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ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO

MESA DIRECTIVA
LXI LEGISLATURA DEL SENADO

Presidente
Manlio Fabio Beltrones Rivera

COMISIÓN ESPECIAL ENCARGADA


DE LOS FESTEJOS DEL BICENTENARIO DE LA INDEPENDENCIA
Y EL CENTENARIO DE LA REVOLUCIÓN MEXICANA DEL SENADO
DE LA REPÚBLICA

Presidente
Melquiades Morales Flores (PRI)

Integrantes
María Serrano Serrano (PAN)
Augusto César Leal Angulo (PAN)
Adriana González Carrillo (PAN)
Manlio Fabio Beltrones Rivera (PRI)
Francisco Herrera León (PRI)
María Rojo e Incháustegui (PRD)
Rubén Fernando Velázquez López (PRD)
Francisco Agundis Arias (PVEM)
Luis Maldonado Venegas (Convergencia)

Secretaria técnica
Patricia Galeana

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Diseño de interiores: Jaime García Díaz


Edición yformación en computadora: Karla Beatriz Templos Núñez
ORGANIZACIÓN
Y FUNCIONES
DEL SENADO

Patricia Galeana
(Coordinadora)

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÚNOMA DE MÉXICO


SENADO DE LA REPÚBLICA
MÉXICO, 2010
Primera edición: 24 de noviembre de 201 O

DR.© 2010, Universidad Nacional Autónoma de México


Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n


Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.

DR.© 2010, Senado de la República

Xicoténcatl núm. 9, col. Centro de la ciudad de México,


Delegación Cuauhtémoc, 06018, México, D. F.

Impreso y hecho en México

ISBN 978-607-02-1914-6
CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . VII
Melquiades MORALES FLORES

Desarrollo histórico de la Cámara de Senadores . . . . . . . 1


Patricia GALEANA

EL SENADO MEXICANO, UNA ORGANIZACIÓN


DE ESTADO

Primera parte. Idea del Senado . . . . . . . . 13


Ornar GUERRERO

Segunda parte. El Senado mexicano 27


Roberto RIVES

El Senado como cámara de control de la política exterior 43


Juan Manuel PORTILLA GÓMEZ

El Senado de la República. Su encaje constitucional. . . . 79


Daniel A. BARCELÓ ROJAS

V
PRESENTACIÓN

Desde los tiempos de la cultura latina clásica hasta nuestros días


la voz "Senado" ha admitido una multitud de significados más o
menos diversos, aunque siempre referidos a una forma de repre­
sentación de Estado. La dilatada evolución de este organismo no
ha sido lineal. En México esta institución -con retrocesos y su­
presiones- ha seguido un decurso claro: sus funciones se han es­
pecializado y su organización se ha ido depurando y afinando co­
mo parte del proceso de desarrollo de una democracia que con
mucho esfuerzo sigue fortaleciéndose.
En términos generales el Senado cumple tres tareas básicas:
representar los intereses de los estados ante la Unión, dotando
así a cada una de ellos de un peso específico independiente de su
extensión territorial o densidad demográfica; incluirlos en la
creación y ponderación de las leyes; servir como factor de equili­
brio frente a las facultades del Poder Ejecutivo, con el fin de limi­
tar su esfera de influencia y evitar, como querían los filósofos po­
líticos ilustrados, que su gestión se convierta en tiranía.
Hoy podemos decir que las características arriba descritas las
cumple holgadamente el Senado de nuestro país, por lo cual cabe
considerarlo un Senado moderno. No siempre fue así, desde lue­
go. La Constitución de 1857 eliminó a esta institución de la es­
tructura del gobierno, a raíz de las circunstancias específicas por
las que atravesaba México en ese momento. Más tarde, restable­
cida la República, el propio Benito )uárez propondría su restitu­
ción a los gobernadores en la célebre Convocatoria del 1 3 de
marzo de 1870, exaltando las ventajas del pluralismo una vez que
se había superado el peligro de la díctadura. Las reformas consti-

VII
VIII PRESENTACIÓN

tucionales de 1874 implantaron de nuevo este organismo y la


Constitución de 1917, aún vigente, lo confirmó.
La Comisión Especial Encargada de los Festejos del Bicente­
nario de la Independencia y del Centenario de la Revolución
Mexicana del Senado de la República y el Instituto de Investiga­
ciones jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de Mé­
xico ofrecen a sus lectores Organización y funciones del Senado,
obra escrita por Ornar Guerrero, Roberto Rives, Manuel Portilla
y Daniel Barceló, coordinada por la doctora Patricia Galeana, se­
cretaria técnica ad honorem de la Comisión. En ella se exponen
con erudición e inteligencia los orígenes, evolución y trascenden­
cia del Senado como parte del Estado mexicano e ingrediente in­
dispensable para la consolidación de la democracia y del federa­
lismo.
En este año en que conmemoramos los pasajes más importan­
tes en la vida de nuestra nación conviene volver la vista a la his­
toria y significación de las instituciones que con tanto trabajo he­
mos establecido: sólo así podremos apreciarlas en su justo valor y
orientarlas en un rumbo progresivamente justo y eficiente.

Senador Melquiades MORALES FLORES

Presidente de la Comisión Especial Encargada


de los Festejos del Bicentenario de la Independencia
y del Centenario de la Revolución Mexicana
del Senado de la República
DESARROLLO HISTÓRICO
DE LA CÁMARA DE SENADORES

Patricia GALEANA*

Una de las primeras decisiones sobre el programa a desarrollar


por la Comisión Especial Encargada de los Festejos del Bicente­
nario de la Independencia y del Centenario de la Revolución Me­
xicana del Senado de la República fue la elaboración de un texto
accesible que explicara a la ciudadanía las funciones y organiza­
ción de la propia institución senatorial.
A fin de cumplir con tal cometido consideramos necesario dar
cuenta de los antecedentes históricos del Senado, explicar el sig­
nificado que ha tenido en la vida constitucional de México el es­
tablecimiento del sistema bicameral y analizar sus funciones co­
mo Cámara representativa de las entidades federativas y órgano
de control de la política exterior.
Para abordar cada tema invitamos a un grupo interdiscipli­
nario de destacados especialistas: el doctor Ornar Guerrero y el
licenciado Roberto Rives en administración pública; el doctor
Juan Manuel Portilla Gómez en política internacional; y el doc­
tor Daniel Barceló en derecho constitucional.
En el primer capítulo de la obra Ornar Guerrero expone los
orígenes históricos del Senado, desde su surgimiento en la anti­
gua Roma. A partir de ahí, sigue la huella de su desarrollo histó­
rico en la organización estamental del Medioevo; en la antigua

* Historiadora. Facultad de Filosofía y Letras, UNAM.


2 DESARROLLO HISTÓRJCO DE LA CÁMARA DE SENADORES

Britania y en la Europa de los siglos XVI y XVII. Destaca su im­


portancia en las ciudades Estado italianas, como Venecia, donde
reguló finanzas, comercio y ejército, de suerte que en él residía
toda la autoridad de la República, considerada un ejemplo de ré­
gimen parlamentario.
En la época contemporánea el Senado se constituye como el
órgano representativo del régimen federal en Estados Unidos, es­
labón insustituible del sistema de pesos y contrapesos en el veci­
no país que ha evitado tanto la dictadura como la anarquía. El
Senado ha representado en esta tradición la institución estabili­
zadora, por ello desde su origen se planteó que sus miembros de­
bían tener una edad más avanzada que los integrantes de la Cá­
mara de representantes.'
En México la institución senatorial se estableció desde la pri­
mera Carta Magna de su vida independiente. De las seis Consti­
tuciones' que se han dado los mexicanos para organizar su Esta­
do, en cuatro se ha establecido el Senado.
En el Decreto Constitucional para la Libertad de la América
Mexicana de 1814, conocido como "Constitución de Apatzin­
gán", se estableció una sola Cámara. Al ser una Carta provisional,
surgida de una Asamblea deliberante, el Poder Legislativo con­
centró todo el poder y tuvo la facultad de designar tanto al Ejecu­
tivo -que en esta única ocasión fue colegiado, conformado por
tres titulares y dos suplentes- como al Judicial.
Consumada la Independencia, el Imperio reunió un Congreso
que él mismo disolvió. Al caer el efímero gobierno de lturbide se
reunió un nuevo Congreso que firmó el Acta Constitutiva de la
Federación y promulgó la Constitución Federal de los Estados
Unidos Mexicanos de 1 824, con una estructura bicameral. Las
entidades federativas también organizaron a sus Legislaturas en
dos cámaras.

l Treinta años el senador, 25 el representante.

' En los años 1814, 1824, 1836, 1843, 1857, 1917; y el acta de las reformas y
adiciones que se hizo a la primera Constitución federal en 1847.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 3

La vigencia de la Constitución de 1824 fue breve: en 1836 se


estableció la República unitaria; no obstante, tanto en la primera
Constitución centralista de las Siete Leyes, de 1836, como en las
Bases Orgánicas de 1843, se conservó el régimen bicameral.
En el Constituyente de 1857 se restableció el régimen federal,
pero se decidió instituir una sola Cámara; el Poder Legislativo tu­
vo preeminencia sobre el Ejecutivo. El primer presidente electo
conforme a esta Constitución, Ignacio Comonfort, justificó el
golpe de Estado' que encabezó porque la Carta Magna dejaba
maniatado al Ejecutivo.
La Carta constitucional de 1857 fue condenada por la Iglesia
debido a que no establece la intolerancia religiosa y deja por tan­
to implícita la libertad de cultos, así como por facultar al Estado
para legislar en materia religiosa. Estalló la guerra civil, que se
continuó con la Intervención francesa y el establecimiento del
Segundo Imperio. El país se escindió en dos gobiernos durante
una década.
Al triunfo de la República, el presidente Juárez quiso acabar
con el sistema unicameral. El argumento que utilizó su ministro,
Sebastián Lerdo de Tejada, en la circular que envió a los goberna­
dores, fue que como se habían dado las Leyes de Reforma duran­
te la guerra civil ya no se necesitaba un Legislativo tan fuerte y
era conveniente el restablecimiento del Senado para el equilibrio
de los poderes.
Los liberales plantearon efectuar un plebiscito al mismo tiem­
po que se realizaban las elecciones para reformar la ley funda­
mental. El procedimiento era inconstitucional, ya que la Carta
Magna no establecía un régimen plebiscitario, pero no tenían
mayoría en el Congreso para hacer la reforma. Con objeto de
eludir a la oposición se argumentó que no había régimen más de­
mocrático que apelar al voto directo de la población. La reacción
en contra del plebiscito y de las reformas fue de tal envergadura

3 Véase Tamayo, Jorge L., Benito Juárez. Documentos, discursos y corres­


pondencia, México, Editorial Libros de México, 1974, t. XII, p. 58.
4 DESARROLLO HISTÓRICO DE LA CÁMARA DE SENADORES

que )uárez lo suspendió y no volvió a intentar hacerlas durante


su régimen. Fue posteriormente, bajo el gobierno de Lerdo de
Tejada, que se restauró el Senado en 1874.
Roberto Rives refiere en su texto cómo el Poder Legislativo
quedó depositado en dos cámaras, siendo la de diputados el "ele­
mento popular" y la de senadores el "federativo". Destaca que
desde que surgió el Senado en 1824 tuvo como premisas básicas
dotar a las provincias, devenidas estados, con la representación
de sus intereses en el Poder Legislativo, asegurando su participa­
ción sin importar la mayor o menor población y superficie terri­
torial, garantizando con ello el equilibrio de la Unión a través de
un órgano de contrapeso y equilibrio ante el Poder Ejecutivo.
El autor hace un seguimiento de las funciones del Senado y
muestra cómo muchas de ellas se han mantenido desde sus orí­
genes. Analiza también las nuevas facultades que ha ido adqui­
riendo para dar estabilidad al régimen federal, nombrando go­
bernador provisional a partir de una terna presentada por el Eje­
cutivo en caso de haber desaparecido los poderes y ventilar los
conflictos territoriales entre los estados. También corresponde a
esta institución autorizar al presidente de la República para dis­
poner de la guardia nacional; aprobar el nombramiento de los
ministros de la Suprema Corte de justicia de la Nación; ratificar
al procurador general; erigirse en "gran jurado" para delitos ofi­
ciales de servidores públicos; y el nombrar a los integrantes de
la )unta de Gobierno y consejeros de los órganos autónomos,'
así como reconocer la jurisprudencia de la Corte Penal Interna­
cional.
Rives aborda también la estructura y organización de la insti­
tución senatorial; la forma de elección de sus miernbros;'la inte­
gración de su Mesa Directiva; la constitución de los grupos parla-

4 Banco de México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, InstiM

tuto Nacional de Estadística Geografía e Historia, Instituto Federal Electoral e


Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 5

mentarios legislativos; la formación de las comisiones y la Junta


de Coordinación Política.
En su ensayo explica el proceso legislativo, desde la presenta­
ción de iniciativas, las funciones de la Cámara de origen y de la
revisora, las decisiones del Pleno, hasta la promulgación de las le­
yes. Describe asimismo la administración del Senado, sus di­
versas secretarías y coordinaciones, así como la relevancia del
Instituto de Estudios Legislativos.
El capítulo dedicado a la "Función del Senado como Cámara
de control de la política exterior" fue elaborado por Juan Manuel
Portilla Gómez. El autor refiere cómo la política exterior fue ma­
teria predominante del Ejecutivo. En su recuento histórico re­
cuerda que la existencia del Senado se planteó desde el proyecto
constitucional de Ignacio López Rayón. Ya en la Constitución de
1814 se estableció como una de las funciones del Congreso nom­
brar ministros, declarar la guerra y restablecer la paz, así como
conceder licencia para que se admitieran tropas extranjeras.
Consumada la Independencia, la Constitución de 1824 con­
firió al Congreso la facultad de declarar la guerra, aprobar los tra­
tados de paz, permitir la entrada a tropas extranjeras en territorio
nacional, autorizar la designación de representantes diplomáticos
y los acuerdos de comercio internacional, así como otorgar la
concesión de patentes de corso.
En la Constitución centralista de 1836 se le atribuyeron por
vez primera funciones específicas al Senado: destaca el otorga­
miento del pase a bulas y rescriptos pontificios, que antes era del
Ejecutivo.
En la segunda Constitución centralista, de 1843, se acentuó el
carácter aristocrático del Congreso, ya que estableció el sufragio
censitario por medio del cual las personas eran elegibles según
sus ingresos económicos y su educación, discriminándose a la
mayoría de la población, que era pobre y analfabeta.
Al desaparecer el Senado en la Constitución de 1857 el Con­
greso asumió las funciones en materia internacional, que regresa-
6 DESARROLLO HISTÓRICO DE LA CÁMARA DE SENADORES

ron a la institución senatorial cuando se le restablece en 1874,


mismas que se conservaron en la Constitución de 1917.
El autor hace el seguimiento de cada una de las reformas que
en materia internacional se han realizado en la Constitución
respecto de las funciones del Senado. Las divide en tres grupos:
las de modernización, las de armonización y las de control.
Entre las primeras están la eliminación del otorgamiento de pa­
tentes de corso en 1966; entre las de control, destaca la facultad
de analizar la política exterior como coparticipación y fiscaliza­
ción del Legislativo respecto del Ejecutivo. El autor destaca el he­
cho de que se utilice por vez primera el término "política exte­
rior" en la reforma de 1988.
De las reformas recientes sobresale la ampliación de las facul­
tades del Senado para suscribir tratados y el que el Ejecutivo re­
quiera de la aprobación senatorial para cualquier asunto referen­
te a los convenios internacionales.'
El autor dedica un apartado a la ratificación de los nombra­
mientos diplomáticos y consulares, subrayando que se deben
nombrar preferentemente miembros de carrera (artículo 19) y
que sólo puede haber un 20% de embajadores y cónsules ajenos
al servicio civil de carrera, lo que fortalece la profesionalización
del trabajo de defensa de los derechos e intereses de la nación.
Portilla Gómez concluye que la participación del Senado co­
mo Cámara de control de la política exterior permite que haya
una política de Estado en la materia, eliminando el monopolio
del Ejecutivo en la conducción de las relaciones exteriores del
país.
En el último capítulo el doctor Daniel Barceló hace el examen
constitucional de las facultades senatoriales y expone cómo su
acción influye en las políticas públicas y en las decisiones políti­
cas de la nación.
El constitucionalista apunta que si bien el sistema presidencial
mexicano deriva del estadounidense, también tiene influencias

5 Artículos 76, fracción I; y 89, fracción X (2007).


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 7

de las Constituciones europeas. Destaca que el Poder Legislativo


es el primero que la Constitución crea, que define la forma y ex­
tensión en que los poderes Ejecutivo y Judicial pueden afectar los
derechos de los gobernados, lo cual justifica su importancia vital.
El autor muestra la forma en que el Estado mexicano se ha ido
actualizando y pone como ejemplo de ello la creación reciente de
órganos autónomos no integrados en los tres poderes clásicos.
Explica a continuación todo el proceso legislativo y el procedi­
miento según el cual las iniciativas de ley pueden tener origen en
cualquiera de las cámaras, aunque en la teoría clásica del bicame­
ralismo el Senado tiene la responsabilidad de equilibrar los pode­
res revisando las iniciativas de la Cámara de Diputados.
Respecto de la interpretación de la Constitución, Barceló ana­
liza las funciones de la Suprema Corte como tribunal de consti­
tucionalidad, pero también destaca las facultades del Senado en
la integración de la Corte. En cuanto a las Constituciones estata­
les observa que los derechos pueden ser interpretados en forma
diferente de un estado a otro.
El autor estudia el Reglamento vigente del Senado, que se aplica
desde septiembre de 2010. En él se señala que son fuentes de dere­
cho los estatutos de los grupos parlamentarios de los partidos polí­
ticos, los acuerdos parlamentarios y las prácticas políticas.
El control del gobierno por parte del Senado es un "poder im­
plícito" que se basa en su "poder explícito" de legislar. A conti­
nuación se explican los instrumentos de control del Senado para
que el jefe del Ejecutivo rectifique la dirección política: la pre­
gunta parlamentaria oral o escrita, la interpelación y las mocio­
nes legislativas. Por su parte el titular del Ejecutivo tiene la potes­
tad de vetar las leyes aprobadas por el Congreso.' Para el autor'e: l
Senado interpreta la Constitución legislando.

6 El esquema de control de constitucionalidad del sistema presidencial fue

adoptado por el constitucionalismo mexicano en 1874, cuando se restablece el


Senado y el derecho de veto del presidente a las leyes que apruebe el Congreso,
que surgió para evitar la tiranía del Poder Legislativo.
8 DESARROLLO HISTORJCO DE LA CÁMARA DE SENADORES

El jurista refiere que en México y en América Latina se ha en­


contrado una forma para sancionar a las malas administraciones
a través de los referendos y de la moción de censura, vinculante o
no, para los colaboradores inmediatos del jefe del Ejecutivo. Bar­
celó enfatiza que la figura de censura tiene su origen en las mo­
narquías europeas, dónde no se puede remover al monarca pero
sí a sus ministros.
Se espera que el Senado ejerza influencia sobre el gobierno,
que controle sus actos y constate los resultados de la gestión pú­
blica. El Congreso tiene la última palabra para determinar la res­
ponsabilidad política de los funcionarios. También tiene el con­
trol político de los órganos autónomos y debe proteger en forma
subsidiaria al sistema democrático de los estados y a la Constitu­
ción.' Iguaimente, es fuente de políticas públicas.
Nuestro autor explica las prerrogativas corporativas e indivi­
duales del Senado para garantizar la libertad de su trabajo legisla­
tivo. Intérprete de su propio reglamento, el Senado designa su
propio gobierno: Presidencia, Mesa Directiva y Junta de Coordi­
nación Política.
En cuanto a las prerrogativas individuales de los senadores, se
explica el fuero constitucional, que engloba tres instrumentos
de protección: la inviolabilidad, esto es, que a ningún senador
se le pueden fincar responsabilidades por sus opiniones; la in­
munidad procesal, por lo que no puede ser enjuiciado penalmen­
te salvo expresa autorización de la propia Cámara de Senadores;
y el fuero en sentido estricto, que le da una condición distinta a la
de los demás ciudadanos con objeto de que pueda realizar con
independencia sus tareas de controlar al gobierno e indagar a pro-
fundidad. ''
Se explican también las funciones de cada uno de los órganos
del gobierno senatorial: de la Presidencia como representante de

7 Desde 1724 se estableció el control político; después, en el Acta de Refor­

ma a la Constitución de 1824, se estableció el control jurisdiccional con el juicio


de amparo.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 9

la Cámara, conductora del Pleno de los debates parlamentarios;


de la Mesa Directiva, para dar curso a los trabajos parlamenta­
rios; y de la Junta de Coordinación Política, órgano colegiado en­
cargado de los acuerdos entre los diferentes grupos parlamenta­
rios. También detalla cómo funciona el Pleno para la aprobación
de la Legislación; las comisiones ordinarias y especiales; los gru­
pos parlamentarios y la Comisión Permanente, que ha venido
compartiendo algunas competencias de las cámaras.
En un ejercicio de prospectiva, Barceló observa que la prohibi­
ción de reelección inmediata de los legisladores, en el caso de los
senadores, disminuye su compromiso territorial. En el mismo
sentido considera que el que no participe la Cámara de represen­
tación de los estados en la asignación del presupuesto impide una
mejor distribución hacia éstos, ya que el presupuesto es el princi­
pal instrumento para garantizar la solidaridad interterritorial.
De esta forma, el lector podrá encontrar en la obra Organiza­
ción y funciones del Senado una explicación clara de los orígenes
de la institución y de su desarrollo histórico en el constituciona­
lismo mexicano hasta su funcionamiento actual, de acuerdo con
el Reglamento que entró en vigor en septiembre de 2010, así co­
mo una visión prospectiva de las funciones que puede tener el
Senado para el México del siglo XXI.
EL SENADO MEXICANO,
UNA ORGANIZACIÓN
DE ESTADO
PRIMERA PARTE

IDEA DEL SENADO

Ornar GUERRERO*

SUMARIO: I. Senado y régimen político. ll. El Senado


en el Estado moderno. lll. Fuentes.

l. SENADO Y RÉGIMEN POLÍTICO

Hoy en día, cuando pensamos en el Senado viene a la mente un


régimen en el cual, además de la división de poderes, existen dos
cámaras, una de representantes, otra de senadores. Pareciera que
ambas son inherentes al federalismo y que nacieron con él. Cier­
tamente la forma típica del Senado moderno cobra vida a partir
del régimen federal, pero su origen es añejo y es parte de la idea
general del Estado. El Senado existe en regímenes federales y
centrales, en Repúblicas y Monarquías. Es, propiamente hablan­
do, una organización de Estado.
Asimismo, debe considerarse que la evolución de la asamblea
popular y del Senado es diverso, como desemejantes son sus ob­
jetos. Los asemeja su carácter representativo, toda vez que derltro
de un régimen ambos son partes funcionales de un todo. Es decir,
su papel consiste en realizar una función singular para el conjunto,
del mismo modo que lo hace el Poder Ejecutivo o el Judicial. En el

'�" Doctor en administración pública por la Facultad de Ciencias Políticas y

Sociales de la UNAM; profesor en dicha Facultad.

13
14 IDEA DEL SENADO

régimen, una de las funciones del Senado es contrapesar a la


asamblea, y ambas, también funcionalmente hablando, contrape­
sar al Legislativo y el Judicial. Por lo tanto, un régimen consiste
en un conjunto de respuestas ofrecidas a las preguntas que impli­
can la existencia y organización de los gobiernos, donde cada una
de sus partes trabaja para el conjunto.1
Sin embargo, una de las preguntas más frecuentes es si un ré­
gimen debe tener una cámara o varias. Fue éste, a comienzos del
siglo XX, el centro del debate entre los partidarios del "bicamera­
lismo" y del "monocameralismo". Después pareció predominar
el segundo enfoque, salvo en los Estados federales, mientras que
en países como Dinamarca y Suecia tiempo atrás fue suprimida
la segunda cámara.2 Cuando la segunda cámara es federal, el
Estado aparece como un bloque unido, como una sola nación.
Pero también aparece formado por Estados miembros, los cuales
conservan una amplia autonomía. Es entonces que debemos aso­
marnos más puntualmente al régimen federal para apreciar al
Senado como otra cámara, gozando de justificación y legitimi­
dad, toda vez que llena la forma peculiar de representación que
le es inherente. En efecto, en el sistema federal una cámara es la
imagen de la unidad del Estado por cuanto representa el conjun­
to de la nación, y se elige en proporción a la población de cada
estado miembro. La otra cámara, en contraste, es la representa­
ción de cada estado particular en su singularidad y está compues­
ta de igual número de delegados por cada estado, sin necesaria­
mente considerar su población. El Senado, así como antaño fue el
tipo ideal de la representación oligárquica en la vida urbana, hoy
en día, transformado radicalmente, es el tipo ideal de la represen­
tación de las partes integrantes de los Estados federales. Con esta

1 Duverger, Maurice (1955), Les régimes politiques, París, Presses Universi­

taires de France, 1951, p. 9.


2 Duverger, Maurice (1955), Instituciones políticas y derecho constitucional,
Barcelona, Ariel, 1970, pp. 190 y 191.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 15

fisonomía tuvo su origen en los Estados Unidos, y así se ha re­


producido en muchos países más.
Hoy en día un régimen federal está integrado por partes que
formalmente encajan a la perfección, y parece que fueron diseña­
das de tal modo, como si todas fueran hechas a la vez y para el
objeto de funcionar en concierto. Pero esto no es así: antaño la
administración y la justicia compartían una misma organización,
qne las desempeñaba por igual, mientras que los cuerpos repre­
sentativos se formaron por separado y en épocas distintas.
De antiguo, muchos pueblos del orbe organizaron su vida polí­
tica en torno a sistemas de decisión colectiva, cnyo signo fue su
hechura por medio de la deliberación colegiada. Es allí donde debe
buscarse el origen del Senado, mundialmente considerado, pero
tratando de encontrar sn diferencia específica dentro del conjunto
de ese tipo de corporaciones deliberativas. No debemos, sin em­
bargo, imitar a Montesquieu cuando rastreó su origen en la anti­
gua Germania, porque sus moradores llevaban una vida campira­
na, como lo atestiguó Tácito (año 98); quien apunta que esos
residentes no habitaban ciudades ni toleraban la agrupación de las
casas, pues vivian dispersos y aislados.' Con el hallazgo que Mon­
tesquieu encontró en la Germanía de Tácito, quiso remontar el
origen de la Constitución parlamentaria británica a los bosques
alemanes. Empero, esa concepción tenía ante sí una larga historia,
toda vez que aquélla Constitución no procede de un don psicoló­
gico étnico específicamente germánico.' Por consiguiente, a pesar
de que el filósofo político francés afirmó que el "hermoso" gobier­
no británico, con su parlamento y gobierno local, de allá provino,

3 Tácito, Cornelio (98), Germania, Madrid, Editorial Gredas, 1999, p. 124.


4 Hintze, Otto (1931), "Las condiciones historicouniversales de la Consti­
tución representativa", en Hintze, Otto, Historia de las formas políticas, Madrid,
Revista de Occidente, 1968, p. 1 12.
16 IDEA DEL SENADO

por principio buscaremos más bien en la vida urbana, no en Ger­


mania, sino en el centro de Italia, en Roma.5
La asamblea representativa se origina en la Constitución re­
presentativa, tal y como emergió en la antigua Britania,' modelo
universal, pero no sólo en esa Isla, sino en muchas partes del or­
be y por motivos diversos. En buena medida, en Europa, es el
producto de sociedades cuya índole fue el sistema feudal. De mo­
do que la Constitución representativa, que ofrece su fisonomía
peculiar a la vida política del mundo civilizado, se remonta a la
Constitución estamental de la Edad Media.' La Constitución es­
tamental y la Constitución representativa, que antaño mantuvie­
ron una fuerte oposición de principios, posteriormente fueron
etapas de un ciclo coherente de desarrollo histórico.' Éste ha sido
corroborado con sólo observar el desarrollo constitucional britá­
nico donde es difícil fijar la línea divisoria que convierte a la
Constitución estamental en Constitución representativa. Un pro­
ceso peculiar, y paralelo, en Francia culminó durante la Revolu­
ción Francesa en asamblea nacional. Sin embargo, a pesar de que
la Constitución representativa se ha extendido por todo el mun­
do, no constituye un "invento humano general", sino de un fenó­
meno oriundo solamente desarrollado en Europa occidental, cu­
yo rastro previo se halla en la Constitución estamental. Por lo
tanto, no se debe pensar en una "ley sociológica general", sino en

5 Montesquieu, Charles Louís de Secondat, Baron de la Brede y de (1841),


De I'esprit des lois, París, Ernest Flammarion, :Editeur, s.a., 2 ts., p. 180.
6 Gneist, Rudolf (1892), History of the English Parliament, 3a. ed. revisada,

Londres, William Clowes & Sons Limited.


;,
7 "Estamento" (stande), que significa "representación" en la cultura políti­

ca alemana, no se debe confundir con el grupo social que lleva también ese
nombre. La definición siguiente es muy ilustrativa al respecto: "los estamentos
son una comisión que representa a todo el pueblo unido en un Estado (o a una
parte del mismo) y tiene como misión ejercer los derechos de este pueblo frente
al gobierno". Rotteck, Karl von (1819), varios, Líberalismo alemán en el siglo
XIX, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p. 5.
3 Hintze, op. cit., pp. 103 y 150.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 17

un desarrollo histórico singular que abarca a todo el mundo occi­


dental, después transmitido a otros países. La Constitución re­
presentativa hoy en día es un rasgo prominente de la forma de
Estado republicana, a pesar de haber nacido en la Monarquía
donde el rey representa la unidad estatal, frente a los estamentos
como representantes de los múltiples intereses compendiados en
un todo unitario. "Esta dualidad es fundamental para la Consti­
tución representativa''.9
En contraste con la asamblea popular, el Senado nace en un
recinto urbano donde son colocados los cimientos del Estado. El
Senado original en Roma fue un cuerpo representativo formado
por cien miembros, diez por cada curia dentro de una tribu. Ha­
bida cuenta de que existía un reparto de funciones entre las tres
tribus que formaban la sociedad romana de entonces, la primera
ejercía el poder jurídico-religioso. Pero la evolución de la monar­
quía romana culminó cuando, en su etapa final, el Senado se in­
tegró por trescientos miembros por motivo de dar acceso a las
tres tribus por igual. Con el aumento progresivo del número de
la gente, creció también el número de patres porque debía estar
representada cada gens. Entonces estaba compuesto sólo por jefes
de las "gentes" nombrados por el rey, quien elegía a uno o varios
senadores de cada "gens", haciendo que el Senado fungiera como
el órgano representativo de las gentes ante el rey. Los senadores
eran los Patres ("gentis") o Seniores, representando desde enton­
ces una potestad de carácter conservador.
También desde entonces los Senatores vestían una toga púrpu­
ra. Su potestad radicaba en el ejercicio del interrex, es decir, la fa­
cultad de designar al rey en caso de interregnum (periodo .de
muerte o deposición del monarca y el ascenso de su sucesdr).
Entonces emerge uno de sus papeles políticos relevante y perma­
nente: funge como consejo del rey, aunque éste no debe consul­
tarlo para todos los asuntos graves. Asimismo, desempeña otra

' Ibidem, p. 103.


18 IDEA DEL SENADO

función central: aprobar las declaraciones de guerra.10 El título


senador significa anciano. Los griegos llamaban gerusia al Sena­
do, de modo que tanto los helenos como los romanos componían
su consejo con ancianos o seniores, a causa de la autoridad y dig­
nidad que siempre se ha conferido a los ancianos, por experi­
mentados y sabios. u
De lo dicho deriva el motivo por qué el Imperio Romano no
fue el modelo directo e inmediato de la Constitución estamental
medieval, de la que derivaron las asambleas populares, porque
su organización fue municipal y su gobierno tornó en monár­
quico y absolutista. La diarquía del príncipe y el Senado, que ca­
racteriza la época de Augusto, tiene una analogía con el dualis­
mo de la Constitución estamental, pero su significación fue
pasajera y su influencia en el Estado moderno no ocurrió a tra­
vés de una continuidad histórica, sino sólo como "reminiscen­
cia humanística''. 12
A eso obedece que en los siglos XVI y XVII en Polonia y Sue­
cia se denominara "Senado" a la cámara alta de su representación
estamental, así como que actualmente todavía se utilice la misma
denominación para su primera cámara en los Estados Unidos y
en Francia. El Senado, pues, extinto como organización de Esta­
do tras la caída de Roma, se perpetuó como idea de una institu­
ción política. Más bien, Roma dejó una herencia directa por me­
dio de unas asambleas denominadas concilia -organizadas en
sus províncias-, sobre el desarrollo del sistema representativo
occidental. Los concilios fueron el impulso y el modelo de asam­
bleas posteriores, que originalmente, estando a cargo sobre todo
del culto al emperador, después asumieron facultades representa­
tivas. Por lo tanto, no está de más subrayar la importanciil que la

lo
Ellul, Jacques, Historia de las instituciones de la antigüedad, Madrid, Edi�
torial Aguilar, 1970, p. 191.
u Bodin, Jean, Les six livres de la République, versión facsímil de la edición

de 1583, Germany, Scientia Verlag Aalen, 1970, p. 342.


12 Hintze, op. cit., p. 108.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 19

palabra representatio, como se le conoce hoy en día, ha tenido


desde que apareció en la historia universal dentro de un pasaje de
Tertuliano.
Otro obstáculo al desarrollo de la Constitución representativa
fue la existencia de la esclavitud en el mundo romano. Durante la
Edad Media un problema muy importante consistió en determi­
nar si los hombres eran o no valorados jurídicamente como per­
sonas, porque de ello dependía la posibilidad de la representa­
ción como factor fundamental del desarrollo del sistema esta­
mental. En efecto, sólo pueden ser representadas las personas, no
las cosas. De modo que mientras el señor feudal puede ser consi­
derado como el representante natural de los siervos, el possessor
romano no podía considerase como representante de sus escla­
vos.�' Esto explica por qué en la antigüedad, a pesar de sus luces,
no se produjo la representación popular. En el Imperio Romano
una gran parte de la población estaba integrada por hombres sin
capacidad jurídica.
Por otra parte, en los Estados-ciudades italianos que sucedie­
ron al Imperio, el sistema de democracia directa, que abarcó la
totalidad de los ciudadanos jurídicamente capaces, tampoco re­
quirió de la representación popular. En ellas se recuperó y perpe­
tuó la idea del Senado, cuyo acomodo ocurrió por primera vez en
los sistemas republicanos establecidos en la mayoría de los Esta­
dos-ciudades, y así permaneció en algunos de ellos hasta princi­
pio del siglo XIX. Si alguna duda existe acerca de que ellocus po­
lítico inherente al Senado es una República, observemos su
funcionamiento en el Estado absolutista. En efecto, hacia finales
del siglo XVI, cuando ese Estado madura por cuanto soberano y
centralizado, el Senado es concebido como una asambleacode rl ­
sejeros de Estado, organizada para asesorar a quién ostenta el po­
der soberano. Incluso, se piensa que el monarca puede prescindir
del Senado, si el príncipe es tan sabio y prudente que no encuen-

" lbidem, p. 137.


20 IDEA DEL SENADO

tre mejor consejo que el suyo propio. Sin embargo, habida cuen­
ta de que el "esplendor y belleza de la sabiduría son tan raros en­
tre los hombres", es necesario que los príncipes acepten el sabio
consejo que les ofrece el Senado.14 jean Bodin, en abono de su
propuesta, convoca al no menos sabio Cicerón, quien considera
al Senado como el alma, la razón y la inteligencia de la República,
la cual incluso no puede subsistir sin él, como el cuerpo sin alma
o el hombre sin la razón. De aquí que convenga que todo sena­
dor posea los conocimientos relativos a la jurisprudencia, la his­
toria y la política, que son necesarios para su buen juicio, integri­
dad y prudencia. En esta exposición queda mucho, sin embargo,
de una cualidad cimera del Senado como ente de consejo, y por
lo tanto, de sabiduría.

IJ. EL SENADO EN EL ESTADO MODERNO

Dos siglos después de la publicación del libro de Bodin, la pri­


mera república moderna, los Estados Unidos de América, resca­
tan no al Senado como institución, ya fenecida por siempre, sino
su idea, vitalmente presente. Sin embargo, las Repúblicas italia­
nas fueron sus legatarias hacia la actualidad.

l. Carácter republicano
Con la caída del Imperio Romano desapareció el Senado en
Europa occidental. Los invasores provenientes de aquellos bos­
ques de los que habla Montesquieu, desmontaron las organiza­
ciones preexistentes. El sistema político sucesor fue el Imperio de
Carlomagno, un sistema en el cual convergen la instituciqnalidad
romana menguante y el personalismo germánico ascendente, co­
mo una síntesis histórico-cultural. Este carácter personal de la
dominación y de los medios de dominio es lo que, bajo condicio­
nes dadas, produjo al feudalismo. Este suceso singular ocurrió en

14 Bodin, op. cit., pp. 342-347.


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 21

condiciones en las cuales priva la economía natural, no existían


medios de comunicación y estaban ausentes las instituciones ra­
cionales." El Imperio Franco constituyó la combinación frustra­
da de una estructura social tribal, que sostuvo a una superestruc­
tura política romana decadente. Obviamente aquí no debe buscar­
se el Senado, si bien existen otros cuerpos deliberantes.
No debemos desplazarnos fuera de Italia, pues en el norte so­
brevivia el Senado en las ciudades-Estados, principalmente en
Siena, Florencia y Venecia. A pesar de todo, el Senado arraigó en
Roma misma, aun funcionando en el siglo XII, cuando atestigua­
mos una discusión sobre el número óptimo de sus integrantes:
59 o más.16 En la época de Maquiavelo, en Florencia se pone a
debate una reforma de su Constitución, donde ese sabio propone
la supresión del sistema colegial vigente, y su reemplazo por el
Consejo de los Doscientos Ciudadanos, con cargo vitalicio.�'
Pero quizá su mejor representación durante la Edad Media la
constituya Venecia, con su régimen republicano y oligárquico. El
Senado, que también se llama los "Pregadi", se compuso original­
mente por sesenta miembros elegidos por el Gran Consejo entre
los patricios. Luego se añadió un grupo de sesenta personajes
más, con el nombre de "Zonta'', que primero adjuntos -y de un
modo extraordinario-, con el paso del tiempo se convirtieron
en miembros permanentes. Posteriormente se añadieron más in­
tegrantes extraordinarios, como el dux y sus consejeros, los jue­
ces de la Quarantía, los procuradores de San Marcos, los seis sa­
bios principales, los tres abogados del municipio, los jefes de los
principales servicios públicos, los embajadores y los proveedores

15 Hintze (1929), "Esencia y difusión del feudalismo", Hintze, Otto, HistoH


ria de las formas políticas, Madrid, Revista de Occidente, 1968, p. 42.
16 Halphen, Louis, Études sur l'administration de Rome au moyen age
(751-1252), Nueva York, Burt Frank!in, 1974, pp. 66-76.
17 Maquiavelo, Nicolás (1519), "Dictamen sobre la reforma de la Constitu­
ción de Florencia", Obras política, La Habana, Editorial de Ciencias Sociales,
1971, pp. 368 y 369.
22 IDEA DEL SENADO

cuando volvían de una misión. La suma era, en efecto, de cerca


de trescientas personas.
El Senado veneciano es, probablemente, el prototipo y origen
del Senado moderno, como lo dejan ver sus atribuciones, de suyo
muy amplias: tenía en sus manos el manejo de las finanzas públi­
cas, es decir, el reparto de los impuestos, la gestión de los em­
préstitos y el gasto de los fondos públicos. Regulaba la navega­
ción y el comercio, cuidaba del ejército y la flota, y seleccionaba a
los capitanes, los proveedores y todos los oficiales de alta catego­
ría. Se ocupaba de las relaciones exteriores, pues nombraba a los
embajadores -con excepción de Constantinopla-: la dirección
de la política exterior era su tarea principal. De modo que decidía
sobre la paz y la guerra, negociaba los tratados y las alianzas, pues
conducía la diplomacia. Lo mismo redactaba las instrucciones
para los embajadores, que en su cónclave se leían las memorias
de los enviados especiales que volvian de su misión. Ellas fueron
las famosas "relaciones" que sirvieron de modelo a las cortes eu­
ropeas, cuyo aprendizaje ocurrió cuando sostenían relaciones di­
plomáticas con Venecia. En resumen: en el Senado residía toda la
autoridad de la República. Éste es el motivo por el cual se ha di­
cho, con toda razón, que "el Senado veneciano fue el más admi­
rable de los Parlamentos".18
Con toda razón, la Italia del Renacimiento es considerada co­
mo el suelo fértil que desarrolló las formas previa del sistema eu­
ropeo de Estados.19 Allí existieron los Estados-ciudades o Estados
con estructura puramente municipal ya referidos, donde se ex­
cluyó la Constitución estamental. La vida urbana ha sido el estí­
mulo principal del Senado, como lo corrobora el papel de la in­
munidad en pro de la Constitución estamental y su autonomía,
pues esa inmunidad ayudó a que la ciudad se convirtiera en un

18
Diehl, Carlos, La Répúblique de Venise, París, Flamarion, 1967, pp.
106-108.
19 Hintze, "Las condiciones historicouniversales de la Constitución repre­
sentativa", p. 145.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 23

territorio jurídico y administrativo independiente que la hizo de­


jar la mancomunidad de los súbditos medievales. Asimismo, el
concepto "municipio" forma parte de la ciudad como una alianza
corporativa de los vecinos libres e iguales en estatus. Ciudad, en
este sentido, sólo la conoce el occidente europeo.20

2. El Senado en el régimen federal

A pesar de su muda de esencia y de forma con el paso de los


siglos, y aunque el Senado federal se parece poco a su antepasa­
do, son, sin embargo, visibles dos rasgos ancestrales: la experien­
cia y la sabiduría. En El Federalista LXII, Hamilton (o Madison)
apunta que en los Estados Unidos se proyecta exigir a los senado­
res, en contraste con los representantes, una edad más avanzada
y mayor tiempo de ciudadanía, pues un senador debe tener cuan­
do menos 30 años de edad y un representante sólo 25.21 Al pri­
mero nueve años de ciudadanía, al segundo siete. Ello obedece a
la índole de la misión senatorial, que requiere más conocimien­
tos y solidez de carácter. Su deber reclama la madurez que da la
edad, pues así lo requiere, por ejemplo, la participación en las ne­
gociaciones diplomáticas.
Una segunda cualidad que rememora el pasado consiste en la
función de estabilidad del Senado, habida cuenta de la propensión
de las asambleas numerosas, cuando son únicas, para obrar impul­
sadas por las "pasiones súbitas y violentas", toda vez que son sus­
ceptibles a la seducción de líderes facciosos. De aquí que adoptan
"resoluciones inconsultas y perniciosas'?' Asimismo, el Senado es
el antídoto de la mutabilidad de los cuerpos representativos por
motivo de la rápida sucesión de sus miembros. De aquí la nec�si­
dad de una "institución estable". Esa renovación es acompañada

" Ibídem, pp. !39 y 140.


ZI Hamilton, Alexander et al., The federalist, Nueva York, Modern Library,

!937, pp. 400 y 401.


" Ibídem, pp. 403 y 404.
24 IDEA DEL SENADO

por una muda no sólo de hombres, sino de opiniones y medidas.


El cambio continuo, aun cuando culmine en medidas acertadas,
no siempre es compatible con las normas de la prudencia.
La experiencia y la sabiduría referidas producen la formación
de personajes no sólo aptos en el difícil trabajo de legislar, sino
también del hombre de Estado. Al respecto, Woodrow Wilson
apunta que la mayoría de las figuras eminentes entre los hombres
públicos no se encuentra en la cámara popular, sino en el Sena­
do. La causa es la mutación de esta Cámara en una organización
administrativa, lo que explica que antes del hecho, también al­
bergara a hombres superiores." Antes de que la Cámara de Re­
presentantes se transformara en un órgano de administración, no
de discusión, los políticos prominentes se repartían en ambas cá­
maras. En efecto, "la organización absorbe a los hombres, el de­
bate los individualiza". Si un parlamento tiene como objeto la
discusión pública, "los hombres de carácter enérgico y de espíritu
activo" prefieren estar donde puedan hablar con libertad y obrar
por sí mismos. El Senado es, par excellence, la cámara de los de­
bates y de la prerrogativa individual. Es el medio con el cual la
nación estadounidense puede esclarecer los asuntos públicos, de
modo que sean comprensibles para el público.
El Senado es una de las instituciones políticas más estudiadas,
pero posiblemente de las menos comprendidas. Por ejemplo,
Woodrow Wilson hace ver que en los Estados Unidos el Senado
ha sido alabado de un modo extravagante, al mismo tiempo que
denigrado en exceso. Sin embargo, el "Senado es, exactamente, lo
que debe ser, según el modo de su elección y las condiciones de
la vida pública en este país".24
Hoy en día, cuando hay un reverdecer de lo público cómo la
parte constitutiva fundamental de la sociedad, y por doquier se
resalta el valor del diálogo y la comunicación como sustenta del

23 Wilson, Wilson, El gobierno constitucional en los Estados Unidos, México,


Editorial Cultura, 1922, p. 109.
" Ibidem, pp. 109 y 130.
ORGANIZACIÚN Y FUNCIONES DEL SENADO 25

debate, el Senado se perflla como uno de los foros donde incluso


la retórica, antaño demonizada, puede colaborar a la hechura de
la política pública. Entendida como organización de Estado en su
devenir histórico hasta el presente, y ahora definido funcional­
mente como integrante del régimen federal, se puede pensar en
el Senado como pieza fundamental de una sociedad que requiere
espacios donde sus demandas sean escuchadas y satisfechas.
Dentro del régimen, por ejemplo, el Senado debe aumentar
sus competencias sobre la ratificación de los secretarios del des­
pacho, pues su buen juicio debe no sólo contemplar más funcio­
narios a Jos cuales aprobar (o reprobar), sino colaborar a que la
administración pública sea un semillero de estadistas. Su emi­
nente tarea de legislar nos debe hacer recordar que antaño existió
una ciencia de la legislación, para la cual la experiencia y la sabi­
duría son los sustentos fundamentales. Obviamente estamos
pensando en el Senado mexicano, tema de la segunda parte.

IIL FUENTES

BODIN, Jean, Les six livres de la République, Alemania, Scientia


Verlag Aalen, 1 970 (versión facsímil de la edición de 1583).
DIEHL, Carlos, La Répúblique de Venise, París, Flamarion, 1967.
DUVERGER, Maurice (1955), Les régimes politiques, París, Presses
Universitaires de France, 1951.
---, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona,
Ariel, 1970.
ELLUL, Jacques, Historia de las instituciones de la antigüedid,
Madrid, Editorial AguiJar, 1970.
GNEIST, Rudolf, History of the English Parliament, 3a. ed. revisa­
da, Londres, William Clowes & Sons Limited, 1892.
26 IDEA DEL SENADO

HALPHEN, Louis, Études sur l'administration de Rome au moyen


age (751-1252), Nueva York, Burt Franklin, 1974.
HAMILTON, Alexander et al. (1787-1788), The Federalist, Nueva
York, Modern Library, 1937.
HINTZE, Otto (1929), "Esencia y difusión del feudalismo", en
HINTZE, Otto, Historia de las formas políticas, Madrid, Revista
de Occidente, 1968.
--- ( 1931 ), "Las condiciones historicouniversales de la Cons­
titución representativa", en HINTZE, Otto, Historia de las for­
mas políticas, Madrid, Revista de Occidente, 1968.
MAQUIAVELO, Nicolás (1519), "Dictamen sobre la reforma de la
Constitución de Florencia", Obras política, La Habana, Edito­
rial de Ciencias Sociales, 1971.
MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat, Baron de la Brede y
de (1841), De /'esprit des lois, París, Ernest Flammarion, Edi­
teur, s.a., 2 ts.
ROTTECK, Karl von (18 19), varios, Liberalismo alemán en el siglo
XIX, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987.

TACITO, Cornelio (98), Germanía, Madrid, Editorial Gredos,


1999.
WILSON, Wilson, El gobierno constitucional en los Estados Uni­
dos, México, Editorial Cultura, 1922.

'
,.
SEGUNDA PARTE

EL SENADO MEXICANO

Roberto RIVES*

SUMARIO: J. Breve consideración sobre los anteceden­


tesformativos. JI. Lasfacultades del Senado. Ill. Estruc­
tura y organización. IV. El Senado como parte del pro­
ceso legislativo. V. Organización técnica y administra-
tiva. VI. Fuentes.

!. BREVE CONSIDERACIÓN SOBRE


LOS ANTECEDENTES FORMATIVOS

Con base en la argumentación histórico-conceptual, desarrollada


páginas atrás, podemos observar que la Cámara de Senadores ha
sido consustancial a la formación de los Estados en sus diversas
épocas y lugares; en Monarquías y Repúblicas, en estados federa­
les lo mismo que a centrales; en regímenes capitalistas o socialis­
tas, y en el caso mexicano no es la excepción.
La nación mexicana, en su anhelo de libertad e independeiJ,da
de la monarquía española, y en un largo esfuerzo continuado por
sucesivas generaciones de mexicanos, decidió organizarse bajo el
molde de la República Federal. Así, lo exigieron, primero, las aspi-

*Doctor en administración pública; profesor en la UNAM y en las Univer­


sidades Intercontinental y Anábuac.

27
28 EL SENADO MEXICANO

raciones de autonomía planteadas por las diputaciones provincia­


les, después, por los partidarios del liberalismo, con ellos surgió el
Senado, mismo que fue ratificado por los seguidores de la Repúbli­
ca centralista como parte de la organización gubernamental.1
De esta manera, el Poder Legislativo quedó depositado en un
Congreso General integrado por dos Cámaras: de Diputados, que
por su elección, en número proporcional a la población, vino a
representar el "elemento popular", y de Senadores, compuesta de
miembros de los estados existentes, que se constituyó como el
"elemento federativo", con funciones de representación territo­
rial. De modo que el Senado mexicano surge basado en tres prin­
cipios básicos: 1) dotar a las provincias, devenidos en estados, de
representación de sus intereses en el Poder Legislativo, sin im­
portar su mayor o menor población y superficie territorial, ga­
rantizando así el equilibrio de la Unión; 2) asegurar su participa­
ción en el proceso de formación de las leyes; y, 3) crear un
órgano de contrapeso y equilibrio ante el Poder Ejecutivo.
Debido al conflicto político y social de la nación mexicana del
siglo XIX, reflejo de una sociedad que no acababa de nacer y otra
que no terminaba por morir (como apuntara Reyes Heroles), con
la Constitución de 1857 el Senado fue eliminado de la organiza­
ción gubernamental, considerando, principal que no únicamen­
te, que al tener una sola Cámara el Congreso sería más fuerte y
podría frenar de mejor manera los excesos de la dictadura. Con
el triunfo de la República, en 1867, el presidente Benito )uárez
propuso el restablecimiento de la Cámara de Senadores, hasta
que con las reformas constitucionales de 1874 quedó restaurado.

,.
,.

1 Véanse las obras de Lee Benson, Nettie, La diputación provincial y el fe�


deralismo mexicano, México, UNAM-Colegio de México, 1994; Sordo Cedeño,
Reynaldo, El Congreso en la primera república centralista, México, El Colegio de
México, 1993. Barragán José, Introducción al federalismo, UNAM, 1978 (parti�
cularmente el capítulo sobre la formación del poder legislativo); Reyes Heroles,
Jesús, El liberalismo mexicano, México, Fondo de Cultura Económica, 1974, 3
ts. (particularmente tomo 1, capítulos V y VIII).
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 29

La Constitución de 1917 reafirmó la existencia de esta Cámara


vigente a la fecha.

Il. LAS FACULTADES DEL SENADO

El Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, inte­


grado por las Cámaras de Diputados y de Senadores, tiene en su
conjunto funciones legislativas, políticas, fiscales, presupuesta­
rias y de control, sobre la actividad del Poder Ejecutivo, con la
finalidad de establecer un sistema de pesos y contrapesos, y lo­
grar el equilibrio en el ejercicio del supremo poder de la Federa­
ción. Si bien ambas Cámaras tienen como propósito fundamen­
tal el análisis, discusión y aprobación de las leyes de nuestro
orden jurídico, también realizan otro tipo de actividades, como
recibir y dar trámite legal a las comunicaciones de los otros po­
deres de la unión, de los órganos constitucionales autónomos y
de los poderes de las entidades federativas. Asimismo, los órga­
nos de gobierno de cada Cámara externan pronunciamientos
mediante los cuales se refleja la posición política de la Cámara,
respecto de algún asunto de interés general; también, durante
las sesiones del Pleno, los grupos parlamentarios fijan su posi­
ción respecto de algún asunto de carácter político. Por otro la­
do, cada Cámara tiene facultades exclusivas, mismas que han
ido cambiando y ajustándose conforme a la evolución jurídica y
política de la nación.
Conforme a las disposiciones constitucionales vigentes, son
facultades exclusivas del Senado las siguientes.
En materia de seguridad nacional se ha mantenido invariable
la facultad del Senado para autorizar al presidente a que pennita
la salida de tropas nacionales, el paso de tropas extranjeras por el
territorio nacional y la estación de escuadras de otros países, por
más de un mes, en aguas mexicanas. Autorizar al presidente de la
República para disponer de la guardia nacional.'
30 EL SENADO MEXICANO

En cuanto a la política exterior del país se han registrado algu­


nas variaciones significativas: se reformó el texto constitucional
para establecer que el Senado debe analizar la política exterior de­
sarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anua­
les que le rindan el presidente de la República y el secretario del
ramo al Congreso.'
Tras algunas diferencias tenidas en el manejo de la política ex­
terior, generadas principalmente con motivo del deterioro y has­
ta suspensión de relaciones diplomáticas con Cuba (en la admi­
nistración de Vicente Fox), en el año 2007 se precisó que el
Senado debe de aprobar los tratados internacionales y conven­
ciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión, así co­
mo su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar,
enmendar, retirar reservas y formular declaraciones sobre los
mismos.' Ante los avances registrados en distintos países en ma­
teria de derechos humanos y la creación de organismos interna­
cionales en la materia, se facultó al Senado para reconocer la ju­
risdicción de la Corte Penal Internacional.'
Con respecto a la participación que el Senado tiene en la apro­
bación y ratificación de nombramientos de ciertos servidores pú­
blicos, que tradicionalmente hacía de forma libre el Poder Ejecu­
tivo; tenemos también variaciones significativas como la facultad
de aprobar, o no, el nombramiento de los ministros de la Supre­
ma Corte de Justicia de la Nación, que fue adicionado en 1928. A
la ratificación de nombramientos de embajadores, agentes diplo­
máticos, cónsules generales; empleados superiores de hacienda;

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 76, frac­


ción III y fracción IV.
3 Reforma al artículo 76 constitucional publicada en el Diario Oficial de la
Federación (DOF)e! 6 de diciembre de 1977.
4 Reforma al artículo 76 constitucional, DOF, 12 de febrero de 2007.

5 Reforma al artículo 21 constitucional, DOF, 20 de junio de 2005.


ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 31

coroneles y demás jefes superiores del ejército y la armada, en el


año 1944, se agregaron los de la fuerza aérea nacional!
La centralización política, económica y administrativa que tu­
vo el país en el siglo XX, llevó a que a finales de la década de los
ochenta, se reconocieran los derechos políticos activos de los ha­
bitantes del Distrito Federal, y al mismo tiempo, que le brindó
un Estatuto de Gobierno; pero sin alcanzar el grado de Constitu­
ción Política que es propia de las de los estados de la República.
De manera que, desde 1987, cuando se creó la Asamblea Legisla­
tiva y años después al instituir el cargo de jefe de Gobierno, se fa­
cultó al Senado para aprobar la propuesta que haga el presidente
de la República de quien deba sustituir, en caso de remoción, al
jefe de Gobierno del Distrito Federal. 7 Asimismo, debemos men­
donar el caso de recibir, analizar y designar o ratificar las pro­
puestas hechas por el presidente de la República, para el nombra­
miento de magistrados de los tribunales agrarios."
A partir de 1993 se le facultó para aprobar el nombramiento
de los integrantes de la Junta de Gobierno del Banco de México.'
En 1994, a iniciativa del Ejecutivo Federal, el procurador general
dejó de ser el consejero jurídico de dicho Poder, al tiempo que el
Senado quedó facultado para ratificar el nombramiento de dicho
servidor público. En el año 1999 se le facultó para elegir al Con­
sejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Huma­
nos. Y desde el año 2006, el Senado quedó facultado para aprobar
a los integrantes de la Junta de Gobierno del INEGI.
Otra de las funciones senatoriales consiste en dar estabilidad a
la vida política del régimen federal, al valorar las circunstancias y
condiciones de alteración del orden constitucional, de inseguridad
�.'

6 Reformas al artículo 76 constitucional, DOF, 20 de agosto de 1928 y 10


febrero de 1944.
7 Reforma al artículo 76 constitucional, DOF, 25 de octubre de 1993.
s Reforma constitucional al artículo 27, fracción XIX, DOF, 6 de enero de

1992.
9 Reforma constitucional artículo 28, DOF, 20 de agosto de 1993.
32 EL SENADO MEXICANO

o riesgo prevalecientes en una determinada entidad federativa. Al


efecto está facultado para declarar, cuando hayan desaparecido los
poderes constitucionales de un Estado, y nombrar a un goberna­
dor provisional quien convocará a elecciones. El nombramiento
del gobernador se hará por el Senado a propuesta mediante una
terna formada por el presidente de la República (artículo 76, frac­
ción V). Aun cuando esta facultad ha permanecido invariada, es
relevante que el Senado la ejerciera en numerosas ocasiones desde
el año 1879; la última vez que lo hizo fue en 1975. A partir de
1978, cuando se reglamentó dicha facultad, el Senado ya no volvió
a ejercer esta atribución. Desde entonces, el Ejecutivo optó por re­
mover gobernadores de su función para trasladaros al ejercicio de
responsabilidades del gobierno federal
Una más de las facultades de esa Cámara, de fecha reciente, es
que, a partir de 2005, deberá resolver de manera definitiva los
conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas
que así lo soliciten. Con la amplia reforma hecha al Poder Judi­
cial en 1994, se facultó al Senado para hacer del conocimiento de
la Suprema Corte de Justicia de acciones de inconstitucionalidad
de leyes federales o tratados internacionales.
Siendo uno de los principios esenciales del Estado de derecho
que el poder controle al poder, el Legislativo ha ido incorporan­
do nuevas facultades para supervisar la acción ejecutiva. De tal
manera que a la disposición original de 1917 relativa a la facultad
de ambas Cámaras para citar a los secretarios de Estado cuando
se discuta una ley, o se estudie un negocio concerniente a su Se­
cretaría; en 1974 se añadió, como una nueva acción de control le­
gislativo, que los secretarios informen sobre el estado que guar­
dan sus respectivos ramos. Poco tiempo después, en 1977, época
en que el sector paraestatal mexicano prácticamente duplicaba su
tamaño hasta llegar a tener 1 155 empresas, se facultó a ambas
Cámaras para crear comisiones con el fin de investigar el funcio­
namiento de los organismos descentralizados federales o de las
empresas de participación estatal mayoritaria. Años después se
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 33

agregó al procurador general y a los jefes de departamento admi­


nistrativo -incluido el del Distrito Federal-, para comparecer
ante ambas Cámaras.
Respecto al desempeño de los servidores públicos en el ejerci­
cio de sus funciones y responsabilidades, la facultad del Senado
para erigirse en "Gran jurado" y así conocer de los delitos oficia­
les cometidos por dichos servidores; en 1982 se dispuso que di­
cha Cámara podría erigirse en jurado de sentencia para conocer
de la acusación que haga la Cámara de Diputados en contra de
algún servidor público.

III. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN

La Constitución de 1917 dispuso que la Cámara de Senadores


estaría compuesta de dos miembros por cada estado y dos por el
Distrito Federal, y por cada Senador propietario se elegiría un su­
plente. La duración en el cargo era de cuatro años y la Cámara se
renovaría por mitad cada dos años. A partir de 1933, la duración
en el cargo se amplió a seis años. En 1 986 se dispuso que dicha
Cámara se renovaría, por mitad, cada tres años. En 1993 se esta­
bleció que el Senado se integraría con cuatro senadores por ca­
da estado y el Distrito Federal, de los cuales tres serían electos
según el principio de votación mayoritaria relativa y uno sería
asignado a la primera minoría. Su renovación sería total cada
seis años. Finalmente, en 1996, se publicó otra reforma consti­
tucional con la que se dio una nueva conformación a la Cámara
de Senadores, misma que rige hasta nuestros días, establecien§io
que el Senado se integra por 128 senadores, de los cuales, en cada
estado y en el Distrito Federal, dos son elegidos según el princi­
pio de votación mayoritaria relativa y uno es asignado a la prime­
ra minoría. Los 32 senadores restantes son elegidos según el
principio de representación proporcional, mediante el sistema de
34 EL SENADO MEXICANO

listas votadas en una sola circunscripción plurinorninal nacio­


naJ.l0
La Cámara de Senadores, para la atención de los asuntos de su
competencia, está organizada de la siguiente forma:
Pleno. Es la instancia superior de la Cámara, integrada por los
128 senadores, donde se discute y, en su caso, se aprueba el tra­
bajo legislativo de su competencia.
Mesa directiva. Está integrada por un presidente, tres vicepre­
sidentes y cuatro secretarios, que duran en ejercicio un año legis­
lativo y pueden ser reelectos. Se eligen dentro de los diez días
anteriores a la apertura de sesiones del Congreso, o dos días an­
tes, en el caso de iniciar la legislatura. Esta Mesa preside los tra­
bajos de la Cámara, conduce los debates y votaciones del Pleno,
remite los asuntos a las Comisiones según la materia que les co­
rresponda, conduce las relaciones con la Cámara de Diputados,
los poderes federales y con los poderes de los estados y del Distri­
to Federal, y designa a los representantes de la Cámara en actos
internacionales. La Mesa Directiva debe observar en su desempe­
ño los principios de legalidad, imparcialidad y objetividad.
El presidente de la Mesa Directiva es el representante jurídico
de la Cámara, pues en él se expresa la unidad de la misma. Den­
tro de sus atribuciones destaca: dirigir, abrir, clausurar, suspen­
der los trabajos del Pleno; conducir los debates y las votaciones;
firmar las leyes y decretos que expida la Cámara de Senadores
junto con uno de los secretarios de la Cámara, cuando sea facul­
tad exclusiva del Senado, o con el presidente y un secretario de la
Cámara de Diputados, así corno las leyes o decretos que expide el
Congreso de la Unión. Asimismo, determina el trárnit� de los
asuntos y formula el orden del día para las sesiones. El�bora y
propone al Pleno los ordenamientos que regulen la organización
de las secretarías generales, la tesorería y el servicio civil de carre­
ra, y expida el nombramiento o el oficio de remoción de los ser-

10 Reformas al artículo 56 constitucional, del 29 de abril de 1933, 15 de di­


ciembre de 1986, 3 de septiembre de 1993, 22 de agosto de 1996.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 35

vidores públicos de la Cámara. El presidente de la Cámara está


subordinado en sus decisiones al voto del Pleno. Cabe señalar
que algunas de estas facultades son ejercidas por el presidente de
la Mesa Directiva, mientras otras se ejercen de manera colegiada
por acuerdo de la mayoría absoluta de los miembros presentes de
la Mesa Directiva. En caso de empate, el presidente de la misma
tiene voto de calidad. Para sesionar válidamente deberán asistir
más de la mitad de sus integrantes.
Junta de Coordinación Política. Conforme a la evolución polí­
tica y democrática del país, y la pluralidad de partidos políticos, a
partir de la LVII Legislatura 1997 2000 en que llega a su tér­
- - -

mino la existencia de una mayoría absoluta basada en un solo


partido político, pues se acordó crear al interior del Congreso a la
mencionada )unta, en sustitución de la Gran Comisión del Sena­
do, debiéndose integrar al inicio del periodo constitucional de
cada legislatura, como sigue: por los coordinadores de los grupos
parlamentarios representados en la legislatura; dos senadores por
el grupo parlamentario mayoritario y uno por el grupo parla­
mentario que, por sí mismo, constituya la primera minoría de la
legislatura. Con ello se buscó dar cabida a la nueva pluralidad
partidista de la Cámara." De esta manera, en la )unta confluyen
los grandes acuerdos políticos de los grupos parlamentarios. La
)unta de Coordinación Política adoptará sus decisiones por el vo­
to ponderado de los coordinadores de los grupos parlamentarios,
conforme al número de senadores con que cuente cada grupo
respecto del total de la Cámara."
El presidente de la )unta de Coordinación Política será, por el
término de una legislatura, el coordinador del grupo parlament!l­
rio que por sí mismo cuente con la mayoría absoluta del voto
ponderado de la Junta. Pero, si al inicio de una legislatura ningún
coordinador cuenta con la mayoría absoluta del voto ponderado

11
Ley Orgánica del Congreso de la Unión, publicada el 3 de septiembre de
1999, artículo 8L
12
Artículo 81, párrafo 2, de la Ley Orgánica del Congreso.
36 EL SENADO MEXICANO

de la junta, la presidencia será ejercida en forma alternada y por


cada año legislativo por los coordinadores de los grupos parla­
mentarios que cuenten con un número de senadores que repre­
senten al menos el 25% del total de la Cámara. El orden anual
para presidir la junta será determinado por el coordinador del
grupo parlamentario de mayor número de senadores. El Presi­
dente de la junta de Coordinación Política nombrará un secre­
tario técnico, quien tendrá a sn cargo, elaborar actas y comuni­
car los acuerdos, a las instancias correspondientes de la Cá­
mara. 13
Grupos parlamentarios. Los senadores se agrupan por partido
político, con el propósito de orientar la participación de sus inte­
grantes en el proceso legislativo. En el interior de cada grupo se
nombra un coordinador, así como otros cargos directivos para su
representación. El coordinador participa con voz y voto en la
junta de Coordinación Política.
Comisiones legislativas. Para el cumplimiento de sus funcio­
nes, el Senado se apoya en comisiones con áreas de trabajo es­
pecíficas que cuentan con un presidente y dos secretarios, ade­
más de senadores de los distintos grupos parlamentarios,
quienes pueden participar hasta en cinco de ellas. Se cons­
tituyen durante el primer mes del ejercicio de la legislatura y los
grupos parlamentarios tienen derecho a solicitar cambios en la

13 Dentro de sus atribuciones (señaladas en el artículo 84) se encuentran:


impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el contenido de las
propuestas, iniciativas o minutas que requieran de votación por el pleno, a fin
de agilizar el trabajo legislativo; presentar al pleno, por conducto de 1� Mesa Di­
rectiva, propuestas de puntos de acuerdo, pronunciamientos y declafaciones de
la Cámara que signifiquen una posición política de la misma; proponer al ple­
no, a través de la Mesa Directiva, la integración de las comisiones, con el señala­
miento de las respectivas juntas directivas, así como a los senadores que inte­
grarán la Comisión Permanente; elaborar el programa legislativo de cada
periodo de sesiones, el calendario de trabajo para su desahogo y puntos del or­
den del día de las sesiones del Pleno. Artículo 82 de la Ley Orgánica del Congre­
so General de los Estados Unidos Mexicanos.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 37

adscripción de sus integrantes. Sus reuniones podrán ser públicas


y las decisiones tomadas son aprobadas por la mayoría de votos
de sus integrantes.
Cuando así se requiera, puede nombrar comisiones con carác­
ter transitorio que conozcan exclusivamente de la materia para
cuyo objeto hayan sido designadas, o para desempeñar un cargo
específico. También puede crear comisiones conjuntas con parti­
cipación de las dos Cámaras del Congreso de la Unión que atien­
dan asuntos comunes. Los cargos de presidente, vicepresidente y
secretarios de la Cámara de Senadores no podrán integrarse a
ninguna comisión.

IV. EL SENADO COMO PARTE DEL PROCESO


LEGISLATIVO

El Senado tiene una participación activa en el proceso parla­


mentario. La creación de nuevas leyes, su modificación o bien su
abrogación, así como las reformas y adiciones constitucionales,
parte de la competencia que tienen los actores políticos para ini­
ciar leyes y decretos, correspondiendo: a) al presidente de la Re­
pública; b) a los diputados y senadores al Congreso de la Unión,
y e) a las legislaturas de los estados." Las iniciativas de reforma o
creación de leyes puede iniciarse indistintamente en cualquiera
de las dos Cámaras, observándose el Reglamento de Debates so­
bre la Forma, Intervalos y Modo de Proceder en las Discusiones
y Votaciones, con excepción de los proyectos que versaren sobre
empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento
de tropas, los cuales deberán discutirse primero en la Cámara \:le
Diputados. Los elementos destacables de ese proceso son los si­
guientes:

14 Artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,


así como por disposiciones de la Ley Orgánica y del Reglamento para el Gobier­
no Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
38 EL SENADO MEXICANO

Cámara de origen y cámara revisora. Se denomina Cámara de


origen a la que inicia el procedimiento legislativo, y Cámara revi­
sora, a la que recibe la minuta con propuesta de decreto que ya
aprobó y turnó la de origen.
Presentación de iniciativas. Toda iniciativa de creación o refor­
ma de ley que sea presentada al Poder Legislativo debe ser turna­
da a la(s) Comisión( es) competentes, por conducto de la Mesa
Directiva, para su análisis y dictamen. La Comisión competente
analiza y discute el contenido de la iniciativa, a la vez que elabora
el anteproyecto de dictamen para su presentación y en su caso
aprobación en la propia Comisión.
Dictamen. El dictamen debe contener una parte expositiva de
las razones en que se funde, y concluir con proposiciones claras y
sencillas que puedan sujetarse a votación. Los dictámenes de ca­
da una de las comisiones deberán presentarse firmados por la
mayoría de los individuos que las componen; en caso de existir
disentimiento de uno o más miembros se presentará voto parti­
cular por escrito, el cual deberá remitirse de manera conjunta
con el dictamen.
Voto particular. Se denomina así el documento que contiene
razones, argumentos y puntos de vista que un legislador emite y
sostiene de manera personal y los cuales desea queden asentados
sobre determinado asunto, con independencia de la opinión ge­
neral, ya sea ésta en sentido positivo o negativo.
Propuesta de dictamen al Pleno. Una vez elaborado el dicta­
men en comisiones, se le notifica al presidente de la Mesa Di­
rectiva de la Cámara para que en uso de sus facultades legales
programe su inclusión en el orden del día, para su presentación
ante el Pleno de la Cámara. Los dictámenes deben sujetafse a dos
lecturas, que se realizan ante el Pleno por parte de la Secretaría
de la Mesa Directiva. El día en que se hacen del conocimiento de
los miembros de la cámara quedan de primera lectura, y durante
la segunda lectura se desarrolla la discusión, votación y en su
caso aprobación del dictamen. Puede suceder que se dispense
la segunda lectura, entonces desde la primera lectura se proce-
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 39

de a la discusión y votación. Aprobado un proyecto en la Cáma­


ra de origen, pasará para su discusión a la otra, cuando no se
trate de alguna de las facultades exclusivas de una sola Cáma­
ra. Los proyectos deberán ir firmados por el presidente y dos
secretarios, acompañados del expediente respectivo, del extrac­
to de la discusión y demás antecedentes que se hubieran tenido a
la vista para resolverlos.
Cámara revisora. Esta Cámara recibe la minuta del dicta­
men con proyecto de decreto y lleva a cabo el mismo procedi­
miento de estudio, dictamen, discusión y aprobación seguido
por la Cámara de origen. Si algún proyecto de ley o decreto
fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión,
volverá a la de origen con las observaciones que aquélla le hu­
biese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la ma­
yoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara
que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y
si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para
su publicación, pero si lo reprobase, no podrá volver a presen­
tarse en el mismo periodo de sesiones.
Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o
modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discu­
sión en la Cámara de origen versará únicamente sobre lo dese­
chado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en
manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o refor­
mas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la ma­
yoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de origen, se
pasará todo el proyecto al Ejecutivo. Si las adiciones o reformas
hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría
de votos en la Cámara de origen, volverán a aquélla para que to­
me en consideración las razones de ésta; y si por mayoría absolu­
ta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión di­
chas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido
aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo Federal. Si
la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos
presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto podrá
40 EL SENADO MEXICANO

presentarse hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que


ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miem­
bros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artícu­
los aprobados; y que se reserven los adicionados o reformados
para su examen y votación en las sesiones siguientes. Resuelta la
iniciativa por la Cámara revisora queda sancionada como ley o
decreto, y se procede a la integración del expediente final con el
documento legislativo acabado y original que firman los repre­
sentantes de las Mesas Directivas de ambas Cámaras.
Promulgación. El presidente de la República, al recibir el de­
creto aprobado por el Congreso, tiene dentro de sus facultades
dos opciones: a) realizar observaciones al decreto aprobado, en
cuyo caso lo remitirá a la Cámara de origen para su estudio den­
tro de los diez días útiles, a no ser que corriendo ese término hu­
biere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo ca­
so la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el
Congreso esté reunido; o b) promulgado y entonces mandarlo
publicar en el Diario Oficial, para que se observen y cumplan las
disposiciones que contenga la ley.
Si se trata de reformas constitucionales, el procedimiento es
diferente, ya que una vez aprobado el decreto por las dos terceras
partes de los individuos presentes en cada una de las Cámaras del
Congreso de la Unión, se remite a las Legislaturas de los Estados
de acuerdo con lo establecido por el artículo 135 constitucional.
A partir de ese momento las Cámaras del Congreso o la Comi­
sión Permanente, en su caso, reciben las comunicaciones de los
congresos locales en las que aquéllas manifiestan su aprobación o
rechazo al decreto referido. En caso de que más de la mitad de
los congresos de las entidades federativas (cuando meno,'s 16 de
las 3 1, ya que el Distrito Federal no participa) lo acepten, el de­
creto se considera aprobado; en ese momento se hace la declara­
toria respectiva para remitirlo al Poder Ejecutivo, a efecto de que
sea publicado en el Diario Oficial de la Federación.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 41

V. ORGANIZACIÓN TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA

La Cámara de Senadores también está facultada para regular


su estructura y funcionamiento interno, de tal manera que en la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexi­
canos se define la organización técnica y administrativa de apo­
yo, y establece que para el auxilio de sus tareas legislativas y ad­
ministrativas contará con las siguientes dependencias: Secretaría
General de Servicios Parlamentarios; Secretaría General de Servi­
cios Administrativos; Tesorería de la Cámara; Coordinación de
Comunicación Social; Coordinación General de Asuntos Inter­
nacionales y Relaciones Parlamentarias; Instituto de Investiga­
ciones Legislativas; Contraloría Interna.
Para profesionalizar y hacer más eficientes los servicios de
apoyo parlamentario y de orden administrativo de la Cámara de
Senadores, se instituyó el servicio civil de carrera. Para tal propó­
sito, la Cámara cuenta con un Centro de Capacitación y Forma­
ción Permanente de los Servidores Públicos del Senado, depen­
diente de la Mesa Directiva, la que designará al titular de dicho
Centro, el cual deberá cumplir los requisitos y ejercerá las atribu­
ciones que establezca el Estatuto.
Es, en suma, mediante esta gran actividad, proceso y organiza­
ción parlamentaria, que el Senado de la República participa en la
construcción del sistema democrático del Estado mexicano.

VI. FUENTES

BARRAGÁN, José, Introducción al federalismo, UNAM 1978


(particularmente el capítulo sobre la formación del Poder L�­
gislativo).
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
LEE BENSON, Nettie, La diputación provincial y el federalismo
mexicano, México, UNAM-Colegio de México, 1994.
42 EL SENADO MEXICANO

Ley Orgánica del Congreso de la Unión, publicada el 3 de sep­


tiembre de 1 999.
Reformas al artículo 56 constitucional, del 29 de abril de 1933.
Reformas al artículo 76 constitucionaL publicada en el Diario
Oficial de la Federación, 20 agosto de 1928 y 10 febrero de
1944.
Reforma al artículo 76 constitucional publicada en el Diario Ofi­
cial de la Federación, 6 de diciembre de 1977.
Reformas al artículo 56 constitucional, Diario Oficial de la Fede­
ración, 15 de diciembre de 1986.
Reforma al artículo 27 constitucional, fracción XIX, Diario Ofi­
cial de la Federación, 6 de enero de 1992.
Reforma artículo 28 constitucional, Diario Oficial de la Federa­
ción, 20 de agosto de 1993.
Reforma al artículo 76 constitucional, Diario Oficial de la Federa­
ción, 25 de octubre de 1993.
Reformas al artículo 56 constitucional, Diario Oficial de la Fede­
ración, 15 de diciembre de 1986.
Reforma al artículo 21 constitucional, Diario Oficial de la Federa­
ción, 20 de julio de 2005.
Reforma al artículo 76 constitucional, Diario Oficial de la Federa­
ción, 12 de febrero de 2007).
REYES HEROLES, jesús, El liberalismo mexicano, México, Fondo
de Cultura Económica, 1974, 3 ts. t
SORDO CEDEJ:\rO, Reynaldo, El Congreso en la primera República
centralista, México, El Colegio de México, 1993.
EL SENADO COMO CÁMARA DE CONTROL
DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Juan Manuel PORTILLA GÓMEZ*

SUMARIO: l. Introducción. Il. Las relaciones exterio­


res en las Constituciones del siglo XIX. III. La política
exterior en la Constitución de 1917. IV. El Senado co­
mo cámara de control de la política exterior. V. Con-
clusiones.

L INTRODUCCIÓN

En la dinámica y desarrollo de la política internacional contem­


poránea se involucran diversos actores cuya naturaleza no es ne­
cesariamente estatal. Cada vez se incorporan más protagonistas
en los procesos mundiales de toma de decisiones y aunque no
formen parte de la estructura formal de los Estados, ello no impi­
de que al interior de éstos se tengan canales de expresión que de
una forma u otra influyan sobre los órganos de gobierno. En Mé­
xico, a doscientos años de iniciada su independencia, la política
exterior ha sido una materia predominante del Ejecutivo en qe­
trimento de otros poderes como el Legislativo; con escasa partiCi­
pación de otros niveles de gobierno y, menos aún, de la sociedad
civil. Al respecto, son muy reveladores los resultados de una re-

* Doctor en derecho internacional; profesor titular en la Facultad de Estu­


dios Superiores Acatlán de la Universidad Nacional Autónoma de México;
miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

43
44 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

ciente encuesta sobre política exterior en la que se indica que los


mexicanos, preocupados por el narcotráfico y el crimen organi­
zado, carecen de interés sobre la mayoría de las regiones del
mundo y que la política exterior se considera como un instru­
mento medianamente importante para atraer inversiones y turis­
tas.• En la presentación de dicho documento, la senadora y ex
canciller Rosario Green comentó que "los resultados de la en.
cuesta evidencian la falta de un auténtico proyecto de política ex­
terior de México hacia el mundo y viceversa". Es importante des­
tacar que en la encuesta de 2006, cuando el nivel de violencia en
el país era menor, los entrevistados ya mostraban una visión que
privilegiaba su entorno inmediato sobre cualquier aspecto inter­
nacional. Asimismo, se observó que en la formulación y conduc­
ción de la política exterior, la mayoría de los mexicanos deseaban
que el ciudadano común tuviera alguna influencia en el diseño
de la misma y que se favoreciera una política en la que el presi­
dente y el Congreso tuviesen el mismo peso en la toma de deci­
siones.2
Ante tal escenario, ¿cuál debe ser el papel del Senado? En res­
puesta a esta interrogante, el presente trabajo se enfoca, a partir
de la trayectoria histórica de dicha Cámara, en dimensionar su
capacidad como órgano de control de la política exterior confor­
me al marco constitucional e internacional. En nuestro estudio se
propone un sano equilibrio en la división de poderes a través de
pesos y contrapesos, que sin desvirtuar la esencia ejecutiva de las
relaciones foráneas propicie una política exterior incluyente y
consensuada. Dentro de nuestra línea de investigación, recurri­
mos no sólo al análisis jurídico de los preceptos constitucionales
y de otras disposiciones, sino que además consideramos el ángu-

1 Tercera Encuesta Bianual del Centro de Investigación y Docencia Econó­


mica denominada "México, las América y el Mundo", que se efectuó entre agos­
to y septiembre de 2008. Presentada el 3 de marzo de 2009.
2 Encuesta México 2006, Centro de Investigación y Docencia Económica.

Presentada a la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados.


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 45

lo político que supone la administración y conducción de las re­


laciones de México con el mundo. Todo lo anterior, cimentado
sobre los tres pilares en los que debe sustentarse nuestra política
exterior: unidad, integridad y continuidad. Por la primera enten­
demos la identificación entre aquélla y la política interior; por la
segunda, la articulación de los distintos sectores implicados en
la política exterior, y por la tercera, el hilo conductor que le da
consistencia. Ello se traduce en la consolidación de una política
exterior de Estado que, más allá de vaivenes sexenales y protago­
nismos individualistas, represente una palanca de desarrollo para
los mexicanos. En estas tareas, el Senado,' tanto en su ámbito co­
legislador como específico, reviste especial relevancia como
coadyuvante del Ejecutivo y requiere de una mayor participa­
ción, sobre todo en los procesos de control, de tan importante
área de la administración pública. Para efectos de nuestra investi­
gación nos concentraremos en las áreas más visibles de control
del Senado sobre el Ejecutivo en materia internacional, a saber:
análisis de la política exterior, aprobación de tratados y ratifica­
ción de embajadores y cónsules generales.

II. LAS RELACIONES EXTERIORES


EN LAS CONSTITUCIONES DEL SIGLO XIX

l. Antecedentes del Senado4


El origen del Senado mexicano lo encontramos en el sistema
bicameral estadounidense, impulsado por el federalismo y deri-

,.
3 Si bien entendemos que el Senado es un conjunto complejo de órga:hos,
en el presente estudio sólo nos referiremos a él de forma genérica. Para una vi�
sión sectorizada del mismo véase Cortés Campos, Josefina y Raigosa Sotelo,
Luis, Las facultades de control del Senado de la República. ITAM·Miguel Ángel
Porrúa, 2003, pp. 89-97.
4 A fin de dotar de uniformidad a nuestro trabajo, utilizamos la ortografía
actual y no la del siglo XIX en la que originalmente están redactados los docu­
mentos.
46 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

vado del parlamentarismo inglés. Podemos considerar como el


antecedente de la cámara alta a los puntos 7 y 8 de los Elementos
constitucionales de López Rayón, de 1812, en los que se señala:
"El Supremo Congreso constará de 5 vocales nombrados por las
representaciones de las provincias... Las funciones de cada vocal
durarán cinco años, el más antiguo hará de Presidente y el más
moderno de Secretario, en actos reservados o que comprenden
toda la nación".' Posteriormente, en el Acta Solemne de la Decla­
ración de Independencia de la América Septentrional del 6 de
noviembre de 1 8 1 3 si bien ya se refiere a las facultades en materia
internacional, no se indica ningún órgano específico encargado
de las mismas.6
Por su parte, la Constitución de Apatzingán de 1 8 14 reitera la
figura del Supremo Congreso Mexicano y le atribuye las siguien­
tes funciones de carácter internacional: nombrar a los ministros
públicos, que con el carácter de embajadores plenipotenciarios, u
otra representación diplomática, hayan de enviarse a las demás
naciones; decretar la guerra y dictar las instrucciones debajo de
las cuales haya de proponerse o admitirse la paz, así como las que
deben regir para ajustar los tratados de alianza y comercio con
las demás naciones, y aprobar antes de su ratificación estos trata­
dos; conceder o negar licencia para que se admitan tropas ex­
tranjeras en nuestro suelo.' Asimismo, las funciones internacio­
nales del Supremo Gobierno consisten en: publicar la guerra y
ajustar la paz y celebrar tratados de alianza y comercio con las
naciones extranjeras; y organizar los ejércitos y milicias naciona­
les para promover la defensa exterior del Estado. 8

5 Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808�1998, Méxi-

co, Porrúa, 1998, p. 25.


6 Ibídem, p. 31.
' Ibídem, p. 43.
' Ibídem, p. 48.
ORGANIZACIÚN Y FUNCIONES DEL SENADO 47

2. Constitución de 18249

La Constitución norteamericana de 1787 sirve de modelo para


la primera ley fundamental del México independiente: la Consti­
tución del 4 de octubre de 1824,10 la cual señala que se deposita el
Poder Legislativo de la Federación en un Congreso general; divi­
dido en dos cámaras: una de Diputados y otra de Senadores.1 1
Como rasgos sobresalientes del Senado podemos señalar su inte­
gración como asamblea representativa de las entidades federati­
vas y la elección de sus miembros por votación de sus respectivas
legislaturas.12 Al establecer un sistema bicameral, la Constitución
no distingue las facultades de cada cámara y confiere al Congreso
las siguientes en materia internacional: sostener la independencia
nacional, y proveer la conservación y la seguridad de la nación en
sus relaciones exteriores; arreglar el comercio con las naciones
extranjeras; dar instrucciones para celebrar concordatos con la
silla apostólica; aprobar los tratados de paz, de alianza, de amis­
tad, de federación, de neutralidad armada, y cualesquiera otras
que celebre el presidente de los Estados Unidos Mexicanos con
potencias extranjeras; decretar la guerra en vista de los actos que
le presente el presidente; dar reglas para conceder la patente de
corso, y para declarar buenas o malas las presas de mar y tierra;
conceder o negar la entrada de tropas extranjeras en el territorio
de la Federación; permitir o no la estación de escuadras de otra
potencia por más de un mes en los puertos mexicanos y permitir
o no la salida de tropas nacionales fuera de los límites de la Repú­
blica 13

9 Toda vez que la Constitución de 1824 abarca también al Acta Constituti�

va de 1823, sólo nos referimos a la primera.


10
Véase Rabasa, Emilio 0., Los siete principios básicos de la política exterior
de México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 9.
1 1 Tena Ramírez, op cit., nota S, p. 169.
.
1 2 Ibídem, p. 171.
1 3 Ibídem, p. 175.
48 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR

A su vez, las facultades internacionales del Ejecutivo compren­


den: poner en ejecución las leyes y decretos dirigidos a conservar
la integridad de la Federación y sostener su independencia en lo
exterior; nombrar a los enviados diplomáticos y cónsules, con
aprobación del Senado, y en sus recesos, del consejo de gobierno;
disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra, y de la
milicia activa para la defensa exterior de la Federación; declarar
la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previo
decreto del Congreso general; celebrar concordatos con la silla
apostólica; dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar trata­
dos de paz, amistad, alianza, tregua, federación, neutralidad ar­
mada, comercio y cualesquiera otros; más para negar o prestar su
ratificación a cualquiera de ellos, deberá preceder la aprobación
del Congreso general; recibir ministros y otros enviados de las
potencias extranjeras; y conceder el pase o retener los decretos
conciliares, bulas pontificias, breves y rescritos, con consenti­
miento del Congreso General, si contienen disposiciones genera­
les; oyendo al Senado, y en sus recesos al consejo de gobierno, si
se versaren sobre negocios particulares o gubernativos; y a la
Corte Suprema de Justicia si se hubieren expedido sobre asuntos
contenciosos.14 Asimismo, es importante destacar la prohibición
a las entidades federativas de entrar en transacción con alguna
potencia extranjera, ni declararle guerra, debiendo resistirle en
caso de actual invasión, o en tan inminente peligro que no admi­
ta demora; dando inmediatamente cuenta en estos casos al presi­
dente de la República.''

3. Las Constituciones centralistas y el Acta de Reformas


Durante la etapa centralista se instala un gobierno un1tario y
se establece un Supremo Poder Conservador a través de las lla­
madas Siete Leyes Constitucionales de 1836 que integran un solo

" Ibidem. p. 183 y 184.


1sIbidem, p. 192.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 49

corpus normativo a pesar de su denominación en plural. La elec­


ción de los miembros del Senado se efectúa por tres órganos: la
Cámara de Diputados, la junta de Ministros y la Suprema Corte
de justicia. 16 La configuración del Senado bajo esta fórmula con­
vierte a esta cámara en un órgano elitista y prepara el camino pa­
ra su posterior desaparición, en la Constitución de 1857. Respec­
to a las funciones internacionales del Congreso no se aporta nada
nuevo, pero es importante destacar que, por primera vez en la
historia constitucional, se especifican las atribuciones exclusivas
del Senado y se le asignan las dos siguientes en materia interna­
cional: prestar su consentimiento para dar pase o retener los de­
rechos conciliares y bulas y rescritos pontificios, que contengan
disposiciones generales o trascendentales a la nación; y aprobar
los nombramientos que haga el poder Ejecutivo para enviados
diplomáticos y cónsules."
Por lo que toca al Ejecutivo, respecto a la anterior Constitu­
ción, se agrega en materia foránea la prohibición al presidente de
salir del territorio de la República durante su encargo y un año
después sin el permiso del Congreso." Asimismo, aunque ya en
la Constitución de 1824 se establecían los secretarios de despa­
cho, en ésta se incluye expresamente al ministro de relaciones ex­
teriores cuyo nombramiento corresponde al presidente. Es im­
portante destacar la inserción de un incipiente mecanismo de
rendición de cuentas sobre lo que posteriormente se denominará
política exterior, consistente en la obligación del canciller de pre­
sentar a ambas cámaras una Memoria anual del estado en que se
halle su ramo.19
El carácter aristocrático del Senado se acentúa aún más en las
Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, y ya desde'Ia
misma junta de notables creada para su redacción se perfilaba su

" Ibídem, p. 213.


" Ibídem, p. 221.
18
Ibídem, p. 228.
" Ibídem, p. 230.
50 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

carácter elitista. Se continua con el carácter bicarneral del Poder


Legislativo, pero no se incluye una sección exclusiva para las atri­
buciones del Senado. No obstante ello, reconoce corno facultad ex­
clusiva de éste aprobar los nombramientos de plenipotenciarios,
ministros y demás agentes diplomáticos y cónsules. Aquí cabe re­
saltar el agregado de plenipotenciarios y ministros, mismos que no
aparecen en la Constitución anterior.20 En materia de tratados y
concordatos, el Congreso mantiene la facultad de aprobarlos.21
Respecto al Ejecutivo, permanecen las mismas funciones in­
ternacionales y la prohibición de salir del país sin permiso del
Congreso. Por cuanto a la obligación anual del canciller de infor­
mar sobre el estado de su administración, se adiciona la de pro­
poner las reformas que estimase convenientes. Dentro de esa
misma linea de acción, se determina que el ministerio debe ela­
borar un reglamento sobre su esfera de trabajo, el cual debe ser
aprobado por el Congreso. Esto constituye el antecedente de lo
que actualmente conocernos corno el reglamento interior de la
Secretaría de Relaciones Exteriores.
En plena invasión estadounidense y bajo la ocupación por sus
ejércitos de las principales plazas del país, el 2! de mayo de 1847,
se promulgó el Acta Constitutiva y de Reformas .

...es un documento breve, de sólo 30 artículos, pero con un rico


contenido, ya que en ella se efectuaron modificaciones sustancia­
les a la Constitución Federal de 1824, pues durante su intermiten­
te vigencia, se habían advertido algunos defectos importantes, que
se pretendió corregir con esta Acta. Además se introdujeron va­
rios aspectos novedosos, algunos de los cuales fueron recogidos
posteriormente por el Constituyente de 1856-1857 22

20 Ibidem, p. 416.
21 Ibidem, p. 415.
22 Fix�Zamudio, Héctor, "Acta Constitutiva y de Reformas, marco jurídi­
co", en Galena, Patricia (coord.), México y sus Constituciones, México, Fondo de
Cultura Económica, pp. 207 y 208.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 51

Sin embargo, las cuestiones de carácter internacional perma­


necieron idénticas, y aunque sea de manera indirecta, podemos
señalar el impacto positivo que en la futura política exterior de
México tendría la figura de control de legalidad como el derecho
de amparo y el reforzamiento de los derechos individuales de los
gobernados.

4. La Constitución de 1857
Debido a la experiencia negativa del Senado durante las Cons­
tituciones centralistas, éste desaparece en la Constitución de
1857 al restablecerse en México un sistema unicameral, de tal
modo que el Poder Legislativo queda depositado en una asam­
blea denominada Congreso de la Unión, integrada únicamente
por diputados y cuyas funciones en materia internacional son las
siguientes: expedir aranceles sobre el comercio extranjero; ratifi­
car los nombramientos que haga el Ejecutivo de los ministros,
agentes diplomáticos y cónsules; aprobar los tratados, convenios
o convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo; reglamen­
tar el modo en que deban expedirse las patentes de corso; para
dictar leyes, según las cuales deben declararse buenas o malas las
presas de mar y tierra, y para expedir las relativas al derecho ma­
rítimo de paz y guerra; para conceder o negar la entrada de tro­
pas extranjeras en el territorio de la Federación y consentir la es­
tación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en las
aguas de la República, y permitir la salida de las tropas nacionales
fuera de los límites de la República.23
Por su parte, al Ejecutivo le corresponden las siguientes facul­
tades de carácter internacional: nombrar los ministros, agent�s
diplomáticos y cónsules generales. Con aprobaciónCongr del � ­
so, y en sus recesos de la diputación permanente, disponer de la
fuerza armada permanente de mar y tierra para la defensa exte­
rior de la Federación; declarar la guerra en nombre de los Esta-

23 Tena Ramírez, op. cit., nota 5, p. 619.


52 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR

dos Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión;


conceder patentes de corso con sujeción a las bases fijadas por el
Congreso; dirigir las negociaciones diplomáticas, y celebrar trata­
dos con las potencias extranjeras, sometiéndolas a la ratificación
del Congreso Federal; recibir ministros y otros enviados de las
potencias extranjeras. A propósito de esta última facultad, cabe
señalar que se prohíbe la celebración de tratados para la extradi­
ción de reos políticos y de los delincuentes del orden común que
hayan tenido en el país donde cometieron el delito la condición
de esclavos; así como de convenios o tratados en virtud de los
que se alteren las garantías y derechos que esta Constitución
otorga al hombre y al ciudadano.24 Asimismo, a pesar de que no
indican carteras específicas de la administración pública, se man­
tiene la obligación del secretario de Despacho de dar cuenta al
Congreso del estado de su respectivo ramo.
Con la reforma de 1874, bajo la presidencia de Lerdo de Teja­
da, la Constitución de 1857 recupera el sistema bicameral al esta­
blecer el Senado, al cual se le asignan las siguientes facultades ex­
clusivas en el terreno internacional: aprobar los tratados y
convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo con las po­
tencias extranjeras; ratificar los nombramientos que el presidente
de la República haga de ministros, agentes diplomáticos; y auto­
rizar al Ejecutivo para que pueda permitir la salida de tropas na­
cionales fuera de los límites de la República, el paso de tropas ex­
tranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de
otra potencia, por más de un mes, en las aguas de la República.25
Sin embargo, se comete el error de no armonizar estas disposi­
ciones con las que ya tenía el Congreso en dicha materia. Por
ello, coincidimos con Antonio Martínez Báez que señalalla falta
de las correspondientes supresiones de las facultades del Congre­
so unicameral, por lo que de forma simultánea unas mismas atri-

" Ibídem, pp. 621 y 622.


25 Ibidem, p. 703.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 53

buciones corresponden tanto a las dos cámaras de forma conjun­


ta como al Senado de forma exclusiva. Además, tampoco se
ajustan estos cambios en las disposiciones relativas al Ejecutivo y
a la supremacía de los tratados.26

III. LA POLÍTICA EXTERIOR


EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917

l. Versión original de la Constitución27


El Constituyente de Querétaro conserva el sistema bicameral y
mantiene también la desincronización funcional de 1874 entre
las disposiciones relativas a las relaciones exteriores. De tal suerte
que no obstante señalarse funciones privativas del Senado como
la de aprobación de tratados suscritos por el presidente, por otra
parte se atribuye al Congreso la ratificación de los mismos. Aquí
nos encontramos con un equívoco doble, ya que no sólo esta fun­
ción le incumbe de manera exclusiva al Senado, sino que la mis­
ma constituye una acción de control que no puede ser otra que la
de aprobación. De otro modo, al intervenir en la ratificación de
los tratados, el Legislativo, por vía del Congreso o aun del Sena­
do, estaría llevando a cabo una función propia del Ejecutivo de
conformidad con lo establecido por el derecho internacional."

26
Cfr. Martínez Báez, Antonio, "El Poder Legislativo mexicano y las rela­
ciones exteriores", La Constitución y las relaciones exteriores de México: Jorna­
das de homenaje a la Constitución mexicana de 1917 en su sexagésimo aniversa­
rio, México, Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos, Secretaría de
Relaciones Exteriores, 1977, p. 19. �
27 Véase Rabasa, op. cit., nota 10, p. 21. "'
28
De acuerdo con la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados,
la ratificación es una forma en que el Estado manifiesta su consentimiento en
obligarse por un tratado (artículo 14), y ésta se realiza a través de quien ostente
plenos poderes para representarlo o directamente de los jefes de Estado, jefes de
Gobierno, ministros de relaciones exteriores y jefes de misión (artículo 7o.). To�
do ello son atribuciones del Ejecutivo Federal, que es por mandato constitucio�
54 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR

De inicio, la Constitución de 1917 atribuye las siguientes fa­


cultades internacionales a cada órgano:
Congreso (artículo 73): declarar la guerra, en vista de los datos
que le presente el Ejecutivo (fracción XII) y reglamentar el modo
como deban expedirse las patentes de corso (fracción XIII); dic­
tar leyes según las cuales deban declararse buenas o malas las
presas de mar y tierra, y expedir las relativas al derecho marítimo
de paz y guerra (fracción XX).
Senado (artículo 76): aprobar los tratados o convenciones di­
plomáticas que celebre el presidente de la República con las po­
tencias extranjeras (fracción I); ratificar los nombramientos que
el mismo funcionario haga de ministros, agentes diplomáticos y
cónsules generales(fracción II); y autorizarlo también para que
pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites
del país, el paso de tropas extranjeras por territorio nacional y la
estación de escuadras de otra potencia por más de un mes en
aguas mexicanas (fracción III).
Presidente de la República (artículo 89): remover a los agentes
diplomáticos (fracción II); nombrar los ministros, agentes diplo­
máticos y cónsules generales con aprobación del Senado (frac­
ción III); declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos
Mexicanos (fracción VIII), previa ley del Congreso de la Unión;
conceder patente de corso con sujeción a las bases fijadas por el
Congreso (fracción IX); y dirigir las negociaciones diplomáticas y
celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometiéndolas a la
ratificación del Congreso Federal (fracción X).

2. Reformas constitucionales29
Podemos clasificar las modificaciones a la Constituciód en ma­
teria internacional en tres distintos órdenes: modernización, ar­
monización y control. A través del primero, se eliminan institucio-

nal, el que participa en negociaciones y asume compromisos internacionales a


nombre del Estado.
29 Véase Rabasa, op. cit., nota 10, pp. 22 y 23.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 55

nes jurídicas obsoletas; a su vez, la armonización suscita una


Constitución articulada y receptora de obligaciones internaciona­
les; y por último, el control robustece los mecanismos de copartici­
pación y fiscalización del Legislativo respecto del Ejecutivo.
En cuanto a modernización cabe resaltar la reforma del 21 de
octubre de 1966 por la que se eliminó la patente de corso (artícu­
los 73 y 89). Por lo demás, diversas disposiciones continúan su­
midas en la reminiscencia total. Así, la terminología utilizada pa­
ra referirse a los agentes- diplomáticos es obsoleta debido a que
aún se incluyen categorías que han caído en desuso.30 Otro tanto
podemos decir en dos situaciones más: una, cuando en lugar de
Estados se refiere a la antigua expresión de potencias extranjeras
y, la otra, cuando además de referirse a tratados también se em­
plea la vetusta denominación de convenciones diplomáticas; ello
propicia confusión e incluso ha propiciado la promoción de am­
paros." Estas disposiciones además de requerir modernizarse,
plantean también un problema de armonización cuya solución
consiste en uniformar los términos de conformidad con el dere­
cho internacional."
Por lo que se refiere a armonización, tenemos la parte corres­
.
pondiente a la reforma del l l de mayo de 1988 en la que se esta­
blece que los tratados son aprobados por el Senado, y ya no rati­
ficados por el Congreso (artículo 89).33

30 Véase infra pp. 24 y 25.


31 Véase, Palacios Treviño, Jorge, Tratados. Legislación y práctica en Méxi�
co, México, Secretaría de Relaciones Exteriores-Universidad Iberoamericana,
w� � � ,

32 Al respecto, la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de
1969 y la propia Ley sobre Celebración de Tratados se refieren al concepto de
tratado, cualquiera que sea su denominación. Sobre el uso de más términos pa­
ra aludir a los tratados en otros artículos constitucionales, véase Palacios Trevi­
ño. Ibídem, pp. 66 y 67.
33 Así se cierra el proceso de armonización entre los artículos 76, 89 y 133
constitucionales. El primero que ya incluía, desde 1874, como exclusiva la facul­
tad del Senado de aprobar los tratados suscritos por el Ejecutivo, y el último que
56 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

En relación con los mecanismos de control, además de los ya


existentes sobre aprobación de tratados y ratificación de nom­
bramientos, la reforma del 6 de diciembre de 1977 otorga al Se­
nado la facultad de "analizar la política exterior desarrollada por
el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Pre­
sidente de la República y el Secretario de Despacho correspon­
diente rindan al Congreso" (artículo 76). Otro mecanismo de con­
trol es el que se da mediante la reforma del l l de mayo de 1988
en que se establece que en la conducción de la política exterior
(artículo 89, fracción X):

...el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios


normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no interven­
�ión; la solución pacífica de las controversias; la proscripción
de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internado�
nales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación interna­
cional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad inter­
nacionales.

Mediante reforma del 12 de febrero de 2007 se amplió la


aprobación del Senado para suscribir tratados a todo el proceso
de conclusión de los mismos; es decir, que ahora toda acción
del Ejecutivo relativa a terminación, modificación y retiro de
los tratados,34 requiere de la anuencia del Senado (artículos 76,
fracción I y 89, fracción X). Posteriormente, otra reforma, del
1 3 de agosto de 2008, flexibiliza el mecanismo de control relati­
vo a los viajes al exterior del presidente de la República (artículo
88), al señalar que éste podrá ausentarse del territorio nacional
por un máximo de siete días con sólo informar previamente al
Senado o la Comisión Permanente en su caso; pero erl ausen-

fue reformado en 1934 para cambiar la aprobación del Congreso por la del Se­
nado.
34 Para el análisis de esta reforma, véase ínfra 3.3.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 57

das mayores a siete días, requerirá permiso de uno u otro de di­


chos órganos."
Por otra parte, si bien no se trata de una reforma constitucio­
nal, conviene incluir dentro del rubro de control del Senado en
política exterior a la Ley sobre la Aprobación de Tratados Inter­
nacionales en materia Económica del 2 septiembre de 2004. En
esta Ley se establece la información al Senado por parte de los
funcionarios competentes sobre "la negociación, celebración y
aprobación de tratados relacionados con el comercio de mercan­
cías, servicios, inversiones, trasferencias de tecnología, propiedad
intelectual, doble tributación, cooperación económica.36

IV. EL SENADO COMO CÁMARA DE CONTROL


DE LA POLíTICA EXTERIOR

l. Análisis de la política exterior

La reforma de 1977 constituye un parteaguas en la trayectoria


de las disposiciones constitucionales de carácter internacional, ya
que es la primera vez que se emplea la expresión de política exte­
rior. Esto es de suyo relevante si consideramos que a finales del
segundo tercio del siglo pasado, México ya tenía una amplia tra­
yectoria de presencia internacional, tanto bilateral como multila­
teral, sin que sustentara constitucionalmente su política exte­
rior.37 Dicha reforma representa no sólo disponer de una expre-

3s Ante la inminente negativa de permiso para viajar al exterior a Erne�to


Zedilla y a Vicente Fox, en 1999 y 2001, respectivamente, ambos decidieron
cancelar sus visitas. Más tarde, en abril de 2002 y noviembre de 2006 se suscita­
ron dos casos de negativa rotunda a Vicente Fox, el primero a Estados Unidos y
Canadá, y el segundo a Australia y Vietnam.
36 Para el análisis de la ley véase infra 3.3.
37 Por ello, en los anteriores incisos no hacíamos referencia a política exte­
rior sino a relaciones exteriores o facultades internacionales.
58 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR

swn más moderna para referirse a la actividad foránea del


Estado, sino que constituye un avance en términos de sistemati­
zación y conceptualización funcional de las instancias implicadas
en su ejercicio. Sin embargo, mientras el análisis senatorial de la
política exterior continúe como un ejercicio a posteriori sin
acompañarse de acciones concretas sobre formulación y ejecu­
ción de la misma, seguirá careciendo de efectividad en los he­
chos. En este sentido, coincidimos con Ricardo Méndez-Silva
cuando afirma que

Eran tiempos de incipiente apertura política en el país cuando se


despejó la participación de los partidos políticos en la Cámara de
Diputados pero se reservó el delicado campo de la política exte­
rior al conocimiento del Senado, Cámara que por mucho tiempo
estuvo vedada al ingreso de miembros de la oposición política. El
agregado tuvo una índole ambigua. La expresión "analizar" la po­
lítica exterior parece revestida más bien de tintes académicos, re�
ducida al terreno de la discusión y carente de correctivos formales
al actuar el Ejecutivo en el plano internacional, aunque cierta­
mente la capacidad de maniobra política de la Cámara alta puede
imprimirle un peso sustancial a esa facultad etérea, en la letra, de
analizar la política exterior.38

Por otra parte, es interesante observar como otros autores, ba­


jo un enfoque de desagregación, se esfuerzan en buscar paráme­
tros legales y políticos derivados del análisis senatorial de la polí­
tica exterior. Así tenemos que José Ramón Cossío y Gabriela
Rodríguez señalan que "dentro de lo poco que puede inferirse,
están las consideraciones que distinguen las facultades de direc­
ción de la política exterior por el Ejecutivo Federal, frent� a la de

38 Méndez-Silva, Ricardo, "Reformas a la Constitución política en materia


de tratados", Cuestiones Constitucionales, México, núm. 17, julio-diciembre de
2007, p. 284.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 59

análisis por parte del Senado, y la adecuación de sus nuevas fun­


ciones a su naturaleza orgánica)).39
Asimismo, dichos autores, al tratar el alcance de tales tareas de
análisis, indican que
...aun cuando el Senado no cuenta con facultades para establecer
los contenidos de algunas decisiones de política exterior, ni para
calificar normativamente muchas de las decisiones tomadas por el
Presidente, sí tiene la posibilidad de analizar las decisiones genera­
das por éste a partir de sus propios criterios de política (policy).40

La adición de los principios de política exterior a la fracción X


del artículo 89 constitucional, en la reforma de 1988, a nuestro
modo de ver, se inscribe en la misma lógica que acabamos de ex­
presar respecto de la reforma anterior. En efecto, el propio canci­
ller echeverrista (1970-1975), Emilio Rabasa, al reconocer que
durante su encargo se le había propuesto tal enmienda, misma
que estimó inconveniente," nos confirma que ya desde la década
de los setenta se consideraba la necesidad de elevar a rango cons­
titucional los principios rectores de la política exterior mexic&­
na.<' Sin embargo, tuvieron que pasar más de diez años para que
ésta se llevara a cabo.

39 Cossío D., }osé Ramón y Rodríguez Huerta, Gabriela, El Senado de la Re­


pública y las relaciones exteriores de México, México, Senado de la República­
ITAM-Miguel Angel Porrúa, 2003, p. 149.
" Ibidem, p. !73.
41 El propio Rabasa refiere que en ese momento se opuso a que se incluye­
ran los principios en la constitución debido a que consideraba que ya éstos ya
constaban en instrumentos como las cartas de la ONU y la OEA, y que en '{ir�
tud del "puente previsto en el artículo 133 constitucional, los tratados fornian
parte del orden jurídico interno máximo de la nación, ¿Para qué reiterarlos?".
Es curioso que el propio Rabasa, posteriormente, ya como académico, se haya
mostrado arrepentido de su primera posición al admitir la procedencia de dicha
reforma. Rabasa, Emilio 0., "La política exterior de México en sus Constitudo�
nes", en Rabasa, Emilio O. (coord.), Los siete principios básicos de política exte­
rior de México, cit., nota 10, pp. 19 y 20.
42 Véase Méndez-Silva, op. cit. nota 38, p. 284.
60 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

La inclusión de los principios de política exterior en el texto


constitucional suscita diversas reacciones que van desde quienes
consideran que constituye una atadura dogmática que impide
una política exterior más pragmática, hasta aquellos que la apo­
yan por representar un instrumento normativo de control para el
Ejecutivo con base en postulados permanentes.
Entre los primeros encontramos a Francisco Javier Haro y
Juan Pablo Lugo, quienes expresan que "tal como están planea­
dos, los principios de política exterior mexicana corresponden a
otro tiempo y circunstancias particulares del país y del entorno
internacional. Se convierten, al menos en la manera binaria en
que se da su discusión, en un obstáculo para que México sea más
visible en la arena internacional".43 De manera similar, Manuel
Becerra afirma que "hay una camisa de fuerza que serían los
principios de política exterior; hay que ver cómo se interpreta y
qué significa la no intervención en los asuntos internos en rela­
ción con los derechos humanos, ¡qué significaría eso, por ejem­
plo en el caso cubano?".44 Otra opinión respecto al sobredi­
mensionamiento de los principios es la expresada por Jorge Cas­
tañeda cuando afirma que "Jos principios constitucionales en
materia de política exterior no son fines en sí mismos, sino guías
para orientar la práctica diplomática mexicana, y su interpreta­
ción debe tomar en cuenta las circunstancias específicas que en­
frenta el país en cada momento" .45
En relación con una posición dúctil en torno a una eventual
insuficiencia de los principios de política exterior, es interesante

43 Haro Navejas, Francisco Javier y Lugo Rohde, Juan Pablo, Polltica exte­
rior mexicana, atrapada en un falso dilema: principios contra pragmatismo, Mé­
xico, Senado de la República, 2004, p. 56.
14 Becerra Ramírez, Manuel, "Política exterior y Constitución", en Cárde­
nas Hernández, Raymundo (coord.), Hacía una política exterior de Estado, Mé­
xico, Senado de la República, LVIII Legislatura, 2002, p. 383.
45 Entrevista a Jorge G. Castañeda, Común y gobierno, Fundación Rafael
Preciado Hernández, A.C., año 8, núm. 91, julio de 2002, p. 16.
ORGANJZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 61

observar la forma en que Antonio Carrillo Flores visualiza esta


cuestión:

Hay actualmente situaciones en que se piensa que algunos de esos


principios parecen estar en conflicto -la no intervención frente
al respeto de los derechos humanos en un caso típico-; por ello
pienso que un gobierno debe mantener una posición flexible, de
manera que pueda actuar de acuerdo con lo que las circunstan­
cias concretas aconsejen, pues los principios son ingrediente nece­
sario pero a veces no suficiente en la ejecución de una política exte­
rior. 46

Entre los segundos se ubica Bernardo Sepúlveda, canciller


promotor de la reforma de 1988, quien sostiene que "los princi­
pios guardan una necesaria fidelidad con la esencia de los intere­
ses nacionales. Estos principios son también parte de un derecho
internacional aceptado por la comunidad de Estados, que han si­
do asimilados por el orden jurídico mexicano"." Por su parte,
Alonso Gómez-Robledo, aunque de entrada cuestiona la necesi­
dad real de reproducir los principios de política exterior ya
plasmados en las cartas de la ONU y la OEA, destaca que su ele­
vación a rango constitucional "permite con ello una mayor di­
vulgación de los mismos, una mejor comprensión de su signifi­
cado y alcances,48 y obliga a un análisis más cuidadoso de éstos,

16 Carrillo Flores, Antonio, "Reflexiones y testimonio acerca de la política

exterior y la diplomacia mexicanas", Política Exterior de México, 175 AñoSvde


Historia, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1985, t. IV, p. 1 1 . .�·
47 Sepúlveda Amor, Bernardo, "Política exterior y orden constitucional: los
fundamentos de una política de Estado", en Rabasa, Emilio O. (coord.), Los siete
principios básicos de la política exterior de México, cit., nota 10, p. 25.
�8 En las encuestas que mencionamos al inicio de este trabajo se denota el
desinterés por la política exterior y el hecho de que estos principios estén en la
Constitución, podría hacernos suponer que ello abonaría a su divulgación y
comprensión, pero la realidad es que esto no ha acontecido en lo absoluto.
62 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLIT!CA EXTERIOR

tanto en teoría jurídica, como en la práctica política".49 Sin em­


bargo, advierte sobre la indefinición enumerativa o exhaustiva de
los principios establecidos, lo cual podría conllevar al replantea­
miento de nuevos principios y nuevas reformas.5° En este sentido
se ha propuesto agregar el principio de la protección y promo­
ción de los derechos humanos y de los valores democráticos;
igualmente podrían considerarse la defensa del derecho humani­
tario y la protección del medio ambiente, entre otros.
Según nuestro punto de vista, Jos principios de política exterior
deben instrumentarse de tal modo que se traduzcan en directrices
de actuación para casos concretos, a la luz de las circunstancias e
intereses alrededor de los mismos; así como también en no apar­
tarse de la evolución de la política y el derecho internacionales. En
caso contrario, podría caerse en un vacuo inmovilismo principista
que no acreditara una óptima inserción de México en los asuntos
mundiales y que en última instancia, la política exterior no sirviera
a ningún fin práctico en beneficio de la nación. En este punto es
donde nos parece que el Senado está llamado a ejercer tareas de
escrutinio de esta actividad del Ejecutivo no sólo en función de
una visión rígida de los principios, sino mediante otros mecanis­
mos de control.
Por otra parte, si la propia consistencia y exigibilidad de estos
principios no se consigue del todo conforme al derecho interna­
cional, cómo podemos esperar que ello se logre en el ámbito in­
terno de los Estados. Pensemos en principios de contenido com­
plejo como el de la autodeterminación, ¿debemos entender a ésta
en un sentido interno o externo?; la reciente experiencia balcáni­
ca es un buen ejemplo de la polarización suscitada al respecto.51

49 Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, "La política exterior mexicana: sus


principios fundamentales", Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Méxi­
co, vol. !, 200!, p. 199.
50 Idem.
s¡ La autodeterminación, también conocida como libre determinación, más
que un principio ha sido reconocida como un derecho a la independencia de los
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 63

Si nos apegamos a una interpretación estricta del principio, ¿es­


taríamos impulsando el derecho a la secesión?, y si por el contra­
rio optamos por una interpretación restringida, ¿estaríamos ne­
gando el derecho a un pueblo a decidir su destino?, ¿cómo
debemos pronunciarnos sobre Kosovo? Las respuestas no son fá­
ciles e ignoramos qué elementos podría tener el Senado para ve­
rificar el apego del Ejecutivo a dicho principio. Otro tanto sucede
con los principios de orden programático, como el de coopera­
ción internacional para el desarrollo en el que no hay modo de
verificar objetivamente su falta de cumplimiento, así lo expresa
Eugenio Anguiano cuando afirma que

... se requeriría de un acto de surrealismo puro para llegar a deter­


minar incumplimiento de ese principio) y en cambio resulta rela­
tivamente fácil aducir que se sigue fielmente con lo prescrito por
la ley suprema, aunque los resultados sean nulos, lo que podrían
ser achacado a cambios ocurridos en instancias sobre las que
nuestro país o gobierno no tienen control alguno.52

Es interesante observar que la elevación a rango constitucional


de los principios tiene lugar cuando México busca insertarse en
la globalización, dejando atrás políticas proteccionistas y de desa­
rrollo endógeno. Dentro de esta dinámica apreciamos procesos
en los que nuestra política exterior aminora su perfil legalista y
adquiere un sesgo economicista,'l hasta entonces desconocido,
que habría de prolongarse por tres sexenios. Bajo esta nueva

pueblos coloniales o bajo dominación extranjera. Su aplicación externa a las mi­


norías dentro de un Estado es cuestionable. En el caso de la ex Yugoslavia h� si­
do un terna muy debatido y en buena medida han imperado los criterios pOlíti­
cos sobre los jurídicos. Por ello, será muy esclarecedora la opinión consultiva
que le ha sido solicitada a la Corte Internacional de Justicia sobre la legalidad de
la independencia de Kosovo.
52 Anguiano Roch, Eugenio, "La cooperación internacional para el desa­
rrollo".
5� Cfr. Rico, Carlos, México y el mundo, historia de sus relaciones exteriores,

México, Senado de la República, 1991, t. VIII, p. 175.


64 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

perspectiva, asuntos como el ingreso al GATT y la suscripción


del TLCAN fueron considerados rotundos éxitos diplomáticos
comparables con logros como el de Contadora. Frente a este en­
torno, y luego de su sometimiento al Ejecutivo durante el salina­
to,54 el Senado ha tenido la oportunidad de experimentar algún
avance en el control de la política exterior al asumir un papel más
activo facilitado por la apertura propiciada por el presidente Ze­
dillo a través de comparecencias como formato de análisis del in­
forme de gobierno.55

2. La aprobación de tratados

La facultad del Senado en materia de aprobación de los trata­


dos celebrados por el Ejecutivo puede expresarse en dos tipos
principales de control, el primero legislativo, a través de la pro­
ducción de normas jurídicas en el proceso de recepción del dere­
cho internacional en el derecho interno, y el segundo, político,
mediante un ejercicio sancionador de los compromisos interna­
cionales asumidos por el Ejecutivo.
En el primero de ellos, se considera que la aprobación de tra­
tados por dicha Cámara es una facultad legislativa en virtud de
que participa en un proceso que deriva en la generación de nor­
mas jurídicas obligatorias para México, bajo el principio pacta
sunt servanda,56 en su calidad de sujeto del derecho internacio­
nal; al mismo tiempo que incorpora los tratados al ordenamiento

54 Cfr. Becerra Ramírez, Manuel, La recepción del derecho internqcional en


el derecho interno, México, UNAM, Instituto de Investigaciones JurídiÍ::as, 2006,
p. !O!.
55 Cfr. Covarrubias Velasco, Ana, "México: crisis y política exterior", Foro
Internacional, voL XXXVI, núm. 3, El Colegio de México, julio-septiembre de
1996.
56 Artículo 26 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados:

Pacta sunt servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cum­
plido por ellas de buena fe.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 65

jurídico nacional por vía del artículo 133 constitucional como ley
suprema. 57 Asimismo, los tratados pasan por las formalidades de
ley como son la promulgación y publicación en el Diario Oficial
de la Federación. Sin embargo, observamos que el papel del Sena­
do en esta función se reduce a la admisión de un tratado que se
añade en automático al ordenamiento jurídico nacional sin haber
pasado por el tamiz del proceso legislativo ordinario. Por ello, es
cuestionable que con la aprobación de una sola cámara, un trata­
do se ubique por encima de la legislación secundaria que es apro­
bada por el Congreso en su conjunto.
De conformidad con las consideraciones anteriores, la función
del Senado respecto a los tratados corresponde más bien a un ti­
po de control político. En efecto, al decidir sobre la aceptación o
rechazo de un tratado, la cámara alta asume una posición en la
que su análisis de la política exterior conlleva el ejercicio de una
atribución sancionadora de los compromisos internacionales del
Ejecutivo. Esta complementariedad entre ambas funciones es se­
ñalada en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial
para la reforma de 1977, determinándose la congruencia entre el
cargo del Senado de aprobar los tratados que celebre el presiden­
te de la República y la naturaleza orgánica que le es propia, confi­
riéndole intervención en los asuntos que involucran al sistema
federal en su conjunto. Por ello, se agrega que "el análisis de la
política exterior vendría a complementar esta facultad que está
conferida al Senado".

57 El 13 de febrero de 2007, la Suprema Corte de Justicia de la Nación adop­


tó lo que se considera como la tesis renovada de 1999, respecto a la interpreta­
ción de artículo 133 en el sentido de que los tratados internacionales son p�te
integrante de la ley suprema de la Unión y se ubican jerárquicamente por eri'ci­
ma de las leyes generales, federales y locales. Para un acucioso análisis de esta
tesis véanse: Becerra Ramírez, Manuel, "Comentarios sobre la Tesis P. IX/2007
y P. VIII/2007 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 2007, respecto de
la Jerarquía de los tratados en el orden jurídico mexicano", Anuario Mexicano
de Derecho Internacional, México, voL VIII, 2008, 861-866"; y Cossío Díaz, José
Ramón, "Jerarquía, división competencia! en relación con los tratados interna­
cionales en derecho mexicano", ibidem, pp. 867-882.
66 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Estimamos que las facultades del Senado como cámara de


control sobre los tratados que celebra el Ejecutivo se inscriben
dentro del marco de lo que se denomina la juridicidad del con­
trol parlamentario; en ese contexto, Diego Valadés sostiene que
"los instrumentos de control político sólo pueden tener naturale­
za jurídica porque son parte del orden constitucional y porque
sería incomprensible que el poder, que se legitima por el dere­
cho, que crea el derecho y que aplica el derecho, estuviera al mar­
gen del derecho".58 En este sentido, la acotación del poder del Se­
nado sobre el Ejecutivo en materia de tratados se ha visto de
algún modo reforzado con la Ley sobre la Aprobación de Trata­
dos Internacionales en materia Económica de 2004 y con la re­
forma constitucional de 2007.
Respecto a la ley de 2004, conviene destacar que México os­
tenta la marca mundial de acuerdos de libre comercio. La sus­
cripción del primero de la serie, el Tratado de Libre Comercio
para América del Norte (TLCAN), ha causado una fuerte oposi­
ción de diversos sectores debido a la forma en que se negoció y
de la limitada participación del Senado en dicho proceso. Frente
a ello, sus objetores reclamaban que en virtud de lo mucho que
compromete a México fuese el Congreso el que aprobara dicho
Tratado. 59 A tres lustros de la entrada en vigor del TLCAN, se ex­
pidió esta ley, reglamentaria del artículo 93 constitucional, que
impulsa una mayor participación del Senado por vía de requerir
información a los funcionarios federales competentes sobre la
negociación, celebración y aprobación de tratados relacionados
con el comercio de mercancías, servicios, inversiones, transferen­
cias de tecnología, propiedad intelectual, doble tributación, coo­
peración económica y con otras materias conexas. Si bi�n el al­
cance de esta ley es limitado, no deja de significar un paso

58
Valadés, Diego, El control del poder, México, Porrúa-UNAM, 2000, p. 124.
59 En el caso de Estados Unidos, los acuerdos comerciales como el TLCAN
(NAFTA), por ser la materia de comercio exterior propia del Congreso, son
aprobados por éste.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 67

adelante en los mecanismos de control del Senado sobre el Eje­


cutivo. La ley contiene dos tipos de control. Unos de carácter
programático (artículos 3o. y 4o.), difíciles de cumplir y eva­
luar, consistentes en "contribuir a mejorar la calidad de vida y el
nivel de bienestar de la población mexicana", y "propiciar el
aprovechamiento de los recursos productivos del país." Otros,
más puntuales dirigidos a "promover el acceso de los productos
mexicanos a los mercados internacionales", "contribuir a la di­
versificación de mercados", "fomentar la integración de la econo­
mía mexicana con la internacional y contribuir a la elevación de
la competitividad del país", "promover la transparencia en las re­
laciones comerciales internacionales y el pleno respeto a los prin­
cipios de política exterior de la fracción X del artículo 89 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos". Por
otra parte se establece (artículos So. y 6o.) un amplio procedi­
miento de consulta e información con vistas a la negociación de
los tratados en cuestión. De entrada estos mecanismos se apre­
cian corno un avance en el control del Senado, pero se cuestiona
si en la práctica esto no se traduce en burocratizar la negociación
de dichos instrumentos.
La reforma de 2007 adicionó a las fracciones X y I de los ar­
tículos 89 y 76, respectivamente, mediante sendos párrafos facul­
tades más amplias en materia de tratados. Así, las atribuciones
del Ejecutivo, conforme al derecho internacional, de terminar,
denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y
formular declaraciones interpretativas, se incluyen explícitamen­
te en el texto constitucional con el agregado de que estas acciones
se sujetarán al control del Senado por vía de su aprobación. E�te
nuevo control se entiende en términos de prolongar el segcli­
rniento sancionador del Senado a lo largo de la duración de ]os
tratados, previamente aprobados; ello se traduce en una cobertu­
ra parlamentaria de las incidencias legales que se presentan en la
vigencia y transformación de los mismos. Ahora con esta refor­
ma, el Senado acompaña al Ejecutivo en este proceso en el que
éste anteriormente iba solo. De suyo, este nuevo posicionamiento
68 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

senatorial es positivo aunque para que sea efectivo requiere de un


ejercicio responsable de esta cámara; toda vez que si se utiliza es­
ta atribución como una forma de censura irreflexiva de la política
exterior del Ejecutivo, se pondrá en riesgo la capacidad interna­
cional del Estado.60

A. ¿Participación del Congreso?

Frente a la situación arriba descrita, diversos sectores señalan


la necesidad de que el Congreso sea el órgano encargado de dicha
tarea ya sea en la totalidad de los tratados o bien en ciertos de
ellos. Así, jorge Palacios Treviño se pronuncia en el sentido de
que sean aprobados por el Congreso los tratados políticos que
afecten a la nación como tal: los que creen organismos financie­
ros internacionales o de empréstitos sobre el crédito a la nación;
los relativos a movimiento de tropas nacionales fuera del territo­
rio patrio o de tropas extranjeras dentro del mismo; y los trata­
dos de libre comercio y los de promoción de inversiones.61 Por su
parte, Ricardo Méndez-Silva arriba a la siguiente conclusión res­
pecto a la aprobación de los tratados por el Congreso:

Sería importante que se considerara la conveniencia de que la


aprobación de los tratadas fuese competencia del Congreso de la
Unión, y no tan sólo del Senado. Mientras ello pueda ocurrir, se­
ría conveniente que el Senado creara un comité técnico especiali­
zado, para que hiciera una revisión técnica ponderada y concien­
zuda de los tratados a aprobar. Ésta es una práctica que se sigue

60 De forma suspicaz, Ricardo Méndez-Silva especula sobre las verdaderas

intenciones de los legisladores que presentaron las iniciativas para esta reforma
en virtud de que parecían obsesionados con impedir la denuncia por el Ejecuti­
vo de los tratados, sobre todo del TLCAN, por parte de Andrés Manuel López
Obrador; quien en ese entonces se perfilaba como el aspirante más fuerte a la
presidencia.
61
Véase Palacios Treviño, op. cit., nota 31, pp. 153-155.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 69

en varios parlamentos del mundo en razón de la importancia de


los compromisos que adquiere el Estado.62

Por otra parte, hay autores como Filiberto Otero que conside­
ran que no debe haber cambios y que darle participación a la Cá­
mara de Diputados en la aprobación de tratados "implicaría un
mayor obstáculo a las políticas gubernamentales internacionales,
basta que se discuta por el Senado y se apruebe o se desapruebe;
darle participación a la Cámara no implicaría mayor control, si­
no obstrucción en el caso de que ya haya sido discutido y aproba­
do".63 En el supuesto de que el presidente tuviera mayoría parti­
dista en la cámara alta, dicho autor propone que "se permitiera a
la Cámara de Diputados ejercer el control sobre los tratados in­
ternacionales; ante la disminución de la capacidad de control del
Senado debería hacerse efectiva la de la Cámara de Diputados, la
finalidad es el control, no es la obstaculización del trabajo del ti­
tular del Ejecutivo".
Por nuestra parte, reconocemos como imperiosa la necesidad
de reforzar los mecanismos de control del Poder Legislativo en
materia de tratados de modo tal que se haga realidad una verda­
dera división de poderes. Actualmente, sólo un puñado de países
faculta al Senado de manera exclusiva en la aprobación de trata­
dos. Somos de la idea de que debe darse un sistema equilibrado y
ágil en el que tanto la cámara alta como el Congreso participen
en esta tarea de acuerdo con el tipo de tratados que celebre el
Ejecutivo. Dadas las facultades que se le atribuyen al Congreso en
distintas fracciones del artículo 73 constitucional en el ámbito
comercial, mismas que constituyen el campo de operación de las
relaciones económicas internacionales de México, debe ser dicjlo

62
Méndez�Silva, Ricardo, "La celebración de los tratados, genealogía y ac­
tualidad constitucional", Anuario Mexicano de Derecho Internacional, México,
vol. !, p. 322.
63
Otero Salas, Filiberto, Los instrumentos del control político y jurisdiccio­
nal en el Estado constitucional, antecedentes, actualidad y perspectivas, México,
Porrúa, 2008, p. 197.
70 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

órgano el qne apruebe los tratados a los que se refiere la Ley so­
bre la Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Eco­
nómica.64 Para todos los demás, debe continuar ejerciendo el Se­
nado su atribución de aprobación en virtud de su propia
naturaleza legislativa, así como de su rol escrutador de la política
exterior. Asimismo, es importante no perder de vista que la diná­
mica de la política internacional exige respuestas oportunas de
tal modo que la implicación excesiva de órganos domésticos pue­
de demorar los procesos y alterar el ritmo de las negociaciones en
torno a la conclusión de tratados.

B. Los acuerdos interinstitucionales

Mención aparte, merecen los denominados acuerdos interins­


titucionales creados por la Ley sobre la Celebración de Tratados,
del 2 de enero de 1992. En el artículo 2o., fracción II, se entiende
por acuerdo institucional:

... el convenio regido por el derecho internacional público, cele­


brado por escrito entre cualquier dependencia u organismo des­
centralizado de la administración pública federal, estatal o muni­
cipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u
organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denomina­
ción, sea que se derive o no de un tratado previamente aprobado.

Este tipo de instrumentos son los que en países como Estados


Unidos se conocen como "acuerdos ejecutivos" y que no requie­
ren aprobación por el Congreso o el Senado; generalmente sur­
ten efecto a la firma y están desprovistos de las formalida¡les
' pro-
pias de los tratados.
Tal como se han establecido en México, los acuerdos interins­
titucionales carecen de fundamento constitucional y el que la ley
indique que están regidos por el derecho internacional los con-

61
Véase supra p. 20.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 71

vierte en tratados. Siendo así, deberían sujetarse al marco legal,


constitucional e internacional, de éstos. Por lo que se refiere al
primero, tendrían que aprobarse por el Senado y por lo que atañe
al segundo, cumplir con lo preceptuado por la Convención de
Viena sobre Derecho de los Tratados.65 Esto no sucede así en la
práctica y resulta en una pérdida de control del Senado sobre esta
materia, ya no sólo sobre el Ejecutivo Federal, en su vertiente
descentralizada, sino con los otros dos niveles de gobierno del
Estado mexicano.66 Al respecto, es interesante citar lo que propo­
ne Ricardo Méndez-Silva:

. . . sería conveniente que se pusieran luego en conocimiento del Se­


nado los acuerdos interinstitucionales que aprobará la Secretaría,
ya que no es garantía suficiente que la cancillería decida a su leal
saber y entender la procedencia de un acuerdo administrativo. Sin
un control del Senado, aunque sea a posteriori, la tentación a incli­
narse a favor del Presidente o de los funcionarios públicos es gran­
de cuando de esquivar la aprobación de tratados se trate.67

6s
Como una forma de atajar la inconsistencia de la ley y evitar los excesos
que pudieran presentarse en la operación de los acuerdos interinstitucionales, la
cancillería, a través de la Consultoría Jurídica, publicó la "Guía para la conclu­
sión de tratados y acuerdos interínstitucionales en el ámbito internacional se­
gún la Ley sobre Celebración de Tratados". Se señala ahí que en "la celebración
de los acuerdos interinstitudonales no se sigue el procedimiento previsto en la
Constitución para los tratados ya que basta la firma para que entren en vigor,
no constituyen ley suprema de la Unión por no estar aprobados por el Senado y
no se publican en el diario Oficial de la Federación. Asimismo, se indica que el
ámbito material "debe circunscribirse a las atribuciones o facultades que tienen
encomendadas las dependencias y organismos descentralizados que las sus<;ri­
ben." En opinión de Jorge Palacios, esta guía debería ser el reglamento de la 'ley.
Palacios Treviño, op. cit., nota 31, p. 89.
66 Aquí encontramos una inconsistencia con el artículo 1 17 constitucional

que prohíbe a los Estados de la Federación celebrar toda clase de tratados.


67 Méndez-Silva, Ricardo, "Constitución y tratados", en García Ramírez,
Sergio (coord.), El derecho en México: dos siglos (1810-2010), t. Derecho interna­
cional (Méndez-Silva, Ricardo, coordinador}, México, Porrúa-UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2010, p. 54.
72 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR

3. La ratificación de nombramientos diplomáticos y consulares


Como lo señalamos con anterioridad, entre las disposiciones
constitucionales de mayor anacronismo y desincronización sobre
asuntos de política exterior, encontramos las relativas a los fun­
cionarios diplomáticos y consulares." En efecto, al presidente le
corresponde nombrar a los ministros, agentes diplomáticos y
cónsules generales (artículo 89, fracción III); así como remover a
los agentes diplomáticos (artículo 89, fracción II). Por su parte, el
Senado o la Comisión Permanente, en los recesos del primero,
tienen como facultad ratificar los nombramientos que el presi­
dente haga de ministros, agentes diplomáticos y cónsules genera­
les (artículos 76, fracción Il, y 78, fracción VII, respectivamente).
En el ejercicio de sus actividades diplomáticas y consulares,
México opera en un doble marco normativo: el derecho diplo­
mático y el derecho consular, representados por la Convención
de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 (CVRD) y la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963
(CVRC), y el derecho interno, representado por la Constitución
y la legislación sobre el servicio exterior mexicano.69
La CVRD señala tres clases de jefes de misión (artículo 14, pá­
rrafo 1): embajadores o nuncios acreditados ante los jefes de Esta­
do; enviados, ministros e internuncios acreditados ante los jefes de
Estado, y encargados de negocios acreditados ante los ministros
de relaciones exteriores.70 Por su parte, la CVRC enuncia las si-

68
Véase Portilla Gómez, Juan Manuel, "El Estado mexicano como sujeto
del derecho diplomático", Revista Mexicana de Política Exterior, Mé�,co, núm.
79-80, junio de 2007, pp. !36 y 137. ''
69 Para un análisis histórico de la cancillería y del SEM, véase Guerrero,
Ornar, Historia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Instituto Matías Rof1?-e­
ro de Estudios Diplomáticos, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1993.
70 Respecto a los ministros, Eileen Denza indica que esta categoría de jefe
de misión estaba disminuida en 1815 cuando se firmó el Reglamento de Viena
sobre el rango entre los agentes diplomáticos y que al negociarse la Convención
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 73

guientes categorías de jefes de oficinas consulares (artículo 9o.):


cónsules generales, cónsules, vicecónsules y agentes consulares.
Resulta curioso que México, junto con Suecia y Suiza, haya pro­
puesto en la Conferencia de Viena que en apego a la práctica mo­
derna se redujeran las categorías a sólo dos: embajadores y encar­
gados de negocios,71 toda vez que se ha empeñado en mantener
en el texto constitucional a la añeja categoría de ministro." Debi­
do al principio de igualdad soberana, consagrado en artículo 2o.
de la Carta de la ONU y a la necesidad de uniformar las misiones
diplomáticas, en la actualidad todas están acreditadas a nivel de
embajador. Sólo en las ausencias de éste o del encargado de ne­
gocios se designa a un encargado de negocios ad interim. 73
Por cuanto al ámbito doméstico, aplican las disposiciones
constitucionales arriba referidas y los artículos 19 y 23 de la Ley
del Servicio Exterior Mexicano (LSEM), que a la letra dicen:

Artículo 19. Sin perjuicio de lo que dispone la fracción I1I del ar­
tículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi­
canos, la designación de Embajadores y Cónsules Generales la ha­
rá el Presidente de la República, preferentemente entre los funcio­
narios de carrera de mayor competencia, categoría y antigüedad
en la rama diplomático-consular.
Independientemente de que un funcionario de carrera sea de­
signado Embajador o Cónsul General, el Presidente de la Repú­
blica podrá removerlo libremente en los términos de la fracción 11
del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos

de Viena, en 1961, no obstante ser obsoleta, ésta se mantuvo. Denza, Eileen, Di�
ploma tic Law, Commentary on the Vienna Convention on DiplomaRelati01JS,
tic
Oxford University Press, 2008, p. 1 12. X

71 Ibidem, p. !14.
72 Dentro de la rama diplomático-consular del SEM, ministro es el rango
más alto después de embajador; pero es sólo una categoría en el escalafón. No es
de suyo jefe de misión y no está sujeto a nombramiento presidencial. Por ello,
no se trata de la persona a la que se refieren los artículos 76, 78 y 89 constitucio�
nales.
73 Artículo 19 de la CVRD.
74 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLíTICA EXTERIOR

Mexicanos, pero esa determinación no .afectará su situación como


personal de carrera, a menos que la separación ocurra en los
términos de la fracción I1 del artículo 57 de esta Ley.

Artículo 23. Las designaciones de jefes de misiones diplomáticas


permanentes ante Estados y organismos internacionales, de
Embajadores Especiales y de Cónsules Generales serán sometidas
a la ratificación del Senado de la República o, en sus recesos, de la
Comisión Permanente, según lo disponen las fracciones Il, VII y
76, 78 y 89, respectivamente, de la Constitu­
III de los artículos
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin este requisito
la persona designada no podrá tomar posesión de su cargo.

Del texto constitucional apreciarnos no sólo terminología im­


precisa y desfasada, sino inconsistencias que conducen al absur­
do. Así, resulta que el presidente tiene la facultad de "remover a
los agentes diplomáticos" (articulo 89, fracción II), pero no a los
"ministros" ni a los "cónsules generales". Si se le quiso dar un
sentido genérico a la expresión "agentes diplomáticos", ésta es
muy desafortunada. Igual sucede con el nombramiento y ratifica­
ción que no aplica para éstos (no obstante lo señalado en los ar­
ticulas 89, fracción III; 76, fracción II, y 78, fracción VIII), ya que
de conformidad con la LSEM (artículos 19 y 20), sólo procede en
el caso de los embajadores y cónsules generales.74
No obstante las imprecisiones y ambigüedades del texto cons­
titucional, es indiscutible la participación del Senado corno órga­
no de control del Ejecutivo, por vía de la ratificación de los nom­
bramientos de los embajadores y cónsules generales. Sean éstos
de carrera o no, representan al Estado y son responsables de la
ejecución de la política exterior de México. En el prirnel.ii caso, la
ley dispone que el presidente hará la designación de embajadores
y cónsules generales, "preferentemente entre los funcionarios de
carrera de mayor competencia, categoría y antigüedad en la rama

74 Para una análisis de esta problemática véase Cossío y Rodríguez, op. cit.,

nota 39, pp. 241 y 242.


ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 75

diplomático-consular". La expresión es muy laxa y deja un am­


plio margen de discrecionalidad al Ejecutivo para obrar justa­
mente en sentido contrario. Esto es delicado porque no estamos
hablando de alguien que de acuerdo con el artículo lo. de la
LSEM forme parte de "un cuerpo permanente de funcionarios
del Estado, encargado específicamente de representarlo en el ex­
tranjero y responsable de ejecutar la política exterior de México,
de conformidad con los principios normativos que establece la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos". Ade­
más de la opción de nombrar embajadores y cónsules generales
ajenos al servicio exterior (SEM), el artículo 7o. de la ley permite
la designación directa por el secretario de personal de menor
rango.75
El ingreso al SEM está regulado por un riguroso sistema de
exámenes, al igual que su permanencia y promoción dentro del
mismo. Este modelo es pionero del servicio civil de carrera en la
administración pública en México y sigue los estándares interna­
cionales de los más prestigiados servicios exteriores del mundo.
Por ello se presenta una situación de inequidad al designar per­
sonal que no ha cubierto dichas exigencias, además de que al ca­
recer de un perfil adecuado se ponen riesgo los intereses de Mé­
xico y puede dañarse la imagen de nuestro país. La diplomacia
no debe ser un exilio dorado ni un reducto del clientelismo polí­
tico o de cuotas partidistas, sino que debe considerarse como lo
que es, una actividad profesional de la más alta responsabilidad.

7s Artículo 7o. El personal temporal es designado por acuerdo del secreta�


río. Dicho personal desempeña funciones específicas en una adscripción de\er­
minada y por un plazo que no excederá de 6 años, al término del cual sus fun­
ciones cesarán automáticamente. Los así nombrados no forman parte del
personal de carrera del servicio exterior ni figuran en los escalafones respectivos.
El personal temporal deberá cumplir con los requisitos señalados en las fraccio­
nes I, III, IV y V del artículo 32 de la presente Ley y estará sujeto durante su co­
misión a las mismas obligaciones que el personal de carrera.
Los nombramientos de personal temporal se harán, cuando sea posible, en
plazas que no pertenezcan al Servicio Exterior de carrera.
76 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Frente a ello, el Senado debe ejercer a cabalidad su función de


control sobre la ratificación de dichos nombramientos para evi­
tar improvisaciones y malos resultados. Frente a ello, la cámara
alta debe conducirse de forma responsable y equilibrada ya que
tan negativo es un Senado obsequioso del Ejecutivo como un Se­
nado atrapado en disputas partidistas en las que dichas acciones
pierden su objetividad ante el regateo político y el manejo como
moneda de cambio de las ratificaciones o rechazos de nombra­
mientos, más allá de las capacidades de las personas propuestas.
Frente a esta problemática, es importante que el Senado no se li­
mite a los datos proporcionados por la cancillería sino que se
allegue la mayor información posible por otros medios. Dentro
de este mismo renglón, convendría establecer mecanismos de se­
guimiento senatorial sobre el desempeño de los funcionarios ya
nombrados.
Como otras formas de incrementar el control del Senado y re­
ducir la discrecionalidad del Ejecutivo en esta materia, propone­
mos las siguientes medidas. El secretario y los subsecretarios de
Relaciones Exteriores deben ser embajadores de carrera del SEM
y sus nombramientos deben ratificarse por el Senado; asimismo,
debe establecerse un sistema de cuotas en el que sólo pueda ha­
ber un máximo del 20% de embajadores y cónsules generales aje­
nos al SEM, designados por el Ejecutivo y ratificados por el Sena­
do.76

V. CONCLUSIONES

Desde los primeros instrumentos constitucionales g�stados


por el movimiento insurgente, aun sin la inclusión exp&sa del
Senado, se perfila la figura de éste atribuyéndole facultades en
materia internacional. Una vez consumada la independencia y a

76 Aunque no se trata de designación presidencial ni de ratificación sena­


torial, sería conveniente suprimir al personal temporal a que se refiere el ar­
tículo 7o.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 77

partir de la promulgación de la Constitución de 1824, excepto


durante el periodo de 1857 a 1874 en que es suprimido, el Sena­
do funge como la cámara de control de la política exterior del
Ejecutivo.
El papel de la cámara alta en asuntos internacionales adquiere
cada vez mayor relevancia a la luz del avance democrático en
nuestro país y de la complejidad mundial representada por el fe­
nómeno de la globalización. Las circunstancias actuales en torno
a la formulación y ejecución de la política exterior exigen una
participación activa del Senado dirigida a la acotación del Ejecu­
tivo en dicha tarea. En este sentido, ya no podemos hablar de un
monopolio absoluto del Ejecutivo por cuanto a la conducción de
las relaciones exteriores del Estado mexicano en virtud de que
han venido agregándose en la Constitución y en otros instru­
mentos legales, mayores mecanismos de control por parte del Se­
nado hacia el Ejecutivo.
Aunque reconocemos la importancia de acciones de tal natu­
raleza, creemos que aún hay mucho por hacer en términos es­
tructurales y operativos. Por cuanto a lo primero, conviene revi­
sar las disposiciones constitucionales relativas a política exterior
para corregir las imprecisiones y anacronismos que a pesar de las
muchas reformas aún subsisten en el texto constitucional. Res­
pecto a la operatividad, es necesaria una actuación ágil y respon­
sable de la cámara alta que permita una respuesta adecuada fren­
te al ejercicio de la política exterior desarrollada por el Ejecutivo.
Frente a los extremos de un Senado sumiso que apruebe mecáni­
camente toda acción exterior del Ejecutivo y de un Senado pola­
rizado que irreflexivamente obstaculice dichas tareas, debe optar­
se por un Senado comprometido con su responsabilidad his­
tórica como cámara de control efectivo de la política exterior.
El análisis de la política exterior, la aprobación de tratados y la
ratificación de embajadores y cónsules generales son facultades
senatoriales que demandan la mayor atención por parte del Se­
nado debido a que impactan de manera decisiva sobre el núcleo
duro de la actividad externa del Ejecutivo. En la primera de ellas,
78 EL SENADO COMO CONTROL DE LA POLÍTICA EXTERIOR

no basta con un simple ejercicio de respuesta a los informes pre­


sidenciales y a los cuestionamientos en las comparecencias del
canciller en turno, sino que debe haber un auténtico escrutinio
sin menoscabo de la indiscutible dirección del Ejecutivo en esta
materia; por cuanto a la aprobación de los tratados, además de
continuar en ascenso en tal rubro, es conveniente la participa­
ción del Congreso en aquellos tratados cuyo contenido se rela­
cione con el ámbito de su competencia legislativa: y respecto a la
ratificación de embajadores y cónsules generales, además de mo­
dernizar la terminología empleada en los preceptos constitucio­
nales con la LSEM; es imperativo modificar el proceso de nom­
bramiento de dichos funcionarios en el sentido de garantizar la
profesionalización de su desempeño y la equidad en su designa­
ción. Para ello, debe establecerse un sistema de cuotas en el que
un mínimo del 80% de las plazas de embajadores y cónsules ge­
nerales sea cubierto con personal de carrera que ocupe dentro del
escalafón el rango inferior inmediato al de embajador. Asimis­
mo, al igual que otros titulares de áreas estratégicas dentro del
gabinete, el cargo de secretario de relaciones exteriores debe con­
tar con la aprobación del Senado; haciéndose extensiva a los sub­
secretarios.
La promoción de los intereses nacionales a través de la diplo­
macia bilateral y multilateral, así como la participación de nues­
tro país en los grandes procesos mundiales exige contar con una
política exterior de Estado que represente una palanca de desa­
rrollo exenta de preferencias sexenales o de coyunturas super­
fluas. Asimismo, ésta debe identificarse con la política interna con­
formando una unidad en torno a nuestro proyecto de nación. En
ello, el Senado está llamado a constituirse en una verdadha cá­
mara de control de la política exterior acorde con las exigencias
de un México moderno y democrático en el que prevalezca una
sana división de poderes.
EL SENADO DE LA REPÚBLICA.
SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Daniel A. BARCELÓ ROJAS*

SUMARIO: l. Introducción. II. El Senado en la Consti­


tución. III. La articulación del Senado en el proceso de
formación y control de las políticas públicas. IV. La ar­
ticulación del Senado de la República en el proceso
constitucional. V. Las prerrogativas de los senadores de
la República para el desempeño de sus actividades.
Prerrogativas corporativas e individuales. VI. La orga-
nización interna del Senado de la República.

l. INTRODUCCIÓN

El objeto del presente estudio es destacar el diseño institucional y


las funciones asignadas al Senado de la República en el marco de
la teoría de la representación política, de la división de poderes y
del sistema federal que nuestra Constitución ha adoptado. Se es­
tudia por tanto el derecho constitucional positivo mexicano, y el
derecho parlamentario del Senado, a la luz de las mencionadas
teorías, lo que permite explicar con precisión la tarea del Sena,do
en la constelación de las instituciones públicas de los mexicands.

* Licenciado en derecho por la Universidad Iberoamericana; maestro en


política y gobierno en América Latina por la Universidad de Essex (Inglaterra);
doctor en derecho por la Universidad de Salamanca (España). Profesor�investiM
gador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, y miembro del
Sistema Nacional de Investigadores de Conacyt.

79
80 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Seguida de la presente introducción, el estudio se ha ordenado


en cinco apartados adicionales de la siguiente manera. En primer
lugar se emprende el análisis de la ubicación del Senado de la Re­
pública en una visión de conjunto. En este segundo apartado se
destaca la división horizontal y vertical del poder público en Mé­
xico, el encaje del Senado en esta doble división del poder, así co­
mo el derecho por el cual la Cámara de Senadores rige sus activi­
dades.
El estudio prosigue con un tercer y cuarto apartado que descri­
ben las funciones del Senado de la República, y las potestades jurí­
dicas instrumentales con las cuales las lleva a cabo. Tomando pres­
tado el marco teórico de Bruce Ackerman sobre la diferenciación
entre ordinary politics y constitutional politics, 1 es pertinente seña­
lar que el Senado actúa en dos planos diferenciables. En cada uno
desempeña funciones distintas que se identificarán en los citados
apartados. En un primer plano, objeto del tercer apartado, el Sena­
do actúa como un órgano ordinario de gobierno que contribuye al
proceso de formación de las políticas públicas, y al control de su
gestión. En un segundo plano, éste de rango más elevado, el Sena­
do participa en el proceso de la toma de decisiones políticas de los
mexicanos que se graban en la Constitución -análisis sobre el
proceso constitucional que se presenta en el cuarto apartado, don­
de se destaca no sólo la labor del Senado como parte del poder re­
visor de la Constitución, sino como intérprete de la ley fundamen­
tal, como constructor de su significado-.
Cabe hacer mención que si bien para la elaboración de nuestro
trabajo hemos utilizado el marco teórico del aludido profesor de la
Universidad de Yale, la diferencia cualitativa en la participación po-

1 Cfr. Ackerman, Bruce, We The People. Foundations, Cambridge, Harvard


University Press, 1999, pp. 3-33 y 270-294. También tratado en forma más su­
cinta en su trabajo "Constitutional Politics 1 Constitutional Law", 99 Yale Law
Journal 453, 1989. De esta misma distinción se había ocupado también Carl J.
Friedrich, en su trabajo "Law and Politics: Constitutional Reform", en Rodrí­
guez García, Fausto (coord.), Estudios en honor del doctor Luis Recaséns Siches,
México, UNAM, Instituo de Investigaciones Jurídicas, 1989, pp. 357 y ss.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 81

lítica del Senado mexicano que en este trabajo se subraya, ya ha sido


destacada anteriormente por nuestra doctrina sobre la base de un
marco teórico distinto, pero que conduce a resultados similares.2
Por razón de espacio, en el tercer apartado se ha privilegiado
el estudio del control de la administración que lleva a cabo el Se­
nado por lo que se refiere a las leyes del Estado de bienestar. Se
ha dejado de lado por tanto el control en materias tan importan­
tes como la seguridad nacional, o la procuración de justicia, entre
otras. Obligados por el indicado condicionamiento de espacio,
por razón de su relevancia constitucional se ha preferido prose­
guir en este mismo tercer apartado con el análisis del control del
Senado sobre las potestades del presidente como comandante en
jefe de las fuerzas armadas, y como orientador de la política exte­
rior del Estado mexicano.
En el quinto apartado se hace una exposición sobre las pre­
rrogativas constitucionales que tiene el Senado de la República
para el descargo de sus altas responsabilidades. La obra conclu­
ye con un sexto apartado que describe la organización interna
del Senado, donde se destaca sus órganos de gobierno y de fun­
cionamiento.

II. EL SENADO EN LA CONSTITUCIÓN

l. La organización del gobiernofederal


de los Estados Unidos Mexicanos
El gobierno federal de los Estados Unidos Mexicanos se com­
pone de tres poderes iguales en jerarquía: el Legislativo, el Ejec,u-

2 Inspirado en una elaboración teórica de Ulises Schmill, el ministro de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, José Ramón Cossío, señala en su obra,


"en ocasiones el Senado podrá actuar como órgano del orden constitucional
(suspensión de garantías), mientras que en otros tendrá el carácter de órgano
federal (proceso legislativo)". Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, Los órganos del Se­
nado de la República, México, Senado-Porrúa-ITAM, 2003, p. 49.
82 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

tivo y el Judicial, que tienen la responsabilidad de coordinar sus


esfuerzos para lograr los fines del poder público señalados por el
pueblo de México.3
Siguiendo la teoría popularizada por Montesquieu sobre la
mejor garantía de la libertad de los gobernados contra los abusos
del ejercicio del poder público, la Constitución mexicana, en su
artículo 49, señala que el supremo poder de la Federación se divi­
de para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y apostilla
que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola
persona o corporación ni depositarse el Legislativo en una perso­
na, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la
Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitu­
ción.'
En el marco de la indicada división de poderes, la Constitu­
ción mexicana ha establecido el sistema presidencial como for­
ma de gobierno. La Constitución no señala expresamente esta
forma de gobierno, pero indica en cambio sus notas esenciales:
elección popular independiente de los Poderes Legislativo y
Ejecutivo, periodos fijos para la encomienda constitucional de
uno y otro Poder, e imposibilidad de que los poderes entre sí se
puedan destituir durante el tiempo de la encomienda -con la
salvedad que más adelante habrá de advertirse sobre el juicio
político-.

3 La voz "gobierno, como se puede observar en el Diccionario de la Real


Academia de la Lengua Española, es polisémica. En este trabajo se utilizan las
acepciones "gobierno" referido a los poderes públicos que tienen pqtestad de
afectar los derechos de los gobernados -esto es, los tres poderes cláSicos y los
órganos constitucionales autónomos- y también se utiliza "gobierno" como
sinónimo de Poder Ejecutivo. Como sucede con otras palabras que en la
Constitución tienen la misma cualidad polisémica -entre las que se encuen�
tra también "Poder Legislativo"-, el contexto de su uso indica qué acepción
se está considerando.
4 Cfr. Carbonell, Miguel y Carpizo, Jorge, Derecho constitucional, México,

Porrúa-UNAM, 2003, pp. 29-32.


ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 83

Los juristas Jorge Carpizo5 y Diego Valadés6 han filiado el ori­


gen del sistema presidencial mexicano en Estados Unidos.
Ambos han advertido no obstante que ha habido otras influen­
cias -notablemente la francesa, la española, indirectamente la
inglesa, y la que tuvo origen en el propio intercambio latinoame­
ricano de ideas constitucionales que se produjo en los albores del
siglo XIX-. A partir de allí el sistema presidencial mexicano ha
añadido por sedimentación las aportaciones del derecho consti­
tucional nacional, que derivan de nuestro proceso histórico de
doscientos años.
El Poder Ejecutivo en México está considerado en el artículo
80 de la Constitución, que abre el capítulo III del título tercero
donde se regula la organización y competencias del Poder Eje­
cutivo (CM, artículos 80-93). El Poder Legislativo Federal en­
cuentra su fundamento en el artículo 50 de la Constitución, y se
atribuye al órgano denominado Congreso General. A su vez, el
Congreso General, según dispone este mismo artículo, está for­
mado por dos Cámaras separadas: la Cámara de Diputados,
compuesta por 500 miembros, y la Cámara de Senadores, inte­
grada por 128 miembros.
Con el tiempo el arquetipo original del gobierno del Estado
mexicano establecido en la Constitución de 1917 se ha actualiza­
do mediante reformas y adiciones a nuestra ley fundamental o
por disposiciones que la reglamentan directamente. En el siglo
XX y principios del XXI se han creado nuevos órganos públicos
no subordinados a los tres poderes clásicos, que se hallan separa-

s Cfr. Carpizo, Jorge, "En búsqueda del ADN y las influencias de algurtps
sistemas presidenciales y parlamentarios", Boletín Mexicano de Derecha Ca/n­
parado, núm. conmemorativo del sexagésimo aniversario, 1948-2008, p. 184.
6 Cfr. Valadés, Diego, "La formación del sistema presidencial latinoameri­
cano. Un ensayo de cultura constitucional", en Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo
y Ferrer MacGregor, Eduardo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitu­
cional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como
investigador del derecho, México, Mardal Pons�UNAM, Instituto de Investiga�
ciones Jurídicas, 2008, t. XI. pp. 856-861.
84 SENADO DE LA REPÚBLICA SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

dos de éstos para evitar que las funciones que realizan sean con­
taminadas por razones de intereses de partido. Estos nuevos ór­
ganos autónomos contemplados en la Constitución y en normas
reglamentarias de la ley fundamental son el Instituto Federal
Electoral, el Banco de México, la Comisión Nacional de los De­
rechos Humanos, el Instituto Federal de Acceso a la Informa­
ción Pública y el Instituto Nacional de Estadística y Geografia.7
En este trabajo se les identifica convencionalmente como "órga­
nos del Estado", para separarlos y diferenciarlos de los órganos
del gobierno, que son los tres poderes clásicos.
Ahora bien, de los tres poderes clásicos, el Poder Legislativo es
el primer poder público que la Constitución crea, organiza y al
que le atribuye competencias. La razón de ello es que el Poder
Legislativo es el único de los poderes públicos que tiene la llave
para condicionar los derechos fundamentales de los gobernados
a través de la ley. Esta reserva exclusiva a favor de los legisladores
es una técnica de seguridad del respeto a los derechos de los go­
bernados desarrollada por el derecho constitucional, que en la
doctrina se identifica como "reserva de ley" o "autoridad formal
de la ley", y que se introdujo en México desde los albores de
nuestro constitucionalismo. Por virtud de la "reserva de ley'', es
el Poder Legislativo el que define la forma y extensión en que el
presidente de la República y los jueces del Poder Judicial pueden
afectar los derechos de los gobernados mediante actos concretos
de autoridad.
En cuanto a la potestad de legislar, y con solo un par de excep­
ciones a favor de la Cámara de Diputados, la Constitución esta­
blece como regla general la posibilidad de que las iniciativas de
ley puedan tener origen en cualquiera de las CámaraS:, por lo
que los senadores en todo momento pueden presentar una pro-

7 Cfr. Ackerman, John, "Organismos autónomos y la nueva división de po­


deres en México y América Latina", en Carpizo, Jorge y Arriaga, Caro!
(coords.), Homenaje al doctor Emilio O. Rabasa. México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2010, pp. 3 y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 85

puesta. La teoría clásica del bicameralismo apunta, sin embargo,


que por diseño el Senado tiene la responsabilidad adicional ante
la nación de sosegar el ímpetu de las iniciativas que promueve la
Cámara de Diputados, para imprimir en ellas una visión de me­
diano y largo plazo, y para que se ponderen los intereses de los
estados. La serenidad en el debate legislativo y en la toma de de­
cisiones políticas que aporta el Senado se obtiene mediante:

a) Un número menor de miembros, que facilita el consenso al


reducir los intereses que se habrán de conciliar.
b) Por la mayor edad de los integrantes del Senado, que los
hace más experimentados y conservadores en las medidas a
adoptar.
e) Por un número superior de años del encargo público
-seis- que promueve la visión de mediano y largo plazo.'

Como quedó apuntado, a la Cámara de Senadores también se


le confiere la responsabilidad de velar por los intereses de los es­
tados, por lo que también se le conoce como Cámara de repre­
sentación de los estados. Para lograr este propósito la elección de
los senadores se hace por estados. Teóricamente, el anclaje elec­
toral de los senadores a sus estados produce un incentivo de leal­
tad territorial, esto es, al depender los senadores de los electores
de los estados se espera que los miembros de la Cámara de Sena­
dores sean más sensibles a los intereses de su localidad de lo que
son los diputados a la hora de legislar para toda la Federación
-aunque como se explicará, trescientos representantes de la
nación aún conservan este mismo anclaje a sus estados-.
En este contexto la participación del Senado es especialmeJ:;ite
importante para proteger la "soberanía de los estados" al mo­
mento de aprobar las "leyes generales", como la de educación, sa­
lud, de asentamientos humanos, entre otras. Como es sabido, las

s Cfr. Carrillo Flores, Antonio, "El Senado en el sistema constitucional me­

xicano", Memoria de El Colegio Naciona� t. X, núm. 1 , 1982, p. 64.


86 SENADO DE LA REPÚBLICA SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

"leyes generales", por disposición de la propia Constitución, son


las encargadas de distribuir ciertas competencias concurrentes
entre los poderes federales y los poderes de los estados, de trazar
la línea divisoria entre uno y los otros. Pero no existe ninguna
base científica para que el Congreso pueda trazar la línea diviso­
ria en un punto de un continuo imaginario; cada materia se com­
porta diferente a las demás, e incluso una misma materia varía de
tiempo en tiempo requiriendo ora mayor centralización ora ma­
yor descentralización. Al igual que el Congreso, la Corte tampo­
co cuenta con elementos para trazar la línea divisoria tratándose
de "leyes generales" que puedan ser impugnadas desde los esta­
dos por vía de una acción de inconstitucionalidad o de una con­
troversia.
Pero la Constitución federal cuenta con un dispositivo de tipo
político -no jurisdiccional- para resolver el deslizamiento hacia
el centro o hacia la periferia de las competencias concurrentes in­
tegrado en el sistema electoral delfederalismo. Como ha explica­
do en su estudio clásico Herbert Weschsler Las garantías políti­
cas del federalismo: el papel de los estados en la composición y
elección del gobierno nacional, el equilibrio federal reposa en la
idea de que el sistema electoral del federalismo, diferente por ello
al de los Estados unitarios o centralizados, permite que quien ca­
libra el fiel de la balanza, destacadamente los senadores de la Re­
pública, lo hagan con una alta consideración a los estados.' Los
senadores ponderan para cada materia en régimen de concurren­
cia el óptimo en un momento X, que puede desplazarse nueva­
mente en un momento Y -y que implica más o menos poder
para los gobiernos de los estados de cara al gobierno nacional-.
Una segunda forma en que el Senado calibra el fiel deila balan­
za de los poderes federales vis a vis !os estados, es precisamente a
través del nombramiento de los ministros de la Suprema Corte

9 Cfr. Wechsler, Herbert, "The Political Safeguards ofFederalism: The Ro�


le of the States in the Cornposition and Selection of the National Government",
Columbia Law Review, núm. 54, 1954, pp. 349 y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 87

de Justicia de la Nación. Las decisiones interpretativas de la Cor­


te pueden ser más o menos federalistas, es decir, pueden afectar
en mayor o menor medida la soberanía de los estados, sobre todo
-pero no únicamente- cuando interpretan el alcance de las "le­
yes generales". Los ministros también afectan significativamente
el poder de decisión política de los estados cuando definen el sig­
nificado de los derechos fundamentales de la Constitución gene­
ral de la República. En un Estado federal los derechos de las
Constituciones estatales -que tienen un homólogo federal, co­
mo el derecho a la salud- pueden ser interpretados en forma di­
ferente de un estado a otro, como por ejemplo en la interrupción
del embarazo o la eutanasia. Esto es perfectamente normal en un
Estado federal, como lo muestra muy claramente el ejemplo esta­
dounidense, donde a pesar de que en todos ellos se reconoce "el
derecho a la vida", en unos estados la pena de muerte se permite
pero en otros no. Por lo que se refiere a nuestro país, las interpre­
taciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establecen
un mínimo de protección que los estados no pueden reducir al
interpretar (legislativa y jurisprudencialmente) los derechos de
sus Constituciones. Pero los poderes locales sí pueden hacer una
interpretación más generosa de los derechos reconocidos en sus
Constituciones y leyes a partir del núcleo esencial de un derecho
federal definido por la Corte, que por tanto es indisponible para
Jos legisladores ordinarios federales y de los legisladores de los
estados -incluido su poder revisor-. 10
Ahora bien, el esquema descrito de incentivos territoriales pa­
ra mantener la fidelidad de los senadores con los estados -que
mana del sistema electoral establecido en la versión original de la

10
Cfr. Valls Hernández, Sergio, "Hacia la construcción de un nuevo federa­
lismo judicial mexicano. El artículo 133 de la Constitución federal y la interven­
ción estatal bloqueada de los derechos fundamentales", en Ferrer MacGregor,
Eduardo y Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho pro­
cesal constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuen­
ta años como investigador del derecho, cit., 2008, vol. XI, pp. 533 y ss.
88 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Constitución de 1917-, se ha diluido significativamente desde


su promulgación a la fecha. Por un lado, con la introducción de
los senadores de representación proporcional (CM, artículo 56,
párrafo segundo), y por otro lado con la disposición del Regla­
mento del Senado de la República (RS artículo 25, fracción 3)
-que recoge una práctica política- donde se indica que los
senadores deben agruparse no por estados sino por "grupos
parlamentarios" que representan a los partidos políticos nacio­
nales en la Cámara de Senadores -disposición reglamentaria
que no tiene asidero textual en la Constitución, como sí en
cambio la tiene la de los "grupos parlamentarios" de la Cámara
de los representantes de la Nación (CM, artículo 70, párrafo ter­
cero)-. La afiliación por partido político nacional en la Cámara
de representación de los estados ha sido producto de una muta­
ción constitucional. Un tercer elemento que tiende a disminuir el
compromiso territorial de los senadores, es la prohibición de su
reelección inmediata, introducida en el artículo 59 de la ley fun­
damental por la reforma constitucional del año de 1933. Bajo el
texto original de la Constitución de 1917, una segunda elección
obligaba a los senadores a permanecer atentos a los intereses de
los ciudadanos de sus respectivos estados, so pena de perder sus
cargos -estímulo federalista que se perdió en 1933-; hoy día
existe un mayor incentivo para los senadores que dejarán su car­
go de mirar, no hacia los ciudadanos de sus estados, sino hacia el
dirigente nacional de su partido -o al posible futuro presidente
de la República-, para aspirar a permanecer en el servicio públi­
co, es decir, hacia los centros del poder radicados en la Ciudad de
México Y

11
Del tema me he ocupado más ampliamente en otro trabajo que desarro­
llé en colaboración con José María Serna de la Garza "Propuestas de evolución
constitucional del federalismo mexicano", en varios autores, Federalismo y des­
centralización, México, Conago, 2008, pp. 215-255.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 89

El diseño del Senado dentro del entramado institucional del


Estado mexicano busca no sólo el refinamiento de las decisiones
políticas que afectan a la República, y la participación en ellas de
los senadores como representantes de cada estado, también su
diseño pretende que los estados sean tratados entre sí exacta­
mente igualY Una diferencia sustancial entre la representación
de los diputados y senadores con respecto a los estados estriba en
que cada estado, por pequeño que sea en población, territorio o
actividad económica, tendrá el mismo número de senadores que
los estados grandes en extensión poblacional, territorial o de acti­
vidad económica -peso numérico que no se repite en la Cámara
de Diputados-. En la Cámara de los "representantes de la Na­
ción" (CM, artículo 51) un estado muy poblado puede tener más
de cinco veces el número de distritos electorales que otro estado
con escasa población. Pero esto no se repite en el Senado, por
ejemplo, Baja California Sur, estado escasamente poblado, tiene
el mismo número de senadores que la entidad federativa más po­
blada del país, el Estado de México. Lo mismo puede decirse con
respecto a la extensión territorial y a la potencia económica, que
en el Senado se iguala, no así en la Cámara de Diputados: por
ejemplo, el pequeño estado de Colima cuenta con el mismo nú­
mero de senadores que el extenso estado de Chihuahua, y el eco­
nómicamente subdesarrollado estado de Tabasco tiene el mismo
número de miembros en el Senado que el altamente industriali­
zado estado de Nuevo León. Tal organización paritaria pretende
garantizar la solidaridad política y económica interterritorial, que
es el pegamento de la unión federal.
A este respecto cabe hacer notar que el Senado perdió, porlo
que parece haber sido un error de técnica legislativa del Poder

12
Los tres efectos que el diseño del Senado produce en la toma de las deci­
siones políticas pueden identificarse con claridad en el debate que condujo a la
restauración del Senado en 1874. Cfr. Romerovargas Yturbide, Ignacio, La Cá­
mara de Senadores de la República Mexicana, México, Senado de la República,
2006, pp. 171-206.
90 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Constituyente, 13 la potestad de aprobar la ley de presupuesto de


egresos de la Federación conjuntamente con la Cámara de Dipu­
tados. Con ello se ha desvanecido la manera de garantizar la soli­
daridad interterritorial del Estado federal mexicano en el desa­
rrollo económico y social del país. El error del constituyente fue
doble. En primer lugar porque al restablecer el Senado en el año
de 1874 no se incluyó nuevamente en la ley fundamental su po­
testad de asignar el presupuesto de gastos conjuntamente con la
Cámara de Diputados. El segundo error ha sido dejar que por in­
terpretación presidencial en el siglo XX, se considere el presu­
puesto como un acto administrativo y no como una ley, y que es­
ta interpretación constitucional del presidente haya incluso
adquirido apoyo textual primero tímidamente en 1977 y luego ya
con más claridad en 1993 -entendimiento refrendado en
2004-. 14 La Constitución reformada de 1917, originalmente es­
tablecía el carácter de ley del presupuesto, como lo prueba el he­
cho de que cualquier cargo público que requería ser pagado con
el dinero de los contribuyentes tenia que ser creado por ley del
Congreso.
El derecho comparado muestra que en un Estado federal el
presupuesto establecido como ley del Congreso (no como acto
administrativo del presidente), en la que por tanto participa el Se­
nado de la República, es el principal instrumento para garantizar
la solidaridad interterritorial entre las diversas entidades federa­
tivas; la distribución del presupuesto hacia estados con menos di­
putados federales, solo puede ser garantizada si participa la Cá­
mara de representación de los estados en la asignación del pre­
supuesto.

13
Ibidem, p. 182.
14Cfr. Paoli Eolio, Francisco. "Principios constitucionales presupuestarios
y presupuesto", en Ríos Granados, Gabriela (coord.), Reforma hacendaria en la
reforma del Estado, México, UNAM, Instituto -de Investigaciones Jurídicas,
2009, pp. 125 y SS.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 91

Los números prueban esta proposición. En la LXI Legislatura,


según información de su página electrónica, Baja California Sur
cuenta con un total de cinco diputados federales de los cuales dos
son de mayoría y tres de representación proporcional; mientras
que el Estado de México tiene cuarenta diputados de mayoría y
veintiocho de representación proporcional, que suman un total
de sesenta y ocho diputados. Si la Cámara de Diputados es la que
aprueba el presupuesto en solitario, es absolutamente lógico que
al elaborar el presupuesto el presidente de la República va a ne­
gociar con aquellos estados que -a cambio de una mayor tajada
del presupuesto- le apoyen en la aprobación de su proyecto de
egresos. Por contraste, si el Senado participara en la aprobación
de la ley de egresos, Baja California y Estado de México se verían
equilibrados en su margen de negociación presupuesta! vis a vis
el presidente: el voto de un senador del escasamente poblado es­
tado de Baja California Sur (359,940 electores) valdría lo mismo
que el voto de un senador del densamente poblado Estado de
México ( 10,020,332 electores),15 y por tanto los bajacalifornianos
del sur podrían aspirar a mayor equidad en la asignación del pre­
supuesto.

2. Ubicación del Senado de la República en la teoría


de la división de poderes
La separación de poderes es una teoría acogida expresamente
en el artículo 49 de la Constitución mexicana, teoría que ha veni­
do ganando en significados con el transcurso del tiempo.16 En su
más lejano origen la teoría de la división de poderes partió de la
necesidad de equilibrar las diferentes clases que componían la §0-
ciedad en la Antigüedad, haciéndolas participar en la toma de las

15
Constitución de 1917, artículos 56 y 72.
16
Cfr. Madrid Hurtado, Miguel de la, "División de poderes y forma de go­
bierno en la Constitución de Apatzingán", en su compilación Estudios de dere­
cho constitucional, México, Porrúa, 1986, pp. 171 y ss.
92 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

decisiones políticas y en su ejecución.17 En la Ilustración, la sepa­


ración de la potestades de gobierno se miró bajo el prisma del
prestigio ascendente de las ciencias naturales y las leyes de la físi­
ca que sugerían que las fuerzas en oposición producían resulta­
dos positivos: se entendió que la separación de poderes serviría
para evitar el uso arbitrario del poder público, para lo cual se
ideó como técnica de la libertad, la separación del ejercicio del
poder en departamentos diferentes -el Legislativo, el Ejecutivo,
y el judicial-.18 Sin perder este último significado, la separación
entre poderes obedece hoy a la idea de la cooperación para alcan­
zar las mejores decisiones para la comunidad política, y también
el conflicto o choque entre poderes para evitar malas decisiones
públicas, desde malas decisiones de gobierno hasta violaciones a
la Constitución.19
La teoría de la división de poderes acogida por la Constitución
de México ordena no sólo la partición del poder entre el Ejecuti­
vo y el Legislativo, sino también una nueva división de poder
dentro del Poder Legislativo.· A este respecto interesa subrayar
que la Constitución mexicana desde 1857 -entendimiento re­
frendado en 1917- contiene un modelo de toma de decisión po­
lítica que promueve la negociación y el reposo en la deliberación
en ambas Cámaras del Congreso, de éstas entre sí, y de éstas con
el presidente. Incluso antes de que se aprobaran los dos textos
constitucionales citados, ya se estimaba altamente la prudencia al
legislar. Fray Servando Teresa de Mier, en su voto particular emi­
tido el28 de mayo de 1823, señalaba:

1 7 Cfr. Fioravanti, Mauricio, Constitución. De la Antigüedad a nuestros días,

Madrid, Trotta, 2007, pp. 15-31.


" Ibídem, pp. 71 y ss.
t<J Cfr. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, División de poderes y régimen

presidencial en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,


2006, pp. 61-65.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 93

Aprovechémonos de nuestra propia experiencia para reconocer la


necesidad de una segunda cámara que revea las leyes, y sea como
un tribunal de apelación del primer juicio. El temor a ser desaira­
da por ésta, la primera cámara, la hará más cauta para decretar, y
una u otra se ilustrarán con la luz que despida el choque de sus
diferentes discusiones . . . aunque sea más dilatado el procedimien­
to se hará con mayor calma, con nuevas reflexiones, y salga la de�
cisión más perfecta, sazonada y satisfactoria. Pues más daño hace
una ley mala y hecha con premura que no tenerla.20

Tomando inspiración en el modelo constitucional de los Esta­


dos Unidos, la Constitución mexicana introduce varios filtros
"contramayoritarios". El propósito de éstos es obligar a un diálo­
go de mayor calidad entre quienes gobiernan la República al ob­
jeto de refinar las decisiones políticas que afectaran a todos los
miembros de la sociedad." Uno de los citados "filtros contrama­
yoritarios" es el bicameralismo. Los senadores, por ejemplo, cons­
tituyen una Cámara de menor número de miembros (128) que la
Cámara de Diputados (500), pero a pesar del menor número de
sus integrantes tienen el mismo poder para aprobar leyes o para
detener las que impulsa la Cámara baja.22 Además el elemento
contramayoritario se refuerza al interior de la propia Cámara de
Senadores: el voto de un senador del escasamente poblado estado
de Baja California Sur (359,940 electores) vale lo mismo que el
voto de un Senador del densamente poblado Estado de México
(10,020,332 electores).23 Otro filtro contramayoritario introduci­
do en el constitucionalismo mexicano es el veto presidencial. La
potestad de veto del presidente le otorga a éste un peso equiva­
lente a 2/3 partes de los miembros de cada Cámara para deter¡er

2° Cfr. Teresa de Mier, Servando, "Voto particular", Fray Servando Teresa

de Mier, México, UNAM, 1945, p. 1 13.


2 1 Cfr. Hofstadter, Richard, La tradición política americana, Barcelona, Seix

Barra!, 1969, pp. 21-29.


22 Constitución de 1917, artículos 50, 52, 56, y 72, incisos a, d, e.
23 Constitución de 1917, artículos 56 y 72.
94 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

las leyes aprobadas por el Congreso de la Unión.24 Finalmente un


"filtro contramayoritario" adicional radica en la potestad de anu­
lación otorgada a los once ministros de la Corte a leyes aproba­
das por el acuerdo de las voluntades de las mayorías en ambas
cámaras del Congreso de la Unión y del presidente" -que en
conjunto suman seiscientas veintinueve personas-.
El diseño de la democracia representativa mexicana, al combi­
narse con el principio de separación de poderes, tiene como pro­
pósito principal mejorar la toma de decisiones políticas, y por eso
la Constitución de 1917 establece los "filtros contramayoritarios"
que hemos identificado, entre los cuales se encuentra el bicame­
ralismo, donde una Cámara de Senadores compuesta por un nú­
mero más reducido de miembros que su colegisladora -de ahí
su característica de "filtro contramayoritario" -, puede detener
las iniciativas que partan de esta última Cámara de Diputados in­
tegrada por un número mucho mayor de miembros.
La garantía que estos filtros "contramayoritarios" de la demo­
cracia representativa para tomar decisiones políticas en nombre de
todos no sean "antidemocráticos", es que, como cuestión de prin­
cipio, (1) ningún representante esté excluido del diálogo en el seno
del Congreso que conduce a la toma de las decisiones políticas
mediante la regla de la mayoría, y (2) que ningún ciudadano esté
excluido de la posibilidad de participar a través de sus represen­
tantes en dicho diálogo, que a todos se les garantice el derecho al
sufragio efectivo.26
Gobernar el Estado federal mexicano, superar con argumentos
los "filtros contramayaritarios", es una encomienda que por dise­
ño es compleja, deliberadamente compleja. La responsabilidad

24 Constitución de 1917, artículo 72, incisos b y c.


25 Constitución de 1917, artículos 103 y 105.
26
Cfr. Cohen, Joshua, "Deliberation and Democratic Legitimacy", en Boh­
man, James y Rehg, William (eds.), Deliberative Democracy: Essays on Reasons
and Politics, Cambridge, MIT Press, 1997, pp. 67-91. También Young, Marion,
Inclusion and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2000.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 95

de promover acuerdos recae en el presidente de la República. Es


éste el que debe imprimir el impulso a la acción pública en una
cierta dirección en el marco del esquema de la separación de po­
deres, y persuadir de su inteligencia y constitucionalidad a los
otros dos poderes para que cooperen en la tarea común de gober­
nar. También debe ser capaz de integrar el esfuerzo de los pode­
res púbicos de los estados.27 Como apuntaba hace ya casi tres dé­
cadas Jorge Carpizo en su obra clásica El presidencialismo
mexicano el "poder de persuasión del presidente" es insustituible
en un sistema presidencial. Es el elemento eficiente del diseño.
Pero, como sugiere el mismo autor, la capacidad del liderazgo
presidencial no se puede crear por decreto." El liderazgo es por
tanto uno de los atributos que los ciudadanos deben buscar en
los candidatos presidenciales al emitir su voto, pues como vere­
mos más adelante, una vez en el cargo no se puede remover al je­
fe del Ejecutivo -salvo por faltas muy graves a la República, pero
no por ser un gobernante incompetente- .

3. El bloque de constitucionalidad del derecho parlamentario


y su interpretación por el Senado de la República

Bruce Ackerman advierte que no es infrecuente encontrar in­


consistencias entre normas constitucionales de su país estableci­
das en un tiempo "X" de otras que se han añadido en un tiempo
"Y", y que en tales casos se tiene que hacer un ejercicio de inter­
pretación de síntesis histórica. Ello tomando en consideración
que por lo que se refiere a las normas de rango constitucional no
aplican las reglas de interpretación de las leyes ordinarias -don-

27 Cfr. Serna de la Garza, José María, "Sistema presidencial y federalismo",


en Zovatto, Daniel et al. (coords.), Cómo hacer que funcione el sistema presiden­
cial, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, pp. 357-359.
28 Cfr. Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 14a. ed., México, Siglo
XXI, 2004, p. 172.
96 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

de una nueva disposición deroga las anteriores-.29 En el caso de


la Constitución mexicana tales supuestos se presentan bastante
más a menudo de lo que sucede en Estados Unidos, tanto por la
frecuencia con que se reforma la Constitución, como por el nivel
de detalle a que llega la Constitución. Sergio García Ramírez ad­
vierte que "cada cambio proclama sus propias justificaciones . . .
Cada una parece obedecer a una necesidad autónoma y a una cir­
cunstancia propia".30 Como efecto de este incesante cambio
constitucional, diversos autores han destacado precisamente la
anarquía que priva en las fuentes de nuestro derecho parlamen­
tario, entre ellos Fernando Franco González Salas. 31
Sin pretender despejar la señalada anarquía de las fuentes del
derecho parlamentario mexicano, asidos del nuevo Reglamento
del Senado y del trabajo elaborado por González Sala así como
por el estudio de las fuentes formales del derecho parlamentario
de José María Serna de la Garza,32 es posible sugerir que el mapa
del conjunto básico de normas que configuran el bloque de cons­
titucionalidad parlamentario que actualmente rige en el Senado
de la República, es el siguiente:

- La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


- La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Uni-
dos Mexicanos.
- La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Na­
ción y de la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos.
- El Reglamento del Senado de la República.
- Los estatutos de los grupos parlamentarios.

29Cfr. Ackerman, We the People. Foundations, cit., pp. Bl-162. (t'


3° Cfr. García Ramírez, Sergio, "Algunos temas actuales en la Constitución
mexicana", Homenaje al doctor Emilio O. Rabasa, cit., p. 186.
31 Cfr. Franco González Salas, José Fernando, Las incompatibilidades e im­

pedimentos en el marco del estatuto personal de los senadores, México, Sena­


do-Miguel Ángel Porrúa-ITAM, 2006, pp. I21-127.
32 Cfr. Serna de la Garza, José María, Panorama del derecho mexicano. De­

recho parlamentario, México, MacGraw Hill-UNAM, 1997, pp. 3-9.


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 97

Los acuerdos parlamentarios.


Las convenciones o prácticas políticas.
Los precedentes parlamentarios.

El Poder Legislativo se encuentra vinculado directamente a las


normas de la Constitución que lo organiza en uno de sus capítu­
los. El Poder Legislativo desarrolla los mandamientos contenidos
en dicho capítulo aprobando su propia ley según dispone la
Constitución en su artículo 70, que como se sabe se llama Ley
Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexica­
nos. Dicha Ley define la organización interna del Congreso -y
dentro de éste del Senado-, determina sus funciones y los ins­
trumentos para realizar sus funciones, así como los procedimien­
tos a través de los cuales los lleva a cabo. A su vez, la Constitu­
ción señala en su artículo 77 que, de conformidad con la Ley del
Congreso General, cada Cámara elabora y aprueba su propio re­
glamento, el cual aplica e interpreta en caso de ambigüedades en
su texto, contradicciones o de omisiones o lagunas. El Reglamen­
to que rige la vida parlamentaria de la Cámara de Senadores se
llama oficialmente Reglamento del Senado de la República; el vi­
gente fue aprobado durante el periodo de la LXI Legislatura, el
22 de abril de 2010, cobrando vigencia el lo. de septiembre de
2010.
El Reglamento del Senado de la República desarrolla a la Ley
Orgánica del Congreso General, y la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en sus cláusulas referidas a la repre­
sentación política, a la separación de poderes, al federalismo e
indirectamente a ciertos derechos políticos de los ciudadanos
mexicanos conectados íntimamente con los tres componentes
sistémicos señalados. Las tres normas supraordenadas una a la
otra -Reglamento, Ley, Constitución- conforman un bloque de
constitucionalidad, !o que subraya la importancia de la interpre­
tación del Reglamento del Senado de la República -que al mis­
mo tiempo lo es de la citada Ley y la Constitución-. El Regla­
mento señala que su interpretación es competencia de la Mesa
98 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Directiva, quien podrá consultar para ello a la Comisión de Re­


glamentos y Practicas Parlamentarias. En caso de que la duda
persista sobre el significado de una disposición reglamentaria, es
el Pleno el que fija el significado de dicha disposición controver­
tida (RS, artículo 3o.). La Mesa debe también integrar el derecho
interno del Senado cuando por la actividad cotidiana de éste se
hagan patentes las inevitables lagunas del derecho.
El Reglamento del Senado de la República señala expresa­
mente que son fuentes del derecho de esta Cámara los estatutos
de los grupos parlamentarios de los partidos políticos, los
acuerdos parlamentarios y las prácticas políticas. Al elenco de
fuentes del Senado yo he añadido además los precedentes con­
gresuales, aunque el Reglamento no los identifica expresamen­
te. "Los precedentes son decisiones previas que funcionan como
modelos para decisiones posteriores".33 En mi opinión la inclu­
sión de los precedentes parlamentarios entre las fuentes del dere­
cho del Senado resulta obligado como consecuencia lógica del
carácter supremo de la Constitución, según la explicación que
enseguida presento, y que reposa en la idea que un precepto par­
lamentario de rango legal o reglamentario que la desarrolla, no
puede ser interpretado en forma desigual en casos iguales porque
ello fractura la unidad y supremacía de la Constitución -y sobre
todo cuando se trata de regular el diálogo parlamentario de los
representantes de la nación y de los estados-.
La interpretación por la Mesa Directiva de la norma parla­
mentaria interna del Senado es de la mayor importancia deriva­
do del hecho de que -por efecto de la división de poderes- su
significado sólo excepcionalmente será impugnado ante la Su­
prema Corte de Justicia de la Nación. Ello quiere decit,que al
interpretar su Reglamento, el Senado interpreta la Constitución
-interpretación parlamentaria que siguiendo al profesor de

:n Cfr. Maccormick, NeU D. y Summers, Robert, ''Intoduction", en la obra

coordinada por los mismos autores Interpreting Precedents. A Comparative


Study, Aldershot, Ashgate, I997, p. l.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 99

Princeton Keith E. Whittington denominaremos "construcción


constitucional", para diferenciarla de la interpretación constitu­
cional de la Corte-. El Poder Legislativo mexicano, de acuerdo
a la Constitución federal que nos rige, es el encargado de elabo­
rar la construcción de su significado en el tema de la representa­
ción política, la separación de poderes entre las dos Cámaras del
Congreso de la Unión, y entre el Congreso y el presidente; sólo
deberá intervenir la Corte para despejar el significado de las indi­
cadas cláusulas sistémicas de la Constitución, cuando éstos pode­
res no se pongan de acuerdo en el alcance recíproco de sus potes­
tades. Pero, por efecto de la separación de poderes, la Corte debe
ser sumamente cautelosa en estas arenas, ejercer rigurosamente
la autocontención o self constraint, salvo que se produzca una
violación grave a la Constitución, que sea, además de grave, evi­
dente, y que expresamente se requiera su intervención. En este
orden de ideas se entiende que el conflicto entre poderes emerge
como una forma de asignación de significado de la Constitu­
ción.34
El Reglamento del Senado señala métodos para su interpreta­
ción (gramatical, sistemático y funcional) -interpretación que
además deberá fundarse "en los principios generales de derecho"
(RS, artículo 3o., inciso 3)-. A este respecto vale señalar la elasti­
cidad y ambigüedad de los señalados "principios generales del
derecho", que, como advierte en su importante obra José Ovalle
Favela, provienen del derecho privado europeo.35 Para evitar que
los principios generales del derecho conduzcan, caso por caso, a
una interpretación caprichosa del citado Reglamento y por tanto
de la Constitución -variable de legislatura en legislatura según
la fuerza de los números de un partido político- éste deberá in­
terpretarse de conformidad con precedentes parlamentarios an-

34 Cfr. Whittington, Keith, Constitutional Construction. Divided Powers and

Constitutional Meaníng, Cambridge, Harvard University Press, 2001, pp. 1-19.


3 5 Cfr. Ovalle Favela, José, Las garantías constitucionales del proceso, 3a. ed.,

México, Oxford University Press, 2007, pp. 21-80.


100 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

teriores. Por eso antes he afirmado categóricamente que los pre­


cedentes son necesariamente fuente del derecho parlamentario
mexicano, pues inhiben la anarquía en la interpretación de la
Constitución en materia de división de poderes, representación
política y de los derechos políticos de los mexicanos a participar
en el proceso político a través de sus representantes.
Como sucede en otros parlamentos del mundo, el sistema de
precedentes parlamentarios inhibe la interpretación arbitraria
de la Constitución y de las normas que la desarrollan entre las
cuales se encuentran la Ley Orgánica del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento del Senado de la
República. El precedente sujeta el futuro del diálogo en el Sena­
do, le imprime seguridad -lo que a su vez imprime seguridad al
derecho de los gobernados a participar en las decisiones políticas
de la República a través de sus representantes-. Sólo cuando no
existe un precedente que alumbre la interpretación de un precep­
to reglamentario se puede formar uno nuevo, o cuando se re­
quiere reinterpretar un precedente para hacer evolucionar el sig­
nificado del mismo -en cuyo caso, la Mesa Directiva deberá
señalar expresamente que queda sin vigor el precedente anterior,
y las razones que condujeron a reinterpretar el bloque de consti­
tucionalidad parlamentaria-. La necesidad de establecer los pre­
cedentes y de publicarlos es cuanto mayor en el Senado mexica­
no que en otros parlamentos del mundo, debido a que la no
reelección inhibe la memoria personal de los miembros de la Cá­
mara de Senadores sobre su derecho interno. En adición, el ca­
rácter rotatorio de integración de la Mesa Directiva del Senado
refuerza el indicado efecto de precariedad del derecho interno de
la Cámara de Senadores que ha tenido origen en la intérpreta­
ción parlamentaria.
Finalizo este apartado con el apunte que los precedentes del
Senado, para que sirvan al propósito señalado, deben ser públi­
cos y del conocimiento general. En este orden de ideas, la tarea
de publicidad de los precedentes parlamentarios recae en primer
término en el presidente de la Mesa Directiva (RS, artículo 39) y
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 101

en los secretarios de la Mesa Directiva (RS, artículo 41, fracciones


V y VI); en segundo lugar en la Secretaría General de Servicios
Parlamentarios, que deberá publicar dichas interpretaciones re­
glamentarias en la Gaceta (RS, artículo 306, fracciones XII y
XIX); y en el Instituto Belisario Domínguez, en los análisis y es­
tudios que está obligado a realizar (Reglamento Interior del Insti­
tuto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República,
artículo 3o.).

IIl. LA ARTICULACIÓN DEL SENADO


EN EL PROCESO DE FORMACIÓN Y CONTROL
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

l . El liderazgo de la acción pública y el control del gobierno


en el sistema presidencial mexicano. Lugar que ocupa
el Senado de la República

Como apunta el profesor de derecho constitucional de la Fa­


cultad de Derecho de la UNAM y ex presidente de México, Mi­
guel de la Madrid Hurtado, en el esquema mexicano de división
de poderes el presidente es el responsable de orientar la acción
pública.36 La Constitución no expresa literalmente en su texto la
responsabilidad del liderazgo del presidente en la política inte­
rior del país, pero en cambio le otorga tres instrumentos que
permiten esta inferencia sin margen de error: ( 1) la elaboración
del Plan Nacional de Desarrollo (CM artículo 26); (2) la potes­
tad de iniciar leyes (CM, artículo 71, I) para el logro de los obje­
tivos señalados en el Plan Nacional de Desarrollo que el propjo
presidente ha elaborado, y (3) la potestad exclusiva de elaborar
el presupuesto de egresos y presentar la iniciativa de la ley de
ingresos ante el Poder Legislativo. En adición a estos tres ins-

36 Cfr. Madrid Hurtado, Miguel de la, El ejercicio de lasfacultades presiden­


ciales, México, Porrúa-UNAM, 1998, p. 45.
102 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

trumentos se suma el veto. Este nació como un instrumento de


control constitucional," pero con el transcurso del tiempo se ha
posicionado también como un instrumento de liderazgo del pre­
sidente -cuya importancia se revela con mayor claridad en esce­
narios de "gobiernos divididos"-, pues le otorga un peso al voto
legislativo del presidente equivalente al de 2/3 partes de cada Cá­
mara.38
En cuanto a la orientación de la política exterior, la responsa­
bilidad del presidente de dirigirla sí encuentra expresión literal
en el texto del artículo 89, fracción X, de la Constitución.
Ahora bien, es de advertir que la teoría de la división de pode­
res y del sistema presidencial como manifestación concreta de és­
ta ha experimentado una clara transformación con la operación
de los partidos políticos." Tomando en cuenta dicha transforma­
ción, en términos generales es posible sugerir que la confección y
gestión de las leyes de una parte, y el control de la gestión de las
leyes de otra, son dos funciones públicas que están asignadas a
órganos diferentes en el sistema presidencial de nuestros días.
El control de la gestión de las leyes corresponde al Poder Legis­
lativo, y la confección y gestión de las leyes al presidente y sus
colaboradores inmediatos organizados en el gabinete.40 De estas
dos últimas responsabilidades presidenciales sólo la gestión
("ejecución") de las leyes es la que el presidente puede llevar a
cabo con su propio personal sin el concurso de otro Poder. Pero

37 Véase infra.
38 Cfr. Schwartz, Bernard, Los poderes del gobierno. Poderes del presidente,
trad. de Julieta Campos, México, UNAM, 1966, vol. Il, pp. 30-40. ¡.
39 Cfr. Córdova Vianello, Lorenzo, "Las relaciones Ejecutivo y Legislativo y

la gobernabilidad democrática", en Carbonell, Miguel y Carpizo, Jorge


(coords.), Tendencias del constitucionalismo en Iberoamérica, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, pp. 349 y ss.
4° Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Algunas reflexiones sobre el principio de la
división de poderes en la Constitución mexicana. Primera parte", Memoria del
III Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Insti�
tuto de Investigaciones Jurídicas, 1987, t. JI pp. 621-624.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO I03

en lo que se refiere a la confección de las políticas públicas, que


forzosamente deben tomar la forma de "leyes", es necesario que
cuente con el respaldo de sus compañeros de partido con repre­
sentación en las Cámaras, y de otros partidos cuando los núme­
ros del partido en el gobierno no son suficientes para aprobar le­
yes y presupuestos."
La confección de las leyes como responsabilidad presidencial
alude al hecho de que es el presidente el que propone al Congreso
una solución a un problema específico contemplado en el Plan
Nacional de Desarrollo. Y, además del apoyo que pueda tener di­
cha solución en la ciencia -según la materia concreta de que se
trate- el presidente hace su planteamiento ante el Congreso tam­
bién desde la perspectiva ideológica del partido político del que
proviene. En este contexto se entiende que los miembros de su
partido con representación en las Cámaras del Congreso suelan
apoyar las propuestas del presidente en tanto que compartieron en
su día una misma plataforma electoral, lo que es particularmente
claro en el caso de los senadores cuyos periodos constitucionales
de seis años coinciden con los del presidente. A los legisladores de
oposición les corresponde analizar la propuesta, cuestionar su in­
teligencia y mejorarla en su caso -o aprobarla en sus términos si
no hay margen para su mejora, lo que es inusual-.
La observación sobre la responsabilidad del liderazgo presi­
dencial se debe a un ajuste en la forma de gobierno presiden­
cial, pero de la que tampoco se han podido sustraer las de­
mocracias parlamentarias -que gradualmente se han "presiden­
cializado" -.42 Éste consiste en que el liderazgo de la acción pú-

41 Cfr. Orozco Henríquez, Jesús J. y Zovatto, Daniel, "Alcance de los po'deM


res presidenciales en los países latinoamericanos"; en la obra coordinada por di­
chos autores conjuntamente con Andrew Ellis, Cómo hacer que funcione el siste­
ma presidencial, México, IDEA-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2009, pp. 45 y SS.
42 Cfr. Aragón Reyes, Manuel, "Gobierno y forma de gobierno. Problemas

actuales", en la obra coordinada por el mismo autor conjuntamente con Angel


104 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

blica en. el sistema presidencial ha pasado a formar parte con


toda claridad de las responsabilidades del presidente, y la prue­
ba de ello es que en las democracias presidenciales del mundo
la mayoría de las iniciativas de ley parten actualmente del Po­
der Ejecutivo, quien además tiene en exclusiva la potestad de
asignar el presupuesto -potente instrumento jurídico de orien­
tación de la acción pública-. No obstante la apuntada mutación,
en México seguimos atados al lenguaje constitucional clásico de
la división de poderes, usando un viejo concepto del derecho
público del siglo XVIII -"la ejecución de la ley" -,43 que quería
significar que el Ejecutivo "ejecutaba" la voluntad del Legislati­
vo expresada en forma de "ley". Hoy en día la realidad es que
bajo el concepto de "ejecución de la ley" quedan comprendidas
dos tareas claramente diferenciables que la Constitución le enco­
mienda al presidente: la de dirección política mediante la "con­
fección" de las leyes y el presupuesto que el Ejecutivo impulsa
ante el Congreso, y la de gestionar o ejecutar las leyes propia­
mente dicha.
El asunto del liderazgo en el esquema de separación de pode­
res ha sido largamente discutido en Estados Unidos, donde pri­
meramente se formó el sistema presidencial." En ese país se asu­
me que el presidente es quien debe orientar la acción pública,
pero se advierte que mucho depende de la personalidad de cada
presidente -de su habilidad personal para gobernar- 45 pues

J, Gómez Montero El gobierno. Problemas constitucionales, Madrid, Centro de


Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, pp. 38-48.
43 Cfr. García de Enterría, Eduardo, La lengua de los derechos. La fq,rmación

del derecho público europeo tras la Revolución Francesa, Madrid, AlianZa Edito­
rial, 1995, pp. 22 y ss.
44 Cfr. Edwards, Goerge y Barret, Andrew, "Presidential Agenda Setting in

Congress", en Bond, Jon y Fliesher, Richard (ed.), Polarized Politics. Congress


and the President in a Partisan Era, Washington, CQ Press, 2000, pp. 109-133.
45 Cfr. Dickinson, Mathew, "The President and Congress", en Nelson, Mi�

chael (ed.), The Presidency and the Political System, 7a. ed., Washington, CQ
Press, 2003, pp. 458 y ss.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO !OS

ciertamente los ejecutivos norteamericanos cuentan con muchos


menos instrumentos jurídicos que un presidente mexicano para
imprimir la dirección política de la nación. Por lo que respecta a
nuestro país, Jorge Carpizo ha advertido que en el sistema presi­
dencial latinoamericano desde su origen, a diferencia del estadou­
nidense, se le confirió al presidente el poder de iniciar leyes, o lo
que es lo mismo en los tiempos actuales: el poder de confeccionar
las políticas públicas. El punto a destacar es que en México nadie
parece discutir el liderazgo presidencial sobre el Congreso en la ac­
tualidad sino tan sólo cómo debe articularse el liderazgo presiden­
cial en el contexto de un sistema de partidos múltiple.
Es claro que en el esquema presidencial vigente en México, los
senadores de la República conservan su potestad de iniciativa de
ley y la ejercen, pero sólo de manera intersticial. En principio, co­
mo ya expresé, es el presidente el encargado de confeccionar el
impulso general de la acción pública y proponer un programa le­
gislativo coherente con el Plan Nacional de Desarrollo -que al
presidente le corresponde elaborar-. Esta regla general conoce
de excepciones de manera tal que el Senado puede adquirir la
función de liderazgo cuando el presidente de la República, por
alguna circunstancia, no es capaz de ejercerla. Esto sucedió, por
ejemplo, con el proceso de reforma del Estado durante la LX46 y
LXI Legislaturas, cuando el presidente Felipe Calderón Hinojosa
no pudo impulsar la transformación del sistema político del país
debido a las secuelas de la apretada elección por medio de la cual
llegó a convertirse en presidente de la República,47 y que le impe­
dían comunicarse con otras formaciones políticas y con un seg-
"

46 Cfr. Leypara la reforma del Estado, Diario Oficial de la Federación, 1 3' de


abril de 2007.
47 Cfr. Tanto el coordinador del grupo parlamentario del PRI, como el
coordinador del PRD en el Senado de la República durante las LX y LXI Legis­
laturas, respectivamente, Manlio Fabio Beltrones Rivera y Carlos Navarrete
Ruiz, ofrecen un testimonio histórico que ilumina el punto sobre el que vengo
bordando, acerca del liderazgo intersticial del Senado de la República en el sis­
tema presidencial mexicano. Explica el senador Beltrones Rivera: El "producto
106 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

mento significativo de la ciudadanía mexicana. Además de cir­


cunstancias fortuitas, el liderazgo de la acción pública puede
llegar a recaer en el Senado cuando el presidente no reúne en su
persona capacidad de liderazgo, y su carencia tampoco es suplida
por un gabinete de personajes de suficiente prestigio público.
Lo habitual, sin embargo, es que el Senado acompañe la labor
del presidente brindando consejo y consentimiento a la labores
de jefe de Estado.48 Pero en las labores de gobierno -la política
interior- la relación entre el presidente y el Senado es diferente.
En cuanto a la política interior se espera que el Senado ejerza in­
fluencia sobre el jefe de gobierno y que controle sus actos.
El control del gobierno o de la administración en su significa­
do más amplio, implica la supervisión y evaluación por parte del
Poder Legislativo y de los ciudadanos, de todas las acciones
del Poder Ejecutivo que se le encomiendan a este último por

de los resultados electorales de 2006.,., nos animó en el Senado a tratar de corre�


gir o encauzar el diálogo futuro. Veníamos -esto es indiscutible- de una elec­
ción sumamente difícil, debatida, controvertida, no aceptada en sus resultados
por una buena parte de los actores político electorales... Es así como en el Sena­
do nos dimos a la tarea -y aquí se encuentran actores fundamentales, como
son el senador Santiago Creel y el senador Carlos Navarrete- de trabajar sobre
esto que ustedes conocen muy bien, que fue una ley para la reforma del Estado"
(p. 367).
Por su parte Carlos Navarrete apunta: "En catorce meses de gobierno la
oposición de izquierda no se ha sentado a dialogar y menos a acordar con el
presidente de la República, por eso, en abril de 2007, en un acuerdo en el Sena­
do de la República, tomamos una decisión que para muchos fue extraña y nos
preguntaban de qué se trata eso, hicimos una ley, una ley para la reforma del
Estado, una ley para hacer leyes, una ley para ejercer las facultades del,Congre­
so; parece absurdo pero tuvimos que hacerlo porque no había iniciativa del Eje­
cutivo y sigue sin haberla" (p. 427). Cfr. Beltranes Rivera, Manlio, "Cómo hacer
que funcione el sistema presidencial'', y Navarrete, Carlos en su trabajo con el
mismo título, publicados ambos en Zovatto, Daniel et al. (coords.), Cómo hacer
que funcione el sistema presidencial, México, IDEA-UNAM, Instituto de Inves�
tigaciones Jurídicas, 2019.
48 Cfr. Carrillo Flores, Antonio, "El Senado en el sistema constitucional me­

xicano", cit., p. 58.


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 107

mandato constitucional y, derivado de ello, la rectificación de la


acción gubernamental. En sentido estricto, que es el que en esta
obra interesa destacar, el control del gobierno puede ser descrito
corno la supervisión y evaluación permanente por parte de las
Cámaras del Congreso de la Unión de la confección y gestión de
las leyes encomendadas al Poder Ejecutivo, y que tiene corno
propósito final rectificar oportunamente la acción pública cuan­
do hay necesidad de ello.
Para realizar la función de control adecuadamente -que es
obligatoria según el artículo 26 de la Constitución-, el Senado
debe medir los resultados del desempeño de cada una de las uni­
dades administrativas del Poder Ejecutivo corno estime más
oportuno para el beneficio de la República, y en tiempo real, esto
es, al momento mismo en que se están ejecutando las políticas
públicas. Con apoyo en la ciencia de la administración y sus he­
rramientas, la mayor parte de las políticas públicas encomenda­
das a las diferentes unidades administrativas del Poder Ejecutivo
son mensurables." Por tanto, es obligación de la Cámara de Se­
nadores desarrollar indicadores de gestión apoyándose en el sa­
ber científico interdisciplinario y establecer dichos indicadores
en una ley que obligue a las unidades del Poder Ejecutivo a regis­
trar la gestión que realizan corno parte del proceso de rendición
de cuentas. El citado artículo 26 de la Constitución dispone que
"La ley (establecerá) criterios para la formulación, instrumenta­
ción, control y evaluación del plan y los programas de desarro­
llo". Y dice más adelante que en el proceso de planeación del de­
sarrollo y su evaluación y eventual modificación, "El Congreso
tendrá la intervención que señale la ley" -ley que desde luego el
mismo Congreso está obligado a confeccionar y aprobar-. Es,
pues, el Congreso el que determina el cómo habrá de rendir
cuentas el Ejecutivo de los programas que gestiona, comprendidos
corno fase de implementación de una ley específica.

49 Cfr. Rossi, Peter H. et al., Evaluation. A Systemic Approach, 7a. ed.,


Thousand Oaks, Ca., Sage Publications, 2004, pp. 203 y ss.
108 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

El control mide la eficacia y eficiencia de una ley por sus resul­


tados. Como se sabe eficacia significa según nuestro Diccionario
de la Real Academia de la Lengua Española "capacidad de lograr
el efecto que se desea o se espera"; y la eficiencia es la "capacidad
de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto deter­
minado". La eficiencia mide el rendimiento óptimo de los recur­
sos: una misma meta puede llegar a conseguirse invirtiendo un
peso o puede conseguirse alternativamente invirtiendo cincuenta
centavos o menos aún si usamos bien los recursos.
La supervisión y evaluación que realiza el Senado sobre el Eje­
cutivo en el sistema presidencial, tiene como primer objetivo
constatar la inteligencia de las políticas públicas elaboradas y
aprobadas por el presidente con el concurso de su consejo de go­
bierno -el gabinete-. Pero la tarea no concluye allí. La supervi­
sión y evaluación de la Cámara de Senadores tiene como segun­
do objetivo constatar la debida conducción o gestión de las
políticas públicas a cargo de los altos funcionarios del Poder Eje­
cutivo. Si las conclusiones de la supervisión y evaluación sobre la
concepción o la gestión del gobierno son negativas, el Senado de­
be promover su rectificación a través de los diversos instrumen­
tos a su alcance establecidos en la Constitución, de los cuales ha­
ré mención más adelante.50
Del artículo 26 de la Constitución se infiere que la obligación
de medir los resultados de las leyes del Estado de bienestar, viene
atada a su contraste con los objetivos y metas de las políticas pú­
blicas establecidas en un programa anual de gobierno. No existe
en la Constitución la obligación expresa de que el Senado y en
general ambas Cámaras del Congreso deban aprobar un "progra­
ma de gobierno" del Poder Ejecutivo. Pero tal obligación t onsti­
tucional tácitamente existe ya que el programa de gobierno está
contenido en el presupuesto de egresos que el presidente elabora
y que debe ser aprobado por las Cámaras del Congreso de la

5° Cfr. Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho consti­

tucional mexicano y comparado, México, Porrúa, 2003, pp. 697-703.


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 109

Unión, si bien en esta tarea es la Cámara de Diputados la que tie­


ne mayor responsabilidad (CM artículo 74, IV) -situación deri­
vada de lo que parece haber sido un error de técnica legislativa
del Constituyente, que no ha sido corregido hasta la presente LXI
Legislatura-.
Los programas de gobierno deben concebirse como proyec­
ciones plurianuales que concuerdan en el número de años con el
periodo constitucional del presidente. Sin embargo, por exigen­
cias de la aprobación de la ley de ingresos y gastos, éstos deben
contemplar obligatoriamente proyecciones en unidades tempo­
rales de un año.
Como he indicado, por disposición constitucional el Senado
tiene que tener un parámetro para contrastar los resultados de la
gestión pública. Este parámetro de medición se construye en pri­
mer lugar con la plataforma electoral con la cual el partido en el
gobierno -encabezado por la candidatura del presidente de la
República- logró obtener la victoria electoral, plataforma electo­
ral que al tiempo sé traduce en un programa de gobierno. Debe
haber congruencia entre lo ofrecido en campaña electoral y el
programa de gobierno, y es deber de los partidos de oposición en
el Senado y de la ciudadanía en general destacar en su caso la fal­
ta de congruencia del partido en el gobierno -pues la incon­
gruencia puede ser equivalente a mentir a los ciudadanos, a inflar
las esperanzas del pueblo con tal de obtener un triunfo electoral
sin que en realidad haya voluntad o viabilidad para atender efi­
cazmente los problemas sociales-. También debe haber un con­
trol de congruencia ideológica dentro del propio partido en el
gobierno con representación en la Cámara de Senadores, pues la
responsabilidad de ello recae no sólo en el Ejecutivo sino tam­
bién en el partido político que lo postuló para el cargo.
El control del gobierno tiene pues un componente técnico que
es la medición por resultados. Ello requiere de una estructura bu­
rocrática en el seno del Senado capaz de apoyar la tarea de super­
visión sobre el Poder Ejecutivo. Un servicio civil de carrera del
Senado tan solvente cualitativamente, como el de las unidades
1 10 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

administrativas del Poder Ejecutivo; ello a pesar de la asimetría


que presenta el tamaño de la planta burocrática de uno y otro
Poder. 51 En este contexto se inscribe la organización de la Audi­
toría Superior de la Federación, y más recientemente la creación
del Instituto Belisario Domínguez.52 Sin embargo, resultan insu­
ficientes para apoyar la tarea de control de la administración que
rebasa el mero control financiero y de legalidad. Estas dos insti­
tuciones, por ejemplo, no están diseñadas y equipadas para eva­
luar en campo el impacto real de la Ley del Medio Ambiente
-que de acuerdo a la exposición de motivos debiera inhibir la
contaminación de los ríos y costas del país-. Es por ello que co­
rrectamente a últimas fechas se observa una política del Senado
de apoyarse para sus trabajos de control del gobierno en la coo­
peración con las universidades del país para medir empíricamen­
te los resultados de las diferentes leyes vigentes que contienen un
alto componente científico y tecnológico.
Resulta obligado comentar que el control del gobierno sobre
las políticas públicas del Estado de bienestar tiene inevitablemen­
te una perspectiva ideológica. La evaluación desde el lente ideo­
lógico sólo la pueden hacer los senadores de la República -no
los funcionarios del servicio civil de carrera del Senado-. Cada
senador que participa en una comisión de la Cámara, al igual que
los grupos parlamentarios del Senado, deben ser capaces de pro­
cesar la información técnica que han recibido por su propia
cuenta, por cuenta de los servicios parlamentarios o por otras
vías, e informar y explicar a la ciudadanía los resultados de la
evaluación de la gestión del gobierno para que éstos ejerzan

5 1 Cfr. Valadés, Diego, "Autonomía, fiscalización y control del poder", en

Ackerman, John y Astudillo, César (coords.), La autonomía constitucional de la


Auditoría Superior de la Federación, México, UNAM, Instituto de Investigacio­
nes jurídicas, 2010, p. 300.
52 Cfr. Fernández, Jorge, Poder Legislativo, México, Porrúa-UNAM, 2006,
pp. 461-486.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 111

-entre otros derechos- su derecho a votar de manera informa­


da en la siguiente elección.53
En toda democracia representativa, sea presidencial o parla­
mentaría, el control del gobierno se encomienda desde luego a
los miembros que los representan en el Congreso, pero también
a los ciudadanos directamente. El control del gobierno como
deber de los ciudadanos se realiza ejerciendo los derechos políti­
cos, y es una tarea permanente.54 La academia, los medíos de co­
municación, los colegios profesionales y los grupos de interés es­
pecíficos juegan un papel muy importante en el control pues
facilitan a la ciudadanía los elementos de evaluación de los go­
biernos.
Ahora bien, formalmente en la democracia mexicana, al igual
que sus pares que operan con partidos políticos, el control del
gobierno lo llevan a cabo todos los partidos con representación
en la Cámara de Senadores -incluido el partido en el gobier­
no-. Pero serán sobre todo los miembros de los partidos de
oposición los que promuevan de manera más incisiva y de cara al
público esta tarea, porque para ellos los incentivos de señalar
errores y exigir su rectificación al gobierno son mayores que para
el partido en el gobierno. El premio por el trabajo de control del
gobierno -conjuntamente con la presentación de alternativas
más consistentes para sustituir políticas públicas fallidas- puede
significar la victoria electoral en las siguientes elecciones. Esto
quiere decir que también existe un incentivo del partido en el go­
bierno para hacer las cosas bien para volver a ganar la confianza
del pueblo. Por ello los senadores del partido en el gobierno tam­
bién controlan al Ejecutivo, pero suelen optar por hacerlo a puer­
ta cerrada, y no de cara al público, para evitar reducir una baja de
las preferencias electorales a su favor.

" Ibídem, pp. 101 y 102.


s4Cfr. Carbonell, Los derechos fundamentales en México, cit., pp. 153-158.
1 12 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

A lo largo de esta obra he venido utilizando el concepto acadé­


mico "control del gobierno" o "control de la administración" co­
mo si existiera dentro de las facultades expresas del Congreso y
del Senado establecidas en el artículo 73 de la Constitución fede­
ral, pero dicha potestad no tiene acogida literal en ese artículo si­
no que la potestad de control se encuentra dispersa en varios pre­
ceptos constitucionales -como en el ya indicado artículo 26 de
la Constitución, donde el "control" sí se menciona expresamen­
te-. Sin embargo, el "control del gobierno" como tarea continua
del Senado, además de encontrar apoyo constitucional en el ar­
tículo 26, puede inferirse55 del artículo 73, fracción XXX, como
potestad implícita del Congreso y de cada una de sus Cámaras
-inferencia que aún no se ha manifestado formalmente a través
de una controversia constitucional en toda regla ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que despeje toda duda sobre lapo­
testad congresual de control de la administración con carácter
continuo y en tiempo real-.
Sin mucha dificultad puede concluirse que las potestades
constitucionales y metaconstitucionales acumuladas por el presi­
dente durante buena parte del siglo XX por un lado, y de otro la
ausencia de un sólido control de constitucionalidad jurisdiccio­
nal hasta bien entrado el pasado siglo, han inhibido la aparición
del control del gobierno como una potestad implícita del Senado
-efecto del presidencialismo exacerbado cuya inercia, sin em­
bargo, aún se deja sentir hasta la fecha sobre este punto específi­
co, pero que previsiblemente ya no durará por mucho tiempo
más como lo anuncia el proceso de reforma del Estado-. Cabe
aquí la cita al maestro Héctor Fix-Zamudio, quien opina a este
respecto: ,,

55 En Estados Unidos se suele identificar bajo diferentes expresiones, sien­


do una muy socorrida la de "supervisión legislativa" Cfr. Oleszek, Congressional
Procedures and the Policy Process, cit., pp. 289-311.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 113

S i l a materia legislativa fuese el único sector de predominio del


presidente, como titular del Ejecutivo federal sobre el Congreso
de la Unión, y el de los gobernadores respecto de las legislaturas
locales, no se apartaría nuestra realidad constitucional en medida
considerable, de la que se presenta, como se ha señalado reitera�
damente, en la mayoría de los regímenes de nuestra época, inclu­
sive los de un elevado desarrollo democrático. Pero lo que es
materia de preocupación es el decaimiento que se advertía en
las atribuciones de fiscalización del órgano Legislativo, si seto­
ma en consideración que el control político ocupa un lugar
esencial en las actividades parlamentarias de carácter contem­
poráneo.56

Por las razones que venimos apuntando, en mi opmwn, al


igual que sucede en el sistema de separación de poderes nortea­
mericano, la potestad de control del gobierno del Senado mexi­
cano es un "poder implícito" que se ancla fuertemente en su "po­
der explícito" de legislar. En su libro clásico, Felipe Tena Ramírez
define de la siguiente manera las facultades implícitas:

Las facultades implícitas son las que el Poder Legislativo puede


concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes fe­
derales como medio necesario para ejercer alguna de las faculta­
des explícitas.
El otorgamiento de una facultad implícita sólo puede justifi­
carse cuando se reúnen los siguientes requisitos: lo. La existen­
cia de una facultad explícita, que por sí sola no podría ejercitar­
se; 2o. La relación de medio necesario respecto a fin, entre la
facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suer­
te que sin la primera no podría alcanzarse el uso de la segunga;
3o. El reconocimiento por el Congreso de la Unión de la necési-

56 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Algunas reflexiones sobre el principio de la

división de poderes en la Constitución mexicana. Segunda parte", Memoria del


III Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Insti­
tuto de Investigaciones Jurídicas, 1987, t JI, p. 672.
1 14 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

dad de la facultad implícita y su otorgamiento por el mismo Con­


greso al Poder que de ella necesita.
El primer requisito engendra la consecuencia de que la facul­
tad implícita no es autónoma, pues depende de una facetad prin­
cipal, a la que está subordinada y sin la cual no existiría.
El segundo requisito presupone qne la facultad explícita que­
daría inútil, estéril, en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se
actualizara por medio de la facultad implícita; de aquí surge la re­
lación de necesidad entre una y otra.
El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judi­
cial pueden conferirse a sí mismos las facultades indispensables
para emplear las que la Constitución les concede, pues tienen que
recibirlas del Poder Legislativo; en cambio este Poder no sólo
otorga a los otros dos las facultades implícitas, sino que también
se las da a sí mismo.57

Dos argumentos muy elementales pueden ofrecerse para justi­


ficar dicha potestad implícita En primer lugar porque simple­
mente no se puede legislar inteligentemente, o modificar la legis­
lación existente, si el legislador no sabe cómo está operando la
ley que gestiona o "ejecuta" el Poder Ejecutivo -lo que obliga a
las Comisiones del Senado a estar informadas permanentemente
de la gestión de las leyes para poder emitir dictámenes con cono­
cimiento de causa-. También el control del gobierno resulta ser
un poder implícito desde otro ángulo, que deriva del hecho que
las leyes del Estado de bienestar no son leyes construidas como
"reglas" de derecho compuestas de un supuesto de hecho y una
sanción jurídica (si "A" es, "B" debe ser) que requieren una labor
de subsunción de un tribunal. Las leyes del Estado de bienestar,
como he venido explicando, son leyes dirigidas a las adrp,inistra­
ciones públicas que tienen una estructura diferente: el señala­
miento de metas (se debe hacer "X" para alcanzar el resultado
"Y"). Su control no es un control típico de legalidad, sino un

s7 Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 25a. ed., MéM

xico, Porrúa, 1985, p. 1 16.


ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO ¡!S

control de "políticas públicas" que pretende saber si se está cum­


pliendo el objetivo social por el cual el Congreso aprobó una ley
concreta y a qué costo.
La expresión académica "control del gobierno" o "control de
la administración" como tarea del Senado es una elipsis: la demo­
cracia representativa implica una delegación por anticipado del
poder de gobernar que los ciudadanos realizan hacia sus gober­
nantes, pero esta delegación está sujeta a condiciones. Una de és­
tas condiciones es que los gobernantes se sujeten obligatoria­
mente a un proceso de supervisión y control permanente, que
llevan a cabo los representantes de la Nación y de los estados, y el
pueblo directamente. Ello significa que los gobernantes deben
rendir cuentas ante unos y otros de los actos de gobierno, esto es,
informar, explicar y -llegado el caso-, justificar cada una de las
acciones de gobierno ante los representantes populares y los
senadores, y directamente ante el pueblo.
Los senadores supervisan y controlan al Ejecutivo a través de
diversos instrumentos congresuales, y los ciudadanos mediante
el ejercicio del acceso a la información pública -que se conecta
con el resto de los derechos políticos conformando un conjunto
sistémico-. En otras palabras, el control del gobierno que lleva a
cabo el Senado y su exposición pública (salvo materias reserva­
das, como por ejemplo de seguridad nacional) se articula con el
derecho a la información de los ciudadanos. La participación de
los ciudadanos en política debe ser informada para que los ciuda­
danos descarguen sus deberes. En este contexto sistémico, como
indica jorge Carpizo, el derecho a la información es el derecho
de los ciudadanos que comprende:

a) atraerse información, b) el derecho a informar, y e) el derecho


a ser informado.
a) El derecho a atraerse información incluye las facultades de
(1) acceso a los archivos, registros y documentos públicos y (2) la
decisión de qué medio se lee) se escucha o se contempla.
116 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

b) El derecho a informar incluye: (l) las libertades de expre­


sión y de imprenta, y (2) el de constitución de sociedades y em­
presas informativas.
e) El derecho a ser informado incluye las facultades de: ( 1 ) re­
cibir información objetiva y oportuna; (2) la cual debe ser
completa, es decir, el derecho a enterarse de todas las noticias,
y (3) con carácter universal, o sea que la información es para
todas las personas sin exclusión alguna.58

El control es un elemento esencial de todo sistema que se pre­


cie de ser democrático.59 La democracia representativa va a nacer
en ambos lados del Atlántico bajo la idea de una relación de tipo
fiduciario entre los representantes y sus representados. Aquéllos
serán servidores de éstos. Su diseño institucional se construye de
manera tal que mediante su voto los gobernados delegan por an­
ticipado el ejercicio del poder a los gobernantes por un tiempo
predeterminado, pero sujeto a condiciones sobre los fines y lími­
tes del poder público, y a un control permanente sobre los gober­
nantes para comprobar que el poder se ejerce con espíritu repu­
blicano, de conformidad con las condiciones apuntadas en el
contrato social, y orientado por el interés general. Este conjunto
de condiciones establecidas por los gobernados, así como los
controles sobre los gobernantes se van a establecer por escrito en
un documento denominado "Constitución", en nuestro caso
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El contrato social escrito de los mexicanos establece el fin del
poder público bajo la idea de la igualdad tanto en la formación
de la decisión política y la acción colectiva, como de quienes se
deben beneficiar de dicha decisión y acción colectiva: tasios. Las
decisiones políticas y la acción colectiva de los poderes cÓnstitui-

58 Cfr. Carpizo, Jorge, "El derecho a la información. Propuesta de algunos


elementos para su regulación en México", en su compilación Algunas reflexioM
nes constitucionales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2004, p. 29.
" Cfr. Valadés, Diego, El control del poder, cit., p. 61.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 1 17

dos por el pueblo de México deben estar orientadas por el interés


general. Si los representantes que gobiernan en nombre del pue­
blo no lo hicieren así, y traicionan su confianza, la nación se los
debe demandar mediante los instrumentos de exigencia de res­
ponsabilidad política y jurídica que establece.60
La democracia representativa mexicana otorga libertad a los se­
nadores para decidir por los representados; se confía en las pren­
das republicanas e intelectuales del senador para tomar las mejores
decisiones orientadas al interés general, por lo que se proscribe el
mandato imperativo del representado sobre los miembros de la
Cámara de Senadores. 61 Pero esta garantía de independencia de
criterio se estableció en la versión original de la Constitución de
1917 bajo el entendido que el buen juicio del senador -y su
compromiso republicano- sería objeto de calificación por los
representados en el momento de la segunda elección y de las suce­
sivas reelecciones, además de que sería vigilado entre elecciones y
señalado por sus representados por su actos positivos y negativos.
También su conducta privada sería objeto de escrutinio público y
aprobación o desaprobación ciudadana; los gobernantes republi­
canos se erigen como modelos de conducta para la sociedad tanto
en lo público como en lo privado,62 y particularmente -como un
imperecedero legado de la democracia de la Grecia Clásica y de
la República de Roma- los senadores de la República.63
Desde el punto de vista del derecho constitucional hay quien
se pregunta si el control del gobierno en el sistema presidencial
mexicano debe ser una competencia expresa en el artículo 73 de

"' Cfr. Finer, S. E., The History of Government, Paperback Edition, Oxfofd,
Oxford University Press, 1999. vol. !ll, pp. 1473-1566.
61 Cfr. Spiro, Herbert, Government by Cotl.stitution. The Political Systems of
Democracy, Nueva York, Random House, 1959, pp. 301�304.
62 Cfr. Gomá, Javier, Ejemplaridad pública, Madrid, Taurus, 2009, pp.

2 13-238.
63 Cfr. Hauriou, André, Derecho constitucional e instituciones políticas, 2a.
ed., trad. de José Antonio González Casanova, México, Ariel, 1980, pp. 57-59.
1 18 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

la Constitución, como lo es por ejemplo en la Constitución espa­


ñola. La respuesta es que no es necesaria su incorporación consti­
tucional, pero sí muy conveniente para desandar interpretacio­
nes interesadas que han distorsionado la evolución de la teoría de
la división de poderes.64 A este respecto Diego Valadés ha adver­
tido que

...uno de los más importantes principios del constitucionalismo,


la separación de poderes, ha sido objeto de distorsiones en la his­
toria constitucional latinoamericana. Gracias a ese principio,
combinado con un sistema presidencial de cuño plebiscitario, se
ha entendido que los órganos representativos no pueden inmis­
cuirse en las actividades del gobierno. A lo largo de muchas déca­
das, las Constituciones latinoamericanas ofrecieron un resguardo
doctrinario al poder autoritario de los presidentes, cómodamente
protegidos por los mecanismos que habían sido configurados pa­
ra impedir los excesos de los gobernantes en perjuicio de los go­
bernados. Al limitar las posibilidades. de control político por parte
de los órganos representativos, aduciendo como pretexto el prin­
cipio de separación de poderes, se desvirtuó una valiosa aporta­
ción del constitucionalismo y se consolidó el poder incontestado
de los presidentes."

En consonancia con el señalamiento de Diego Valadés y del


que antes citamos de Héctor Fix-Zamudio, en esta obra se hace
eco al exhorto de ambos autores en el sentido que se debe reto­
mar la dirección correcta de la interpretación constitucional
-académica y parlamentaria- en lo que se refiere a la separa­
ción de poderes. En este orden de ideas reitero que el control del
gobierno en el sistema presidencial mexicano debe en,tenderse

64 Esta misma propuesta la había hecho también ya desde hace años el ju­

rista Jesús Orozco Henríquez, en el trabajo que de él hemos citado antes, "El
Poder Legislativo en el Constituyente de Querétaro y su evolución posterior"
(segunda parte), p. 278.
65 Cfr. Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 33.
ORGANIZACJ6N Y FUNCIONES DEL SENADO 1 19

como una función aneja a la función de legislar, función que ha


adquirido mayor relevancia a partir de la primera mitad del siglo
XX para evaluar el tipo de legislación que emergió con el Estado
social de derecho en 1917. Pero insisto que no se trata de un
"control de legalidad" como el que lleva a cabo el Poder judicial;
no se trata de constatar si se ha roto una "regla" de derecho. Las
leyes del Estado social son leyes dirigidas a las administraciones
públicas para su implementación y deben ser controladas necesa­
riamente con criterios de eficiencia social y desde otro poder pú­
blico -el Poder Legislativo- pues si lo hace únicamente el pro­
pio Poder Ejecutivo, el control sobre la administración pública
no sería suficientemente eficaz para garantizar el derecho de los
gobernados al buen gobierno. Precisamente por esto último el
sistema presidencial desde su concepción en Filadelfia advirtió la
necesidad de que los miembros del Poder Legislativo que contro­
larían al presidente no pudiesen formar parte de ninguna de las
unidades componentes del Poder Ejecutivo, pues se estimaba -y
con razón- que ésta era una forma de corromperles, mediante
salarios u otros beneficios materiales en especie.66 Este entendi­
miento ha sido igualmente incorporado en la Constitución mexi­
cana y en el Reglamento del Senado de la República, donde se se­
ñalan las incompatibilidades que limitan las actividades de los
·

senadores a ese solo cargo público."7


En cuanto al control del gobierno y su correcta interpretación
constitucional, resulta ilustrativo mirar al sistema presidencial
más longevo de nuestro continente: el norteamericano. El con­
trol del gobierno o la administración en los Estados Unidos
emergió en forma natural como necesario complemento de la
potestad de legislar y la potestad de asignar el presupuesto :de
gastos del Estado. La Constitución de los Estados Unidos a la fe-

66
Cfr. Fisher, Louis, American Constitutional Law. Constitutional Structu�
res: Separated Powers and Federalism, 6a. ed., Durham, Carolina Academic
Press, 2005, pp. 162-166.
67 Cfr. Fernández Ruiz, Poder Legislativo, cit., pp. 263-268.
120 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

cha no señala expresamente una "potestad de control del gobier­


no" del Poder Legislativo, pero esto es lo usual en su sistema
-como puede ejemplificarse con la judicial review of legisla­
tion-. En ninguna parte de la Constitución norteamericana se
dice que los jueces tienen la potestad de anular leyes aprobadas
por el Congreso que consideren contrarias a la Constitución, pe­
ro quién podría cuestionar que tal potestad existe; lo que ha suce­
dido es que los norteamericanos asignaron esta competencia a
los jueces por vía de interpretación de su Constitución. Y lo mis­
mo ha acontecido con la competencia de control del gobierno del
Congreso, que ha sido el producto de la interpretación que los
propios legisladores han hecho de sus competencias de legislar y
asignar el presupuesto -interpretación del Congreso que ha sido
ratificada por la Corte desde el año de 1927, con ocasión de un
primer conflicto sobre el alcance de las competencias de solicitud
de información de las actividades del Poder Ejecutivo-.68 El ar­
gumento de los legisladores norteamericanos, confirmado por la
jurisprudencia de la Corte, es que no se puede reformar una ley
existente, o legislar para dar tratamiento a un nuevo problema
social, o asignar el presupuesto en forma inteligente, si el legisla­
dor no cuenta con la información pertinente de quien se encuen­
tra gestionando las leyes -los altos funcionarios del Poder Eje­
cutivo- que inciden en el problema social que tiene la atención
de una comisión de alguna de las Cámaras del Congreso.
Así pues, si seguimos el ejemplo estadounidense, el control del
gobierno en tiempo real resulta estar lógicamente atado a la fun­
ción de legislar como una potestad implícita -y así debería in­
terpretarse actualmente en México-. Pero en el entorno cultural
mexicano de principios del siglo XXI quizá sea aún conveniente
establecer expresamente en la Constitución el "control de la ad­
ministración" o "control del gobierno" como "potestad expresa"
del Poder Legislativo en el artículo 73, en lugar de que sea, como

68
Cfr. Fisher, Constítutional Conjlicts Between Congress and the President,
4a. ed. revisada, Kansas, University Press of Kansas, 1997, pp. 160�224.
ORGANJZACJON Y FUNCIONES DEL SENADO 121

hasta ahora lo es, "potestad implícita" con apoyo en el artículo


73, fracción XXX, o sujeta a interpretación como en el artículo 26.
Ello para vencer las inercias culturales del viejo autoritarismo
que se resiste a la rendición de cuentas y al control de los ciuda­
danos y sus representantes en la Cámara de Senadores.
Pruebas de la inercia cultural de nuestro reciente pasado auto­
ritario se encuentran claramente en el texto de la Constitución y
en la forma en que ésta se interpreta, como lo han señalado el ex
senador Salvador Rocha Díaz (con respecto al control de la ges­
tión del gobierno)69 y la académica Cecilia Mora Donatto.70 La
Constitución acoge expresamente y con todo detalle un control
del gobierno a posteriori, basado en un informe anual del presi­
dente a partir del cual comparecen sus colaboradores inmediatos
-y donde desde luego ya no es posible rectificar lo que se ha he­
cho mal ese año-. Y a pesar de que la actividad del Poder Ejecu­
tivo es continua durante todos los días del año, la actividad de las
Cámaras se parte en periodos ordinarios entre los cuales la posi­
bilidad de llevar a cabo un control riguroso sobre el Ejecutivo en
comisiones decae. Incluso en tiempos recientes, se reformó la
Constitución para crear la Auditoría Superior de la Federación, y
allí se estableció que ésta revisaría las cuentas públicas de los po­
deres bajo el principio de "anualidad", esto es, después de aplica­
dos los recursos excluyendo con ello la posibilidad de que tam­
bién se pueda vigilar en tiempo real un programa cuando el

69 Cfr. Rocha Díaz, Salvador, "Planeación, programación, presupuestadón


y evaluación del gasto", en Mora Donatto, Cecilia (coord.), Relaciones entrego­
bierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Col}S­
titucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 525
y SS.
7° Cfr. Mora Donatto, Cecilia, "El derecho de los legisladores para solicitar
documentación y acceder a los archivos de la administración pública. Una pro­
puesta para el Poder Legislativo mexicano", en la obra coordinada por la misma
autora, Relaciones entre gobierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoa�
mericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigado�
nes Jurídicas, 2002, pp. 525 y ss.
122 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

control en comisiones del Senado haya detectado anomalías. Pa­


ralelamente, la interpretación de la Constitución por parte del
Poder Legislativo en cuestiones de separación de poderes todavía
no se emancipa completamente de esa inercia cultural. Los sena­
dores de la República tienen actualmente importantes potestades
constitucionales expresas de control que a la fecha no ejercen a
plenitud, como la ratificación de los funcionarios superiores de
Hacienda -entre ellos, desde luego, el secretario de Hacienda y
Crédito Público-.
Llevar a la Constitución la función de control del gobierno en
tiempo real obligaría a su desarrollo reglamentario, en la misma
forma minuciosa y extensa que hasta la fecha se han venido regu­
lando los procedimientos legislativos. La recepción en la Consti­
tución de la pregunta parlamentaria oral, desarrollada en el nue­
vo Reglamento del Senado aprobado en esta LXI Legislatura, ya
apunta claramente en esa dirección." Pero la pregunta parla­
mentaria es un instrumento, y lo que se debe constitucionalizar
es la actividad sustantiva misma: el control de la administración
en tiempo real. Ello obligaría a regular el derecho de las oposicio­
nes en el Senado a ejercer el control del gobierno en comisiones;
a desarrollar la estructura burocrática del Senado con un sólido
servicio civil de carrera apartidista para apoyar la función parla­
mentaria de control del gobierno; y, a señalar como delito equi­
parable al desacato judicial la renuencia de un funcionario del
Poder Ejecutivo a acudir al Senado a comparecer cuando se le
llame, o por faltar a la verdad en sus informes ante el Senado de
la República -a lo que están obligados por disposición del ar­
tículo 93 de la Constitución-.72

71 Cfr. Mendoza Cruz, Luis, "Nuevo Reglamento del Senado: prácticas


parlamentarias, cabildeo y pregunta parlamentaria", Pluralidad y consenso.
Revista del Instituto Belisario Domínguez, año 3, núm. 1 1 , junio de 2010, pp.
10 y SS.
72 No paso por alto la sugerencia de Diego Valadés, que, al hablar de camM
bios constitucionales y culturales, apunta: "La norma está sujeta a modificado-
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 123

Para concluir cabe señalar que el control del gobierno en el


sistema mexicano no conduce a la remoción del presidente por
mala administración, como sí puede llegar a suceder en el siste­
ma parlamentario.73 La explicación la presentó un par de aparta­
dos más adelante.

2. De qué acciones públicas y cómo controla el Senado al Poder


Ejecutivo en el sistema presidencial mexicano

El control del gobierno o la administración en el sistema


presidencial es un control que ejerce el Senado sobre el presi­
dente del gobierno por los deberes que le encomienda la Cons­
titución al jefe del Ejecutivo. Inevitablemente ello nos conduce
a despejar primero la siguiente cuestión: ¿qué deberes le enco­
mienda la Constitución al presidente? Si consideramos lo que
disponen la Constitución vigente, podemos identificar varios de­
beres, pero por el momento sólo nos interesa destacar tres para
los efectos de esta exposición.
El primer deber de un presidente es defender la Constitución
(CM, artículo 87). Para ello la Constitución le otorga ciertos ins­
trumentos o potestades jurídicas al presidente, que pueden clasi-

nes formales, que son más o menos sencillas, pero los elementos de la cultura
evolucionan en términos sincrónicos o diacrónicos con relación a la norma. En
el caso de ser diacrónicos puede ocurrir que en el orden cultural se experimen �

ten cambios antes que en la norma, o que la cultura incorpore transformaciones


previas". Cfr. Valadés, Diego, "Gobierno y Congreso: necesidad de una relación
simétrica", en Mora Donatto, Cecilia (coord.), Relaciones entre gobierno y Con­
greso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, '<

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, p. 666.


73 El profesor de la Universidad de Salamanca, Rafael Bustos Gisbert, sugie­

re que para el caso de España, la práctica está muy alejada de la teoría pues un
presidente de gobierno -el gobierno en su conjunto- difícilmente puede ser
removido, por lo que a la oposición estratégicamente le resulta más conveniente
dirigir sus valoraciones críticas hacia los ministros individualmente considera­
dos. Cfr. Responsabilidad política del gobierno: ¿realidad o ficción?, Madrid, Co­
lex, 2001, pp. 62 y ss.
124 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

ficarse en potestades extraordinarias y ordinarias de defensa de la


Constitución. La carta magna puede ser agredida por eventos de
fuerza extraordinaria, como una invasión de una potencia ex­
tranjera o un golpe de Estado perpetrado por actores políticos
nacionales, eventos que deben ser repelidos con una fuerza pro­
porcional. Por ello la Constitución deposita en el presidente po­
deres excepcionales en el artículo 29. Al iado de dichas potesta­
des de defensa extraordinaria de la Constitución otorgadas al
presidente se encuentran las ordinarias, que son de dos tipos: la
defensa del orden constitucional de tipo político que se ejerce en­
tre poderes, y la de tipo jurisdiccional que opera a través del
tribunal de justicia más alto de la República.
Como instrumento de defensa ordinaria de tipo político, la
Constitución le otorga al presidente la potestad de veto (CM,
artículo 72, incisos A, B, C), que es un control constitucional
contra el Poder Legislativo que ejerce el presidente en caso de
que dicho Poder Legislativo viole la Constitución con una ley
-sea que ésta transgreda derechos de los individuos o el esque­
ma de separación de poderes o el arreglo federal-.74 De otra
parte, como instrumentos ordinarios de defensa de tipo juris­
diccional, la Constitución le otorga al presidente la potestad de
interponer la acción de inconstitucionalidad -vía el procura­
dor general de la República que depende de él- y la controver­
sia constitucional, instrumentos procesales que tienen el mismo
objetivo que el veto, es decir, defender la Constitución. Correla­
tivamente a su deber de defender la Constitución, el presidente
debe respetar la Constitución. El primer instrumento del Con­
greso reconocido por la Constitución de 1857 para reaccionar
contra la violación grave de la Constitución por parte dé! presi-

74 Cfr. Carrillo Flores, Antonio, "El ejecutivo y las leyes inconstitucionales",


Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, t. IV, núm. 15, julio�septiern­
bre de 1942, pp. 255 y ss. También, Fisher, Constitutional Conflicts Between
Congress and the President, cit., p. 120.
ORGANIZACI6N Y FUNCIONES DEL SENADO 125

dente era el juicio político,75 potestad que en mala hora se supri­


mió,76 quedando dicha defensa congresual reducida a la contro­
versia constitucional como instrumento de derecho procesal cons­
titucional.
El segundo deber de un presidente es dirigir la acción públ�
ca.77 Los instrumentos para orientar la acción pública son, en pri­
mer lugar, el Plan Nacional de Desarrollo que debe elaborar el
presidente (CM, artículo 26); en segundo lugar la proyección de
gastos públicos orientados por dicho Plan y, en tercer lugar, me­
diante la potestad de iniciar leyes de que goza el presidente para
cada sector contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo (CM,
artículo 71, fracción I).
En este punto resulta pertinente distinguir conceptualmente
entre instrumentos del Senado para llevar a cabo la supervisión o
evaluación de la inteligencia de las políticas públicas del Ejecuti­
vo de una parte, y de otra los instrumentos del Senado de control
para contribuir a la rectificación de la acción pública 78 Pero de­
bemos señalar que si bien es posible distinguirlos conceptual­
mente, en la práctica los instrumentos de supervisión no dejan
de tener al mismo tiempo un efecto de control y viceversa. Ha­
biendo hecho esta aclaración, observamos que el instrumento or­
dinario del Senado para la supervisión constante del Ejecutivo es
la solicitud de información por escrito. A su lado se han desarro­
llado las comparecencias de los altos funcionarios ante el Con-

75 Cfr. Schwartz, Bernard, Los poderes del gobierno. Poderes del presidente,

cit., vol III. pp. 30-40.


76 Cfr. Orozco Henríquez, J. Jesús, "El Poder Legislativo en el Constituyente

de Querétaro y su evolución posterior", Estudios jurídicos en torno a la Coiz'sti­


tución mexicana de 1917, en su septuagésimo quinto aniversario, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Juridicas, 1992, p. 231.
" Ibidem, pp. 65-67.
78 Cfr. Marván Laborde, Ignacio, "El Congreso frente a los secretarios del
presidente", en Mora Donatto, Cecilia (coord.), Relaciones entre gobierno y
Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
cit., pp. 337 y SS.
126 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

greso corno una forma más comprensiva de requerir informa­


ción. La información que por estos dos medios se recaba puede
llevar al Senado a utilizar un tercer instrumento de supervisión
que opera mediante la formación de comisiones de investigación.
Estos instrumentos se complementan con la información genera­
da por el Ejecutivo durante un año de gestión, que se presenta
ante el Congreso mediante el informe anual de gobierno. Este úl­
timo no sólo es un acto de rendición de cuentas sino también
-con base a la información recabada y presentada ante el Con­
greso- una oportunidad para el presidente de sugerir, explicar y
justificar las acciones públicas que considera emprender el si­
guiente año y que requieren la colaboración del Congreso.
Pero antes incluso de utilizar estos instrumentos para supervi­
sar la buena concepción y gestión de las políticas públicas del
Ejecutivo, un importante control a priori del Senado, sólo par­
cialmente adoptado en México (CM, artículo 89, fracciones Il,
III, IV, V, IX), es la ratificación por el Senado de los nombra­
mientos que hace el presidente de su gabinete. 79
Los instrumentos de control del Senado para conminar al pre­
sidente a rectificar la dirección política son varios. Los de reac­
ción inmediata son:
(A) La pregunta parlamentaria oral o escrita, por medio de la
cual se solicita explicación y justificación al Ejecutivo de una me­
dida pública que es cuestionada en el Senado -pregunta que ya
en sí lleva una carga interpretativa que sugiere rectificar-.
(B) La interpelación, que es una sesión especial del Senado con
la presencia de un secretario de despacho o director de una enti­
dad desconcentrada o descentralizada del Ejecutivo, donde se

79 Cfr. Valadés, Diego, La parlamentarización de los sistemas presidenciales,

2a. ed., México, El Colegio Nacional- UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí­


dicas, 2008, pp. 43-44. También Orozco Henríquez, J. Jesús, "Las facultades de
control del Legislativo sobre el Ejecutivo en México", en varios autores, Proble­
mas actuales del derecho constitucional. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 288.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 127

cuestiona la actuación de su unidad administrativa y se espera la


reacción del citado alto funcionario en su propia defensa. La in­
terpelación puede conducir a la exhortación del Senado al presi­
dente de la República para que cese a uno de sus consejeros por­
que la política pública es equivocada -esto es, a la moción de
censura individual a un secretario o director-. En el caso del sis­
tema presidencial mexicano, al igual que en el sistema presiden­
cial estadounidense, la censura a un alto funcionario emerge de
las potestades implícitas del Congreso, pero no es vinculante
para el presidente.
(C) Reformar la ley para someter a un control más intenso la
potestad normativa del Ejecutivo, no sólo referida a los regla­
mentos ejecutivos sino también en cuanto a las normas de opera­
ción de los diferentes programas de la administración pública fe­
deral.80
Otro instrumento de control del Poder Legislativo, del que ha
quedado excluido el Senado y que sólo puede operar la Cámara
de Diputados, es la mera advertencia de los legisladores al presi­
dente de que el siguiente año no se aprobará el presupuesto de
cierto programa específico en los términos solicitados por el Eje­
cutivo, debido a que el programa en cuestión está siendo valora­
do negativamente por el Legislativo de manera tal que si no se
corrige, se reducirían los fondos destinados al mismo. 81 Esta po­
testad todavía no se ejerce a plenitud en México, lo que explica
los vicios recurrentemente señalados al ejercicio del gasto públi­
co por parte de los legisladores: subejercicios, cambios de parti­
das presupuestales decididos por el jefe del Ejecutivo, diferencias
de trato fiscal a los estados, gastos excesivos en comunicación so-

8° Cfr. Orozco Henríquez, J. Jesús, "Las facultades de control del Legislativo


sobre el Ejecutivo'', cit., p. 285.
81
Cfr. Moreno Collado, Jorge, El Poder Legislativo, México, Fundación Co­
losio, 1997, p. 13. También Fisher, Constitutional Conficts Between Congress
and the President, cit., pp. 196-224.
128 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

cial, lo que al final conduce a la inequidad en la competencia


electoraL
De lo señalado líneas arriba cabe el comentario que los exhor­
tos del Senado al presidente en la forma de la censura a un
miembro de su gabinete, para que el jefe del Ejecutivo rectifique
una política pública que no ha dado resultados, o porque siendo
idónea se advierte una mala gestión de una unidad administrati­
va específica -imputable a su titular- puede canalizarse a través
de las diferentes opciones que el Reglamento del Senado pone a
su disposición, como las excitativas o los puntos de acuerdo. La
práctica definirá en el futuro qué camino toma esta potestad im­
plícita.
Ahora bien, en forma complementaria y simultánea a los indi­
cados instrumentos de reacción inmediata, el Senado cuenta con
uno de efecto diferido: el instrumento en poder del Senado para
rectificar la dirección política del presidente y de su partido polí­
tico, es desde luego la siguiente elección generaL En este orden
de ideas la comunicación del Senado sobre su tarea de supervi­
sión y control del gobierno debe ir orientada a influir en el elec­
torado, quien es el que tiene la última palabra sobre la inteligen­
cia de las medidas emprendidas por el gobierno consideradas en
conjunto. 82
A este respecto cabe señalar, sin embargo, que ciertos ámbi­
tos materiales en los que inciden las leyes son más propicios para
lecturas ideológicas que otros. Hay ámbitos materiales en los que
deben excluirse completamente las lecturas con sesgos de partido
por tratarse de cuestiones de Estado que deben privilegiar los
mayores consensos interpartidistas -como la seguridad nacio­
nal-. Pero la mayor parte de los asuntos de gobierno que';atañen
al Senado sí demandan posiciones ideológicas pues se refiere a
las leyes o políticas públicas del Estado social o de bienestar, en­
tendidas éstas como las que procuran un mínimo de satisfactores

s2
Cfr. Arnold, Douglas R., The Logic oj Congressional Action, New Haven,
Yale University Press, 1990, pp. 32 y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 129

vitales a la población -corno salud, educación, trabajo, vivienda,


cultura-.
Por último, en el orden anunciado de esta exposición me re­
fiero al tercer deber de un presidente, que es ejecutar o gestionar
las leyes aprobadas por el Congreso. 83 Este punto, al igual que en
el anterior, se utilizan los mismos instrumentos del Congreso pa­
ra llevar a cabo tanto la supervisión y evaluación del Ejecutivo
corno los instrumentos congresuales de control para contribuir a
la rectificación de la acción pública. Al respecto vuelvo a insistir
que no se trata de un "control de legalidad". El concepto de ley
ha cambiado a lo largo de los años según han variado, amplián­
dose, los fines del Estado mexicano. En el siglo XIX, dominado
únicamente por la concepción de los derechos individuales, el
Estado no debía intervenir la acción de los particulares sino úni­
camente protegerla; se entendía que los satisfactores sociales los
producía la dinámica de la oferta y la demanda del mercado; por
ello, las leyes estaban encaminadas a proteger a los particulares
en sus vidas, libertades y propiedades mediante la técnica de la
"reserva de ley". Pero hacia principios del siglo pasado México
llegó a la conclusión de que el sistema de relaciones económicas,
sociales y políticas soportadas por el marco de leyes vigentes ge­
neraba una gran injusticia social. Por ello, millones de mexicanos
lucharon para cambiar el sistema social, económico y político en
la Revolución. Al concluir ésta, establecieron que era un fin no
sólo legítimo sino obligatorio para el Estado mexicano interesar­
se en la calidad de vida de los mexicanos e intervenir directa­
mente para proveer lo necesario para una vida mejor. Los dere­
chos sociales a la educación, a la salud, al trabajo digno,
adquirieron rango constitucional, por lo que hubo que hacer·''un
tipo diferente de leyes, dirigidas para hacerlas cumplir, ya no a
los tribunales y en general a los órganos represores del Estado,

83 Cfr. Schwartz, Bernard, Los poderes del gobierno. Poderes del presidente,

cit., pp. 40-43.


130 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

como en el siglo XIX, sino a la administración pública. Ello a su


vez hizo necesario que el control interorgánico se adaptara tam­
bién a la mutación de la ley, consistente en un control del Con­
greso sobre la eficacia y eficiencia de la formá en que se ejecutan
las leyes, y no de un "control de legalidad" vinculado al proceso
judicial.84

Excurso sobre la interpretación del Reglamento del Senado.


Problemas constitucionales del control del gobierno o la adminis­
tración vinculados a la corrupción gubernativa
Un comentario resulta obligado cuando el control del gobier­
no topa con problemas ya no de mala concepción o gestión de las
políticas públicas por parte de los miembros del gabinete y del
presidente, sino con problemas de corrupción gubernativa. El
control del gobierno o la administración es, según dijimos, un
elemento esencial del sistema político democrático. Es deber de
los altos funcionarios del Poder Ejecutivo informar, explicar y
justificar sus acciones, y el de los representantes del pueblo vigi­
lar y controlar a los miembros del Poder Ejecutivo. Unos y otros
deben debatir esgrimiendo sus razones ante la ciudadanía para,
legítimamente, ganar su confianza y refrendar su posición de go­
bierno en la siguiente elección, o constituirse en la alternativa al
gobierno en turno. En la medida que unos y otros lo hagan de
manera responsable y civilizada -esto es, con un diálogo público
respetuoso, sin insultos personalizados-, el sistema democrático
se fortalecerá. Pero si las descalificaciones de los legisladores son

',',

Sobre esta materia consúltese la ley Government Performance a�d Results


84

Act, del Congreso estadounidense, donde éste establece la forma en que habrá
de medir la eficacia y eficiencia de los programas del Poder Ejecutivo, por sus
resultados. En la doctrina española, un estupendo trabajo sobre este tema es el
de Alberto Figueroa Laraudogoitia y Josú Osés Abando "La evaluación legislati­
va como control parlamentario", en Pau i Vall, Francesc (coord.), Parlamento y
control del gobierno. V Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parla­
mentos, Pamplona, Aranzadi, 1998, pp. 213�238.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 131

de tal estridencia o bajeza -como recurrir a la mentira infaman­


te- como medio para provocar la caída de un partido en el go­
bierno, y si éste desde el Ejecutivo reacciona con la misma inten­
sidad descalificando al Congreso y a los partidos políticos, el
resultado eventualmente será la desconfianza de la ciudadanía en
el sistema político democrático en su conjunto. Como sugiere
Fernando Jiménez Sánchez,

...el abuso de poder o la violación de la confianza social en que


haya podido incurrir el agente político afectado provoca una
reacción social de repulsa que puede terminar produciendo deter­
minados efectos en el orden político. Éstos pueden ir desde la de­
saparición de la escena política del agente afectado hasta incluso
el tambaleamiento del propio régimen político (entendido éste
como las reglas básicas del juego político en un grupo social)."

Medir el uso de las palabras es, en este contexto, de la mayor


importancia -como también lo es cuidar la palabra como ins­
trumento del genuino diálogo democrático y de rendición de
cuentas-. De ahí la importancia de la interpretación que tendrá
en lo sucesivo el nuevo Reglamento del Senado que ha cobrado
vigencia a partir del lo. de septiembre de 2010.
El diálogo entre Poderes requiere establecer los contornos
constitucionales donde se desarrolla la actividad del control del
gobierno o la administración en cualquier democracia presiden­
cial -reto que en México estamos empezando a afrontar con
mayor vigor en esta primera década del siglo XXI-. En primer
lugar es una exigencia que la rendición de cuentas del Ejecutivo,
su deber de informar, explicar y justificar sus medidas, debe Ser
leal al principio democrático. Ello significa que el Ejecutivo al in­
formar debe buscar hacer precisamente eso, y no utilizar la pala-

85 Cfr. Jiménez Sánchez, Fernando, "Posibilidad y límites del escándalo po­

lítico como una forma de control social", en Laporta, Francisco y Álvarez, Silvi­
na (eds.), La corrupción política, Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 293.
132 SENADO DE LA REPÚBLICA, SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

bra como fuegos artificiales para no decir nada, para no infor­


mar, para no explicar, para eludir su obligación de rendir
cuentas. O, con el mismo propósito de elusión, aportar informa­
ción falsa al Poder Legislativo. La solución a este último proble­
ma ha iniciado su andadura en México, como sugiere Enrique
Carpizo, al empezar a configurarse por derecho jurisprudencia!
"el derecho a la verdad", Señala este autor que

El Pleno de la Corte, al resolver la petición del ex presidente


Ernesto Zedillo sobre el ejercicio de la facultad de investigación
para esclarecer los hechos sangrientos suscitados en Aguas Blan­
cas, determinó que aunado al cabal cumplimiento del derecho a la
información se encuentra el derecho a conocer la verdad, ejercita­
do para saber o conocer datos fidedignos y no falaces sobre deter­
minados hechos públicos. A partir de este precedente judicial
México puede hablar de un derecho ciudadano que exige de las
autoridades abstenerse de brindar información manipulada, in­
completa o falsa en relación con determinados hechos sociales,
económicos o políticos.

Y aunque Carpizo correctamente advierte sobre la precariedad


de este precedente por derivar no de un proceso judicial formal y
material sino de una indagatoria de la Corte con fundamento en
el artículo 97 constitucional," el nuevo segundo párrafo del ar­
tículo 93 de la Constitución ha contribuido sin lugar a dudas a
fundar la elaboración doctrinal de la Corte, En él se ha estableci­
do la obligación de los altos funcionarios públicos del gobierno
mexicano de que "informen bajo protesta de decir verdad", como
extensión necesaria de la potestad de control del Congreso así
como del derecho político a la información de los ciudadanos.

86
Cfr. Carpizo, Enrique, "Interpretación judicial de los derechos funda­
mentales en México", en Carpizo, Jorge y Aniaga, Carol (coords.), Homenaje al
doctor Emilio O. Rabasa, cit. , p. 577.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 133

El Reglamento del Senado de la República que ha cobrado vi­


gencia el lo. de septiembre de 2010 propone un primer remedio
de tipo político como apremio al funcionario público renuente a
brindar información precisa y veraz, pero con toda seguridad los
problemas constitucionales que se irán presentando en la rela­
ción con el Poder Ejecutivo requerirán su progresiva adición. A
este respecto se podría tomar prestado de la experiencia de otros
países con sistemas presidenciales que han recorrido ya el cami­
no que en México se inicia, y especialmente del sistema presiden­
cial de los Estados Unidos por ser la democracia presidencial es­
tadounidense la más longeva de América. En el ordenamiento
jurídico norteamericano mentir ante el Congreso es considerado,
por ley, como un delito equiparable al de mentir ante autoridad
judicial (perjury) -solución a la que se ha llegado para superar
los obstáculos y problemas constitucionales que plantea suminis­
trar información falsa al Congreso-. El Senado norteamericano
cuenta con vías para exigir información y vencer la resistencia de
quien se niega a suministrar información, así como de asegurarse
de que la información suministrada sea verdadera. En su obra
Conflictos constitucionales entre el Congreso y el presidente el
profesor Louis Fisher dice que

... el Congreso utiliza su poder de investigación para satisfacer


cuatro propósitos principales: para elaborar legislación; para su­
pervisar la administración de los programas; para informar al pú­
blico y; para proteger su integridad, dignidad, reputación y pre­
rrogativas. Para hacer valer estos deberes esenciales, el Congreso
posee un poder inherente de imponer penas por desacato al Con­
greso.87

El presidente goza del privilegio de "rehusar la entrega de do­


cumentos que puedan causar un daño al público", pero la Supre-

87 Cfr. Fisher, Constitutional Conjlicts between Congress and the President,


cit., pp. 160 y 161.
134 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

ma Corte tiene la última palabra en la valoración del llamado


executive privilege, tribunal que ha generado un cuerpo impor­
tante de derecho jurisprudencia! en esta materia.88 Citar a un
funcionario del Ejecutivo a comparecer ante el Congreso esta­
dounidense, o a un ciudadano con información pública relevante
-un contratista de obra o servicios públicos, por ejemplo- re­
sulta ser una obligación jurídica porque las Cámaras tienen este
poder jurídico (subpoena) como potestad implícita para el des­
cargo de sus deberes constitucionales.89
El problema de la rendición de cuentas se manifiesta cuando
el alto funcionario del Poder Ejecutivo puede encontrase involu­
crado en delitos de corrupción gubernativa que incidentalmente
se desvelan por la actividad de control del gobierno. Como es sa­
bido, la responsabilidad penal por delitos de corrupción guber­
nativa se exige ante los tribunales del Poder Judicial, y su sanción
puede significar la privación de la libertad -además de respon­
sabilidades administrativas y civiles-. De otra parte la exigencia
de responsabilidad política, cuya sanción implica la remoción del
cargo público, es competencia por disposición constitucional de
los representantes del pueblo reunidos en las Cámaras del Con­
greso de la Unión. Y aquí se plantea un problema de compleja
solución que con toda seguridad habrá de manifestarse en un fu­
turo próximo en la interpretación del Reglamento del Senado
mexicano: la exigencia de responsabilidad penal está atada a un
derecho del indiciado de presunción de inocencia, pero la res­
ponsabilidad política no lo está con el mismo rigor90 -no obs­
tante ello no significa que se pueda acusar con ligereza de faltas
políticas a los funcionarios del Ejecutivo, faltas que al mismo
'
tiempo pueden llegar a configurar tipos penales-.
Del lado de los legisladores que ejercen la actividad de control
sobre el Ejecutivo, se encuentra además la tentación de abusar de

88
Ibídem, p. 162.
" Ibidem, pp. l67-172.
90 Cfr. Hamilton, El Federalista, núm. LXV, cit., pp. 277-280.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 135

la protección constitucional que se le otorga a la palabra del par­


lamentario -a través de la figura de la irresponsabilidad jurídica
por actos parlamentarios-, para injuriar a los altos funcionarios
del Poder Ejecutivo. A este respecto en primer lugar son los pro­
pios legisladores quienes deben interpretar sus normas internas
que fijan el diálogo parlamentario, sus fines, pero también sus lí­
mites. En este punto deberá coadyuvar necesariamente la juris­
prudencia de la Corte, pues en los casos probables de corrupción
se encuentran implicados derechos fundamentales -entre otros,
el del honor y la intimidad de los funcionarios públicos de una
parte, y el derecho a la información de los gobernados de la otra,
así como el derecho de éstos a participar a través de sus represen­
tantes populares en la formación de las decisiones políticas y en
su control eficaz-. A golpe de sentencia -derecho jurispruden­
cia! que deberá incorporar el Reglamento del Senado- se irán
perfilando los límites del debate parlamentario, camino que ya se
ha iniciado, entre otros con el caso Bartlett.91
Ciertamente los funcionarios públicos, como también ha di­
cho la Corte, tienen rebajado el nivel de protección del derecho a
la intimidad y al honor, pues esta información es relevante para
los gobernados en el contexto del proceso político de la democra­
cia representativa en la cual el pueblo delega en forma condicio­
nada a los gobernantes la potestad de gobernar en su nombre.
Un parlamentario no puede insultar libremente a un funcionario
del Poder Ejecutivo con fundamento en la irresponsabilidad jurí­
dica que protege sus opiniones, porque el insulto no se encuentra
protegido por la irresponsabilidad jurídica de opiniones de los
parlamentarios, por no ser un instrumento necesario ni legitimo
del poder de control del gobierno; tampoco puede un parlamen­
tario acusar de un delito a una persona con entera libertad, pues
las acusaciones deberán estar razonablemente fundadas en una
investigación de una comisión del Senado en la que participe, así

91 Cfr. Caso Bartlett Díaz vs. Martínez Cázares.


136 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

como en información fidedigna, como mínimamente se requiere,


por ejemplo, a los periodistas al ejercer el derecho a la informa­
ción, o a los propios ciudadanos en el marco del derecho de pre­
sentar denuncias por violaciones de los funcionarios públicos al
orden jurídico (CM, artículo 109, III).

A. Razones de diseño constitucional que explican


la aparente rigidez del control del gobierno
en el sistema presidencial. La inamovilidad del presidente

Continuando con el tema del control del gobierno a cargo del


Senado, es de subrayar que contrario a lo que sucede en el siste­
ma parlamentario, el presidente o jefe del gobierno en el sistema
presidencial es inamovible por mala administración. Esta rigidez
fue el costo a pagar para establecer un tipo de control constitu­
cional que no existe en el sistema parlamentario: el control políti­
co de constitucionalidad de las leyes, el veto.92
La historia del cómo se construye el veto es importante para
saber la razón de la rigidez del sistema presidencial en cuanto al
control del gobierno, e imprescindible para entender la nota dis­
tintiva entre el sistema presidencial y el parlamentario. Breve­
mente me refiero a dicha historia.
En 1 776 los nuevos estados independientes de Norteamérica
se organizan políticamente estableciendo Constituciones escritas
con separación de poderes entre un Legislativo, un Ejecutivo y
un judicial. Pero esa separación no se correspondía con la reali­
dad ya que el Poder Legislativo elegía al gobernador y lo podía
destituir del cargo. También elegía al "consejo del gobernador",
que era un cuerpo de funcionarios encargados de controfar al go­
bernador. Estas medidas de control intenso del Legislativo sobre
el Ejecutivo en el diseño institucional se explican porque los nor-

92 Cfr. Carrillo Flores, Antonio, ''El Ejecutivo y las leyes inconstitucionales",

cit., pp. 261 y 262.


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 137

teamericanos estaban reaccionando a la figura del "gobernador


real", quien había ejercido hasta 1 776 el Poder Ejecutivo como
delegado de la Corona en cada colonia. El gobernador real encar­
naba para los norteamericanos la tiranía británica, y por tanto
había que someter a dicho Ejecutivo a la voluntad de los repre­
sentantes del pueblo -a quienes por contraste los colonos otor­
gaban una enorme confianza por ser éstos vecinos distinguidos
de sus comunidades políticas-.
Lo que sucedió entre 1 776 y 1787 en los estados americanos es
que, facilitado por este diseño institucional que le otorgaba todo
el poder público al Poder Legislativo, en varios estados se forma­
ron lo que identificaron como "tiranías legislativas", que orienta­
ban la potestad de aprobar leyes en beneficio propio de los legis­
ladores. Éstos violaban flagrantemente la letra de la Constitución
escrita, y no había remedio en mano de los gobernados para
reaccionar contra tales abusos y corregir las violaciones de dere­
chos individuales básicos. Es entonces -entre 1776 que empie­
zan las hostilidades por la independencia de los Estados america­
nos contra Inglaterra, y 1787 que se firma la Constitución de
Filadelfia-, que el sistema presidencial se empezaría a formar
como medio de establecer un control del pueblo contra el Poder
Legislativo."
La idea de este control político de constitucionalidad era que
el presidente se opusiera al Congreso para defender la Constitu­
ción; que interpusiera observaciones a las leyes que entendiera
que eran inconstitucionales; que interpusiera, en una palabra, el
veto.
Para que el veto operara era absolutamente necesario dos co­
sas: ( 1 ) que el presidente tuviera legitimidad democrática direc­
ta, que no fuese nombrado por el Congreso sino por el pueblo;
y (2) que el presidente no pudiese ser removido por el Congre-

93 Cfr. Tarr, Alan G., Comprendiendo las constituciones estatales, trad. al es�
pañol de Daniel A. Barceló Rojas, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
jurídicas, 2009, pp. 130-135.
!38 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

so, ni siquiera por el cargo de mala administración. El único su­


puesto para remover desde el Congreso al presidente es que
fuese éste el que violase gravemente la Constitución. Y es por
esta razón que el sistema presidencial va a diferenciarse del par­
lamentario en cuanto que en el sistema presidencial, a diferen­
cia del parlamentario, no se puede cesar al presidente por mala
administración.
También fue necesario suprimir el consejo del gobernador cu­
yos integrantes, como señalamos, eran nombrados por el Poder
Legislativo y fungían por tanto como un instrumento de control
político del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo. El gabine­
te pasó a ser un cuerpo de funcionarios nombrados por el presi­
dente, que requería la ratificación del Poder Legislativo para
constatar las prendas profesionales y éticas del nombramiento
presidencial. Se convirtieron en consejeros y ejecutores de las po­
líticas públicas del jefe del Ejecutivo.
De estas experiencias de los estados tomarían nota los consti­
tuyentes de Filadelfia para diseñar el arquetipo presidencial na­
cional para establecer un control político de constitucionalidad.
En 1787 cuando se aprueba la Constitución de Filadelfia, no
existía el control judicial de las leyes -que como se sabe nace
por interpretación judicial en el caso Marbury vs. Madison hasta
el año de 1803-. Pero ello no quiere decir que no existiese un
control de constitucionalidad, sino que éste era -como he di­
cho- de tipo político, operado por medio de proceso político y
ante órganos políticos: el Congreso y el electorado."
El esquema del control de constitucionalidad del sistema pre­
sidencial norteamericano fue absorbido por el constitucionalis­
mo mexicano, particularmente a partir del año de 1874 que se
restablece el Senado y se reconoce la potestad de veto al presi­
dente de México frente a leyes aprobadas por el Congreso. Cabe

" Cfr. Thach, Charles C., The Creation of the Presidency 1775-1789. A
Study in Constitutional History, 2a. ed., Baltimore, John Hopkins University
Press, 1969, pp. 25-75.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 139

mencionar que su incorporación obedece a razones similares a


las que llevaron a los norteamericanos a fortalecer al Poder Eje­
cutivo frente a sus legislaturas: la posibilidad de la tiranía del Po­
der Legislativo. Como reacción a los excesos de Santa Anna, y en
general del caudillismo que había fracturado la paz del país, la
Constitución de 1857 claramente desequilibraba los poderes en
beneficio del Legislativo para controlar al Ejecutivo mediante un
sistema unicamaral y con un presidente expresamente reducido
en su potencia para oponerse al Congreso. Pero ello generó el pe­
ligro opuesto de la tiranía del Poder Legislativo, lo que llevó en
su momento a Benito Juárez y a Sebastián Lerdo de Tejada a re­
considerar el modelo y proponer un mejor equilibrio, lo que se
logró en el año de 1874 con la restauración del bicameralismo y
la atribución de la potestad de veto al presidente.95
Para concluir este apartado dejo apuntado que, además de ser­
vir como defensor de la Constitución, también se quiso inamovi­
ble al presidente por razones de imprimir estabilidad en el lide­
razgo en momentos difícUes,96 y particularmente en tiempos de
guerra. Siguiendo el modelo estadounidense en este punto el
control de las potestades del presidente en tiempos de guerra, y
de las relaciones exteriores que en el siglo XVIII -caracterizado
por apetitos territoriales entre naciones-, venían casi atadas, fue
objeto de regulación separada y con rango constitucional."

B. El refrendo en el sistema presidencial

Ahora bien, no se puede destituir al jefe del Ejecutivo en el sis­


tema presidencial estadounidense que inspiró al de México, por

95 Cfr. Fuentes Díaz, Vicente, El Senado de la República en el centenario de


su restauración, México, Altiplano, 1974, pp. 55-118.
96 Cfr. Hamilton, Alexander, El federalista, trad. de Gustavo R. Velasco,
México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 304.
97 Cfr. Ga.xiola, Jorge, "La génesis del Acta Constitutiva de 1824 y la inter�
vención de Austin en su elaboración", La crisis del pensamiento político y otros
ensayos, México, Porrúa, 1985, pp. 1 2 y ss.
140 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

el cargo de ser un mal gobernante o administrador. Pero el siste­


ma presidencial de América Latina y el mexicano previeron una
válvula de escape para castigar la mala administración, no en la
persona del presidente, pero sí en la de sus colaboradores inme­
diatos a través de la figura del refrendo y la moción de censura
vinculante o no vinculante.98
Como atinadamente ha apuntado José Francisco Ruiz Mas­
sien, el refrendo es una figura que los países latinoamericanos
importamos de las monarquías constitucionales europeas vía la
española. Su lógica es muy simple: los representantes del pueblo
no pueden despedir o remover al monarca -que es un cargo vi­
talicio y hereditario- pero sí pueden remover de sus cargos a sus
ministros.99 Esta misma lógica se acogió en el sistema presiden­
cial mexicano: los representantes de la nación y de los estados no
pueden por disposición constitucional remover al presidente
porque ello haría ineficaz el control político de constitucionali­
dad; pero sí pueden persuadir al presidente para que cese a un al­
to funcionario de su gabinete ( 1) porque la política pública es
equivocada, (2) porque el secretario de despacho es incompeten­
te, o (3) porque es corrupto.
Como es sabido el refrendo consiste en que el secretario de
despacho de una cartera del gobierno debe firmar los actos del
jefe del gobierno -acto que tiene el efecto de corresponsabilizar
de la medida adoptada al secretario en su calidad de consejero de
gobierno en la materia y ejecutor de la política pública-. Si al
tiempo la política pública no brinda los resultados esperados, el
cambio de secretario indica el cambio de la política pública. Otro
supuesto diferente es cuando la política pública es correcta, pero
:;

98 Cfr. Valadés, Diego, La parlamentarización de los sistemas presidenciales,

cit., pp. 69 y SS,


99 Cfr. Rtüz Massieu, José Francisco, "El refrendo en la evolución constitu�

cional de México", en Rangel Gadea, Óscar (coord.), El refrendo y las relaciones


entre el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo, MéXico, Miguel Ángel PoM
rrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1986, pp. 19 y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 141

el cese del secretario de despacho o director de entidad ocurre o


bien por negligencia inexcusable de gestión, o bien por actos de
corrupción del ministro responsable.
La figura del refrendo ha sido acogida con una diferencia im­
portante en los países latinoamericanos. En algunos la censura
del Congreso a un ministro no tiene efecto vinculante, sino sólo
persuasivo -como en el caso de México-, pero en otros sí tiene
efecto vinculante, como en el caso de Panamá o Perú, entre
otros.10° Cabe señalar, sin embargo, que algunas Constituciones
estatales mexicanas de principios del siglo pasado, como la tabas­
queña de 1919, sí preveían la moción de censura vinculante para
el secretario general de gobierno en tanto que éste actuaba como
jefe del gabinete.

3. Las potestades de control del Senado


en materia de guerra y relaciones exteriores

A. La guerra

La Constitución mexicana ha seguido la filosofía que anima al


modelo estadounidense con respecto a las fuerzas armadas. En el
siglo XVIII, en su origen, el modelo constitucional norteamerica­
no por un lado consideró al ejército permanente como un mal
necesario para garantizar la seguridad del Estado, pero por otro
lado se le tuvo como un peligro potencial para la democracia. Y
precisamente para contar con un ejército permanente que de­
fendiera la integridad territorial y el orden político de los esta­
dounidenses se creó un ejército permanente. Pero a la vez �on
importantes medidas de seguridad integradas en un control inte­
rorgánico de naturaleza política, para evitar que su comandante

10°
Cfr. Valadés, Diego, La parlamentarización de los sistemas presidenciales,
cit., pp. 222-225.
142 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

en jefe cediera a tentaciones autoritarias y se convirtiera en un


dictador con el apoyo del ejército.101
A este propósito se han identificado y segmentado en la Cons­
titución norteamericana las potestades que tienen que ver con las
fuerzas armadas, y a partir de este ejercicio la Constitución las ha
distribuido entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo; y nueva­
mente dentro de este último Poder se ha vuelto a hacer una divi­
sión de las competencias referidas al ejército para otorgarle más
potestades al Senado que a la Cámara de Diputados. Pero no sa­
tisfechos con ello, todavía se integra un candado de seguridad
adicional contra el potencial abuso del poder del comandante en
jefe de las fuerzas armadas, y el poder de las armas se vuelve una
vez más a dividir, pero esta vez en forma vertical, entre el gobier­
no federal y los estados. 102 El propósito de todo ello es, como ya
se dijo, preservar el sistema democrático. Este es el modelo cons­
titucional de precauciones sobre las fuerzas armadas seguido
también en México.
En primer lugar la organización del ejército mexicano se enco­
mienda al Poder Legislativo, mediante ley del Congreso (CM, ar­
tículo 73, fracción XIV). El presidente no puede formar cuerpos
militares diferentes o paralelos con cargo al erario público por­
que todos los cargos públicos son determinados por ley del Con­
greso (CM, artículo 73, fracción XI). En tercer lugar el manteni­
miento del ejército se encomienda a las Cámaras del Congreso de
la Unión, que proveen de los recursos fiscales para su sosteni­
miento, considerando la propuesta de egresos del presidente, pe­
ro este último no tiene la palabra final (CM, artículo 74, fracción
IV). Al tener el control sobre el presupuesto, se evita que los sala­
rios los pueda fijar el presidente, y comprar por esta via las lealta-

101
Cfr. Wills, Gary, A Necessary Evil. A History of American Distrust of Go­
vernment, Nueva York, Simon & Schuster, 1999, pp. 1 12-122.
102
Cfr. García Pelayo, Manuel, "El derecho constitucional de los Estados
Unidos", capítulo de su trabajo Derecho constitucional comparado, publicado en
Obras completas de Manuel García Pelayo, Madrid, CEC, 1991, t. !, pp. 528-536.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 143

des de los mandos superiores del ejército, a quienes por la vía del
dinero puede persuadir a dar un golpe de Estado (CM artículo
73, fracción XI). El presidente tampoco puede nombrar a sus
amigos como jefes militares; el nombramiento de los altos man­
dos de las fuerzas armadas de México es competencia del Senado,
a propuesta del presidente, pero la última palabra la tiene el Se­
nado (CM, artículo 76, fracción II); el presidente, además, está
sujeto en esta materia al escalafón militar que viene establecido
por mandato de ley del Congreso de la Unión. El presidente tam­
poco puede declarar la guerra a una potencia extranjera como un
acto administrativo unipersonal. La declaración de guerra habili­
ta el uso del ejército, pero dicha declaración es competencia del
Congreso de la Unión (CM, artículo 73, fracción XII).
En adición a este conjunto de medidas de control interogánico
horizontal, la Constitución cuenta con un control vertical del po­
der que provee el federalismo (CM, artículo 35, fracción IV; ar­
tículo 36, fracción Ill; artículo 73, fracción XV; artículo 10), que
incluso configura una defensa militar del sistema democrático
desde los estados103 -que ya probó su eficacia con el levanta­
miento armado del ejército constitucionalista comandado por el
gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza; y aún antes bajo
la presidencia de Benito )uárez en la guerra civil de Reforma y
con ocasión de la invasión francesa-. La defensa militar del sis­
tema democrático consiste en la organización de una guardia ci­
vil en cada estado, compuesta de ciudadanos que se levantan en
armas cuando se interrumpe el orden constitucional nacional
por un golpe de Estado o en el caso de una invasión exterior104

103
Cfr. Amar, Akhil Reed, The Bill of Rights. Creation and Reconstructíon,
New Haven, Yale University Press, 1998, pp. 46-63.
104 Explica el profesor Amar de la Universidad de Yale, "en el caso que se
formara una tiranía central, los gobiernos de los estados podrían responder pre­
cisamente como lo habían hecho los gobiernos coloniales en Lexington, Con­
cord y Bunker Hill: organizar y movilizar a sus ciudadanos para conformar una
144 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTJTUCIONAL

-ambos supuestos que se vivieron, como ya se dijo, bajo la pre­


sidencia de don Benito )uárez García, que logró restablecer el or­
den constitucional con el apoyo de los gobiernos de los esta­
dos-. Para que este sistema de defensa del orden político opere
es necesario además establecer como derecho constitucional de
los ciudadanos el derecho a tener armas de fuego, no sólo para su
legítima defensa sino también para la defensa de la República y
sus instituciones.105 La defensa militar del federalismo, sin em­
bargo, según su concepción original en nuestra Constitución, se
ha venido modificando en el pasado siglo XX por la necesidad
que hubo de pacificar al país después de la Revolución, para lo
cual se anuló la potencia militar de los gobiernos de los estados, y
se reguló el derecho de los ciudadanos a portar armas de fuego
-aunque la huella constitucional de dicho esquema es aún per­
ceptible-.
Pero otros componentes permanecen activos. El artículo 29 de
la Constitución mexicana reconoce la posibilidad de peligros ex­
traordinarios sobre la República, por lo que atribuye poderes
excepcionales al presidente para actuar ante esa eventualidad

fuerza armada efectiva, capaz incluso de vencer un ejército profesional perma­


nente", ibidem, p. 50.
105
La organización de la guardia civil compuesta de ciudadanos-soldados,
que gozan del derecho constitucional de tener armas de fuego, también tiene que
ver con la desconfianza hacia el ejército permanente y concretamente a su man­
do supremo como un peligro para la democracia. El modelo constitucional es­
tadounidense que adaptó México tiene su origen en el orden político de la de­
mocracia griega, concretamente en la ateniense, fundado en la desconfianza de
los ejércitos permanentes. Pero para defender su patria recurren a sus ciudada­
nos, que según esta teoría, la defienden con más valor que un soldado -profesio­
nal porque se trata de 6U hogar -proposición teórica probada por la guerras de
Maratón y $alamina contra el ejército persa, que además de ser un ejército pro­
fesional, contaba con un número mayor de soldados cuando Jerjes invade los
pequeños Estados griegos-. Cfr. Barceló Rojas, Daniel, "La teoría política de la
República federal de James Madison. De los clásicos de la Antigüedad a la Ilus­
tración estadounidense", en González Martín, Nuria (coord.), Estudios jurídicos
en homenaje a Marta Morineau, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
jurídicas, 2006, t. II. pp. 39-53.
ORGANIZACIÚN Y FUNCIONES DEL SENADO 145

-ejercicio del poder presidencial sujeto a un control ex post por


el Congreso de la Unión-. El Congreso mediante decreto puede
convalidar las decisiones tomadas por el presidente -lo que his­
tóricamente ya sucedió con el uso de los poderes excepcionales
que ejerció el presidente Benito )uárez en defensa de la República
y sus instituciones-; o alternativamente puede desautorizarlas, y
aún enderezar juicio político por violaciones graves a la Consti­
tución -como puede ser, entre otras, la violación grave de dere­
chos humanos-.
En el esquema de la defensa inteorgánica y federalista del sis­
tema democrático, el celo con el que se esperaba que actuaran los
senadores y diputados con respecto al presidente, tomaba forma
a través del sistema electoral a través del cual se elegían a dichas
autoridades federales: por el voto de los ciudadanos de los esta­
dos. Es decir, las autoridades federales en realidad debían sus
cargos a los ciudadanos de los diferentes estados.
Ahora bien, el esquema de control horizontal señalado que
subyacía con toda claridad en la Constitución de 1857 y aún en la
de 1917, también se ha venido diluyendo. Ello por el hecho de
que a la Comisión Permanente se le ha atribuido la potestad
de confirmar los nombramientos de los altos mandos de las
fuerzas armadas en los prolongados periodos de receso del Se­
nado de la República. Pero es de advertir que el control vertical
del poder militar presidencial también se ha desvaído gradual­
mente además de por la razón ya apuntada, por el efecto acumu­
lado de sucesivas reformas en materia electoral que se vienen
dando desde el año de 1977, que tuvieron el legítimo propósito
de incrementar la pluralidad política en el Congreso, pero que
generaron efectos secundarios no intencionados. En 1977 una
parte de los diputados dejaron de ser electos por distritos unino­
minales comprendidos en una unidad geográfica superior, los es­
tados; al día de hoy doscientos diputados son electos en cinco
circunscripciones electorales sin anclaje en los estados. A la indi­
cada erosión del sistema electoral del federalismo se ha sumado
la determinación de que un cuarto de los senadores de la Repú-
146 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

blica -los electos por el principio de representación proporcio­


nal- hayan dejado de tener igualmente un anclaje electoral en
los estados. Ello ha traído como consecuencia que su sensibilidad
territorial se haya erosionado por su emancipación de los electo­
res por estados, efecto reforzado por la no reelección.

B. Las relaciones exteriores

La Constitución dispone en el artículo 89, fracción X, que la


conducción de la política exterior es responsabilidad del presi­
dente de la República. Pero al jefe del Estado mexicano se le im­
puso la obligación de recabar el consejo y consentimiento del
Senado en su conducción (artículo 76, fracción I). Los instru­
mentos clásicos que fueron ideados para la conducción de las re­
laciones exteriores fueron y siguen siendo desd� el siglo XIX has­
ta la fecha, los tratados internacionales, que, negociados por el
presidente, requieren la aprobación del Senado de la República.
Otro instrumento para la conducción supervisada de las relacio­
nes internacionales de México en manos del presidente es la po­
testad de nombramiento de los representantes de los Estados
Unidos Mexicanos en el extranjero -nombramientos que re­
quieren la colaboración entre el presidente y el Senado de la Re­
pública; el primero los propone y el Senado los ratifica-. 106
En nuestra norma suprema hay un conjunto de principios
constitucionales de política exterior que son vinculantes para el
presidente, y que el Senado debe supervisar que éste cumpla.
Estos principios condensan la brillante concepción de Venustia­
no Carranza para responder a un mundo que ya anunciaba con
claridad el ascendente poder de los Estados Unidos, nuéstros ve­
cinos del norte, que habían manifestado ambiciones territoriales
y de influencia política sobre México y América Latina durante el
siglo XIX y hasta la primera mitad del siglo XX. Esos mismos

106
Cfr. Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, cit., p. 330.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 147

principios sirvieron al Estado mexicano para transitar con digni­


dad la Guerra Fría.107 El Senado tiene un control a priori para ha­
cer respetar los citados principios constitucionales mediante su
participación en el nombramiento de los altos funcionarios de la
Secretaría de Relaciones Exteriores (CM, artículo 89, fracción II).
El control del gobierno en asuntos de política interior es com­
partido por ambas Cámaras del Congreso de la Unión. El Sena­
do, en cambio, ostenta como potestad exclusiva el control de la
política exterior que conduce el presidente de la República en su
carácter de jefe del Estado mexicano ante la comunidad de nacio­
nes. Tal es lo indicado por la Constitución en la fracción 1 del ar­
tículo 76: el Senado debe analizar la política exterior desarrollada
por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el
presidente de la República y el secretario de Relaciones Exterio­
res rindan al Congreso. Además, debe aprobar los tratados y con­
venciones diplomáticas que el Ejecutivo suscriba, así como su de­
cisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar,
retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los
mismos, de tal suerte que aun cuando el presidente conduce las
relaciones internacionales del Estado mexicano, las impulsa y les
imprime dirección, se trata ésta de una competencia supervisada
por el Senado de la República, pues para el perfeccionamiento de
las negociaciones internacionales necesariamente requiere la anuen­
cia de la Cámara de Senadores. Para llevar a cabo esta tarea, el
Senado requiere mantener una supervisión constante sobre la
conducción de la política exterior, lo que constituye una potestad
implícita del Senado de la República, es decir, el control del Sena­
do sobre la política exterior no es solamente un control posterior
a partir de los informes anuales del presidente, sino también tie­
ne que ser necesariamente un control simultáneo.

107
Cfr. Méndez-Silva, Ricardo, "Bases constitucionales de la política exte­
rior", en varios autores, Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios
en homenaje a jorge Carpizo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí­
dicas, 1994, p. 255.
148 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Cabe hacer mención sobre la insuficiencia de los instrumentos


jurídicos clásicos para conducir las relaciones exteriores del
mundo del siglo XXI. En la segunda mitad del siglo XX se pre­
sentará la primera gran mutación en cuanto a las relaciones in­
ternacionales del Estado mexicano: la emergencia del derecho
internacional de los derechos humanos. Y hacia fines de este
mismo siglo se presentaría una segunda gran transformación: la
economía globalizada, que requiere un orden jurídico para los
negocios. Ello ha traído como consecuencia que desde la pers­
pectiva del marco constitucional de distribución de competen­
cias, el Senado sea insuficiente para conducir con el presidente
las relaciones internacionales, pues ahora éstas demandan leyes
que deben ser incorporadas al orden interno de nuestro país
-lo que necesariamente requiere la colaboración de la Cámara
de Diputados, e incluso de los poderes legislativos de los esta­
dos-.108 También la colaboración legislativa internacional se ha
convertido en un asunto ordinario porque a principios de este si­
glo se ha cobrado plena conciencia de que los desafíos de la hu­
manidad no pueden enfrentarse a escala de los Estados naciona­
les, sino que necesariamente deben ser acometidos desde la
escala planetaria.109 Los compromisos del milenio para combatir
la pobreza extrema de la mayor parte de la humanidad, el cambio
climático o el terrorismo internacional, son solo algunos de los
problemas que apuntan a un esquema de gobernanza mundial
que en el plano nacional de México se requiere la colaboración
de presidente, el Senado, la Cámara de Diputados, la Suprema
Corte de justicia de la Nación y los tres poderes públicos de los
estados.

108
Cfr. Serna de la Garza, José María, El sistema federal mexicano, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008, pp. 363 y ss.
109
Cfr. Carpizo, Jorge, "La globalización, y los principios de soberanía, auto­
determinación y no intervención", en la compilación del mismo autor Algunas
reflexiones constitucionales, cit., pp. 141-159.
ORGANIZACIÚN Y FUNCIONES DEL SENADO 149

IV. LA ARTICULACIÓN DEL SENADO DE LA REPÚBLICA


EN EL PROCESO CONSTITUCIONAL

l. La función del Senado en la construcción


del significado constitucional

En la primera década del siglo XXI la doctrina mexicana ha si­


do víctima de su propio éxito en materia de interpretación cons­
titucional. Por una parte el exitoso desarrollo en México del de­
recho procesal constitucional a partir de la escuela que fundara
en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM el maes­
tro Héctor Fix-Zamudio, así como el prestigio que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha ganado al arbitrar las relaciones
entre los poderes al fenecer el sistema autoritario presidencial en
el año 2000,110 han oscurecido la forma en la que se construye el
significado de la Constitución de nuestro país, particularmente
en lo que me parece apropiado llamar en adelante sus "cláusulas
sistémicas", referidas a la representación política, la separación
de poderes y el federalismo.111 Se ha creado la idea de que la Su­
prema Corte de Justicia de la Nación es la única responsable de

0° Cfr. Andrea, Francisco José de, "La controversia constitucional: piedra


angular de la justicia constitucional en la era de los gobiernos divididos y el re­
nacimiento del federalismo en México", en Ferrer MacGregor, Eduardo y Zaldí­
var Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitucio­
nal. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cincuenta años como
investigador del derecho, cit., t. VIII, pp. 529 y ss.
" 1 El profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM, )osé López Portillo y
Pacheco, apunta: "La concepción de los derechos individuales llevó a la convic­
ción de que, en la organización política había de tomarse en cuenta el conserlti­
miento para integrar los órganos del Estado, y una vez integrados para cuidar
que no fueran a abusar del poder con el que se les instituía. Una y otra idea cris­
talizaron en la representación política y en la división de poderes, como institu­
ciones técnicas de garantía, que en esa medida valen... El control del órgano y el
poder, se facilita mediante el complejo proceso de la representación y de la divi­
sión de poderes". Cfr. Génesis y teoría general del Estado moderno, 2a. ed., Méxi­
co, Manuel Porrúa, 1976, p. 699.
!50 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

interpretar la Constitución, lo cual -como sugiere el propio fun­


dador de la escuela del derecho procesal constitucional-, no es
correcto.'" El mismo apunte ha hecho uno de sus más aventaja­
dos alumnos, Jorge Carpizo, en un espléndido trabajo de teoría
constitucional.' "
Es obligado hacernos cargo de este -por otra parte- bienve­
nido "problema", para poder destacar de una parte los límites a la
Corte en materia de interpretación constitucional, y de la otra el
papel del Senado de la República en el proceso constitucional.
La legislación como medio para interpretar la Constitución. El
Senado de la República es uno de los órganos públicos encarga­
dos de interpretar la Constitución, por disposición de la propia
norma suprema, y una forma de hacerlo es legislando.
Los fines del Estado mexicano establecidos en la Constitución
determinan todos los campos en los que deben legislar los miem­
bros de las Cámaras del Congreso de la Unión. Concretamente,
el Senado, conjuntamente con la Cámara de Diputados, legisla en
las materias de interés público establecidas en el artículo 73 de la
Constitución, así como en las que sean necesarias para proveer
las condiciones para el ejercicio de los mexicanos de los derechos
individuales, sociales y de los llamados de solidaridad o tercera
generación -como el medio ambiente- que la Constitución les
reconoce. Entre los derechos constitucionales que requieren in­
termediación del legislador destacan los derechos políticos, como
el de acceso a la información pública o el de votar y ser votado.
Como he dicho, al legislar el Senado interpreta la Constitu­
ción. Cuando el Congreso de la Unión legisla en las materias
arriba señaladas, su interpretación constitucional está sujeta por

m Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Lineamientos esenciales de la interpretación

constitucional", en Ferrer MacGregor, Eduardo, Derecho procesal constitucio­


nal, 4a. ed., México, Porrúa, 2003, pp. 3373-3396.
113
Cfr. Carpizo, Jorge, "El Tribunal Constitucional y el control de la refor­
ma constitucional", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 125, 2009,
p. 74!.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 151

regla general a un riguroso control de constitucionalidad ante la


Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de los instru­
mentos de derecho procesal constitucional del juicio de amparo,
la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional.
Pero puede ser que al tiempo de legislar su forma de entender la
Constitución no sea cuestionada ante la Corte y que sea el propio
Congreso con el presidente el que determine qué quiere decir
una norma constitucional mediante su desarrollo en la ley. Un
ejemplo de esta vía para interpretar la Constitución es la legisla­
ción en matera energética aprobada por la LX Legislatura. 1 1 4
Ahora bien, debemos distinguir las materias en las que legisla
el Congreso para efectos de poder determinar qué grado de in­
tervención tiene la Corte en su función de intérprete constitucio­
nal, esto es, para saber quién es el intérprete final de ciertas cláu­
sulas constitucionales -si la Corte o el Congreso-. Como
dijimos, los senadores también desentrañan la Constitución al
interpretar directamente ciertas cláusulas de la Constitución al mo­
mento de legislar. Cuando se trata de interpretar lo que antes he
llamado las "cláusulas sistémicas" (representación política, sepa­
ración de poderes y federalismo), los límites sobre la Corte son
más altos. Particularmente su poder de interpretación es más
reducido si se trata de la interpretación del derecho interno del
Senado, y en general de lo que llamo el bloque de constituciona­
lidad parlamentario, donde como regla general debe prevalecer
la interpretación congresual como consecuencia necesaria de la
separación de poderes.

114
En los debates sobre las iniciativas para la reforma petrolera que el Seria�
do de la República organizó en los meses de junio y julio de 2008 para el análisis
de la iniciativa del presidente Felipe Calderón Hinojosa, el doctor Héctor Fix­
Fierro presentó este planteamiento, en el marco de la mesa "Análisis constitu­
cional de las iniciativas de reforma energética", celebrada el 20 de mayo de
2008. Cfr. Fix-Fierro; Héctor, "Análisis constitucional de las iniciativas de refor­
ma en materia petrolera enviadas por el Ejecutivo Federal al Senado de la Repú­
blica en abril de 2008", en biblioteca virtual www.senado.gob.mx.
152 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

La interpretación por el Congreso (Senado) del bloque de


constitucionalidad parlamentario tiene dos formas de manifes­
tarse: (a) legislando el bloque de constitucionalidad parlamenta­
rio y, (b) construyendo su significado por interpretación de sus
preceptos o por integración de sus lagunas. Por lo que se refiere a
este tipo de interpretación constitucional, la intervención de la
Corte encuentra mayores restricciones que lo dicho en los párra­
fos precedentes, por efecto de la disposición constitucional sobre
la separación de poderes y el control político de constitucionali­
dad. Como señalaré, hay ciertas cláusulas constitucionales -la
declaración de guerra atribuida como potestad del Congreso es
un ejemplo- que incluso no es revisable por la Corte; el Congre­
so tiene la última palabra en varios supuestos como intérprete
supremo de la Constitución con exclusión de la Corte.
Desarrollo normativo del bloque de constitucionalidad parla­
mentario. Los senadores elaboran leyes que desarrollan ciertos
preceptos de la Constitución con los que las indicadas normas de
desarrollo conforman un solo bloque de constitucionalidad. Este
es el caso de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos y el Reglamento del Senado de la República,
al que he venido llamando convencionalmente bloque de consti­
tucionalidad parlamentario, que desarrollan las cláusulas consti­
tucionales sobre representación política, separación de poderes y
federalismo. Como parte de dicho bloque de constitucionalidad
parlamentario, el Reglamento del Senado, respectivamente, desa­
rrolla normativamente los poderes de los parlamentarios para
ejercer sus potestades como tales individualmente y en grupos
ideológicamente asociados, las potestades del Senado para reque­
rir información de los altos funcionarios del gobierno y del Esta­
do mexicano (órganos constitucionales autónomos), así como el
procedimiento de la intervención reconstructiva del orden cons­
titucional de un estado de la República -entre otras cuestiones
vinculadas a dichas cláusulas sistémicas-.
En principio el desarrollo del bloque normativo parlamentario
no está expuesto a la intervención de la Corte para su interpreta-
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO !53

ción, salvo que haya una violación a la Constitución que sea, a la


vez que grave, evidente prima facies. De esta regla general se ex­
cluyen los derechos políticos fundamentales de los ciudadanos.
Al desarrollar el bloque de constitucionalidad parlamentario el
Senado puede regular derechos fundamentales en su Reglamen­
to, como el derecho de los gobernados de acceso a la información
de la Cámara de Senadores. Pero en tanto están involucrados de­
rechos fundamentales, la Corte puede intervenir si un gobernado
impugna la constitucionalidad del Reglamento que restringe ar­
bitrariamente el derecho de acceso a la información de las activi­
dades y fondos que aplica el Senado de la República. También lo
puede llegar a hacer la Corte Interamericana de Derechos Huma­
nos sobre la base de los derechos reconocidos a los mexicanos
por el Pacto de San José.
Construcción del significado de la Constitución y del bloque de
constitucionalidad parlamentario. Los senadores conjuntamente
con los diputados también interpretan la Constitución'" directa­
mente sin necesidad de legislar, mediante la construcción del sig­
nificado de las normas constitucionales relacionadas con la re­
presentación política, la separación de poderes y el federalismo.
Un ejemplo es el concepto técnico de "estado de guerra", esto es,
la asignación de su significado constitucional. La Constitución
dispone en el artículo 73, fracción XII, que "el Congreso tiene fa­
cultad: Para declarar la guerra en vista de los datos que le presen­
te el Ejecutivo". Como es sabido, desde el inicio de su periodo
como presidente de la República, Felipe Calderón Hinojosa deci­
dió utilizar las fuerzas armadas en labores policiacas, señalando
que el Estado mexicano estaba en "guerra" contra el crimen orga­
nizado. Pero de acuerdo a la Constitución, la interpretación qúe
hace el presidente de lo que considera "estado de guerra" no es
una prerrogativa unipersonal sino compartida con el Congreso
-dividida a su vez entre el Senado de la República y la Cámara

115
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Lineamientos esenciales de la interpretación
constitucional", cit., p. 3363 y ss.
!54 SENADO DELA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

de Diputados-. El presidente solo tiene el poder de iniciar el


proceso de declaración de guerra, presentando los datos perti­
nentes a las Cámaras. La decisión del Congreso de que efectiva­
mente existe el estado de guerra habilita constitucionalmente el
uso de las fuerzas armadas por el presidente. En este caso el Se­
nado implícitamente parece haber desestimado el uso del signifi­
cado de guerra utilizado por el presidente Calderón Hinojosa,
ubicando la utilización del ejército por el presidente con otro
fundamento constitucional: el de seguridad nacional (CM artícu­
lo 73, fracción XXIX M) sin que se haya tenido que recurrir a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación."6
Sobre la construcción del significado de la Constitución, como
ya ha quedado sugerido en el párrafo anterior, es de destacar que
existen cláusulas de la Constitución donde las Cámaras del Con­
greso de la Unión se constituyen como el intérprete supremo de
la Constitución, supuestos en los cuales la Suprema Corte de Jus­
ticia de la Nación no tiene competencia alguna para intervenir
-como la declaración de guerra, la declaración de estados de ex­
cepción o el juicio político-. Y dentro de éstas hay ciertas cláu­
sulas constitucionales que atribuyen al Senado la cualidad de in­
térprete supremo de la Constitución. Es el caso de la definición
concreta de la intervención federal reconstructiva del orden
constitucional de un estado (CM, artículo 76, fracción V); y en el
caso de la responsabilidad política, en donde el Senado se erige
en "jurado de sentencia" sin que su decisión pueda ser apelable
ante la Corte (CM, artículo 76, fracción VII), lo que demanda un
comentario adicional ya que a diferencia de la atención académi-

ll6
'"'
Sobre la construcción constitucional del Congreso mexicano sobre el
concepto de guerra, después del acto terrorista perpetrado contra las Torres Ge­
melas de Nueva York, el l l de septiembre de 2001, resulta relevante para nues­
tra propia doctrina el estudio de Giuseppe de Vergottini <'Nuevos aspectos de la
guerra y relaciones entre gobierno y Congreso", en Mora Donatto, Cecilia
(coord.), Relaciones entre gobierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Ibe­
roamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investiga­
ciones Jurídicas, 2002, pp. 687-691.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO !55

ca que ha recibido la interpretación de la Corte, poca teoría he­


mos desarrollado en México sobre la que realiza el Poder Legisla­
tivo en general y el Senado en particular -cuestión teórica de
enorme repercusión práctica según se puede constatar en el si­
guiente comentario-.
La responsabilidad política es un principio constitucional '"
que la Constitución encomienda interpretar a las Cámaras del
Congreso de la Unión, no es una regla jurídica. Según los teóri­
cos del derecho, los principios constitucionales concernidos con
los derechos humanos deben ser "maximizados" -sin excluir los
derechos políticos-. La responsabilidad política de los altos fun­
cionarios del Poder Ejecutivo (y de los demás poderes) es parte
inescindible de los derechos políticos de los gobernados.' 18 Lo
que en el caso que nos ocupa quiere decir que el deber exigible a
un alto funcionario público debe maximizarse, esto es, debe ser
alto. Es evidente la gravedad de la decisión de determinar qué
conducta está permitida a los altos funcionarios públicos y cuáles
no serán toleradas. Pero la tarea ha de hacerse: la vida de la Re­
pública y de su orden político democrático depende de esta defi­
nición, pues la legitimidad del orden político depende también
de la administración de la justicia constitucional. Por ello la
Constitución ha delegado en el Senado de la República determi­
nar la vara con la que serán medidos los altos funcionarios públi-

117
La responsabilidad política es un principio constitucional elástico. Si�
guiendo a Herbert J. Spiro, podemos sugerir que la "responsabilidad políti�a"
tiene tres significados en el derecho constitucional, que si bien pueden distin­
guirse uno del otro, están estrechamente vinculados entre sí: ( 1 ) Responsabili­
dad como obligación; (2) responsabilidad como asunción de consecuencias por
el ejercicio del poder (accountability); (3) Responsabilidad como causa. Cfr. Spi­
ro, Herbert J., Responsability in Government. Theory and Practice, Nueva York,
Van Rostrand Reinhold Company, !969, pp. 14-82.
us
Cfr. Fix-Fierro, Héctor, Los derechos políticos de los mexicanos, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 26-31.
!56 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

cos. 1 19 Nuevamente en el tema de la responsabilidad política se


revela la razón de ser del diseño de las instituciones con las po­
testades que se le asignan a cada órgano de gobierno. Teórica­
mente, el Senado es la Cámara de la serenidad, la prudencia, pero
también ha querido ser el depósito de las más altas virtudes cívi­
cas. La Constitución mexicana en este sentido es heredera de la
concepción de la democracia griega y del Senado de la República
de Roma, como repositario de las más altas virtudes civiles que
deben encarnar sus miembros, que por su edad -y de ahí que
sea requisito constitucional- ganan en experiencia, en dignidad,
en sentido del honor y en sentido de Estado, que se traduce en el
deber concreto de mantener vivos los valores y principios que
mantienen unida a una comunidad política120 a través de las po­
testades que dicha comunidad política le asigna, entre ellas defi­
nir qué es exigible a los funcionarios públicos para mantenerse
en el cargo o ser removidos en nombre del pueblo.121
Desde la perspectiva de nuestro derecho constitucional positi­
vo, en primer lugar es responsabilidad del presidente velar por el
sentido del deber de sus funcionarios en el ejercicio de sus tareas,
que han recibido por delegación del presidente.122 Ello se des-

119
Cfr. Carrillo Flores, Antonio, "La responsabilidad de los altos funciona­
rios de la Federación", Memoria de El Colegio Nacional, t. X, núm. 1 , 1982, pp.
9 8 y 99.
12°
Cfr. Hauriou, André Derecho constitucional e instituciones políticas, cit.,
pp. 57-59. También, Atkins, E. M., "Cicero", en Rowe, Chistopher y Schofield,
Malcolm (ed.), Greek and Roman Political Thought, Cambridge, Cambridge
University Press, 2005, pp. 481-483.
121
Cfr. Hamilton, Alexander, El Federalista, núms. LXV y LXVI�:.trad. de
Gustavo R Velasco, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 277-285.
122
Afirma el profesor De la Madrid Hurtado "Exigí tanto de mí como de
mis colaboradores una actitud de servicio... El pueblo estará más o menos dis�
puesto a obedecer al gobierno, a cumplir las leyes que éste dicta, en cuanto opi�
ne que es un poder moral, que sus titulares cumplen con sus responsabilidades
éticas fundamentales. Desde luego la moralidad de un gobierno y su prestigio
dependen, en forma primordial, de la fama pública del jefe del Estado y del jefe
del gobierno. En la medida en que la conducta de un jefe de Estado es ejemplar-
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO !57

prende de su potestad de designar y remover libremente a sus co­


laboradores directos.123 Si una franja del pueblo o algún legisla­
dor o grupo de legisladores imputa de alguna acción errada u
omisión grave al titular de una unidad administrativa, es el presi­
dente el encargado de realizar una primera valoración a este res­
pecto y ponderar el principio constitucional de responsabilidad
política por lo que se refiere a los altos mandos del Poder Ejecuti­
vo. El presidente puede remover a un funcionario que ha sido ca­
lificado como causante directo o factor contribuyente de un
evento si considera que ha faltado gravemente a sus deberes
constitucionales o, alternativamente, puede mantenerlo en su
cargo si considera que o bien la falta no es grave o bien que dicho
funcionario no es responsable de los hechos ni de manera directa
ni como factor contribuyente. Pero el presidente, como correcta­
mente apunta el profesor de derecho constitucional Miguel de la
Madrid Hurtado, no tiene la última palabra por lo que se refiere
a la responsabilidad política de los miembros de su gabinete, la
tiene el Congreso como intérprete supremo de la Constitución
en este supuesto, y el pueblo en última instancia.124
De otra parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede
indagar "algún hecho o hechos que constituyan una grave viola­
ción de alguna garantía individual" y presentar los hechos (CM,
artículo 97). Pero la Corte no tiene la última palabra para deter-

mente positiva, influirá de modo positivo en los niveles inferiores; en el caso


contrario, la influencia, es obvio, será negativa. De ahí que el presidente tenga
que preocuparse no sólo de dotar a su conducta y sus hechos de un fundamento
moral, sino de que su actitud interna y externa encajen dentro de las expectati�
vas de moralidad de la sociedad en su conjunto.
El Estado de derecho que vivimos demanda que los servidores públicos sean
responsables, y dicha responsabilidad no se da en la realidad cuando las obliga�
dones son meramente declarativas, no son exigibles, hay impunidad, o las san­
ciones son inadecuadas". Cfr. Madrid Hurtado, Miguel de la, El ejercicio de las
facultades presidenciales, cit., pp. 49·50.
m Ibídem, pp. 29-32.
124 Ibidem, p. 53 .
158 SENADO DE LA REPÚBLICA, SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

minar la responsabilidad política: la Constitución reserva al Se­


nado esta delicada encomienda política, de acuerdo al caso que
presenta la Cámara de Diputados, la que desde luego puede apo­
yar la acusación en los elementos aportados por la Corte, además
de otros que se allegue.
He aquí un caso donde el intérprete supremo de la Constitu­
ción es el Senado de la República, Se trata de un supuesto donde
la Constitución ordena al Senado y sólo al Senado determinar el
alcance de un "principio constitucional" (la responsabilidad polí­
tica) -que debe ser "maximizado"-, La escala del principio de
la responsabilidad política no viene señalada, sino solamente
puede ser intuida por el propio Senado, como efecto de la ley de
reacciones anticipadas, En la versión original de la Constitución
de 1917, que permitía la reelección de los senadores, la teoría
subyacente en esta materia reposaba en la idea de que si los se­
nadores no respondían adecuadamente al sentido de justicia
política del pueblo, éste los removería de sus encomiendas en la
siguiente elección, o alternativamente les refrendaría la confian­
za.125
Ahora bien, fijar un principio constitucional no debe ser un
ejercicio arbitrario, pues ello equivaldría a interpretar arbitraria­
mente la Constitución, El juicio político no está concebido con la
intención de manchar reputaciones de personajes públicos, que
también tienen derechos, Es de la mayor importancia advertir
que la Constitución es un documento lógico, que por congruen­
cia consigo mismo indica que sus intérpretes supremos deben
contribuir a garantizar su carácter de norma superior -para lo
cual éstos vienen obligados a establecer una interpretación uni­
forme de la Constitución-, Sólo mediante su interpretación uni­
forme puede la Constitución ser efectivamente tenida como nor­
ma suprema, Ello obliga a que ante casos exactamente iguales de
responsabilidad política, por ejemplo, la Corte no pueda decidir

125
Cfr. Fix-Fierro, Héctor, Los derechos políticos de los mexicanos, cit., p. 22.
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO !59

una cosa en uno, y otra diferente en otro, porque se rompe la


uniformidad de la Constitución, la seguridad jurídica y el dere­
cho de igualdad de los ciudadanos mexicanos. Esto resulta ser
particularmente crítico cuando se trata de principios constitucio­
nales susceptibles de expandirse o contraerse. Por ello la Corte al
interpretar principios constitucionales (típicamente los derechos
humanos tiene estructura de principios)126 establece "jurispru­
dencia", que es vinculante para la propia Corte, salvo que expre­
samente el más alto tribunal señale que va a modificar su inter­
pretación anterior y exponga las razones para ello. El Senado
como intérprete de la Constitución está igualmente obligado a
respetar la unidad de la Constitución, la seguridad jurídica y el
derecho de igualdad al interpretar principios. En este contexto se
entiende que el Senado, al determinar la responsabilidad política
de los altos funcionarios públicos, va sentando precedentes caso
por caso, de manera tal que un caso exactamente igual, será refe­
rente obligado para sancionar en el futuro la conducta de otro
funcionario que incurra en la misma falta. Es por ello que el Se­
nado está obligado a seguir sus propios precedentes en los asun­
tos que resuelve sobre el principio de la responsabilidad política,
y así evitar la interpretación arbitraria de la Constitución, con
base en intereses de partido cambiantes en su peso numérico de
legislatura en legislatura.
Finalmente, para concluir este apartado, advierto que hay una
cuarta vía de interpretación constitucional del Senado de la Re­
pública mexicana, que se presenta al momento en que el Senado
aprueba los nombramientos de ministros de la Corte que le pro­
pone a su consideración el presidente de la Republica. Como su­
gieren los profesores norteamericanos de la Universidad de Yale

126
Cfr. Carbonell, Miguel, Las derechos fundamentales en México, México,
Porrúa-CNDH-UNAM, 2009, pp. 127 y 128. También Diez Picazo, Luis María,
Sistema de derechos fundamentales, Madrid, Civitas-Thompson, 2003, pp.
39-49.
160 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Robert Dahl127 y Bruce Ackerman 128 refiriéndose al Senado de su


país, en el marco de una democracia presidencial el Senado tam­
bién construye el significado de la Constitución a través de la de­
signación de los ministros de la Suprema Corte de justicia de la
Nación, observación aplicable igualmente al sistema constitucio­
nal mexicano. A través de lo que ha escrito o declarado en el pa­
sado, el Senado debe analizar el entendimiento del candidato a
ministro sobre las cláusulas de representación política, separa­
ción de poderes y del federalismo, 129 porque en algún momento
las habrá de interpretar -y lo hará casi con toda seguridad como
su estructura mental se lo indica-. De ésta existe evidencia feha­
ciente manifestada en el transcurso de toda una vida profesional
del candidato a ministro.
También desde luego los senadores deben indagar en el pasa­
do profesional de los candidatos a ministros de la Corte sobre la
concepción de los derechos fundamentales que tenga cada candi­
dato, pues el Senado puede optar por elegir jueces constituciona­
les progresistas o conservadores. Bajo esta misma lente debe ana­
lizarse el nombramiento del presidente de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos. El momento del Senado para incidir
en la interpretación de la Constitución por vía de los ministros
de la Corte, o del presidente de la Comisión Nacional de los De­
rechos Humanos, es sólo en el momento de su elección, pues

127
Cfr. Dahl, Robert, "Decision Making in a Democracy", Journal of Public
Law, vol. 6, 1957.
128
Cfr. Ackerman, Bruce, "Transformative Appointments", Harvard Law
Review, vol. 101, 1988.
129
Para superar el problema que se ha venido dando en el sentido d� que los
senadores de la República y el presidente no han estado atentos a identificar la
sensibilidad territorial de los candidatos a Ministros de la Corte, Jorge Carpizo
ha propuesto que haya candidatos de los estados. Cfr. Carpizo, Jorge, "Propues­
ta de modificaciones constitucionales en el marco de la denornibada reforma
del Estado", en su propia compilación Concepto de democracia y sistema de go­
bierno en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi­
cas, 2007, pp. 142 y 143.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO I6I

después de que éstos son investidos cualquier injerencia para su­


gerir el sentido del voto de un ministro o el contenido de la reco­
mendación de la Comisión, es inconstitucional y puede llegar a
constituir un delito a la vez que una falta grave a la Cons- titu­
ción.

2. La función del Senado en el control político


de los órganos constitucionales autónomos

Por disposición de la Constitución se han creado un conjunto


de órganos que no tienen referente con el esquema clásico de la
división tripartita de poderes: los órganos constitucionales autó­
nomos. Sus cuerpos de gobierno están integrados por funciona­
rios del Estado mexicano.
La Constitución mexicana establece una clara diferencia en­
tre funcionarios del gobierno o la administración de una parte,
y los funcionarios del Estado mexicano de la otra. Los primeros
son funcionarios que dependen del presidente de la República,
y por tanto están sometidos a la Constitución, a las leyes, a las
órdenes del presidente, así como a los principios ideológicos del
partido político o los partidos políticos en coalición de gobierno
cuyo programa de gobierno gestionan. Por contraste los funcio­
narios del Estado mexicano están sólo subordinados a la Cons­
titución y las leyes, y de forma muy especial a la ley orgánica de
la institución que operan.
En este contexto, la Constitución asigna al Poder Legislativo la
tarea de designar a ciertos funcionarios públicos del más alto ni­
vel del Estado mexicano, que por diversas consideraciones deri­
vadas de nuestra historia y experiencia política no son electos di­
rectamente por el pueblo. Por lo que se refiere únicamente a los
órganos constitucionales autónomos, como la Comisión Nacio­
nal de los Derechos Humanos, el nombramiento de los altos fun­
cionarios del Estado mexicano por el Senado de la República ha
querido ser un control a priori para que la Constitución se cum­
pla mediante la designación del elemento humano idóneo. Este
162 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

control a priori se inscribe en el marco del diseño de control in­


traorgánico de los órganos constitucionales autónomos, que se
gobiernan por cuerpos colegiados, que actúan como controlado­
res de la política institucional que orienta el primus ínter pares de
dichos órganos que ha sido elegido como presidente. Pero tam­
bién la Constitución reconoce controles interorgánicos que se
gestionan una vez que dichos funcionarios han sido investidos
con la autoridad de mandar en nombre del pueblo de México. Es
por ello que el Senado puede solicitar la comparecencia no sólo
de los miembros del Poder Ejecutivo, sino también de los titula­
res de los órganos constitucionales autónomos.
Los órganos constitucionales autónomos son entidades estable­
cidas por disposición de la Constitución y de la ley orgánica res­
pectiva, para actuar con independencia de los poderes eminente­
mente políticos del gobierno federal -Poder Legislativo y Poder
Ejecutivo- y, por tanto, no reciben instrucciones de dirección polí­
tica de ninguno de ellos. Sin embargo, los senadores deben actuar
como control de dichos órganos al solo efecto de vigilar que éstos
se ciñan a la Constitución y a las leyes que les rigen, pues los órga­
nos son autónomos de los poderes políticos, pero están sujetos a la
Constitución y a las leyes. La diferencia entre subordinación a ins­
trucciones de partido de subordinación a la Constitución es clara,
y sólo lo segundo es competencia del Senado.
La tarea de control de constitucionalidad y legalidad del Sena­
do sobre los órganos constitucionales autónomos, se infiere del
hecho de que desde el siglo XIX nuestra Constitución dispone un
control interorgánico del poder,130 de tipo político -cuyo instru­
mento final es el juicio político atribuido como competencia de
las Cámaras del Congreso de la Unión-, 131 control qué se re-

"' Cfr. Valadés, Diego, El control delpoder, cit., pp. 337-404.


m Del control político de constitucionalidad como un control diferente pe­

ro complementario al control jurisdiccional de constitucionalidad me he ocupa­


do en otro trabajo. Véase "La influencia del constitucionalismo estatal estadou­
nidense en la formación del control político de constitucionalidad mexicano",
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 163

frendó en el constitucionalismo mexicano del siglo XX cuando se


crearon dichos órganos constitucionales autónomos y se le confi­
rió a las Cámaras la potestad de reaccionar contra sus más altos
funcionarios por violación grave de sus deberes constitucionales.
El control ordinario de constitucionalidad de los órganos consti­
tucionales autónomos es, sin embargo, intraorgánico y se ha atri­
buido al cuerpo colegiado de gobierno. El carácter colegiado de
los órganos constitucionales autónomos fue concebido como un
control de constitucionalidad y legalidad intraorgánico, que se
complementa al control interorgánico generando una doble se­
guridad para garantizar su control de constitucionalidad y legali­
dad. En este orden de ideas se entiende que también la Suprema
Corte de justicia de la Nacióu se constituya como un importante
y necesario controlador interorgánico de constitucionalidad de
los órganos constitucionales autónomos, mientras que los demás
tribunales del Poder judicial de la Federación lo sean de la legali­
dad de los actos de los órganos constitucionales autónomos.
No debe pasarse por alto que la responsabilidad de quienes
detentan el poder es un elemento esencial de la democracia. Por
tanto, en una democracia representativa todos los funcionarios
públicos -incluidos los que integran los órganos constituciona­
les autónomos- deben responder por el ejercicio del poder ape­
gado al contrato social de los mexicanos: la Constitución.

3. La función del Senado como garante de la cláusula


democrática del Estadofederal
El Senado tiene la encomienda de velar porque las cláusulas
del pacto federal sean respetadas, entre otras las atinentes al res-

en Galeana, Patricia (coord.), El constitucionalismo mexicano. Influencias conti­


nentales y trasatlánticas, México, Senado-Siglo XXI, 2010, pp. 71 y ss.
También consúltese González Oropeza, Manuel, "El juicio político como me­
dio de protección de la constitución mexicana", en Ferrer MacGregor, Eduardo
(coord.), Derecho procesal constitucional, 4a. ed., México, Porrúa, 2003, t. 11, pp.
13!9 y SS.
164 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

peto a la integridad territorial y del orden político democrático


de cada uno de los estados de la Federación, como lo previene los
artículo 46 y 76, fracción X, de la Constitución.
El Senado debe proteger en forma subsidiaria el sistema de­
mocrático de los estados, esto es, hacer respetar la cláusula
democrática del Estado federal establecida en el artículo 40 de
la Constitución. De presentarse los supuestos de hecho previs­
tos en la Constitución, la cláusula democrática se puede hacer va­
ler a través de la intervención constructiva y de la intervención
reconstructiva de los poderes federales sobre los estados prevista
por la Constitución, respectivamente, en los artículos 76 y 1 19,
para la reconstructiva, y en el 44 y 73, fracción III, para la inter­
vención constructiva.
Como se ha señalado, la intervención de los poderes federales
sobre los estados que únicamente puede autorizar el Senado de la
República es sólo subsidiaria. El sistema federal garantiza el auto­
gobierno de los estados, potestad que se conoce como autonomía
o soberanía estatal. Los estados se gobiernan a sí mismos confor­
me a sus Constituciones y leyes, que deben respetar en todo mo­
mento lo dispuesto por la Constitución de la República. Los pode­
res federales no tienen competencia para interferir en el autogobier­
no de los estados. Por disposición de la Constitución, los estados
son los primeros que deben respetar y hacer respetar los derechos
establecidos en sus Constituciones y el régimen democrático por
el que se rigen. Pero cuando los poderes públicos de los estados
son incapaces de conducirse con respeto a los derechos funda­
mentales de los ciudadanos y violan los principios básicos de la
democracia, el estado puede entrar en una convulsión política
que se remedia con la intervención de los poderes federales. Este
tipo de intervención, denominada reconstructiva o ejecutiva, se
encuentra establecida en el artículo 76 de la Constitución."' La
desaparición de poderes prevista en la fracción V de este artículo

132
Cfr. González Oropeza, Manuel, La intervención federal en la desapari­
ción de poderes, México, UNAM, I983, pp. 41-85.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO I65

es la medida más drástica de intervención reconstructiva, pero el


Senado puede antes optar por otras menos intensas para resolver
el problema -como lo sugiere la fracción VI del citado artículo
76-.
La intervención constructiva es aquella que despliega el Sena­
do cuando se forma un nuevo estado de la Federación, según lo
dispuesto en el artículo 44 y en la fracción III del artículo 73 de la
ley fundamental. Un estado de la Federación mexicana no puede
constituirse contrariando en sus documentos fundacionales las
cláusulas de la Constitución, y por ello son los órganos políticos
-el Congreso y el presidente, y en su caso los poderes eminente­
mente políticos de los estados afectados-, los encargados de ve­
lar el proceso fundacional. El control de constitucionalidad es a
priori, y el Senado tiene en él una función más importante que la
que despliega la Cámara de Diputados.U3 Una vez formado el es­
tado, el control subsiguiente de los actos de sus poderes consti­
tuidos sobre la Constitución federal, es objeto de un control a
posteriori que ejerce los tribunales del Poder Judicial de la Fede­
ración, especialmente la Corte, y mediante el control político de
constitucionalidad que se estudia en el siguiente apartado.

4. La función del Senado como defensor de la Constitución.


El juicio político y la generación de precedentes
sobre responsabilidad política

La Constitución mexicana, siguiendo en ello al modelo esta­


dounidense, ha incorporado dos tipos de control constitucional:
el control político de constitucionalidad y el control jurisdiccio­
nal de constitucionalidad. Dichos controles de constitucionali-

133 Cfr. Barceló Rojas, Daniel, "Principios de la organización política de los

estados en la Constitución federal de 1917", en Carbonell, Miguel y Valadés,


Diego (coords.), El proceso constituyente mexicano. A 150 años de la Constitu�
ción de 1857 y 90 de la Constitución de 1917, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2007, pp. 69 y ss.
166 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

dad tuvieron su origen en tiempos diferentes: primero nació el


control político (Constitución federal de 1824) y posteriormente
el control jurisdiccional (Acta de Reformas a la Constitución de
1824, del año 1847, que introduce el juicio de amparo134) -dato
que es de la mayor importancia para entender la lógica de cada
uno y sus límites, pues uno llega hasta donde el otro comienza en
una relación complementaria-.
El control político de constitucionalidad consiste en un siste­
ma interactivo que tiende a inhibir o en su caso restablecer la
violación de la Constitución, mediante la actuación de órganos
políticos y mediante un proceso político. Los órganos políticos
son cada una de las Cámaras del Poder Legislativo, más el Poder
Ejecutivo, más los ciudadanos; y el proceso político es el diálogo
constitucional que se entabla entre poderes, y de éstos con los
ciudadanos en el ejercicio de sus derechos políticos. El control
político estructura el proceso de diálogo constitucional en primer
lugar mediante la separación de poderes. En éste se construye un
control de constitucionalidad contra las iniciativas de ley aproba­
das en una Cámara, que puede ser desaprobada en la otra por vi­
cios de constitucionalidad. Un segundo flltro de control constitu­
cional proveído por la separación de poderes es el veto: las leyes
aprobadas por el Congreso que puedan ser violatorias de la
Constitución pueden y deben ser objetadas por el presidente. Pe­
ro como las Cámaras pueden a su vez superar el veto del presi­
dente, mediante una nueva votación de 2/3 partes en cada una de
ellas, es al ciudadano al que corresponde -en la siguiente elec­
ción, en la reelección- emitir su valoración de la actuación que
en su nombre se haya hecho por los representantes populares y
los representantes de los estados.
El control político asume que los pasos anteriores son sufi­
cientes para inhibir o en su caso reaccionar contra una violación

134 Cfr. Fix�Zamudio, Héctor, "Breve introducción al juicio de amparo

mexicano", en sus Ensayos sobre el derecho de amparo, México, UNAM,


1993, p. 26.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 167

a la Constitución, y restablecer por tanto la regularidad del orden


constitucional. Pero cuando las violaciones son muy graves, el
control político de constitucionalidad establece sanciones pro­
porcionales: la destitución deshonrosa del cargo público, y la in­
habilitación para mandar, en futuros cargos públicos, en nombre
del pueblo de México.
Este tipo de control ha sido erosionado por la práctica política
en el siglo XX, donde las Cámaras del Congreso dominadas por
un solo partido no actuaban en contra de la voluntad del presi­
dente, aunque se tratase de una conducta contraria a la Consti­
tución.m Lo hacían, sí, por consigna. La inercia del pasado, sin
embargo, sigue pesando, pero el control político empieza a fun­
cionar en algunas de sus componentes -como lo prueba la re­
sistencia en el Senado a aprobar leyes calificadas de inconstitu­
cionales por algunos de sus miembros, que en su momento
fueron promovidas promovidas por el presidente de la Repú­
blica-.136 Pero el componente de la exigencia de responsabilidad
todavía no se ha reactivado, permanece en letargo.
Una segunda explicación de la inoperancia integral del control
político de constitucionalidad se debe también al éxito que ha te­
nido en México el control jurisdiccional de constitucionalidad
que lleva a cabo la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esto
ha llevado al estudio riguroso de este tipo de control, a la genera­
ción de un importante cuerpo de doctrina en esta materia, pero
se ha olvidado por no pocos autores la existencia del control polí­
tico de constitucionalidad -a pesar de que el fundador de la es­
cuela del derecho procesal constitucional, don Héctor Fix-Zamu­
dio, advierte en su obra la existencia
. de dicho control político de
constitucionalidad-.

135 Cfr. Brooker, Paul, Non-Democratic Regimes. Theory, Government & Po­
litics, Nueva York, Saint Maryin Press, 2000, pp. 230-235.
136 Véase especialmente el capítulo "La batalla por la soberanía energética en
el Congreso, 2000-2006", en Bartlett Díaz, Manuel y Rodrígez Padilla, Víctor, El
petróleo y Pemex, el despojo a la Nación, México, Cosmos, 2008, pp. 7-31.
168 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Como he destacado en otro trabajo publicado por el Senado


de la República, el Constituyente de Filadelfia introdujo expresa­
mente en la Constitución de los Estados Unidos, de 1789, el con­
trol político de constitucionalidad. Sólo años después, en 1803, y
mediante la sentencia Marbury vs. Madison se introdujo el con­
trol judicial de constitucionalidad, pero por la vía de la interpre­
tación judicial. A la fecha la Constitución de los Estados Unidos
no contiene una cláusula sobre control jurisdiccional de la Cons­
titución, pero desde luego éste existe.
Ambos tipos de control buscan el mismo objetivo: garantizar
la supremacía de la Constitución reaccionando contra actos con­
trarios a la misma, y de esta forma restablecer la regularidad del
orden constitucional. Pero uno y otro control difieren en varios
puntos. Uno muy significativo es que el control jurisdiccional
busca restablecer la regularidad del orden constitucional, pero no
emprende acción alguna contra los culpables de su quebranto.
Por contraste, el control político de constitucionalidad busca
igualmente el restablecimiento de la regularidad del orden cons­
titucional, pero sí reacciona contra los individuos que causaron
la fractura constitucional, le exige responsabilidad política y le
destituye del cargo e incluso le puede inhabilitar para ocupar
otros en el futuro. En este hecho consiste precisamente el vigor o
debilidad de este control político de constitucionalidad, pues
sienta precedentes sobre lo debido y lo indebido de las conductas
públicas. Si el periodo constitucional de un individuo responsa­
ble de haber violado la Constitución ha concluido, no deja de te­
ner consecuencias el juicio político: la sanción puede ser la inha­
bilitación para futuros cargos públicos, lo que no deja de ser
trascendente porque establece un persuasivo precedente•en ma­
teria de responsabilidad política.
Lo más arduo para el Senado mexicano es determinar qué
conducta constituye una violación grave al máximo ordenamien-
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 169

to.137 De ello depende que otros repitan o no las mismas conduc­


tas. El Senado, como jurado de sentencia en los juicios políticos
(CM, artículo 1 10), fija la altura del listón por debajo del cual se
considerarán intolerables las conductas de los altos funcionarios
públicos.
A este respecto cabe la pregunta respecto a si los métodos de
interpretación de la Constitución, y concretamente el del dere­
cho comparado extranjero que subraya Peter Haberle como mé­
todo necesario para todo tribunal constitucional, servirá igual­
mente a la construcción constitucional en México -por órganos
y procesos políticos- en la materia de la responsabilidad políti­
ca, como emanación que es de derechos políticos fundamenta­
les. 138 Por el momento no es el caso, y la teoría constitucional en
México no ha construido aún este puente. Es bien sabido que el
derecho comparado no es vinculante para un tribunal constitu­
cional que mira en sus pares de otros países las respuestas que
han dado a problemas que son comunes -pero a pesar de que
no es vinculante, tal comparación como método ha contribuido
al desarrollo político de los pueblos-. Quizá pueda intentarse en
el futuro el estudio de casos de derecho comparado sobre res­
ponsabilidad política de las democracias consolidadas como mé­
todo de construcción constitucional, en un tema que desde luego
reposa como pocos en cuestiones culturales.

5. El Senado como órgano del poder revisor de la Constitución


El Senado de la República, por disposición del artículo 135 de la
Constitución, es parte integrante del Poder Revisor de la Constitu-

1 37 José Ramón Cossío Díaz, apunta "Uno de los problemas sobre esta mate�
ria es, por cierto, el determinar cuáles sean las razones para otorgarle a ciertas
conductas el carácter de obligaciones o, si se quiere, de «ilícitos políticos>>". Cfr.
Los órganos del Senado de la República, cit., p. 135.
138
Cfr. Haberle, Peter, El Estado constitucional, estudio introductorio de
Diego Valadés, trad. del alemán de Héctor Fix-Fierro, México, UNAM, Institu­
to de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 162 y ss.
170 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

ción. Pero, corno sugiere jorge Carpizo en su trabajo "El tribunal


constitucional y el control de la reforma constitucional", tenernos
la obligación de distinguir qué tipo de norma constitucional se
pretende revisar por este procedimiento para (1) valorar la legi­
timidad de la intervención del Senado de la República en su
reforma; (2) para valorar la legitimidad de la intervención de
la Suprema Corte de justicia de la Nación como controladora
de constitucionalidad, y (3) para valorar la necesidad de la inter­
vención del pueblo directamente en las reformas a la Constitución.
Para responder las anteriores cuestiones debemos tener pre­
sente las tres funciones que cumple una Constitución, para lo
cual resulta útil el marco teórico propuesto por la profesora Ga­
vison. La Constitución sirve en primer lugar como fuente de las
políticas públicas del gobierno en turno. En segundo lugar es po,
sible considerar la Constitución como el estatuto jurídico del
poder, como dispositivo que distribuye, regula y controla el
ejercicio del poder. Finalmente como tercera función, la Consti­
tución se entiende como el recipiente de nuestro credo civil, esto
es, el continente de la filosofía política que unió y mantiene uni­
do al pueblo de México a través de los siglos, sus consensos esen­
ciales. Y es frente a cada una de estas fi.mciones que debemos
ubicar al Senado de la República como parte del órgano revisor
de la Constitución, pero también a la Corte como tribunal cons­
titucional.139
Primer punto. El Senado como parte del Poder Legislativo me­
xicano tiene la encomienda de impulsar las reformas y adiciones
a las leyes que sean necesarias para la buena marcha del país. Na­
die discute este punto. Y es precisamente con respecto a las leyes
que aprueba el Congreso donde la Suprema Corte de justicia de
la Nación despliega más ampliamente su posibilidad de servir
de filtro constitucional anulando el contenido de leyes aproba-

139 Cfr. Gavison, Ruth, "Legislatures and the Phases and Components of

Constitutionalism", en Bauman, Richard W. y Kahana, Tsvi (ed), The Least


Examined Branch, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, pp. 198 y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 171

das por el Congreso que sean inconsistentes con la Constitución.


Nadie cuestiona tampoco esta potestad.
El asunto adquiere un grado de mayor complejidad cuando
mediante leyes ordinarias se pretende reformar el sentido de la
Constitución, lo que en principio no resulta ser incorrecto. El Se­
nado tiene plena legitimidad para actualizar con su colegisladora
y el presidente el texto constitucional mediante el impulso de le­
yes ordinarias, por ejemplo: en un tiempo "A" en materia de pe­
tróleo (1938), a un tiempo "B" (2008). 140 De otro lado, la inter,
vención de la Corte en estos casos es no sólo legítima sino que se
hace necesaria si es llamada a ello porque algún actor legitimado
considera que las reformas contradicen frontalmente la norma
constitucional existente, lo que obliga a la Corte en caso de en­
contrar fundado el reclamo, a anular el segmento inconstitucio­
nal. En estos casos, como sugiere Bruce Ackerman, la Corte des­
carga la "función de señalización", pues justamente "señala" al
Poder Legislativo que o bien reforman la ley o bien reforman la
Constitución -lo que requiere un procedimiento agravado de
reforma con un consenso político mayor-.
Cuando el Congreso decide ir por la vía de la reforma consti­
tucional, la complejidad incrementa de grado en cuanto a la in­
tervención de la Corte, pues la Corte deja de tener el amplio mar­
gen de maniobra que tiene cuando se trata de controlar leyes.
Como el procedimiento de reforma constitucional es relativa­
mente fácil -y monopolizado por los propios legisladores, así
sea con el requisito poco oneroso del acuerdo entre los legislado­
res federales y los de los estados- se ha optado por llevar a la
Constitución temas que por sus características podrían ser trata-

140
Esta modalidad de reformar la Constitución, puede ejemplificarse con la
iniciativa de reformas y adiciones a diversas leyes concernientes con la materia
petrolera promovida por el presidente Felipe Calderón Hinojosa, en abril de
2008, que tras un intenso debate, fue "corregida" en cuanto a sus vicios consti�
tucionales por el Congreso de la Unión. Estas leyes reinterpretaron el entendi�
miento constitucional sobre la industria petrolera.
172 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONST!TUC!ONAL

dos como leyes -práctica adquirida en el siglo XX por las expli­


cables razones que apunta Diego V aladés, y que es importante
destacar por sus consecuencias prácticas-. Señala este autor que
la reforma de la Constitución había sido en el México posrevolu­
cionario la forma en que se garantizaban los acuerdos entre las
fuerzas políticas, y la forma también en que se desenvolvían al
futuro las cláusulas "programáticas" de la Constitución -no se
pierda de vista que veníamos de un proceso revolucionario don­
de el polvo aún no se había asentado del todo-.141 En este con­
texto histórico había sido legítimo que el Senado participara acti­
vamente corno parte del poder revisor de la Constitución. La
Constitución, recordemos, regula la vida de los mexicanos de és­
ta y de futuras generaciones, por lo cual debe adaptarse a nuevas
realidades. De ahí que la propia Constitución establezca en su ar­
tículo 135 la forma en que puede ser reformada o adicionada por
el órgano compuesto que en la doctrina denomina poder revisor
de la Constitución. 142 Sin embargo, como ha advertido el propio
Diego Valadés y Sergio García Ramírez, esta práctica (1) se ex­
tendió en el tiempo y (2) hacia nuevas materias constitucionales.
Es decir, por un lado reformar la Constitución se volvió costum­
bre, se convirtió en una práctica política ordinaria que pervive
hasta nuestros días, y por otro lado resulta que no todo lo que ac­
tualmente se ''constitucionaliza" son normas ''programáticas". Y
el problema estriba en que la práctica del Senado mexicano (de la
Cámara de Diputados y del presidente) observable hasta el día de
hoy de llevar a la Constitución cuestiones que podrían tener
simplemente rango de ley -explicable en nuestro siglo XX pero
no a estas alturas- reduce la potencia del control constitucional
por órgano jurisdiccional sobre grandes segmentos del orden ju-

141
Cfr. Valadés, Diego, "La evolución constitucional en el México revolucio­
nario", Memoria del JI! Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, t. I, pp. 5 1 1-513.
142
Cfr. Carpizo, "El tribunal constitucional y el control de la reforma consti­
tucional", cit., p. 747.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 173

rídico que quedan excluidos de la potestad de revisión de la Cor­


te a través de algunos de sus instrumentos procesales. Y es por
esta avenida por la que se puede acortar la protección de los de­
rechos según ha advertido Sergio García Ramírez poniendo co­
mo ejemplo la materia penal.143
El punto a enfatizar es que la intervención de la Corte se redu­
ce en estos casos de -!lamérnosla- "legislación constitucionali­
zada"144 pues la potestad de la Corte se circunscribe a controlar la
constitucionalidad de las leyes pero no la constitucionalidad de
las reformas a la Constitución, es decir, la Corte no tiene potes­
tad para hacer un control de constitucionalidad de la propia
Constitución. Sobre este problema constitucional suscribo la te­
sis de Jorge Carpizo, que se opone a que la Corte pueda pronun­
ciarse sobre el contenido de una reforma a la Constitución apro­
bada por el poder revisor. El profesor Carpizo incluso cuestiona
también la posible intervención de la Corte para cuidar que el
procedimiento de reforma constitucional sea respetado por los
órganos del poder revisor, salvo -señala- que la propia Consti­
tución así lo disponga, 145 lo que no sucede en el caso de México
por el momento.
Segundo punto. El marco teórico de la profesora Gavison, alu­
dido líneas arriba nos previene que debemos observar la Consti­
tución desde otro plano: como dispositivo de control del Poder
Legislativo, como la norma que establece las reglas del juego

143 Cfr. García Ramírez, "Algunos temas actuales en la Constitución mexica­


na: reforma y reformas", cit., pp. 209-223.
144 Como ha propuesto el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
siguiendo la planteada originalmente por el maestro Héctor Fix-Zamudio, algu­
nas de estas leyes a las que se les ha dado rango constitucional deberían tomar
la forma de las "leyes orgánicas" según el significado que éstas tienen en Euro­
pa. Las leyes orgánicas en aquél continente son leyes aprobadas por los legisla­
dores ordinarios pero con un procedimiento agravado, que requiere una mayo­
ría calificada para su aprobación, reforma o abrogación.
145 Cfr. Carpizo, "El tribunal constitucional y el control de la reforma consti­
tucional", cit., 785-793.
174 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

-cuestión destacada ampliamente en nuestra doctrina por jorge


Carpizo y Diego Valadés-. Aquí se encuentran incluidas las
cláusulas que he venido identificando a lo largo de este trabajo
como "cláusulas sistémicas" -representación política, división
de poderes y federalismo-.
La Constitución, recordemos, es la norma suprema de los me­
xicanos que establece los fines del poder público y los límites del
ejercicio del poder público. Precisamente para que la Constitu­
ción opere como límite efectivo horizontal y vertical contra todas
las autoridades del país -sean legislativas, ejecutivas o judicia­
les- la Constitución federal no puede ser reformada por alguno
de los sujetos a los que controla, pues si así fuera el sujeto contro­
lado destruiría el dispositivo de control. De ahí que la Constitu­
ción dentro de la teoría constitucional no sea considerada como
una ley ordinaria que puede ser reformada por el Poder Legislati­
vo, que es uno de los sujetos controlados por la Constitución. Por
estas consideraciones sugiero en este trabajo que la legitimidad
de la intervención del Senado para reformar este tipo de cláusu­
las constitucionales sea considerablemente menor.146
¿Pero quién debe frenar al Poder Legislativo, al Senado, cuan­
do trata -consciente o inconscientemente-, de reducir la capa­
cidad de control de la Constitución sobre el propio Poder Legis­
lativo?, ¿acaso la Corte? No parece claro que la Corte deba frenar
al Poder Legislativo federal y al de los estados, haciendo un con­
trol constitucional de normas constitucionales. )osé María Serna
de la Garza abre un interrogante similar.147
Cabe aquí hacer el comentario que la Constitución mexicana
en el siglo XIX dejaba esta responsabilidad al pueblo directamen­
te, aunque a través de un complejo sistema de elección indirecta

146 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el


ordenamiento mexicano, México, Porrúa, 2005, pp. 49-56.
147 Cfr. Serna de la Garza, José María, "Los límites del Poder Constituyente",
en Carpizo, Jorge y Arriaga, Carol B. (coords.), Homenaje al doctor Emilio Ra­
basa. cit., p. 480.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 175

que requería que el proceso de reforma constitucional se consi­


derara en una legislatura y se aprobara en otra, dando con ello
oportunidad al pueblo para expresarse. Pero a pesar de dicha
modalidad indirecta de auscultación popular, es de subrayar el
hecho que era el pueblo quien decidía la reforma constitucional.
Hoy día en cambio esa potestad de decisión suprema, que en la
Constitución se califica de "inalienable", ha migrado a los legisla­
dores -y en gran medida ello se explica por haber suprimido la
posibilidad de la reelección-. El artículo 135 vigente de la Cons­
titución deja como monopolio de los legisladores la reforma de la
Constitución en todo tipo de sus normas, incluidas las que ponen
de pie el esquema de control del poder de los gobernados sobre
los gobernantes, lo que resulta una inconsecuencia.
Tal situación es corregible. A la fecha el derecho constitucio­
nal comparado ha hecho grandes avances, y el referéndum per­
mite procedimientos relativamente simples a través de los cuales
la voluntad del pueblo mexicano se puede expresar con claridad
en cambios constitucionales, y puede volver a ser, como antaño
lo era, el controlador último del poder mediante su potestad de
cambiar o no la Constitución. Este entendimiento de control del
pueblo sobre los cambios a la Constitución, como han venido su­
giriendo los juristas más solventes del país, debe restablecerse co­
mo parte de nuestro proceso de democratización.
Para valorar el referéndum adecuadamente -y la ilegitimidad
del Senado de participar en ciertos procesos de cambio constitu­
cional que he apuntado-, recuérdese que en seguimiento a la
teoría clásica de la democracia representativa acogida en nuestro
derecho positivo, como legislador ordinario que promueve y
aprueba leyes, los senadores no están vinculados a un mandato
imperativo de sus electores. Tienen libertad para decidir en el
mejor interés de los gobernados, lo que se garantiza con su per­
manencia en el cargo sin que los gobernados les puedan dest�
176 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

tuir. 148 Pero cuando se trata de la Constitución, la amplia libertad


de los representantes de los estados cesa por una consideración
lógica que proviene de la teoría de la Constitución como norma
suprema. Ésta dice que cuando se está ante reformas a la Consti­
tución, no se les puede otorgar a los legisladores por adelantado
la potestad de cambiar la Constitución tratándose de las reglas
del juego democrático y los controles interorgánicos que la mis­
ma establece149 -como actualmente sucede sin distinción alguna
en el artículo 135-. Por ello se plantea como una tarea ineludi­
ble establecer el referéndum constitucional para que sólo el pue­
blo pueda aprobar reformas a la Constitución, sea en modalidad
potestativa u obligatoria. La teoría de la representación nos dice
que los representantes del pueblo hacen leyes, pero la teoría de la
Constitución -que separa entre poder constituyente y poder
constituido- nos advierte que, si la Constitución ha de actuar
como límite al poder de legislar de los legisladores, la Constitu­
ción sólo puede ser aprobada, adicionada y reformada por el
consentimiento expreso del pueblo y no por sus representantes
en las Cámaras del Congreso de la Unión.150
Tercer punto. El marco teórico de Gavison nos señala por últi­
mo que la Constitución establece el credo político; lo que Carpi­
zo llama decisiones políticas fundamentales y Diego Valadés
consensos esenciales. Son cláusulas constitucionales que marcan
la filosofía política del pueblo de México, como la definición, por

4
1 8 Cfr. Pitkin, Hanna Fenichel, The Concept of Representation, Berkeley,

University of California Pressm, 1997, pp. 144-167.


w> Cfr. Valencia Carmona, Salvador, "Constitución y reforma constitucional

en México", en varios autores, Liber ad Honorem Sergio García Ramí;'ez, Méxi­


co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, t. I, pp. 681-685.
15° Cfr. Barceló Rojas, Daniel A. (coord.), La reforma del Estado. Propuesta

del Instituto de Investigaciones ]uridicas, de la UNAM para la actualización de


las relaciones entre poderes del sistema presidencial mexicano, México, Biblioteca
Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2010; el proyecto
también fue publicado por el Senado de la República, en el suplemento especial
de su revista Pluralidad y Consenso, diciembre 2009-enero 2010.
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO ¡ 77

ejemplo, de contar con un Estado socialmente justo, laico o repu­


blicano. ¡Es lícita que este tipo de normas puedan ser reformadas
por los legisladores federales y de los estados sin consulta directa
del pueblo?, ¡puede considerarse legítima la intervención de la
Corte para evitar su supresión o reforma por el Poder Revisor de
la Constitución? En mi opinión ninguna de las dos cuestiones
puede contestarse afirmativamente. Por lo que respecta a las
cláusulas constitucionales del credo público, es menester consul­
tar al pueblo mediante referéndum. Ni el Senado ni la Corte de­
ben ser capaces de alterar estos entendimientos fundamentales
sin el consentimiento de los gobernados.
De aprobarse el referéndum en el actual proceso de reforma
del Estado, como es deseable, sería conveniente quizá reservar el
concepto de Poder Constituyente únicamente al pueblo cuando,
mediante referéndum, éste apruebe modificaciones a la Constitu­
ción; y utilizar el concepto de Poder Revisor para los legisladores
que pueden modificar la Constitución sin necesidad de recurrir
al referéndum obligatorio, es decir, cuando el Senado, la Cámara
de Diputados y los congresos de los estados aprueben una refor­
ma constitucional que nadie discute que deba ser materia de con­
sulta directa al pueblo o Poder Constituyente.

V. LAS PRERROGATIVAS DE LOS SENADORES


DE LA REPÚBLICA PARA EL DESEMPEÑO
DE SUS ACTIVIDADES. PRERROGATIVAS
CORPORATIVAS E INDIVIDUALES

Se ha dicho y con razón que la Constitución de 1857 se carac­


terizó por configurar una forma de gobierno con poderes dividi­
dos, pero con un Poder Legislativo sumamente poderoso para
contener la embestida del Poder Ejecutivo. La experiencia políti­
ca del México independiente caracterizado por la continuidad de
golpes de Estado, asonadas, cuartelazos, en suma, por la activi­
dad de los caudillos -entre ellos el más notable Antonio López
178 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONST1TUC10NAL

de Santa Auna-, persuadió a los constituyentes del 57 no sólo de


otorgar vigorosos poderes de control político al Legislativo sobre
el Ejecutivo sino también los instrumentos que permitieran ejer­
cer, llegado el caso, tan importantes facultades.�'' Y, a decir del
profesor Antonio Carrillo Flores, una de las manifestaciones de
este diseño institucional fue precisamente la definición de las
prerrogativas individuales de los miembros del Poder Legislativo
reconocidas por el derecho constitucional mexicano hasta nues­
tros días152 -que en este apartado se comentan-. Abonando a
lo dicho por el profesor Carrillo Flores sobre las prerrogativas in­
dividuales de los legisladores, añadiría que mi juicio a la misma
motivación obedece la inclusión en la Constitución de las prerro­
gativas orgánicas o corporativas del Poder Legislativo mexicano,
que se van a reforzar por circunstancias más recientes.
Hacia finales del siglo XX, como ha sugerido Jaime Cárdenas
Gracia, se manifestó un nuevo tipo de peligro que actualmente se
cierne sobre el Poder Legislativo como foro de debate y decisión
política libre e independiente de los mexicanos -la emergencia
de los poderes fácticos- que requirió el reforzamiento de las
prerrogativas de los senadores y precauciones para responder al
peligro del dinero o chantaje de los grupos de interés que buscan
la vulnerabilidad de senadores individualmente considerados pa­
ra manipular sus votos.153
Es así que se ha llegado al derecho positivo actual que blindan
las actividades de nuestros senadores. Para desarrollar sus activi­
dades parlamentarias, libres de interferencias del Poder Ejecutivo

151
Cfr. Labastida, Horado, "Historia política de la ConstitudÓI\; de 1857",
en Galeana, Patricia (coord.), México y sus Constituciones, México, Fondo de
Cultura Económica, 2003, pp. 243.
152
Cfr. Carrillo Flores, Antonio, "La responsabilidad de los altos funciona­
rios de la Federación", Memoria de El Colegio Nacíona� t. X, núm. 1, 1982, pp.
100 y101.
153 Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, Poderes fácticos e incompatibilidades parla­
mentarias, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 13
y ss.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO !79

al que controla, 154 y al que habría que sumar en el siglo XX las


acechanzas de los contados pero muy poderosos grupos de inte­
rés de la sociedad civil -llamados poderes fácticos- a los que la
Cámara de Senadores regula a través de las leyes; la Constitución
otorga al Senado ciertas prerrogativas que le permiten trabajar
con absoluta libertad e independencia. A efecto de su mejor en­
tendimiento, dichas prerrogativas se pueden clasificar en corpo­
rativas e individuales. Las primeras están dirigidas a la protec­
ción del Senado como cuerpo legislativo; les protegen como un
todo, por lo que también se puede identificar como orgánica; las
individuales, por su lado, se dirigen a brindar protección a los se­
nadores individualmente considerados. Ambas en conjunto se
suman para garantizar la libertad del trabajo del Senado de la Re­
pública."'

! . Prerrogativas corporativas u orgánicas


A. Autonomía normativa

El Poder Legislativo tiene la potestad de aprobar su propia ley,


que se denomina Ley Orgánica del Congreso General de los Esta­
dos Unidos Mexicanos. Ésta se protege de posibles intromisiones
del Poder Ejecutivo para garantizar que el Legislativo realice en li­
bertad sus funciones. Según dispone el artículo 70 de la Constitu­
ción, la garantía para evitar la intromisión del jefe del Poder Ejecu­
tivo en la aprobación y aplicación de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo radica en que: 1) la Ley Orgánica del Poder Legislativo
no puede partir de una iniciativa del Poder Ejecutivo; 2) no proce­
de el poder de veto del presidente contra la Ley Orgánica del Con­
greso General, y 3) en caso de que el presidente se niegue a publi-

154 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho consti­


tucional mexicano y comparado, cit., pp. 667 y 668.
155 Cfr. Cárdenas Gracia, Poderes fácticos e incompatibilidades parlamenta­
rias, cit., pp. 13-19.
180 SENADO DE LA REPÚBLICA SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

car la ley en el Diario Oficial de la Federación, la ley cobra vigencia


de cualquier manera.
La norma interna del Poder Legislativo está protegida por la
Constitución de las intromisiones del Poder Ejecutivo, pero tam­
bién de injerencias indebidas del Poder Judicial porque su con­
trol de constitucionalidad se suele dejar en principio al propio
Poder Legislativo. Es decir, el Poder Judicial ejerce un riguroso
autocontrol en esta materia; sólo entra a conocer en casos de vio­
lación grave y clara a la Constitución por la Ley Orgánica del
Congreso o por los reglamentos de las Cámaras; por ejemplo, si
se anula la posibilidad de que las minorías parlamentarias ejerzan
su función de control del gobierno o si se pretendiera establecer
un velo de opacidad en el manejo de los recursos públicos de las
Cámaras del Poder Legislativo en contravención a lo establecido
en el artículo 6o. de la Constitución. Pero en general el Poder Le­
gislativo, y el Senado con respecto a su Reglamento, es el intér­
prete de su propio derecho como medida para garantizar por
todos los flancos su autonomía normativa.

B. Autonomía de gobierno

La autonomía de gobierno es la potestad que tiene el Senado


de designar a su propio gobierno interior -Presidencia, Mesa
Directiva y Junta de Coordinación Política-, sin permitir la más
mínima participación del Poder Ejecutivo, o de los dirigentes de
los partidos políticos, en su designación o remoción pues ello
fractura el sentido de las cláusulas sistémicas de representación
política y separación de poderes (RS, artículos 25 a 43).

C. Autonomía administrativa

En la autonomía administrativa se incluye la autonomía buro­


crática. El Senado nombra su propio personal, incluido al perso­
nal administrativo y de asesoría y -muy importante- debe or-
ORGANIZACIÚN Y FUNCIONES DEL SENADO 181

ganizar, mantener y mandar sobre la policía encargada de la cus­


todia y seguridad del recinto legislativo (RS, artículo 3 1 1).

D. Autonomía económica

Como medida para evitar que el Ejecutivo sujete al Poder Le­


gislativo mediante una asignación insuficiente para cubrir las ne­
cesidades de su trabajo en el Presupuesto de Egresos de la Fede­
ración, la Constitución atribuye al Congreso la potestad de
elaborar y aprobar su propio presupuesto, y a la Cámara de Sena­
dores, de elaborar el suyo, e integrarlo en el presupuesto general
del Poder Legislativo. Mediante esta prerrogativa el Senado pue­
de establecer la cantidad de dinero necesaria para sufragar los
gastos en que incurran los órganos de gobierno de la Cámara, las
comisiones, los grupos parlamentarios, y en general para proveer
a los gastos administrativos del edificio y oficinas que utiliza el
pleno y las comisiones para desarrollar sus actividades, tales co­
mo papelería, equipos de cómputo, etcétera.
Como parte de esta prerrogativa, los senadores asignan una
cantidad de su presupuesto a sus órganos de gobierno, a sus ór­
ganos de funcionamiento -incluidos los grupos parlamenta­
rios- y sobre todo a cada una de las comisiones ordinarias de la
Cámara, así como a la estructura de apoyo del trabajo parlamen­
tario. También deben señalarse sus propios salarios.
La autonomía presupuestaria de la Cámara de Senadores está
diseñada para que ésta funcione correctamente a través de sus
comisiones, y que los grupos parlamentarios puedan canalizar
adecuadamente la pluralidad política a través de sus trabajos.
Ahora bien, el Poder Legislativo es el único de los poderes que
elabora y aprueba su propio presupuesto -además de controlar
su gestión- como forma para desarrollar en libertad sus traba­
jos. Desde luego ello se puede prestar a abusos, y la Constitución
prevé este extremo, y también el remedio: la absoluta transparen­
cia en la gestión del presupuesto del Poder Legislativo federal y
de cada una de las Cámaras que lo conforman es una de las ma-
182 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

yores garantías para inhibir o en su caso reprimir el mal manejo


de los recursos hacía fines privados que hagan los diputados o los
senadores o los grupos parlamentarios (RS, artículo 30, 2). Los
ciudadanos, en el ejercicio del derecho de acceso a la informa­
ción pública y al sufragio -con sus votos-, son los controlado­
res de los diputados y de los senadores, y deben permanecer vigi­
lantes sobre su gestión financiera, para lo cual es imprescindible
que tengan acceso libre a toda la información financiera en el
momento mismo de su aplicación -derecho garantizado por la
Constitución en su artículo 6o. (RS, artículos 295 al 297)-.
La autonomía presupuestaría del Senado de la República como
prerrogativa orgánica para proteger sus actividades constitucio­
nales se ha puesto en entredicho -como se mencionó en páginas
precedentes-, por lo que al parecer fue un error de técnica legis­
lativa del Constituyente al restablecerse en 1874 el Senado de la
República. El citado error consiste en que el Senado no participa
en la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación al
lado de la Cámara de Diputados y del presidente, entre otras ra­
zones porque se ha interpretado indebidamente que el presu­
puesto no tiene, como sí lo tenía en su origen, el carácter de ley
-interpretación que luego encontró acomodo textual-. El error
no ha sido corregido hasta la fecha, afectando con ello tanto las
prerrogativas orgánicas de la Cámara de Senadores, como la efi­
cacia de la potestad de control del gobierno a cargo del Senado
de la República, así como la garantía de equldad ínterterritorial en la
asignación del presupuesto de la República federal que sólo la Cá­
mara de representación de los estados, por su diseño igualitario,
puede equilibrar.

E. Protección del recinto parlamentario

La última de las medidas de protección para el trabajo parla­


mentario que realizan los senadores es el blindaje que se provee a
las instalaciones en las que los senadores laboran, el recinto par­
lamentario. El Poder Ejecutivo podría obstruir las labores del Se-
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 183

nado ordenando interesadamente la omisión de la policía federal


para resguardar la sede del diálogo donde se toman las decisiones
políticas que afectarán al país, lo que podría ocurrir, por ejemplo,
si se permitiera que grupos de la sociedad civil potencial o actual­
mente afectados por una norma o acto parlamentario de la Cá­
mara de Senadores pudieran evitar el uso de las instalaciones del
Senado. Para evitar uno u otro escenario, la Cámara de Senado­
res debe disponer de su propio personal de seguridad para prote­
ger sus instalaciones, sin depender del que se encuentra bajo las
órdenes del Poder Ejecutivo (RS, artículo 31 1).

2. Las prerrogativas individuales de los senadores.


Elfuero constitucional y el salario
Las prerrogativas individuales se refieren a los instrumentos
jurídicos que protegen de forma individual a cada uno de los le­
gisladores, para que cumplan adecuadamente su función, que en
el Reglamento del Senado se ha identificado como "Estatuto de
las senadoras y senadores (RS, artículos 6o. y 7o.).156 Dichos ins­
trumentos de protección de la función parlamentaria se encuen­
tran englobadas en el concepto de "fuero constitucional", y son
tres: inviolabilidad, inmunidad procesal penal y fuero en sentido
estricto. Una importante prerrogativa individual adicional a las
señaladas, es la asignación de un salario para los senadores que
los contribuyentes pagan por sus servicios, y que recibe el nom­
bre de "dieta" (RS, artículo 9o., 1 ).

A. La inviolabilidad

La inviolabilidad se traduce en el plano jurídico en la irres­


ponsabilidad por las opiniones que se emitan y actos que se lle­
ven a cabo en el ejercicio de los deberes parlamentarios atribui­
dos por la Constitución a los senadores de la República. La

156
Cfr. Fix�Zamudio Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constiM
tucional mexicano y comparado, cit., pp. 667 y 668.
184 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

inviolabilidad es equivalente a irresponsabilidad jurídica -penal,


civil y administrativa-. La inviolabilidad protege las actividades
parlamentarias de los senadores que se llevan a cabo dentro o
fuera del recinto, por las cuales no se puede fincar responsabili­
dades jurídicas penales, civiles o administrativasY7 La responsa­
bilidad política en cambio no se suprime por esta institución, y es
exigible de los senadores en cualquier momento por la violación
grave de la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso General,
o el Reglamento del Senado, o por la afrenta grave a la confianza
pública.
El propósito de esta institución jurídica prevista en el articulo
61 de la Constitución es que los senadores puedan desempeñar
con libertad e independencia todas sus tareas, entre ellas su en­
comienda de controlar al gobierno, o de indagar a profundidad
en los ternas nacionales como requisito necesario para legislar en
forma inteligente -aunque ello no guste al gobierno de turno o a
grupos de interés en la sociedad civil, como los llamados poderes
fácticos-. La inviolabilidad evita que los senadores puedan ser
llevados a juicio por las personas investigadas por sus actividades
públicas o privadas y que pretendan con ello intimidados bajo la
amenaza de fincarles responsabilidad penal o civil. La irresponsa­
bilidad de los congresistas por sus actos durante el tiempo de su
encomienda constitucional se extiende para protegerlos una vez
terminado su periodo constitucional, por lo cual no pueden ser
posteriormente enjuiciados en la vía penal o civil por ello. Desde
luego, dicha irresponsabilidad permanente sólo protege los actos
que se realizan en tareas oficiales asignadas por la Constitución a
los senadores de la República, no por actuaciones de su vida pri­
vada -lo que impone la construcción restrictiva de esta prerro­
gativa establecida en el Reglamento por el que rigen sus activida­
des parlamentarias los senadores de la República-. Los actos
ilícitos que como agentes privados puedan llegar a realizar no es­
tán protegidos por la Constitución, y deben responder por ellos

1 57 Cfr. Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, cit., p. 279.


ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 185

ante las autoridades competentes, cumpliendo con el requisito en


los casos de materia penal de que la Cámara de Senadores autori­
ce el enjuiciamiento penal del individuo como si se tratara de un
ciudadano más.

B. La inmunidad procesal penal

La inmunidad procesal en materia penal es una protección es­


tablecida por el artículo 1 1 1 de la Constitución en beneficio del
libre ejercicio de la función parlamentaria. La inmunidad proce­
sal penal consiste en que durante el tiempo de su encomienda
constitucional un senador de la República no puede ser enjuicia­
do en la vía penal, salvo expresa autorización de la Cámara de Se­
nadores -autorización que se denomina declaración de proce­
dencia-. El sentido de esta prerrogativa es la de ser una medida
de precaución para evitar que la investigación penal iniciada por
la Procuraduría General de la República, que depende del titular
del Poder Ejecutivo, sea utilizada como medida de intimidación
u acción obstructiva para impedir que los congresistas cumplan
en libertad su función de gobierno o de control de gobierno; esto
es, protege a los senadores del potencial hostigamiento por inves­
tigaciones penales manipuladas por intereses politicos del presi­
dente de la República.158
A diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad procesal no
impide que se sigan acciones penales en contra de los senadores
una vez concluido el periodo de la encomienda constitucional.
Su propósito desde luego no es brindar impunidad, sino que el
ejercicio de la acción penal no tenga motivaciones politicas. Por
ello, cuando hay indicios fundados de la comisión de un delito, y
se consigna la averiguación ante el juez de lo penal y éste -como
juzgador independiente que es en una democracia- establece
que sí encuentra los elementos del delito y al probable responsa-

�" Ibidem, pp. 279 y 280.


186 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

ble, se debe solicitar al presidente de la Cámara de Senadores que


se remueva la inmunidad procesal del senador de la República
objeto de investigación.
A su vez, la Cámara para declarar, por conducto de su presi­
dente, que ha o no lugar al ejercicio de la acción penal, debe úni­
camente valorar si existe una motivación política detrás de la in­
vestigación y ejercicio de la acción penal, dirigida únicamente a
deformar la función que despliega el senador sujeto a investiga­
ción. La Cámara de Senadores no es competente para determinar
si hay o no delito, sino únicamente a determinar si el ejercicio de
la acción penal es una medida artificial para ejercer una presión
indebida.
La inmunidad procesal en materia penal, a diferencia de la in­
violabilidad, protege como aquélla la actividad de gobierno que
despliega el funcionario, pero también el ámbito privado del go­
bernante que no queda protegido por la inviolabilidad. Con ello
se pretende evitar que se invente un hecho en el ámbito privado
del funcionario por el cual se siga una investigación de carácter
penal. Otra diferencia importante de la inmunidad procesal con
respecto a la inviolabilidad, es que la inmunidad sólo cubre el pe­
riodo constitucional en el que se ejerce el cargo.
La inmunidad procesal no protege de la persecución por deli­
tos en flagrancia que pueda llegar a cometer un Senador de la Re­
pública, por lo que en estos casos puede ser detenido por cual­
quier autoridad o ciudadano, y puesto a disposición de la
autoridad competente, debiendo la Cámara determinar de inme­
diato si prosigue la detención de acuerdo con los criterios antes
apuntados sobre motivaciones políticas. Tampoco protege por
fracturas al orden jurídico en materia civil o familiar.

C. Elfuero en sentido estricto

El fuero constitucional en sentido estricto se traduce en la po­


sibilidad de que por disposición de la Constitución se configure
un sistema especial de responsabilidad y enjuiciamiento diferente
ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SENADO 187

al que aplica para el resto de los ciudadanos, en atención a la fun­


ción pública que se desempeña, y no por un privilegio personal
del congresista.159 El fuero es, según la séptima acepción del Dic­
cionario de la Real Academia de la Lengua Española, "Competen­
cia a la que legalmente están sometidas las partes y que por dere­
cho les corresponde".
El "fuero constitucional en sentido estricto" se conforma co­
mo "prerrogativa" en el artículo 1 1 O de la Constitución. El fuero
en sentido estricto indica un régimen especial para ser enjuicia­
do, que es diferente al del resto de los ciudadanos, lo que parece­
ría que rompe con dicho principio de igualdad ante la ley de los
individuos que formamos la República mexicana. Pero como se
ha dicho, el fuero constitucional en sentido estricto es una excep­
ción deliberada de ingeniería constitucional al principio de igual­
dad ante la ley, que tiene como finalidad que los senadores -que
constitucionalmente se encuentran protegidos por la inviolabili­
dad y la inmunidad procesal penal-, no utilicen como agentes
privados dichas prerrogativas para violentar el Estado de dere­
cho. Este régimen especial por el cual se procesa a los senadores
llevándoles a juicio político busca la protección del Estado de de­
recho -en el que nadie, ni gobernantes ni gobernados, pueden
violar la Constitución y las leyes sin recibir la sanción correspon­
diente-.

D. Salarios de los senadores

Para que los senadores puedan desempeñar sus actividades, li­


bremente y de tiempo completo, es necesario que reciban un sa­
lario decoroso, proporcional a la responsabilidad que se les con­
fiere. Ello es absolutamente indispensable para que puedan
individualmente realizar sus actividades recibiendo en contra-

1 59 Cfr. Carrillo Flores, Antonio, ''La responsabilidad de los altos funciona�


rios de la Federación", cit., p. 98.
188 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

partida una cantidad suficiente por sus servicios -para el soste­


nimiento de sí mismos y sus familias-, sin que el Poder Ejecuti­
vo pueda mediante su disminución, asegurarse la subordinación
política de los senadores en lo individual. También para evitar
que grupos de interés externos corrompan en dinero o en especie
a los legisladores encargados de aprobar las leyes que regulan a
dichos grupos de interés. Contra esta posibilidad el Reglamento
del Senado ha regulado el cabildeo de los grupos de interés de la
sociedad civil (RS, artículos 298 y 299).

VI. ORGANIZACIÓN INTERNA DEL SENADO


DE LA REPÚBLICA

La organización del Poder Legislativo es totalmente diferente a


la del Poder Ejecutivo. Este último tiene una figura piramidal que
parte del presidente, pasa por el gabinete y desciende a los esca­
Iones inferiores del cuerpo de funcionarios de la administración
pública federal. Su organización es vertical pues obedece al prin­
cipio jerárquico. Sólo uno de los miembros del Poder Ejecutivo
es electo, el presidente, y en él reside la potestad de decisión del
Poder Ejecutivo considerado como órgano. El Poder Legislativo
por el contrario se integra por miembros democráticamente elec­
tos, iguales en dignidad representativa, sin importar que un di­
putado federal lo sea por elección de mayoría frente a otro que lo
es por representación proporcional; es también igual un senador
que representa a un estado con un millón o menos de habitantes
-como Baja California Sur-, que otro que proviene de una en­
tidad federativa con diez millones de habitantes, como el Estado
de México. Los representantes de la Nación y de los estados son
todos iguales. Al interior de cada una de las Cámaras no existen
entre ellos jerarquías, salvo las que por necesidad de racionalizar
el trabajo de un cuerpo colectivo se establecen por el consenti­
miento expreso de sus miembros. Pero incluso se refleja este sen­
tido igualitario en los nombres que reciben su órganos de gobier-
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 189

no -Mesa, donde se sientan iguales, y )unta, donde en forma de


ayuntamiento de iguales acuerdan los iguales-.
Cabe hacer mención que en este órgano de iguales se ha teni­
do que configurar una regla de decisión que opera sólo para cier­
tas decisiones políticas orientadas o con efectos sobre todo hacia
fuera del Congreso -la regla de la mayoría- pero no para otras
decisiones, que necesariamente requieren el consenso e incluso la
unanimidad de sus miembros, especialmente lo concerniente con
la interpretación de su derecho interno como potestad de la Me­
sa en la que el peso numérico no es definitorio por la razón ya
explicada anteriormente de que se haya implicado la interpreta­
ción del bloque parlamentario de constitucionalidad.160
El Senado, como ya se ha dicho en páginas precedentes, está
compuesto por 128 senadores de igual rango, pues todos y cada
uno de ellos deben sus cargos a la voluntad popular. Para poder
trabajar respetando la igual dignidad de todos los senadores, y
para estar en posibilidad de trabajar en forma eficaz y eficiente, el
Senado se organiza a sí mismo estableciendo en su derecho inter­
no diferentes órganos compuestos por los propios senadores, 161
que para efectos de claridad se puede dividir en dos grupos: órga­
nos de gobierno y órganos de funcionamiento.
Existe un tercer grupo de órganos compuestos por el personal
del servicio civil de carrera encargado de apoyar las funciones
sustantivas del Senado, que se pueden identificar bajo el rubro de
órganos de apoyo al trabajo parlamentario (RS, artículos 300 al
302).
Órganos de gobierno
a) Presidencia

16°
Cfr. Pizzorusso, Alesandro, Lecciones de derecho constitucional, trad. de
Javier Jiménez Campo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, t. I,
pp. 305 y 306.
161
Cfr. Fernández Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, cit., pp. 395-417. También,
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional
mexicano y comparado, cit., pp. 673-684.
190 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

b) Mesa Directiva.
e) )unta de Coordinación Política
órganos de funcionamiento:
a) Pleno
b) Comisiones:
- Ordinarias
- Especiales
- Bicamarales
e) Grupos parlamentarios
órganos de apoyo al trabajo parlamentario:
- La Secretaría de Servicios Parlamentarios
- La Secretaría de Servicios Administrativos
La Tesorería
- La Contraloría
- La Dirección de Comunicación Social
- El Instituto Belisario Domínguez
- El Canal del Congreso

l. Los órganos de gobierno

A. La Presidencia

Aunque no está formalmente contemplado como un órgano de


gobierno autónomo de la Mesa Directiva, por sus funciones asig­
nadas en la Ley Orgánica y en el Reglamento, la Presidencia es un
órgano de gobierno diferenciable que regula la vida parlamentaria
de la Cámara, ostenta la representación política del Senado ante
los ciudadanos, y con los demás poderes de la Unión, loS' estados
de la Federación y del gobierno del Distrito Federal; también se le
atribuye la representación jurídica de la Cámara de Senadores. La
Presidencia se deposita en un senador electo por sus pares.
Las funciones del presidente son de representación, pero tam­
bién procedimentales. El presidente del Senado es el encargado
de aplicar las normas internas que rigen la vida parlamentaria del
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 191

Senado, e interpretarlas en el ejercicio cotidiano de los trabajos


legislativos -en colaboración con la Mesa Directiva-. Ésta es
sin duda la atribución más delicada que se le confiere, por la cual
interpreta el Reglamento en caso de duda de su significado, o de
que exista en éste una contradicción, o cuando haya necesidad de
cubrir una cuestión que no está considerada en el Reglamento
del Senado. Si bien tal interpretación del Reglamento no es una
atribución unipersonal, sino que es compartida con la Mesa Di­
rectiva, ello no resta importancia a la relevancia de la opinión del
presidente.
Por las atribuciones de interpretación del Reglamento y de ad­
ministración de los procedimientos más importantes de la Cá­
mara -entre ellos la conducción de los debates parlamenta­
rios-, el presidente de la Cámara debe contar con el respeto no
sólo de su grupo parlamentario, sino también de los demás gru­
pos con representación en la Cámara. De la forma en que aplique
la ley y el Reglamento depende en buena medida la armonía ne­
cesaria para trabajar en el seno de un cuerpo deliberante que se
distingue precisamente por la pluralidad política, por las diferen­
cias que emanan de las identidades ideológicas.
Sin ser las únicas, entre las responsabilidades principales de la
Presidencia se encuentran:

- Representar al Senado de la República ante los demás Po­


deres de la Unión, los gobiernos de las entidades federativas y las
delegaciones extranjeras.
- Abrir, prorrogar y suspender las sesiones del Pleno.
- Dar curso a los asuntos y determinar los trámites que de-
ben recaer en aquellos que con que se dé cuenta al Senado.
- Conducir los debates y aplicar el Reglamento del Senado.
- Vigilar el adecuado funcionamiento de los órganos de apo-
yo al trabajo parlamentario, y proveer lo necesario para su debi­
do funcionamiento
- Velar por el respeto al fuero constitucional de los senado­
res y del recinto en el que éstos llevan a cabo sus trabajos.
192 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

B. La Mesa Directiva

La Mesa Directiva es el órgano de gobierno de la Cámara de


Senadores encargado de dar curso a los trabajos parlamentarios.
La Mesa Directiva está compuesta por el presidente del Senado,
por vicepresidentes y por secretarios. Todos ellos se eligen por
sus pares.
Los vicepresidentes asisten al presidente de la Cámara en el
ejercicio de sus funciones y Jo sustituyen en sus ausencias tempo­
rales. Los secretarios asisten al presidente de la Cámara en los ac­
tos relacionados con la conducción de las sesiones ordinarias del
Pleno. Entre las principales atribuciones de estos últimos se en­
cuentran las siguientes:

- Pasar lista de asistencia a los senadores al inicio de las se­


siones para verificar que existe el quórum constitucional.
- Recoger y computar las votaciones y proclamar sus resul­
tados.
- Leer los documentos listados en el orden del día.
- Distribuir las iniciativas y dictámenes que vayan a ser obje-
to de discusión o votación con la oportunidad debida.
- Vigilar la impresión de la Gaceta y del Diario de Debates.

C. La Junta de Coordinación Política

La junta de Coordinación Política es un órgano colegiado


compuesto por Jos jefes de los grupos parlamentarios organiza­
dos por identidad partidista que tienen representación en el Se­
nado de la República. Se integra, como se indicó, por los coordi­
nadores de los grupos parlamentarios integrados en la Cámara
(RS, artículo 44).
En la )unta de Coordinación Política se expresa la pluralidad
política de la Cámara. Ésta es por sí misma objeto de diferencias
entre los senadores de grupos parlamentarios de izquierda, de
centro y de derecha. Pero explicablemente el factor que de hecho
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 193

más divide a unos y otros en cada Legislatura es el apoyo u oposi­


ción al jefe del Poder Ejecutivo.162
Debido a la dinámica de nuestro sistema de gobierno presi­
dencial, legítimamente uno o más grupos parlamentarios pueden
por lo general expresar una voluntad política similar a la del pre­
sidente de la República -funcionario que tiene potestades para
iniciar leyes, así como para oponerse a las aprobadas por el Con­
greso-. Ello hace que de forma natural se discutan acalorada­
mente los temas que interesan al Poder Ejecutivo (o los que no le
interesa discutir), estableciéndose inevitablemente adversidades
en los debates. De abí que el principal propósito de la Junta de
Coordinación Política es lograr los entendimientos entre los dife­
rentes grupos, de tal manera que los trabajos camarales se pue­
dan realizar escuchando todas las voces, incluidas por supuesto
las de los grupos parlamentarios más pequeños y las que clara­
mente reflejan posiciones contrarias al Poder Ejecutivo. La Junta
de Coordinación Política es el órgano que enfría los ánimos avi­
vados por las diferencias ideológicas expresados en los debates, y
evita que éstas se constituyan en obstrucciones al trabajo legisla­
tivo. En sus resoluciones, la Junta tiende a privilegiar el consenso;
sin embargo, las decisiones sujetas a votación se toman por ma­
yoría de votos, donde se expresa el "voto ponderado" de los inte­
grantes de la Junta. Esto significa que vale más el voto del grupo
parlamentario que ostenta la mayoría en la Cámara, que aquellos
otros que cuentan con un número menor de senadores -situa­
ción que facilita la toma de decisiones políticas, pero que puede
llevar también a obstruir el control del gobierno cuando la mayo­
ría parlamentaria es del mismo partido del presidente de la Re­
pública-. Por esta última razón Héctor Fix-Zamudio sugiere ga­
rantizar de manera más sólida que la existente en la actualidad en

162
Cfr. Creel Miranda, Santiago, "Cómo hacer que funcione el sistema pre­
sidencial", en Zovatto Daniel et al. (coords.), Cómo hacer que funcione el siste­
ma presidencial, cit., p. 422.
194 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

el bloque de constitucionalidad parlamentario, "el estatuto jurí­


dico de las oposiciones".163

2. Los órganos defuncionamiento

A. El Pleno

El Pleno es el órgano de funcionamiento más importante de la


Cámara de Senadores (RS, título quinto, artículos 46-1 12). Está
constituido por la totalidad de los miembros del Senado. Su im­
portancia deriva tanto de este hecho como porque por mandato
de la Constitución, de la Ley y del Reglamento, es en su seno
donde obligatoriamente tiene lugar el debate sobre los temas más
importantes a considerar por la Cámara de Senadores, y la apro­
bación de los actos parlamentarios de mayor relevancia. Entre los
actos que el derecho interno del Senado reserva al Pleno para su
discusión y aprobación se encuentran la aprobación de las leyes;
las reformas y adiciones a la Constitución; el conocimiento de los
juicios políticos; la decisión sobre la intervención reconstructiva
en caso de interrupción del orden constitucional de un estado; la
determinación de los conflictos territoriales entre estados; la de­
signación de determinados mandos superiores del Estado mexi­
cano -ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y
señaladamente el del presidente de la República en caso de au­
sencia absoluta-.

B. Las Comisiones

De acuerdo con la primera Constitución federal de México del


año de 1824, el Pleno del Senado conocía todos los asuntos de su
competencia. Sin embargo, de entonces a la fecha la experiencia

163
Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el
ordenamiento mexicano, cit., pp. 24-33.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 195

parlamentaria mexicana ha probado suficientemente que los


asuntos a considerar por el Senado no pueden ser conocidos y,
en su caso, debatidos y aprobados por todos los senadores en se­
siones de Pleno, por una cuestión de tiempo. La experiencia par­
lamentaria ha sugerido además que el trabajo de los legisladores
se debe dividir por el conocimiento que los senadores han desa­
rrollado durante su vida profesional, de tal manera que sus apti­
tudes se maximizan en beneficio del trabajo parlamentario al in­
tegrar grupos de especialistas en diversos temas públicos sobre
los cuales el Senado debe actuar, ya sea legislando, determinado
presupuestos o controlando al gobierno. Es este el origen de las
comisiones como órganos de funcionamiento de la Cámara de
Senadores, reconocidas en diversos artículos de la Constitución y
desarrollados en las normas internas que rigen los trabajos del
Senado (LOCGEUM, artículo 85; RS, artículos 1 13, 1 14).164
Las comisiones son unidades de conocimiento especializado
de grupos reducidos de senadores, que se encargan de identificar,
estudiar, debatir y proponer soluciones a los problemas que se
presentan a la consideración de la Cámara de Senadores. Las co­
misiones son de dos tipos: las ordinarias y las especiales (RS, ar­
tículo 1 14, 1). Unas y otras se distinguen porque las primeras son
comisiones permanentes en el tiempo, consideradas como tales
en el Reglamento de la Cámara de Senadores, mientras que las
comisiones especiales son transitorias, pues se forman para el
tratamiento de asuntos específicos que, al resolverse, disuelven la
comisión respectiva. Las comisiones especiales son creadas por
votación del Pleno para atender un asunto de relevancia pública,
como puede ser la atención de un desastre natural, o la creación
de una comisión de investigación para inquirir en presuntos
asuntos de corrupción gubernativa (RS, artículo 1 1 9, 2).

164 Cfr. Serna de la Garza, José María, Panorama del derecho mexicano. De�

recho parlamentario, cit., pp. 14 y ss.


I96 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Las comisiones ordinarias permiten el descargo especializado,


eficaz y eficiente de los asuntos públicos de la competencia del
Senado. Se crean tantas como sea necesario para atender las fun­
ciones del Senado que se han identificado líneas arriba. Por su
número, las de mayor importancia son aquellas vinculadas a los
trabajos concernientes al Poder Ejecutivo, de tal manera que ha­
brá una comisión ordinaria que como espejo refleje cada una de
las unidades administrativas del gobierno federal a las que el Se­
nado debe dar seguimiento. El Poder Judicial, en cambio, no
cuenta con la enorme estructura burocrática del Poder Ejecutivo,
de tal suerte que los asuntos concernientes a este poder en los
que el Senado tiene competencia se descargan por una sola comi­
sión ordinaria. Finalmente, se crean comisiones para atender las
funciones del propio Senado que no tienen necesariamente que
ver con los otros poderes. Entre éstas se cuentan la de Reglamen­
tos y Prácticas Parlamentarias, o la de Federalismo.
Para el desahogo más adecuado de sus respectivas responsabi­
lidades, las comisiones pueden a su vez dividirse en secciones
(RS, artículo 1 15, 1).

C. Los grupos parlamentarios

Los grupos parlamentarios son las agrupaciones de senadores


pertenecientes a un mismo partido político. Su objetivo es reali­
zar los trabajos legislativos de conformidad con el marco ideoló­
gico del partido político del que forman parte (LOCGEUM, ar­
tículo-71; RS, artículo 25).
Los grupos parlamentarios cumplen dos funciones: por una
parte, hacen más eficiente el trabajo legislativo (técnica}, y por
otra cumplen una función de infusión de contenido político a los
trabajos legislativos (ideológica). Por cuanto a la primera tarea,
como bloques de posturas ideológicas que son, los grupos parla­
mentarios presentan posiciones comunes en determinados temas
sin necesidad de que todos y cada uno de los senadores del grupo
ORGANIZAC!ON Y FUNCIONES DEL SENADO 197

expresen su parecer -que en el fondo tiende a ser coincidente


precisamente por la afinidad ideológica de su formación partidis­
ta-.165 Ello permite, por ejemplo, que el coordinador del grupo
parlamentario del partido "X" hable en nombre de su grupo e in­
dique a la Mesa Directiva del Senado los asuntos que para el gru­
po parlamentario de dicho partido deben integrarse en la agenda
de actividades de la Cámara de Senadores. Lo mismo hará el
coordinador del partido "Y" y del partido "Z". En cuanto a la
función ideológica que desempeñan los grupos parlamentarios,
puede decirse que éstos son los encargados de identificar, elabo­
rar, simplificar y dar unidad a la posición política de sus respecti­
vos votantes con respecto a cada uno de los problemas naciona­
les, y traducir y proyectar el sentir de los ciudadanos en los
trabajos legislativos que realizan, sea al legislar, al aprobar el pre­
supuesto de la Federación, o de controlar a las diferentes depen­
dencias del Poder Ejecutivo Federal.

D. La Comisión Permanente

La Comisión Permanente es un órgano de funcionamiento bi­


camaral creado originalmente para atender los asuntos que se re­
miten a la consideración del Congreso durante el tiempo que va
de un periodo de sesiones al siguiente. La Comisión Permanente
se crea por disposición del artículo 78 de la Constitución. Se de­
sarrolla en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos (título cuarto, artículos 1 16-129) y en el Re­
glamento del Senado de la República (RS, artículo 160). Las dos
competencias más importantes que originalmente se le asigna­
ban a este órgano, eran, en primer lugar, la de recibir durante los
recesos del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y las pro­
posiciones dirigidas a las Cámaras para turnadas para su dicta-

165
Cfr. Ortíz Arana, Fernando y Trejo Cerda, Onosandro, El procedimiento
legislativo mexicano, México, Sista, 2005, pp. 57-74.
198 SENADO DE LA REPÚBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

men a las comisiones de las Cámaras para las que vayan dirigi­
das; la segunda competencia más importante de la Comisión
Permanente era convocar a las Cámaras del Congreso a sesiones
extraordinarias para atender algún asunto especialmente relevan­
te de la República que no puede esperar para el siguiente periodo
de sesiones ordinario. La Comisión Permanente conserva a la
fecha ambas competencias.
Sin embargo, cabe señalar que la Comisión Permanente ha ve­
nido absorbiendo competencias de las Cámaras, y particu­
larmente de la Cámara de Senadores -algunas de ellas califica­
das como "exclusivas" en la Constitución, tan delicadas según se
ha visto, como las relacionadas con nombramientos de mandos
superiores de las fuerzas armadas y del cuerpo diplomático de
relaciones exteriores-. La justificación han sido los prolonga­
dos periodos de recesos parlamentarios. . Ante estos vados apa­
rentemente indeseables, sucesivas reformas a la Constitución
trasladaron competencias de la Cámara de Senadores a la Comi­
sión Permanente del Congreso de la Unión, lo que contribuyó al
debilitamiento del Senado y del propio Poder Legislativo, e in­
versamente al fortalecimiento de los poderes del presidente.166
Resulta por tanto deseable para recuperar el sentido primigenio
de la Comisión Permanente, que las competencias que ha venido
concentrando a lo largo del tiempo, vuelvan al origen -como la
designación de los altos mandos de las fuerzas armadas, o de los
miembros del servicio diplomático del Estado mexicano y del
procurador general de la República-. También es deseable que
los periodos de recesos legislativos no sean tan prolongados pues
no tienen al día de hoy justificación teórica o práctica alguna, y sí
en cambio pueden llegar a obstruir de una parte el trabajo de
control del gobierno del Senado de la República -que debe ser
continuo-, y de otra la posibilidad de proteger la Constitu-

t66
Cfr. Orozco Henríquez, J. Jesús, "Organización y funciones del Congreso
de la Unión", Memoria del JI! Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucio­
nal, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, p. 1017.
ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL SENADO 199

ción en forma oportuna, de conformidad con los cortos plazos


establecidos en el artículo 105 de la Constitución para impugnar
y desahogar sobre todo las acciones de inconstitucionalidad, tan­
to si el Senado se constituye como el órgano que impugne una
ley o un acto, o bien sea citado en un proceso constitucional co­
mo autoridad demandada.
Organización y funciones del Senado,
coeditado por el Instituto de Investiga­
ciones Jurídicas de la UNAM y el Sena­
do de la República, se terminó de im­
primir el 24 de noviembre de 201 O en
Formación Gráfica S. A. de C. V., Ma­
tamoros 112, col. Raúl Romero, Cd.
Nezahualcóyotl, 57630 Estado de Méxi­
co. Se utilizaron tipos Minion Pro, Med
y Cond en 8.5, 9, JO, 11, 14, 16 y 26
puntos. En esta edición se empleó pa­
pel cultural 57 x 87 de 37 kilos para los
interiores y cartulina couché de 162 ki­
los para los forros; consta de 1500
ejemplares (impresión offset).