sociales y la opini6n publica
5
expresaron su apoyo al golpe de estado.
La ideologia de la "seguridad nacional" permitio transformar la per-
cepcion del interes organizacional en un argumento justificatorio de un
golpe de estado que intentaba el indefinido desplazamiento del personal
gubernamental civil. El estado del contexto social debia mejorar, no solo
porque implicaba "subdesarrollo" y alimentaba la "subversion" sino tam-
bien porque amenazaba reintroducir la fraccionalizaci6n militar. Desde el
punto de vista de esa ideologia, un retorno al periodo "golpista" significaba
que los "mas altos intereses de la Naci6n" sufririan por el deterioro de la
organizaci6n que habia reclamado para si el monopolio del deber y de
la capacidad para custodiarlos. De esta forma no solo todos los problemas

ha compiladopublicacionesen las que, con anterioridada su ejecuci6n,se discute


abiertamente el golpe de estado.
43 Esta interpretaci6n acerca de la determinaci6n de la fecha del golpe de
estado y de las razones que lo guiaron es compartida, tambien sobre la base de
informaci6n proveniente de entrevistas con oficiales "legalistas", por POTASH
ob. cit.
44 La Prensa, 28 de junio de 1966. Ver tambi6n el premonitorio discurso, pro-
nunciado por el mismo jefe militar, en La Prensa, 30 de mayo de 1966.
45 Para datos sobre este aspecto y otros aludidos en esta secci6n puede
consultarse el capitulo II de mi Autoritariwnoy modernizaci6n, ob. cit. Ver tam-
bien C. Asmz, ob. cit.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 539

sociales visibles o importantesquedaronsujetos a la competenciamilitar.


Adema,s,el interes corporativomilitar, especialmenteel logro de condicio-
nes consideradasnecesariaspara la supervivenciay la expansi6nde la orga-
nizacion, qued6 indistinguiblementeligado a los "mas altos intereses
de la Nacion",tal como los definieronlos mismosmilitares.El real avance
en la profesionalizaci6nmilitar, el sentimientode logro organizacionaly
de superiorcapacidad,el alto gradode identificacioncorporativay la ideo-
logia de "seguridadnacional"marcaronun proceso militar que dio posi-
bilidad objetivay suficienteconfianzade exito para Ilevara cabo un golpe
de estado que procuroun drasticoy definitivocambio del regimenpolitico
existente.Porque para esto, a pesar de que ya bastanteantes de junio de
1966 numerosossectoresciviles habian alcanzadoel consensode termina-
cion era tambiennecesarioque las FuerzasArmadashubierancumplidosu
procesode profesionalizacion(con las cuatroconsecuenciasya senialadas)y
que el contextosocial les hubierapresentadonuevos riesgos de fraccionali-
zacion.Los militares"golpistas"intervinieronmuchasveces, pero para pre-
sionar la satisfaccionde demandasmucho mas especificasy con el anun-
ciado propositode restituirel poder gubernamental al personalcivil "apro-
piado". Cuando en 1962 los "golpistas" intentaron tomar el gobierno
directamentey por un largo periodo,fracasarondebido a su precariocon-
trol de una instituci6nmilitarprofundamente y a la carencia
fraccionalizada
de una ideologiajustificatoria.En cambio,los nuevos dirigentesmilitares,
los que con alguna ironia historica fueran denominados"legalistas",no
intervinieronhasta que pudierontomarel controldirectodel gobiernocon
alta cohesioninterna,con el propositode retenerlopor un prolongadolapso
y para cumplirfines mucho mas ambiciosos.Para que esto ocurrieraen
1966 se dieron dos condicionesnecesariasque faltaronen 1962: las varia-
bles al nivel de la estructurasocial expresadaspor el consensode termina-
cion y las variablesal nivel de la misma organizacionmilitar resultantes
de su proceso de profesionalizacion.La profesionalizaci6nde las Fuerzas
Armadasen un contextopretorianoeleva el punto critico a partirdel cual
vuelve a ser probablela intervenci6nmilitar. Pero una vez que ese punto
critico es alcanzado,la intervencionmilitar se producecon mas cohesi6n,
con una comprehensivaideologiajustificatoriay con el propositode lograr
fines mucho mas ambiciososque en los golpes de estado llevados a cabo
por FuerzasArmadasescasamenteprofesionalizadas.Contrariamentea lo
que muchos gobernantesy estudiososhan supuesto,la profesionalizacion
de las FuerzasArmadasno resuelveel endemicoproblemadel militarismo.
Todo lo que hace es intercambiarun punto critico mas alto por la proba-
bilidad de una intervencionmilitar muchomas comprehensivay apuntada
a estableceruna dominacionmucho mas completa.
Lo dicho hasta aqui permite proponer algunas generalizaciones, que
la informaci6ndisponiblesugiere aplicablesa otras nacionescuyo contexto
socialha estadomarcadopor similarescaracteristicasde alta modernizaci6n
y pretorianismode masas.La proximaseccion estara dedicadaa esas pro-
posicionesy a su examenen relaci6ncon las interpretacionesprevalecientes
en la sociologia politica -con las que difieren en varios importantes
aspectos.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
540 A. O'DONNELL
GUILLLERMO

II. ENFOQUES TEORICOS SOBREEL COMPORTAMIENTO


COMPARATIVOS POLI-
TICODE LOSMILTARES

Los procesos sociales y organizacionales descriptos en las secciones


precedentes pueden sustentar proposiciones46 aplicables al comportamiento
politico de los militares en contextos sociales de alta modernizaci6n. 47
Proposicion 1: Las naciones altamente modernizadas tienen caracte-
risticas distintivas que tienden a generar tambien distintivos patrones
de comportamiento politico. En este sentido es importante seinalar: a)
una extendida industrializacion que no ha logrado un grado suficiente
de integracion vertical ni la existencia de una estructura cientifico-
tecnologica capaz de generar una tasa alta de autenticas innovaciones
y aplicarlas continuadamente a los desequilibrados procesos produc-
tivos emergentes de ese tipo de industrializaci6n; b) grandes y com-
plejas concentraciones urbanas que incluyen un numeroso sector popu-
lar que es politicamente activo y cuenta con una importante base
organizacional. Ademas, la alta modernizaci6n tiende a consolidar pro-
blemas historicamente heredados (particularmente la dependencia ex-
terna y una sesgada distribuci6n de recursos) y a generar altas tasas
de inflacion, erratico crecimiento econ6mico y escasa capacidad guber-
namental.
Proposici6n 2: Si el legado hist6rico tambien incluye un alto nivel
de alienaci6n popular hacia el regimen politico y sus autoridades, asi
como escasa congruencia entre el comportamiento real y el institucio-
nalmente prescripto, es slmamente probable que las situaciones de alta
modernizaci6n pasen por prolongados periodos de pretorianismo de
masas. 48 Dado el peso que en situaciones de alta modernizaci6n tienen
organizaciones publicas y privadas, asi como un sector popular politica-
mente activo y dotado de una importante base organizacional, agregado
a las condiciones de suma cero emergentes de una estructura
produc-
46 Las que siguen son en realidadconjuntosde
proposicionesagrupadascon
el prop6sitode facilitarsu lectura.
47 Para el otro caso sudamericanode alta modernizaci6n,Brasil,puede con-
sultarseA. STPAN,The Militaryin Politics. ChangingPaterns in Brazil,Prinoe-
ton UniversityPress, 1971. Este libro y mis conversacionescon su autor han
influido grandemente el presente trabajo.
48 La necesidad de la calificaci6n introducida en este
perafo es mostrada
por el tercer caso latinoamericano de alta moderizaci6n, MExico. A pesar de que
este pais comparte las caracteristicas estructurales de la alta modernizaci6n (in-
cluyendo una concentraci6n de recursos crecientemente sesgada en beneficio de
grandes organizaciones, en las que predominan las privadas de propiedad ex-
tranjera;ver entre otros,M. SINGER,
Grawth,Equalityand the MexicanExperience,
The University of Texas Press, 1969, y P. Go,Tr.,z7 CASANVA,La denwcracia
en M&xico, M6xico DF., 1985), la legitimidaaddel r6gimen, de sus instituciones
y de su personal gubernamental -resultante de un pasado revolucionario todavia
fresco- han impedido, al menos hasta ahora, la emergencia del pretorianismo de
masas.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 541

tiva desequilibrada y dependiente, la competicion politica en condicio-


nes de pretorianismo de masas tiende a establecer la violencia inter-
sectorial y las amenazas contra el gobierno como la estrategia mas
efectiva para la formulacion de demandas. Esto a su vez lleva a una
declinacion del papel realmente jugado por instituciones formalmente
democraticas, a una ain mayor disminucion de la capacidad guberna-
mental para la resoluci6n de problemas sociales y a la consolidaci6n
de las condiciones de suma cero para la competici6n entre sectores.
Estas consecuencias repercuten agravando el pretorianismo de masas.
La logica de la situaci6n lleva a beneficios decrecientes y a creciente
actividad politica por parte del sector urbano popular de los centros
altamente modernizados, la que es percibida por buena parte de los
sectores mais establecidos como un serio riesgo para su control de
buena parte de los recursos sociales. Tal percepci6n origina reacciones
defensivas apuntadas al cierre de acceso politico directo del sector po-
pular y sus dirigentes. Esto tiende a ser considerado como un requisito
para la eliminaci6n de aquel riesgo y para la implementaci6n de poli-
ticas publicas que, al favorecer una aun mayor concentraci6n de re-
cursos en favor de grandes organizaciones publicas y privadas, se su-
pone generaran tasas mas altas y estables de crecimiento economico.
Pero las formas y medios en que se concretara esa reacci6n defensiva
dependen en gran medida del estado y cambios de la organizaci6n
militar. 49
49 El contenido de las
proposiciones 1 y 2 es una apretada sintesis de una
teoria de la emergencia de los regimenes autoritarios, "burocrAticos",de alta mo-
dernizaei6n. En mi libro ya citado he intentado un primer esbozo de esa teoria
en relaci6n con el caso sudamericano contemporaneo y sus dos paises con un
centro mis altamente modernizado, la Argentina y Brasil. La fuerte tendencia
al pretorianismo de masas en situaciones de alta 'modernizaci6n y hacia su rup-
tura en una direcci6n autoritaria tiene sugestivas similitudes con otros casos no
sudamericanos de alta modernizaci6n. Grecia contemporanea y varios paises de
Europa central entre las dos guerras mundiales merecen detallado estudio en esta
direcci6n (ver especialmente K. LEGc, Politics in Moder Greece, Standford Uni-
versity Press, 1969, y A. JANos, "The One-Party State and Social Mobilization:
East Europe Between the Wars", en S. HUNTINCTON y C. MooaR, Authoritarian
Politcs in Modem Societies, The Dynamics of Established One-Party Systems,
pags. 204-235, Basic Books, 1970). Aunque los prooesos que precedieron su inau-
guraci6n registraron un nivel de violencia significativamente mayor que los ya
mencionados, el r6gimen autoritario de Espafia contemporinea comparte las ca-
racteristicas de los anteriores y una estructura social de alta modernizaci6n (ver
especialmente el trabajo de J. LINZ, "An Authoritarian Regime: Spain", recien-
temente reimpreso en S. ROKXAN y E. ALLARDT(eds.), Mass Politics, Free Press,
1970). Estos autoritarismos estin estrechamente vinculados con una alta moder-
nizaci6n de la estructura social. He propuesto denominarlos "burocriticos" en
raz6n de dos de sus caracteristicas mis fundamentales y distintivas: las grandes
organizaciones y los patrones tipicos de carreras personales de buena parte de su
personal gubernamental. Estos autoritarismosson por cierto muy diferentes de los
autoritarismos "tradicionales" que corresponden a sociedades predominantemente
agrarias, escasamente diferenciadas y dotadas de un reducido nucleo de activa-
ci6n politica. Son tambi6n muy diferentes de los autoritarismos"populistas". Estos

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
542 GUILLERMO A. O'DONNELL

Proposicion 3: Dadas las condiciones seiialadas en las proposiciones


anteriores, existe una alta probabilidad de frecuentes intervenciones de
las Fuerzas Armadas, tanto por medio de amenazas de uso de fuerza
contra el gobierno nacional ("planteos") como de la toma del poder
gubernamental. Una motivaci6n y un efecto fundamental de esas inter-
venciones seran el cierre del acceso politico directo a los representantes
del sector popular y la denegaci6n de sus demandas de politica pfblica.
En esas intervenciones las Fuerzas Armadas expresan y ejecutan la reac-
cion defensiva de los sectores mas establecidos a las crecientes tasas de
activaci6n politica del sector popular, a las condiciones de suma cero
en que se desenvueie la competicion por la asignacion de recursos y,
en general, al pretorianismo de masas.
En los terminos muy generales en que es expresada la proposicion que
antecede, ella coincide con una importante corriente en el estudio del com-
portamiento politico de los militares. 50 En un importante articulo, J. Nun
argumento que en America Latina contemporanea las intervenciones poli-
ticas de los militares eran expresi6n de las ambigiiedades y temores provo-
cados en la clase media (de la cual proviene buena parte de la oficialidad)
por procesos de cambio social que habian movilizado a la clase trabajadora
y puesto en cuesti6n la viabilidad del desarrollo capitalista en las naciones
economicamente mas avanzadas del continente. 65 Mas tarde S. Huntington
continu6 esta linea de pensamiento y la formul6 en terminos mas generales:
las fuerzas armadas tienden a cumplir un papel "progresista" al promover
el ingreso de la clase media a una arena politica hasta entonces monopo-
lizada por oligarquias tradicionales; pero una vez logrado ese objetivo su
principal preocupaci6n pasa a ser impedir la participaci6n politica de lo que
este autor llama "la clase baja". l

iltimosde los cuales el presenteregimen peruanoparece un buen ejemplo, in-


cluyen un intento de expansi6nde la participaci6ny activaci6npoliticaspopula-
rs, pero al mismo tiempo procurancanalizarlay limitarlamedianterigidos con-
troles gubernamentales. Esto debe ser contrastadocon los regimenesburocritico-
autoritarios,que intentan la radical eliminaci6nde la participaci6npolitica del
sector popular, su desactivaci6npolitica y su dominaci6npor una coalici6nde
grandesorganizacionesen la que es crecientementeimportanteel papel de firmas
de propiedadextranjeraque producenpara el mercadointerno.Sobre esto pue-
den hallarseprecisionesmuchomis detalladasen F. CAPDso y E. FALETrO,De-
pendencia y desarrolloen AmdricaLatina,Siglo XXI, 1969, y en mi libro ya citado.
50 Esta corrienteha sido una saludablereacci6ncontrael enfoque "neorrea-
lista" (o "militarista")que criticomis abajo.Para un buen examende las diver-
sas interpretacionespropuestassobre el problemaque nos ocupa puede verse 0.
CuELA, "Notas sobre la participaci6n politica de los militares en Am6rica La-
tina", en Aportes,No 19, pags. 7-41.
51 Ver J. NUN, "The Middle Class Military Coup", en C. VELIZ(ed.), The
Politics of Conformityin Latin America,OxfordUniversityPress, pags. 66-118.
Iay versi6ncastellanaligeramentediferenteen DesarrolloEcon4mico,"Crisishe-
gem6nica y golpe militar de clase media", NQ 22-23.
52 S. HUNTINGTON,op. cit. (1968). Este enfoque, que llamara "estructura-
lista" por el enfasis que da a factorescolocadosal nivel de la estructurasocial

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 543

Aunque con algunas reservas, parece claro que el caso latinoamericano


apoya la interpretaci6n de estos autores. En aquellos casos -como los ya
mencionados de la Argentina y Brasil-- en que, sobre todo a traves de una
extendida industrializacion, buena parte de los sectores medios ha logrado
diversas acomodaciones con los tradicionalmente dominantes, la motivacion
y efectos de las intervenciones militares han sido en la direccion implicada
por el enfoque "estructuralista". En otros casos -como en la Argentina
en el periodo de Peron, Brasil en el de Vargas y Peru contemporaneo-,
donde las aspiraciones de numerosos sectores medios estaban en gran me-
dida bloqueadas por sectores tradicionales todavia dominantes, y donde,
ademas, la industrializacion, la densidad de concentracion urbana y el gra-
do de activacion politica del sector popular urbano eran sensiblemente me-
nores, las fuerzas armadas cumplieron el papel mas "progresista" tambien
previsto por estos autores. Pero aunque el enfoque estructuralista apunta
en la direcci6n correcta, deja en pie varios problemas que deben ser cuida-
dosamente considerados.
En primer lugar, presta atencion nula o puramente circunstancial a los
efectos que puede tener sobre el comportamiento politico de los militares el
conjunto de factores situados al nivel de la misma organizacion militar. 53
Por esta razon este enfoque se impide a si mismo el estudia de variaciones
etrn'ricas a lo largo del tiempo en un nivel que, como lo muestra el caso
argentino, es fundamental para explicar y predecir las diferentes jormas y
grados en que las intervenciones militares pueden producir el efecto de cierre
de acceso politico al sector popular. A su vez, tal como tambien lo ilustra
y
el caso argentino, esas diferentes formas tienen consecuencias crucialmente
diferentes para el estado del contexto social y para el mismo
regimen
politico.

global, es sintetizadoclaramenteen el siguientepdsaie de la obra citada: "(Los


militares) se conviertenen los guardianesdel sistema social basado en la clase
media. Elos son por lo tanto, en un sentido, los guardianesde la
la participaci6npol'tica en una sociedadpretoriana:su expansi6nde
papel hist6ricoes abrirla
a la clase media y cerradaa la clase baja".Otrosautoreshan
expresadosimilares
puntos de vista, ya sea sobre el irea latinoamericana(M. NEEDLER,Political
Developmentin Latin America:Instability,Violence and RevolutionaryChange,
RandomHouse, 1968) o generalizandosobre el conjuntode los palses "subdesa-
rrollados" (E. NORDLINcGE,"Soldiers in Mufti: the Impact of
Military Rule upon
Economic and Social Change in Non-WesternStates", The AmericanPolitical
Science Review, 64, No 4, pags. 1.112-1.130, 1970). Este articulocontiene una
buena critica a la concepci6n"neorrealista"
o "militarista"
que analizomis abajo.
53 Nuevamente S. HUNTINGTO expresa elocuentemente este punto de vis-
ta: "El esfuerzopor contestarla pregunta'dQuecaracteristicas de los militaresde
una nuevanaci6nfacilitansu participaci6nen la politicainterna?'es err6neoporque
las causas mAsimportantesde la intervenci6nmilitaren politica no son militares
sino politicas,y no reflejanlas caracteristicassociales y organizacionales
del sec-
tor militar sino la estructurapolitica e institucionalde la sociedad",
op. cit.
(1968), pAg. 194. La posici6nes mis matizadaen las partes descriptivasde los
trabajosde J. Nun y E. Nordlinger,pero es caracteristicodel enfoque que he
llamado "estructuralista"que sus argumentosexplicativosse centranen el nivel
de la estructurasocial global.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
544 GUI.TUF.RMOA. O'DONNELL

Segundo, esta concepcion puede ser suficiente como descripcion gene-


rica del comportamiento militar bajo diferentes tipos de estructura social,
pero no puede en realidad explicar variaciones de dicho comportamiento
en tipos similares de estructura social. Una posible solucion para esta difi-
cultad, que es utilizada por estos autores, radica en postular que el origen
de clase media de la mayor parte de los oficiales de las fuerzas armadas
los lleva a "expresar" o "representar"las actitudes e intereses de esa clase
media. Pero la postulaci6n de esta vinculaci6n como el principal factor
explicativo del comportamiento politico de los militares implica, nuevamen-
te, ignorar el nivel de la misma organizaci6n militar. Implica tambien pasar
por alto la poca claridad del significado de los terminos recien entrecomi-
ilados y, sobre todo, la extrema heterogeneidad de la lamada "clase media"
o "clases medias" o "sectores medios" en sociedades altamente moderni-
zadas. 54

Proposici6n 4: Las diferentes formas en que, en medios de alta mo-


dernizacion y pretorianismo de masas, las fuerzas armadas tienden a
cerrar acceso politico al sector popular y denegar sus preferencias de
politicas publicas, asi como los efectos que esas diferentes formas tie-
nen sobre el estado del contexto social, dependen en importante medida
del estado de la misma organizacion militar. El estado de la organiza-
cion militar, en los varios aspectos que se especificaran, es una variable,
cuyas variaciones empiricas debenrser estudiadas a lo largo del tiempo,
porque son un elemento fundamental para la explicacion y predicci6n
del comportamiento politico de las Fuerzas Armadas.
Esta proposici6n debe ser especialmente recalcada. De ella derivan las
que siguen y de ella surgen las importantes diferencias de la interpretacion
que aqui propongo con las que surgen del enfoque "estructuralista"y con
el enfoque "neorrealista" que analizare enseguida. Senalar el papel explica-
tivo del nivel organizacional marca una importante diferencia con los auto-
res "estructuralistas".Por otra parte, el enfasis en que el estado de la orga-
nizaci6n militar es una variable que debe ser estudiada emppiricamentey a
lo largo del tiempo marca una diferencia aun mas importante con el enfoque
que sin duda alguna ha sido el mas influyente en los estudios de los uiltimos
veinte afnos. Siguiendo la denominaci6n propuesta por A. Stepan, llamare
54 La "clase media" no suele ser mas que una inmensa categoria residual
compuesta por aquellos que no son ni particularmente ricos ni particularmente
pobres. De esta forma, especialmente en contextos de alta moderizaci6n, donde
la diferenciaci6n social ha avanzado enormemenbe (especialmente en los grandes
centros urbanos), esta categoria incluye sectores tales como funcionarios publicos,
estudiantes, intelectuales, pequefios comerciantes, empleados y otros cuyos com-
portamientos politicos suelen diferir en muchos y muy importantes aspectos. dCual
de estos sectores es "representado"o "expresado" en el comportamiento politico
de los militares? Y aunque esta pregunta tuviera respuesta, den que forma opera
la vinculaci6nentre el origen de "clase media"y el comportamiento politico de
los militares,en especial respecto de las mediacionesdel nivel organizacional?
Parauna critica similarpuede verse A. Stepanob. cit., pigs. 45-46. Por supuesto,
con estas reflexionesno pretendohacer justiciaa trabajosque representaronun
formidableprogresorespecto de los que analizar6a continuaci6n.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERIlZAQON Y GOLPES MILITABES 545

"neorrealista" al enfoque que paso a analizar. 5 Segin este punto de


vista, y
"Reducidoa lo mas esencial,los militaresde los paisesen desarrollo
son vistos como una organizacionideologicay estructuralmente cohe-
siva, capaz de lograr altos niveles de disciplina interna y de servir
como un verdaderodeposito de aptitudestecnologicasy de aptitudes
de conduccion [<managerialskill,], cuyos miembroscompartenun
sistema profesionalde creenciasque combinaelementosde racionali-
dad secular,ascetismopuritano,nacionalismopatriotico,devoci6npor
el servicio piiblico y una orientacionhacia el logro de la moderniza-
ci6n. Estas conclusionesson formuladassobre la base de inferircuiles
serian las consecuenciasde transferirlas formas organizacionalesde
los militares de los paises occidentaleshacia la sociedad en tran-
sicion".56
Sobre la base de estas presuntascaracteristicasde "los militaresde los
paises en desarrollo" se deduce que estos tienen capacidades significativa-
mente superiores a la1 de los sectores civiles en terminos de capacitaci6n
tecnologica, de posibilidad de eficiente y racional toma e implementaci6n
de decisiones y de motivaciones "modernizantes". A su vez, esta presunta
superioridad dotaria a los militares de especiales aptitudes, marcadamente
superiores a las de los sectores civiles, para conducir y lograr el "desarrollo"
de sus naciones. 57 De esta concepcion sigue facilmente -aunque no siem-
pre en forma explicita- que no solo es probable que los militares ocupen
directamente el poder gubernamental en los "paises subdesarrollados" sino
tambien que ellos deberian ocuparlo en beneficio del "desarrollo".58 Lo

55 Sigo en esto la denominaci6n


propuesta por A. Stepan, ob. cit. Posible-
mente seria mis exacto denominar "militarista" a esta concepci6n, no s61o por
su ben6volaevaluaci6nde las capacidadesy potencialidades"dcesarrollistas" de los
militares,sino taimbi6npor su tacita prescripci6nen el sentidode que los militares
deben tomardirectamenteel poder gubernamental.
56 La cita pertenece a R. PRICE, "A TheoreticalApproachto MilitaryRue
in New States. Reference Group Theory and the Glanaian Case", en World Po-
litics, 23, No 3, pAgs. 399-430 (1971). Este autor agrega algunas interesantes al-
ternativasa su critica del enfoque "neorrealista".
Ver tambion A. Stepan, ob.
cit., pig. 7, 253 passim.
57 Cuando desde ahora en adelante me refiera a la atribuci6n de
"especiales
aptitudes" a las fuerzas armadas, se deber/ entender en el sentido expresado en
esta frase.
58 Entre otras obras que formulan este enfoque, puede leerse G. PAUlEm,
"Southeast Asia as a Problem Area in the Next Decade", en World Politics, 11,
pags. 325-345 (1959); L. PYE, Aspects of Political Developmrent,pags. 172-187,
Little Brown, 1966; H. DAALDER,The Role of the Military in Developing Coun-
tries, Mouton, 1962, y, con espeoifica referencia al caso latioamericano J. J.
JOHNsON,Militares y sociedad en America Latina, Solar-Hachette, 1966. Otros
autores realizan una similar atribuci6n en beneficio del sector militar, pero se de-
tienen antes de extraer la conclusi6n que esas (presuntas) caracteristicas les per-
miten jugar un privilegiado papel en el "desarrollo".Ver, por ejemplo, S. FINER,
The Man on Horsback: the Role of the Military in Politics, Praeger, 1962; M.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
546 GUILLERMO A. O'IONNELL

menos que puede decirse acerca de la evidencia que este enfoque puede
ofrecer en sustento de sus argumentos es que ella es completamenteinsatis-
factoria. 59 Pero puede valer la pena analizar algunos de sus aspectos e
implicaciones.
En primer lugar, el enfoque "neorrealista"es un tardio ejemplo de una
futil bisqueda. Desde que el proletariado pareci6 el gran actor del cual
podian esperarse grandes y positivos cambios sociales, diversas ideologias
y corrientes intelectuales han tratado de identificar algun otro "actor colec-
tivo" (la burguesia, los empresarios, la clase media, los campesinos, los
intelectuales) al que veian como portador de positivas caracteristicas que
lo distinguian netamente de los restantes actores de su contexto hist6rico.
Esas especiales caracteristicas atribuidas han sido a su vez la base para espe-
rar que tal o cual "actor" fuera el ejecutor o decisiva vanguardia de gran-
des cambios sociales -mas o menos revolucionarios segun el "actor" ele-
gido y las preferencias ideologicas del autor, pero siempre de acuerdo con
estas ultimas-. Muchos estudiosos "occidentales" de los "paises subdesa-
rrollados" hallaron que no tenian sustento alguno sus esperanzas -extra-
poladas de la experiencia hist6rica de sus propios paises- en el sentido de
que la burguesia (o los empresarios o la clase media) jugaria el papel cen-
tral de promoci6n del "desarrollo" (entendido ademas como repeticion de
los patrones de cambio de sus propias sociedades). Por el contrario, esos
observadores se hallaron ante una inesperada persistencia de rigideces so-
ciales y de estrangulamientos de desarrollo. la emergencia de niveles cre-
cientes de protesta social e inestabilidad politica, la desintegraci6n de los
patrones preexistentes de organizacion de la vida social y la aparici6n de
nuevas pautas que no podian ser ubicados dentro de los casilleros concep-
tuales provistos por la experiencia hist6rica de sus propias naciones. Agre-
gados a la posibilidad de nuevos alineamientos internacionales que afecta-
ban a sus propias lealtades nacionales, el ajuste de expectativas 60 de estos
estudiosos llevo a no pocos al "descubrimiento" de que, despues de todo,
eran los militares el actor politico dotado de las aptitudes y actitudes mas
adecuadas para dirigir los procesos que culminarian con el logro del "desa-
rrollo socioeconomico", con la estabilidad politica y con la firme afiliaci6n

JANowrrz, The Military in the Political Development of New Nations: an Essay


in ComparativeAnalysis,The Universityof ChicagoPress, 1962; E. SiHLS,"The
Militaryin the Political Developmentof New States", en J. J. JOm,NSON (ed.),
The Role of the Militaryin UnderdevelopedCountries,pags. 7-68, PrincetonUni-
versityPress, 1962, y E. LEUEN, Armsand Politics in Latin America,Praeger,
1960 (hay versi6ncastellana).
59 Sobre la base de sus estudios de casos A. STEPAN y R.
PRICE,obs. cits.,
tambi6n argumentan que la posici6n aqui criticada careoe de todo sustento em-
pirico.Ver,en el mismosentido,E. NORDLmNGC, ob. cit.
60 0, para decirlo mis sencillamente:la desilusi6nacerca de las posibilida-
des de "desarrollo" y la preocupaci6n (oercanamente conectada con la guerra
fria) acerca de la incorporaci6n de "naciones subdesarrolladas" a otras esferas
internacionales de poder.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODIERNIZACI0N Y GOLPES MILITARES 547

de estas naciones a la esfera "occidental".01 El aspecto mas importante no'


es insistir en Ia simplista concepcion de la estructura social y de sus pro.-
cesos de cambio implicada por la b6'squeda del gran "actor" que sea eI
portador privilegiado de cambios sociales postulados por las preferencias?
ideol6gicas del observador. Para el tema de este trabajo interesa n'is seiia-
lar los mecanismos conceptuales que perniten atribuir tal papel a las fuer-
zas arnadas en las naciones "subdesarrolladas".Comentando los problemas
te6ricos creados por "Ia expansi6n de la politica", G. Sartori escribe: 82
"Hasta ahora henos en gran medida seguido (mis o menos inadver-
tidamente) Ia linea de menor resistencia: ensancliar el significado -y
por lo tanto el imbito de aplicacionn- de las conceptualizaciones que
encontramos a rano. Es decir, cuanto mas se ha expandido el mundG
[estudiado por la politica comparada, O'D. , mis hemos recurrido a
estirar conceptos, es decir, a conceptualizaciones vagas y amorfas; un
caso no puede ser probado mediante la iransferencia de la misna deno-
rninacid"nde an contexto a otro. Por que esto implica pura y simple-
mente un (camouflage3 terminolo'gico: dec-iaramosque las cosas son
similares porque las hacemos verbaimente identicas."
Saltando sobre diferentes contextos hist6ricos, diferentes actores inser-
tados en diferentes estructuras sociales reciben los mismos nombres. La
identidad nominal permite postular una incorrecta analogia
respecto de los
atributos reales de diferenles actores hist6ricos. Y, a su
vez, esa analogia
Ileva a esperar que esos diferentes actores manifiesten similares
comporta-
mientos politicosociales. 68 El riesgo de cometer esta err6nea
desde un actor o sector bien conocido (generalmente existente en extrapolacio'n
el alguna
81 Este cambio de
expectativasy de tono, asi cornosus consecuenciassobre'
el anAlisisy reconendacionesque se derivan, es particularmente
visible en el
caso de un autor que ha escritoinfluyentestrabajossebrneAnAricaLatina.En un
libro publicadoen 1958 (Political Change in Latin America.The
the Middle Sectors; hay versi6n castellana de Emergenceof
Solar4lIachette),J. J. Joirisoz
atribuyea los "sectores nedios"el papel desarrollistaprivilegiado,y politicamen-
te lo concibe en trnrinos de I emergenciay consolidaci6nde
regimenespoli-
ticos deimocrtticos.En su posteriorlibro ya citado (publicadoen ingl6s en 1964),
el optimismodel anteriorse ha evaporado,el 6nfasisen el orden Ia
y estabilidadc
es mucho mayor y los militareshan desplazadoa los "sectoresmedios" como el
principaldepositariode las esperanzasdel autor.Pam un buen analisisdel fuerte
6nfasisen ia estabilidadpolitica,subyacenteen buena parte de la literaturasobre
"desarrollopolitico",puede verse M. BLAcxtrAN, "Latin AmericanPolitical
velopment:the View from the U.S., trabalopresentadoal SeminariosobreDe-? In-
dicadoresde DesarrolloNacional,Rio de Janeiro,1972, de pr6ximapublicaci6n
por Dados.
82 G. SAiRTor, "Concept Misformationin
ComparativePolitics", en The'
AmericanPolitical Science Review, 634,NQ4 (1970). Las citas son de pAginas
1.034 y 1.954, y el 6nfasis es del original de Sartori.
88 Este criteriono s66o implica
ignorarlas diferencias a identi-
dades nominales.Tambienimplica ignorarlas diferencias subyacentes
que, aun entre sectores
realmentesimilares,resultariande su inserci6ndentro de un diferente contexta,
social global (unidadesnacionalesen este casm).

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
548 A. O'DONNELL
GUILL,ERMO

nacion "desarrollada") hacia un actor o sector nominalmente iden'tco pero


casi por completo desconocido (el existente en el "mundo subdesarrollado")
es particularmentegrande en el caso de los militares. Observese que en casi
todas estas naciones los militares han tratado de imitar las caracteristicas
organizacionales fornmaes de los militares de los paises mas 'altamente de-
sarrollados, y han recibido entrenamiento, armamentos y fuerte influencia
ideologica de los militares del pais respecto del cual su propia naci6n se
halla en relaci6n de mas marcada dependencia. Si el punto de partida del
.anilisis es una impresi6n (que, a la luz de acontecimientos recientes, uno
ademas puede sospechar que es altamente idealizada) de cual seria el pa-
pel "desarrollista" de las fuerzas armadas de los paises mas "desarrolla-
dos", entonces, pero s6lo entonces, es posible teorizar sobre la base de la
ya mencionada extrapolaci6n. Si uno esta dispuesto a creer que la seme-
janza en caracteristicas formales de organizaciones militares es indicacion
suficiente de semejanzas en las caracteristicas reales, comienza a ser posi-
ble postular, con alguna verosimilitud y sin mayor necesidad de validaci6n
empirica, que los militares de los paises "subdesarrollados" tienen las es-
peciales aptitudes que estos autores les atribuyen.
Segundo. Solo si se esta dispuesto a creer que las caracteristicas forma-
les de la organizaci6n militar tienen un alto grado de correspondencia con
sus caracteristicas reales, es posible afirmar, como los autores "neorrealis-
tas" tipicamente hacen, que los militares tienen un alto grado de cohesi6n
interna y que, consiguientemente, cuentan con patrones verticales de auto-
ridad que les permiten eficiente y expedita toma de decisiones. Esto, a su
vez, cuando es contrastado con la impresion de ineficiencia, confusion y
disloque de los sectores civiles -tambien tipica de estos autores-, se con-
vierte en un fundamental argumento para postular especiales aptitudes "de-
sarrollistas" de las fuerzas armadas. Pero la cohesion interna de los militares
de los paises "subdesarrollados"es uno de los mitos mas persistentesy mas in-
fundados de las ciencias sociales contemporaneas. Todos los estudios em-
piricos muestran que la cohesion interna de los militares es, en el mejor
dle los casos, un dificil y precario logro por sobre mas frecuentes y mas
prolongados periodos de profunda fraccionalizacion.s4 El caso argentino y,
en general, toda la historia latinoamericana, ilustran particularmente bien
esta afirmaci6n.
Tercero. La atribucion de cohesi6n interna, de superior capacidad tec-
nologica para la toma de decisiones y de un ethos modernizante -dimen-
siones todas en las que los militares contrastarian con los sectores civiles-,
implica algo mas que la ya comentada extrapolacion desde una (idealizada)
imagen de las caracteristicas de los militares de los paises mas "desarrolla-
dos". Implica tambien ignorar las diferencias existentes en los contextos
sociales de diferentes paises "subdes.arrollados".Estas naciones pueden

64 Para afirmacionessimilaressobre la base de sus propiosdatos ver A. STE-


PAN y R. PRICE,obs. cits. Ver tambi6nD. RAPOPORT, "ThePoliticalDimensionsof
Military Usurpation", en Political Science Quartterly, 83, pags. 551-573 (1968), y
W. MCWILLIAMS, "Introducci6n", en W. MCWILLIAMS (ed.), Garrisons and Go-
ernment, Chandler Puslishing Co., 1967.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 549

tener en comuinsu "subdesarrollo"


y sus militarespuedentener en comun
pertenecer a un contexto social "subdesarrollado". Pero mas alla de este
escasamente util nivel de generalidad 65, es indispensable tener en cuenta
importantes diferencias en el estado del contexto social al que los milita-
res pertenecen, tanto de un pais a otro como a lo largo del tiempo dentro
de un mismo pais. Este es un punto sobre el cual los autores "estructura-
listas" han insistido con acierto: ninguin estudio del comportamiento po-
litico de los militares puede ignorar diferencias y cambios en el estado de
su contexto social. El precio pagado por este error consiste en las err6neas
generalizaciones emergentes de la extrapolacion desde la experiencia de los
paises mas "desarrollados" o de la injustificada extension de los hallazgos
en una nacion "subdesarrollada" al amplio y heterogeneo conjunto forma-
do por todos los paises "subdesarrollados".
Cuarto, y volviendo a las observaciones de Sartori, uno puede Ilamar
"ejercito" al del siglo pasado en Prusia, al argentino del siglo xIx y al
existente hoy en la Argentina. Pero se enganara si cree que los conceptos
implicados tienen el mismo significado. Para solo mencionar dos aspectos
muy elementales, por buena parte del siglo xix el Ejercito argentino no
tuvo clara supremacia en el control de los medios de violencia dentro del
territorio nacional ni buena parte de sus miembros se vestia en forma que se
los distinguiera uniformemente de la poblacion civil.66 No tiene sentido
denominar "ejercito" a entidades que difieren en aspectos fundamentales
y todavia esperar que, por algun magico efecto de los nombres, ellas habrain
de comportarse en formas similares. El nivel organizacional de los milita-
res es descuidado por el enfoque "estructuralista". Los autores "neorrea-
listas" se contentan con atribuir a los militares caracteristicas que suelen
ser puramente formales y que suelen tener muy poca relacion con el estado
real de su organizacion. El estado de la organizacion militar varia de una
unidad nacional a otra y dentro de la misma unidad nacional. Y estas varia-
ciones deben ser empiricamente determinadas y teoricamente ponderadas
en todo intento por explicar o predecir el comportamiento politico de los
militares en la unidad nacional que se estudia.
Quinto. Aun suponiendo que la atribucion de alta cohesi6n interna y
superior capacidad tecnologica y de toma de decisiones fueran empiricamen-
te validas, todavia faltaria mucho antes de que fuera claro que es lo que
esos "hallazgos" permitirian explicar y recomendar. Ninguno de esos as-
pectos es condici6n necesaria ni suficiente para explicar la intervencion
politica de los militares y/o su promocion de golpes de estado. Como tam-
bien lo muestra el caso argentino (1955-1963), estos episodios pueden ocu-
rrir aunque aquellas caracteristicas se hallen evidentemente ausentes. Para
ejecutar exitosamente un golpe de estado es suficiente una coalici6n civico-
militar que pueda vencer la resistencia de una (u otras) coaliciones
civico-militares. Ni la coalici6n interna de los militares ni su superior
66 0, para ser mis exacto: de este nivel de
vaguedad.
66 La situaci6nde varios paises del tercer mundo y las memoriasde jefes
militarescitadas por R. Price sugierenque ni siquieraestos dos aspectospueden
ser actualmente dados por sentados.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
5fi50 GMGUJoRMOA. ODONNELL

capacidad sobre sectores civiles (excepto en el control de los medios de


violencia) son requeridas para ello. Ademas, el momento que es fundamen-
tal de acuerdo con la propia logica de la concepci6n "neorrealista" es
cuando los militares han ganado directo control del gobierno nacional. Es
a partir de entonces que los militares podrian realmente poner su cohesion
interna y su superior capacidad tecnologica para la toma de decisiones
al servicio del "desarrollo socioeconomico" de su pais.67 Pero aunque pue-
da haber una buena probabilidad de cohesion interna en el caso de fuerzas
armadas dedicadas a una concepcion estrictamente profesionalista de su
propia funci6n, esa probabilidad no puede sino disminuir con el grado
de participacion politica y con la necesidad de optar en una ancha gama de
problemas extramilitares, que se hallan ineludiblemente implicados en el
intento de tomar el poder gubernamental y, mas aun, en ejercerlo. Por lo
tanto, es precisamente en el momento en que los militares podrian comen-
zar a cumplir el privilegiado papel postulado por el enfoque "neorrealista"
cuando es mas probable que un esencial componente de su presunta su-
perior aptitud -la cohesion interna- pueda faltar o desaparecer rapida-
mente. Nuevamente el caso argentino (1955-1963 y 1966-1972) ilustra muy
bien este argumento.
Sexto, y finalmente, aunque el alto grado de cohesion interna pueda
existir y subsistir durante el ejercicio del gobierno nacional por parte de
las fuerzas armadas, el enfoque "neorrealista" se limita a postular que
tal cohesion favorece la promocion del "desarrollo socioecon6mico" nacio-
nal. Mas abajo volvere sobre este tema, pero vale la pena anticipar que esta
muy lejos de ser obvia la conexion entre la cohesion interna de las fuerzas
armadas y una feliz gesti6n gubernamental. Un alto grado de cohesion
puede ser una condicion necesaria para "conservar el orden interno" (es
decir para la represion de la protesta social y de movimientos orientados
a un radical cambio social). Para ciertas ideologias e intereses puede ser
comprensible que la conservaci6n de la estructura social existente aparezca
como el objetivo fundamental y como el requisito para un futuro creci-
miento econ6mico. Pero parece mas que dudoso que sea legitimo confundir
el cumplimiento de esta "funci6n" con el logro del "desarrollo socioeco-
nomico" que segun los autores "neorrealistas" incumbiria tan fundamen-
talmente a los mismos militares.68

67 Podria ser argumentado que las Fuerzas Armadas pueden jugar su papel
supuestamente decisivo o privilegiado de vanguardia o principales ejecutores del
"desarrollo" sin necesidad de controlar directamente el gobierno nacional. Pero,
al menos que yo sepa, ni siquiera los autores mas abiertarnente militaristas han
creido posible plantear este argunmento. Una exoepci6n aparente surge de los ar-
gumentos propuestos para implantar las doctrinas de "acci6n civica" entre las
fuerzas armadas latinoamericanas. Pero nadie parece haber creido demasiado es-
ta presunta consecuencia de actividades explicitamente orientadas a prevenir la
"subversi6n" en areas particularmente deprimidas y/o a "mantener ocupados" a
oficiales que d,e otra manera se temia conspirarancontra las autoridades nacionales.
Para esta explicita motivaci6n puede consultarse L. VENERONI, W. BARNER y R.
RONNINGy WV. JUST, obs. cits.
68 Esta posici6n es particularmente visible en J. J. JOrNSON cuando afirma:

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 551

Las proposiciones que siguen exploran con mas detalle la contribu-


cion explicativa de las variaciones en el estado de la organizaci6n militar.
Proposicion 5: En un contexto pretoriano las fuerzas armadas ten-
deran inicialmente a un bajo nivel de profesionalismo. En tales con-
diciones ellas participaran directamente en el juego pretoriano, canali-
zando demandas y amenazas de sectores civiles y teniendo un bajo
punto critico para intentar el derrocamiento del personal gubernamen-
tal (civil o militar). De esta forma las fuerzas armadas se convierten
en importantes factores para la alta inestabilidad politica (desde crisis
de gabinete hasta golpes de estado) que caracteriza a los periodos pre-
torianos. El bajo profesionalismo de las fuerzas armadas (en especial
su baja cohesion interna) impide que sus intervenciones puedan tener
prop6sitos y efectos de cambio importantes en el estado del contexto
social. Las intervenciones politicas de fuerzas armadas escasamente
profesionalistas tienden a entregar o devolver el poder gubernamental
a sus aliados civiles, luego de cortos intervalos de directo control gu-
bernamental. Aunque algunas facciones militares puedan querer lograr
objetivos ms ambiciosos y comprehensivos, la escasa cohesion interna
y la falta de una ideologia justificatoria generalmente aceptada entre
los miembros de las fuerzas armadas impiden la concrecion de esos
prop6sitos.69

"El alzamientosocial mantendraa las sociedades[latinoamericanas,


O'D.] en de-
sequilibrio y sacari a la superficie a gente que en su desasosiego e inseguridad
aceptari ideologias que exigen soluciones basicas (sic)... De todos modos, ya
que las fuerzas armadas seguirin siendo durante algfin tiempo la uinica entidad
capaz de contrarrestar la demagogia desenfrenada, los estados de AmErica La-
tina las considerarin en forma diferente a lo que'puedan hacerlo los estados de
gran cohesi6n social y nacional ... Ademns, durante los pr6ximos 10 anos o mas,
en algunos casos (las fuerzas armadas) sera(n) la instituci6n a la que se podrA
tener mas confianza para asegurar la continuidad politica de sus paises. En cier-
tos casos serA(n) un baluarte de orden y seguridad en sociedades que de otro
modo caerian en la anarquia social; y en otros momentos, si siguen la politica
de no (sic) intervenci6n en los asuntos civiles, esto significara la conservaci6n
de un statu quo insatisfactorio" (ob. cit., 1966, pAgs. 258 y 259). Aunque desde
un diferente Angulo, la misma posici6n es expresada por L. Pye, cuando conclu-
ye que una positiva caracteristica de los gobiernos militares es que es mas pro-
bable que ellos sean bu,enos aliados de "Occidente" que los gobieros civiles (L
PYE, ob. cit., pAgs. 185 y 186). En un sentido muy fundamental las premisas del
del enfoque "neorrealista"llegan con esto a su conclusi6n 16gica: unas fuerzas ar-
madas intemamente cohesivas son mis aptas para conservar el "orden intemo"
contra la "subversi6n" o la "anarquia", pero el papel "desarrollista" que se les
habia adjudicado originariamente desaparece -excepto como el distante y poco
verosimil resultado del cumplimiento del papel que resulta verdaderamente in-
teresar: la conservaci6n de la estructura social existente.
69 El contenido de esta proposici6n coincide cercanamenbecon el modelo del
"papel moderador" propuesto por Stepan como tipico de las fuerzas armadas bra-
silefias con anterioridad al golpe de estado de 1964 (ver A. STEPAN, ob. cit.,
especialmente pAg. 172 passim).

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
552 GUIILLEMO A. O'DONNELL

Proposici6 6: La persistencia del pretorianismo al nivel del con-


texto social y de la fraccionalizacion al nivel de la organizacion militar
implica para los militares altos costos en terminos de riesgos de super-
vivencia de su organizacion, de incertidumbre de sus carreras persona-
les y de suboptimizaci6n de sus posibilidades de poder sobre los
procesos politicos nacionales. Ademas, los altos niveles de conflicto
social y las altas tasas de activaci6n politica del sector popular urbano
(caracteristicas ambas del pretorianismo de masas en alta moderniza-
cion) inducen a numerosos sectores y actores bien establecidos (inclu-
yendo los de propiedad extranjera) a ver en las fuerzas armadas una
indispensable garantia para la preservaci6n de la estructura social
existente y de las afiliaciones internacionales del pais. La percepci6n
del interes corporativo por parte de los mismos militares, agregada a
las deducciones civiles en favor de un fortalecimiento de la organiza-
cion militar, generan una reaccion militar apuntada a elevar rapida y
drasticamente los niveles existentes de profesionalizaci6n. Una condi-
cion necesaria para el logro de este proposito es una temporaria reti-
rada militar de su directa e inmediata participaci6n en el juego pre-
toriano.
Proposicin 7: La reacci6n profesionalista tiene una importante
probabilidad de prosperar, ya sea mediante el completo desplazamiento
de los oficiales mas comprometidos en el juego pretoriano (caso Argen-
tina) o bien mediante el logro del control, por parte de los oficiales que
dirigen el proceso de profesionalizaci6n, de las academias militares,
de las unidades de elite y de los contactos con los militares de las na-
ciones mas desarrolladas (caso Brasil y Grecia). En ambos casos re-
sultan marcados progresos en terminos de cohesi6n interna, de ca-
pacitaci6n de combate y de identificaci6n corporativa. Al mismo
tiempo, la retraccion de la participaci6n politica directa de las fuerzas
armadas no impide la continuacion del pretorianismo de masas entre
los contendientes civiles.
Proposidion 8: El logro organizacional implicado en un nivei de profe-
sionalizacion significativamente mas alto tiende a ser contrastado por
parte de los militares con la continuacion de la crisis social. Este con-
traste fomenta una muy baja opini6n de la capacidad y motivaciones
de los sectores civiles y un sentimiento de la superior aptitud militar
para resolver no ya solo sus problemas organizacionales, sino tambien
la ancha gama de problemas salientes en el contexto social.
Los militares tienden a verse como el finico sector que ha logrado solu-
cionar "su" problema.70 Simultaneamente, la mayor cohesi6n
interna, ca.
pacitaci6n tecnica e identificaci6n corporativa permiten a los militares
actuar mas efectivamente dentro de cierto ambito de problemas (conducci6n
interna de su organizaci6n, entrenamiento para diversas formas de com-
bate y utilizacion de armamentos). Esta mayor
capacidad no implica
70 Claro que omitiendoconsiderarque los militarestienen medios
resoluci6nde conflictosintemos (desde purgashasta combateliso y para la
llano) usual-
mente nos disponiblespara los sectoresciviles.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 553

un similar progreso en la aptitud militar para solucionar problemas


externos a su organizacion,pero parece haber una marcada tenden-
cia de los mismosmilitaresen el sentidode extrapolarde una a otra. Este
es un punto crucialen la evoluci6nde las actitudespolfticasde los milita-
res. En la medidaen que la profesionalizaci6nde las fuerzasarmadasera
baja, no era demasiadocreible, aun para ellas mismas,que contabancon
superioresaptitudespara la resolucionde los problemassocialesde la alta
modernizacion.Por lo tanto, los oficiales de fuerzas armadasescasamente
profesionalistastienden a fraccionalizarsealrededorde coalicionesen las
que los civiles juegan un papel decisivo, y en sus intervencionesno pre.
tenden mucho mas que entregar el poder gubernamentala sus aliados
civiles. Por la misma raz6n es improbableque emerjay sea generalmente
aceptadauna ideologiaque permitaa los militaresjustificarintervenciones
guiadas por propositosmucho mas ambiciososy comprehensivos.Pero la
situaci6ncambiaradicalmentecuandoel exito en la profesionalizacion hace
verosimil la existencia entre los militares de una aptitud "desarrollista"
superiora la de los sectores civiles. Los viejos aliados son mirados con
resentimiento,nuevos contactosciviles son establecidosy el grado de iden-
tificacioncorporativade los militarescrece aceleradamente. A su vez, esta
identificaci6naumentaauinmas la percepci6nmilitar de marcadasuperio-
ridad sobre los sectoresciviles.
A esta alturadel analisispuede ser util comentaruna segundaatribu-
ci6n efectuadapor los "neorrealistas" en beneficiode los militares:la real
existencia de una mayor capacidadtecnica que los sectores civiles. De
acuerdocon estos autores,ella seria el resultadode una superiorcapaci-
taci6n cientifico-tecnologica,
del entrenamientoen la utilizaci6nracionalde
medios para el logro de fines y de actitudes"modernas"adecuadaspara
una y otra. Esto, a su vez, se agregariaa la supuestacohesi6ninternapara
otorgara las fuerzasarmadasde los "paisessubdesarrollados" las superio-
res aptitudesque les atribuyeeste enfoque.Cabepoca dudade que unasfuer-
zas armadasaltamenteprofesionalizadas serian el nucleo predominantede
conocimientostecnologicosy de mejorespautaspara la toma de decisiones
siempre que fueran parte de un contexto constituidopor una masa de
campesinosanalfabetosy un pequeinoestratode comerciantestradicionales
-si es que alguna vez ha existido una sociedad compuestapor esa tria-
da-. Pero no es facil ver que es lo que la atribuci6naqui discutidasigni-
fica en un contexto de alta o intermediamodernizacion.Si la atribucion
puede ser seriamentediscutida es necesario especificar a que aptitudes
tecnicas se refiere, cuales son los criterios para mediciony comparaci6n
con las de los sectoresciviles, y cuales son las conexionescausalesentre la
superioridaden tal o cual aspectoy la posibilidadde jugar el privilegiado
papel "desarrollista"imputadopor el enfoque "neorrealista"a los milita.
res. Digamos, en la Argentina o en Brasil, en que actividad que tie-
ne conexi6n verosimil con la promocion del "desarrollo" (cualquie.
ra que fuere la definici6nadoptada)71 es posible argumentary demostrar
71 Salvo, claro estA, que el concepto termine siendo definido como "conser-
vaci6n del orden existente".

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
554 GUILLER[O A. O'DONNELL

que los militares tienen capacidad superior o un tipo de entrenamiento


mas adecuado que los sectores civiles? Temo que los autores "neorrealistas"
nuevamente han torado por su valor nominal un aspecto ostensible de la
organizaci6n militar: en este caso el sentimiento de superiores aptitudes
que los mismos militares pueden expresar en ciertas etapas de su evolucion
organizacional.
Proposici6n 9: Las consecuencias de la profesionalizaci6n militar (en
particular, de la mayor cohesion interna e identificacion corporativa),
unidas al sentimiento de superiores aptitudes respecto de los sectores
civiles, facilitan y, a su vez, son facilitadas por la adopci6n por parte
de los militares de ideologias politicas que militarizan potencialmente
todos los problemas sociales salientes de la sociedad y colocan la con-
servaci6n de la profesionalizacion lograda (en especial, de un alto
grado de cohesion interna) al nivel de los mas altos intereses nacionales
-que segun la misma ideologia corresponde a los militares definir
e interpretar.
En las naciones situadas dentro de la esfera de influencia de los Es-
tados Unidos, la "doctrina de seguridad nacional" cumple muy bien este
papel. Ya he examinado esta ideologia en la seccion anterior, pero el as-
pecto sobre el que vale la pena insistir aqui es que esa ideologia (o cualquier
"equivalente funcional") legitima una intervencion politica de los militares
apuntada a una dominacion mucho mas ambiciosa y comprehensiva que
todo lo que pudieron haber formulado los oficiales de fuerzas armadas
fraccionalizadas y escasamente profesionales '". Un aspecto fundamental de
esta ideologla es la preeminencia que da al interes corporativo de las fuerzas
armadas. Las "guerras internas" en toda clase de "frentes" son de exclusiva
competencia militar. La cohesi6n militar es un prerrequisito para la "vic-
toria". "Por lo tanto", todo debe estar subordinado a la conservacion y
aumento de la cohesion interna de las fuerzas armadas. La posici6n estruc-
tural de las fuerzas armadas, en especial su control de los medios de violencia
organizada, permite -i y cuando el impulso profesionalista ha sido exi-
toso- elaborar o adoptar la justificaci6n ideologica de una dominaci6n
politica en la que el interes corporativo reclama ser identificado con "los
mas altos intereses de la Nacion".
Es fundamental insistir en el cambio de la ideologia politica de los
oficiales militares y en su cercana conexi6n con los cambios organizacionales
resumidos en la afirmacion del transito desde un estado de bajo hasta un
estado de relativamente alto profesionalismo. El contenido de las ideologias
politicas de los oficiales militares, sus cambios y conexiones con los cam-
bios organizacionales deben ser contrastados con un tercer componente del
enfoque "neorrealista". Este consiste en la atribucion a los militares de un
7'2 Para an(lisis de la importancia de esta ideologiaen otros paises sudame-
ricanosver P. V. BELmTRN (ed.) ob. cit.; A. STEPAN,ob. cit., especialmentepigs.
172 passim; L. EINAUDI, "The Peruvian Military: a Summary Political Analysis",
The Rand Corporation, 1969, y A. QwJANO OBREG6N, Nacionadsmo, neoimperals-
mo y militarismo en el Perti, Ediciones Periferia, 1971.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 555

particular ethos, resultante de la educaci6n en instituciones militares, con-


sistente en una marcada devocion al deber, una intensa identificacion na-
cional, una cierta indiferencia hacia los intereses sectoriales civiles, una
actitud "puritana" y una menor inclinacion a la corrupci6n que los sectores
civiles -a los que a su vez se imputa en todas estas dimensiones actitudes
mucho menos favorables-. Esta tercera atribucion del enfoque "neorrealis-
ta" nuevamente implica tomar por su valor nominal otro aspecto ostensible
de la organizacion militar: en este caso la autoimagen proyectada -con
variables grados de sinceridad- hacia el contexto social de la organizacion.
Vale la pena senialar algunos aspectos de este nuevo problema.
En primer lugar, faltando casi por completo los datos empiricos que
puedan verificar o desvirtuar esta atribucion, es imposible saber hasta
que punto esa autoimagen coincide con las actitudes reales. Lo menos que
uno puede sospechar es que el grado de correspondencia tiene importantes
variaciones de un pais a otro y a lo largo del tiempo en el mismo pais.
Segundo: ;quien tiene esas actitudes o predisposiciones? iTodos los
militares a lo largo de todos los niveles jerarquicos? Si tal no es el caso,
/quien debe tenerlas para que sea posible afirmar que tales predisposi-
ciones permiten (junto con las otras atribuciones ya discutidas) a los mi-
litares jugar un privilegiado papel "desarrollista"? En este sentido se puede
formular una verosimil hipotesis: la real existencia del mencionado ethos
es una funcion inversa del grado de participacion politica de los militares.
Cuando un grupo de oficiales intenta la toma del poder gubernamental
(y, mas aun, cuando lo ejerce) debe dedicar una parte sustancial de sus
energias, preparacion y tiempo al logro de estos fines. Tales actividades
son escasamente militares73. Ponen a los militares en diario contacto con
sectores, con problemas y con pautas de toma de decisiones que es posible
suponer provocan importantes ajustes en las predisposiciones o actitudes
(presumiblemente) adquiridas durante el lapso en que han permanecido
mas circunscriptos a la vida organizacional interna. La atribucion, inva-
riante a lo largo del tiempo y del espacio, del ethos ya mencionado, impide
el estudio empirico de esos ajustes, de sus efectos sobre el comportamiento
de los militares y de sus implicaciones en terminos de las presuntas aptitudes
"desarrollistas" de los militares.
En tercer lugar, no son esas actitudes supuestamente "funcionales"
las uinicasque se suele atribuir a los oficiales militares. Otras son un fuerte
prejuicio contra lo politico, rigidez mental, burocratizacion, una preocu-
pacion dominante por el orden y la estabilidad y otras que no parecen
las mas adecuadas para llevar a cabo las complejas tareas de gobernar
y promover el "desarrollo socioecon6mico" 4. Esta mezcla de actitudes
73 Salvo, por supuesto, que uno crea
que la "doctrinade seguridadnacio-
nal" es sustantivamentecorrecta.
74 Esta intuitivacombinaci6nde actitudesatribuidasa los militares
subyace
a las conclusiones de autores como S. FINER,M. KAbowrrz y E. LIEUWEN (ob.
cit.) quienes, aunque comparten muchas de las atribuciones criticadas en este
trabaio, vacilan en concluir que ellas permiten a los militares jugar un privilegia-
do papel "desarrollista".

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
556 GUILLERMO A. O'DONNELL

(presumiblemente) favorables y desfavorables implican la atribucion de un


complejo conjunto de actitudes. Sin datos empiricos -casi por completo
inexistentes en esta materia- es imposible conocer c6mo cada una de esas
presuntas predisposiciones interactiia con las otras para generar la cons-
telacon actiludinal que presumiblemente influencia el comportamiento po-
litico de los militares 5.
Cuarto y finalmente. La proposicion 9 sugiere que puede ser mas util
ubicar ciertos factores del comportamiento militar a un nivel mas especifi-
camente politico. Ese nivel es el de las ideologias articuladas para definir
el papel de las fuerzas armadas en la sociedad, para delimitar sus relaciones
con otros sectores y para legitimar su conquista del poder gubernamental.
El grado de variacion posible del comportamiento politico de los militares,
remanente luego de un adecuado estudio de esas ideologias, sera usual-
mente mucho menor que el correspondiente a (presuntas) actitudes cuyo
referente empirico es mucho mis vago y alejado de lo politico 7.
Proposicion 20: Dadas las condiciones estipuladas en las proposiciones
precedentes, la cohesi6n interna de las fuerzas armadas se convierte
en el logro organizacional mas altamente valorado y su conservaci6n
en una dominante preocupacion de sus miembros. La persistencia deI
pretorianismo de masas implica un inevitable riesgo para la preserva-
75 Es decir, lo que importa realmente no es una lista de
presuntas acti-
tudes sino la forma en que ellas se combinan en cada caso en concreto. Aislar-
las una por una es ejercicio intelectual que permite Ulegar a conclusiones ya
anticipadas por las preferencias valorativas del autor. Por ejemplo, si uno elige
reoalcar la preocupaci6n dominante con el orden y la estabilidad, llega a con-
clusiones del tipo propuesto por E. NORDLINGER y claramente opuestas a las pos-
tuladas por los autores "neorrealistas":"La visi6n [de los oficiales militares, O'D.]
de la estabilidad politica impide el cambio social y econ6mico en la medida que
esos cambios son el producto de respuestas gubernamentales a la articulaci6n y
vigorosa promoci6n de demandas; la represi6n de esas demandas elimina en muy
buena medida la posibilidad de su satisfacci6n" (ob. cit., pig. 1.138).
7? Este argumento debe ser entendido en el sentido de propiciar un nivel
de datos y de iarllisiq que parece analiticamente mas itil que el implicado por
la atribuci6n reci6n discutida. Por supuesto, no implica en rigor plantear una opci6n
entre uno y otro nivel. Las ideologias politicas y un presunto ethos son niveles de
anAlisisa diferente "profundidad"actitudinal y, como tales, son legitima materia de
estudio. Ademas, seria imaginable conducir investigaciones a un nivel de ain mayor
"profundidad" psicol6gica, tal como por ejemplo tratar de determinar qu6 tipo
de caracberisticas personales (si alguna) pueden inducir a una elecci6n de la
profesi6n militar y qu6 efecto puede tener sobre esas caracteristicas la experien-
cia de educaci6n en la organi7aci6n militar. Todas 6stas son interesantes posi-
bilidades, pero pareciera que, cuanto mis "profundos" sean los facores psico-
16gicos analizados, mayor es el Ambito de variaci6n posible en la variable de-
pendiente de inter6s (comportamiento politico), mis numerosas son las media-
ciones intervinientes y -tal vez sobre todo- mas improbable se torna contar con
los datos pertinentes. Este Altimo problema esta lejos de ser trivial, sobre todo
en una subdisciplina que, como la de la sociologia politica de las fuerzas arma-
das, se caracteriza por la pobreza de la informaci6n disponible y por la esca-
sez de proposiciones te6ricas razonablemente confirmadas.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
Y GOLPESMILITARES
MODERNIZACION 557

cion de la cohesi6n interna y/o para la supervivencia misma de la


instituci6n militar. El interes corporativo en garantizar la conservaci6n
de la cohesi6n aumenta el punto critico a partir del cual vuelve a ser
probable la intervenci6n militar y su toma del poder gubernamental.
Pero, en la medida que el pretorianismo es percibido como (y efec-
tivamente es) una grave amenaza contra la cohesion y la supervivencia,
provee fuertes impulsos en favor de una nueva intervenci6n militar.
En contraste con los anteriores, los golpes de estado ejecutados por
fuerzas armadas profesionalistas apuntan a una radical transformaci6n
del contexto social, en direcciones que supuestamente dejaran de pre-
sentar riesgos a la organizaci6n militar y a sus logros profesionalistas.
Esta proposicion subraya la percepci6n de su propio interes corpora-
tivo por parte de los oficiales militares profesionalistas como un importante
factor explicativo de la promocion de nuevos golpes de estado y de los
fines que los orientan 77. Los intereses profesionales de los oficiales mili-
tares (incluyendo los vinculados con sus propias carreras), la expansion
de poder politico potencial, implicado por la profesionalizaci6n, y la emer-
gencia de ideologias justificatorias fomentan la colocacion de la conserva-
cion de la cohesi6n interna y de la supervivencia de la organizacion en la
cumbre de las preocupaciones dominantes en los dirigentes militares. En
condiciones pretorianas los civiles pronto aprenden la eficacia de las fuerzas
armadas como canalizadoras de sus demandas y procuran que ellas actuen
movidas por los limitados prop6sitos implicados en la satisfaccion de esas
demandas. Pero para los dirigentes militares profesionalistas es claro que
continuar tomando frecuente partido en los conflictos civiles reintroduce
fatalmente la fraccionalizacion 78. De esto resulta una temporaria retirada
de la participacion politica de los militares, que crea un particular "vacio
politico" en las ultimas etapas del pretorianismo de masas en la alta moder-
nizacion. El pretorianismo continuia plenamente, agravado por la persis-
tencia de los problemas sociales y por el aumento de las tasas de actividad
politica de movimientos y sectores (particularmenteel sector popular), que
ya no son detenidos por las continuas intervenciones en contra de su par-

77 Esta afirmaci6nimplicala hip6tesisde que la influenciadel inber6scor-


porativo(mejordicho, de la percepci6nde dicho interes) ser. mayorcuantoma-
yor sea el grado de profesionalizaci6n.
Si bien desde diferentesconcepciones,di-
versos autoreshan enfatizadola importanciadel inter6scorporativode las fuer-
zas armadas; ver S. FINER,A. STEPANy E. LmuWsEN,obs. cits.; E. IEUWEN,
Generales contra presidentes en Amdrica Latina, Ediciones Siglo Veinte, 1965;
M. M. NWFnT.VT, "Anatomyof a Coup d'Etat: Ecuador 1963", Institutefor the
ComparativeStudy of PoliticalSystems,WashingtonDC., 1964.
78 Como ya se ha senialadoen la secci6n anterior, 6ste es el significado
real de afirmacionesdel tipo hechas por el general Onganiaen el periodo 1963-
1966, en el sentido de que las Fuerzas Armadasdeben abstenersede intervenir
salvo en el caso de "circunstancias
extremas".Para una similarposici6ndel ge-
neralCastelloBrancocon anterioridadal golpe de estado brasilefiode 1964 pue-
Politics in Brazil, 1980-1964, Oxford
de verse. A. STEPAN,ob. cit., y T. SxImMORE,
UniversityPress, 1967.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
558 GU,T.FIRMO A. O'DONNELL

ticipacion que caracterizaron el periodo de preprofesionalismo militar 9.


Pero el mismo pretorianismo, asi como las caracteristicas de creciente
conflicto que tiende a adquirir durante la temporaria "retirada" militar,
termina por ser percibido como la mas seria amenaza contra la cohesion
interna y aun la supervivencia de la organizaci6n militar. Ya sea por medio
de problemas nacionales acerca de los cuales las fuerzas armadas no pueden
evitar tomar posiciones que las dividiran inevitablemente (el caso de la
participaci6n electoxal del peronismo en la Argentina) o por medio de la
emergencia de movimientos de masas que parecen resueltos a eliminar
las fuerzas armadas o al menos a reestructurarlas profundamente (el caso
de Brasil y Grecia), un contexto de pretorianismo de masas no puede dejar
de generar fuertes inducciones en favor de un golpe de estado por parte
de fuerzas armadas profesionalistas.

IV. ALCUNAS SUGERENCIASY PROYECCIONES

"La incertidumbre es el problema fundamental para las organizacio-


nes complejas y la reduccion de la incertidumbre es la esencia del
proceso administrativo... Las incertidumbres externas resultan de con-
tingencias en las cuales los resultados de la accion de la organizacion
estan en parte determinados por la accion de otros actores en el con-
texto de la organizaci6n... El primer problema de una organizaci6n
es un estado de generalizada incertidumbre" 80.
Estas observaciones no fueron escritas teniendo en mente a los mili-
tares. Son conclusiones formuladas por un estudioso del comportamiento
de organizaciones civiles (sobre todo empresas privadas). Las organizaciones
tratan de reducir la incertidumbre en todos los aspectos en que ella es
percibida como afectando el estado interno y/o la viabilidad de la orga-
nizaci6n. Con este proposito tratan de negociar, con los actores del con-
texto que aparecen como capaces de controlar variables que crean incer-
tidumbre, aquellas "soluciones" que estabilizaran el contexto relevante de
la organizaci6n Hl. En otros casos, en lugar de negociar, las organizaciones
pueden intentar una estrategia mas ambiciosa: si no hay forma satisfactoria

79 Sobre los crecientes niveles de actividad politica


y de protesta social en
el periodo que precedi6 mas cercanamente al golpe de estado griego ver K. LEGc,
ob. cit.; para el caso brasileio ver A. STEPAN,ob. cit., T. SxKMORE,Politics in
Brazil, 1930-1964, Oxford University Press, 1966; 0. LANI, 0 Colapso do Popii-
lasmo no Brasil, Editorial Civilizagao Brasileira, 1968. Para un anAlisis mas deta-
llado del caso argentiiio y una bibliografia mas completa del caso brasileflo pue-
de consultarse mi libro ya citado, capitulos II y III.
80 La cita es de J THOMPSON,Organzations in Action, McGraw Hill, 1967,
pAgs. 159-160. Ver tambi6n J. CYERT,A Behavoral. Theor of the Firm, Prentice
Hall, 1963, y J. MARCHIy H. SIMON,Organizatons, Wiley, 1958 (hay versi6n cas-
tellana).
81 Un ejemplo de esto es la concertaci6n de acuerdos de
precios de venta
entre firmas "competidoras" en un mismo mercado.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 559

de regular las transacciones entre ellas y su contexto, "tratan de expandir


sus propias fronteras hasta el punto de incorporar o absorber las unidades
que generan la incertidumbre"82. Tanto en el caso de negociacion como de
incorporaci6n, los dirigentes de la organizacion actuan por medio de con-
cepciones y estrategias que reflejan los sesgos de percepcion y de evaluacion,
asi como los patrones de toma de decisiones, que resultan de la especiali-
zaci6n organizacional en cierto tipo de actividad &3.
Es por cierto llamativo el paralelismo entre estos hallazgos de la mo-
derna teoria de las organizaciones y el segmento de comportamientopolitico
estudiado en el presente trabajo. La "retirada" militar de la participaci6n
directa en el juego politico pretoriano esta en buena medida determinada
por la preocupacion por asegurar la supervivencia y eventual consolidacion
de su organizacion. Pero aunque esta "retirada" sin duda mejora el estado
de la organizacion, no resuelve (en realidad, pareceria acentuar) ni la
incertidumbre provocada por su contexto pretoriano ni los riesgos que ello
presenta para la organizaci6n militar. El periodo de introspeccion organi-
zacional, requerido por el transito desde una baja hasta una alta profe-
sionalizacion, aisla a los militares del estado de su contexto social. Pero
este aislamiento es precario y temporario. Pronto resulta evidente a los
mismos dirigentes militares que, si intentan mantener su aislamiento por
un lapso prolongado, la cohesi6n interna se quebrara y aun la supervivencia
de la organizaci6n estara amenazada. El contexto es fuente de riesgos que
los militares no pueden controlar, excepto si intentan y logran cambiarlo
en formas que (presuntamente) aseguraran que dichos riesgos seran de-
finitivamente eliminados. La incertidumbreemanada del contexto se agrega
al sentimiento de logro organizacional y de superiores aptitudes para fa-
cilitar un ut6pico proyecto politico destinado a obtener una sociedad per-
fectamente integrada y armonizada (es decir, ya no mis fuente de incer-
tidumbre)84. Concordantementecon lo ya dicho, las formas en que son
percibidos y evaluados los aspectos relevantes del contexto corresponden
cercanamente a los sesgos organizacionalmente adquiridos: los "actores"
en el contexto son "enemigos" que deben ser derrotados en diversos "fren-

sa J. THOMPSON, ob. cit., pig. 160; ver tambi6nlos sugestivosparalelismos


en el trabajode J. MARCH y H. SIMO'N,ob. cit., especialmentepigs. 179, 180 y
189. Un ejemplo de esto es el intento de eliminaci6nde competenciay estable-
cimiento de un monopolio.
83 Cualquier carrera exitosa en una
gran organizaci6nexige fuertes "inver-
siones" en t6rminos de especializaci6n en aspectos considerados altamente "fun-
cionales" para las actividades de la organizaci6n. Esto a su vez implica un alto
grado de "incapacidad entrenada" para percibir, evaluar y tomar decisiones segun
patrones diferentes de los aprendidos en el curso de la misma carrera -aunque
el problema que se deba enfrentar guarde escasa relaci6n con los tipicamente
suscitados en el .rea de especializaci6n-. Sobre el aprendizaje de estos sesgos y
"programas"de decisi6n ver, sobre todo, J. CYERTy J. MAaCH,ob. cit.
84 Como puede esperarse de lo dicho en el
texto, esta utopia es particular-
mente visible en los lapsos que siguen inmediatamente a la toma del poder guber-
namental por parte de militares profesionalistas. El caso de los presidentes Ongania
y Castello Branco es suficientemente ilustiativo.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
560 GUILLERMO A. O'DONNELL

tes"; la solucion de problemas sociales implica "batallas" a ser ganadas,


"operativos" a cumplir. Una concepci6n esencialmente hostil de la natu-
raleza del contexto y de sus actores, asi como de los medios considerados
adecuados para enfrentarlos, contribuird'85a la implantaci6n por parte de
los militares de formas politicas autoritarias, cualquiera que fuere el con-
tenido "progresista" o "conservador" de las politicas publicas a U1evara
cabo.
Estas analogias no parecen espurias. Su validaci6n permitiria subsumir
numerosos aspectos del comportamientopolitico de los militares, hasta ahora
inexplicados o aparentementeparad6jicos, en el genero del comportamiento
orgni7wacionalorientado hacia la reducci6n de incertidumbre inducida por
el estado del contexto. Ademas, estas analogias sirven para poner en ade-
cuada perspectiva dos fundamentalesdiferencias entre los patrones de acci6n
de organizaciones privadas y de las fuerzas armadas. En primer lugar,
estas ultimas pueden utilizar, en su proposito de estabilizaci6n del contexto,
medios que s6lo muy raramente se hallan a disposicion de las organiza-
ciones privadas. Basadas en su control de los medios de violencia organizada
y en el logro de un alto grado de cohesion interna, las fuerzas armadas
profesionalistas no necesitan negociar con otros actores una "satisfactoria"
estabilizaci6n del contexto (negociaci6n que, por otra parte, el pretorianis-
mo sugiere seria escasamente exitosa). Esas fuerzas armadas pueden impo-
ner a otros actores politicos, por fuerza o por la explicita amenaza del
uso de fuerza, su propia concepci6n acerca de las formas en que el contexto
social debe ser estabilizado. La segunda y fundamental diferencia consiste
en que, debido a la posicion estructural de las fuerzas armadas, su contexto
relevante solo puede serlo el conjunto de la unidad nacional de la que
forman parte. El resultado de estos dos aspectos es la expansi6n de las
"fronteras"reales e ideol6gicas de la organizacion militar, apuntada-segin
las observaciones de J. Thompson- a absorber o incorporar dentro del
ambito de sus propias decisiones todos los problemas sociales que parecen
importantes a los dirigentes militares. El caracter nacional del contexto
relevante para la organizacion militar implica, ademas, que cualquier in-
tento apuntado a estabilizarlo tendera a centrarse en lograr directo control
del gobierno nacional. Alli reside el foco del poder y de legalidad desde el
cual el contexto social podria ser modificado mas eficiente y definitivamente.
Las fuerzas armadas escasamente profesionalistas tienden a ser un agre-
gado nominal de coaliciones civico-militares carentes de un fuerte sentido
de identificaci6n corporativa. En contraste, las fuerzas armadas profesio-
nalistas tienen intensa conciencia de su diferenciacion y convicci6n de su-
periores aptitudes respecto de los sectores civiles. Esto contribuye para que
los militares se perciban a si mismos en tanto miembros de una organiza-
ci6n nitidamente diferenciada de lo civil y para que ajusten su compor-
85 Recalco que el aspecto sefialado en el texto "contribuye" a tal implanta-
ci6n porque una explicaci6n completa no puede excluir el crucial efecto indepen-
dientemente ejercido por los factores al nivel de la sociedad global, aludidos en
la secci6n primera de este trabajo y estudiados con mucho mas detalle en mi
libro ya citado.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 561

tamiento politico a su percepci6n del interes corporativo. Las fuerzas


armadas profesionalistas, no a pesar de serlo sino porque lo son, tienen
una alta probabilidad de proponerse la superacion de un proceso de re-
currentes crisis civico-militares, por medio de la implantaci6n de un nuevo
regimen politico. Por las mismas razones sienten ideologicamentejustificada
la potencial militarizacion de todos los problemas sociales salientes y su
resolucion en la direcci6n de una utopia de consenso, integracion y armonia.
En condiciones de pretorianismo de masas y alta modernizaci6n el conte-
nido de las politicas pfblicas orientadas al logro de este fin consistira
fundamentalmente en suprimir los conflictos sociales manifiestos, reprimir
los movimientos sociales revolucionarios, lograr la desactivacion politica
del sector popular, cerrar cualquier canal de acoeso politico directo o in-
directo a sus dirigentes y adoptar una concepcion tecnocratica y "apolitica"
del "desarrollo". Esta concepci6n favorece inevitablemente la concentraci6n
de recursos de todo tipo (incluyendo pero no exclusivamente los econ6mi-
cos) en favor de grandes organizaciones pfblicas y privadas, y su viabi-
lidad politica requiere, entre otras condiciones necesarias, la efectiva
desactivacion politica del sector popular. Ademas, uno de los problemas
tipicos de la alta modernizaci6n -la insuficiencia del capital privado y
de la tecnologia nacionales para emprender los grandes proyectos de re-
conversion de una estructura productiva ya muy compleja- determina
que el capital privado extranjero juegue un papel crucial en la distribucion
de poder interna al regimen burocratico-autoritario inaugurado por las
fuerzas armadas profesionalistas en contextos de alta modernizaci6n y pre-
torianismo de masas 8.
La utopia politica de las fuerzas armadas profesionalistas es una reac-
ci6n defensiva contra las multiples tensiones de la alta modernizacion y
de su probable resultante, el pretorianismo de masas. Una vez torado el
gobierno, los resultados quedan muy lejos de las expectativas contenidas

86 Un tema del que el presentearticulos61ose ocupa


tangencialmente,pero
que forma el centro de inter6spara el distinto nivel de analisisutilizado en mi
libro ya citado, es el de la constelaci6nde poder al nivel de la sociedad global.
Dicha constelaci6n,tambien profundamentecondicionadapor las caracteristicas
estructuralesde la alta modernizaci6n, tiende a la conservaci6ndel sistemasocial
existentey de sus afiliacionesinternacionalesmedianteel logro de las profundas
transformaciones socioecon6micasimplicadasen el intento-mis "exitoso"en Bra-
sil que en la Argentina,pero en ambos casos sustancialmenteavanzado- de
concentrara'm mas recursossocioecon6micosy poder politico en beneficio de
grandesorganizacionespublicas (sobre todo controladaspor los militares) y pri-
vadas (sobre todo de propiedadextranjera).Este alto grado de compatibilidad
de interesesdel tipo de sectoresy organizacionesa los que la mismamoderniza-
ci6n ha dado peso relativocada vez mayor,al menos en el momentode ejecuci6n
del golpe de estado que implantaun regimenburocrAtico-autoritario y cierra los
canales de acceso politico auin abiertos al sector popular, es una fundamental
conexi6n explicativaentre los factores al nivel organizacionalque remarcoaqui
y la constelaci6nde poder resultantede una estructurasocial altamentemoder-
nizada.Pero en el marco estrictamentemonogrdficodel presentetrabajono pue-
do extendermesobre este aspecto.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
562 GUILLERMO A. O'DONNELL

en esa utopia. Pero aun asi la inauguracion y los intentos de consolidacion


de un regimen burocritico-autoritario tienen el fundamental efecto de trans-
formar la distribucion de poder politico y economico en la sociedad 7.
Grandes organizaciones publicas y privadas concentran poder y recursos
que en el periodo anterior habian tenido que compartir con los dirigentes
de partidos politicos y movimientos de masas, con los sindicatos y con los
representantes de pequenos empresarios. La dependencia se transforma,
consolidandose segun nuevas pautas centradas en firmas de propiedad ex-
tranjera que producen para el mercado interno y no ya para la exportacion,
en una acelerada difusion de medios de comunicacion de masas facilitada
por las grandes y complejas concentraciones urbanas tipicas de la alta mo-
dernizaci6n, en la creciente preeminencia de roles tecnocraticos y en las
estrechas vinculaciones de sectores de elite de las fuerzas armadas locales
con las estadounidenses88.
Como en toda ideologia eminentementedefensiva, es pobre el contenido
consumatorio o movilizacional ' de la utopia politica de los militares
profesionalistas, y su real influencia sobre el comportamiento tiende a
atenuarse luego de un lapso relativamente corto de ejercicio del poder
gubernamental. Una vez en el poder las realidades de gobierno nacional
comienzan a esfumar los angulos mas simplistas de la ideologia, especial-
mente cuando, como en el caso argentino, el nuevo regimen "fracasa" en
suprimir la expresion de la proiesta social y en conformar una concepcion
tecnocratica del "desarrollo". Por eso la historia de la perdida de vigencia
de esta ideologia es tambi;en la historia de la reemergencia del pretoria-
nismo de masas, de las condiciones de suma cero en el contexto y de la
fraccionalizacion militar.
Proposici6nr Il: Una vez en directo control del gobierno nacional,
la conservaci6n de la cohesi6n interna continiia siendo una preocu-
paci6n dominante para los dirigentes de fuerzas armadas profesiona-
listas. Esta preocupaci6n impregna los criterios para la toma de de"
cisiones gubernamentalesy es escasamente congruente con la atribuci6n
a los militares de superior capacidad para la eficiente y rapida toma
de decisiones.
87 De acuerdo con D.
Apter (op. cit., 1971), 6st,e seria un caso de "radi-
calizaci6n derechista". El prop6sito (y en buena medida los efectos) de la irn-
plantacion del nuevo regimen politico es introducir un profundo cambio en la
asignaci6n de recursos sociales. Hay bendencia a calificar estos intentos como
"reaccionarios"o "conservadores",minimizando implicitamente sus efectos de in-
troducci6n de importantes cambios sociales. El contenido de esos cambios puede
ser valorativamente desagradable- (lo es para mi), pero 6sta es una cuesti6n
enteramente diferente de su detecci6n y estudio. Para una discusi6n de este as-
pecto en una direcci6n similar a la aqui apuntada puede verse el articulo de
F. H. CARDOSO, "El modelo politico brasilefio", Desarrollo Ecorumico, vol. 11,
No 42, pAgs.218-247 (1972).
88 Para un estudio de estos aspectos remito nuevamente a F. CARDOSO y E.
FALETTOy G. O'DO'NNELL, obs. cits.
89 Sobre estos conceptos ver D. APTER, La politica de la modernizacidn, Pai-
d6s, 1972, y ob. cit., 1971.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MILITARES 563

Compartir una ideologia de "seguridad nacional" (o sus equivalentes)


y una utopia social de integracion y armonia no impide diarias disidencias
respecto de problemas tan fundamentales como los criterios con que los
bienes puiblicos y privados deben ser asignados entre diversos sectores y
regiones. La preocupaci6n militar por no llevar esas disidencias hasta el
punto de provocar la fraccionalizaci6n interna lleva a varias consecuencias
escasamente "funcionales": marcada lentitud en la toma de decisiones;
poder de veto de diversos estratos militares sobre una amplia gama de
iniciativas de adopcion de decisiones gubernamentales90; aplicaci6n de
criterios de antigiiedad en cargos militares para designaciones guberna-
mentales (incluyendo la Presidencia de la Nacion) 91; parcelaci6n de cier-
tas areas y funciones gubernamentalespara competencia exclusiva de ciertas
armas 9; inmensas deficultades para coordinar la accion de funcionarios
gubernamentales que son en realidad responsables ante "su arma"; y por
cierto, el clasico descubrimiento de que los problemas gubernamentalesson
mucho mas complejos que todo lo imaginado y muy poco aptos para ser
resueltos por medio de patrones verticales de decisi6n y comando 93.
Proposicion 12: El gobierno por las fuerzas armadas profesionalis-
tas vuelve a generar serios riesgos de ruptura de su cohesion interna. Si

90 No pocos funcionariosdel mAsalto nivel del


regimeninauguradoen 1966
en la Argentinase han quejadopfblicamenteacerca de la lentitud y vetos a que
se hallan sujetaslas iniciativasde toma de decisiones.No parece arriesgadoafir-
mar que en este aspecto no se ha superadoun serio problemadel r6gimende-
puesto en 1966 y sobre el que los primerospronunciamientos militaneshicieran
especial hincapi6.
91 Sobre la aplicaci6ndel criterio de antigiiedaden cargos militarespara
decidir designacionespresidencialesen el Brasil, y su cercana conexi6ncon el
deseo de evitar lo que de otra formaamenazabaser una profundadivisi6nde las
fuerzasarmadas,ver A. STEPAN, ob. cit., pags. 253-266. En la Argentinala desig-
naci6n presidencialdel generalLanusseparece haber estado dominadapor simi-
lares razones.
92 En la Argentinason numerosaslas provincias,empresas
puiblicasy entes
autArquicos que han sido "asignados"a algfn arma.Puede ser evidente que tan-
to este aspecto como los anteriormentesefialadosson escasamentecongruentes
con la probabilidadde acertarregularmenteen la designaci6ndel personalgu-
bernamentaly coordinarsu acci6n.
93 Aunqueestos aspectos estAnderivadosdel caso
argentino,A. STEPANco-
menta otros similaresen el aparentementemas "exitoso"caso brasilefio:"La su-
prema importanciaque la instituci6nmilitar adjudica al mantenimientode su
cohesi6n intera suele ser vista como una ventaja politica del gobiernomilitar.
En realidad es una caracteristicadesventaja.Temerosode que la critica pueda
erosionarsu precariaunidad,un gobiernomilitarno suele tolerarel nivel normal
de disenso y discusi6nnecesariopara construiro mantenercoalicionescon civi-
les. Esta es una raz6n subyacentepor la que los gobiernosmilitarescaen tan
Frecuentemente en un ciclo en el cual la critica es reprimidaen forma tal que
se provocancriticasciviles aun mAsseveras,las que son entoncesenfrentadascon
aiin mayorrepresi6n.La preocupaci6nde los militarespor conservarla unidad y
ia unanimidad[interas, O'D.] lleva por lo tanto a un progresivoaislamiento"
(ob. cit., pAg. 262).

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
564 GUILLERMO A. O'DONNELL

su gobierno es "exitoso", este riesgo puede ser temporariamentecon-


trolado, pero al precio de un alto nivel de represion y de un marcado
aislamiento del gobieno militar respecto de buena parte de los actores
politicos en el contexto. Si su gobierno es un "fracaso", la cohesi6n
interna se rompe inevitablemente. El principal clivaje dentro de la
organizaci6n militar emerge entre aquellos que argumentan que es ne-
necesaria una radicalizaci6n derechista aun mayor ("profundizar la
Revolucion") y aquellos que sostienen que una rapida "salida" de
las posiciones mas ostensibles de poder es lo menos peor, dadas las
circunstancias.
En el caso argentino, verdaderas explosiones sociales mostraron que el
gobierno no habia logrado la desactivacion politica del sector popular y
de su mas importante sustento organizacional, los sindicatos. El gobierno
tambien "fracas6" en garantizar "orden y autoridad", en elevar y estabi-
lizar las tasas de crecimiento econ6mico, en disminuir la inflacion, en aliviar
los problemas de balanza de pagos y en otros aspectos exigidos por la misma
concepcion tecnocratica del "desarrollo" que intent6 Ilevar a cabo y que
le exigian sus aliados civiles. Ademas, las politicas de alta concentraci6n
tipicas de los regimenes burocratico-autoritariosde alta modernizacion afec-
taron gravemente los intereses de una extensa capa de empresariosnacionales.
La oposicion de estudiantes e intelectuales hallo una atenta audiencia en
todos estos sectores. El general Ongania fue sucedido por el general Le-
vingston, quien pareci6 inclinarse a "profundizar la Revolucion". Poco
despues fue depuesto por el general Lanusse, sobre la base de argumentar
en favor de una rapida "salida". En 1971 fracaso un nuevo golpe, promo-
vido por oficiales que veian en la "salida" una "traicion" a la "Revolucion"
y a los compromisos asumidos por las Fuerzas Armadas. En junio de
1972 no era todavia claro si en definitiva habria de prevalecer dentro de
las Fuerzas Armadas una posici6n "continuista" o el intento de hallar una
"salida" mediante la convocatoria a elecciones. En otras palabras, ha vuelto
a aparecer la fraccionalizacion militar, simultaneamentecon el pretorianismo
de masas y los procesos econ6mico-sociales de suma cero aludidos en la
primera seccion de este trabajo. Las expectativas construidas alrededor de
la utopia politica expresada por los militares en 1966 han debido ajustarse
hasta el nivel de reconocer que -aunque las "causas" aducidas dificil-
mente coincidan con el analisis efectuado en este trabajo- el regimen
inaugurado mediante aquel golpe de estado ha fracasado aun en la satis-
faccion de las pautas de desempeinomas estrechamente tecnocraticas.
Aunque el fundamento de mis opiniones sobre este aspecto es altamente
especulativo, parece claro que el principal origen del nuevo clivaje in-
terno en las Fuerzas Armadas sigue teniendo su componente principal en la
percepcion del interes corporativo. Pero en tanto en el pasado el esfuerzo
de profesionalizaci6n y el golpe de estado de 1966 podian aparecer a los
oficiales militares como la forma "evidentemente" mejor de proteger ese
interes, hoy esta muy lejos de ser obvio que termino de la opcion entre
"continuismo" y "salida" puede servir mejor (si es que sirve) ese mismo
interes. La "salida" implica elecciones, el pretorianismo de masas ha ree-

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
MODERNIZACION Y GOLPES MMIUTARES 565"

mergido,el gobiernoes claramenteimpopulary no puedelogrardemasiadas.


garantiasde que el candidate"apropiado"seraelecto.Por otraparte,la con-
tinuacionindefinidadel presenteregimenpresuponeun grado de cohesion
militarhoy inexistente;el fracasogubernamental ha erosionadola confianza
de los oficialesen la autoridadde sus aptitudes"desarrollistas"
y seria ne-
cesaria la aplicacion de un grade enorme (y probablementedemasiado
disruptivopara los mismos interesesque se intentariacustodiar) de coer-
ci6n gubernamental 9.
* * *

Este trabajo se ha centradosobre un aspectodel comportamiento po-


litico de los militares:su formulaci6nde demandaspor mediode "planteos"
y, muy en especial,su ejecucionde golpes de estado contra gobiernosna-
cionales95. Este es tambienel foco de interes de la mayor parte de la li-
teraturasobre los militares,pero espero haber mostradolas fallas de los
enfoques hoy prevalecientesy las potencialidadesdel alternativoque he
propuesto.Las FuerzasArmadasargentinasde 1960, 1965 y 1970 eran no-
minalmentelas mismas. Sin embargo,su comportamientopolitico difiri6,
en cada una de esas fechas,en muchosy muy fundamentalesaspectos.Los
procesos de cambio al nivel del contexto social global y de la misma
organizaci6nmilitar determinaron,y a su vez fueron profundamentein-
fluidos, por esas diferenciasen el comportamiento politico de los militares
-sus objetivos,sus ideologiaspoliticas,los medios y aptitudesque tenian
a disposicionpara el logro de objetivos (y los que creian que tenian), las
politicas publicas que reclamabany, mas tarde, las politicas puiblicasque
directamenteresolvierony trataronde implementar.
El cuadroresultantees de complejasinteraccionesa lo largodel
tiempo,
entre dos niveles estructurales-el social global y el organizacional-
un nivel de comportamiento-el politico de los mismos militares-. Sim- y
plificando,podriaafirmarseque la alta modernizaci6n, por una parte,tiende
a resultaren pretorianismode masas y, por la otra, a introducir cambios
"profesionalizantes" en la organizaci6nmilitar. Estos iltimos, a su vez,
determinancrucialescambios en los medios y objetivos con
que los mi-
94 Si se me permiteuna nota de ilusi6npersonal,podriaser
que, si una
opci6nelectoralrealmenteabiertaprevalecefinalmentey si la experiencia
buro-
crAtico-autoritaria
ha ensefiadoa buena parte de los sectores civiles que es en
su inters formularsus demandasen formasmAs reguladas,un futuro
gobierno
podria contarcon tiempo politico suficientepara institucionalizar
pautasno pre-
torianasde competici6ny para resolveralgunosde los mAs severos
mientos socioecon6micos.Estos son grandes condicionales,pero en el estrangula-
tipo de
procesos de aprendizajeimplicado en lo dicho podria hallarse una posibilidad
-tortuosa sin duda, pero posiblementeuna de las pocas- de democratizaci6n
politica de naciones altamentemodemizadas.
95 Insistiendo
aqui en algo que surge de todo lo ya dicho, espero quede
claro que en este trabajo no intento explicar los mismos golpes de estado
(tarea
emprendida en el libro varias veces citado), sino la contribuci6n de los militares
a los mismos. Vale la pena insistir, porque la confusi6n entre estos dos
aspectos.
suele originar serios errores de anAlisis.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
566 GUILLERMO A. O'DONNELL

litares intentan actuar sobre el contexto social del que son parte. En una
primera etapa las preocupacionescentradasen la misma organizaci6n militar
inducen un exitoso esfuerzo de profesionalizaci6n. En una segunda etapa
la misma motivacion contribuye para la. ejecuci6n de un nuevo golpe de
estado que inaugura un tipo "burocratico" de autoritarismo politico, ca-
racteristico de las naciones altamente modernizadas que han sufrido un
periodo de pretorianismo de masas. Este golpe de estado implica un grado
de participacion politica de los militares y de militarizacion de los problemas
sociales que exceden en mucho todo lo que pudo haber sido intentado por
oficiales pertenecientes a una institucion escasamente profesional. Por lo
tanto, en condiciones de alta modernizaci6n tiende a ser logrado un nivel
relativamente alto de profesionalizaci6n militar, que no tarda en inducir el
ms intenso y comprensivo tipo de politizacion militar. Esta es una paradoja
inscripta en la logica misma de la situacion, a la que se agrega una segunda:
la alta probabilidad de que esa politizacion destruya un componente fun-
damental de la profesionalizaci6n militar, aquel cuya conservaci6n contri-
buy6 poderosamente a la decisi6n de tomar el poder gubernamental: la
cohesi6n interna de las fuerzas armadas. Por lo tanto, el pretorianismo de
masas y la fraccionalizaci6n militar pueden facilmente emerger en el re-
gimen politico que los militares han implantado en la esperanza de eliminar
a ambos. Si esto ocurre, "los politicos" pueden retornar al escenario, pero
seria aventurado garantizarles que su permanencia se extienda mas alli
de la concreci6n de un nuevo esfuerzo profesionalista de las fuerzas
armadas 96

96 A titulo de ilustraci6nde las interaccionesentre los tres niveles arriba


anotados, vale la pena advertirque el sentimientomilitar de superioraptitud
para (y la decisi6n concretapor) transformarel estado del contextosocial de-
pende del logro de un grado relativamente alto de profesionalizaci6n, ya sea que
formen parte de un medio de alta o de intermedia modernizaci6n (Brasil y la
Argentina, o Peru, respectivamente). Pero las diferencias en estructura social con-
tenidas en la clasificaci6n en diferentes niveles de modernizaci6n implican sig-
nificativas diferencias en el tipo de autoritarimo a ser implantado en uno
y otro caso ("burocratico" o "populista, respectivamente), asi como en el
contenidoy prop6sitode las politicas publicas apuntadasa la estabilizaci6nde
los respectivoscontextos. Las interaccionesentre los tres niveles mencionados
son tambi6n ilustradas por las dos naciones sudamericanas de meNor moderniza-
ci6n, Bolivia y Paraguay. En ambas, y a pesar de abundante asistencia externa,
es baja la profesionalizaci6n de las fuerzas armadas; todo indica que existe un
punto critico por debajo del cual una sociedad no puede proporcionar insumos
indispensables para lograr la profesionalizaci6n militar. Advi6rtase, de paso, que
estas reflexionesarrojannuevas dudas sobre la validez del enfoque "neorrealis-
ta": aquellas naciones respecto de las cuales podria elaborarse un argumento mAs
verosimil en el sentido de que sus fuerzas armadas efectivamente cuentan con su-
periores aptitudes que los sectores civiles, son las mismas naciones en donde pa-
rece mucho menos probable que sus fuerzas armadas hayan alcanzado el minimo
nivel de profesionalismo a partir del cual esas superiores aptitudes podrian real-
mente existir.

This content downloaded from 131.173.17.71 on Sun, 21 Feb 2016 12:08:58 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions